Actualidad Política Revista de análisis político de Guatemala

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Septiembre 2012

Contexto: La reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, en marcha Por Ana Lucía Blas Consideraciones sobre la reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos (Decreto 1-85 y sus reformas) Por Javier Brolo

Teoría de la democracia interna: causas, efectos y viabilidad en Guatemala Por Jonatán Lemus

La revista Actualidad Política tiene el propósito de contribuir al estudio y reflexión de la coyuntura política, económica y social de Guatemala. Los artículos son seleccionados por el Departamento de Investigaciones Sociopolíticas (DISOP) de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES), con el fin de analizar objetivamente la situación política de Guatemala; promover la cultura democrática y participación de la sociedad civil; y fortalecer a las instituciones democráticas. La Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) es un tanque de pensamiento, no lucrativo, de carácter privado. Surgió en 1979, fue fundada en 1982 y adquirió personalidad jurídica en 1988. Está integrada por personas inspiradas en principios de respeto a la dignidad humana y la participación social, interesadas en la reflexión, análisis e investigación de la realidad nacional. Las opiniones contenidas en Actualidad Política son propias de los autores de cada artículo y no expresan necesariamente las del DISOP o ASIES.

Equipo de edición Departamento de Investigaciones Sociopolíticas José Carlos Sanabria Arias Karin Erbsen de Maldonado Jonatán Eliú Lemus Ávila Javier Antonio Brolo Ana Lucia Blas Arana Corrección de estilo Ana María de Specher Diagramación Cesia Calderón

Para mayor información consultar la página de ASIES en www.asies.org.gt Asociación de Investigación y Estudios Sociales, 10ª calle 7-48 zona 9, Apdo Postal 1005-A, Ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A. PBX: +(502) 2201-6300; o enviar un FAX +(502) 2360-2259. Todos los derechos reservados © 2012 Impreso en Ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A. Esta publicación es posible gracias al apoyo de la Fundación Konrad Adenauer (KAS) de la República Federal de Alemania y del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá), bajo la Iniciativa Think Tank (TTI) www.idrc.ca/thinktank. Las opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan los puntos de vista del IDRC o su Consejo de gobernadores, ni de la Iniciativa Think Tank (TTI).

Actualidad Política Revista de análisis político de Guatemala

Editado por Departamento de Investigaciones Sociopolíticas (DISOP)

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Índice Editorial

Por José Carlos Sanabria

Contexto: La reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, en marcha Por Ana Lucía Blas

Consideraciones sobre la reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos (Decreto 1-85 y sus reformas) Por Javier Brolo

Teoría de la democracia interna: causas, efectos y viabilidad en Guatemala Por Jonatán Lemus

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Editorial La Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) desde sus inicios ha desarrollado investigaciones que tienen como objetivo analizar los problemas nacionales, con el fin de identificar vías de solución y ponerlas a disposición de la sociedad y los tomadores de decisión. En este sentido, el Departamento de Investigaciones Sociopolíticas (DISOP) presenta la revista Actualidad Política con el propósito de contribuir al estudio y reflexión de la coyuntura política, económica y social de Guatemala. Los artículos son seleccionados con el fin de analizar objetivamente la situación política de Guatemala; promover la cultura democrática y participación de la sociedad civil; y fortalecer a las instituciones democráticas. El primer número presentó artículos relacionados con el fortalecimiento del Estado de Guatemala. Con el mismo espíritu y mucho agrado el DISOP presenta el segundo número de la Revista Actualidad Política. En esta ocasión, con el propósito de contribuir al debate en materia de Reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos (LEPP) la revista cuenta con tres artículos. El primero de ellos, con una visión histórica, describe de manera precisa el contexto político en el que se gesta, inserta y desarrolla el actual proceso de reforma electoral. El segundo de los artículos expone la visión y objetivo de las propuestas del Consorcio integrado por la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC), la Universidad Rafael Landívar (URL) y ASIES, presentadas en los foros públicos organizados por la Comisión Específica de Asuntos Electorales (CEAE) del Congreso de la República. En él se enfatiza la promoción de la democracia interna de los partidos políticos. El tercer artículo es una aproximación teórica a la democracia interna en los partidos políticos, identificando sus causas, efectos y viabilidad en Guatemala. Por último, vale resaltar que el Consorcio comparte el sentir de múltiples actores de la sociedad guatemalteca respecto de la importancia de aprovechar el momento político para promover acuerdos en torno a una reforma, específicamente de la Ley Electoral y de Partidos Políticos (LEPP); que promuevan el fortalecimiento de la institucionalidad político

partidaria y electoral en el país. No está de más insistir en la urgencia de alcanzar los acuerdos necesarios, ya que la experiencia nos ha enseñado que anteriores intentos de reforma han fracasado por no ser aprobados en el primer año posterior al proceso electoral.

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José Carlos Sanabria A rias es politólogo de la Universidad Rafael Landivar, con una maestría en gestión y políticas públicas por la Universidad de Chile. Es coordinador del Departamento de Investigaciones Sociopolíticas (DISOP) de ASIES. Ha participado en varios estudios sobre el Congreso de la República, el sistema de partidos políticos y electoral. Catedrático universitario de las materias de Política Pública y de Sistemas Electorales y Partidos Políticos.

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Contexto: La reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, en marcha Por Ana Lucía Blasi

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a Ley Electoral y de Partidos Políticos (LEPP) ha sido un instrumento de gran utilidad para la creación y consolidación de la democracia en Guatemala. Fue emitida por la Asamblea Nacional Constituyente el 5 de diciembre de 1985, con el objetivo, entre otros, de promover la participación ciudadana y evitar fraudes electorales; en su momento constituyó una ruptura con el régimen político creado a partir de 1954, cuyas características más notorias fueron la exclusión y las restricciones a la libre participación política (ASIES, 2006: 48). Desde la transición a la democracia en 1985, se han celebrado catorce procesos electorales que han sido ratificados como legales y transparentes ante la opinión pública nacional y el acompañamiento internacional: siete elecciones generales, tres elecciones municipales de medio período, dos consultas populares, una elección de diputados al Congreso de la República y una elección de Asamblea Nacional Constituyente. Dichos procesos, planificados, implementados, administrados y validados por el TSE, han sido acompañados por misiones nacionales e internacionales de observación, las cuales a la fecha no han emitido señalamientos que pongan en entredicho la transparencia del resultado y la legalidad o legitimidad de las autoridades electas. No obstante, en la implementación y administración del proceso se han ido evidenciando agotamientos de la LEPP, que redundan en decisiones discrecionales que pueden debilitar el quehacer del TSE y su capacidad coercitiva para aplicar la ley. Por otra parte, el sistema de partidos políticos ha evidenciado también debilidades institucionales, programáticas y de liderazgos. i



A na Lucía Blas es politóloga con una Maestría en Relaciones Internacionales de la Universidad Rafael Landivar (URL). Se desempeña como consultora del Departamento de Investigaciones Sociopolíticas de ASIES. Ha participado en diversos estudios sobre el sistema de partidos políticos y el sistema electoral en Guatemala, tales como la “Monografía: los partidos políticos guatemaltecos en el proceso electoral 2011” y el “Informe analítico del proceso electoral Guatemala, 2011”.

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Contexto: La reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, en marcha

Por lo común, una vez concluidos los eventos electorales, surja entre la sociedad civil la inquietud de evaluar el marco que regula a los partidos políticos y los procesos electorales. La firma de los Acuerdos de paz en 1996 también creó las condiciones para impulsar, por medio de un proceso abierto de consultas, reformas a la LEPP que buscaban fortalecer la institucionalidad de los partidos políticos y asegurar una mejor representación ciudadana. Sin embargo, no fue sino hasta en el 2004 que se aprobó un primer conjunto de reformas que modificó sustancialmente aspectos relevantes de la normativa (ASIES, 2009: 14). El Acuerdo de Paz sobre Reformas Constitucionales y Régimen Electoral, suscrito en diciembre de 1996, se propuso elevar la participación de los ciudadanos, superar la abstención, afianzar la legitimidad del poder público y consolidar en Guatemala una democracia pluralista y representativa. Para ello, se acordó la instalación de una Comisión de Reforma Electoral (CRE), conformada por representantes del TSE y de los partidos políticos con representación parlamentaria. Esta produjo, a finales de 1998, el informe “Guatemala, Paz y Democracia” –contiene una revisión general y una propuesta de reformas a la LEPP—, que luego sería presentado formalmente como iniciativa de ley por el TSE. Debido a que el calendario electoral contemplaba elecciones generales para noviembre de 1999, resultó inconveniente promover la reforma por el corto tiempo disponible para preparar su aplicación, así como por un ambiente de extrema tensión política que alteró ese año el funcionamiento del Congreso de la República. Una vez instalada la nueva legislatura, en el 2000, se destruyó el consenso que tuvo la propuesta de la CRE (ASIES, 2009: 43). De las cinco reformas de las que ha sido objeto la LEPP desde 1987, las que mayores cambios introdujeron fueron las del 2004 y 2006. Las principales modificaciones incidieron en la organización partidaria, aumento del número de afiliados, incremento de la “deuda política”, cambios en el calendario electoral, descentralización de las juntas receptoras de votos, control y fiscalización del financiamiento de los partidos políticos y sus campañas, entre otras. Sin embargo, las mismas se quedaron cortas: el sistema de partidos políticos aún se encuentra lejos de su institucionalización y funcionamiento eficiente (ASIES, 2009: 21).

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De 1985 a la fecha, grandes partidos políticos se debilitaron o desaparecieron. Tal es el caso del partido Democracia Cristiana Guatemalteca, que ganó las elecciones de 1985, pero obtuvo apenas 1.57% de los votos en el 2003 y fue cancelado en el 2008, al no alcanzar el umbral vigente de 4% de los votos, ni haber conseguido un escaño en el Congreso de la República (INCEP, 2011: 16). El sistema de partidos políticos guatemalteco se ha caracterizado, en los últimos 27 años, por su volatilidad y fragmentación. Los partidos son instituciones débiles, en su mayoría carentes de definición ideológica y plataformas programáticas. Además, los partidos guatemaltecos no cuentan, en los diversos niveles de su organización territorial, con una dinámica permanente de participación, deliberación y proposición, y por consiguiente, de un proceso de formación y ascenso de nuevos liderazgos, por lo que los dirigentes se perpetúan en sus cargos ante la falta de procesos naturales de renovación. Por esta razón, cuando se llega el momento de proponer candidatos a cargos de elección popular, los partidos deben buscarlos afuera de su organización, aunque a la larga esto genere diversos problemas, como el transfuguismo, por ejemplo (INCEP, 2011: 16). En el proceso electoral 2011, la participación de candidatos que no cumplían los requisitos legales para serlo, generó un proceso de judicialización de la política, además de un clima de incertidumbre, pues hasta 20 días antes de los comicios se desconocía el listado oficial de candidaturas. El fenómeno elevó el grado de conflictividad electoral y requirió un intenso trabajo de aplicación de fallos electorales, por parte del pleno de magistrados del TSE; tal situación vulneró la implementación del proceso, porque debieron compartir las capacidades del pleno entre funciones jurisdiccionales y administrativas. Por otro lado, los elevados costos de la campaña proselitista –arrancó antes de tiempo sin que el TSE pudiera frenarla— contrastaron con los escasos contenidos programáticos de la misma, lo cual es reflejo de la escasa definición ideológica de la mayoría de partidos guatemaltecos. La participación en las elecciones fue alta –69.34% de los 7 340 841 empadronados acudió a votar—, pese a que la percepción ciudadana sobre los partidos políticos ha sido negativa: de acuerdo con estudios de [3]

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Contexto: La reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, en marcha

opinión pública, solo 29.1% de los guatemaltecos tiene confianza en estas organizaciones, y 36.6% confía en el Congreso. Asimismo, 41.1% de los guatemaltecos considera que la democracia puede existir sin partidos políticos (Azpuru, 2010: 120 y 187). Estas percepciones pueden estar relacionadas con la debilidad institucional de los partidos políticos, su carencia de propuestas de nación y que estos no cumplen a cabalidad con su papel de intermediarios entre la ciudadanía y el Estado. Asimismo, importantes sectores de la población, como mujeres, jóvenes e indígenas, se encuentran poco representados en los partidos y, por tanto, en los cargos de elección popular. Ejemplo de esto es que solo 21 de los 158 diputados electos el 11 de septiembre del 2011 son indígenas, representando 13.2% de los escaños. En tanto, las mujeres obtuvieron 20 escaños, es decir, 12.6% del total de legisladores (ASIES, 2012: 84). Las elecciones generales del 2011 acentuaron nuevamente los desafíos pendientes para la profundización del modelo democrático, así como el sentir entre la sociedad de que es urgente reformar la LEPP para mejorar el sistema electoral y de partidos políticos. Ante el creciente acuerdo entre diferentes sectores de la sociedad civil sobre la importancia de promover tales modificaciones, la Comisión Específica de Asuntos Electorales del Congreso de la República puso en marcha un proceso participativo de revisión del dictamen de la Iniciativa de Ley 3826, que busca reformar la normativa mencionada. En cuatro audiencias públicas efectuadas en mayo del 2012, diversas organizaciones sociales –entre ellas FLACSO, INCEP, DOSES, Acción Ciudadana, DEMOS, Más Mujeres Mejor Política, RENOJ, Grupo 212, (agrupadas en la Convergencia Nacional para la Reforma Política), Instituto Universitario de la Mujer, Guatecívica, INTERDEM, CACIF, Movimiento Cívico Nacional, organizaciones de migrantes en Estados Unidos, y las universidades de San Carlos y Rafael Landívar, integradas en un Consorcio con ASIES— presentaron propuestas que reafirman la necesidad de fortalecer el sistema de partidos políticos, caracterizado por ser caudillista, fragmentado, volátil y con poca definición ideológica, lo cual, a su vez, ocasiona que la ciudadanía se sienta poco identificada y poco representada por los partidos. Las propuestas se dividieron en cuatro ejes: partidos políticos, sistema electoral, Tribunal Supremo Electoral y proceso electoral. La mayoría coin[4]

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cide en la necesidad de fortalecer el financiamiento público de los partidos políticos, así como la capacidad del Tribunal Supremo Electoral (TSE) para fiscalizar y controlar el financiamiento privado, especialmente el destinado a campañas electorales. Esto incluye un endurecimiento de sanciones para aquellas organizaciones políticas que incumplan la LEPP, y que, para garantizar la supremacía del TSE, sus resoluciones sean apelables únicamente en la Corte de Constitucionalidad (CC). Las organizaciones sociales también reclaman mayor participación de mujeres, jóvenes e indígenas, tanto en las estructuras partidarias como en los listados de candidatos a cargos de elección popular, para que estos sectores estén mejor representados en las instituciones públicas. En cuanto a la organización territorial de los partidos, las propuestas de la sociedad civil coinciden en la necesidad de ampliarla; algunas recomiendan que solo pueda postularse en donde los partidos cuenten con organización legal vigente. También se enfatiza la importancia de formar y capacitar, de manera permanente, a los afiliados. Determinadas agrupaciones sugieren medidas para combatir el nepotismo en los órganos de dirección partidaria y promover la renovación de liderazgos. Sin embargo, un aspecto fundamental para el adecuado desempeño del sistema de partidos políticos, la democracia interna de estos, fue abordado con poca profundidad en dichas propuestas. Muchas de las debilidades del sistema de partidos se relacionan con su falta de democracia interna para elegir a sus autoridades y seleccionar a los candidatos a cargos de elección popular. También, esta carencia se refleja en la baja legitimidad de esas organizaciones frente a la ciudadanía, la que se traslada también a las instituciones del Estado. Medrano (2006: 512) afirma que la débil institucionalidad de los partidos políticos, el caudillismo, la falta de renovación de liderazgos y la debilidad para agregar y canalizar demandas de la población, pueden explicarse fundamentalmente por la inexistencia de una plena y auténtica democracia interna, básicamente debida a que no se ejerce el sufragio de manera secreta y que tampoco se discuten al interior de los partidos políticos los problemas del país ni de las comunidades de manera amplia y bajo un clima en el que se estimule el debate y el impulso de ideas que resuelvan los problemas de la sociedad. [5]

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Contexto: La reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, en marcha

Actualmente, la toma de decisiones en los partidos políticos guatemaltecos, ya sean cotidianas o trascendentales, queda en manos de las cúpulas partidarias nacionales y departamentales. En estas circunstancias, la democracia interna es una ilusión. Esto es notorio en el caso de la selección de candidatos a cargos de elección popular, que directamente influenciada por la dirigencia nacional, propone los nombres de quienes competirán (ASIES, 2009: 62), especialmente porque la LEPP da potestad al comité ejecutivo nacional de postular candidatos a diputados y alcaldes en los departamentos y municipios en los que no se cuenta con organización partidaria vigente. La ley vigente, a pesar de sus reformas, tampoco contempla lo relacionado con la inclusión y representación de sectores como mujeres, jóvenes e indígenas, ni con la generación de un clima de democracia interna que contribuya a fortalecer el sentido de identidad y unidad partidarias, esencial para el éxito de una organización (ASIES, 2009: 43) Aunque ha habido algunos intentos de elegir candidatos presidenciales por medio de elecciones primarias, estos no han sido exitosos. Como enumera Fuentes Destarac (2008: 610-611), en el 2006 el entonces partido de gobierno, Gran Alianza Nacional (GANA) inició un proceso de elecciones primarias para elegir y proclamar a su candidato a presidente de la República, pero desistió del mismo, en virtud de que se retiraron de la contienda todos los precandidatos a excepción de uno. Asimismo, en noviembre del 2002 el Partido de Avanzada Nacional (PAN) llevó a cabo un proceso de elecciones internas, cuyo resultado fue la selección de un candidato presidencial. No obstante, posteriormente la asamblea nacional del PAN designó a otro candidato. Debido a ello, el partido se fraccionó y el candidato elegido en las primarias –Oscar Berger— junto a un grupo de personas afines a él, renunciaron al PAN. En el 2003, el partido Unión Democrática (UD) también realizó un proceso voluntario de elecciones primarias, que tuvo como consecuencia la selección de su candidato presidencial, aunque este finalmente declinó de participar en la contienda electoral. Otro antecedente de elecciones internas es el que organizó el partido Democracia Cristiana (DCG) en 1990. También fue un proceso voluntario que terminó en la selección del candidato presidencial de la organización política, pero no contribuyó a fortalecer la unidad partidaria. [6]

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Por ello, el Consorcio integrado por las universidades de San Carlos y Rafael Landívar, y ASIES, considera conveniente crear reglas de juego iguales, a fin de asegurar una participación activa de los afiliados en la toma de decisión de esas organizaciones y promover no solo una mayor identificación, sino también un mayor interés entre la ciudadanía por formar parte de los partidos políticos. Las prácticas de democracia interna contribuyen a fortalecer la legitimidad de las organizaciones políticas como actores del régimen democrático representativo, así como a que los ciudadanos se involucren en el debate de propuestas de solución a los problemas locales y nacionales. También permite la renovación de ideas y liderazgos y reduce la discrecionalidad en la toma de decisiones públicas. La democracia interna se constituye a partir de un conjunto de reglas que incentivan la práctica de valores democráticos, como parte esencial para la vida y convivencia partidarias. Se expresa en la renovación del liderazgo, en la representación equitativa de tendencias y sectores en los órganos partidarios y en los procesos de selección de candidatos a cargos de elección popular, así como garantía del ejercicio de los derechos y responsabilidades de los afiliados (ASIES, 2009: 35).

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Contexto: La reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, en marcha

Referencias ASIES (2006). El sistema de partidos políticos de Guatemala a 20 años de la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos, XXI Sesión Anual, 2005. Guatemala. --- (2009). Reformas a la Ley Electoral y desarrollo institucional de los partidos políticos en Guatemala. Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos, XXIV sesión anual, 2008. Guatemala. --- (2012). Informe analítico del proceso electoral Guatemala, 2011. Guatemala. Azpuru, Dinora (2010). Cultura política de la democracia en Guatemala, 2010. Consolidación democrática de las Américas en tiempos difíciles. Guatemala: IX Estudio de cultura democrática de los guatemaltecos. Fuentes Destarac, Mario (2008). Análisis de las reformas políticas en Guatemala. En: Zovatto, Daniel y J. Jesús Orozco Henríquez Coord. Reforma política y electoral en América Latina 1978-2007. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. Serie Doctrina Jurídica, Número 418. INCEP (2011). Los sistemas de partidos políticos en Centroamérica hoy. Revista Reporte Político. Año XLI, V Época. Núm. 1, enero-marzo, 2011. Guatemala. Medrano, Gabriel y César Conde (2006). Regulación jurídica de los partidos políticos en Guatemala. En: Zovatto, Daniel. Coord. Regulación jurídica de los partidos políticos en América Latina. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. Serie Doctrina Jurídica, núm. 316.

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Consideraciones sobre la reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos (Decreto 1-85 y sus reformas) Por Javier Broloi

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l Consorcio USAC-URL-ASIES considera que el objetivo fundamental de una reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos es contribuir a solventar las mayores debilidades evidenciadas en el sistema electoral y de partidos políticos. De la manera más sintética posible, se listan los principales desafíos identificados por áreas, y se describen propuestas esenciales de solución. Es necesario tomar en cuenta que las reformas han de hacerse de manera integral, dada la interrelación de los distintos componentes del sistema electoral y de partidos políticos. También, deben tenerse presentes las limitaciones inherentes a las soluciones de tipo normativo: por un lado, no todos los problemas se resuelven por la vía jurídica, y por otro, los cambios que puedan implementarse en una coyuntura son insuficientes y requieren un proceso permanente de desarrollo, revisión y perfeccionamiento. Aunque el Consorcio se enfoca principalmente en la promoción de la democracia interna en los partidos políticos, también considera importantes otras medidas, como el aumento del financiamiento público para que los partidos efectúen actividades permanentes, especialmente despliegue territorial, formación y capacitación de afiliados, y el fortalecimiento de las capacidades de control y fiscalización del Tribunal Supremo Electoral, por citar algunas. Estas disposiciones están contempladas en la mayoría de propuestas presentadas por las organizaciones sociales a la Comisión Específica de Asuntos Electorales.

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Javier Brolo es investigador sociopolítico de ASIES y catedrático en la Universidad Rafael Landivar. Cuenta con BA en Filosofía por Carleton College, MA en Política y Derecho Internacional por la Universidad Francisco Marroquín y estudios en diversos métodos de investigación. Interesado en el desempeño del Estado, organismo legislativo, partidos políticos, proceso electoral y cultura democrática. Autor de www.javierbrolo.wordpress.com y publicaciones como “Guatemala no es un Estado fallido” e “Informe analítico del proceso electoral Guatemala, 2011”.

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Consideraciones sobre la reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos (Decreto 1-85 y sus reformas)

PRINCIPALES DESAFÍOS DEL SISTEMA ELECTORAL Y DE PARTIDOS POLÍTICOS, POR ÁREA El sistema electoral y de partidos políticos cuenta con cuatro componentes; en cada uno el Consorcio ha identificado los principales desafíos: 1. Sistema de partidos políticos: decisiones poco legítimas.

Los partidos carecen de confianza e involucramiento de los ciudadanos en decisiones como la designación de candidatos, autoridades y políticas.

2. Sistema electoral: resultados poco representativos.

La adjudicación de diputados, alcaldes y corporaciones municipales generan subrepresentación de distintos grupos sociales.

3. Autoridad electoral: autoridad poco efectiva.

El Tribunal Supremo Electoral carece de los instrumentos legales para regular las actividades de los partidos políticos e imponer sanciones. Especialmente respecto al uso transparente de financiamiento.

4. Proceso electoral: incertidumbre en el desarrollo del proceso electoral.

La organización del evento electoral no cuenta con los tiempos adecuados para organizarse eficientemente. RECOMENDACIONES PARA ATENDER DESAFÍOS

1. Decisiones poco legítimas

La legitimidad de una decisión política depende del acceso y del papel que representan las personas afectadas por esta para involucrarse en su validación. Esta legitimidad es necesaria para reducir los posibles costos de la resistencia a implementar dicha decisión. Actualmente, los partidos políticos carecen de confianza ciudadana debido a la manera en que se designan autoridades internas y candidatos a puestos de elección popular. Los ciudadanos perciben que las “cúpulas”

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partidarias toman decisiones unilateralmente, siguiendo intereses particulares o compromisos económicos. Para dar legitimidad a la designación de autoridades y candidatos en un partido, deben implementarse normas de democracia interna. Esto permite que los militantes de un partido representen un papel, y por ende, parte de responsabilidad, en las decisiones del partido. Para implementar la democracia interna en Guatemala, se propone como mínimo: a. Publicidad de información

La información referente a municipios y departamentos en los que el partido tiene organización legal y con cuántos afiliados cuenta, debe ser pública. Esto permite que las actividades del partido en la circunscripción puedan ser fiscalizadas.

b. Postulación exclusiva en circunscripciones con organización legal

La postulación de los candidatos a puestos de elección popular, como diputados distritales, alcaldes, síndicos y concejales, debe hacerse exclusivamente en municipios y departamentos donde el partido cuenta con organización legal. Esto permite que los militantes del partido puedan ejercer su derecho cívico y político de participar en la toma de decisiones. Podrían hacerse excepciones para municipios donde ningún partido tenga organización legal.

c. Voto libre y secreto

El voto libre y secreto debe ser el procedimiento para la designación de las autoridades partidarias y candidatos a puestos de elección popular, a efecto de que no existan mecanismos de coerción al participar.

d. Integración proporcional:

Deben integrarse proporcionalmente los comités ejecutivos (nacional, departamental y municipal) y listados de candidatos a puestos de elección popular. Esto permite la convivencia de diferentes facciones dentro del partido.

Nota: Por autoridades partidarias se entiende: asambleas municipales, asambleas departamentales, asamblea nacional, comité ejecutivo municipal, comité ejecutivo departamental y comité ejecutivo nacional. Por candidatos a puestos de elección popular se entiende: alcaldes, síndicos, [ 11 ]

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Consideraciones sobre la reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos (Decreto 1-85 y sus reformas)

concejales, diputados distritales, diputados lista nacional, diputados Parlamento Centroamericano, Vicepresidente, y Presidente de la República. 2. Resultados poco representativos

Se considera que para que los intereses de un sector social sean adecuadamente representados, su representante debe pertenecer a ese sector. Particularmente, en Guatemala el electorado mostró insatisfacción por la subrepresentación de mujeres e indígenas en puestos de elección popular como alcaldes y diputados. Implementar la democracia interna, como se ha descrito anteriormente, contribuirá a mejorar las oportunidades para que representantes mujeres e indígenas sean postulados a cargos de elección popular. La adecuada representación cobra mayor relevancia en el Congreso de la República, en cuyo nivel de representatividad influyen factores como (a) el número de diputados por habitante, (b) tamaño de las circunscripciones, (c) forma del voto (uni o plurinominal), y (d) mecanismo para convertir votos en escaños. De estos, quizás el primero es el único viable y urgente a atender en la actual reforma. Existen dos desafíos prácticos a atender: por un lado, se desea evitar un crecimiento desmedido del Congreso de la República en relación al aumento poblacional. Por el otro, se considera que el distrito más pequeño, El Progreso, debe tener al menos dos escaños. Para atender esos desafíos y mantener una adecuada representatividad se propone que: El número de diputados de cada distrito sea igual al número de sus habitantes dividido entre una unidad de distribución (aproximado al entero más cercano). La unidad de distribución sería dos tercios de la población del distrito más pequeño. Esta medida mantiene la representatividad de los diputados de acuerdo a la población, aun con crecimientos poblacionales desiguales en los distritos. Reduce la discrecionalidad de decidir un número arbitrario de diputados o número de habitantes por diputado. Garantiza dos diputados al distrito más pequeño. El número de diputados que produce es variable, [ 12 ]

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pero limita su crecimiento desmedido de acuerdo a la proporción de población del país en cada distrito. 3. Autoridad poco efectiva

Se considera que el Tribunal Supremo Electoral carece de los instrumentos legales para regular las actividades de los partidos políticos e imponer sanciones. Especialmente respecto al uso transparente del financiamiento. Para atender este desafío se propone que: a. Las resoluciones del TSE sean apelables únicamente ante la CC

Como tribunal y órgano independiente de algún organismo del Estado, las resoluciones del Tribunal Supremo Electoral deberían ser apelables únicamente ante la Corte de Constitucionalidad. Esto permitirá que la autoridad electoral se ejerza desde el Tribunal Supremo Electoral.

b. Otras instituciones obligadas a cooperar con el TSE

Dados los recursos y competencias limitadas del Tribunal Supremo Electoral para una fiscalización efectiva, se hace necesaria la cooperación obligatoria de otras entidades del Estado, como la Contraloría General de Cuentas (CGC), Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), Intendencia de Verificación Especial (IVE), Superintendencia de Telecomunicaciones (SIT), entre otras. Esto permitiría contar con mayor evidencia para identificar irregularidades y emitir sanciones.

c. Capacidad sancionatoria fuerte

Las sanciones actuales que el Tribunal Supremo Electoral puede imponer son insuficientes. Deben aumentarse los montos económicos sancionatorios y robustecerse sanciones de carácter cualitativo, como suspender y cancelar partidos, así como precisar los delitos electorales.

d. Fortalecer la Dirección de Auditoría e Inspectoría Electoral

Dado que estas direcciones carecen de mecanismos de control y fiscalización, deben gozar de independencia funcional: la auditoría interna debe fiscalizar los fondos manejados por el TSE; la inspectoría externa debe fiscalizar los fondos públicos y privados utilizados por los partidos políticos. Ambas instancias deben realizar

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Consideraciones sobre la reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos (Decreto 1-85 y sus reformas)

auditorías periódicas, con el propósito de transparentar el uso de recursos del TSE y los partidos políticos. 4. Incertidumbre en el desarrollo del proceso electoral Durante la organización del evento electoral hubo incertidumbre debido a que no había seguridad en cuanto a la realización de las actividades en los plazos estipulados. Para atender este desafío se propone: a. Readecuar los plazos para la organización del evento electoral

La organización del evento electoral debe dividirse en plazos adecuados para garantizar su ejecución, sin saturarla con la realización simultánea de muchas actividades. Es necesario recibir el desembolso oportuno de fondos, luego integrar las autoridades electorales temporales, cerrar con suficiente tiempo la inscripción de candidatos, para resolver recursos legales y convocar a una campaña corta. Esta disposición permitiría a la autoridad electoral enfocarse adecuadamente para llevar a cabo cada parte del proceso.

b. Depuración sistemática del padrón electoral

El padrón electoral debe someterse a una sistemática y permanente depuración, con el objeto de dar completa seguridad y mayor certeza al proceso.

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CUADRO RESUMEN Área

Problema •

Sistema de partidos políticos

Sistema electoral

Autoridad electoral

Proceso electoral

Las autoridades y candidatos a postular en los partidos se designan con poca legitimidad

Grupos sociales son subrepresentados en el Congreso y municipalidades

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Propuesta Hacer pública la información (municipios donde hay organización legal y número de afiliados) Postular candidatos exclusivamente donde los partidos tienen organización legal Designar por medio de voto libre y secreto a autoridades del partido y candidatos a postular Integrar proporcionalmente autoridades partidarias y listados de candidatos a postular

• Que cada distrito tenga un número de diputados igual al número de habitantes en el distrito dividido entre una unidad de distribución (aproximado al entero más cercano). La unidad de distribución sería dos tercios de la población del distrito más pequeño

El TSE cuenta con poca capacidad para sancionar y fiscalizar (financiamiento) a los partidos políticos.

• Que las resoluciones del TSE sean apelables únicamente ante la CC • Obligación de CGC, SAT, IVE, SIT y otras de cooperar con TSE • Fuerte capacidad de sanción, endureciendo sanciones y precisando delitos • Informes periódicos e independientes de auditoría del TSE e inspección de los partidos políticos

Incertidumbre en el desarrollo del proceso electoral

• Organizar elecciones por fases con suficiente tiempo: desembolso de fondos, integración de autoridades temporales, inscripción de candidatos y campaña • Depurar sistemática y permanentemente el padrón

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Teoría de la democracia interna: causas, efectos y viabilidad en Guatemala Por Jonatán Lemus i

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a mayoría de académicos coincide en que los partidos políticos son esenciales y de beneficio para la existencia y el desarrollo de una democracia. Entre ellos, Mainwaring y Scully (1995) enumeran algunos de los beneficios de los partidos políticos. En primer lugar, la información que los partidos proveen al electorado reduce los costos de participación para este. Los partidos también dan acceso a la operación interna del gobierno y contribuyen a la rendición de cuentas de los representantes electos. Asimismo, los partidos políticos permiten al ciudadano conocer cuáles políticas están siendo implementadas y cuáles están en debate. Otros académicos como Aldrich (1995) argumentan que los partidos son importantes para el funcionamiento de las democracias modernas. Los partidos resuelven los problemas de acción colectiva dentro de los parlamentos, dentro de los mismos partidos, y dentro del electorado. Sin partidos políticos, este problema de acción colectiva no se resolvería y las democracias no funcionarían correctamente. Sin embargo, en la mayoría de países latinoamericanos los partidos políticos no cumplen con las funciones ni generan los efectos esperados por la teoría. Tras el retorno a la democracia de muchos países latinoamericanos, los partidos no han sido capaces de representar los intereses y demandas de la sociedad (Mainwaring, 1999; Dix 1989; Kitschelt et ál., 2010; Robert and Wibbels, 1999; Dargent and Muñoz, 2011; Sánchez, 2006). Algunas de

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Jonatan L emus es licenciado en ciencia política, egresado de la Universidad de Harvard. Realizó estudios en la Universidad Autónoma de Barcelona y ha recibido cursos en la Harvard Kennedy School of Government y la Graduate School of Arts and Sciences. Ha investigado la relación entre el sector privado y los partidos políticos en Guatemala y ha escrito columnas de opinión sobre Latinoamerica en diversas publicaciones. Actualmente es consultor en el Departamento de Investigación Sociopolítica de ASIES en donde trabaja en una investigación de la democracia interna en los partidos guatemaltecos. Asimismo, es consultor para una investigación de la Universidad Harvard sobre la inversión de las iglesias evangélicas en capital humano en Guatemala.

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las características de los partidos latinoamericanos son: la alta volatilidad electoral, poco énfasis en plataformas programáticas, y débiles raíces de los partidos en la sociedad. El mayor temor es que ante este contexto de debilidad institucional, la ciudadanía apoye la aparición de gobiernos autoritarios. La mayor parte de la literatura sobre partidos políticos latinoamericanos estudia solamente la relación entre estos. El análisis de las dinámicas internas de los partidos, sobre todo la democracia interna en la elección de autoridades y candidatos, ha sido un tema poco investigado. A pesar de esto, durante las últimas dos décadas, más académicos se han interesado en explicar por qué algunos países tienen partidos más democráticos que otros. Este artículo presenta una descripción de la creciente teoría sobre la democracia interna en los partidos políticos. De estas teorías se desprende una serie de hipótesis que permiten explicar algunas posibles causas del porqué algunos partidos son más democráticos que otros, y los efectos de la democracia interna tanto para los partidos como para el sistema democrático. También se hace un breve análisis de la fortaleza de estas teorías para explicar casos como el de Guatemala, el cual no ha sido estudiado hasta el momento. Por último, se evalúa la viabilidad de establecer democracia interna en los partidos guatemaltecos, así como de presentar una agenda de investigación para el futuro en este campo. DEBATES SOBRE LA DEMOCRACIA INTERNA La democracia interna puede ser definida como un sistema en el que el partido toma las decisiones importantes, como la elección de sus autoridades, candidatos a puestos de elección popular y sus posiciones políticas, por medio de elecciones libres y justas. El nivel de democracia interna de un partido puede variar, según involucre a toda su membresía, o incluso a todo el electorado en la toma de decisiones. Estos partidos son los más democráticos. También existen partidos que dependen solamente de un líder, estos son los menos democráticos.

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A diferencia de la democracia entre partidos, la cual es apoyada y promovida por una gran cantidad de actores y académicos en Latinoamérica y en el mundo, por lo general la democracia interna no es vista como una necesidad para el sistema político. Sin embargo, con el crecimiento de la literatura de la democracia interna, se han manifestado más argumentos a su favor. La relación entre democracia interna y un mejor sistema de representación aún no está clara. La pregunta que la mayoría de académicos y políticos se hace frecuentemente es: ¿necesitamos democracia interna en los partidos para ser más democráticos? Efectivamente, algunos académicos se muestran escépticos acerca de la necesidad de democratizar los partidos políticos (Michels 1915; Kirchheimer 1966; Duverger 1964; Katz and Mair 2002). Estos académicos valoran la competencia entre los partidos, pues, según ellos, la competencia genera una mejor democracia. Comparan a los partidos políticos con las empresas privadas en un contexto de libre mercado: los partidos políticos deben competir por los votantes así como las empresas deben competir por los consumidores. Desde su perspectiva, argumentar que los partidos se deben regir por los intereses de sus miembros es tan absurdo como esperar que las empresas se manejen de acuerdo a las necesidades e intereses de sus trabajadores. Para estos académicos, la democracia debe ejercerse entre los partidos, no dentro de los partidos. Ellos ven la democracia interna como un principio que va en contra de la eficiencia y efectividad de los partidos para canalizar las demandas ciudadanas (Wright 1971:5051; Schattschneider 1942:60; Wilson 1962: 344, 347; Schumpeter 1942; Dahl 1956; Downs 1957; Miller 1983; Sartori 1987). Otro argumento en contra de la democracia interna, propuesto por McKenzie, enfatiza la importancia del vínculo de representatividad entre los políticos electos y los ciudadanos. Desde este punto de vista, lo más importante es el electorado, independientemente de si es miembro o no de los partidos. Este electorado se encuentra representado en el poder legislativo y no puede ser representado por un órgano externo. Pedir que sean los afiliados de un partido los que tomen las decisiones políticas es antidemocrático pues los afiliados del partido no son un órgano representativo como sí lo es el poder legislativo (1982:194-8).

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A diferencia del primer modelo que enfatiza la competencia entre partidos, los simpatizantes de la democracia interna usualmente abogan por incrementar la participación del ciudadano en el sistema político. Una de las mejores defensas de la necesidad de disponer de partidos internamente democráticos es expuesta por Jan Teorrell. Según este autor, los candidatos y autoridades partidarias deben responder no solo al electorado en general sino a las personas que los eligen dentro del partido. Las opiniones políticas no deben ser formadas por un proceso de agregación de preferencias –como se hace en la democracia representativa—, sino a través de la deliberación política, que es el proceso de discusión que conduce a un consenso acerca de un problema y en el que usualmente predomina el argumento más fuerte. Esto significa que el proceso mediante el cual se crean opiniones políticas es tan importante como las opiniones políticas en sí. Para Teorrell la democracia interna debe ser vista como un mecanismo a través del cual la política se hace más sensible a la opinión pública (1999:366, 371, 373). En efecto, otros autores como Johns (2000) argumentan que cuando la competición entre los partidos no es capaz de proveer al público con una selección efectiva de candidatos, la competición real se debe realizar dentro de los partidos. Para Johns, la democracia interna es necesaria en contextos en los que los partidos no agregan demandas y no son capaces de responder a las necesidades del ciudadano. TEORÍAS SOBRE LA DEMOCRACIA INTERNA Aunque el debate sobre la democracia interna continúa, muchos académicos han iniciado su trabajo de investigación basado en la premisa de que la democracia interna es un bien deseable. Como resultado, durante las últimas dos décadas se ha visto un incremento en el número de estudios que toman la democracia interna como objeto de análisis. El objetivo de estos estudios es explicar por qué algunos partidos dentro de un mismo país son más democráticos que otros. También se han hecho estudios, aunque no tan comunes, que comparan sistemas partidarios de diferentes países. Es importante notar que la mayoría de análisis son

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realizados en países donde el sistema de partidos políticos es mucho más estable e institucionalizado. Sin embargo, algunos académicos también han realizado investigación en países con niveles de institucionalización más bajos como Tailandia, Lesotho, y algunos países en el este de África (Croissant y Chambers 2010; Maiyo 2008; EISA 2008). Hasta la fecha existen pocos estudios acerca de la democracia interna en partidos latinoamericanos, con excepción del trabajo de Álcantara Sáenz (2002) y Flavia Freidenberg (2003). En estos estudios, Guatemala es mínimamente considerado, por lo que hay poca información acerca de la democracia interna de los partidos guatemaltecos. Por último, es importante notar que el estudio de la democracia interna no solo se ha realizado en países con sistemas democráticos, también existen investigaciones acerca de la democratización del partido comunista en China (Chen Li, 2009), así como del Partido Institucional Revolucionario en México, el cual pasó de ser un partido sumamente centralista a uno con mayor participación de sus afiliados (Rahat 2007:160; Langston 2006). En cuanto a la metodología, los estudios han desarrollado tres métodos diferentes. El más común es el método cualitativo que extrae la información basado en entrevistas con los líderes y miembros del partido. Este tipo de metodología tiene un enfoque de arriba hacia abajo, y muchas veces puede obviar las actitudes de la membresía del partido. La fortaleza de este método es que ha podido evidenciar las relaciones entre las élites del partido y cómo estas afectan los niveles de democracia interna. Por otra parte, los estudios cuantitativos sí han medido las actitudes de la membresía de los partidos a través de encuestas de opinión. Estas actitudes han permitido analizar el impacto de la membresía en la decisión de democratizar el partido. Usualmente estos estudios dejan de lado las relaciones entre las élites partidarias, las cuales son de gran importancia para entender los procesos de toma de decisión de un partido. Empero, estos estudios nos permiten observar la dinámica completa dentro del partido, pues las presiones de los miembros son importantes para entender los cambios internos. Finalmente, existe un método mixto el cual incluye análisis de texto de las plataformas de los partidos. También se hace un análisis de los votos en el

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congreso por partido, y se obtienen proporciones del número de personas electas, comparado con el número de electores. La debilidad de este tipo de análisis es que no todos los países cuentan con estas fuentes de información abiertas al público, por lo que replicar el método en otros casos se torna casi imposible. Uno de los trabajos más importantes en el estudio empírico de la democracia interna es el de Susan Scarrow (1999; 2005). En su publicación de 1999, Scarrow desarrolló el tema de los partidos políticos alemanes y su democratización. En el 2005 publicó un trabajo más teórico en el que estableció los parámetros para medir los niveles de democracia interna de un partido político; existen tres criterios a tomar en cuenta: centralización, inclusión, institucionalización de la organización partidaria (Scarrow 2005: 6). El nivel de centralización mide cuál de los diferentes niveles (nacional, departamental, municipal) tiene mayor poder de decisión dentro de los partidos. Los más centralizados son aquellos que concentran poder en el comité ejecutivo nacional. Los más descentralizados son aquellos en los que los comités municipales toman decisiones a nivel municipal y tienen una influencia enorme en las elecciones y decisiones del comité ejecutivo nacional. Para académicos como Rahat la descentralización no necesariamente debe ser geográfica. En el caso de algunos partidos de Israel, la descentralización es étnica, pues algunos grupos étnicos dentro de los partidos tienen la capacidad de seleccionar a sus candidatos (Rahat, 2007:162). Asimismo, el nivel de inclusión mide qué tan grande es el grupo de personas que conforman los órganos de decisión. El grupo que toma la decisión es usualmente conocido como selectorate en inglés. Este concepto fue previamente desarrollado por Bueno de Mesquita et ál. 2002, 2003, quienes denominaron como “selectorado” al grupo de personas que eligen al líder y candidatos del partido. Scarrow argumenta que los partidos con niveles más bajos de inclusión tienden a concentrar el poder en una o dos personas. Es decir, cuentan con un selectorado muy pequeño. Los partidos con los niveles más altos de inclusión son aquellos que permiten la elección directa de los candidatos y autoridades partidarias por parte de los miembros. Por último, el nivel de institucionalización mide qué tan formales son las estructuras de organización del partido. Aquí se incluyen

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reglas claras para la elección de candidatos, así como la capacidad del partido para aplicar sus disposiciones a lo largo de su organización. También, en el nivel de institucionalización se determinan mecanismos para la resolución de conflictos entre los miembros o élites del partido. Según Scarrow, la variación de estas unidades de medición debe ser analizada en tres tipos de decisiones: la elección de las autoridades partidarias, la selección de candidatos y la selección de las posiciones políticas que adopta el partido (2005:7). Al medir qué tan altos o bajos son los niveles de inclusión, centralización e institucionalización, podemos tener una idea del grado de democracia interna que tienen los partidos. La influencia de Scarrow ha sido tan grande que la mayoría de estudios realizados después de su publicación ha adoptado esta metodología para examinar los niveles de democracia interna en los partidos. El trabajo de Rahat (2007) ha confirmado que medir los niveles de inclusividad de un partido permite encontrar qué tan democrática es la organización. Una contribución importante de Scarrow fue su categorización de los partidos según su nivel de democracia interna. A continuación se presenta una tabla con las categorías desarrolladas por esta autora:

Tipos de partido según su nivel de democracia interna   Dominado por un líder Partido de nobles Partido de representación Individual Partido de representación corporativista Partido de masas

Centralización

Nivel de inclusividad

Nivel de institucionalidad

Alto

Bajo

Generalmente bajo

Medio

Bajo

Bajo a medio

Medio a alto

Medio a bajo

Medio a alto

Medio a alto

Medio

Medio a alto

Bajo a media

Alto

Medio a alto

Fuente: (Scarrow 2005:15)

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Sin embargo, aunque se ha progresado mucho en la investigación acerca de la democracia interna, aún no existe consenso sobre las causas y consecuencias de la democracia interna para los partidos y el sistema político en general. Ningún académico se ha atrevido a establecer una relación causal entre un grupo de variables y la existencia de partidos más democráticos. En parte, esto ha sido el resultado de la poca cantidad de partidos democráticos comparada con el número de partidos. Por lo menos en América Latina, Freidenberg (2003) demostró que la gran mayoría de partidos no son democráticos. No obstante, a pesar de la falta de argumentos concisos acerca de la democracia interna, se han encontrado dos tipos de factores generales que tratan de explicar por qué un partido se vuelve más democrático. Asimismo, señalan los factores externos al partido: sistema electoral, ley electoral, forma de gobierno (federal o unitaria), aspectos culturales e históricos, entre otros. Y también, los factores internos al partido: relación entre las élites y los afiliados al partido, ideología, niveles de activismo, entre otros. Es importante notar que muchos autores hacen una combinación de ambos en sus argumentos. A continuación se presenta una descripción de los argumentos descritos en la literatura. CAUSAS DE LA DEMOCRACIA INTERNA Uno de los argumentos más comunes se enfoca en los incentivos e intereses de los líderes del partido, es decir, en lo interno del partido. Wilson (1994) argumenta que los líderes y élites del partido juegan un papel importante en promover cambios a la estructura interna. Estos tienen intereses personales, los cuales son considerados en el momento de democratizar o no un partido (Teorell, 1999; Scarrow, 1999, 2005; Hazan and Rahat, 2010). Los intereses pueden ser de reelección, pues el votante es más demandante cuando el partido es dominado por un líder y es más tolerante cuando el partido es democrático (Zudenkova: 3-4, 11). La democratización del partido también puede ser motivada por la disminución en el número de afiliados (Scarrow 1999: 356-358). Para Ennser-Jedenastik y Müller la democracia interna tiene, además, un impacto en la longitud del período de gobierno de las autoridades de partido. Cuando hay mecanismos internos, [ 24 ]

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la probabilidad de ser removido del poder es más alta (2011:15). Esto se puede convertir en un incentivo negativo para que los líderes del partido decidan democratizar la toma de decisiones. Otros académicos le dan un matiz diferente al argumento e incluyen en su análisis los incentivos de los distintos grupos dentro del partido. El argumento es que la democratización del partido es producto de la interacción entre las élites superiores, medias, y los miembros del partido. John May (1973) fue de los primeros en argumentar que existían diferencias entre los miembros del partido. Él dividió a los partidos en tres facciones: los votantes, con posiciones moderadas; las sub-élites, más extremas ideológicamente; y las élites superiores, que deben responder a los votantes y las sub-élites. Basados en esta categorización, Baras et ál. examinaron el caso de los partidos españoles y encontraron que estos tienen diferentes facciones, cuyas posiciones acerca de la democracia interna varían (2012:4). Esta división de opiniones no solo ocurre dentro de las élites sino también a nivel de membresía. En efecto, así como los líderes del partido pueden manifestarse en contra de la democracia interna, los miembros del partido pueden rechazarla (Saglie/Heidar, 2004; Young/Cross, 2002). Por ejemplo, existen algunos miembros del partido que han formado parte de la organización por mucho tiempo y se sienten amenazados por los miembros recientes. Estos miembros antiguos son más reacios a adoptar mecanismos de democracia interna. Algunos académicos han observado una relación entre la ideología del partido y su nivel de democracia interna. Estos argumentan que los partidos con tendencia hacia la izquierda son generalmente más democráticos (Duverger, 1954, Michels, 1966; Wolinetz, 2002). Sin embargo, Hansen y Saglie (2005) aseveran que la ideología no tiene un efecto tan importante para la democracia interna. Ellos analizaron las posiciones en términos de políticas públicas de los partidos noruegos y daneses y encontraron que aunque la ideología de los partidos es muy parecida, los niveles de democracia interna no son iguales. Teixeira y Freria también rebaten la importancia de la ideología para la democracia interna y observan que la ideología puede conducir a partidos más autoritarios (2011:20). Un partido con ideología fuerte tiende a centralizar la toma de decisiones y seguir las [ 25 ]

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instrucciones de un líder en particular. Probablemente Teixeira y Freria se refieren a partidos como los de corte comunista en los que los mecanismos de elección están concentrados en las élites partidistas. La falta de aplicación de las reglas del juego dentro de los partidos podría ser otra causa de la ausencia de democracia interna. Maiyo argumenta que este estado de irrespeto a las reglas usualmente resulta en la centralización de la toma de decisiones. Maiyo estudió los partidos en el este de África y observó que hay una gran diferencia entre la organización formal y la práctica. Los partidos africanos se distinguen por una organización desde arriba donde el poder y la toma de decisiones son centralizados. Sin embargo, Maiyo aduce que esta falta de aplicación de las reglas es a la vez consecuencia del legado colonial de los países africanos, pues las autoridades coloniales siempre tomaron las decisiones sin consultar a los nativos (2008:6-8). Por último, otra factor interno que puede explicar la existencia de democracia interna es el tamaño del partido (Teixeira y Freria 2011:21; Lundell 2004). Existe consenso en que los partidos pequeños generalmente son más descentralizados e inclusivos mientras que los grandes tienden hacia la centralización. Aunque este argumento es bastante fuerte, es imposible determinar si una sola variable puede mostrar por qué un partido es democrático o no. Los factores internos por sí solos no pueden explicar las dinámicas internas de los partidos. En efecto, los partidos políticos son muchas veces víctimas del contexto político, económico y social en el que se encuentran. Por ejemplo, es mucho más fácil organizar un partido político dentro de una democracia que en una dictadura. Para autores como Cular (2004) y Biezen (2003), factores como el legado histórico tienen una importancia en la democracia interna de los partidos. Cular estudia el caso de Croacia en el que el pasado comunista no ha permitido la democratización de los partidos políticos. Este argumento es apoyado por Biezen quien asevera que la democracia interna no se ha desarrollado en países con legado comunista (2003: 203-214). Otros autores apuntan que la disminución en la membresía de los partidos también ha tenido un efecto en las dinámicas internas de estos. Por ejemplo, Lilleker observa que la disminución en la actividad político partidaria ha hecho que el votante medio (o flotante) sea cada [ 26 ]

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vez más importante. Esto hace que el marketing político se convierta en una necesidad para los partidos y muchas veces los obliga a olvidarse de sus afiliados (2005:571-573). Lilleker compara al Partido Conservador y el Partido Laboral en Inglaterra. El Partido Conservador mantuvo su democracia interna, pero esto le hizo perder las elecciones en el 2001. Debido a ello, los partidos en muchos países prefieren enfocarse en el electorado pues su objetivo principal es ganar las elecciones. Uno de los argumentos más interesantes acerca de la democracia interna es la existencia y cumplimiento de un régimen electoral que obligue a los partidos a democratizarse. Rahat (2007) observa que la mayoría de países no tiene leyes que obliguen a los partidos a desarrollar procedimientos de democracia interna—sí cuentan con regulaciones al respecto Estados Unidos, Finlandia, Nueva Zelandia, y Noruega—. La academia presta bastante apoyo a la creación de leyes que incentiven la democratización de los partidos políticos. Thessin argumenta que es necesario regular las relaciones internas de los partidos políticos y verlos como entes públicos, no privados (2007:12). Asimismo, en su estudio de los partidos tailandeses, Croissant y Chambers demuestran que la falta de democracia interna en los partidos es en parte consecuencia de la falta de instituciones externas que obliguen a los partidos a tener democracia interna. Para estos autores una reforma legal puede mejorar la democracia interna en Tailandia (2010: 214-216). Por último, es importante mencionar que algunos autores asocian el nivel de descentralización del partido con el nivel de descentralización del estado. Desde esta perspectiva, los estados federales tienen más probabilidades de contar con partidos descentralizados que los países unitarios. Sin embargo, como ya se ha mencionado, es muy difícil aseverar que una sola variable es responsable por la democracia de los partidos. En efecto, la mayoría de estudios coincide en que la democratización de los partidos es el resultado de una combinación de factores internos y externos. En el caso de Portugal, a pesar de ser un estado unitario, la decisión de los partidos de democratizarse fue consecuencia de un factor interno: competencia dentro del partido, y un factor externo: ciudadanos mucho más conocedores y exigentes, así como un efecto de imitación que llevó a todos los partidos a democratizarse (Lisi 2010:132).

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Wauters et ál. (2011) argumentan que los partidos deciden implementar democracia interna por una combinación de obligación—la disminución en el número de afiliados—y de creencia—los miembros exigen más democracia—. Asimismo Flavia Freidenberg reconoce la importancia de ambos tipos de factores para explicar la democracia interna (2003:17): entre los externos, enumera la presencia de reglas electorales, el tipo de estructura de voto, la forma de organización de gobierno, los resultados electorales anteriores, la cultura política de sus ciudadanos, la influencia y el sentido de la presión para reformar el funcionamiento interno de un partido por parte de organizaciones políticas internacionales y las características sociopolíticas del entorno del partido. Entre los internos, se enfoca en la forma cómo se crea el partido, la naturaleza de las relaciones internas, las reglas de funcionamiento interno, el tipo de liderazgo y la existencia de facciones o grupos de poder al interior del partido (p. 17). De todos estos, me parece valioso mencionar la importancia de la cultura ciudadana. A pesar de que muchos de estos estudios utilizaron encuestas de opinión, usualmente se examinó poco cuál es el impacto de la cultura ciudadana en la democracia interna de los partidos. En países donde la población se involucra, probablemente la democracia interna es mucho más exitosa que en aquellos donde la ciudadanía es indiferente. EFECTOS DE LA DEMOCRACIA INTERNA Aparte del análisis de las posibles causas de la democratización de los partidos políticos, los académicos también han examinado los posibles efectos que la democracia interna puede tener para los partidos y para el sistema político en general. En primer lugar, la democracia interna tiene un efecto positivo para el involucramiento ciudadano. Por ejemplo, Scarrow asevera que los partidos democráticos tienen más probabilidad de elegir mejores candidatos. Ella cree que la democratización del partido puede generar mayores niveles de legitimidad, conexión con los simpatizantes, apoyo financiero, voluntarios, candidatos, entre otros beneficios (2005:4, 13). Asimismo, otro efecto positivo de la democracia interna es que en los lugares donde la conciencia ciudadana es baja, la democracia interna [ 28 ]

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provee una oportunidad para mejorar la educación cívica y darle más poder a la sociedad (Maiyo, 2008:23). Los partidos también se convierten en más igualitarios con democracia interna. Por ejemplo, KethusegileJuru argumenta que la democracia interna puede incrementar la igualdad de género dentro de los partidos. Sobre todo si se realizan elecciones primarias porque en estas, las mujeres tienen la oportunidad de crear organización partidaria, recaudar fondos y darse a conocer (2005:4-6). Por otra parte, algunos estudios han revelado que la democracia interna puede tener cierto efecto en el desempeño electoral. Carey y Polga-Hecimovich (2006) argumentan que, los candidatos presidenciales que fueron electos en primarias en Latinoamérica tuvieron mejores resultados que aquellos que no lo fueron. Ellos observan que países como Uruguay o República Dominica que usan primarias tienen poblaciones que no son tan críticas de los partidos políticos; mientras que en Bolivia y Ecuador, que no tienen primarias, la confianza en los partidos es de las más bajas (p. 533-534). Esto se explica porque la democracia interna puede generar una mejor selección de candidatos, que tienen, en teoría, más posibilidades de ganar (EISA, 2008:39). El argumento puede ser expandido hacia la calidad de las políticas. Aragón (2011) argumenta que los presidentes que fueron electos por primarias tienen mejores gobiernos en Latinoamérica. Sin embargo, los académicos han sido cuidadosos en su análisis de los posibles efectos de la democracia interna. Por ejemplo, Scarrow advierte que si un partido es demasiado democrático puede perder la unidad. Este argumento es apoyado por Pennings y Hazan (2001), quienes aseveran que formas radicales de democracia interna pueden afectar la cohesión del partido y debilitar la calidad de la democracia representativa. También, la toma de decisiones democrática dentro del partido podría resultar en la postulación de candidatos que respondan a los intereses de los miembros del partido, quienes usualmente son más radicales (Scarrow, 2005:3-4). Anika Gauja (2006) argumenta que la democracia interna le da más poder a los activistas y se lo quita al electorado, sobre todo en el contexto en el que la membresía de los partidos va en descenso. No obstante, Carey y Polga-Hecimovich responden al decir que en sistemas donde los partidos se posicionan para alcanzar al votante medio, los miembros que eligen un candidato no son más radicales que el votante promedio (2006: 532).

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Otros riesgos de la democracia interna son más específicos para algunas regiones. Por ejemplo, para Maiyo (2008:21) en el caso específico de África, la democracia interna sería amenazada por otros factores como las divisiones dentro del partido y en algunos casos hasta el uso de la violencia. Existen también dudas sobre el impacto que la democracia interna tiene en el desempeño electoral (Bruhn, 2010). Las primarias son generalmente caras y pueden producir divisiones internas. Asimismo, se argumenta que el poder de decisión se da a miembros de partidos que no son tan conocedores de política. Finalmente, otro efecto negativo de la democracia interna es que podría debilitar las estructuras de partido y trasladar el énfasis a los candidatos individuales (EISA, 2008:40). LA VIABILIDAD DE LA DEMOCRACIA INTERNA La democracia dentro de los partidos es un tema de investigación que sigue en proceso. El debate continúa y es necesario generar análisis de más casos de estudio. Una de las debilidades de estas teorías es que no ahondan lo suficiente en los sistemas de partidos débiles e inestables como el guatemalteco. La gran parte de la teoría explica la democracia interna en países donde los partidos tienen raíces más profundas y han sobrevivido el paso del tiempo. Los pocos estudios realizados en países en vías de desarrollo no han provisto una explicación concisa acerca de por qué la democracia interna no ha tenido éxito en estos países. Muchos de estos estudios tienen poco aporte analítico y tienden a conformarse con lo descriptivo. Muchos académicos se limitan solamente a categorizar a los países pero sin haber estudiado detenidamente cada uno de los casos. Es necesario elaborar estudios de casos específicos que nos permitan entender de manera más precisa los procesos de toma de decisión dentro de los partidos. Es claro que el debate sobre la democracia interna debe ir más allá de la creación de regímenes electorales que obliguen a los partidos a democratizarse. Los casos de los partidos africanos y tailandeses demuestran que existe una gran brecha entre lo impuesto por la ley y

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lo que realmente ocurre en la práctica política. Las teorías sobre la democratización en Portugal y Alemania demuestran que el electorado tiene un papel importante para promover la democracia interna. Un cambio en la cultura democrática es una condición necesaria para fomentar partidos más fuertes y que realmente reflejen las necesidades de los ciudadanos. Ciertamente, este cambio podría suceder solamente en el mediano y largo plazo y será imposible si los partidos políticos no abren los espacios de participación e involucramiento ciudadano. A pesar de que el panorama luce gris para la creación de partidos internamente democráticos, en la práctica varios partidos en el mundo han comenzado a democratizar sus estructuras internas. Por ejemplo, los partidos se han democratizado en países como Finlandia, Bélgica e Irlanda y también en países del sur de Europa, especialmente en Grecia y en Portugal. En el caso de Guatemala, el sistema político cuenta con serios obstáculos para la implementación de la democracia interna. Los partidos políticos duran muy poco tiempo, tienen poco arraigo entre los ciudadanos, y son instituciones poco confiables para la población. Asimismo, Guatemala es un estado unitario, en el que la mayor parte de la actividad política y económica se concentra en la ciudad capital. Por último, Guatemala cuenta con una población muy diversa étnicamente. Esto también es un reto para los partidos políticos que deseen crear verdaderas organizaciones en el territorio nacional. No obstante, la democracia interna sí puede generar mayor involucramiento ciudadano y tiene potencial para eliminar muchos de los problemas que hoy se viven en el ámbito político. Solo con el involucramiento de la población en la toma de decisiones se podrá eliminar la influencia del financiamiento ilícito, así como la falta de vínculos programáticos entre los partidos y la población. CONCLUSIÓN En este artículo se presentaron las diferentes teorías sobre la democracia interna. Resalta que no existen consensos acerca de cuáles son las causas y consecuencias de la democracia interna para los sistemas de partidos políticos. En parte, esto es el resultado de la falta de democracia en la mayoría de partidos políticos en el mundo. En Latinoamérica, muy pocos [ 31 ]

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partidos son democráticos. Es grande la diferencia entre lo escrito en las leyes y cómo los partidos operan en la práctica. El artículo demostró que hay dos tipos de factores importantes para explicar por qué existen partidos democráticos: los factores internos, que se enfocan en las dinámicas de los partidos, y los externos que posicionan a los partidos como resultado de una serie de otras variables que se conjuntan para producir partidos democráticos o no democráticos. Asimismo, se enumeraron algunos de los posibles efectos que la implementación de la democracia interna puede tener para los votantes, para los partidos, y para el sistema en general. Finalmente, se discutió la fortaleza y debilidad de la teoría y la viabilidad de la democracia interna en países como Guatemala. Sin duda alguna, será necesario continuar el estudio sobre la democracia interna en Guatemala, que puede ser una interesante solución para muchos de los problemas que afectan a la política nacional. En efecto, partidos más democráticos podrían generar políticas públicas que sean de beneficio para la población en general. Con partidos más fuertes, se podrá realizar el sueño de muchos guatemaltecos: dejar a las próximas generaciones un mejor país.

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Institucionales

Culturales, históricos

Incrementa la descentralización, disminuye exclusión Ambos efectos Mantiene altos niveles de exclusión y centralización Mantiene altos niveles de exclusión y centralización

Los partidos no tienen incentivos para democratizar Los partidos burlan los requisitos de la ley y mantienen prácticas no democráticas Cuando una facción del partido que apoye la democracia interna obtenga el poder, entonces se democratizará el partido Partidos de izquierda tienden a ver la democracia interna como un principio de organización. Si la ideología es autoritaria, entonces el partido sería autoritario Países que fueron colonizados por regímenes autoritarios tienden a mantener partidos que centralizan la toma de decisiones Países que tuvieron regímenes comunistas mantienen las formas de organización del partido comunista en partidos actuales Bajo capital social y pobre cultura ciudadana hacen partidos menos democráticos, o viceversa Cuando los partidos no tienen una tradición y su funcionamiento fue interrumpido por un régimen autoritario, la probabilidad de que sean democráticos es más baja

Ley Electoral no estipula la democracia interna

Instituciones informales que no responden a lo establecido en la ley

Partidos divididos en diferentes grupos

Ideología

Legado colonial de poder centralizado

Legado comunista

Capital socialcultura ciudadana

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Experiencia previa de los partidos políticos en una democracia

Mantiene altos niveles de exclusión y centralización

Ambos efectos dependiendo del nivel de capital social

Mantiene altos niveles de exclusión y centralización

Mantiene altos niveles de exclusión y centralización

Mantiene altos niveles de exclusión y centralización

Los líderes del partido pueden reelegirse sin necesidad de democratizar el partido, por lo tanto, no ven la necesidad de cambiar

Líderes del partido no tienen incentivos para democratizar

Incrementa la descentralización, disminuye exclusión

Efecto en democracia interna

Los líderes del partido se ven obligados a democratizar ante las presiones

Mecanismo causal

Membresías de partido presionan por democratizar el partido

Variable independiente

Resumen de los argumentos expuestos en la literatura sobre las causas de la democracia interna

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Anexo

 

Estructurales

Mantiene altos niveles de exclusión y centralización Ambos efectos según sea el caso

Esto obliga a los partidos a enfocarse en el electorado general y olvidarse de la democracia interna 1) partidos grandes son más democráticos porque tienen recursos para elecciones primarias, etc. 2) partidos grandes son menos democráticos y tienden a centralizar el poder para mantener la unidad

Aumento del marquetin político

Tamaño del partido

Ambos efectos según sea el caso La democracia puede crear un modelo que los partidos pueden aplicar en sus relaciones internas. Ambos efectos según sea el caso Incrementa la descentralización, disminuye exclusión Ambos efectos según sea el caso

Estados unitarios tienen partidos menos democráticos. Estados federales tienen partidos más descentralizados y por ende más democráticos Partidos democráticos solo son posibles en regímenes democráticos Democracia interna es más dificil aplicar en sistemas con muchos partidos. Si los demás no la aplican, genera incertidumbre acerca de la efectividad de la democracia interna Partidos más antiguos pueden ser más democráticos Partidos que usaron una primaria para elegir candidatos y tuvieron mejores resultados electorales se vuelven más democráticos. Los que recibieron peores resultados se centralizan más.

Forma de organización del Estado

Tipo de gobierno

Fragmentación del sistema de partidos

Edad del partido

Resultados electorales anteriores

Incrementa la descentralización, disminuye exclusión

Esto obliga a los partidos a ofrecer alternativas de participación para atraer a los miembros

Disminución en credibilidad de partidos

Incrementa la descentralización, disminuye exclusión

Efecto en democracia interna

Esto obliga a los partidos a ofrecer alternativas de participación para atraer a los miembros

Mecanismo causal

Disminución en membresía de partidos

Variable independiente

Resumen de los argumentos expuestos en la literatura sobre las causas de la democracia interna

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