SIECS PROPUESTA PARA EL
SISTEMA DE INFORMACIÓN EN SALUD Proyecto de Mejoramiento del Sistema de Información en Salud
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SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
AUTORIDADES
John Beed Director de USAID/Paraguay
Graciela Ávila Oficial de Programa de Salud de USAID/Paraguay
Centro de Información y Recursos para el Desarrollo (CIRD)
Mariscal López 2.029 esquina Acá Carayá. Telefax: (+595 21) 212-540 / 226-071. E-mail:
[email protected] Web: www.cird.org.py
Edición y corrección: Silvia Ocampos Araújo. Diseño Gráfico y Diagramación: Alberto Rodríguez. Tirada: 500 ejemplares. ISBN: 978-99953-32-09-9.
Se autoriza la reproducción, siempre y cuando sea citada la fuente. Febrero de 2009.
Asunción, Paraguay.
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Agustín Carrizosa Presidente Ejecutivo del Centro de Información y Recursos para el Desarrollo
Carlos Rodríguez Coordinador Proyecto de Mejoramiento del Sistema de Información en Salud Equipo redactor del documento Alexis Moreno María Victoria Rojas Jorge Galeano Equipo de validación Juan Carlos Sequera María Teresa Cáceres Carlos González López Mirtha Mongelós
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PRESENTACIÓN “Propuesta para el Sistema de Información en Salud”
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Debido al rápido crecimiento de la población y de los problemas de salud, la situación sanitaria en nuestro país se ha tornado cada vez más compleja. No solo han aumentado los problemas, sino también los actores que buscan espacios de participación y contribución al sistema de salud, entre ellos aparecen los consejos de salud, los gobiernos municipales y departamentales, el Ministerio de Educación, las secretarías de Acción Social, de la Mujer y de la Infancia, además del propio Ministerio de Salud. Consecuentemente, es necesario integrar acciones que son de dominio del sector salud con otras que no lo son; acciones relacionadas a los ámbitos político y social, extra sectoriales, con los que es necesario coordinar para el desarrollo de la salud. Por ello es necesario implementar mecanismos que permitan a estos diversos sectores del sistema interactuar de forma complementaria y orientada en una misma dirección. Para ello, la capacidad resolutiva demanda una habilidad gerencial institucional moderna en el Ministerio y en el sistema, que permita manejar la "conducción de procesos" en una dinámica de cooperación intersectorial y de participación social, y contribuir así al mejoramiento del nivel de vida de todos y todas. Tratar los problemas en salud a través de la articulación intersectorial de esfuerzos de diferentes organismos gubernamentales, no gubernamentales y sectores privados constituye un medio para alcanzar un desarrollo integrado a escala nacional, regional y local. Por esta razón es preciso identificar los problemas de salud, sus componentes y a qué sistema pertenecen, para reconocer las causas y determinar las intervenciones que son más efectivas, considerando la disponibilidad de conocimientos y recursos, tanto institucionales como
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comunitarios, para concertar una actuación integrada. Sin embargo, existen problemas institucionales, administrativos, políticos, financieros, culturales y humanos para poner en marcha los procesos de coordinación intersectorial y de participación social. Uno de estos obstáculos de nuestro sistema de salud es su alta segmentación. Nuestro sistema sanitario está compuesto por instituciones diversas con funciones sobrepuestas, dispersión de recursos, normas discordantes, planes descoordinados y muchas veces duplicados, y un sistema de información en salud insuficiente y fragmentado. Entre los factores que la actual administración en salud ha puesto en marcha para facilitar la coordinación de las acciones del sector salud y de esta forma incrementar la efectividad y la eficiencia en el uso de los recursos es la articulación intersectorial del sistema de salud a través del fortalecimiento del Consejo Nacional de Salud (CNS) y la instalación de un Sistema de Información en Salud (SIS), capaz de producir evidencia, conocimiento, monitorear acciones y medir el impacto de la producción de los servicios de salud en la población general. El proyecto “MEJORAMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE INFORMACION EN SALUD” es desarrollado por el Centro de Información y Recursos para el Desarrollo (CIRD) mediante un acuerdo suscrito con la Agencia del Gobierno de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), y tiene como objetivo contribuir a desarrollar y fortalecer el Sistema Nacional de Información en Salud dentro de la iniciativa de la Red de la Métrica en Salud, que es una alianza mundial, cuya meta es mejorar la disponibilidad, calidad y uso de los datos para la toma de decisiones en salud. El Sistema de Información, actualmente en uso por el Ministerio de Salud, carece de las condiciones esenciales para la correcta identificación de los problemas y las necesidades, para el diseño de pro-
gramas, la asignación de recursos, la toma de decisiones, la ejecución de las actividades, el monitoreo y supervisión, la evaluación del impacto de las intervenciones y la consecuente retroalimentación. De esta forma, las debilidades del Sistema de Información en Salud contribuyen a mantener la inequidad, la ineficiencia y la poca efectividad de las intervenciones sanitarias. En un contexto más amplio, es mínima la integración de la información generada por los hospitales universitarios, los hospitales municipales, la Sanidad Militar, la Sanidad Policial, que junto con el Ministerio conforman el subsector público, y la producida por el Instituto de Previsión Social del subsector mixto y la del subsector privado. El proyecto busca desarrollar un Sistema de Información en Salud orientado a facilitar a los diferentes usuarios tomar decisiones basadas en evidencia, es decir, producir información relevante y de calidad asociada a las funciones del sistema de salud para mejorar su desempeño y el estado de salud. El presente documento es el producto de un equipo transinstitucional y multidisciplinario que nos plantea un abordaje conceptual, basado en evaluación diagnóstica de las condiciones y tendencias actuales, y atendiendo las prioridades expresadas por la actual administración de salud.
Agustín Carrizosa Presidente Ejecutivo del CIRD
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TABLA DE CONTENIDO RESUMEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
INTRODUCCIÓN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
ANTECEDENTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
1. JUSTIFICACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6
Diagnóstico de situación del Sistema de Información en Salud según los ODM. . . . . . . 25 Código de Buen Gobierno del Ministerio de Salud Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Sistemas de Información en Salud del Mercosur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Sistema Nacional de Salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Marco normativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Principales instancias de coordinación y articulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 1.6.1 Consejo Nacional de Salud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 1.6.2 Consejos Regionales y Locales de Salud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
2. INSTITUCIONALIDAD, ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL SIECS EN EL PARAGUAY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 2.1 2.2 2.3 2.4
2.5
2.6
Visión y Misión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Funciones básicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Macro áreas temáticas de los subsistemas componentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Etapas de implementación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 2.4.1 Institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 2.4.2 Temática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Procesos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 2.5.1 Esquema del flujo tradicional vigente de información en el ámbito del Sistema de Información en Salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 2.5.2 Muestra de flujo a implementarse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 2.5.3 Proceso de integración de las organizaciones componentes del Sistema Nacional de Salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Estructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 2.6.1 Proveedores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 2.6.2 Usuarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
3. MARCO TEÓRICO DEL SIECS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
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3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7
Principios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 Conceptualización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 ¿Qué es un sistema? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 ¿Qué es un Sistema Información en Salud? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 ¿Qué es salud? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Niveles de prevención . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 ¿Qué es información? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
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3.8
Proceso cognoscitivo informativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 3.8.1 Producción de la información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 3.8.2 Uso o aplicación de la información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 3.9 ¿Qué hacemos con la evidencia y el conocimiento producidos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 3.10 Definición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
4. COMPONENTES – INDICADORES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 4.1 4.2 4.3 4.4
4.5 4.6 4.7
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Atributos que se esperan en un indicador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Selección de indicadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Indicadores ODM: situación del Paraguay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 4.4.1 Objetivos, metas e indicadores aplicables al Paraguay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 4.4.2 Evaluación de las metas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 4.4.3 Situación de los indicadores relacionados a la salud en el Paraguay . . . . . . . . 72 Proceso de selección de IBS de nivel nacional del Paraguay.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Los IBS del Paraguay seleccionados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Conclusiones y sugerencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
5. PLAN DE IMPLEMENTACIÓN – EJES ESTRATÉGICOS DEL SIECS . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 5.1 5.2 5.3
5.4 5.5 5.6
5.7 5.8 5.9
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Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 Principios para el desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Proceso de implementación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 5.3.1 Elementos clave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 5.3.2 Fases del proceso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 ¿Cómo medimos los avances? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Indicadores y datos básicos para evaluación y monitoreo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 Antecedentes relacionados con el Sistema Nacional de Salud y el Sistema de Información en Salud en el Paraguay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 Estrategias: ¿qué camino debemos seguir? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 5.7.1 Objetivos generales y específicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 5.7.2 La metodología a seguir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 Elementos clave para su desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 5.8.1 En su estructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 5.8.2 En sus procesos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 5.8.3 En sus resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Líneas estratégicas complementarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 5.9.1 Definir componentes y procedimientos para le gestión de datos e indicadores básicos relevantes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 5.9.2 Integrar y armonizar los sistemas institucionales de información en salud . . . 104 5.9.3 Reforzar la incorporación de la medicina privada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 5.9.4 Mejorar la calidad de la información en salud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 5.9.5 Contribuir al establecimiento explícito de prioridades y relevancia . . . . . . . . . 107 5.9.6 Mantener estándares internacionales de comparabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . 107
5.9.7 5.9.8 5.9.9 5.9.10
Producir información relacionada con las inequidades sociosanitarias . . . . . . 107 Producir información relacionada con la calidad de la atención . . . . . . . . . . . . 108 Fortalecer los canales de difusión, acceso y uso de la información en salud . 109 Construir y desarrollar indicadores para medir el impacto y mejorar el desempeño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
6. CONCLUSIÓN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 7. ADENDA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 7.1 7.2 7.3
7.4
Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Antecedentes de la DIGIES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Sistema Nacional de Información Estratégica en Salud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 7.3.1 Subsistemas de información en el MSPyBS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 7.3.2 Condiciones para la incorporación de subsistemas de información al SNIES . 121 7.3.3 Gráficos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 La Dirección General de Información Estratégica en Salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 7.4.1 Misión y objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 7.4.2 Roles y funciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 7.4.3 Ubicación jerárquica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 7.4.4 Estructura organizacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
8. ANEXOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
9. SIGLAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
10. BIBLIOGRAFÍA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
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RESUMEN
RESUMEN
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os diagnósticos de situación realizados han detectado limitaciones que son comunes en los diferentes sistemas de información en salud de la región: excesiva fragmentación de datos, falta de coordinación y conexión de los subsistemas, escasa producción de evidencia y conocimiento. Falencias debidas, en parte, a la deficiencia de los atributos que hacen a la calidad de la información, la falta de eficacia y eficiencia en la gestión de los datos. Para no quedar obsoleto, un Sistema de Información en Salud (SIS) debe producir evidencia, conocimiento e impacto en la población. El flujo de este proceso cognoscitivo, con componentes jerárquicamente constituidos, distingue dos momentos, la producción de la información: (dato, indicador, información y evidencia); y, el uso o aplicación de la información: (comunicación, conocimiento, acción e impacto). Se propone como modelo de SIS, el Sistema de Información para la Evidencia y el Conocimiento en Salud (SIECS), definido como un sistema experto, complejo, abierto, jerárquico, moderno, dinámico; integrado a su vez de subsistemas con elementos y procedimientos propios; organizados con metodología, plataforma (TICs1 ) y plan operativo descentralizado con el objetivo de generar evidencia y conocimiento con criterios de calidad, universalidad y democracia, para utilizarlas de manera eficaz y eficiente en la planificación, toma de decisiones y la solución de las inequidades sociales en todos los sectores y niveles del Sistema Nacional de Salud (SNS). El modelo así conceptualizado presenta un carácter de inclusividad para relacionar y cubrir operativamente los escenarios sanitarios. Se establece como escenarios sanitarios en el marco teórico: 1- Funcional, referido a todos los niveles de prevención, promoción y acciones sanitarias, educación e investigación científica en salud; y, 2- Estructural, relacionado con los sectores de salud local, nacional y mundial. El plan de implementación debe realizarse siguiendo un
1 Tecnologías de Información y Comunicaciones.
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proceso continuo y estructurado en etapas o fases correlativas y retroalimentadas: coordinación y liderazgo; diagnóstico; planificación; implementación propiamente dicha; monitoreo y evaluación. Cumplidas las dos primeras fases, se debe alcanzar un acuerdo amplio sobre el conjunto limitado de prioridades para el período inicial del fortalecimiento e identificar las acciones por emprender a corto, mediano y largo plazos, según las necesidades y las demandas del país. La utilización de indicadores robustos y estandarizados basados en la calidad, eficiencia y eficacia es una condición sine qua non para el control, monitoreo y evaluación cuantitativa del SIECS. Por principio ecléctico, consideramos algunos aspectos del Plan Estratégico 20072 , aunque resulta incompleto para lograr la excelencia que pretendemos con el presente modelo. El SIECS aborda también situaciones relevantes de nuestra realidad que necesitan líneas estratégicas específicas (definir componentes y procedimientos para le gestión de datos e indicadores básicos; integración de las instituciones relacionadas con la información en salud; mejorar la calidad de la información; producir información relacionada con las inequidades socio-sanitarias; construir y desarrollar indicadores para medir el impacto; etc.). El SIECS jugará un rol fundamental, decisivo e impostergable para diagnosticar la situación sanitaria y sus tendencias; y, planificar y tomar decisiones oportunas basadas en evidencia para todos los escenarios sanitarios arriba definidos. Potenciará el fortalecimiento de la investigación científica y la enseñanza del área salud.
Palabras clave: sistemas de información; sistemas de salud; gestión de la información; gestión del conocimiento para la investigación en salud; medicina basada en evidencia.
2 Desarrollo del Sistema Nacional de Información en Salud. Plan Estratégico 2007 – 2011 – MSPyBS.
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INTRODUCCIÓN
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INTRODUCCIÓN
RESUMEN
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
os procesos de reforma del sector salud en diversos países han contado con el firme respaldo de una eficiente administración de la información que fluye entre los elementos componentes de los sistemas de salud, tanto instituciones del sector público como empresas y organizaciones del sector privado. Esta expresión de dinamismo de la información representa un abordaje renovado en la temática. En este siglo 21, las cifras resultantes de las administraciones de los programas de salud han dejado de ser parte de las estadísticas históricas simplemente, para pasar a ser insumos clave para proyecciones y gestiones estratégicas eficientes y eficaces. El Paraguay no se mantiene ajeno a este proceso mundial y regional, y fortalece en el año 2005 una serie de acciones tendientes a la modernización del SIS, con apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Desde 2007, la Fundación Comunitaria Centro de Información y Recursos para el Desarrollo (CIRD) en el marco del programa de Mejoramiento de los Sistemas de Información en Salud (MSIS), brinda asistencia técnica al Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS) y al Programa de Fortalecimiento del Sistema Nacional de Información en Salud (SINAIS). Como parte de los productos generados en el marco de esta asistencia técnica, el presente documento plantea un abordaje conceptual, basado en evaluación diagnóstica de las condiciones y tendencias actuales, atendiendo también a las prioridades expresadas en los compromisos electorales establecidos por la Alianza Patriótica para el Cambio, grupo electo en mayo de 2008, para la gestión de Gobierno 2008-2013.
El planteamiento en este documento tiene como ejes principales los siguientes aspectos: a. contempla las disposiciones legales nacionales y acuerdos regionales en materia de información y de salud;
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b. rescata las experiencias locales del nivel central y periférico, como también de los de países de la región; c. adopta como referente estructural principal el SNS, establecido por Ley N° 1.032/96 y decretos posteriores; d. establece la conceptualización y el marco teórico de un SIS: el SIECS, con el nivel de excelencia acorde a las exigencias actuales tanto en el contexto regional como mundial; e. propone ejes estratégicos para el fortalecimiento, desarrollo e implementación del SIECS; f. rescata conceptos de la propuesta del Plan de Gobierno, sector salud, de la Alianza Patriótica para el Cambio (abril 2008); g. considera las posibilidades y condiciones operativas del MSPyBS, así como las posibilidades de integración de los demás organismos componentes del SNS; y, h. promueve la incorporación de tecnología de vanguardia en la administración de la información en salud. Para el CIRD, esta asistencia técnica constituye un desafío y una oportunidad. Desafío, en el sentido de que el tiempo trascurrido y los esfuerzos invertidos hasta ahora en el mejoramiento del SIS no se compadece con los resultados alcanzados. Y, es una oportunidad, porque para el CIRD la información en todos los sectores de la gestión de desarrollo tiene un especial significado y valor irremplazable entendiendo que, para que cualquier sistema funcione, se equilibre y desarrolle, deben correr por sus venas el alimento que conlleva el conocimiento. Se espera también, que el trabajo que está siendo realizado por los técnicos integrantes del equipo MSIS arroje resultados sostenibles que constituyan un aporte importante para el compromiso de las instituciones sanitarias, genere condiciones para el ejercicio pleno de la ciudadanía y colabore con la generación del conocimiento.
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ANTECEDENTES
E E
ANTECEDENTES
INTRODUCCIÓN
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
l MSPyBS en el Paraguay es responsable de procesos de reformas de relevancia en los últimos años, especialmente en el aspecto de la descentralización de los servicios de salud. En términos de administración de información, uno de estos procesos se inicia en el año 2000 mediante la Resolución SG Nº 401/00 del MSPyBS que dispone la constitución de una comisión para el rediseño del SIS. Luego, a mediados de 2006, por Resolución SG Nº 478/06, la entonces ministra en ejercicio, doctora Teresa León, resuelve la creación de un equipo técnico interinstitucional para el fortalecimiento del desempeño del SIS. Entre sus considerandos menciona: “...que el Sistema Nacional de Información en Salud adquiere suma trascendencia para la definición y control de las metas establecidas en las políticas de salud, los programas de salud pública y los servicios de salud públicos y privados…”; “…que es de interés del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social desarrollar acciones temáticas en forma participativa, con el fin de obtener acuerdos interinstitucionales que posibiliten la sostenibilidad de un Sistema Nacional de Información en Salud confiable y en concordancia con las funciones de rectoría que ejerce en el área pertinente…”; “…que es necesaria la definición de estrategias para el fortalecimiento del Sistema Nacional de Información en Salud, así como la valoración diagnóstica de los sistemas de información de las diferentes instituciones del sector, utilizando un marco teórico de referencia estandarizado para la generación de evidencias que apoyen las selecciones de estrategias y soluciones apropiadas que permitan identificar elementos críticos en los sistemas de información en salud, en el contexto, condiciones y prioridades nacionales... ”; “…que el sistema debe evaluar el cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Paraguay en las cumbres y conferencias mundiales y regionales en el ámbito de la salud…”.
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El equipo técnico conformado para la administración de este proceso incluye representantes de instituciones del sector y de otros relacionados. Además de los funcionarios del MSPyBS designados para formar parte del mismo, se incorporan representantes de la Dirección General de Estadísticas Encuestas y Censos, del Instituto de Previsión Social, del Servicio de Sanidad de las Fuerzas Armadas de la Nación, de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y de la empresa consultora MEASURE, que ofrece asistencia técnica con apoyo de la USAID. Algunas de las funciones asignadas al equipo constituido son: “… identificar y documentar procesos clave y lecciones aprendidas de los Sistemas de Información en Salud de países de la región con experiencias exitosas, ejemplo México, Brasil y otros...”; “….aplicar un marco de referencia, instrumentos y procesos de evaluación sistemática de los SIS, así como difundir y promover el uso del marco de referencia e instrumentos estandarizados para el proceso de fortalecimiento de los SIS, de manera que permita la toma de decisión y orientación de las acciones en base a una evidencia...”. Posteriormente, a inicios de 2007, el ministro Oscar Martínez Doldán dicta la Resolución SG Nº 69/07 que establece la creación del Programa de Fortalecimiento del Sistema Nacional de Información en Salud. Dicho programa se instala orgánicamente dentro de la Dirección General de Planificación y Evaluación del MSPyBS. Entre sus considerandos, la citada resolución menciona “…que el Ministerio de Salud y Bienestar Social, como ente rector de la salud, tiene bajo su responsabilidad disponer información en salud en forma confiable, oportuna y con calidad; a fin de intervenir con acciones apropiadas en el marco de la Política Sanitaria del País...” además considera …”que a los efectos de fortalecer la capacidad técnica y administrativa de este Ministerio, es conveniente crear un Programa de Fortalecimiento del Sistema Nacional de Información en Salud, para desarrollar un sistema que articule y coordine la información proveniente de los distintos sectores relacionados a la salud…”; “… que la Ley Nº 836/80 del Código Sanitario, en su Artículo 143º, dispone: el Ministerio tendrá a su cargo la recolección, procesamiento, análisis y publicación anual de las estadísticas vitales y sanitarias del sector salud, y en su Artículo 144º expresa: todas las instituciones, públicas y privadas, que tengan relación con la salud, están obligadas a recolectar y suministrar, periódicamente al Ministerio, los datos que él necesite para hacer el análisis y la evaluación estadística establecidas en el Artículo anterior…”
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ANTECEDENTES
ANTECEDENTES
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Todos estos antecedentes, con más de un lustro trascurrido, no han arrojado los resultados esperados y estos mismos resultados han quedado obsoletos hoy debido a la variación de la demanda de información en salud, lo que genera la necesidad de que, en forma dinámica, el SIS tenga que ser redefinido y reestructurado. Es insoslayable, que la documentación formal respaldatoria de los avances logrados en la materia dentro del MSPyBS, denota actitud integradora y participativa hacia los organismos componentes del SNS. Sin embargo, no es posible señalar avances verificables significativos, excepto de los procesos relacionados con la recolección de datos de estadísticas vitales y de conversaciones avanzadas en aspectos jurídicos. A estas alturas, el SIS cuenta con un Plan Estratégico 200720113 diseñado con participación de los organismos involucrados y afectados. Para la elaboración de este plan se llevó a cabo investigación diagnóstica previa4 que arrojó datos que iluminaron las deliberaciones para su diseño. Además, la asignación presupuestaria para el ejercicio 2008 ha permitido la ejecución de algunas actividades establecidas en el Plan Estratégico, que fue aprobado mediante por Resolución SG Nº 363/08 del MSPyBS el 5 de junio de 2008. Asimismo, el 14 de agosto de 2008, justamente el último día de ejercicio en funciones de la administración ministerial saliente, fue aprobada la Resolución SG Nº 570/08 que aprueba la estructura y manual de funciones del Programa de Fortalecimiento del SINAIS.
3 Desarrollo y Fortalecimiento del Sistema Nacional de Información en Salud. Plan Estratégico 2007-2011. Mesuare Evaluation/USAID - OPS. 4 El documento de referencia es: Resultados del Diagnóstico del SIS, Lic. Nimia Torres, Noviembre de 2007.
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JUSTIFICACIÓN
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El concepto de información ha superado las barreras de simple herramienta
estadística y administrativa, para convertirse en un recurso básico para la toma de decisiones
basadas en la evidencia.
5 Bertalanffy, Teoría General de los Sistemas.
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Es sabido que el MSPyBS, durante la última década y en la presente, ha dedicado recursos al fortalecimiento y desarrollo del SIS. Todo este esfuerzo fue hecho desde una conceptualización cerrada de administración de la información como elemento para control de gestión y justificación de los diseños presupuestarios anuales. Pero no se conoce iniciativa que haya promovido la integración de los demás actores del SNS o que, claramente, aborde la administración de la información como herramienta para el diseño de políticas, la gestión estratégica y la toma de decisiones a nivel sectorial integral. Tampoco se tiene documentación que indique el aporte hecho por el Ministerio al conocimiento en salud y a investigaciones académicas trascendentes. En nuestros días, el concepto de información ha superado las barreras de simple herramienta estadística y administrativa, para convertirse en un recurso básico para la toma de decisiones basadas en la evidencia y generación del conocimiento. La perspectiva de considerar al SIECS como elemento estratégico que impulsa una verdadera reforma sanitaria, nos lleva al compromiso de plantear su conceptualización dentro de un marco relevante y de vanguardia. Utilizando el lenguaje de sistemas, teniendo presentes la teoría postulada por Bertalanffy y en un abordaje de procesos como esquema de gestión planteamos cuatro características básicas de un sistema5: a. totalidad, de tal forma que los elementos en conjunto son diferentes a la suma de las
partes; b. límites, en el sentido de sistema abierto que mantiene una relación con el contexto que lo rodea; c. jerarquía, en que cada sistema está formado por subsistemas y forma parte, a su vez, de suprasistemas; y, d. equifinalidad, ya que un sistema puede alcanzar un punto determinado de desarrollo a partir de diferentes condiciones iniciales. Para abordar la lógica procesal del SIS debemos discutir los procesos de producción y aplicación de información en salud. Es decir ¿qué caracteriza a sus etapas y cuál es la relación entre ellas? Un sistema de información que pueda dar soporte a la gestión local debe tener en cuenta la lógica procesal que articula datos, información, evidencia, comunicación, conocimiento, acción e impacto. Todos ellos orientados al concepto de ciudadanía social. Estos componentes se entienden como un conjunto, constituyendo una lógica de procesos y no como compartimentos estancos. Una definición amplia del modelo de SIECS es “sistema experto, complejo, abierto, jerárquico, moderno, dinámico; compuesto por un conjunto integrado de subsistemas con elementos y procedimientos propios; organizados con una metodología, plataforma y plan operativo descentralizado con el objetivo de generar evidencia y conocimiento con criterios de calidad, universalidad y democracia para utilizarlas de manera eficaz y eficiente en la planificación, toma de decisiones y la solución de las inequidades
sociales en todos los sectores y niveles del SNS”. Esta definición se desprende de
la conceptualización que será abordada in extenso en el capítulo correspondiente al marco teórico.
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) constituyen referentes globales para establecer los niveles de avance de los procesos de desarrollo de los países. En relación a los objetivos específicos que guardan relación con información en salud, a continuación se presentan algunos de los problemas detectados. La expresión rescatada del documento de evaluación del año 2005 de los ODM resume la problemática de manera contundente: “…persiste una brecha considerable entre lo que los planificadores de políticas sanitarias saben y lo que necesitan saber para mejorar la salud y alcanzar los objetivos de desarrollo internacionales…”.6
cos como de las posibilidades de medición de la población y los servicios de salud. c. La información sanitaria no incumbe únicamente a una determinada entidad estatal; la producen y utilizan diversas instituciones, tales como los ministerios de salud, las oficinas nacionales de estadística, los ministerios de trabajo, bienestar social, planificación y finanzas, el sector privado, la sociedad civil, los donantes y los organismos de asistencia para el desarrollo. d. El traslado de las funciones del ámbito central al periférico genera necesidades nuevas de información y exige una reestructuración en profundidad de los sistemas de información, en función de los cambiantes requisitos para el acopio, el procesamiento, el análisis y la divulgación de datos. Las reformas del sector sanitario reafirman la necesidad de disponer de información normalizada y de buena calidad. e. Los datos epidemiológicos suelen estar dirigidos a los especialistas, y los esfuerzos destinados a hacerlos comprensibles para los planificadores de políticas, la sociedad civil o el público en general son
1.1
DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN DEL SIS SEGÚN ODM
a. Las instancias decisorias no cuentan con la información necesaria para determinar los problemas y las necesidades, formular políticas y programas basados en pruebas científicas y asignar óptimamente los escasos recursos disponibles. b. Se necesitan conocimientos y asesoramiento técnico en materia de estadística, salud pública y biomedicina. La exactitud de la medición depende tanto de la disponibilidad de pruebas biométricas para enfermedades concretas y diagnósticos clíni-
6
Evaluación de los ODM, año 2005.
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SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
insuficientes. Por ese motivo, la información sanitaria se considera oscura, poco clara y a veces contradictoria.
El Paraguay, como país miembro de la Organización de las Naciones Unidas está comprometido en la lucha por el logro de los ODM, y los resultados de la última evaluación aplicada en este marco en el aspecto de información en salud destacan:
a. no se dispone de datos actualizados en áreas de mayor necesidad, debido a una mala inversión en sistemas de acopio, análisis, divulgación y uso. Las dificultades no sólo se deben a limitaciones financieras; b. la información sanitaria involucrada es generada e incumbe a diversos componentes del SNS así como a otras entidades nacionales (DGEEC, Viceministerio de Trabajo, Secretaría Técnica de Planificación, Ministerio de Hacienda, el sector privado, gremios de profesionales en salud, organizaciones de la sociedad civil, donantes y los organismos de asistencia para el desarrollo); c. la información sanitaria disponible se construye en base a datos que no son sometidos a un análisis crítico; d. el personal de los servicios de salud y de las instancias de dirección se ven desbordados por la demanda de información captada y entregada sin
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coordinación; e. existe un consenso cada vez mayor respecto de la necesidad fundamental de la información en salud con el fin de alcanzar los ODM; f. en el contexto de la reforma y la descentralización del sector salud, los sistemas de salud se gestionan cada vez más cerca del nivel de prestación de los servicios. El traslado de las funciones del ámbito central al periférico genera necesidades nuevas de información y exige una reestructuración en profundidad del sistema de información; g. los datos epidemiológicos, en su generalidad, están dirigidos a los especialistas. Por ese motivo, la información sanitaria se considera oscura, poco clara y a veces contradictoria; h. al mismo tiempo, están aumentando las exigencias de los planificadores de políticas y de las comunidades para que se rindan cuentas y las decisiones se tomen en base a información confiable; y, i. la participación de diversos donantes y la existencia de iniciativas sanitarias a nivel local y nacional en el sector de la salud pública han generado una mayor conciencia acerca de la necesidad de contar con datos adecuados para evitar intervenciones mal orientadas y, consiguientemente, derroche de esfuerzos y recursos.
1.2
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
CÓDIGO DE BUEN GOBIERNO DEL MSPyBS
Por otra parte, las condiciones de gobernabilidad del MSPyBS están respaldadas por un documento recientemente redactado, cual es el Código de Buen Gobierno, que en varios de sus capítulos enuncia el compromiso del MSPyBS de dedicar atención al tema información. Por la pertinencia de este documento con la administración de la información en salud, a continuación se citan algunos artículos de este código7.
CAPÍTULO 3º POLÍTICAS DE COMUNICACIÓN E INFORMACIÓN Compromiso con la Comunicación Pública Artículo 18°. El Misterio de Salud Pública y Bienestar Social se compromete a asumir la comunicación y la información como bienes públicos, a conferirles un carácter estratégico y orientarlas hacia el fortalecimiento de la identidad institucional y a la expansión de la capacidad productiva de los miembros de la Institución, para lo cual las acciones comunicativas se efectuarán de acuerdo con las políticas de comunicación que se establezcan. Compromiso con la Comunicación Institucional Artículo 19°. La comunicación institucional estará orientada a la construcción del sentido de pertenencia y al establecimiento de relaciones de diálogo y colaboración entre los funcionarios públicos de la Institución; para ello la Administración establecerá procesos y mecanismos comunicativos que
garanticen la interacción y la construcción de visiones comunes. Compromiso de Confidencialidad Artículo 20°. El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social se compromete a controlar y verificar de manera permanente que los funcionarios públicos que manejan información privilegiada que es reserva de la Institución no sea publicada o conocida por terceros. Ninguno de los grupos de interés podrá directa o indirectamente utilizar información privilegiada y confidencial de la Institución para sus propios intereses. Compromiso con la Circulación y Divulgación de la Información Artículo 21°. El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social se compromete a establecer una política de información hacia sus grupos de interés. Con este fin se adoptarán mecanismos para que la información institucional llegue a ellos de manera oportuna, actualizada, clara, veraz y confiable, bajo políticas efectivas de producción, manejo y circulación de la información, para lo cual se adoptarán los mecanismos de información a los cuales haya acceso, de acuerdo con las condiciones de la comunidad a la que va dirigida. Compromiso con el Gobierno en Línea Artículo 22°. El Ministro y su Equipo de Gobierno se comprometen a poner especial interés en la aplicación efectiva del Gobierno en Línea, a través de la implantación de las acciones necesarias
El Código de Buen
Gobierno, en varios de sus capítulos, enuncia el
compromiso del Ministerio de Salud Pública de dedicar atención al tema información.
7 Código de Buen Gobierno, Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, Año 2007, Programa Umbral Paraguay.
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SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
para implementar y/o mantener actualizada la página WEB de la Institución con la más completa información sobre la marcha de la administración en cuanto a procesos y resultados de la contratación, estados financieros, concursos para proveer cargos, Plan Estratégico, avances en el cumplimiento de metas y objetivos del Plan Estratégico, indicadores de gestión, informes de gestión, servicios que la Institución presta a la ciudadanía y forma de acceder a ellos, y funcionamiento general de la Institución, entre otros.
CAPÍTULO 4º POLÍTICA DE CALIDAD Compromiso con la Calidad Artículo 23°. El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social se compromete a orientar su gestión a la generación de bienes y/o servicios de calidad para la comunidad, para lo cual promoverá la implantación de un sistema de gestión de la calidad basado en procesos y orientado a la mejora continua de la gestión institucional.
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CAPÍTULO 5º POLÍTICAS FRENTE A LA COMUNIDAD Compromiso con la Comunidad Artículo 24°. El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social orientará todas sus actuaciones hacia el bienestar social de la comunidad, para lo cual propenderá por el mejoramiento de la calidad de vida de la población –especialmente de la más vulnerableestimulando la participación ciudadana, estableciendo políticas de mejoramiento de la salud, un acceso adecuado a alimentos, agua, vivienda, educación, trabajo y
servicios sociales desde una perspectiva de género y dentro de un marco de libertad, paz, seguridad y equidad, en consonancia con un ambiente saludable. La Institución declara expresamente su compromiso con la protección de los derechos humanos fundamentales y, en particular, la protección a la vida, a la libertad, a la igualdad, a la dignidad humana, a la intimidad, a la libertad de conciencia y de cultos, a la información, al trabajo, a la asociación, al respeto a la naturaleza, a la participación ciudadana y a la solidaridad. Información y Comunicación con la Comunidad Artículo 25°. Los estados e informes económicos, financieros, contables y de gestión presentados por la Institución a los respectivos entes de regulación y control, así como cualquier otra información sustancial, deben ser dados a conocer y estar disponibles para la comunidad, la cual tiene derecho a informarse permanentemente de todos los hechos que ocurran dentro de la Institución y que no sean materia de reserva. De igual manera se publicarán los informes y recomendaciones que los órganos de regulación y control presenten a la Institución respecto a su gestión y mejoramiento continuo. Los medios de información que podrán utilizarse son, entre otros, la Oficina de Receptividad Institucional, boletines, folletos o circulares, periódico, línea telefónica gratuita, correo electrónico y página Web. Compromiso con la Rendición de Cuentas Artículo 26°. El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social
se compromete a realizar Rendición de Cuentas por lo menos una vez al año, con el objeto de informar a la ciudadanía sobre el proceso de avance y cumplimiento de las metas contenidas en el Plan Estratégico de la Institución, y de la forma como se está ejecutando el presupuesto de la misma. El mecanismo preferente serán las audiencias públicas, con transmisión por radio y televisión, con el fin de que la actividad pueda llegar a todos los ciudadanos interesados. Para el efecto se compromete a poner al alcance de los interesados la información necesaria como mínimo con quince (15) días de anticipación a la realización de la audiencia, a través de la página Web. Atención de Quejas y Reclamos Artículo 27°. La Institución, tanto en el Nivel Central, como en sus distintas dependencias instaurará una Oficina de Receptividad Institucional, en la cual ésta podrá presentar quejas, solicitudes, reclamaciones, consultas e informaciones referentes a la administra-
ción, a las cuales se les dará respuesta en los términos previstos por la ley; esta oficina contará con un procedimiento claro y público sobre el procedimiento para tramitar las quejas que se instauren; en ella reposará un ejemplar del Código de Buen Gobierno y del Código de Ética para su consulta permanente por parte de todos los interesados. Contraloría Social Artículo 28°. El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social promoverá la participación de la ciudadanía, organizaciones sociales y comunitarias, usuarios y beneficiarios, contralorías y comités de vigilancia, entre otros, para prevenir, racionalizar, proponer, acompañar, vigilar y controlar la gestión pública, sus resultados y la prestación de los servicios suministrados por el Estado, garantizando la gestión al servicio de la comunidad. Asimismo, se compromete a facilitar de manera oportuna la información requerida por la ciudadanía para el ejercicio de la contraloría ciudadana.
Desde el inicio de la Reunión de Ministros de Salud y Estados Asociados (RMS-EA) del Mercosur, se intentaron desarrollar las áreas de SIS. A partir de la IV RMS (Asunción), los ministros de los Estados Partes señalaron hacer efectiva la relación con la OPS/OMS para la coordinación y elaboración de información opor-
tuna y relevante para la región. Al considerar el documento del Punto Focal, sobre los progresos alcanzados en el tratamiento del tema “Sistemas de Información y Comunicación en Salud”, decidieron aprobar el Acuerdo Nº 07/98. El mismo considera el avance de los estudios para el intercambio de las
1.3
SISTEMAS DE INFORMACIÓN EN SALUD DEL MERCOSUR
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SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
bases de datos nacionales y para la armonización de los Estados Partes. Los datos nacionales a ser intercambiados serían
1.4
30
de tipo demográficos, socioeconómicos, mortalidad, morbilidad y factores de riesgo, recursos y, finalmente, de cobertura.
SISTEMA NACIONAL DE SALUD
La Constitución Nacional de la República del Paraguay en su Art. 69° establece: “Se promoverá un sistema nacional de salud que ejecute acciones sanitarias integradas, con políticas que posibiliten la concertación, la coordinación y la complementación de programas y recursos del sector público y privado”. Obedeciendo a este mandato constitucional, mediante el esfuerzo de un interesante equipo de trabajo, liderado desde el MSPyBS por el ministro de entonces, doctor Andrés Vidovich Morales y respaldado por varios sectores, se ha concebido el esquema integrador del SNS, mediante la elaboración y posterior sanción de la Ley Nº 1.032/96, que crea este sistema en el Paraguay. A pesar de todo el esfuerzo invertido, la expectativa generada y las voluntades movilizadas, hasta el año 2008, la implementación de esta ley sólo puede medirse en los niveles regionales y locales, donde gracias a la voluntad política de gobernadores e intendentes y al compromiso de organizaciones de la sociedad civil y de organismos de cooperación internacional se han iniciado acciones para la aplicación efectiva de la Ley Nº 1.032/96. Esta ley enuncia la conforma-
ción del SNS y define las características de las organizaciones miembros. En su Artículo 21º establece que el Consejo Nacional de Salud (CNS) está integrado por un representante de las instituciones que citamos a continuación.
Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social Ministerio de Hacienda Ministerio de Educación y Cultura Comisión de Salud Pública de la Honorable Cámara de Diputados Comisión de Salud de la Honorable Cámara de Senadores Secretaría Técnica de Planificación Facultad de Ciencias Médicas Facultad de Odontología Facultad de Enfermería Facultad de Ciencias Químicas Instituto de Previsión Social Asociación de Sanatorios y Hospitales Privados Consejo de Gobernadores del Paraguay Organización Paraguaya de Cooperación Intermunicipal Asociación de Juntas Departamentales del Paraguay Círculo Paraguayo de Médicos Círculo de Odontólogos del Paraguay
Federación de Químicos del Paraguay Asociación Nacional de Enfermeras Centrales Sindicales Centrales Patronales Trabajadores de la Salud ESSAP SENASA Sanidad Militar Sanidad Policial Organizaciones no Gubernamentales Organizaciones Campesinas a Nivel Nacional
En este estudio se propone contextualizar toda la administración de la información de salud en el SNS, considerando como protagonistas clave a las instituciones componentes del sistema. En tal sentido, a continuación hacemos un repaso de la composición y marco normativo del SNS. La Ley Nº 1.032/96 del SNS en su Artículo 9º establece: “El Sistema debe erradicar, evitar o disminuir los riesgos de enfermar y morir, mediante acciones sanitarias sostenidas y concertadas,
1.5
entre instituciones sectoriales, extrasectoriales, gubernamentales y no gubernamentales, preferentemente dirigidas a poblaciones de mayor pobreza estructural y a aquellas de máximo riesgo, todo esto mediante: 1) promoción y estímulo a la investigación socio-epidemiológica con el fin de conocer el estado de salud de la población, las necesidades insatisfechas y la demanda oculta de atención médica y sanitaria (…) las acciones básicas a implementar son: a) adecuar la estructura del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social apuntalándolo para desarrollar las estrategias del Sistema y (…); b) promover la articulación intra y extrasectorial, movilizar recursos (…); d) desarrollar un sistema de información para el adecuado proceso de decisiones, para el monitoreo, supervisión y control de las acciones políticas, de planes y programas administrativos y operativos que se realizan…”.
La implementación de la Ley N° 1.032/96 sólo
puede medirse en los niveles regionales y
locales, donde la voluntad política de autoridades y el compromiso de la
sociedad civil permitieron desarrollar acciones para su aplicación efectiva.
MARCO NORMATIVO
Ley Nº 1.032/96
Crea el SNS y los Consejos de Salud.
Decreto Reglamentario Nº 19.966/98
Por el cual ser reglamenta la descentralización sanitaria local, la participación ciudadana y la autogestión en salud.
Decreto Reglamentario Nº 22.385/98
Por el cual se reglamenta el funcionamiento del CNS y los Consejos Regionales y Locales de Salud.
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SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
Ley Nº 3.007/06
Ley Nº 2.319/06
1.6
Que modifica y amplía la Ley Nº 1.032/96, que crea el Sistema Nacional de Salud, y faculta a los Consejos a percibir, administrar y disponer de los recursos propios de los servicios de salud en virtud de acuerdos suscritos con el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social y aprobados por el Consejo Nacional de Salud. Que establece las funciones y competencias de la Superintendencia de Salud creada por la Ley Nº 1.032 /96.
PRINCIPALES INSTANCIAS DE COORDINACION Y ARTICULACION
1.6.1 CONSEJO NACIONAL DE SALUD
8 Ver centro de documentación del CIRD www.cird.org.py
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El CNS es un organismo de coordinación, consenso y participación interinstitucional del sector público y privado de la salud (Art. 19° Ley Nº 1.032/96). Está constituido por la Reunión General de representantes de todos los sectores, que se reúnen en forma ordinaria cada dos meses y en forma extraordinaria las veces que sea necesaria. La Mesa Directiva está integrada por un presidente (presidencia que es ejercida por el Ministro o Ministra de Salud Pública), un vicepresidente y tres vocales, que son designados en la primera reunión general. El Comité Ejecutivo es un organismo dependiente del CNS y tiene la responsabilidad de conducir, orientar, decidir, normatizar y controlar el funcionamiento del sistema, e implementar el Plan Nacional de Salud y su presupuesto correspondiente. Está integrado por el Ministro o Ministra de Salud Pública,
quien lo preside (pudiendo delegar el cargo al Viceministro o Viceministra), el presidente del Instituto de Previsión Social, un representante de la Secretaría Técnica de Planificación, un representante del Ministerio de Hacienda, un representante de las instituciones médicas privadas, un representante de las gobernaciones, un representante de los municipios y un representante del gremio médico (Art. 28º Ley Nº 1.032/96). El Comité Ejecutivo debe informar al CNS sobre la ejecución del Plan Nacional de Salud, de su presupuesto, de sus logros y las dificultades en su desarrollo, cada dos meses. A pesar de que a nivel nacional el funcionamiento del CNS no es muy regular, en los niveles subnacionales (departamental y local), se han dado pasos verificables de relevancia y se cuenta con abundante registro de las respectivas experiencias8.
Consideramos conveniente que el Sistema Nacional de Información en Salud se constituya con una Dirección Ejecutiva dentro del SNS. Esto, basados en lo dispuesto en el Art. 31º de la Ley Nº 1.032/96 que establece que el Comité Ejecutivo organizará la Dirección Médica Nacional, el Fondo Nacional de Salud y de la Superintendencia de Salud, y teniendo en cuenta que la jerarquía del Sistema Nacional de Información
en Salud debería estar al nivel de estas tres direcciones. Para que los planes de salud se implementen a cabalidad y generen cambios estructurales, efectivos y sostenibles deberán canalizarse a través del CNS, que tendrá como principal elemento de gestión, la información consolidada que arroje el SIECS. Asimismo, el CNS tomara la información generada por el SIECS para el monitoreo y evaluación de los planes de salud.
1.6.2 CONSEJOS REGIONALES Y LOCALES DE SALUD Según el Artículo 15° del Decreto N° 19.966/98 los consejos locales de salud son organismos de concertación, coordinación y participación interinstitucional, que tiene como finalidad impulsar el SNS a nivel distrital. Este decreto sugiere un modelo orgánico pero no ofrece respaldo jurídico ni condiciones de dependencia de los consejos regionales y locales de salud. Este modelo, impulsa a las autoridades municipales, instituciones sanitarias y organizaciones de la sociedad civil a consensuar planes, gestionar recursos y ejecutar acciones a nivel local que mejoren la salud y el bienestar de la población. Participan en estos consejos: la sociedad civil organizada, las autoridades del gobierno local, los servicios del sector privado en salud, otras autoridades y organizaciones locales. Se crean así, ya desde 1996 a través de una experiencia piloto ejecutada por URC.Inc. con apoyo de USAID, los consejos regionales y locales
de salud para propiciar la implementación del SNS en el interior del país y facilitar el proceso de descentralización en salud. Esto significa que ciertas competencias y administración de recursos para la prestación de servicios de salud son delegados del nivel central a los niveles periféricos. Los consejos regionales y locales tienen definidas y cumplen funciones estratégicas y de gestión pública de la salud a nivel subnacional. Algunas de sus principales características y funciones son las siguientes: están integrados por instituciones públicas, privadas y ciudadanos organizados; velan por el mejoramiento de la condición de vida de la población en forma amplia, reconociendo los
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factores políticos, económicos, sociales y culturales de ella; los ciudadanos participan en el proceso de identificación y análisis de la realidad local, en el diseño e implementación de acciones prioritarias y en las evaluaciones de las mismas; promueven alianzas, coordinan recursos y orientan las acciones de salud en el municipio; fortalecen el capital social de la comunidad promoviendo acciones de cooperación, solidaridad, responsabilidad compartida y asociación para lograr propósitos de bien común; aumentan el sentido de pertenencia a la comunidad, la confianza entre los actores sociales y la construcción de buenas prácticas democráticas; planifican con mayor conocimiento de las necesidades en salud (oferta y demanda), lo que permite el buen uso de los recursos (eficiencia y optimización) y desarrolla mecanismos para transparentar la gestión; y, lideran el proceso de descentralización del sector salud en los niveles correspondientes. Con la promulgación de la Ley N° 1.032/96 y su reglamentación se pretendió iniciar un proceso participativo de reforma del sector salud, con un modelo descentralizado de la gestión de los servicios sanitarios. En este contexto normativo, se promocionan los Sistemas Locales de Salud (SILOS), que constituyen un espacio social democrático que asegura la representatividad de los intereses locales, mediante la participación de la población en una alianza de co-responsabilidad con el sector público local y cen-
tral. Esta relación facilita el ejercicio de control social sobre las acciones públicas y desarrolla el compromiso de participar en la solución de los problemas, dejando de ser meros espectadores o beneficiarios clientelistas de la gestión pública. Con la concreción de los aspectos mencionados, se asegura una participación más responsable de la sociedad civil en los procesos de decisión y evaluación de la entrega de servicios locales. Con estos componentes, incorporados en la Ley N° 1.032/96, se organiza un SNS en su estructura técnico-administrativa, orientado a la transformación de la comunidad en su perspectiva política, social, económica y cultural. La herramienta clave de gestión de los consejos de salud es el Plan Regional y el Plan Local de Salud. Estos documentos definen las estrategias y las acciones que va a implementar cada consejo regional y local de salud durante un período de tiempo en un municipio determinado. Permite identificar, movilizar y administrar racionalmente los recursos disponibles para la salud en un municipio y orientarlos hacia las necesidades priorizadas. Algunas de sus principales características es que estos planes son participativos, concertados, intencionales o planificados, concretos e integrados. Los distintos actores realizan alianzas y acuerdos respecto a las prioridades, asignación de recursos y compromisos para participar en la resolución de los problemas, poniendo al servicio de la comunidad, las capacidades y medios con que cuen-
tan o emprendiendo conjuntamente iniciativas innovadoras. En todas las etapas correspondientes al Plan Regional y el Plan Local de Salud, la información es elemento fundamental de gestión, esto fundamenta la relevancia de la implementación de un sistema único integrado de salud en el nivel local y en el nivel regional, en concordancia con el SIS a nivel nacional. Difícilmen-
te las políticas nacionales de salud podrían ser implementadas si no se las permite “bajar a tierra” en respuesta a análisis situacionales locales con administración de datos y uso de información ordenada. El respaldo de los sectores componentes de los SILOS solo puede ser útil cuando la difusión de la información ordenada y creíble llega hasta sus organismos miembros.
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INSTITUCIONALIDAD, ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL SIECS EN EL PARAGUAY
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SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
El objetivo es administrar la información útil y
oportuna orientada a
la toma de decisiones
basada en la evidencia dentro de la gestión pública en salud.
2.1
VISIÓN Y MISIÓN
La Visión y la Misión de todo organismo constituyen el génesis de la gestión de los mismos. Estos elementos ya están definidos en el Plan Estratégico 2007-2011 y en capítulos anteriores de este documento. Sin embargo, volvemos a plantear aquí con algunas variantes en su expresión, orientándolas a los aspectos institucionales que nos interesan desarrollar en los siguientes párrafos.
Visión Un sistema de información en salud funcionando al servicio del SNS y de los ciudadanos, apoyando el fortalecimiento de la investigación y educación sanitaria; caracterizado por procesos conducidos eficaz y eficientemente; y con productos confiables, calificados y comparables a nivel nacional y mundial.
Misión Coordinar y normar el proceso de recolección, análisis, gene-
2.2
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ración del conocimiento, difusión y uso de la información en salud, impulsar la investigación en salud; así como las actividades realizadas en la comunidad del Paraguay para la generación de evidencia oportuna y validada científicamente para la toma de decisiones estratégicas del SNS.
Objetivo Administración de información útil y oportuna orientada a la toma de decisiones basada en la evidencia dentro de la gestión pública en salud. La expresión “administración” está aplicada como la ciencia y el arte a la utilización de los recursos escasos para satisfacer necesidades crecientes. Es en ese contexto, que el sistema de información debe ser encarado como vía factible de aplicar para satisfacer la demanda de información para la gestión que se plantea en los componentes del SNS y en el propio CNS.
FUNCIONES BÁSICAS
Definición de políticas en materia de información en salud a nivel nacional acorde con las políticas de Gobierno y disposiciones internacionales en la materia. Rectoría y administración de los sistemas de información de salud de los sectores componentes del SNS.
Producción y actualización de indicadores para la toma de decisiones en la gestión pública en salud, a partir de datos e indicadores producidos por todos los subsistemas de salud y disposiciones nacionales e internacionales sobre el tema. Resguardo de bases de datos, indicadores y documentos pro-
ducidos por los diferentes subsistemas que lo conforman. Difusión amplia y provisión directa de la información a usuarios del sistema.
2.3
Monitoreo, control y evaluación de los componentes y etapas que componen el proceso de producción y aplicación de la información.
MACRO ÁREAS TEMÁTICAS DE LOS SUBSISTEMAS COMPONENTES
Información epidemiológica. Información económica financiera y administrativa. Información sociodemográfica. Información de carácter clínico. Información para la investigación y educación sanitaria.
Estas áreas temáticas se agrupan de la siguiente manera, pudiendo este esquema ser variado conforme a las prioridades que establezca el CNS.
Información del SNS: políticas y organización del SNS; Consejos de Salud: nacional, regionales y locales. Seguimiento a la implementación de sus planes de acción. Estadísticas vitales: información sobre nacimientos y defunciones. Información demográfica y determinantes de la salud: población actual y proyecciones, por regiones y distritos, por características socioeconómicas, estimaciones de embarazos y nacimientos. Vigilancia de la salud: incidencia y prevalencia de las enfermedades consideradas prioritarias para la salud de la población, transmisibles y no
transmisibles. Vigilancia de laboratorios. Servicios prestados por el sistema de salud: los servicios del MSPyBS y demás prestadores del SNS. Esta información estará relacionada con las metas establecidas y con la población cubierta. Bienestar social: información sobre instituciones públicas y privadas que trabajan en áreas sociales, como niñez, discapacidad, tercera edad, etc. Recursos humanos: número, distribución, características, situación laboral y profesional, incluyendo datos sobre la capacitación de los mismos. Recursos físicos: con información sobre los establecimientos de la red pública y privada, su infraestructura física, transporte y equipamiento, situación de habilitación sanitaria. Vigilancia sanitaria: información sobre medicamentos registrados, laboratorios farmacéuticos y farmacias, entre otros. Financiamiento en salud: información sobre presupuesto y su ejecución, cuentas nacionales en salud, disponibilidad financiera. Logística: información sobre disponibilidad, distribución, en-
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trega y uso de suministros básicos como vacunas, kit de partos, medicamentos, anticonceptivos, etc. Vigilancia ambiental: información sobre conservación y
mejoramiento del agua, control sanitario sobre los recursos hídricos, desechos sólidos, sustancias tóxicas y peligrosas, zoonosis, desastres y emergencias, entre otros.
La puesta en actividad del CNS es una condición fundamental para que un SIS funcione. Teniendo en cuenta que la administración de información está referida al insumo y a la resultante de la gestión de todos los componentes del SNS. Sin embargo, reconociendo el liderazgo ejercido por el MSPyBS en cumplimiento de su rol rector sectorial para la puesta en funcio-
namiento, él mismo constituye el punto de referencia. La implementación de un SIS dentro del Ministerio, de manera preliminar pero ya estructurada, constituye una primera etapa. En ella, el Ministerio debe apoyar el fortalecimiento de los organismos componentes del SNS en lo referente a captación y proceso de datos, estableciendo pautas integrales.
2.4
ETAPAS DE IMPLEMENTACIÓN
Consejo Nacional de Salud
Consejos Regionales de Salud
2.4.1 INSTITUCIONAL NIVEL / PLAZOS
Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social
Áreas temáticas definidas a nivel ministerial referidas a la atención de la salud. Diseño y prueba del componente tecnológico de procesamiento de datos.
MEDIANO
CORTO
Áreas temáticas de gestión de los servicios. Puesta en funcionamiento del aspecto informático de proceso de datos. Implementación integral del sistema de procesamiento de datos.
LARGO
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Programas complementarios a la prestación de servicios de salud. Integración de todos los sistemas en uso en los programas. Desarrollo y fortalecimiento de programas para la investigación y educación en salud. Implemetación de mecanismos y pautas de monitoreo, control y evaluación de la calidad y uso de la información.
Consejos Locales de Salud
Instalación de la unidad de información en salud dentro de su estructura. Convocatoria a los componentes del SNS y definición de esquema operacional de flujo datos-información. Desarrollo de capacidades de los miembros de los Consejos Regionales de Salud y de las organizaciones conectadas, en términos de comprensión, aplicación y alcance del SIECS.
Desarrollo de capacidades de los miembros de los Consejos Locales y Subconsejos de Salud y de las organizaciones conectadas, en términos de comprensión, aplicación y alcance del SIECS.
Puesta en funcionamiento del sistema integrado de información con canales establecidos, entradas y salidas, políticas y estrategias de difusión de información definidas. Todo de acuerdo con normas nacionales e internacionales que rigen la materia.
Incorporación de indicadores definidos en el SIECS, como herramienta del diseño, implementación y evaluación de los planes regionales de salud.
Incorporación de indicadores definidos en el SIECS, como herramienta del diseño, implementación y evaluación de los planes locales de salud.
Intercambio de experiencias y concertación de acciones en el nivel del Mercosur en el Subgrupo de Trabajo correspondiente
Aplicación de medidas de monitoreo ciudadano a la gestión del Sistema Regional de Salud y provisión estructurada de insumo para la definición de estrategias locales de atención a la salud. Definición, basada en evidencias, de áreas de coordinación prioritarias entre los componentes del Sistema Regional de Salud.
Aplicación de medidas de monitoreo ciudadano a la gestión del Sistema Local de Salud y provisión estructurada de insumos para la definición de estrategias locales de atención a la salud. Definición, basada en evidencias, de las áreas de coordinación prioritarias entre los componentes del Sistema Local de Salud.
De manera trasversal, deben ser efectuadas acciones de seguimiento a la implementación de SIECS, así como también apoyo tecnológico y de movilización de recursos cuando fuere necesario. Debido a la complejidad de los paquetes de datos referidos a distintos temas del sector salud y del MSPyBS, también es recomenda-
ble el abordaje gradual de otros aspectos que conciernen. A continuación se presenta un cuadro que plantea esa gradualidad.
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2.4.2 TEMÁTICA PLAZO
Áreas temáticas
MEDIANO
CORTO
Estadísticas vitales Vigilancia de la Salud (algunos componentes) Servicios prestados (egresos) Información demográfica Determinantes de la salud
2.5
Vigilancia de la Salud Información del SNS Servicios prestados (ambulatorio) Recursos humanos Recursos físicos Logística Financiamiento en salud
LARGO
Bienestar social Vigilancia sanitaria Vigilancia ambiental Otros subsistemas
PROCESOS
2.5.1 ESQUEMA DEL FLUJO TRADICIONAL VIGENTE DE INFORMACIÓN EN EL ÁMBITO DEL SIS
1. Los prestadores de servicios de salud (puestos y centros de salud, hospitales, etc.) recogen información en planillas (o instrumentos) consensuadas y normatizadas, según el subsistema considerado. 2. Los prestadores de servicios de salud elevan la información recogida a la Región Sanitaria correspondiente (pasando por la unidad distrital o municipal si corresponde al tipo de información recabada). 3. La Región Sanitaria carga en formato magnético los datos producidos en sus unidades de información y los eleva al nivel central, departamento o dirección
correspondiente al subsistema. 4. El nivel central, departamento o dirección correspondiente al subsistema, procesa la información y disponibiliza la versión final de las bases de datos e indicadores producidos al Programa de Fortalecimiento SINAIS. 5. El SINAIS almacena la información, la disponibiliza según criterios de niveles de acceso de usuarios y realiza el procesamiento de la información, según las necesidades de la gestión. 6. El SINAIS analiza la información proveniente de varios subsistemas y aporta valor agregado a su interpretación.
2.5.2 MUESTRA DE FLUJO A IMPLEMENTARSE
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Los prestadores de servicios de salud (puestos y centros de sa-
lud, hospitales, etc.) del sector público y privado, recogen infor-
mación en planillas electrónicas diseñadas en el marco de un sistema integrado dirigido desde un centro de datos administrado desde el CNS. Los datos son clasificados y ordenados electrónicamente. Se verifica la clasificación. Se consolida la información en formatos preestablecidos, según usuarios. Se consolidan informes para el CNS. En el seno del Consejo se establece prioridades de difusión
de la información. Se emiten informes de rutina con formato específico, consensuados y normatizados según el subsistema considerado, según nivel de usuario.
Además, el CNS se constituye en el referente internacional para el ingreso de políticas y disposiciones globales y regionales, como así también se constituye en el único organismo fiable y autorizado para entregar información nacional consolidada y verificada.
2.5.3 PROCESO DE INTEGRACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES COMPONENTES DEL SNS Dada la complejidad del fenómeno, los subsectores Sanidad Militar, Sanidad Policial, IPS, seguros privados, servicios privados de salud, universidades y ONGs deberán integrarse gradualmente al SIECS, mediante acuerdos intersectoriales e interinstitucionales, la adaptación de sus unidades ejecutoras, la compatibilidad en los niveles de complejidad y la semejanza conceptual entre sus subsistemas de información para disponibilizar información regularmente. En forma recíproca, los subsectores deben tener acceso a la información producida por los demás componentes del SNS. Un sector que no aparece con la relevancia debida en materia de salud y de información en salud es el de la educación superior, las universidades e instituciones de formación técnica en salud. Ellas serán hoy las res-
ponsables de velar por la sostenibilidad del impacto de todo el esfuerzo que sea hecho en materia de administración en salud, de manera que la integración de los organismos es fundamental que sea hecha desde ya. Una vía recomendable es integrar en el currículo de los programas educativos, temas relacionados con el SIS, los organismos que lo administran y los avances a nivel regional y global que sean noticia en la materia. Esta inversión que sea hecha en la instituciones de educación superior, constituyen una garantía para la sostenibilidad del sistema de información, ya que los recursos humanos responsables en el futuro de la provisión de datos de acciones en salud, estará recibiendo ya ahora la información general que le inducirá luego a cumplir con el rol fundamental del ingreso de datos al sistema.
Dada la complejidad
del tema, los subsectores del sistema de salud deberán también
integrarse gradualmente al SIECS, mediante
acuerdos intersectoriales
e interinstitucionales, para
disponibilizar información regularmente.
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2.6
ESTRUCTURA DEL SIECS
Para una adecuada organización institucional y funcional, se propone la siguiente estructura. En el abordaje de sistemas que se aplica a este documento y al estudio realizado, como así también a la propuesta para el diseño de una estructura es fundamental la definición de los tres macro componentes del siste-
ma, ellos son : - los responsables de las Entradas: los proveedores; - los responsables del Proceso: los gestores; y, - los responsables de las Salidas: los “clientes” o usuarios.
Servicios de salud del MSPyBS. Servicios de salud del IPS. Servicios de salud de otros entes públicos del sector (Sanidad Militar y Policial, Municipalidad, etc.).
2.6.2 USUARIOS
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Servicios de salud del MSPyBS. Servicios de salud del IPS. Servicios de salud de otros entes públicos del sector (Sanidad Militar y Policial, Municipalidad, etc.). Servicios de salud del sector privado. Universidades (públicas y privadas). Empresas de medicina prepaga. DGEEC Registro Civil. OPS, OMS, UNICEF, PNUD y otras agencias. Ministerios y otros entes públicos no dedicados a la salud.
8. Difusión de información en salud.
Con esta premisa, se han diseñado las dos estructuras que se plantean a continuación.
En líneas generales se los enuncia a continuación.
2.6.1 PROVEEDORES
5. Conjunto de indicadores básicos de salud. 6. Integración de tipos de fuentes de datos. 7. Gestión de datos, proceso y análisis de información.
Servicios de salud del sector privado. Servicios de salud de universidades (públicas y privadas). Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC).
Prensa. Sociedad civil.
Asimismo, en relación a la gestión del SIECS, mediante el Plan Estratégico definido y las sugerencias de adecuación del mismo que son planteadas en este documento, se debe mencionar que los principales temas estratégicos tenidos en cuenta son los que citamos a continuación.
1. Política y marco legal. 2. Capacidad de gestión. 3. Capacidad de los recursos humanos. 4. Infraestructura física, tecnológica y conectividad.
45
3
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MARCO TEÓRICO DEL SIECS
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3.1
PRINCIPIOS
Además de las tendencias globales de administración de información en salud y la experiencia del CIRD en el conocimiento de las condiciones sanitarias en el Paraguay, también hemos tenido presente la propuesta de la Alianza Patriótica para el Cambio, que tendrá a su cargo la gestión de Gobierno Nacional durante el quinquenio 2008-2013, en el sector salud. La propuesta ha sido tenida muy presente a los efectos de contextualizar la concepción y descripción del SIECS. El apartado al cual nos referimos es el que orienta la propuesta del SIECS y le ofrece un marco de aplicabilidad. Especial énfasis hemos puesto a los Principios que sostienen la gestión de Gobierno y en todos los aspectos se han tenido presentes. “(…) ESTOS SON NUESTROS PRINCIPIOS9
9 Extraído de “Políticas Públicas para la Calidad de Vida y Salud con Equidad en el Paraguay” de Propuesta ALIANZA PATRIOTICA PARA EL CAMBIO, Paraguay, 2008.
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Universalidad del derecho a la salud y los demás derechos humanos y sociales. Es decir todas las personas deben ser atendidas en los servicios de salud cuando necesiten, gratuitamente, sin intermediación, eliminando las barreras (dinero, padrino, amigo, partido político) y generando condiciones que mejoren la calidad de vida de la gente.
Integralidad en las respuestas a todas las necesidades de todas las personas, desde lo más simple hasta lo más grave (des-
de la consulta médica por un resfrío hasta una enfermedad grave como el cáncer o una enfermedad del corazón o la atención en terapia intensiva).
Equidad como principio de justicia para que todos/as se acerquen al máximo nivel de calidad de vida y salud, con seguridad social y seguridad económica, donde la atención a la salud es un factor determinante de estas seguridades. Participación protagónica de comunidades y ciudadanos/as como factor de radical democratización y transparencia del Estado en su función de garante de derechos. La participación real en todo lo que atañe a la salud, lo que implica el reconocimiento a la opinión, el acceso a la información, el ejercicio del control sobre los programas y recursos públicos y la toma de decisiones sobre las políticas que afectan la salud de todos.
Red de Vigilancia Sanitaria La vigilancia sanitaria, epidemiológica y ambiental dará lugar a un monitoreo permanente sobre la situación epidemiológica, las condiciones sanitarias y los factores de riesgos para la salud pública, detectando, informando y sugiriendo las medidas de intervención necesarias, tanto las de emergencia, como las de prevención de riesgos o amenazas para la salud pública. La vigilancia sanitaria, epide-
miológica y ambiental se ejercerá mediante una información y comunicación permanente de todos los agentes vinculados a las diferentes redes de servicios, tanto públicos como privados, articulados a un equipo técnico
epidemiológico regional y nacional mediante una red de información epidemiológica, informática, telefónica y de registros, que además recoja la información de los consejos de salud y la línea de atención al ciudadano (…)”.
La Real Academia de la Lengua Española entiende el vocablo definir como "fijar con claridad y precisión la significación de una palabra o naturaleza de una cosa"; y, por la palabra definición "proposición que expone los caracteres genéricos y diferenciales de una cosa". Por el término concepto, entiende en una de sus acepciones: "pensamiento expresado con palabras". En este contexto académico ya avizoramos, por un lado, la complejidad del propósito de este capítulo y, por el otro, el aspecto medular de la cuestión, al contener al
desiderátum de nuestro trabajo. Este preámbulo, a la par de justificar la importancia del capítulo que desarrollaremos, nos indica las pautas metodológicas a seguir: análisis descriptivo de los componentes inherentes al tema en cuestión; análisis comparativo con definiciones homólogas de otras investigaciones; para finalmente, perfilar en una síntesis las particularidades y aspectos relevantes que queremos destacar en esta redacción.
3.2
CONCEPTUALIZACIÓN
3.3
¿QUÉ ES UN SISTEMA?
Tomando como fuente el diccionario enciclopédico Espasa Calpe, podremos definirlo como: "conjunto de cosas que, ordenadamente relacionadas entre sí, contribuyen a determinado objeto"; y, "conjunto de proposiciones o teorías que constituyen un todo orgánico en razón de su coherencia interna". En un contexto más específico, define "sistema experto" como: "el que permite contener una síntesis de los conocimientos que existen
en un determinado campo, así como suministrar ideas y decisiones que un especialista, partiendo de aquellos, podría sugerir". Si consideramos los cuatro elementos básicos que integran un sistema experto (banco de conocimientos, motor de inferencia, módulo de adquisición e interfaz de interpretación) vemos como se establece una clara homología con la base de datos, un mecanismo de razonamiento lógico (tanto induc-
Un sistema experto
contiene una síntesis de conocimientos en
un campo, suministra ideas y sugiere decisiones.
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La OPS refuerza
el concepto de la
información como
herramienta para la
evaluación objetiva de la situación sanitaria, con la consecuente
programación de políticas sanitarias y organización de recursos y servicios.
10 Ver referencia bibliográfica.
50
tivo como deductivo) y una plataforma estructurada para la difusión del conocimiento; componentes y procedimientos del proceso cognoscitivo-informativo que analizaremos más adelante. Cada una de las partes citadas en el párrafo precedente son componentes de todo sistema informativo.
La amplitud en la interpretación de estas ideas dio lugar a la formulación de múltiples hipótesis y con ellas se llegó a la formulación de la teoría general de los sistemas, postulada por Bertalanffy10, en la cual se describe metodológicamente las características básicas que componen un sistema.
Para observar el tema desde una perspectiva más específica, podemos analizar las definiciones planteadas por diversas organizaciones y entes sanitarios regionales y mundiales. Para la OMS es un "mecanismo de recolección, procesamiento, análisis y transmisión de la información necesaria para organizar y operar los servicios de salud; y, también, para la investigación y el planeamiento con vistas al control de las enfermedades". La OPS en el marco de su proyecto Iniciativa Regional de Datos Básicos en Salud refuerza el concepto de la información como herramienta para la evaluación objetiva de la situación sanitaria, con la consecuente programación de políticas sanitarias y organización de recursos y servicios. En ambas conceptualizaciones se percibe un sesgo tanto en lo que se refiere a los fines, ya que es fuertemente sanitarista; como en el sentido de la metodología, pues la reduce al clásico método estadístico, caracterizado en sus etapas de recolección de datos, elaboración y ordenación de los mismos, el análisis, y la
presentación de la información. No obstante, la OPS agrega un contenido más moderno en el sentido de mencionar como objetivo: "(...) la toma de decisiones basadas en evidencia". Más adelante nos detendremos a analizar con mayor profundidad este aspecto. Health Systems Assessment Approach (HSAA), uno de los principales marcos referenciales de la Red Métrica de Salud (RMS), la define como un conjunto de componentes y procedimientos organizados con el objetivo de generar información válida, confiable, oportuna y razonable para ser usada de manera eficaz y eficiente en la planificación y toma de decisiones de gestión en todos los niveles del sistema de salud. Justamente, la RMS, bajo su premisa base de estandarizar el SIS, hace hincapié en los atributos que debe tener la información (calidad, acceso amplio o cobertura, integridad, periodicidad y oportunidad) en los componentes que deben integrar el SIS (recursos, indicadores, fuentes, administración y productos de la información, difusión y uso), con una metodología establecida (método
3.4
¿QUÉ ES UN SIS?
estadístico), una plataforma y un plan de implementación. México define su SINAIS como un sistema único, moderno, confiable, flexible, oportuno, dinámico, democrático e integrador, que administra los datos humanos, físicos y financieros, la información y los conocimientos relacionados con la población y cobertura; los recursos; los servicios; los daños a la salud; y, evalúa el desempeño del SNS, con el propósito de: 1) contar con la infraestructura de información que apoye los procesos de toma de decisiones de los diferentes actores y usuarios del SNS, relacionados con los servicios de atención a la salud, la enseñanza, la investigación y con la sociedad en general; y, 2) apoyar los lineamientos de equidad, calidad y protección financiera. El diseño del modelo conceptual del Sistema Integrado de Información en Salud (SIIS) de Honduras, al igual que el anterior, agrega el uso de las nuevas tecnologías de información y comunicación, busca la unidad, integración, homogeneidad en sus procesos, y menciona valores o atributos que se esperan de un SIS (integración, transparencia, enfoque de equidad, calidad, eficiencia, oportunidad, satisfacción de los usuarios y retroalimentación). Pero pone particular énfasis en la
incorporación de: 1) interfase en entorno Web como plataforma primaria de difusión e integración de todos los sistemas por desarrollar; y, 2) estándares tecnológicos (documentación de sistemas de Lenguaje Unificado de Modelado (UML) e Interoperabilidad Health Level 7 (HL7). Un SIS es un conjunto de componentes y procedimientos organizados con el objetivo de generar información válida, confiable, oportuna y razonable para ser usada de manera eficaz y eficiente en la planificación y toma de decisiones de gestión en todos los niveles del sistema de salud. (HSAA). (…) con información con criterios de calidad estándares y componentes básicos (RMS). En este punto, desde nuestro observatorio imaginario, observamos un universo con elementos (componentes) y procesos (metodología y procedimientos) regidos por leyes (normas o estándares), interrelacionados e interdependientes entre sí y orientados hacia un destino común: la toma de decisiones basadas en evidencia en todos los niveles de salud. Luego de tener en perspectiva la idea general que se tiene en la actualidad del concepto de SIS, necesitamos afinar los conceptos de información y salud para cerrar este camino racional y mayéutico que nos hemos trazado.
Más allá de la dificultad que encierra este concepto, que ha sufrido cambios paralelos a las transi-
ciones demográficas, epidemiológicas y de otros ámbitos que lo determinan, resulta más prioritario
3.5
¿QUÉ ES SALUD?
Un SIS es un conjunto de componentes y procedimientos
organizados con el
objetivo de generar información válida,
confiable, oportuna
y razonable para ser
usada de manera eficaz y eficiente en la
planificación y toma de
decisiones de gestión en todos los niveles del sistema de salud.
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SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
Salud es "el logro del más alto nivel de bienestar
físico, mental y social, y de capacidad de
funcionamiento, que
permitan los factores
sociales en los que viven
inmersos el individuo y la colectividad" (Salleras).
para el discurrir lógico de este trabajo, exponer de la manera más exhaustiva posible la complejidad de los escenarios que la incluyen, para evitar caer en sesgos de selección y confusión que resten validez a esta investigación. La OMS, en su carta Magna o Carta Constitucional (1946), definió la salud como "el estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades". Si bien esta constituye la definición más difundida en la actualidad, sigue siendo cuestionada en los siguientes aspectos: equipara bienestar a salud; es una definición "subjetiva"; es una definición "estática" (no tiene en cuenta el concepto dinámico del "continuo salud-enfermedad"). Terris11 propone modificar la definición de la OMS y definir salud como "un estado de bienestar físico, mental y social, con capacidad de funcionamiento y no únicamente la ausencia de afecciones o enfermedad". No obstante, persiste el inconveniente de que pueden coexistir diversos grados de bienestar y
3.6 11 G. Piédrola Gil et al. Medicina. “Medicina Preventiva y Salud Pública”. 12 G. Piédrola Gil et al. Medicina. “Medicina Preventiva y Salud Pública”.
52
capacidad de funcionamiento con enfermedades, sobre todo en su fase precoz. Podemos decir entonces, que existe una zona neutra difícil de precisar entre los diferentes grados de pérdida de salud (enfermedad) y los diferentes grados de la salud positiva. Aquí llegamos a la definición de Salleras12, que incorpora el concepto dinámico e inicia la consideración de los determinantes en salud. Para él, salud es "el logro del más alto nivel de bienestar físico, mental y social, y de capacidad de funcionamiento, que permitan los factores sociales en los que viven inmersos el individuo y la colectividad". Para comenzar a hablar de los escenarios sanitarios, tenemos que referirnos a los niveles de prevención de la salud, así como de las acciones que de ellas se desprenden. En los párrafos que siguen, definiremos algunos términos comúnmente utilizados en el campo de la salud pública que conceptualizan fenómenos parecidos aunque no idénticos.
NIVELES DE PREVENCIÓN
Promoción de la salud: se refiere a la protección específica contra los agentes causales de enfermedad, tales como la atención de la higiene personal, uso de saneamiento ambiental, protección contra los riesgos laborales, etc. Prevención de la enfermedad: se refiere a las estrategias
para reducir los factores de riesgo de enfermedades específicas, o bien reforzar factores personales que disminuyan la susceptibilidad a patologías o estrategias encaminadas a reducir las consecuencias de la enfermedad una vez establecida (prevención primaria, secundaria y terciaria).
La prevención primaria: pretende prevenir la aparición inicial de una enfermedad o dolencia. La prevención secundaria: pretende detener o retardar una enfermedad ya existente, mediante la detección precoz y el tratamiento adecuado. La prevención terciaria: trata de reducir la frecuencia de las recaídas y el establecimiento de condiciones crónicas. Las acciones sanitarias o acciones de protección de la salud están dirigidas a la vigilancia y control sanitario del medio ambiente y de los alimentos. Se trata de prevenir los riesgos para la salud humana derivados de la contaminación física, química o biológica del medio ambiente. Las acciones de promoción de la salud y prevención de la enfermedad incluyen las actividades de los servicios de salud, que tienen
por objetivo el fomento y defensa de la salud y la prevención de las enfermedades mediante actuaciones que inciden sobre las personas. Se trata de incrementar los niveles de salud de los individuos y colectividades. Las acciones de restauración de la salud comprenden todas las actividades organizadas que se realizan para recuperar la salud en caso de su pérdida. Estas acciones son responsabilidad de los servicios de asistencia sanitaria. En el marco de la RMS, la salud está constituida en tres escenarios o subsistemas interrelacionados: los determinantes salud (factores de riesgo socioeconómicos, demográficos, ambientales, conductuales etc.); sistema de salud (recursos políticos, financieros, humanos, etc.); y, estado salud (morbilidad, mortalidad, discapacidad, bienestar).
Efecto relativo de los determinantes de salud sobre la Salud Pública13
Biología humana Medio ambiente
Sistema de asistencia sanitaria Estilo de vida
13 De Lalonde, M. A New Perpective on the Health of Canadians. Office of the Canadian Minister of National Health and Welfare, 1974.
53
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
3.7
La jerarquía creciente
de los componentes de
un sistema de información es: dato, indicador,
información, evidencia (fase productiva del
sistema informativo), comunicación,
conocimiento, acción e
impacto (fase de utilización del conocimiento).
Del mismo modo que ocurría con los otros términos que forman parte del tema de nuestra investigación, la información es también un universo complejo con límites difusos y características propias y, en ciertos casos, ambiguo. Para el SIS de Costa Rica, información es el resultado de un cuidadoso análisis, comparación e interpretación de datos cuantitativos y cualitativos, así como hechos observados en relación con conocimientos previos o de datos sobre actividades respecto a normas o metas preestablecidas con el objetivo de tomar una decisión. Más que intentar precisar lo que es información, deberíamos intentar perfilar lo que es un sistema de información. Un sistema de información es un conjunto de elementos y procesos interrelacionados y retroalimentados mutuamente; son en esencia un microuniverso o subsistema con todas las características inherentes, es decir:
54
¿QUÉ ES INFORMACIÓN?
totalidad, el sistema no es solamente la suma de sus partes; abierto y relacionado con el entorno que le rodea; jerárquico, integrado por subsistemas y formando parte de
universos superiores; y, dirigido hacia una finalidad concreta.
Los componentes se hallan jerárquicamente constituidos en: dato, indicador, información, evidencia, comunicación, conocimiento, acción e impacto; y relacionados a procesos gradativos, lógicos, dinámicos y de retroalimentación continua, como lo son los procesos de selección, jerarquización, interpretación y de integración o apropiación por el sujeto. De cuan armoniosa es la integración de este sistema dependerá que el producto esperado tenga calidad, homogeneidad y oportunidad; y, por tanto, sea útil y utilizable. Permitirá resolver las interrogantes específicas que surgen en todo sistema de información: ¿qué?, ¿por qué?, ¿cómo?, ¿para qué?, ¿qué periodicidad?, ¿cómo controlar y evaluar?, etc. Así planteados, estos componentes y procedimientos configuran a su vez dos subgrupos funcionales definidos: uno relacionado con la producción (dato, indicador, información y evidencia) y otro con el uso o aplicación de la información (comunicación, conocimiento, acción e impacto).
3.8
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
PROCESO COGNOSCITIVO INFORMATIVO
3.8.1 PRODUCCIÓN DE LA INFORMACIÓN
Como ya hemos mencionado con anterioridad, el proceso cognoscitivo-informativo es un sistema con la característica resaltante de ser dinámico y continuo. Su unidad básica o primer escalón lo constituye el dato. El dato coincide con, lo que sería en el contexto bioestadístico, la variable en su forma abstracta y adimensional; es decir, aquello que estudiamos u observamos en el sujeto o unidad de observación (personas, colectividades, etc.). Responde a la pregunta ¿qué? de una planificación o proceso. Ejemplo:
la mortalidad. Cuando a este dato o variable lo trasformamos en algo más concreto (disminuimos el nivel de abstracción) dándole dimensiones, es decir, lo volvemos operativo y mensurable, tenemos lo que se llama un indicador (transformación del dato conceptual al operativo), que es un avance en el proceso. Responde a la pregunta ¿cómo se mide el dato?, y por ser algo más tangible, secundariamente se plantean cuestionamientos entorno a la metodología de recolección (fuentes, periodicidad).
La escalera del proceso cognoscitivo
= impacto poblacional de la información + Acciones = Conocimiento + Difusión = Evidencia + Marco Conceptual = Información + Indicador = Indicador + Dato Dato
Un indicador es una
variable dimensionada
para asignar el valor de la
variable correspondiente a cada unidad de análisis.
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SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
Del análisis de la relación e interpretación de las matrices de datos
e indicadores surge la información.
La evidencia es el más alto grado hermenéutico de
producción cognoscitiva a que se puede llegar sobre algo, en relación a su
realidad y a su marco
referencial explicativo.
Corresponde al producto de mayor calidad
y refinamiento de la
fase de producción de la información.
14 Descartes, René. Discurso del Método. 15 Procesos de Asimilación y Acomodación de la Teoría Cognoscitiva de Jean Piaget.
56
Las respuestas a todas estas preguntas irán engrosando los componentes integradores de nuestro sistema informativo. Son ejemplo de indicadores las distintas frecuencias relativas utilizadas (tasas, porcentaje, etc.). Entonces, podemos definir un indicador como una variable dimensionada de tal manera de poder asignar qué valor de la variable corresponde a cada unidad de análisis. Llegado a este punto, como parte del proceso natural, se acumularán una cantidad de datos e indicadores que deberán ser organizados en conjuntos (matrices o bases de datos). No existe consenso en la definición de información. Incluso el diccionario nos plantea problemas hermenéuticos al utilizar vocablos que son afines y parecidos (noticia, conocimiento, comprensión, etc.) pero no sinónimos desde la perspectiva epistemológica. En este sentido, podemos decir que la información es una descripción más completa y sistemática de la realidad (observaciones) mediante reglas de simbología. Un nexo entre las ideas y la realidad. Del análisis de la relación e interpretación de las matrices de datos e indicadores surge la información. Cuando la información así concebida es desarrollada y expuesta en el contexto de un marco teórico conocido, subimos a un nuevo peldaño de nuestra escalera cognoscitiva: la evidencia. La Real Academia de la Len-
gua Española define evidencia como "certeza clara, manifiesta y tan perceptible de una cosa, que nadie puede racionalmente dudar de ella". Es claro, que en la metodología científica, y fundamentalmente en el área de salud, la duda y el principio de la negación de autoridad expresado por Descartes14, constituyen uno de los principales motores del avance científico. Entonces, en nuestro plano epistemológico sería más consistente decir que la evidencia es el más alto grado hermenéutico de producción cognoscitiva a que se puede llegar sobre algo, en relación a su realidad y a su marco referencial explicativo. En este punto, resulta importante resaltar que la evolución sustancial que se produce al pasar de la información a la evidencia no se produce sólo por la calidad de la información, sino también por la calidad de la metodología cognoscitiva con que el sujeto incorpora dicha información15. Ahora podemos dimensionar la importancia de expresiones como: “decisiones basadas en evidencia” o “medicina basada en evidencia”. Este producto elaborado es el desiderátum que se persigue en la actualidad en todo campo científico. Con la evidencia llegamos al producto de mayor calidad y refinamiento del primero de los dos subgrupos funcionales ya definidos en nuestro sistema informativo: el de la producción de la información.
3.8.2 USO O APLICACIÓN DE LA INFORMACIÓN
Se debe realizar la transición entre el ¿cómo se hace? al ¿para qué se hace? para poder cumplir los objetivos planificados. Comunicación y conocimiento son conceptos que en este punto se hallan íntimamente relacionados. La evidencia producida debe ser difundida a todos los subsistemas y sectores involucrados en el universo informativo sanitario, incluyendo, por supuesto, al consumidor final: la comunidad. Con la inclusión de la palabra “sectores” y resaltando de manera especial a la comunidad pretendemos: 1- contextualizar nuestro marco teórico con la idea que se presenta en el marco de la RMS con respecto a los niveles de recolección de la información. Estos sectores en un sentido abarcativo creciente son: local16, departamental-distrital, nacional y mundial. El flujo del proceso informativo debe ser bidireccional, o sea, orientado desde y para el sector local. Un sistema descentralizado en salud es un compromiso con un marco legal ya estructurado y vigente de leyes, decretos y planes estratégicos establecidos; y,
2- establecer al sector local, que es el que representa de manera más íntima las necesidades del individuo/comunidad, como el primer beneficiario de los atributos del SIS. Es decir, el conocimiento es aquí conceptualizado en el sentido de la universalidad, democra-
tización y equidad de la información transformada en evidencia. Estos atributos se hallan en consonancia con los objetivos y metas trazados por diversos organismos internacionales (OMS, ODM), con los cuales se han comprometido prácticamente todas las naciones del mundo. En lo referente a la metodología de implementación, como sistema de información debería seguir un diseño descentralizado con la correspondiente desagregación de los datos, acorde con el sistema de salud nacional con el que se está comprometido. La comunicación realizada de manera adecuada constituye el medio articulador por el cual la evidencia se convierte en conocimiento. Si bien en todo proceso comunicativo intervienen esquemáticamente tres elementos: un emisor, un medio o canal y un receptor, no debemos caer en el pensamiento simplista de la transmisión de información. Debemos racionalizarlo en un plano sociológico y antropológico, en donde el fenómeno de la comunicación depende fundamentalmente de lo que pasa con el receptor. Más aún si tenemos en cuenta que en el extremo emisor se ha conseguido llegar a la evidencia, sumo grado de la fase de producción de la información. Es menester, entonces, intentar igualar la calidad de los medios de comunicación a ser utilizados, así como evaluar los cambios que se producen en los potenciales receptores y el uso
La evidencia al
ser difundida a todos los subsistemas y sectores del SIS se convierte en
conocimiento universal y democrático.
16 Plan Local de Salud.
57
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
Filósofos y psicólogos como Jaspers, Sartre,
Vigotsky establecieron relaciones entre el
desarrollo social y la
comunicación (lenguaje). Este lenguaje debe
actualizarse conforme
al avance tecnológico (sistemas expertos, GPS, internet).
17 Filósofos de la corriente “Existencialista”. 18 Lev Vigotsky (1896-1934). Psicólogo y sociólogo ruso. “El Desarrollo de los Procesos Psicológicos Superiores, Pensamiento y Lenguaje”.
58
que hacen con el conocimiento apropiado (impacto). Los filósofos existencialistas, Jaspers y Sartre17, han abordado en diferentes etapas la idea de comunicación como medio de desarrollo social y realización personal. El primero introdujo el concepto y el segundo lo desarrolló, considerando al lenguaje como elemento básico de la comunicación. También hemos de considerar la teoría de la “socialización” de Vigotsky18 que relaciona el desarrollo social con el desarrollo del lenguaje y las relaciones interpersonales internalizadas. Pero desde aquellas épocas hasta nuestros días, las concepciones del lenguaje han sufrido transformaciones paralelas al avance de tecnologías, como la informática, que ya se orientan hacia sistemas expertos e incluso hacia modelos de inteligencia artificial y el desarrollo de medios masivos y globales de comunicación, como ser Internet. Entonces, la idea del lenguaje como articulador de la comunicación para producir cambios sociales y favorecer la génesis de conocimientos sigue vigente, tan solo hemos de tener la suficiente flexibilidad para incorporar y adaptar estas nuevas formas de
lenguaje tecnológico. Es así que, para un SIS actual debemos considerar la implementación de estas herramientas y plataformas. Es por esto, como también por la homología mencionada con los sistemas expertos, que el SIECS debe ser definido en sí mismo como un modelo de sistema experto. En este momento evolutivo de nuestro universo imaginario, nos preguntamos ¿qué tanto conoce la colectividad o población en general de todo lo referente al escenario sanitario en que se desenvuelve? Recordando que se tiene establecidos dos tipos de escenarios sanitarios en nuestro marco conceptual: 1- funcional, referido a todos los niveles de prevención, promoción y acciones sanitarias, educación e investigación científica en salud; y,
2- estructural, relacionado con los sectores de salud ya mencionados.
El SIECS debe cubrir operativamente los escenarios sanitarios funcional y estructural, relacionándolos entre sí.
Escenarios sanitarios (Funcional y Estructural) interrelacionados
Sector Mundial
Sector Nacional
Sector Local
Educación, Política Económica, Viviendas, Obras Públicas y Urbanismo, Justicia Distributiva El continuo salud-enfermedad.
3.9
¿QUÉ HACEMOS CON EL CONOCIMIENTO Y LA EVIDENCIA PRODUCIDOS?
La acción es el nexo con el cual llegamos al nivel más sublime de la fase de aplicación de la información, el impacto o medidas de impacto en los sectores social y sanitario. La acción puede ser entendida como una interacción social de difusión (acción comunicativa), pero sobre todo nos referimos al tipo de acción estratégica, es decir, orientadas hacia los objetivos planificados. Son justamente los cambios concretos que se producen con relación a los objetivos, lo que se conoce como impacto. En este sentido, uno de los principales
tiene que ver con la disminución de las inequidades sociales, económicas y sanitarias de la población. El impacto producido debe retroalimentar la etapa inicial del proceso cognoscitivo-informativo y producir una reacción en cadena de manera dinámica y continua. Esto nos lleva a otro momento de nuestro proceso evolutivo, pero tan importante que no podemos dejar de mencionarlo aquí: el compromiso de objetivar y medir los avances del SIECS. La medición debe ser hecha en función de las cualidades que
Las acciones estratégicas, sumadas a la evidencia
y conocimiento, producen cambios concretos
planificados o sea el
impacto en la población. Son indicadores del aprovechamiento
del conocimiento.
59
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
La utilización de
indicadores robustos y estandarizados
basados en la calidad,
eficiencia y eficacia es una condición sine qua non para el
control, monitoreo y
evaluación cuantitativo del SIECS.
esperamos tenga el sistema, fundamentalmente en cuanto a la calidad de sus datos e indicadores, eficiencia y eficacia, pues estos atributos son también los utilizados por las herramientas de la RMS para la evaluación de desempeño de un SIS.
Calidad de los datos de un SIS lleva implícita un conjunto de atributos que mencionaremos muy brevemente: - consistencia técnica o validez y relevancia; - oportunidad o grado en que los datos están actualizados y disponibles en el tiempo planificado, lo que está relacionado con el criterio de periodicidad; - integridad, se refiere al nivel de cobertura y al grado en que se llenan los formularios
3.10
existentes, y, - precisión, concordancia en los datos trasmitidos entre sectores y subsistemas de un SIS.
Eficiencia: optimización de la utilización de los recursos de un SIS. Relaciones de tipo costo/ beneficio.
Eficacia: grado de resultados obtenidos en función a los objetivos estratégicos planificados. Medidas de impacto poblacional, nivel de satisfacción del usuario final, acciones basadas en evidencia y conocimiento, soluciones de inequidades sociales. Queda por establecer la metodología de implementación, pero esto corresponde a otro capítulo, e incluso, a otro trabajo de investigación.
DEFINICIÓN
Podemos definir al SIECS como un sistema experto, complejo, abierto, jerárquico, moderno, dinámico; compuesto por un conjunto integrado de subsistemas con elementos y procedimientos propios; organizados con una metodología, plataforma y plan operativo descentralizado, con el objetivo de generar evidencia y conocimiento con criterios de calidad, universalidad y democracia, para utilizarlas de manera eficaz y eficiente en la planificación, toma de decisiones y la solución de las inequidades sociales en todos los sectores y niveles del SNS.
60
4
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
COMPONENTES: INDICADORES
1361
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
4.1
La construcción de
un indicador es un
proceso de complejidad variable entre simple
conteo directo de casos y frecuencias relativas, hasta llegar a
combinaciones de
indicadores llamados índices.
19 Referencias bibliográficas 19-20; 23-24; 27; 36.
62
INTRODUCCIÓN
Contar con una información válida y oportuna que permita el diagnóstico efectivo de la situación sanitaria y socioeconómica, y la consecuente toma de decisiones basadas en dicha evidencia es un derecho impostergable para la población, así como una obligación ineludible de las autoridades nacionales. Este escenario es compartido a nivel mundial, y por eso se han realizado acuerdos globales con iniciativas de varios organismos mundiales y con las que se han comprometido prácticamente todas las naciones. Dentro de este marco teórico se hallan19: la Iniciativa Regional de Datos Básicos en Salud de la OPS, la Red Métrica de Salud y los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la OMS/ONU. En dicho contexto, se establece la prioridad para obtener un SIS con estándares de calidad que sean medibles y comparables a nivel mundial. La base fundamental para impulsar el desarrollo de dichos sistemas, lo constituyen los datos o variables básicas, a partir de las cuales se construirán los indicadores.
Estos indicadores, tal como se ha mencionado en la conceptualización del SIECS, equivalen a variables operativas y ponderables, surgidas de relacionar un conjunto mínimo de datos. Son, por tanto, la unidad elemental de la información y, por ello, componente básico de todo sistema de información, en particular el sanitario. Los indicadores vendrían a ser medidas de síntesis o resumen que tienen información relevante sobre determinados atributos de la salud. La construcción de un indicador es un proceso de complejidad variable entre simple conteo directo de casos y frecuencias relativas (proporciones, razones, porcentaje y tasas), hasta llegar a combinaciones de indicadores llamados índices, como por ejemplo, la esperanza de vida al nacer. La calidad de un indicador depende de la propiedad de los componentes utilizados en su formulación, es decir, de los datos básicos así como de la precisión de los sistemas de gerenciamiento de los mismos (registros, recolección, elaboración y transmisión de los datos).
1- La validez, que es la capacidad de medir lo que realmente pretende medir. 2- La confiabilidad, que es la capacidad de reproducir los mismos resultados en las mismas
condiciones. 3- La sensibilidad, que es la capacidad de medir las alteraciones que se espera midan, cuando las mismas están presentes. 4- La especificidad, que es la ca-
4.2
ATRIBUTOS QUE SE ESPERAN EN UN INDICADOR
pacidad de medir solamente el fenómeno aislado. 5- La ponderabilidad o factibilidad, que es la capacidad de obtener fácilmente los indicadores. Está más relacionado con la gestión de los datos. 6- La relevancia, que responde a las prioridades de la salud que se tenga en una región. 7- Costo-efectividad, marcado por la relación entre resultados y la inversión de recursos. 8- Integridad, es decir, que el indicador aporte una visión completa del panorama que pretende medir (esta es una característica particular de los indicadores trazadores). 9- Consistencia interna, es decir, que los diferentes datos en que se basan los indicadores o el conjunto de indicadores de un grupo no estén en contradicción. Existen métodos de análisis estadísticos que permiten cuantificar el grado de consistencia interna. 10- La comparabilidad de los indicadores de salud pueden
Otra utilidad de los indicadores es la capacidad de discriminar las desigualdades o inequidades en salud y poder determinar así grupos humanos o zonas de riesgo, desde el punto de vista epidemiológico y socioeconómico. Un avance en este proceso lo constituye la elaboración de los llamados “indicadores trazadores”, que vendrían a ser indicadores de resumen de una situación, grupo específico o conjunto de indicadores. Como por ejemplo, la tasa de mortalidad infantil. Este proceso es gradual, continuo y con aspectos de importante complejidad. Una etapa ulterior vendría a ser definir pautas de seguimiento, monitoreo y evaluación de calidad de estos indicadores, y aplicación de modelos estadísticos que cuantifiquen el impacto de los mismos.
Para la RMS se deben seleccionar un grupo básico de indicadores (trazadores), con objetivos precisos para cubrir las tres principales áreas de la información en salud. Los Determinantes o Factores de Riesgo (FR): incluyen los factores socioeconómicos, ambientales, conductuales, biológicos y algunos entornos específicos, entre los que se podría incluir el factor de riesgo laboral u ocupacional.
Es importante destacar que el enfoque de la información en base a los determinantes de salud constituye en la actualidad el fundamento de las metas trazadas a nivel mundial por la OMS, los ODM y la RMS. Citemos algunas de estas medidas de impacto20 a modo de ejemplo. El 24% de la carga de morbilidad y el 23% de la mortalidad a nivel mundial se atribuyen a
4.3
ser asegurados por la aplicación sistemática de definiciones operacionales y procedimientos estandarizados de medición y cálculo.
Otra utilidad de los
indicadores es la capacidad de discriminar las desigualdades o
inequidades en salud y
poder determinar grupos humanos o zonas de
riesgo, desde el punto de vista epidemiológico y socioeconómico.
SELECCIÓN DE INDICADORES
20 Ambientes saludables y prevención de enfermedades. OMS, 2006.
63
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SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
Contar con indicadores que reúnan atributos concretos es una
situación poco frecuente, por no decir utópica, por lo que se deben
adoptar pautas o criterios selectivos para
un proceso de selección 64
de indicadores.
factores ambientales. El 40% del total de enfermedades atribuidas a FR ambientales recaen en menores de 5 años. El número de años de vida sana perdidos debido a FR ambientales es 5 veces mayor en menores de 5 años. Los niños de países en desarrollo pierden en promedio 8 veces más años de vida sana por habitante. Sistema de salud: incluye las aportaciones al sistema de salud y los procesos relacionados, como las políticas, la organización, los recursos humanos y financieros, la infraestructura en salud, el equipo y los suministros. Mientras que el rendimiento incluye la disponibilidad y calidad de los servicios de salud, y la disponibilidad y calidad de la información y los resultados inmediatos del sistema de salud, incluyendo la cobertura de la población con los servicios clave de salud. Estado de salud: incluye la mortalidad, la morbilidad, la discapacidad y el bienestar. Todas estas áreas o ámbitos de la salud se hallan interrelacionadas entre sí constituyendo un verdadero sistema con una dinámica de retroalimentación. Es evidente que los límites del SIS no se restringen al sector salud, pues hay una fuerte interdependencia entre este y los sistemas de información de otros sectores. Contar con indicadores que reúnan la totalidad de los atributos arriba citados es una situación poco frecuente, por no decir utópica, por lo que se deben adoptar pautas o criterios de selección para un proceso de selección de indicadores. Analizados dentro del marco conceptual de la RMS y de la Ini-
ciativa Regional de Datos Básicos en Salud propuesto por la OPS, los indicadores básicos deben basarse en las prioridades locales y nacionales, es decir, deben ser relevantes (útiles para la toma de decisiones a nivel de la recolección de la información o en donde existe una clara necesidad de información a niveles más altos). Sin embargo, debe existir un vínculo y una armonización coherentes entre los indicadores nacionales y los indicadores trazadores utilizados en las principales iniciativas internacionales y mundiales, como los ODM. También la selección del indicador, la frecuencia de la medición y el nivel de desagregación deben tomar en cuenta las capacidades de medición nacional y subnacional. En conclusión, los criterios de selección de indicadores pueden clasificarse en: a) Mayores - Relevancia: es decir, la justificación con respecto al objetivo general. Debemos plantearnos la siguiente interrogante ¿qué importancia tendrá la información producida a partir de este dato para lograr el objetivo? - Comparabilidad/Estandarización: involucra los siguientes cuestionamientos ¿es importante la información que se busca a nivel mundial?, ¿responde a objetivos globales (OMS - RMS - ODM)?
b) Menores Lo constituyen el resto de los atributos o propiedades ya citados. Ejemplo: factibilidad. En términos técnicos, en caso de detec-
tarse falencias en los mismo deberían ser considerados más como LIMITACIONES. Resulta fundamental vincular los indicadores básicos de salud y la estrategia relacionada a la recolección (especificando claramente las principales fuentes de infor-
4.4
mación y considerando también los mecanismos de costos y financiamiento). Es recomendable establecer objetivos de los indicadores básicos, en función a las metas internacionales, tales como los ODM o bien a los planes nacionales.
INDICADORES ODM SITUACIÓN DEL PARAGUAY
En septiembre de 2000, en sede de las Naciones Unidas (Nueva York), 147 Jefes de Estado y Gobierno, y representantes de un total de 191 naciones, reunidos en la denominada Cumbre del Milenio, firmaron la Declaración del Milenio, asumiendo compromisos que se reflejan en los llamados Objetivos
AXIOMA
Un dato o variable
que satisface plenamente criterios mayores,
no debe ser excluido
por no cumplir criterios menores.
de Desarrollo del Milenio. Los ODM son un conjunto de 8 objetivos, con 18 metas y 48 indicadores que constituyen una síntesis de los compromisos clave de las cumbres y conferencias mundiales, llevadas a cabo por el Sistema de Naciones Unidas, durante la década de los 90.
4.4.1 OBJETIVOS, METAS E INDICADORES APLICABLES AL PARAGUAY 21
Objetivo 1 Erradicar la extrema pobreza y el hambre Meta 01. Reducir a la mitad el porcentaje de personas en extrema pobreza. Indicador 01: Porcentaje de población en extrema pobreza. Indicador 02: Razón de la brecha de la pobreza. Indicador 03: Participación de los hogares del quintil más pobre en el ingreso total de hogares. Meta 02. Reducir a la mitad la proporción de personas que sufren hambre. Indicador 04: Porcentaje de menores de 5 años con desnutrición global.
21 El lapso de cumplimiento de las metas comprende el período 1990-2015, a menos que se indique otra cosa. Objetivos de Desarrollo del Milenio, Informe Paraguay, Naciones Unidas, 2005.
65
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Objetivo 2 Lograr la enseñanza primaria universal Meta 03. Asegurar para 2015 que todos los niños y niñas puedan completar la educación primaria. Indicador 06: Tasa de matrícula neta en la educación escolar básica (EEB). Indicador 07: Tasa de supervivencia hasta el 5to. Grado. Indicador 07 A: Tasa de término de la primaria para personas de 15 a 24 años*. Indicador 08: Tasa de alfabetismo de personas de 15 a 24 años*. * Indicador disponible para la población indígena. Objetivo 3 Equidad de género y empoderamiento de la mujer Meta 04. Eliminar la disparidad de género en la educación primaria y secundaria, preferiblemente para 2005, y en todos los demás niveles educativos para 2015. Indicador 09: Matrícula bruta (conjunta) de la EEB y Educación Media. Paridad de género en mujeres/varones. Indicador 10: Alfabetismo de personas de 15 a 24 años. Paridad de género en mujeres/varones*. Indicador 11: Porcentaje de mujeres en el empleo asalariado no agrícola. Indicador 12: Porcentaje de puestos ocupados por mujeres en el Parlamento Nacional. Objetivo 4 Reducir la tasa de mortalidad de la niñez Meta 05. Reducir en dos tercios la tasa de mortalidad de niños y niñas menores de 5 años. Indicador 13: Tasa de mortalidad de la niñez menor de 5 años. Indicador 14: Tasa de mortalidad infantil (niñez menor de 1 año). Indicador 15: Porcentaje de niñez de 1 año inmunizada contra el sarampión. Objetivo 5 Mejorar la salud materna Meta 06. Reducir en tres cuartos la tasa de mortalidad materna. Indicador 16: Tasa de mortalidad materna. Indicador 17: Porcentaje de partos institucionales.
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Objetivo 6 Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades Meta 07. Haber detenido y comenzado a invertir, para 2015, la propagación del VIH/SIDA. Indicador 18: Tasa de prevalencia de VIH entre embarazadas de 15 y más años. Indicador 19 a: Tasa de prevalencia en el uso del condón en mujeres de 15 a 24 años en la última relación sexual de los últimos tres meses. Indicador 19 b: Mujeres de 15 a 24 años con conocimiento espontáneo y conjunto de las tres formas de prevención del VIH/SIDA. Indicador 19 c: Tasa de prevalencia en el uso de anticonceptivos en mujeres. Meta 08. Haber detenido y comenzado a invertir, para 2015, la incidencia de la malaria y otras enfermedades graves. Indicador 21: Tasa de prevalencia e incidencia de la malaria. Indicador 22: Porcentaje de población en áreas con riesgo de malaria utilizando medidas efectivas para prevención y tratamiento de la malaria. Indicador 23: Tasas de incidencia y mortalidad asociadas a la tuberculosis. Indicador 24: Porcentaje de casos de tuberculosis detectados y curados con TAES/DOTS. Objetivo 7 Asegurar la sostenibilidad del medio ambiente Meta 09. Integrar los principios del desarrollo sustentable en las políticas y programas del país e invertir la pérdida de los recursos del medio ambiente. Indicador 25: Porcentaje del área de tierra cubierta por bosques. Indicador 26: Porcentaje de área protegida para mantener la diversidad biológica. Indicador 29: Porcentaje de población que usa combustibles sólidos para cocinar. Meta 10. Reducir a la mitad, para 2015, el porcentaje de personas que carezcan de acceso sostenible al agua potable y a servicios básicos de saneamiento. Indicador 30: Porcentaje de población con acceso a agua (potable) en red. Indicador 31: Porcentaje de población con acceso a saneamiento básico.
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Objetivo 8 Fomentar una asociación mundial para el desarrollo Meta 15. Encarar de manera general, los problemas de la deuda de los países en desarrollo con medidas nacionales e internacionales a fin de hacer la deuda sea sostenible a largo plazo Indicador 42: Servicio de la deuda como porcentaje de exportaciones. Meta 16. En cooperación con los países en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que proporcionen un trabajo digno y productivo a los jóvenes. Indicador 45: Tasa de desempleo abierto de la población de 15 a 24 años. Meta 18. En colaboración con el sector privado, velar porque se puedan aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías, en particular de la información y de las comunicaciones. Indicador 47 A: Porcentaje de población con teléfono fijo en el hogar. Población 47 B: Porcentaje de población con teléfono celular en el hogar. Indicador 48 A: Porcentaje de población con computadora personal en el hogar. Indicador 48 B: Porcentaje de población con computadora personal conectada a Internet en el hogar.
Ciertas metas han sido
parcialmente sustituidas por la carencia de
información sobre
algún aspecto de ellas.
El criterio de reemplazo
es encontrar indicadores afines a falta del específico.
Las metas de los ODM son consideradas un punto de partida básico para el desarrollo, más que el punto de llegada. El ODM 8 plantea un pacto internacional solidario para el progreso entre las naciones desarrolladas y aquellas en vías de desarrollo. Si bien carece de metas cuantificables y de plazos, permite el seguimiento de los compromisos de países desarrollados en el apoyo a los países en vías de desarrollo. En el Paraguay, el proceso presenta particularidades propias, inherentes a su realidad sociosanitaria. A continuación citamos algunas.
68
La reducción de la mortalidad materna es una meta cuyo cumplimiento resulta difícil. Existen metas que se hallan
cercanas, como la tasa de matrícula neta en la enseñanza primaria o la reducción de la tasa de incidencia de la malaria. Determinadas metas no pueden ser estudiadas localmente, como por ejemplo la calidad de vida de personas que viven en tugurios, porque sus indicadores no se encuentran disponibles. Ciertas metas han sido parcialmente sustituidas por la carencia de información sobre algún aspecto de ellas. Por ejemplo, la tasa de prevalencia de VIH entre mujeres embarazadas de 15 a 24 años, que fue reemplazada por la correspondiente a mujeres de 15 y más años. El criterio de reemplazo es encontrar indicadores afines a falta del específico. Existen metas nacionales que
reemplazan a otras originales porque se ha optado por una meta más ambiciosa. El abastecimiento de fuente de agua mejorada fue sustituido por abastecimiento de agua (potable) en red. Como los indicadores globales pueden esconder marcadas disparidades nacionales, han sido desagregados por sexo, área de residencia y condición de pobreza, según la disponibilidad de datos. En determinados casos, inclusive se cuenta con indicadores de la población indígena, segmento en situación de alta vulnerabilidad, aunque numéricamente pequeño. Otra particularidad son las metas adoptadas como adicionales22. En estos casos se agrega una meta e indicador. Por ejemplo, la erradicación del analfabetismo para el 2008, en la población de 15 y más años.
El Paraguay ha tropezado con diversos factores históricos, estrucSITUACIÓN DE LOS PROCESOS Proceso insuficiente Proceso compatible Proceso rapído
turales, económicos, políticos y regionales en su marcha hacia el cumplimiento de los ODM. Ante los limitados resultados alcanzados, el cumplimiento de los ODM requiere de la efectiva implementación de una estrategia contra la pobreza y la desigualdad, una concertación social y política amplia, un pacto fiscal, un mecanismo presupuestario que asegure la disponibilidad de los recursos, la participación ciudadana y el apoyo de la cooperación en cantidad y calidad de la asistencia. Además, será necesario un crecimiento económico de calidad, el incremento en volumen y eficiencia del gasto social, programas de impacto inmediato en las poblaciones más vulnerables y políticas de Estado de mediano y largo plazos. El análisis de los ODM en el Paraguay, que se presenta a continuación, comprende una estimación del proceso de cumplimiento de cada uno de ellos, mediante tres categorías. DEFINICIÓN
Inferior al esperando de acuerdo al tiempo transcurrido y que también se refiere a países que registraron un retroceso
Progreso compatible con trayectoria de cumplimiento de la meta
Mayor probabilidad de logro del objetivoque el caso anterior y países que ya no lo han logrado
22 Se incluyeron metas adicionales nacionales en el Plan de Crecimiento Económico con Equidad (2004) y en la Dirección del Plan de la Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza, la Desigualdad y la Exclusión Social (2004).
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SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
4.4.2 EVALUACIÓN DE LAS METAS23
70
Es imprescindible el fortalecimiento de la capacidad nacional de seguimiento y evaluación de las políticas, programas y proyectos orientados a las metas de los ODM. El Paraguay presenta características diversas en los criterios de capacidad de seguimiento y evaluación, según las metas. En general, se cuenta con buena capacidad de recopilación de la información, la cual es de calidad,
aunque con insuficiencias en salud y medio ambiente. No obstante, se carece de la capacidad de incorporar los datos estadísticos a las decisiones políticas. Los mecanismos de seguimiento y evaluación fluctúan entre una capacidad media e insuficiente. Las diferentes capacidades y/o mecanismos de seguimiento y evaluación son las instancias a fortalecer o mejorar, según las características encontradas.
23 Las tablas mostradas se obtuvieron de la publicación: “Objetivos de Desarrollo del Milenio, Informe Paraguay“, PNUD, 2005.
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4.4.3 SITUACIÓN DE LOS INDICADORES RELACIONADOS A LA SALUD EN EL PARAGUAY
Objetivo 4: Reducir la tasa de mortalidad de la niñez Meta 5. Reducir en dos tercios, entre 1990 y 2015, la tasa de mortalidad en menores de 5 años. Estimación del proceso de cumplimiento: progreso insuficiente Estado de las condiciones de apoyo para el logro de las metas: muy lenta mejoría.
Se encuentran significativas diferencias entre la tasa de mortalidad infantil estimada y la registrada: aquella duplica a esta. La meta no se cumpliría a partir de la tasa estimada, y aún de la registrada a partir de los datos de 1995, que es mejor en calidad, pero indica estancamiento. En 2003, murieron más varones que mujeres y la tasa urbana fue muy superior a la rural, debido probablemente al subregistro en el campo.
Ambas tasas mantienen el problema del subregistro, dificultando la interpretación de los datos y las consecuentes acciones. Considerando la tasa de mortalidad de menores de 5 años, la meta se cumpliría siguiendo la línea de tendencia descendente desde 40,0 por cada mil nacidos vivos en 1990 a 23,9 en 2003. Sin embargo, con el mejoramiento del registro a partir de 1995, la tendencia se estancó y no se cumpliría la meta. La tasa de mortalidad de varones fue superior a la de mujeres y la tasa urbana fue mayor a la rural, indicador de probable subregistro rural.
Las tendencias emergentes de las tasas registradas de ambas mortalidades cuestionan el cumplimiento de la meta.
Tasa de mortalidad infantil en las Américas. Años 1990/2003
Mortalidad de menores de 5 años en las Américas. Años 1990/2002 y la meta al 2015
El Paraguay ha asumido como compromisos explícitos con los ODM los indicadores de mortalidad de menores de 5 años e infantil, utilizando las tasas registradas. Se ha propues-
72
to pasar la mortalidad de los menores de 5 años de 40 en 1990 a 17,5 en 2008 y 13,3 en 2015. Por otro lado, reducir la mortalidad infantil de 30,4% en 1990 a 6,6% en 2015.
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Objetivo 5: Mejorar la salud materna Meta 6. Reducir en tres cuartos, entre 1990 y 2015, la tasa de mortalidad materna. Estimación del proceso de cumplimiento: progreso insuficiente. Estado de las condiciones de apoyo para el logro de las metas: muy lenta mejoría.
Tasa de mortalidad materna en las Américas. Años 1990/2002 y la meta al 2015
En el Paraguay persiste una alta tasa de mortalidad materna registrada. De 150,1 por 100.000 nacidos vivos en 1990 bajó a 114,4 en 1999, con importantes oscilaciones, producto del subregistro. Pero en 2000, la tasa subió a 164,0 y en 2003 a 174,1, también probablemente asociada al fortalecimiento de la vigilancia de la mortalidad materna y al mejoramiento de la calidad del registro.
Las principales causas biológicas estudiadas de la muerte materna siguen siendo evitables. Ellas son las hemorragias, el aborto, la toxemia y la septicemia. Las razones no biológicas de la muerte materna son las demoras en buscar el servicio de salud, asociadas al bajo nivel educativo de las mujeres, al machismo, al desconocimiento de los riesgos relacionados con el embarazo, parto y puerperio y señales de alarma. La mortalidad materna en mujeres de 15 a 19 años adquiere particular importancia, ya que ocupa el segundo lugar como causa de muerte en esta franja etaria. Para las mujeres de 20 a 24 años, la principal causa de muerte está relacionada con las complicaciones durante el embarazo, parto y puerperio.
74
Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, paludismo y otras enfermedades Meta 7. Detener en el 2015 y empezar a invertir la diseminación del VIH/SIDA. Meta 8. Detener en el 2015 y empezar a invertir la incidencia del paludismo y otras enfermedades endémicas. Estimación del proceso de cumplimiento: progreso insuficiente. Estado de las condiciones de apoyo para el logro de las metas: débil pero mejorando. VIH/SIDA, infecciones de transmisión sexual (ITS) y otras enfermedades endémicas (paludismo, tuberculosis). Diagnóstico y tendencias.
La prevalencia del VIH/SIDA en mujeres embarazadas aumentó de 0,2% en 2000 a 0,8% en 2002. En las trabajadoras sexuales fue 0,6% en 2000 y 2,6% en 2002. Se estima en 18.000 personas que viven con VIH en la población de 15 a 49 años a octubre de 2004. Esta estimación comparada con el número registrado para el mismo grupo de edad en la misma fecha indicó un subregistro de 80%.
75
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
El paludismo o malaria es una enfermedad endémica. El país sufrió una epidemia en 1999, alcanzando el Índice Parasitario Anual
(IPA) de 1,95 por mil. Desde 2002 volvió a los niveles endémicos, presentando 0,12 por mil de IPA en 2004.
Según ambas tasas, no se cumpliría la meta.
4.5
La OMS estimó para el 2003 un total de 4.115 casos, en tanto el país informaba 2.116. Esto equivale a 51,4% de lo estimado.
24 Investigación del Proceso de Elaboración de IBS: Análisis Técnico Comparativo, Dr. Alexis Moreno (Consultor CIRD/USAID), Paraguay, Abril de 2008.
76
PROCESO DE SELECCIÓN DE IBS DE NIVEL NACIONAL DEL PARAGUAY
Para el efecto, se conformaron equipos técnicos con profesionales provenientes del MSPyBS, la Sanidad Policial, la Sanidad Militar, el Instituto de Previsión Social, así como con consultores nacionales e internacionales. Es destacable el apoyo técnico y financiero suministrado por el CIRD y la USAID dentro del proyecto de Mejoramiento del Sistema de Información en Salud. Desde el punto de vista metodológico, la selección y sobre todo la calificación técnica de los indicadores se ha basado en el modelo brasileño realizado por RIPSA. RIPSA es una Red Interinstitucional de Información Sanitaria
de trabajo multidisciplinario, que incluye a varias instituciones: Instituto Brasilero de Geografía y Estadística (IBGE), organismos de administración pública, instituciones de salud y enseñanza, asociaciones técnico-científicas, y ONGs. RIPSA24 vendría a ser el brazo articulador para la implementación estratégica de la Red Nacional de Información en Salud (RNIS), y tiene el propósito de generar y proveer de manera adecuada, oportuna e integral de datos básicos, indicadores, análisis de situación sanitaria y las tendencias del país para la formulación y gestión de políticas y actividades públicas dirigidas para mejorar la calidad de la
salud de la población. El proceso RIPSA es considerado como una de las experiencias más exitosas por la Iniciativa Regional de Datos Básicos en Salud de la OPS. En el documento25 “Indicadores Básicos de Salud del Paraguay, Conceptos y Aplicaciones”, sección “antecedentes”, relata que para la construcción de los Indicadores Básicos de Salud (IBS) de nivel nacional se tuvo en cuenta lo siguiente: análisis funcional o situacional de los distintos niveles de atención para la prevención y control de problemas prioritarios de salud; identificación de información relevante para el funcionamiento de los sistemas de salud y selección de indicadores (validez, relevancia y operacionalización); e, identificación de las necesidades de información de los diferentes actores, tales como proveedores de salud, consumidores de salud, recopiladores de información y usuarios en general. Una vez seleccionados los posibles IBS a ser utilizados a nivel nacional se procedió a la clasificación de los mismos de acuerdo a la ficha técnica, tomando como modelo la utilizada por el Brasil. Este instrumento consta de los siguientes ítems, debiendo aclararse que al formato proveído por el Brasil le fueron agregados los tres últimos puntos, por decisión del grupo técnico encargado de su elaboración.
Concepto: características que definen al indicador y la forma como este se expresa, si es necesario, se agregan informaciones para la comprensión de su contenido.
Interpretación: explicación detallada del tipo de información obtenida y su significado.
Usos: principales formas de utilización de los datos, las cuales deben ser consideradas para fines de análisis. Limitaciones: factores que restringen la interpretación del indicador, referentes tanto al propio concepto como a las fuentes utilizadas.
Fuente: instituciones o áreas responsables de la producción de datos que son utilizados para el cálculo del indicador y por los sistemas de información a que corresponden.
Método de cálculo: fórmula utilizada para calcular el indicador, definiendo claramente los elementos que la componen.
Categorías sugeridas para el análisis: niveles de desagregación de los datos que pueden contribuir para la interpretación de la información y que sean efectivamente disponibles, como el sexo y la edad. Unidad de medida: expresa de acuerdo al método de cálculo si la información obtenida es número absoluto, porcentaje, razón, etc.
Una vez seleccionados
los posibles Indicadores Básicos de Salud a
ser utilizados a nivel
nacional se procedió a la clasificación de los
mismos de acuerdo a
la ficha técnica, tomando como modelo la utilizada por el Brasil.
Periodicidad: se refiere al intervalo de tiempo seleccionado para el cálculo del indicador, por ejemplo, anual, quinquenal, etc. Disponibilidad: expresa desde cuándo este indicador está
25 Indicadores Básicos de Salud del Paraguay, Conceptos y Aplicaciones, MSPyBS/SINAIS, 2008.
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SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
disponible en la institución, o si aún no se dispone del mismo.
La construcción de las fichas técnicas tuvo un proceso de perfeccionamiento con revisiones tanto por el equipo técnico de trabajo, como por consultores nacionales e internacionales. Se considera que los indicadores seleccionados no son definitivos y deberán ser revisados y analizados periódicamente para su actualización, según las necesidades que vayan surgiendo en el sistema de salud del país. Para la selección de estos indicadores, se han tomando en consideración los siguientes criterios.
Relevancia: la información obtenida debe ser útil para guiar intervenciones a corto, mediano y largo plazos. Alcanzable: debe obtenerse a un costo razonable mediante el uso de fuentes de información confiables.
Oportuno: debe realizarse, reportarse y analizarse en el momento adecuado.
4.6
26 Para más información sobre la ficha técnica de cada indicador, revisar: “Indicadores Básicos de Salud del Paraguay, Conceptos y Aplicaciones”, MSPyBS/SINAIS, 2008.
78
Comparable: los valores del indicador pueden ser comparables en diferentes grupos poblacionales en donde el abordaje del programa podría ser deferente. Confiable: los datos deben ser fidedignos, es decir, deben cumplir con un mínimo de calidad para ser usados de manera confiable.
Sencillez: las técnicas requeridas tanto para recolectar como para analizar los datos deben ser sencillas, de tal manera que la recolección, el procesamiento y análisis puedan estar a cargo del personal local encargado de estas funciones. Accesibilidad: los datos requeridos deben estar disponibles o ser relativamente fáciles de recolectar mediante métodos que han sido validados.
Sostenibilidad: debe ser posible elaborar los indicadores de manera rutinaria en el tiempo.
LOS INDICADORES BÁSICOS DE SALUD DEL PARAGUAY SELECCIONADOS
Indicadores Demográficos 1. 2. 3. 4. 5.
Población Total Población Indígena Tasa de Crecimiento Poblacional Esperanza de Vida al Nacer Proporción de Menores de 5
26
6.
7. 8. 9. 10.
años de edad en la Población Proporción de Adultos Mayores en la Población Razón de Dependencia Tasa Bruta de Natalidad Tasa Global de Fecundidad Proporción de Nacidos Vivos
por Edad Materna 11. Tasa Específica de Fecundidad por edad 12. Índice de Envejecimiento 13. Esperanza de Vida a los 60 años de edad
22. Tasa de Mortalidad por Causas Externas 23. Mortalidad Proporcional por Causas Mal Definidas 24. Mortalidad Proporcional por Grupos de Causas
1. 2. 3. 4.
1. 2. 3. 4.
Indicadores de Mortalidad
Tasa Bruta de Mortalidad Tasa de Mortalidad Infantil Tasa de Mortalidad Neonatal Tasa de Mortalidad Neonatal Precoz 5. Tasa de Mortalidad Neonatal Tardía 6. Tasa de Mortalidad Post Neonatal 7. Tasa de Mortalidad Perinatal 8. Tasa de Mortalidad por Afecciones Originadas en el Periodo Perinatal 9. Tasa de Mortalidad de 1 a 4 años 10. Tasa de Mortalidad en menores de 5 años 11. Razón de Mortalidad Materna 12. Mortalidad Proporcional por Tétanos Neonatal 13. Mortalidad Proporcional por Infecciones Respiratorias 14. Agudas (IRA) en menores de 5 años 15. Mortalidad Proporcional por Enfermedades Diarreicas 16. Agudas (EDA) en menores de 5 años 17. Tasa de Mortalidad por Enfermedades del Aparato Circulatorio 18. Tasa de Mortalidad por Enfermedades del Aparato Respiratorio 19. Mortalidad Proporcional por Enfermedades Transmisibles 20. Tasa de Mortalidad por SIDA 21. Tasa de Mortalidad por Neoplasias Malignas
Indicadores de Morbilidad
5.
6. 7. 8. 9.
10.
11. 12.
13. 14. 15. 16.
17. 18.
19. 20.
21. 22.
Incidencia de Sarampión Incidencia de Difteria Incidencia de Coqueluche Incidencia de Tétanos Neonatal Incidencia de Tétanos (excepto neonatal) Incidencia de Rubéola Tasa de Incidencia del Síndrome de Rubéola Congénita Tasa de Incidencia de Tuberculosis Tasa de Prevalencia de Lepra (Mal de Hansen) Índice Parasitario Anual (IPA) de Malaria Tasa de Incidencia de Dengue Tasa de Incidencia de Fiebre Hemorrágica de Dengue Tasa de Incidencia de Leishmaniosis Tegumentaria Americana Tasa de Incidencia de Leishmaniosis Visceral Tasa de Incidencia de SIDA Tasa de Incidencia de Sífilis Congénita Tasa de Prevalencia de Diabetes Mellitus Tasa de Incidencia de Hepatitis B Tasa de Incidencia de Hepatitis C Tasa de Incidencia de Neoplasias Malignas Proporción de Nacidos Vivos de Bajo Peso al Nacer Prevalencia de Lactancia Materna
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SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
23. Prevalencia de Lactancia Materna Exclusiva 24. Proporción de Internaciones Hospitalarias por Grupos de Causas 25. Proporción de Internaciones Hospitalarias por Causas Externas 26. Incidencia de Fiebre Amarilla 27. Tasa de Incidencia de Accidentes de Trabajo Típicos 28. Tasa de Incidencia del Hipotiroidismo Congénito 29. Tasa de Incidencia de la Fenilcetonuria 30. Tasa de Incidencia de Fibrosis Quística
Indicadores de Cobertura
1. Porcentaje de Embarazadas con Atención Prenatal 2. Proporción de Personas Atendidas en Consultorio Médico 3. Cobertura de Vacunas 4. Internaciones Hospitalarias por Habitantes 5. Porcentaje de Partos en Servicios de Salud 6. Porcentaje de la Población Usando Métodos Anticonceptivos 7. Cobertura de Salud por Sectores 8. Cobertura de Población con Agua Potable 9. Cobertura de Población con Alcantarillado Sanitario 10. Cobertura de Población con Servicio de Recolección de Basuras 11. Porcentaje de Mujeres con Estudio Citológico Cérvicovaginal 12. Porcentaje de Emergencias Obstétricas Exitosas 27 “Informe de Talleres de IBS de Nivel Subnacional: Organización y Metodología”, Dr. Alexis Moreno (Consultor CIRD/USAID), Paraguay, 2008.
80
Indicadores de Recursos y Equipos
1. Número de Camas Disponibles por 10.000 Habitantes 2. Número de Profesionales de Enfermería según función por 100 Camas Hospitalarias 3. Número de Profesionales de Salud por Habitante 4. Número de Establecimientos de Salud, según Complejidad y Área Geográfica 5. Gasto Público en Salud como Proporción del PIB 6. Dotación de Equipos Básicos por Tipo, por 100.000 Habitantes 7. Promedio de Gasto, por Prestaciones en Salud y Área de Atención 8. Uso de Insumos por Tipo Indicadores Socioeconómicos
1. Producto Interno Bruto (PIB) Per Cápita 2. Porcentaje de la Población en Extrema Pobreza 3. Tasa de Trabajo Infantil 4. Tasa de Analfabetismo 5. Años de Estudio / EPH 6. Tasa de Desempleo
En junio de 2008, se ha dado inicio el proceso de elaboración y selección de los indicadores básicos de nivel subnacional27 y para el efecto se han diseñado cuatro talleres con la duración de dos días cada uno, que contaron con la participación del equipo técnico que participó en la selección de los IBS de nivel nacional, consultores nacionales e internacionales, y funcionarios de 19 Regiones Sanitarias.
4.7
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
CONCLUSIONES Y SUGERENCIAS
Con respecto al proceso de elaboración de los indicadores básicos del Paraguay para el nivel nacional, extractamos algunas conclusiones y sugerencias observadas28 . El subgrupo “Morbilidad” debería abarcar también a los factores de riesgo, tal cual lo hace el modelo brasileño y de esta manera hacer más hincapié en los determinantes de salud, fundamentalmente los medioambientales, para estar en consonancia con los requerimientos mundiales (Metas 9 y 10 del ODM Nº 7). La población indígena es un indicador no incluido en el grupo de los IDB del trabajo de RIPSA; no obstante, se podría evaluar una suerte de comparabilidad para el seguimiento y monitoreo con la variable raza/color. Con respecto al método de cálculo29 para el indicador Tasa de Crecimiento Poblacional se debería evaluar la aplicabilidad del método geométrico modificado como estimación poblacional, ya que relaciona directamente el crecimiento promedio anual con el semipromedio poblacional intercensal; es por tanto un método más intuitivo. Sería recomendable
Estructurar la red de instituciones encargadas de llevar adelante el proceso IBS-Paraguay hasta la publicación del producto final, evaluación y monitoreo, y la retroalimentación permanente. Como propuesta inicial se podría basar en el esquema
estructural de RIPSA. Los técnicos y coordinadores de cada subgrupo de IBS deberán: - definir las dificultades técnicas halladas en la selección; - establecer integración de las fuentes para cada indicador, teniendo en cuenta el marco teórico propuesto por la RMS; y, - establecer una metodología para la gestión de datos (estrategias de recolección, periodicidad, etc.). Validar adecuadamente los IBS preseleccionados siguiendo las normativas de calidad para tal efecto (talleres metodológicamente elaborados para validación). Establecer ajustes técnicos generales y específicos a los indicadores de manera periódica, basados en los informes de los equipos técnicos encargados de cada grupo temático. Calendarizar reuniones periódicas de los comités o equipos técnicos con la elaboración, como producto esperado, de un documento de IBS con las correcciones en el aspecto técnico, metodológico y de implementación. Establecer criterios de selección (inclusión y exclusión) para los IBS (nivel nacional).
Que los criterios absolutos sean: relevancia, comparabilidad e interdependencia. Los relativos: validez, sensibilidad, especificidad y factibilidad (eventualmente mencionarlos como posibles limitaciones).
Sería recomendable
estructurar la red de
instituciones encargadas de llevar adelante el
proceso IBS-Paraguay hasta la publicación del producto final,
evaluación y monitoreo, y la retroalimentación permanente.
28 “Investigación del Proceso de Elaboración de IBS: Análisis Técnico Comparativo”, Dr. Alexis Moreno (Consultor CIRD/USAID), Paraguay, Abril de 2008. 29 Tanto la DGEEC (Paraguay), como la SEADE/RIPSA (Brasil), utilizan el método geométrico.
81
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
30 The Cochrane an International not – for – Profit Organization: www.cochrane.org
82
Establecer objetivos generales (a nivel nacional e internacional) y específicos (para cada subgrupo) que se persiguen con los IBS, con especial énfasis en los indicadores trazadores. Identificar y clasificar los indicadores trazadores y sus respectivos indicadores complementarios para cada subsistema o área de información. Contemplar que los IBS expresen todos los aspectos sanitarios recomendados por la RMS (determinantes de salud o factores de riesgo, sistema de salud, estado de salud). Las clasificaciones propuestas por RIPSA y OPS cubren estos aspectos. Incluir dentro de los IBS de nivel nacional indicadores de los principales factores de riesgo asociados, para que actúen como trazadores predictivos. Establecer un plan estratégico para la implementación inicial de los IBS. ¿Se utilizará la matriz total de indicadores seleccionados o una reducida, que cubra las exigencias mínimas propuestas por la OMS/OPS? (grupo de los 40 indicadores propuestos por la OMS, Estadísticas Mundiales de Salud) o ¿se buscará implementar un modelo a escala?, etc. Tener presente como referencia en la construcción de los IBS, el marco conceptual del Perfil del SIS propuesto por la RMS: contexto y recursos para el SIS; disponibilidad de IBS; fuentes de datos; proceso de gestión de datos; calidad de indicadores seleccionados; análisis, difusión y utilización de la información. Conformar grupos de trabajos
o comités técnicos encargados de grupos específicos de indicadores, según vayan apareciendo las necesidades. Estimular la investigación en las diversas instituciones académicas relacionadas con la salud, en particular, la salud pública; por ejemplo, modelos estadísticos usando indicadores que validen mejor las condiciones de salud o para perfeccionamiento de las bases de información. Impulsar programas de extensión universitaria orientados al diseño de investigaciones basadas en evidencias para la toma de decisiones como ser: revisión sistemática de la literatura médica y metaanálisis. En este sentido, se podría buscar el apoyo de centros especializados para el efecto, como ser el Centro de Colaboración Cochrane30. Capacitar a profesionales en el campo de información para la salud, en los diferentes niveles. Específicamente se hace mención de la limitación detectada por RIPSA en cuanto a la subnotificación en el área de Vigilancia Epidemiológica, referida a la capacitación en el manejo de las codificaciones a ser utilizadas (CIE-10, CIAP-2, etc.). En virtud a lo anterior, es prioritario diseñar un programa de capacitación profesional y un plan curricular con los contenidos programáticos inherentes al SIS, a ser desarrollados en las universidades e instituciones de enseñanza superior relacionadas con la salud. Por último, como reflexión final (también por tratarse de una etapa ulterior en el proceso del componente “indicadores” den-
tro del SIS), se debe ir perfilando un plan estratégico de monitoreo y evolución de los IBS de nivel nacional. En particular, para esta consultoría sería de un significativo valor cuantificar el impacto que los indicadores (sobre todo, aquellos trazadores) han tenido para generar conocimiento, detectar las inequidades de salud y modificar los escenarios originales de la salud. Para ello, se podrían implementar los modelos de análisis estadísticos-epidemiológicos más apropiados para la situación (mediciones epidemiológicas de impacto, pruebas de hipótesis, modelos de jerarquización, etc.). En este sentido, se podría también realizar una evaluación cuantitativa del proceso al medir: - los documentos y publicaciones periódicas relacionadas con los IBS producidos, implementados y desarrolla-
dos por las organizaciones responsables. Se podría tomar como modelo los productos de RIPSA; y, - la socialización de la información y documentación producida, a través de Internet.
El diseño de este plan estratégico de monitoreo y evaluación, y su posterior implementación, es una tarea ardua, altamente técnica y de una importante complejidad, que requiere de un equipo técnico calificado y destinado exclusivamente a esta tarea.
83
5
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
PLAN DE IMPLEMENTACIÓN EJES ESTRATÉGICOS DEL SIECS
84
1385
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
5.1
INTRODUCCIÓN
Como parte de un todo, el sistema de información debe recorrer un camino paralelo al sistema sanitario, de tal modo que, para entrar en tema, debemos analizar brevemente el estado de la reforma del sector salud.
Para establecer un marco referencial debemos considerar los ODM31 y la Agenda de Salud de Las Américas32, donde se establecen objetivos y metas que se pretenden alcanzar entre 2008 y 2017.
La Agenda de Salud de las Américas. 2008-2017, OPS/OMS.
OBJETIVOS
Derechos Humanos, universalidad, accesibilidad. Solidaridad panamericana. Equidad en salud. Participación de los ciudadanos.
31 Ver sección “Componentes: Indicadores 32 La Agenda de Salud de las Américas, 20082017, OPS/OMS. 33 Ver Anexo.
86
METAS
Fortalecer la autoridad sanitaria nacional. Abordar los determinantes de la salud. Aprovechar los conocimientos, la ciencia y la tecnología. Fortalecer la solidaridad y la seguridad sanitarias. Disminuir las inequidades en salud entre los países y al interior de los mismos. Reducir los riesgos y la carga de enfermedad. Aumentar la protección social y el acceso a servicios de salud de calidad. Fortalecer la gestión y el desarrollo de las personas que trabajan por la salud.
Dentro de este contexto, la OPS ha consensuado con los países miembros, una serie de objetivos estratégicos para lograr una reforma efectiva del sector salud: mejorar la salud y las condiciones de vida de todos los habitantes de la región; convertirse en parte de la reforma social de la región, uno de los pilares de desarrollo, junto con la justicia, el bienestar y la equidad; reducir las desigualdades del estado de salud, mejorar el acceso de servicios de buena calidad y fomentar la responsabilidad compartida entre instituciones, individuos y comunidades;
modernizar y descentralizar la organización y operación de instituciones públicas que proporcionan servicios de salud; equilibrar los subsectores de salud pública y privada con el fin de lograr complementariedad en sus esfuerzos; y, asegurar que se cuente con recursos financieros razonables a disposición del sector a un nivel sostenible que permita que se cumplan estos objetivos.
Se han aprobado las resoluciones del Consejo Directivo de OPS/OMS CE120.R7 y CD40.R1033 para la Recopilación y Utilización de Datos Básicos en Salud.
5.2
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
PRINCIPIOS PARA EL DESARROLLO
La RMS menciona unos ejes estratégicos y principios guías dentro del proceso de fortalecimiento del SIS de un país:
pertenecer al país y ser conducido nacionalmente con el apoyo político de alto nivel y de los líderes en la materia; responder a las necesidades de los usuarios de la información en salud, pero ser realista respecto a los recursos y las capacidades; construirse sobre lo que ya existe, incluyendo cualquier esfuerzo más amplio para mejorar la producción y el uso de la información; desarrollarse de forma incluyente y consultiva (coordinación y construcción de consensos); ser abordado como un proceso gradual e incremental, que re-
5.3
Un elemento clave
para la implementación del SIECS será la evaluación de la
situación actual,
incluyendo cualquier
trabajo en curso para
mejorar las estadísticas en salud.
PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN
5.3.1 ELEMENTOS CLAVE
quiere una inversión a largo plazo. Es preciso articular los medios para encontrar el justo equilibrio entre el “trauma” que genera toda evolución y el quietismo del “status quo”; describir una visión completa de la información en salud, que sea suficientemente flexible para cambiar en respuesta al cambio de necesidades; hacer uso de los mejores estándares internacionales, incluyendo guiarse por los Principios Fundamentales de las Estadísticas Oficiales de la ONU; considerar las limitaciones institucionales y organizacionales, incluyendo los recursos humanos y financieros; y, servir de marco coherente para el apoyo internacional a una mejor información en salud.
El establecimiento de mecanismos de consulta y coordinación que reúnan a todos los participantes, productores y usuarios de la información en salud. Priorizando el principio de inclusividad. Una evaluación de la situación actual, incluyendo cualquier trabajo en curso para mejorar las estadísticas en salud. El modelo de evaluación también proporcionará la base para me-
jorar el monitoreo. El acuerdo sobre una visión compartida y las metas para el futuro del SIS. La definición de estándares básicos para la disponibilidad, oportunidad y calidad de la información. La identificación de acciones estratégicas requeridas para establecer prioridades. Un plan de acción detallado, que incluya costos, cronograma y
87
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
la asignación de responsabilidades, a fin de lograr los resultados deseados. La síntesis, análisis y uso de la evidencia del país para informar la planeación, la asignación de recursos y la evaluación. El desarrollo y uso del monitoreo de la implantación y de los mecanismos de evaluación, que
conducen a la reprogramación. Un plan de difusión y comunicación para mantener involucrados a los participantes.
Los principios y elementos mencionados conforman las fases o etapas del proceso, las cuales se hallan secuencialmente relacionadas y retroalimentadas.
5.3.2 FASES DEL PROCESO Diagnostico inicial
Monitoreo y evaluación Coordinación y liderazgo
planificación Implementación
88
Fase 1 – El compromiso político y el liderazgo. Son fundamentales para el éxito del fortalecimiento y para su sustentabilidad a largo plazo. Debe identificarse a un tomador de decisiones de alto nivel, con los atributos necesarios para el liderazgo y la dirección globales durante el proceso. - Construcción del consenso y coordinación efectiva: con la participación representativa de todas las instituciones relacionadas de alguna forma con la salud y/o la información. Mención especial, por su frecuente exclusión
(generalmente involuntaria), de ONGs, instituciones académicas, asociaciones profesionales particulares (médicas, estadísticas), universidades e instituciones de educación superior y a usuarios de la información relacionada con la salud, como los parlamentarios, la sociedad civil (grupos de abogacía relacionados con la salud) y los medios de comunicación.
Fase 2 – El diagnóstico. La fase del diagnóstico identifica las fortalezas y debilidades del SIS, las deficiencias y oportunidades,
los recursos, las barreras a la generación y al uso de la información en salud, y los actores clave que deben involucrarse. La RMS recomienda usar el Marco de la RMS como guía y la Herramienta de Análisis de la Situación del Sistema de Información en Salud de la RMS34 para su primer diagnóstico de referencia y para monitoreos posteriores.
Fase 3 – El establecimiento de prioridades y la planeación. El diagnóstico proporciona la base para la estrategia a seguir. Un siguiente paso importante es dar prioridad e identificar las acciones por emprender a corto, mediano y largo plazos. Se debe responder a las necesidades y las demandas del país. Considerar criterios de relevancia y factibilidad para la selección y definición de estrategias. - Identificar los indicadores clave y las formas de recolección de la información. - Planeación: una vez que se ha alcanzado un acuerdo amplio sobre el conjunto limitado de prioridades para el período inicial del fortalecimiento, se debe preparar un plan nacional, de preferencia con una perspectiva de largo plazo (10 años). Debe realizarse un taller nacional para ultimar el plan de acción y conferir los roles y las responsabilidades. El plan para el fortalecimiento debe ser aprobado al más alto nivel. Considerar criterios de relevancia y factibilidad para la selección y definición de estrategias. Para el costo y la movilización de los recursos se deben realizar cálculos de costo-efectividad.
Fase 4 – Optimizar la recolección de la información.
Fase 5 – La síntesis, el análisis, la difusión y el uso de la información. Esta fase implica sintetizar y analizar la información (bajo estándares de calidad), difundirlos transformados en evidencia a los diferentes grupos objetivo y diagnosticar hasta qué grado la información en salud es realmente usada para mejorar el funcionamiento del sistema de salud y la entrega de las intervenciones en salud; es decir, el impacto producido.
- Análisis de la información: - las tendencias a través del tiempo y las variaciones entre las regiones u otros ámbitos deben examinarse e interpretarse usando los principios básicos de la epidemiología; - se deben resaltar las desigualdades y/o los grupos vulnerables; - las gráficas y la representación geográfica pueden mejorar el análisis de la información y la presentación de los resultados; y, - la capacitación en epidemiología básica y en bioestadística es prioritaria. - Síntesis y análisis. Es preciso recurrir a las medidas más apropiadas para resumir la información (frecuencia, riesgo e impacto). Así como modelos estadísticos, epidemiológicos y demográficos que se ajusten a las necesidades. Se requiere tener acceso a la información actualizada que surge de la investigación en salud y proporcionar una base más sólida de
El diagnóstico proporciona la base para la estrategia a seguir. Otro paso importante es dar
prioridad e identificar las acciones por
emprender a corto,
mediano y largo plazos, respondiendo siempre a las necesidades y
las demandas del país.
34 Ver ilustraciones al respecto.
89
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
la evidencia para la toma de decisiones. - Difusión y uso de la información. Las decisiones deben tomarse en base a la evidencia y la relevancia de la información generada. La difusión no debe limitarse únicamente al sector salud, sino que debe tomar en cuenta las necesidades de información intersectoriales.
Fase 6 – El monitoreo, la evaluación y la reprogramación. Esta fase debe alimentar un ciclo renovado de diagnóstico, planeación y desarrollo, a fin de construir de manera incremental hacia la visión acordada. - Monitoreo. El plan para el fortalecimiento debe incluir un marco de monitoreo y evaluación con indicadores específicos para seguir el progreso. Los indicadores deben cubrir el
espectro de aportaciones, procesos, productos, resultados y el impacto final. Deben entregar reportes mensuales sobre el progreso de las actividades y los costos del proceso. - Evaluación y reprogramación. Debe llevarse a cabo una evaluación completa de la implementación del plan para el fortalecimiento, en un lapso acordado. Conforme a la RMS, una primera evaluación debería hacerse a los tres años de iniciada la implantación, usando sus estándares y herramientas de análisis del SIS. La retroalimentación de los resultados de la evaluación debe llevar a un ciclo renovado de establecimiento de prioridades, planeación y reprogramación. Debe convocarse a un taller nacional para ultimar y aprobar el plan de acción reprogramado.
Proceso para el fortalecimiento del sistema de salud: tabla con el resumen de las actividades clave.
5.4
¿CÓMO MEDIMOS LOS AVANCES?
La evaluación del desarrollo alcanzado por el SIS tiene como sustrato básico los indicadores
que permiten medir los avances en el proceso de implementación de las acciones del SIS.
Puntuación e interpretación de los resultados - Herramienta de Análisis de SIS implementado por la RMS
90
91
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
La evaluación del
desarrollo alcanzado
por el SIS tiene como sustrato básico los indicadores que
permiten medir los
avances en el proceso de implementación de las acciones del SIS.
5.5
35 Según estándares internacionales para comparabilidad.
92
INDICADORES Y DATOS BÁSICOS PARA EVALUACIÓN Y MONITOREO
Publicaciones de difusión y uso en materia de información en salud. Reuniones del grupo interinstitucional de información en salud. Manuales actualizados de fuentes y métodos de la información en salud. Grupos de trabajo establecidos para el análisis de las estadísticas de los diferentes subsistemas del SIS. Grupos de trabajo establecidos para la revisión y diseño de los instrumentos del SIS. Programas de capacitación del personal que lleva a cabo actividades de gestión de información. Diseño del sistema de indicadores de la calidad de la información en salud. Sistema para el procesamiento automatizado en la gestión de datos. Instructores formados para la capacitación de codificadores en cada institución sanitaria. Clasificación uniformada de enfermedades y procedimientos en el país. Nº de campañas permanentes para el mejoramiento de los registros de morbilidad, mortalidad y procedimientos médicos. Publicaciones periódicas (anual) de IBS nacionales. Publicaciones periódicas (anual) IBS subnacionales. Publicaciones de manuales operativos relacionados con la información en salud. Indicadores de inequidades en el sector salud, de los proble-
35
mas en grupos vulnerables (ejemplo, población indígena) y de las diferencias de género incorporados progresivamente en el sistema de información. Publicaciones anuales de información a nivel nacional sobre el gasto privado en salud. Nº de grupos de trabajo interinstitucionales para la revisión, análisis y selección de la metodología de gestión por producto hospitalario. Conjunto mínimo de datos integrados y homogéneos generados por las instituciones para operar la gestión, la planeación y la asignación de recursos por producto hospitalario. Medida de representantes del sector privado a los grupos de trabajo multidisciplinarios. Medida de la información captada e integrada de las unidades de apoyo del sector privado, como son: laboratorios, gabinetes de investigación, farmacias, bibliotecas y centros de información. Sistemas de información instaladas en las unidades privadas. Programas editoriales con la inclusión de títulos con periodicidad trimestral. Accesibilidad de los usuarios a toda la producción editorial en formato electrónico a través de Internet y CD. Estadísticas en los portales de Internet actualizadas y modernizadas. Bases de datos nacionales, sectoriales e institucionales disponibles para los usuarios
mediante diversos medios de comunicación. Medida de la revisión y selección de los estándares internacionales que deben ser adoptados en el manual operativo del SIS. Informes de nuestro país para los organismos internacionales en materia de salud. Servicios civiles de carrera e institutos de formación en el área de información en salud creados y desarrollados. Modelos conceptuales producidos sobre el desarrollo del SIS. Listas de discusión electrónica/grupos de interés. Medios de comunicación permanente (teléfono, correo electrónico, fax, sitio electrónico) para interactuar con los diferentes actores del sistema, entre generadores, intermediarios, usuarios, etc. Producción e instrumentación de las políticas y la normatividad que promuevan el aprovecha-
miento de la infraestructura instalada en materia de bibliotecas, centros de información y documentación, unidades de información, salas de lectura, etc. Indicadores de impacto y desempeño del SIECS. Diagnósticos situacional del SIS actual, a nivel nacional. Retroalimentación y presentación de propuestas de modificación al SIS, por parte de los diferentes actores y usuarios del sistema. Reuniones técnicas y académicas sobre la evolución y desarrollo del SIS. Medida de la difusión conceptual del SIS, a través de publicaciones en revistas científicas de la especialidad, participación en foros de discusión y publicaciones en medios de divulgación, dirigidos a la sociedad en general. Investigaciones científicas basadas en evidencia producidas y publicadas.
Ejemplo de puntuación de contexto y recursos del SIS con la herramienta de análisis de la RMS
93
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
La reforma de la salud
debe conceptualizarse como un proceso
gradual, participativo,
generador de cambios
con descentralización del Sistema Nacional de Salud y siguiendo
cinco ejes estratégicos.
5.6
ANTECEDENTES RELACIONADOS CON EL SNS Y EL SIS EN EL PARAGUAY
En el país, la reforma sanitaria se impulsa a través de la promulgación de la Ley N° 1.032/96 que crea el SNS y establece el marco normativo del proceso. De acuerdo a esta ley, la coordinación del sector es responsabilidad del CNS, constituido por instituciones relacionadas con el sector salud y presidido por el Ministro de Salud, con la responsabilidad legal de coordinar y controlar los planes, programas y actividades de las instituciones públicas y privadas. En 1998, a través del Decreto 19.966/98, se reglamenta la descentralización sanitaria local, la participación ciudadana y la autogestión en salud, como estrategias para el desarrollo del SNS. La Política Nacional de Salud 2005–2008, denominada: “Construyendo Juntos una Política de Estado: Salud Para Todos con Equidad”, plantea como Pilares Fundamentales: la reforma de la salud; la promoción de la salud; la protección social con financiamiento solidario y aseguramiento; la salud ambiental y saneamiento básico; y, el desarrollo de los re-
5.7
1. el ordenamiento del marco jurídico normativo y de gestión; 2. el fortalecimiento del liderazgo y coordinación del CNS; 3. el desarrollo del SNS; 4. la descentralización en salud; y, 5. el desarrollo de las funciones esenciales de la salud pública.
Resalta como una de las principales líneas de acción para el desarrollo y fortalecimiento del SNS: Desarrollar la inteligencia en salud con un Sistema Nacional de Información en Salud moderno y actualizado.
La Ley Nº 2.319/06 establece las funciones y competencias de la Superintendencia de Salud creada por la Ley Nº 1.032/96.
ESTRATEGIAS: ¿QUÉ CAMINO DEBEMOS SEGUIR?
5.7.1 OBJETIVOS
94
cursos humanos y de la educación permanente. Dentro de este marco, la reforma de la salud debe conceptualizarse como un proceso gradual, participativo, generador de cambios con descentralización del SNS y con los siguientes ejes estratégicos:
GENERAL Desarrollar el SINAIS que genere evidencia y conocimiento
con criterios de calidad, universalidad y democracia para utilizarlas de manera eficaz y eficien-
te en la planificación, toma de decisiones y solución de los requerimientos del SNS y de los compromisos internacionales.
ESPECÍFICOS 1. Crear un marco integral del SIS que signifique contar con una política nacional, el marco legal y estándares técnicos para su desarrollo a nivel de país y la comparabilidad local, regional y mundial. 2. Fortalecer la capacidad de gestión del SIS en todas las instancias y niveles. 3. Generar y difundir evidencia y conocimiento calificados y confiables acerca de los subsiste-
mas que integran el SINAIS. 4. Mejorar el acceso, la calidad y el uso de la información en salud. 5. Brindar los insumos de información necesarios para el monitoreo y evaluación del desempeño del SNS en su conjunto. 6. Contribuir con los indicadores que apoyen a la medición del estado actual y del impacto logrado con la implementación de la reforma sanitaria. 7. Proporcionar la información a la sociedad, para apoyar los procesos de decisión y acción en materia de asistencia, prevención, investigación y enseñanza en salud.
5.7.2 METODOLOGÍA A SEGUIR El diagnóstico de las limitaciones detectadas en el SIS actualmente existente hizo necesario establecer un planeamiento estratégico. Como primera iniciativa de
aquello, se establecieron en el plan estratégico para fortalecimiento del SINAIS: objetivos estratégicos36, estrategias y actividades que se presentan a continuación.
OBJETIVO ESTRATÉGICO 1 Contar con la Política Nacional y el marco legal del SINAIS para asegurar su funcionamiento pleno y el derecho a la información de salud.
ESTRATEGIAS 1.1. Compromiso político de alto nivel sostenible, que asegure el funcionamiento y fortalecimiento del SINAIS. 1.2. Dotación del marco legal necesario para el buen desempeño del SINAIS. 1.3. Amplia difusión para la aplicación de la ley vigente, los acuerdos, reglamentos y las normas aprobadas en todo el territorio nacional, en los diferentes niveles y sectores relacionados con el SINAIS. ACTIVIDADES 1.1.1. Comunicación fluida con las autoridades de decisión política para comprometer la cooperación en el fortalecimiento permanente del SINAIS. 1.1.2. Elaboración e implementación de la Política Nacional del SIS
36 Plan Estratégico SINAIS, 2007.
95
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
Para fortalecer la capacidad de gestión de la Dirección
del Sistema de Información en Salud del Ministerio se debería elaborar e implementar un Plan Estratégico, con el
involucramiento de todos los subsectores.
con la participación activa de los actores clave. 1.2.1. Compilación de las leyes y reglamentaciones relacionadas con el SIS e identificación de los vacíos legales. 1.2.2. Elaboración de la propuesta de ley y reglamentación para la regulación del SINAIS, y su incorporación a la propuesta del nuevo Código Sanitario. 1.2.3. Abogacía para la sanción de la ley, los acuerdos, reglamentos y normas propuestas, y Código Sanitario. 1.3.1. Socialización del marco legal y regulador a nivel de los servicios de salud públicos y privados del sector, así como los otros actores relacionados. 1.3.2. Monitoreo y seguimiento de la implementación eficaz de la Ley del SINAIS. OBJETIVO ESTRATÉGICO 2 Fortalecer la capacidad de gestión, tanto de la Dirección del Programa del SINAIS, como en todas las instancias del mismo, en todos los niveles.
ESTRATEGIAS 2.1. Abogacía y negociación con las autoridades del MSPyBS y del CNS para la aprobación e implementación de la propuesta de creación y funcionamiento del Programa de fortalecimiento del SINAIS y del Equipo Técnico Interinstitucional. 2.2. Organización y funcionamiento del Programa del SINAIS. 2.3. Organización y funcionamiento del Equipo Técnico Interinstitucional del SINAIS. 2.4. Aseguramiento del monitoreo y evaluación periódica relacionada con el plan y el desempeño del Programa del SINAIS. 2.5. Garantía de la conducción y gerencia del Programa del SINAIS hacia el éxito final del logro de los objetivos del Plan Estratégico Nacional con la participación activa de los consejos nacional, regionales y locales de salud, y de las unidades central, regionales y demás establecimientos de salud.
96
ACTIVIDADES 2.1.1. Planteamiento a las autoridades de los niveles de decisión para la creación del Programa del SINAIS. 2.1.2. Elaboración del Plan Estratégico para el desarrollo y fortalecimiento del SINAIS. 2.1.3. Involucramiento de los subsectores de salud y de otras áreas en el diseño del Plan Estratégico y puesta en marcha del Programa. 2.2.1. Establecimiento de la estructura organizacional, misión, visión, principios y funciones básicas y plenas del Programa del SINAIS, a través de resoluciones ministeriales. 2.2.2. Socialización de la organización con el equipo técnico/administrativo del Programa y otros involucrados en el SINAIS, buscando la integración y empoderamiento del mismo.
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
2.2.3. Elaboración y aplicación de los manuales de organización y funciones (MOF), y procedimientos del SINAIS. 2.2.4. Elaboración e implementación de normas para la protección y confidencialidad de las bases de datos y la información producida por el SINAIS. 2.2.5. Elaboración e implementación del Plan de Acción o Plan Operativo Anual (POA). 2.3.1. Establecimiento de las funciones y mecanismos de relacionamiento del Equipo Técnico Interinstitucional con el Programa SINAIS. 2.4.1 Definición y aplicación del Plan de Monitoreo y Evaluación para medir el proceso y resultados del Plan Estratégico, y el desempeño de los subsistemas del SINAIS. 2.4.2. Realización de evaluaciones internacionales de la implementación del Plan Estratégico Nacional del SINAIS. 2.5.1. Establecimiento de un liderazgo de alto nivel, que asegure la coordinación y proporcione una orientación estratégica decidida del SINAIS. 2.5.2. Gerenciamiento de las actividades técnicas y administrativas del Programa SINAIS. 2.5.3. Movilización de los recursos presupuestarios nacionales para el óptimo funcionamiento y sostenibilidad del Plan y del Programa. 2.5.4. Movilización de los recursos técnico-financieros de las organizaciones de cooperación externa y países del Mercosur. OBJETIVO ESTRATÉGICO 3 Fortalecer en forma gradual y sostenida la capacidad de los recursos humanos del SINAIS en los niveles nacional, regional y local.
ESTRATEGIAS 3.1 Identificación de las brechas en las capacidades de los RR.HH del SINAIS. 3.2 Identificación de la disponibilidad y necesidad de recursos humanos involucrados en el SINAIS a nivel nacional, regional y local en el MSPyBS, IPS, Sanidad Militar, Sanidad Policial en el país. 3.3 Fortalecimiento de la capacidad técnica de los recursos humanos involucrados en el SINAIS en todos los niveles. 3.4 Aumento de la dotación de recursos humanos involucrados en el SINAIS en los niveles nacional, regional y local. 3.5 Formulación de propuestas de remuneración y políticas de incentivos a los recursos humanos involucrados en el SINAIS a nivel nacional, regional y local. ACTIVIDADES 3.1.1. Aplicación de la encuesta y análisis de los resultados de la herramienta37 para la medición de aspectos organizacionales
37 OBAT, herramienta de medición empleada por la RMS.
97
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
98
y conductuales bajo el marco de los determinantes del desempeño del SIS. 3.1.2. Elaboración de propuestas de intervención para superar las debilidades identificadas en la evaluación de aspectos organizacionales y conductuales. 3.1.3. Difusión de los resultados y abogacía de las propuestas de intervención. 3.2.1. Aplicación de la encuesta para identificar la disponibilidad de los recursos humanos del SINAIS en el MSPyBS, IPS, Sanidad Militar y Sanidad Policial, y análisis de la información recolectada y elaboración de propuesta de los recursos humanos necesarios para el desempeño óptimo del SINAIS. 3.2.2. Análisis de las funciones de trabajo para poder definir las competencias de los recursos humanos del SINAIS y elaboración del perfil de cargos. 3.2.3 Revisión de los programas de los cursos de pre y postgrado relacionados con el SINAIS, del Instituto Nacional de Salud. 3.3.1. Participación en cursos de capacitación nacional e internacional de los funcionarios del Programa SINAIS y miembros del Equipo Técnico Interinstitucional para el fortalecimiento técnico de la conducción del sistema. 3.3.2. Realización de educación permanente integral para los recursos humanos del SINAIS, en todos los niveles. 3.3.3. Realización de cursos técnicos para los recursos humanos del SINAIS. 3.3.4. Realización de cursos de postgrado para los recursos humanos del SINAIS. 3.3.5. Realización de programa de actualización para docentes y tutores con nueva metodología educativa participativa y crítica, incluyendo la elaboración del plan del docente. 3.3.6. Evaluaciones de los cursos a través de supervisiones y medición de los logros de los participantes, usando metodología estándar y sencilla. 3.3.7. Creación de un plan de seguimiento para los beneficiados con el programa de fortalecimiento de los recursos humanos. 3.3.8. Contactos nacionales e internacionales con instituciones para la realización de cursos de postgrado con recursos humanos del SINAIS, con énfasis en políticas y gestión de información en salud. 3.3.9. Pasantías internacionales para el equipo del Programa SINAIS con el fin de conocer experiencias que faciliten la concreción del Plan Estratégico. 3.4.1. Abogacía con los diferentes actores para contar con los recursos humanos, según perfil, acorde a las necesidades para el desempeño óptimo del SINAIS. 3.5.1. Análisis de la situación del nivel salarial, según perfil de todos los recursos humanos involucrados en el SINAIS, en los distintos niveles.
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
3.5.2. Presentación de propuestas a las instancias correspondientes para el mejoramiento salarial, según perfil de los recursos humanos involucrados en el SINAIS. OBJETIVO ESTRATÉGICO 4 Fortalecer la infraestructura física y tecnológica del SINAIS de los niveles nacional, regional y local en forma gradual.
ESTRATEGIAS 4.1 Puesta en marcha de la infraestructura física y tecnológica requerida para el óptimo funcionamiento del SINAIS. 4.2 Implementación de los servicios de comunicación requeridos para el óptimo funcionamiento del SINAIS. 4.3 Implementación del Plan Director de Informática del SINAIS. 4.4 Desarrollo de un programa de mantenimiento del SINAIS. 4.5 Dotación de insumos básicos para apoyar a los niveles de producción de la información y gestión del Programa SINAIS.
ACTIVIDADES 4.1.1. Relevamiento sobre la disponibilidad de infraestructura física, tecnológica de las unidades centrales, regionales y locales del SINAIS. 4.1.2. Construcción o refacción/refuncionalización de los espacios físicos a ser destinados para las sedes del SINAIS, a nivel central, regional y aquellas priorizadas a nivel local. 4.1.3. Equipamiento tecnológico de la sede del Programa para la recolección, proceso, análisis, administración y difusión/publicación de la información a nivel nacional, regional y local. 4.1.4. Fortalecimiento tecnológico para el desarrollo de cursos de capacitación del SINAIS, mediante la creación de salas adecuadas tecnológicamente. 4.2.1. Alianzas estratégicas con las instituciones de comunicaciones para la obtención de los servicios bajo condiciones favorables. 4.2.2. Diseño e implementación de infraestructura para la disponibilidad y el acceso de la información en salud a través del sistema Web. 4.2.3. Adecuación e instalación de redes de comunicación (incluyendo Internet) a nivel central, regional y aquellas priorizadas a nivel local. 4.3.1. Revisión y actualización del Plan Director de Informática, en base al SINAIS y a los avances tecnológicos. 4.3.2. Difusión, aplicación y seguimiento de la reglamentación. 4.4.1. Diseño y aprobación del plan de mantenimiento de la infraestructura física y tecnológica del SINAIS. 4.4.2. Implementación del plan de mantenimiento de la infraestructura física y tecnológica del SINAIS. 4.5.1. Inclusión en la programación o reprogramación del presupuesto de MSPyBS lo relacionado a materiales e insumos que garanticen el normal funcionamiento del Programa SINAIS.
99
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
Un inventario actualizado de las instituciones,
según tipo de fuentes de datos, además del establecimiento de
comunicación entre el sector salud y otras
instancias servirá para
fortalecer e integrar los tipos de fuentes
relacionados al SINAIS.
OBJETIVO ESTRATÉGICO 5 Disponer de un conjunto de indicadores básicos de salud en apoyo a la toma de decisiones en los niveles nacional y subnacional para 2011.
ESTRATEGIAS 1. Definición y selección de IBS que respondan a las necesidades en los niveles nacional, subnacional y mundial. 2. Determinación de responsabilidades y procesos de generación de IBS. ACTIVIDADES 5.1.1. Recopilación, revisión y elaboración de IBS disponibles a nivel nacional y subnacional. 5.1.2. Identificación de las necesidades de nuevos IBS. 5.2.1. Establecimiento de los procesos de generación de los IBS. 5.2.2. Distribución de responsabilidades, según tipo de indicador. OBJETIVO ESTRATÉGICO 6 Fortalecer e integrar los tipos de fuentes de datos relacionados al SINAIS generados en los servicios de salud y las basadas en la población.
ESTRATEGIA 1. Implementación del trabajo conjunto para la disponibilidad, análisis y uso de los datos entre el sector salud, la DGEEC y otras instancias de fuentes de datos basadas en la población y en registros administrativos.
ACTIVIDADES 6.1.1. Inventario actualizado de las instituciones, según tipo de fuentes de datos. 6.1.2. Establecimiento de mecanismos de comunicación entre el sector salud y otras instancias de fuentes de datos. 6.1.3. Coordinación interinstitucional con los generadores de datos relacionados a la salud de los diferentes sectores para la disponibilidad, análisis y uso de la información. 6.1.4. Participación del SINAIS en la planificación del componente de salud en censos, encuestas y otros estudios. OBJETIVO ESTRATÉGICO 7 Fortalecer la administración/gestión de los diferentes subsistemas del SINAIS, para responder al SNS en los niveles local, regional y central.
100
ESTRATEGIAS 1. Desarrollo y articulación de los subsistemas del SINAIS para
2.
la recolección, procesamiento y análisis de los datos, y la información en los niveles local, regional y central que permita el acceso y disponibilidad de información sistematizada. Desarrollo de un Sistema de Información Georeferencial en Salud, compatible con los sistemas relacionados al SINAIS, orientado a apoyar la toma de decisiones en la gestión de los distintos niveles.
ACTIVIDADES 7.1.1. Diseño del SINAIS, incluyendo la definición de los subsistemas que lo conformarán y su modalidad de articulación, teniendo en cuenta las necesidades actuales de información de salud del país y normas internacionales. 7.1.2. Fortalecimiento del Subsistema de Información de Estadísticas Vitales. 7.1.3. Desarrollo del Subsistema de Información de Servicios de Salud. 7.1.4. Desarrollo y fortalecimiento del Subsistema de Información en Vigilancia de la Salud. 7.1.5. Desarrollo del Subsistema de Información de Recursos (humanos, físicos, logísticos). 7.1.6. Desarrollo del Subsistema de Información de Financiamiento en Salud. 7.1.7. Desarrollo de otros subsistemas de información como Vigilancia Sanitaria y otros, según necesidades del Sistema de Salud. 7.2.1. Diseño, adaptación e implementación del Sistema Georeferencial del SINAIS. OBJETIVO ESTRATÉGICO 8 Difundir sistemática y periódicamente la información en salud para elevar el nivel de conocimiento, actitudes y prácticas en el uso de la información sanitaria por todos sus usuarios, para la correcta y oportuna toma de decisiones.
ESTRATEGIAS 1. Promoción de la utilización efectiva de la información ofrecida por el SINAIS, estimulando la demanda de todos sus usuarios. 2. Producción de la información para identificar y desarrollar herramientas, y mejorar las prácticas en salud, de acuerdo a las necesidades del país. 3. Establecimiento de un programa para medir el nivel de satisfacción de los usuarios del SINAIS. ACTIVIDADES 8.1.1. Diseño e implementación de un plan de comunicación para difundir la información generada por el SINAIS. 8.1.2. Monitoreo y evaluaciones periódicas con el fin de ajustar los medios utilizados. 8.1.3. Desarrollo de la capacidad de análisis en el uso óptimo y con-
101
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
tinuo de la información para la toma de decisiones de la información en salud, creando vínculos entre la generación y el uso de la información. 8.2.1. Producción de reportes regulares sobre indicadores básicos y otros, según definición acordada con los tipos de usuarios del SINAIS. 8.2.2. Difusión oportuna de la información en salud mediante un lenguaje comprensible y culturalmente accesible a los usuarios, usando diferentes medios de comunicación. 8.2.3. Creación de salas de análisis de información en salud a nivel central, regional y distrital. 8.2.4. Establecimiento de técnicas exitosas para la presentación y comunicación de la información. 8.3.1. Diseño de los instrumentos y criterios que permitan medir el nivel de satisfacción de los usuarios del SINAIS (por tipo de usuario). 8.3.2. Aplicación de los instrumentos de medición de satisfacción de los usuarios. Estas medidas pueden considerarse oportunas para un primer momento del plan de implementación del SIS No obstante, la conceptualización del SIS que deseamos, el cual se encuentra expresado en el marco teórico de este documento,
5.8
hacen que el plan estratégico arriba mencionado, sea aún incompleto para lograr la excelencia. Existen elementos y situaciones puntuales de nuestro universo sanitario que necesitan abordarse con otras líneas estratégicas que complementen a las anteriores.
ELEMENTOS CLAVE PARA SU DESARROLLO
Estos elementos en los diversos niveles de estructura, proceso y resultado se hallan
directamente relacionados con las limitaciones y necesidades detectadas.
1. Establecer diagnósticos de desempeño del SIS de manera periódica y basada en estándares de calidad. 2. Producir indicadores relacionados con la equidad, la calidad, eficacia y eficiencia. 3. Capacitar a los recursos humanos involucrados en los diferentes procesos del sistema, des-
de la colección de datos hasta la codificación, difusión, uso y gestión de la información. 4. Crear y fortalecer carreras de enseñanza en el campo de la salud pública y, específicamente, en el área de información en salud. 5. Crear y fortalecer proyectos que impulsen la investigación
5.8.1 EN SU ESTRUCTURA
102
científica basada en evidencias en el área de salud y, en especial, relacionadas al SIS. 6. Incorporar a las universidades, bibliotecas y diversos centros de información, documentación y educación, a la infraestructura de información del sistema. 7. Fortalecer y actualizar las herramientas (manuales, normas, esquemas de clasificación, etc.) y las habilidades en su manejo, para realizar los procesos de análisis, codificación y
manejo de la información. 8. Identificar los canales de comunicaciones horizontales y verticales dentro del modelo, que favorezcan los procesos de recolección, transferencia, acceso y uso de la información. 9. Mantener estándares que protejan la privacidad y confidencialidad de los registros de salud. 10. Incorporar la información del sector privado. 11. Contar con un sistema continuo de encuestas para la evaluación del desempeño.
5.8.2 EN SUS PROCESOS 1. Identificar y definir las actividades relacionadas con el procesamiento de la información dentro del modelo, para facilitar la articulación horizontal y vertical. 2. Fortalecer la supervisión de las actividades arriba mencionadas.
El sistema debe estar
diseñado de tal manera que facilite la toma de
decisiones de gerentes, trabajadores de la
salud, investigadores, docentes, pacientes y
la sociedad en general.
3. Colectar los datos una vez, aunque tengan múltiples propósitos (optimización de recursos). 4. Lograr una eficiente coordinación interinstitucional entre el sector público, privado y los sistemas de seguridad social, para consolidar un sistema nacional.
5.8.3 EN SUS RESULTADOS 1. Identificar productos de información basadas en las necesidades de los usuarios, en los diferentes niveles del SIS. 2. Fortalecer la difusión, el acceso y uso de los productos a nivel horizontal. 3. Evaluar el funcionamiento y utilización de los productos del sistema. 4. Identificar la cobertura de objetivos y desempeño general del sistema de información. 5. Enfocar los resultados en la comparación del estado de salud y sus determinantes entre los
individuos, grupos y poblaciones. 6. Comprender patrones y tendencias cronológicas de la salud. 7. Producir información para mejorar la gestión del conocimiento e impacto, y no quedarse en la mera producción de datos o de estadísticas. 8. Satisfacer a los diferentes usuarios. El sistema debe estar diseñado de tal manera que facilite la toma de decisiones de gerentes, trabajadores de la salud, investigadores, docentes, pacientes y la sociedad en general.
103
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
Modernizar el sistema
de información implica pasar de un sistema
estadístico desarticulado a un sistema de
información en salud que armonice los
sistemas institucionales de los sectores público, social y privado.
La identificación de los elementos clave, de las metas y de situaciones puntuales de nuestra realidad sanitaria y so-
5.9
cial hace necesarias medidas complementarias para el desarrollo pleno del SIS que presentamos.
LÍNEAS ESTRATÉGICAS COMPLEMENTARIAS
5.9.1 DEFINIR COMPONENTES Y PROCEDIMIENTOS PARA LE GESTIÓN DE DATOS E INDICADORES BÁSICOS RELEVANTES
ESTRATEGIA Definir y organizar las tres etapas38 básicas del proceso de gestión de datos.
Etapa 1: elaboración de datos e IBS relevantes para el nivel nacional y subnacional. Etapa 2: proceso de implementación y desarrollo de los indicadores seleccionados. Etapa 3: monitoreo, evaluación y reprogramación.
Las tres etapas son secuenciales, correlativas, dinámicas y continuas. Al estar terminadas, constituirían en sí el gran subsistema de gestión de datos. ACTIVIDADES Fortalecer el proceso de elaboración de datos e IBS. Establecer los procesos de implementación y desarrollo de gestión de datos e IBS. Establecer los procesos de monitoreo y evaluación de gestión de datos e IBS. Recopilar, revisar y elaborar indicadores trazadores para medir el impacto y desempeño del SIS.
5.9.2 INTEGRAR Y ARMONIZAR LOS SISTEMAS INSTITUCIONALES DE INFORMACIÓN EN SALUD
38 Cada etapa tendría actividades específicas que deben ser definidas en conjunto dentro de un equipo técnico multidisciplinario.
104
Modernizar el sistema de información del sector implica el pasar de un sistema estadístico desarticulado a un sistema de información en salud que armonice, desde el punto de vista conceptual, operativo y tecnológico, los sistemas institucionales de los sectores público, social y privado.
ACTIVIDADES A DESARROLLAR EN LA INTEGRACIÓN INTERINSTITUCIONAL
1. Fortalecer el grupo interinstitucional de información en salud. 2. Revisar y actualizar el manual de fuentes y métodos de la estadística en salud. 3. Modernizar los procedimientos de registro y procesamiento de las estadísticas del sector salud. 4. Promover que la información de los organismos privados, universidades e instituciones educativas relacionadas a la salud sean parte integrante del SIS. 5. Asesorar a la medicina privada en la adopción de sistemas de información acordes con el SIS. 6. Conformar grupos de trabajo que definan y vigilen el mejoramiento de la estadística de los subsistemas integrantes del SIS.
ACTIVIDADES A DESARROLLAR EN LA INTEGRACIÓN INSTITUCIONAL39
1. Mejorar la plataforma tecnológica del sistema de información. 2. Conformar el grupo de trabajo para la revisión y diseño de los instrumentos del sistema de información. 3. Llevar a cabo reuniones de evaluación de la operación del sistema de información. 4. Difundir de manera continua el contenido del sistema de información, a efecto de que tanto los usuarios, como los informantes estén en conocimiento del alcance y limitaciones de los datos que se generan (retroalimentación).
5.9.3 REFORZAR LA INCORPORACIÓN DE LA MEDICINA PRIVADA
ACTIVIDADES 1. Integrar a un número mayor de representantes de asociaciones que agrupan a centros de asistencia sanitaria del sector privado al grupo interinstitucional de información. 2. Promover la instalación de sistemas de información y de registros hospitalarios en todas las unidades privadas. 3. Integrar un formato único de captación de información mejorando su diseño conceptual, estructura y presentación, incorporando dentro del grupo de trabajo a representantes del sector privado. 4. Eliminar la brecha que existe en la difusión de datos por diferentes fuentes de información sobre este sector. 5. Integrar información de las unidades de apoyo a la prestación de servicios, particularmente laboratorios, gabinetes, farmacias y bibliotecas o centros de información. 6. Mejorar la disponibilidad de variables que permitan caracterizar
39 Consejo Nacional de Salud (CNS).
105
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
La eficiencia y la
efectividad del sistema
de salud dependen de la
forma en la que se están
7.
y el contexto en el cual
8.
recolectando los datos se transforman en
información, evidencia y conocimiento.
9.
10.
al establecimiento, según el nivel de atención prestado. Asimismo, conocer los principales motivos de demanda en el área de hospitalización, de tal manera que permita obtener información suficiente para apoyar el seguimiento y la evaluación de programas prioritarios de salud compatibles al sector público. Promover y vigilar que en las instituciones privadas se respete la Norma de Información, así como los acuerdos que tome el grupo interinstitucional de información. Crear los incentivos necesarios para que el sector privado informe periódicamente. Contar con un directorio de unidades médicas, actualizado permanentemente, para su integración al resto del sector. Retroalimentar al sector privado con productos de información especializados y cubrir expectativas sobre su participación.
5.9.4 MEJORAR LA CALIDAD DE LA INFORMACIÓN EN SALUD
La eficiencia y la efectividad del sistema de salud dependen en gran medida de la forma en la que se están recolectando los datos y el contexto en el cual se transforman en información, evidencia y conocimiento. Es decir, de los elementos que hacen a la calidad y comparabilidad de la información.
ACTIVIDADES 1. Definir y poner en operación los indicadores de calidad a ser utilizados en los sistemas institucionales, para los criterios de calidad y/o certificación. 2. Definir e implementar un programa de verificación de la información registrada en las distintas instituciones de salud. 3. Mejorar la calidad a través de la capacitación del personal encargado del proceso de generación de información en salud. 4. Concertar con las áreas educativas que correspondan la implementación de la enseñanza de la información en salud. 5. Impulsar proyectos para el desarrollo de la investigación científica basada en evidencia. 6. Definir y poner en operación un programa de capacitación continua del personal en labores de información. 7. Vigilar que los recursos financieros para la capacitación y supervisión en materia de información estén presentes en los presupuestos de cada una de las instituciones de salud. 8. Promover la creación de carrera o especialización en el área de información en salud. 9. Impulsar la automatización en los procesos de gestión de la información.
106
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
5.9.5 CONTRIBUIR AL ESTABLECIMIENTO EXPLÍCITO DE PRIORIDADES Y RELEVANCIA
ACTIVIDADES 1. Incluir en el sistema de información medidas de resumen de la salud, en especial, los indicadores trazadores. 2. Incluir los insumos necesarios para evaluar el estado de salud de la población y la cobertura de las intervenciones. 3. Implementar modelos estadísticos de análisis más apropiados para la evaluación de los indicadores trazadores. 4. Incluir las medidas de resumen a las publicaciones regulares del SIS.
5.9.6 MANTENER ESTÁNDARES INTERNACIONALES DE COMPARABILIDAD
ACTIVIDADES 1. Presentar anualmente reportes ante organismos internacionales. 2. Promover el intercambio de información con los países de la región de las Américas. 3. Promover la adopción y adaptación de estándares internacionales40 de comparabilidad. 4. Difundir la información en salud, mostrando comparaciones internacionales. 5. Compatibilizar la información que se envía a los organismos internacionales con la que se publica a nivel local. 6. Desarrollar un monitoreo de indicadores del sistema de información, que permitan la comparación con los indicadores de otros sistemas de información extranjeros.
5.9.7 PRODUCIR INFORMACIÓN RELACIONADA CON LAS INEQUIDADES SOCIOSANITARIAS
Un concepto completo de equidad en salud debe producir no sólo coberturas completas con igual oportunidad de acceso, utilización y calidad de servicios de salud, sino también el diagnosticar y corregir los factores prevenibles, injustos e innecesarios que afectan la salud de todos los grupos poblacionales, sin distinción de su edad, sexo o pertenencia a grupo étnico minoritario.
ACTIVIDADES 1. Generar las fuentes de información con enfoque de género. 2. Definir indicadores que hacen referencia a grupos vulnerables dentro de la población, para proporcionar información sobre las inequidades dentro del sector salud. 3. Incorporar la temática indígena como tema de obligatoria referencia en la producción de información.
El concepto de equidad en salud debe producir no sólo coberturas
completas con igual
oportunidad de acceso y calidad de servicios, sino también el
diagnosticar y corregir los factores injustos e
innecesarios que afectan la salud de todos los
grupos poblacionales. 40 Los elementos del Alcance del Trabajo para desarrollar un “Marco de Estándares” para el marco de la RMS
107
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
Es fundamental que la
información retroalimente
a quien la capte, codifique e integre, a fin de que
disponga de los elementos indispensables para
la planeación, evaluación y toma de decisiones
basadas en evidencia.
4. Identificar las necesidades de información de usuarios potenciales, para diseñar y diseminar productos específicos. 5. Garantizar el acceso y uso del SIS de comunidades rurales dispersas y grupos marginalizados. 6. Identificar la productividad científica y tecnológica del sector sobre inequidad para el uso y difusión de este conocimiento a través del SIS. 7. Definir y desarrollar indicadores de impacto poblacional referidos a las inequidades sociales y sanitarias. 8. Implementar modelos estadísticos de análisis más apropiados para la evaluación de los indicadores de impacto.
5.9.8 PRODUCIR INFORMACIÓN RELACIONADA CON LA CALIDAD DE LA ATENCIÓN
La calidad entendida como el grado en que los servicios mejoran la salud de manera consistente con las normas profesionales y los valores de los pacientes. Este concepto implica dos dimensiones de la calidad. Una, que busca alcanzar los mayores beneficios con los menores riesgos, la otra, supone el respeto al paciente como ser humano y la búsqueda de su plena satisfacción. El subsistema de información de recursos para la salud provee información sobre la infraestructura sanitaria y los recursos disponibles. Sin embargo, no proporciona información sobre la calidad de dicha infraestructura. La información de servicios prestados habla sobre la oferta de servicios sin hacer referencia a la calidad de los mismos.
108
ACTIVIDADES 1. Difundir indicadores básicos de calidad. 2. Proporcionar información para la evaluación periódica de las expectativas y necesidades de los usuarios, incluso la información científica y tecnológica. 3. Proporcionar información para la evaluación periódica de la calidad técnica de la atención. 4. Establecer estándares de satisfacción y calidad técnica. 5. Proporcionar información para la evaluación del costo-efectividad. 6. Proporcionar información para la evaluación de tecnologías para la atención a la salud. 7. Establecer sistemas de información confiables de indicadores de calidad, con base en un sistema estandarizado de clasificación de pacientes. 8. Realizar análisis comparativos entre regiones, instituciones, grupos de población. 9. Proponer lineamientos para organizar la infraestructura existente de información científica y tecnológica de las instituciones de salud del sistema.
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
10. Promover el acceso y uso de la información científica y tecnológica, por parte del personal de la salud y de los usuarios del sistema de salud.
5.9.9 FORTALECER LOS CANALES DE DIFUSIÓN, ACCESO Y USO DE LA INFORMACIÓN EN SALUD
Es fundamental que la información retroalimente a quien la capte, codifique e integre, a fin de que disponga de los elementos indispensables para la planeación, evaluación y toma de decisiones basadas en evidencia. Es prioritario impulsar los medios y foros para que los usuarios tengan un acceso fácil a la información desde los niveles locales hasta los gerenciales, promoviendo que el análisis de la información sea materia de interés en sesiones clínicas, investigación, evaluación y planeación.
ACTIVIDADES 1. Diseñar publicaciones electrónicas para su distribución en discos compactos e Internet. 2. Rediseñar el contenido de las principales publicaciones, incluyendo secciones de análisis y seguimiento de ciertas variables a través del tiempo. 3. Promover la correspondencia entre diferentes fuentes de información, de manera a que los datos que se difundan sean claros y homogéneos. 4. Diseñar y desarrollar aplicaciones que manejen información regional y en series cronológicas, georeferenciando los resultados de cruce de variables. 5. Diseñar e integrar periódicamente un boletín con indicadores sectoriales en formato electrónico. 6. Difundir, a través de discos compactos y la red, las principales bases de información sobre recursos, servicios y, principalmente, la de daños a la salud. 7. Implementar y actualizar el sitio de estadísticas en salud en un portal de Internet. 8. Incluir en la página electrónica aplicaciones interactivas que permitan obtener información de diferentes bases de datos. 9. Diseñar fuentes de información selectiva a grupos de interés especializados; por ejemplo, sobre equidad, determinantes de salud, etc. 10. Generar e instrumentar políticas y normas sobre la organización y administración de los recursos de información científica y tecnológica, tales como las bibliotecas y los centros de información del sector, que apoyen las acciones de cobertura, difusión y uso de la información en salud. 11. Generar grupos de discusión interactivos, a través de Internet, donde se distribuya información generada por el SIS.
109
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
5.9.10 CONSTRUIR Y DESARROLLAR INDICADORES PARA MEDIR EL IMPACTO Y MEJORAR EL DESEMPEÑO
ESTRATEGIA Monitoreo y evaluación permanente sobre el funcionamiento del SIS, que arroje indicadores para medir su impacto y mejorar su desempeño. El seguimiento de la eficiencia del SIS se hace través de la identificación de indicadores relacionados principalmente con los objetivos planteados. ACTIVIDADES 1. Identificar e instrumentar los indicadores de medida del SIS, relacionados con su impacto y desempeño. 2. Alertar periódicamente a las instancias correspondientes, en función al diagnóstico realizado. 3. Incorporar al SINAIS las correcciones derivadas de las observaciones sobre su funcionamiento. 4. Difundir en diversos foros científicos y técnicos, nacionales e internacionales, el desarrollo y funcionamiento del SIS.
110
6
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
CONCLUSIÓN
111
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
Reforzar el uso de la
evidencia para la toma
de decisiones y enlazar el conocimiento a la acción estratégica
constituyen la esencia del concepto
“conocimiento orientado a mejorar la salud”.
112
El SIS y el sistema de salud no pueden existir en mundos separados. El primero es un medio para el fortalecimiento del segundo. Un sistema de información e investigación sanitaria, además de enfocarse en la medicina clínica y en el modo de invertir más eficazmente los recursos que se asignan a los sistemas de salud, debe abarcar también una amplia gama de asuntos tales como: prevenir la enfermedad, los accidentes, las lesiones y cómo tratarlos más efectiva y eficientemente; los determinantes sociales, ambientales y económicos; responder a las necesidades y expectativas de las personas; ofrecer servicios para todos los tipos de personas, grupos y subpoblaciones, especialmente los desprotegidos; características epidemiológicas de los individuos en el seno de sus economías domésticas, de sus comunidades y redes sociales; organizar los servicios de salud, dada la existencia de diferentes niveles administrativos, geográficos y políticos; obtener una información sanitaria básica, precisa y fiable, establecer prioridades y objetivos sanitarios y cómo desarrollar estrategias para su implementación; dar formación apropiada a profesionales y trabajadores sanitarios; financiar el sistema de salud en forma sostenible y equitativa; y, evaluar los sistemas de salud. Sin que la lista sea exhaustiva, son los principales temas relevantes para todo sistema sanitario. Una primera conclusión a que se arriba es que el actual SIS se halla en un estado de latencia debido a la excesiva fragmentación de datos, falta de coordinación y conexión de los subsistemas, escasa producción de evidencia y conocimiento. Estas falencias tienen sus causas tanto en el aspecto conceptual del diseño actual, como también en el operativo. Partiendo desde esta premisa, queda claro replantear el marco teórico que sustentará los objetivos perseguidos. La contextualización de la necesidad de llegar a generar evidencia, difundir el conocimiento y, fundamentalmente, actuar en consecuencia, es decir, tomar decisiones estratégicas, es lo que nos llevará al desiderátum: lograr el cambio positivo, valorado como impacto. Del mismo modo, es necesario el fortalecimiento de cada uno de los componentes que integran el SIS. Reforzar el uso de la evidencia para la toma de decisiones y enlazar el conocimiento a la acción estratégica constituyen la esencia del concepto “conocimiento orientado a mejorar la salud”. Es sabido que la evidencia y el conocimiento no son suficientes para generar un impacto per se. Si así fuese, nadie fumaría, ni bebería alcohol en exceso, todos haríamos ejercicios físicos periódicamente y usaríamos el cinturón de seguridad, por citar algunos ejemplos. Los sistemas nacionales de información sanitaria deben ir más allá de la producción y difusión pasiva de la evidencia. Deben prestar superlativa atención en promover el uso de la evidencia; diseñar estra-
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
tégicamente la investigación para resolver los problemas sanitarios más relevantes; y, evaluar las actuaciones de prestación de asistencia sanitaria en relación a la evidencia e investigación acumulada. Aspectos de trascendental importancia lo constituyen la capacitación continua de los recursos humanos y el sentido de apropiación e integración de los distintos protagonistas del SIECS: técnicos e investigadores, tomadores de decisión y, fundamentalmente, el usuario final. Otra conclusión importante es que para el debido desarrollo y evolución de un sistema de información, es necesario planificar pautas de control, evaluación y monitoreo, fundamentalmente, de la calidad y del proceso de gestión de la información. Si se considera al SIS como un ente dinámico y continuo, el seguimiento del mismo sería un arjé para su existencia. En este punto, es importante poner énfasis en la necesidad de control y seguimiento de la calidad de los IBS, a cargo de grupos técnicos multidisciplinarios en los cuales se hallen representados todos los sectores que integran el SIECS. El modelo de SIS que se presenta jugará un rol fundamental, decisivo e impostergable al posibilitar el diagnóstico de la situación sanitaria y las tendencias, toma de decisiones oportunas basadas en evidencia para todos los niveles y sectores que conforman el SNS. Suministrará el sustrato elemental para el fortalecimiento de la investigación científica y la enseñanza del área salud.
113
7
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
ADENDA
DIRECCIÓN GENERAL DE INFORMACIÓN ESTRATÉGICA EN SALUD
114
Organismo del MSPyBS, responsable de la administración del Sistema Nacional de Información en Salud.
115
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
7.1
Los conceptos vertidos en el cuerpo del documento al cual se agrega esta adenda41, constituyeron una guía para fundamentar y orientar el debate acerca de la relevancia de la información en salud, que se mantuvo con las autoridades del MSPyBS que asumieron funciones en agosto de 2008, pasado. Como resultado de este debate fueron incorporados argumentos y definiciones en relación a la conceptualización del SIS, y, en diciembre de 2008 se formalizó la creación de la Dirección General de Información Estratégica en Salud (DIGIES), en dependencia directa de la máxima autoridad ministerial. A partir de entonces, la resolución de creación y los conceptos que se exponen en esta adenda, sumados al plan estratégico definido para el SINAIS, constituyeron la herramienta de definición de funciones y de ges-
tión que posteriormente se consolidan en el Manual de Organización y Funciones, a la fecha en proceso de formalización. No es frecuente para los consultores ser partícipes de la concreción de las propuestas planteadas, como en este caso se ha dado. Por ese motivo, el CIRD ha considerado importante incluir esta adenda a la conceptualización y propuesta que fue hecha, a los efectos de evidenciar el proceso dado y la incidencia de la asistencia técnica brindada por el proyecto MSIS CIRD/USAID. El proceso de creación de la DIGIES, al cual hicimos referencia más arriba, fue dado en el marco de la asistencia técnica del CIRD con recursos de cooperación brindada por la USAID al Proyecto de Mejoramiento del Sistema Nacional de Información en Salud MSIS-CIRD/USAID Nº 526-A-00-07-00052-00.
El MSPyBS, en 2005 estableció una serie de acciones tendientes a la modernización del SIS, con apoyo de la USAID. Ese año, mediante la Resolución SG 764/05 se reactivó la comisión para el rediseño del SIS creada ya anteriormente por Resolución SG Nº 401/00. Esta comisión identificó que existe una escasa utilización del SIS para la toma de decisiones en la gestión social y en
la definición de políticas públicas debido a: fragmentación del sistema, superposición de tareas, falta de normas y procedimientos estandarizados, escasa informatización y ausencia de redes informatizadas en los establecimientos de salud de diferentes niveles. En 2007, mediante la Resolución SG Nº 69/07, se creó el pro-
7.2
41 Apéndice o conjunto de notas añadidas después de terminada una obra escrita para aclarar, completar o rectificar su contenido. Diccionario de la lengua española © 2005 EspasaCalpe S.A. Madrid.
116
PRESENTACIÓN
ANTECEDENTES DE LA DIGIES
grama de fortalecimiento del Sistema Nacional de Información en Salud (SINAIS). Y, en el mismo año, como parte de la estrategia de cooperación en el SIS de AIS/OPS y del Proyecto Paraguay de PAHO-USAID, el CIRD brinda asistencia técnica en el marco del programa de Mejoramiento de los Sistemas de Información en Salud (MSIS). El 5 de junio de 2008, mediante la Resolución SG 363/08, se aprobó el Plan Estratégico para el Desarrollo del Sistema de Información en Salud 2007-2011, cuya elaboración constituyó un proceso amplio, participativo e inclusivo que convocó a todos los actores del SNS. El último día de gestión de la administración ministerial saliente, el 14 de agosto de 2008, mediante Resolución SG Nº 570/08, se aprobó el organigrama y el Manual de Organización de Funciones del SINAIS. El diseño estructural planteado ubica al ente dependiendo del área de planificación dentro del MSPyBS. Con el cambio de administración ministerial, se potencia la valoración de los sistemas y subsistemas de información en salud y se definen las principales líneas de acción para el fortalecimiento de la rectoría del MSPyBS, cuales son: 1. ejercer la conducción política y de liderazgo a nivel nacional en todas las instancias y mecanismos de participación; 2. desarrollar la inteligencia en salud con un SINAIS moderno y actualizado; y, 3. propiciar políticas públicas saludables e incorporar acciones de impacto en salud en
planes intersectoriales. El 5 de diciembre de 2008, por Resolución SG Nº 398/0842 la nueva administración ministerial crea la DIGIES del MSPyBS, establece su relación jerárquica en la estructura institucional y aprueba su organigrama. Se dicta esta resolución en vista de la necesidad de actualizar las condiciones de gestión de la información en salud en los distintos niveles y dependencias del MSPyBS, para adecuarlas a las estrategias de la actual administración ministerial. Así, la mencionada Dirección nació de la necesidad de combinar la información fragmentada de diversas bases de datos, dispersas en diferentes dependencias y con pocas facilidades de acceso. Es el instrumento institucional para el desarrollo de un sistema integral de información y análisis situacional en salud pública. El mismo, permitirá, además, a los tomadores de decisiones de todo el país encontrar la información en salud necesaria para facilitar la planeación estratégica del sector en todos los niveles administrativos. A través de la DIGIES se accederá a las fuentes primarias y secundarias de información en salud; y, se buscará vincular el conocimiento que emerge de la prestación de servicios, y de la investigación en salud pública, con los potenciales usuarios o clientes del mismo, ya que la información sobre la salud debería sostener la preparación, la planificación, la ejecución y la evaluación de las políticas en materia de salud, es decir, de los programas y acciones a nivel comunitario y de
Con el cambio de
administración ministerial,
se potencia la valoración de los sistemas y subsistemas de información en salud y se definen las principales líneas de acción para el fortalecimiento de la
rectoría del MSPyBS.
42
Ver Anexo.
117
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
La información sanitaria debería sostener la preparación, la
planificación, la ejecución y la evaluación de las
políticas en materia de salud, es decir, de los
programas y acciones a nivel comunitario y de cada región.
43 Diseño del SINAIS. Dr. Marcio Alazraqui. Marzo de 2008.
118
cada región. Una información eficaz sobre la situación sanitaria puede desembocar en la determinación de las necesidades de datos sanitarios y las prioridades de investi-
7.3
gación sanitaria. Las actividades en este ámbito, si se realizan eficazmente, pueden contribuir significativamente a la misión del MSPyBS en el sector de la salud pública.
SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN ESTRATÉGICA EN SALUD
El Sistema Nacional de Información Estratégica en Salud (SNIES) es la herramienta fundamental, decisiva e impostergable para diagnosticar la situación sanitaria del país y sus tendencias; y, planificar y tomar decisiones oportunas basadas en evidencia para todos los escenarios definidos en el proceso de reforma en salud. Una capacidad propia de la gestión pública es tomar decisiones, interactuar con grupos o individuos, resolver problemas y conflictos a medida que surgen. Para ello, la información debe responder a diferentes tipos de decisión: políticas y planes, y de diseño, gerencia y operación de los programas. Es un sistema complejo, abierto y jerárquico, compuesto por subsistemas con especificidades propias. Genéricamente y desde el punto de vista de sus funciones, estos son los cuatro grandes grupos en los que pueden ser clasificados los subsistemas de información: sistema de información epidemiológica; sistema de información econó-
mica financiera y administrativa; sistema de información sociodemográfica ; y, sistema de información de carácter clínico. Las características que definen a los subsistemas de información son las siguientes43: poseer normas escritas de su subsistema de información; disponibilizar en el sistema de información estratégica en salud, bases de datos e indicadores de forma periódica. El período está determinado en consenso con la DIGIES en relación al tipo de información de cada subsistema; utilizar clasificaciones, codificaciones e indicadores acordados con la DIGIES y de aceptación internacional; cada subsistema es responsable por la información que produce y de su calidad; cada subsistema tiene autonomía y compromiso con el proceso de integración al SNIES; disponibilizar sus bases de datos e indicadores a diferentes actores a través de la DIGIES, que a su vez, tendrán acceso a información proveniente de los
otros subsistemas que conforman el SNIES, según una política acordada de niveles de acceso por usuario; identifica el referente responsable dentro de la estructura institucional del subsistema, que sea el nexo con la DIGIES; puede elegir el software de su
subsistema e incorporar variables locales de relevancia. (La elección de software propio se permite si existe una completa adecuación a las variables básicas del subsistema); y, poseer criterios de validación de carga de datos implementados.
7.3.1 SUBSISTEMAS DE INFORMACIÓN EN EL MSPYBS En el sector salud y específicamente en el MSPyBS existen paquetes de información (65) claramente identificados44 con distinto nivel de
automatización. Agrupados y referidos a la estructura de gestión ministerial se los considera subsistemas y se enumeran a continuación.
44 Diagnósticos varios realizados entre 2006 y 2007, utilizados como insumos para el diseño del Plan Estratégico 2007-2011.
119
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
N°
NOMBRE
1
Rectoría del Sistema Nacional de Salud
2
Estadísticas Vitales
SUBSISTEMAS DE INFORMACIÓN EN EL MSPYBS CONTENIDO
Políticas y organización del SNS. Superintendencia en Salud. Consejos de Salud: nacional, regionales y locales. Vigilancia Sanitaria. Registros de profesionales, establecimientos de salud, medicamentos, laboratorios de producción de medicamentos e insumos, farmacias, domi sanitarios y otros procesos de ejercicio de rectoría del MSPyBS.
SIGLAS45 SSIRSNS
SSIEV
Población actual y proyecciones, por regiones y distritos, por características socioeconómicas, estimaciones de embarazos y nacimientos.
SSIDDS
4
Demográfica y Determinantes de la Salud
Nacimientos y defunciones.
Servicios de Salud
5
Vigilancia de la Salud y Ambiente
Incidencia y prevalencia de las enfermedades consideradas prioritarias para la salud de la población, transmisibles y no transmisibles. Vigilancia de laboratorios. Conservación y mejoramiento del agua, control sanitario sobre recursos hídricos, desechos sólidos, sustancias tóxicas y peligrosas, zoonosis, desastres y emergencias, entre otros.
6
Bienestar Social
7
Recursos Humanos
8
Recursos Físicos
9
Financiamiento en Salud
10
Logística en Salud
3
Servicios de atención a la salud del MSPyBS y demás prestadores del SNS. Esta información estará relacionada con las metas establecidas y con la población cubierta.
Instituciones públicas y privadas que trabajan en áreas sociales: niñez, discapacidad, tercera edad, etc.
SSIVSA
SSIRRHH
Establecimientos de la red pública y privada, su infraestructura física, transporte y equipamiento, situación de habilitación sanitaria.
SSIRRFF
Presupuesto y su ejecución, cuentas nacionales en salud, disponibilidad financiera. Disponibilidad, distribución, entrega y uso de suministros básicos, como vacunas, kit de partos, medicamentos, anticonceptivos, otros insumos.
Se plantea corregir la dispersión y fragmentación de los subsistemas en el MSPyBS y en el sector a través de la incorporación gradual de los mismos a la gestión de la DIGIES. Las condiciones que deben darse, y sobre las cuales se está trabajando desde dicha dirección, son las siguientes: 1. poseer un sistema de información digitalizado en funcionamiento; 2. poseer normas escritas de funcionamiento del subsistema de información. Esta debe referirse a todos los aspectos de funcionamiento
del subsistema de información involucrado, es decir, unidades de información, periodicidad, definición de unidades de análisis, de variables y de sus valores, flujos de información, etc.; y, 3. estar identificado un responsable único de la articulación operativa con la DIGIES. En los casos de subsistemas existentes que no reúnan estas condiciones se debe acordar un cronograma para la adecuación correspondiente entre la DIGIES y el programa o sección responsable del subsistema.
Con la incorporación
gradual de los subsistemas de salud a la gestión de la
DIGIES se podrían corregir la dispersión y la
fragmentación de los mismos.
SSIBS
Número, distribución, características, situación laboral y profesional, incluyendo datos sobre capacitación de los recursos humanos del sector salud.
45 Todas las siglas llevan SSI al inicio, lo cual significa Subsistema de Información. 46 Clasificación basada en el Diseño del SINAIS. Dr. Marcio Alazraqui. Marzo de 2008.
120
SSISS
7.3.2 CONDICIONES PARA LA INCORPORACIÓN DE SUBSISTEMAS DE INFORMACIÓN AL SNIES
SSIFS SSIL
Estos diez subsistemas reúnen las condiciones para ser considerados subsistemas de información en salud y pueden ser incorporados al SNIES46.
121
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
7.3.3 GRÁFICOS
Gráfico 1 Sistema Nacional de Información Estratégica en Salud, en el marco del SNS47
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
Gráfico 2 Esquema de funcionamiento de la DIGIES en el marco del SNS48
I: Información.
47 El número de elementos que se presenta en el gráfico es con fines meramente ilustrativos.
122
48 El número de elementos que se presenta en el gráfico es con fines meramente ilustrativos.
123
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
Gráfico 3 Esquema del funcionamiento de la DIGIES en el marco del MSPBS49
7.4
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
LA DIRECCION GENERAL DE INFORMACIÓN ESTRATÉGICA EN SALUD
7.4.1 MISIÓN Y OBJETIVOS La DIGIES tiene como rol principal implementar el Programa SINAIS y, a partir de esa implementación, desarrollar y robustecer el SNIES.
De este modo, hace suyas y adapta las definiciones ya establecidas anteriormente en el marco del Programa SINAIS que son las siguientes:
Fin Lograr un rol protagónico y sostenible del SNIES en el país, en todos sus ámbitos de competencia.
Misión Generar procesos de construcción y fortalecimiento del SNIES, respondiendo a las necesidades y a la dinámica del SNS y a otros requerimientos; garantizando la disponibilidad, accesibilidad, calidad, difusión y uso de la información en todos los niveles.
I: Información.
49 El número de elementos que se presenta en el gráfico es con fines meramente ilustrativos.
124
Están definidos además los principios que rigen el SNIES: dinamismo y flexibilidad, respeto al marco de la ley, imparcialidad, equilibrio entre los sistemas y subsistemas relacionados con la salud y gestión excelente de los recursos tangibles e intangibles. Los objetivos definidos a finales de 2007, para el entonces SINAIS, hoy día a cargo de la DIGIES, se presentan a continuación. Los mismos son en gran parte pertinentes y oportunos para su aplicación desde la DIGIES, sin embargo, serán revisados en la brevedad, a la luz de la actual co-
yuntura y las condiciones generadas por el apoyo del nivel de decisión superior de la nueva conducción del MSPyBS, la asistencia externa recibida y el interés manifestado por otros organismos componentes del SNS. El texto contenido en el cuadro siguiente constituye la trascripción textual de lo definido en el Plan Estratégico de referencia, pero debe tenerse en cuenta que la expresión SINAIS deja de tener sentido a partir de diciembre de 2008 cuando se instaura el concepto de Sistema de Información Estratégica mediante la creación del organismo responsable de su gestión, la DIGIES.
125
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DEFINIDOS PARA EL PROGRAMA SINAIS PERÍODO 2007-201150 Objetivo General Objetivo 1 Objetivo 2 Objetivo 3 Objetivo 4 Objetivo 5 Objetivo 6 Objetivo 7 Objetivo 8
Desarrollar el SINAIS dentro de un proceso de democratización de la información, respondiendo, especialmente, a los requerimientos del SNS y a los compromisos internacionales, buscando el mejoramiento de la salud de la población paraguaya.
1
Fortalecer la capacidad de gestión, tanto de la Dirección del Programa SINAIS, como en todas las instancias de la misma, en todos los niveles.
Fortalecer en forma gradual y sostenida, la capacidad de los recursos humanos del SINAIS en los niveles nacional, regional y local.
Fortalecer la infraestructura física y tecnológica del SINAIS de los niveles nacional, regional y local en forma gradual.
Disponer de un conjunto de indicadores básicos de salud en apoyo a la toma de decisiones en los niveles nacional y subnacional.
Fortalecer e integrar los tipos de fuentes de datos relacionados al SINAIS, generados en los servicios de salud y los basados en la población.
Fortalecer la administración/gestión de los diferentes subsistemas del SINAIS para responder al SNS en los niveles local, regional y central. Difundir sistemática y periódicamente la información en salud para elevar el nivel de conocimiento, actitudes y prácticas en el uso de la información sanitaria por todos sus usuarios, para la correcta y oportuna toma de decisiones.
La DIGIES tiene como:
Función principal La recolección, verificación, análisis, integración y difusión de la información generada por los subsistemas de información del MSPyBS, con vista a garantizar datos de calidad y la promoción de su uso dentro del Ministerio y en los demás organismos componentes del SNS.
126
ROLES
Contar con la Política Nacional y el marco legal del SINAIS para asegurar su funcionamiento pleno y el derecho a la información de salud.
7.4.2 ROLES Y FUNCIONES
50 Objetivos asumidos por la DIGIES.
Se presenta en el siguiente cuadro un esquema de los roles principales y las correspondientes funciones claves de la DIGIES51.
2
3
Ejercicio de la Rectoría del MSPyBS, sobre el Sistema Nacional de Información en Salud. Producción de bases de datos, indicadores y documentos orientados a la gestión.
Disponibilizar información en salud a diferentes usuarios.
FUNCIONES
4
Protección de la información (backup).
Definir e implementar la política de información en salud orientada a la producción de información para la gestión. Regular el SNIES. Definir y adoptar indicadores, procesos y niveles de responsabilidad en la generación de la información. Generar y mantener condiciones para la captación y proceso de datos de calidad. Coordinar el tablero de comando del SNIES. Analizar y realizar el monitoreo de los procesos de generación de información desde los subsistemas. Identificación de los usuarios intrasectoriales (centrales y periféricos) y extrasectoriales. Definición de niveles de acceso de usuarios. Implementación de mecanismos de comunicación. Producción y difusión de información integral e integrada de salud. Resguardo periódico y programado de las bases de datos, indicadores y documentos del SNIES. Protección del secreto estadístico en las bases de datos.
La administración adecuada en la DIGIES de los recursos materiales y humanos, así como del rol de apoyo, cobra especial relevancia en razón de que: entre los principales recursos físicos a su cargo, cuenta con equipamiento informático de alto nivel tecnológico para el registro y resguardo de los datos y la información; los recursos humanos tienen un rol protagónico crucial en todas las etapas del procesamiento de la información, de manera que es fundamental que sean especialmente tenidas en cuenta todas las cuestiones que corresponden a la atención a los funcionarios y otros responsables de los procesos. Entre ellas, las actividades de entrenamiento y capacitación, como también las de seguimiento en las unidades de servicios. 51 Una vez que el SNS, y su organismo coordinador el CNS, incremente su capacidad de gestión, estas funciones deberían ser ejercidas desde este consejo presidido por el MSPyBS.
127
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
La DIGIES posee jerarquía suficiente para ejercer,
por delegación del Ministro o Ministra, la rectoría de los procesos de administración de
información estratégica en salud dentro
del Ministerio y en el ámbito del SNS.
128
7.4.3 UBICACIÓN JERÁRQUICA En el enfoque de sistemas, la ubicación de los órganos como elementos procesadores dentro del organigrama responde, principalmente, a dos parámetros principales: origen de sus entradas y destino de sus salidas Además, la DIGIES presenta las características fundamentales de: órgano de apoyo (colabora con la gestión al proveer insumos para el diseño de los subsistemas en el marco de las políticas sectoriales y ofrece resultados producidos por los mismos subsistemas, que son útiles, nuevamente, para el diseño de nuevas políticas sectoriales); y, órgano de línea (ejerce mando al disponer la implementación de los diseños e instructivos en los procesos, ejerciendo dentro y fuera del MSPyBS, el rol rector sectorial que corresponde al Ministerio). Una vez atendidos estos parámetros, los demás criterios tradicionales que establece la disciplina de Organización y Métodos dentro de las ciencias administrativas, son aleatorios y están sujetos a coyunturas. De manera que resulta interesante visualizar los niveles de gestión establecidos dentro del MSPyBS (Gráfico 4), ámbito cercano de actuación de la DIGIES, y como espacio prima-
rio directo de captación de entradas y entrega de salidas. Las características de las funciones de la DIGIES ubican a la entidad entre: la condición de unidad de apoyo (en tanto se ocupa de gestionar lo producido por otras entidades para poner a disposición de la máxima autoridad de línea para que ella tome decisiones en base a lo proveído, y, al mismo tiempo, disponibilizar la información a todos los sectores del Ministerio); y, la condición de unidad de línea (en tanto ejerce mando al disponer que sean aplicadas las disposiciones específicas referidas a todas las etapas de la administración de la información y el uso de los recursos). Esto justifica la ubicación de la DIGIES en el entorno del nivel de decisión superior y de coordinación del Ministerio, con jerarquía suficiente para ejercer, por delegación del Ministro o Ministra, la rectoría de los procesos de administración de información estratégica en salud dentro del Ministerio y en el ámbito del SNS. Además, la DIGIES se nutre y presta servicio a todas las áreas, niveles y sectores del MSPyBS, y capta y disponibiliza información en el ámbito del SNS.
7.4.4 ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL Gráfico 4. Niveles funcionales del MSPyBS (Decreto N° 21.376/98).
129
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
Gráfico 5. Niveles de decisión superior y coordinación en el MSPyBS.
130
Gráfico 6. Organigrama de la DIGIES.
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ANEXO
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SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
CD40.R10 El Consejo Directivo,
Habiendo examinado el informe sobre recopilación y utilización de datos básicos (documento CD40/19);
Resolución del MSPyBS SG Nº 398/08, que crea la Dirección General de Información Estratégica en Salud (DIGIES)
Considerando que la información y el conocimiento sobre las condiciones de salud y bienestar de la población es un insumo estratégico para el establecimiento de políticas, programación, vigilancia y evaluación de las respuestas sociales en el campo de la salud; y,
Consciente de la necesidad de asegurar la disponibilidad de información de calidad sobre la situación sanitaria y la cobertura de los servicios de salud en la Región de las Américas, Resuelve:
1. Tomar nota del documento CD40/19 y del esfuerzo regional para consolidar un sistema automatizado de información técnica en salud que permita el acceso rápido a información básica sobre la situación de salud de los países de la Región. 2. Recomendar a los Estados Miembros: a) b)
c)
que utilicen un conjunto básico de información en salud para orientar la formulación, el ajuste y la evaluación de políticas y programas sanitarios, así como sustentar la reorientación de los servicios de salud y el fortalecimiento de los sistemas de vigilancia en salud pública;
que renueven su compromiso con la recopilación oportuna de datos sobre la situación de salud y bienestar, asegurando su validez y la cobertura de todos los grupos humanos, desglosando la información por niveles geográficos, sexo y grupos poblacionales de interés para la salud y el desarrollo humano nacional; y,
que utilicen los datos básicos en salud como fuente principal para la medición cuantitativa y la comparación de prácticas en cuanto al logro de metas de situación de salud fijadas por mandatos nacionales e internacionales.
3. Pedir al Director: a)
b)
que siga apoyando el desarrollo de la iniciativa de datos básicos en salud como elemento fundamental del mandato de la OPS consistente en facilitar a los Estados Miembros información sanitaria regional de la más alta calidad y relevancia; y,
que establezca mecanismos de coordinación con otros organismos y agencias internacionales que solicitan esta información, con el fin de lograr la máxima coherencia de los datos presentados por las mismas.
Septiembre 1997, DO 285.
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SIGLAS
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CIAP-2 CIE-10 CIRD CNS DG DGEEC DIGIES ESSAP FFAA GPS IBS IDB IPS MERCOSUR MSIS MSPyBS ODM OMS ONGs ONU OPS PNUD POA RIPSA RMS RNIS RSM-EA SEADE SENASA SG SIECS SILOS SINAIS SNIES SIS SNS SSI UNICEF USAID
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Clasificación Internacional de Atención Primaria. 2ª Ed. Clasificación Internacional de Enfermedades. 10ª Ed. Centro de Información y Recursos para el Desarrollo Consejo Nacional de Salud Dirección General Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos Dirección General de Información Estratégica en Salud Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay Fuerzas Armadas Solucionador General de Problemas Indicadores Básicos de Salud Indicadores y Datos Básicos Instituto de Previsión Social Mercado Común del Sur Mejoramiento del Sistema de Información en Salud Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social Objetivos de Desarrollo del Milenio Organización Mundial de la Salud Organizaciones No Gubernamentales Organización de las Naciones Unidas Organización Panamericana de la Salud Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Plan Operativo Anual Red Interagencial Para la Salud en Brasil Red de la Métrica en Salud Red Nacional de Información en Salud Reunión de Ministros de Salud y Estados Asociados Sistema Estadual de Análisis de Datos Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental Secretaría General Sistema de Información para la Evidencia y el Conocimiento en Salud Sistemas Locales de Salud Sistema Nacional de Información en Salud Sistema Nacional de Información Estratégica en Salud Sistema de Información en Salud Sistema Nacional de Salud Subsistemas de Información United Nations International Children's Emergency Fund / Fondo Internacional de Emergencia de las Naciones Unidas para la Infancia United States Agency for International Development / Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
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