Directorio CONSEJO NACIONAL DE EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO SOCIAL INVESTIGADORES ACADÉMICOS 2010-2014 María del Rosario Cárdenas Elizalde Universidad Autónoma Metropolitana Fernando Alberto Cortés Cáceres El Colegio de México Agustín Escobar Latapí Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social-Occidente Salomón Nahmad Sittón Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social-Pacífico Sur John Scott Andretta Centro de Investigación y Docencia Económicas Graciela María Teruel Belismelis Universidad Iberoamericana SECRETARÍA EJECUTIVA Gonzalo Hernández Licona Secretario Ejecutivo Thania Paola de la Garza Navarrete Directora General Adjunta de Evaluación Ricardo C. Aparicio Jiménez Director General Adjunto de Análisis de la Pobreza Edgar A. Martínez Mendoza Director General Adjunto de Coordinación Daniel Gutiérrez Cruz Director General Adjunto de Administración
COLABORADORES
Equipo técnico Thania Paola de la Garza Navarrete Hortensia Pérez Seldner Liv Lafontaine Navarro Érika Ávila Mérida Clemente Ávila Parra
CONSULTOR EXTERNO Consultora Independiente Paloma Bonfil Sánchez Cristina Safa Barraza Rocío Castañeda Pineda
AGRADECIMIENTOS El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) agradece la colaboración de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal en la revisión de este documento.
Evaluación Integral del Desempeño de los Programas Federales y Acciones dirigidas a la Población Indígena 2010 Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social Boulevard Adolfo López Mateos 160 Colonia San Ángel Inn CP. 01060 Delegación Álvaro Obregón México, DF Citación sugerida: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. Evaluación Integral del Desempeño de los Programas Federales y Acciones dirigidas a la Población Indígena 2010, México, D.F. CONEVAL, 2012.
Evaluación Integral del Desempeño de los Programas Federales y Acciones dirigidas a Población Indígena 2010 Evaluaciones Específicas de Desempeño 2010-2011 Introducción Con el propósito de contribuir a mejorar el diseño de políticas públicas, proporcionando una visión de las interacciones entre diversos programas sociales federales, se desarrollaron las Evaluaciones Integrales de las veintiún temáticas definidas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).1
La Evaluación Integral facilita una valoración general del desempeño de los programas que conforman la temática, mediante la interpretación de los resultados en un contexto más amplio.
Este documento aborda estos aspectos:
a) Análisis general de la problemática que atiende el grupo temático. Explica, de manera sucinta, el contexto del objetivo, causas y efectos de los programas y el problema o necesidad que atiende.
b) Análisis de la pertinencia de los programas del grupo como instrumento para resolver la problemática. Analiza la pertinencia del diseño de los programas respecto de la atención a la problemática y si obedecen a una estrategia articulada.
c) Logros y fortalezas principales de los programas en su conjunto. Valora los resultados de los programas con una visión integral, y señala sus avances en términos de la problemática que intentan solucionar.
d) Retos y recomendaciones generales del grupo evaluado. Identifica los principales retos y recomendaciones de los programas, que sean factibles en función de atender la problemática.
1
Al final del documento se presentan los programas que integran cada una de las veintiún temáticas.
4
e) Buenas prácticas externas. Señala las buenas prácticas en cuanto al diseño, operación o evaluación de programas similares instrumentados en México u otros países, destacando las que puedan mejorar el desempeño de los programas.
Este documento presenta la Evaluación Integral del Desempeño (EED) de los nueve Programas Federales y Acciones dirigidas a Población Indígena 2010, elaborada a partir de la realizada por la Mtra. Paloma Bonfil Sánchez con información de las Evaluaciones Específicas de Desempeño 2010-2011 y otras fuentes externas de información pertinente.
Los programas analizados están a cargo de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) y la Secretaría de Educación Pública (SEP), y se muestran en este cuadro: Cuadro 1. Programas federales y acciones dirigidas a la población indígena 2010 No. 1 2 3
Programa Programas Albergues Escolares Indígenas (PAEI) Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia (PPCMJ) Programa de Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas (PROFODECI)
Dependencia
Modalidad
CDI
S
178
CDI
S
182
CDI
S
183
4
Programa Turismo Alternativo en Zonas Indígenas (PTAZI)
CDI
S
184
5
Proyecto para la Atención a Indígenas Desplazados Indígenas urbanos y migrantes (PAID)
CDI
U
2
6
Apoyo a Proyectos de Comunicación Indígena (APCI)
CDI
U
4
SEP
S
22
SEP
S
111
SEP
S
119
7 8 9
Programa de Educación Inicial y Básica para la Población Rural e Indígena Programa de Educación Básica para Niños y Niñas de Familias Jornaleras Agrícolas Migrantes (PRONIM) Programa Asesor Técnico Pedagógico (PATP)
En el Anexo 1 se muestra un cuadro comparativo de las principales características de los programas.
5
a)
Análisis general de la problemática que atiende el grupo temático
El contexto de los programas de este grupo temático se caracteriza por la diversidad cultural y el rezago de los pueblos indígenas en dos dimensiones principales: la de los individuos y la de los colectivos. Uno de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012 es incorporar a los pueblos y a las comunidades indígenas al desarrollo económico, social y cultural del país, enriqueciendo con su patrimonio cultural a toda la sociedad; para ello se establecieron estrategias como su atención transversal en la Administración Pública Federal (APF), el fortalecimiento de los programas de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), la coordinación de los tres órdenes de gobierno junto con las autoridades y organizaciones indígenas para diseñar y operar programas de desarrollo a través de la concurrencia de propósitos, recursos y acciones, el aprovechamiento económico del patrimonio cultural y natural indígena como contrapeso a la emigración, la inversión productiva en infraestructura y servicios básicos en zonas indígenas, el abatimiento de rezagos en alimentación, salud y educación, la garantía del acceso de la población indígena a la jurisdicción del Estado, así como, finalmente, la promoción y valoración de las culturas indígenas.2
La población indígena muestra los indicadores más agudos de pobreza y marginación, además de los índices más desfavorables de desarrollo humano. En México, cerca de siete millones de personas son indígenas y, de acuerdo con las estimaciones del CONEVAL, basadas en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2010, el 94 por ciento de la población indígena3 presenta al menos una carencia social, es decir, de 6.5 millones de indígenas 4.4 millones adolecen al menos tres de estas carencias sociales: rezago educativo, poco acceso a servicios de salud seguridad social, a vivienda (espacios y servicios), y a la alimentación; asimismo 2.7 millones se encuentran en pobreza multidimensional extrema,4 lo que representa al 40.2 por ciento de la población indígena.
2
Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Se considera población indígena a la población de tres y más años hablante de lengua indígena. INEGI, 2010. Censo de Población y Vivienda 2010. 4 “ La población en situación de pobreza multidimensional extrema es aquella cuyo ingreso es tan bajo que, si lo dedicara por completo a la adquisición de alimentos, no podría adquirir los nutrientes necesarios para una vida sana; además, presenta al menos tres de las seis carencias sociales”; CONEVAL, s. f.: 43. 3
6
La desigualdad de la población indígena en comparación con la nacional se refleja en cada uno de los derechos sociales medidos a través de las carencias, como se observa en el cuadro 2. Cuadro 2. Porcentaje de población con carencias sociales Porcentaje de población indígena (A)
Porcentaje de población nacional (B)
Diferencial en carencias sociales (A-B)
Rezago educativo
48.6
18.9
29.7
Carencia por acceso a los servicios de salud
37.2
31.4
5.8
Carencia por acceso a la seguridad social
83.5
59.3
24.3
Carencia por calidad y espacios de la vivienda
42.0
13.5
28.5
Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda
50.6
14.3
36.3
Carencia por acceso a la alimentación
40.5
23.9
16.7
Carencia social
Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2010.
Resaltan las diferencias en los indicadores de vivienda. El diferencial del porcentaje de la población con servicios básicos de la vivienda es de 36.3 puntos porcentuales, mientras que el de calidad y espacios de la vivienda es de 28.5 puntos porcentuales.
Las diferencias entre la población nacional y la indígena también manifiestan un alto rezago educativo (29.7 puntos porcentuales). De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la desigualdad educativa se observa desde el nivel básico; en efecto, 25.4 por ciento de los indígenas son analfabetos en comparación con el 10 por ciento de la población nacional; además, sólo 4.9 por ciento de los hombres y 3.7 por ciento y mujeres indígenas, acceden a la educación superior, comparado con el 10.1 y 9.2 por ciento de mujeres y hombres de la población general. Igualmente, existen importantes brechas interétnicas.5 Los indicadores relativos a mujeres indígenas se deterioran en prácticamente todos los campos medidos como Desarrollo Humano. Las indígenas representan un sector especialmente marginado debido a factores como a) la división del trabajo por género, que asigna la responsabilidad doméstica y familiar a partir del trabajo intensivo, no remunerado y permanente de mujeres, niños y niñas; b) las barreras culturales para participar en la toma de decisiones; c) la falta de acceso a la educación y la información; d) la desigualdad económica (laboral y de ingresos, en propiedad y patrimonio), y e) el desconocimiento generalizado de sus derechos.
5
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2010.
7
En lo referente a la salud, 37.2 por ciento de la población indígena no puede acceder a servicios de salud. A pesar de que se puede tener atención médica en otras instituciones, como los centros de la Secretaría de Salud (SSA), servicios estatales o IMSS-Oportunidades, ello se obstaculiza y/o imposibilita por la distancia de las comunidades indígenas, por el elevado costo de trasladarse a dichos centros y por la deficiencia en la provisión del servicio. Los datos del Índice de Rezago Social de los Pueblos Indígenas (IRSPI) 2000-2005 —que se construye tomando en cuenta: a) educación, b) infraestructura social, c) condiciones de las viviendas y d) disponibilidad de bienes que integran el patrimonio del hogar— indican que los municipios de alto y muy alto rezago social aún representan alrededor del 40 por ciento del total de los municipios indígenas.6 De todos modos, se logró disminuir los municipios con rezago medio de 32 por ciento en 2000 a 18 por ciento en 2005, pero los municipios con bajo y muy bajo rezago aumentaron casi en la misma proporción.7 De la misma forma, el Índice de Desarrollo Humano (IDH) de la población no indígena es superior al de la población indígena nacional en casi 15 por ciento y es consistente en todas las entidades federativas.8
Los programas y proyectos atienden de manera fragmentaria la problemática de la población indígena ante las condiciones de marginación de gran parte de esta población. Aun así, las acciones acotadas de los nueve programas del grupo temático contribuyen a reducir la desigualdad indígena en cada uno de sus ámbitos. No obstante, se requiere de una política indigenista integral para lograr un efecto positivo aún mayor. b) Análisis de la pertinencia de los programas del grupo como instrumento para resolver la problemática
Los nueve programas evaluados atienden a la población indígena y son operados por la CDI y la SEP, a través de la Dirección General de Educación Indígena (DGEI) y el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE). En el grupo temático se incluyen las problemáticas de educación, nutrición, acceso a la procuración de justicia, la cultura y la atención a grupos específicos. 6
En el IRSPI se define municipio indígena como aquél con 100 o más habitantes indígenas. CDI (2009). El Índice de Rezago Social de los Pueblos Indígenas (IRSPI). 7 CDI, 2009. 8 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2010.
8
Los programas operados por la CDI están enfocados a contribuir al desarrollo indígena, es decir, orientan, coordinan, promueven, apoyan, fomentan, dan seguimiento y evalúan los programas, proyectos, estrategias y acciones públicas para el desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades indígenas conforme a la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Los programas de la DGEI y el CONAFE reducen la brecha educativa entre la población indígena y nacional. Sin embargo, ninguno de ellos tiene cobertura universal aunque, en conjunto, sean estrategias para detonar procesos de desarrollo.
Para su análisis se pueden identificar cuatro acciones para la población indígena: a) atención educativa, b) desarrollo cultural, c) acceso a la justicia y d) atención a los grupos desplazados.
Atención educativa
Los cuatro programas educativos del grupo se ocupan del rezago educativo indígena en aspectos como el acceso y permanencia en los servicios educativos, especialmente de nivel básico y medio, como el PAEI, el Programa de Educación Inicial y Básica para la Población Rural e Indígena, el PRONIM y el PATP. Estos programas se justifican por la desigualdad de la población indígena en el acceso a, permanencia y conclusión de los ciclos educativos respecto de la población nacional. Sin embargo, aunque se ha reducido la brecha en la asistencia escolar, para las generaciones indígenas más jóvenes, la calidad, eficiencia terminal y desempeño escolar no ha mejorado. No obstante, estos programas representan una oportunidad para vincular el derecho a la educación con los derechos lingüísticos y culturales indígenas, particularmente entre niños, niñas y jóvenes.
El diseño de estos programas responde a necesidades derivadas del patrón de asentamiento disperso de la población indígena rural, el cual presenta un rezago en cuanto al acceso a servicios educativos de todo nivel. Cada programa desarrolla sus propias estrategias para resolver diversas problemáticas: hospedaje, alimentación y apoyo escolar; servicios alternativos culturalmente adecuados para la nivelación escolar con participación comunitaria; acciones dirigidas a sectores vulnerables (como niños y niñas de familias jornaleras), fortalecimiento de capacidades del personal docente de educación bilingüe e intercultural. Aunque importantes en sí mismas, estas acciones no se complementan entre sí debido a la falta de coordinación entre 9
dichos programas, a la ausencia de una política pública articuladora, y a la escasa participación de la población indígena en su diseño, instrumentación y seguimiento.
Cabe señalar que los datos disponibles para la Evaluación Específica de Desempeño tal como las Plantillas de Población Atendida y la Información de Cobertura muestran que los programas están adecuadamente diseñados conforme a sus características y coinciden en objetivos y regiones de cobertura. Si bien no se coordinan entre sí, tampoco hay evidencia de efectos contraproducentes en la población atendida. Por otra parte, los programas tienen una cobertura mucho menor a la demanda registrada (aun cuando no haya datos agregados que sumen la población atendida por cada programa en los últimos cinco ejercicios fiscales).
Los programas operados por la DGEI forman parte de las actividades para otorgar componentes de calidad al modelo de acompañamiento para escuelas y acciones del subsistema bilingüe e intercultural en los ciclos inicial, preescolar, primaria y secundaria9 Por ejemplo, el PATP se alinea con el Eje 3 del PND 2007-2012 a fin de elevar la calidad educativa formando al profesorado y reduciendo las desigualdades regionales, de género y de los grupos sociales en las oportunidades educativas.
El segundo objetivo del Programa Sectorial de Educación (PSE) 2007-2012 señala la necesidad de ampliar las oportunidades educativas, a fin de reducir las desigualdades entre grupos sociales impulsar la equidad con acciones dirigidas a niñas, niños y jóvenes indígenas, y formar docentes indígenas y de escuelas multigrado.
Por su parte, el PRONIM atiende la educación intercultural preescolar y primaria para hijos e hijas de familias jornaleras agrícolas; y coordina esfuerzos interinstitucionales.
El Programa de Educación Inicial y Básica para la Población Rural e Indígena es, por su parte, una actividad de atención y servicios que brinda el CONAFE desde 1982; éstos se caracterizan por su vinculación con los núcleos familiares y comunitarios de los educandos indígenas, mediante estrategias, como sesiones, visitas domiciliarias, difusión y divulgación, así como con
9
SEP, 2009.
10
materiales educativos que consideran la diversidad cultural y de género en las comunidades atendidas.
Los programas educativos del grupo son compensatorios e intentan garantizar a sus beneficiarios un nivel educativo al menos semejante al nacional, considerando sus características y diversidad cultural. Sólo el PATP se orienta a capacitar al magisterio bilingüe y bicultural. Sin embargo, los registros disponibles no permiten valorar a detalle si la estructura y operación de los programas responde a las características de la población atendida.
La estructura operativa de los programas se ha modificado para adaptarla a las transformaciones de la población indígena, la cual, como resultado de las políticas educativas del último medio siglo, ha avanzado en la escolarización de nuevas generaciones y en el acceso a la educación media y superior, si bien la demanda todavía sea insuficientemente atendida. Los cuatro programas valorados se concentran en la educación básica, con apenas una atención tangencial a los niveles medio superior y superior, al que accede menos del 4.5 por ciento de la población indígena, de acuerdo con el Programa de Atención a Estudiantes Indígenas en Instituciones de Enseñanza Superior.10
Dos de los programas educativos (PAEI y PRONIM) atienden otras problemáticas de rezago en estudiantes indígenas: nutrición y alimentación, retención en el sistema escolar y trabajo con padres de familia. Estas intervenciones son importantes pues aseguran mejores resultados en el desempeño escolar de la población atendida, en vista de la vulnerabilidad de niños, niñas y jóvenes de localidades dispersas y sin servicios propios, así como de los hijos e hijas de jornaleros migrantes que viven en una situación de mayor riesgo, expuestos a enfermedades, temprana inserción laboral, deserción escolar, desnutrición y falta de salubridad general.
Esta realidad impide desarrollar acciones educativas sin al mismo tiempo atender la alimentación y la salud, además de facilitar un mínimo de condiciones para el aprovechamiento escolar de esta población.
10
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2010.
11
Por su parte, el PAEI y el PRONIM trabajan con población migrante en situación de vulnerabilidad. Ambos cuentan con recursos insuficientes para atenderla, aun cuando hayan recibido un incremento importante de sus asignaciones presupuestales. Los datos indican que existen cerca de 3 millones de personas en migración interna; entre los indígenas, esta movilidad suele ser forzosa por diversas causas, tales como pobreza, desempleo en sus lugares de origen, conflictos armados, despojo de tierras y recursos, falta de oportunidades educativas y desastres naturales.11 La población migrante incluye a familias indígenas centroamericanas que enfrentan las mismas precarias condiciones de vida y trabajo que los indígenas nacionales, pero son especialmente vulnerables a la violencia, el secuestro y la extorsión en las rutas migratorias, lo que han merecido recomendaciones de organismos internacionales y de derechos humanos, a las cuales el Estado ha respondido, entre otras medidas, con la promulgación de la Ley de Migración.
El PRONIM está diseñado para atender hijos de migrantes indígenas que trabajan como jornaleros itinerantes. Ha modificado su operación y actualmente incide en los puntos de atracción de jornaleros indígenas (campos agrícolas del norte y noroeste), realiza el seguimiento de trabajadores agrícolas en regiones expulsoras e incluye como beneficiarios a niños y niñas jornaleros de diverso origen étnico y nacional.
El PAEI atiende un segmento más acotado de la población migrante: los estudiantes que salen de su comunidad para asistir a la escuela por cuanto no cuentan con ella en su localidad. Es importante señalar que opera solamente en las localidades aledañas a cada uno de los albergues y comedores escolares, con la finalidad de que los niños y jóvenes indígenas concluyan los niveles de educación básica, media y superior.
Sin embargo, los programas educativos del grupo no cuentan con una estrategia para atender a niñas, jóvenes y mujeres indígenas, los cuales concentran la desigualdad en educación con el 42.2 por ciento de las mujeres analfabetas de 15 o más años, es decir, más de 1.1 millones de mujeres no pueden leer ni escribir.12
11 12
Organización de las Naciones Unidas, 2009. CDI-INMUJERES, 2006.
12
El PRONIM y el PAEI atienden aspectos de salud y alimentación de niños, niñas y jóvenes indígenas que experimentan desnutrición infantil que, a pesar de haberse reducido del 55 al 38 por ciento entre 1988-2006, aún es un problema importante. Esto reafirma la pertinencia de los programas en sus respectivas coberturas (70 mil niños, niñas y jóvenes de ambos sexos en el PAEI, y 60,477 en el PRONIM).
Los programas educativos del grupo temático constituyen acciones únicas en su tipo, ya que ofrecen servicios que no brindan otras dependencias públicas para garantizar la permanencia de los alumnos indígenas en el sistema educativo. Por ello, pese a las debilidades en su operación, a los recursos y a la relativamente poca población que atienden, prestan servicios fundamentales para elevar la calidad de vida de estudiantes indígenas.
Desarrollo cultural
A nivel nacional no se ha consolidado una política de desarrollo intercultural asociada a las acciones educativas que permita avanzar en el reconocimiento de la composición pluricultural nacional y en las condiciones para que los indígenas reproduzcan su patrimonio e identidad. Ante esta carencia, el diagnóstico del Plan Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (PNDPI) 2010 señala la importancia de la riqueza cultural indígena, de la variedad de lenguas y del número de hablantes de cada una registradas por el Instituto Nacional de Lenguas Indígenas (INALI).13
El PNDPI indica que el marco normativo de tutela del derecho cultural indígena es insuficiente para generar por sí mismo el reconocimiento y la valoración de la pluralidad cultural, por lo que programas, como el PROFODECI, el PTAZI y el APCI, facilitan ese reconocimiento y por ello son relevantes. Estos programas y proyectos contribuyen a generar condiciones para que se conserve la diversidad como riqueza y no como desigualdad social, al otorgar apoyos para el rescate, la preservación y el fortalecimiento de las culturas indígenas.
La relevancia de los tres programas deriva de la importancia de fortalecer y revalorar las culturas indígenas ante las demandas fundamentales de los pueblos, incluidas en los objetivos 13
CDI-PNUD, 2005.
13
del PND y en la estrategia Vivir Mejor. Responden al objetivo 5 del PNDPI, “Avanzar en el reconocimiento y valoración de la diversidad cultural y lingüística del país y contribuir al fortalecimiento, rescate y difusión de las expresiones y manifestaciones culturales de los pueblos y comunidades indígenas”.
Estas tres acciones institucionales representan el cumplimiento de las obligaciones establecidas por la Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas de impulsar medidas, consultar y cooperar con los actores indígenas para mantener, controlar, proteger y desarrollar su patrimonio cultural, sus conocimientos tradicionales, sus expresiones culturales y las manifestaciones de sus ciencias, tecnologías y culturas. Estos programas contienen un esquema de participación indígena que puede ampliarse y representan un nicho de diálogo intercultural.
Acceso a la justicia
Los nueve programas se proponen establecer las condiciones para que los pueblos indígenas —como colectivos políticos, así como la población conformada por individuos— puedan ejercer sus derechos. Un aspecto es el acceso a la justicia, pues la información registra la exclusión de la población indígena. El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 propone que los indígenas accedan a la justicia — sobre todo a asuntos penales, agrarios, laborales, civiles y mercantiles—, en condiciones equitativas y justas; para ello deben ser asistidos, por ejemplo, por intérpretes y defensores que conozcan su lengua y cultura, conforme al mandato constitucional, así como mediante acciones orientadas al bienestar de los pueblos y comunidades indígenas que reconozcan y respeten sus costumbres, formas de convivencia interna y organización social, económica, política y cultural, pero sin contravenir preceptos constitucionales comunes a todos los mexicanos; aparte de que promuevan el reconocimiento jurídico de las formas de organización y sistemas normativos de los pueblos y comunidades indígenas, en el marco de las disposiciones constitucionales y los acuerdos internacionales en la materia.
14
Un diagnóstico del acceso a la justicia de los indígenas muestra un contexto muy conflictivo en el cual suceden violaciones de los derechos humanos como parte de los numerosos conflictos agrarios y políticos en las regiones indígenas.
La discriminación contra la población indígena se manifiesta en los bajos índices de desarrollo humano y social, la extrema pobreza, la insuficiencia de servicios sociales y la gran desigualdad en la distribución de la riqueza y de los ingresos entre indígenas y no indígenas.14 La discriminación afecta particularmente a migrantes, desplazados, mujeres y niños.
El programa de PPCMJ representa un curso de acción clave debido a la dificultad de los indígenas para ejercer sus derechos ante la justicia, que se manifiesta en falta de traductores en lengua indígena capacitados como defensores de oficio, la falta de garantías para el debido proceso, las violaciones a personas y colectividades indígenas, las prácticas discriminatorias, la corrupción, la criminalización de la protesta social y la falta de reconocimiento a los sistemas normativos tradicionales en la expedición de justicia.
En este sentido, la CDI desarrolla otras acciones (como la excarcelación de presos y la formación de traductores jurídicos indígenas) que pueden potenciar los efectos del programa, pues temas, como la liberación anticipada de reos indígenas, han registrado irregularidades que han requerido la intervención de dependencias, como la propia CDI o la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH).
Atención a Indígenas Desplazados
Este proyecto, que atiende a desplazados urbanos y migrantes, es una iniciativa que se dirige a resolver un problema que se agrava constantemente.
El proyecto responde a recomendaciones internacionales y a estrategias para brindar una nueva oportunidad de vida a las familias indígenas que, cada vez en mayor número, por algún conflicto abandonan sus lugares de origen. El proyecto es fundamental ante la falta de una instancia nacional que atienda a desplazados internos. 14
E/CN.4/2004/80/Add.2. 23 de diciembre de 2003.
15
Con respecto a la cobertura, dada la magnitud del rezago y las problemáticas de desarrollo de la población indígena, no es concebible suponer que las dependencias ejecutoras puedan atender las necesidades de desarrollo indígena. Por ello, su cobertura limitada no es una falla institucional, sino la oportunidad para ampliar la atención a este sector.
Cumplir los objetivos de estos programas requiere un trabajo institucional intensivo y especializado (de campo y de gabinete), por lo cual es indispensable reforzar la participación social indígena en las definiciones institucionales y el seguimiento de resultados. c)
Logros y fortalezas principales de los programas
Los programas constituyen acciones detonadoras de desarrollo, diseñadas para la interlocución con una población culturalmente diversa, socialmente excluida y articulada en organizaciones con distinta capacidad de gestión y convocatoria. Contribuyen, por otra parte, a las políticas de equidad y justicia social, abordan problemáticas prioritarias y urgentes de los pueblos y comunidades indígenas, atienden una población prioritaria y constituyen acciones únicas que no coinciden con otros programas. Estos programas cubren localidades donde la población indígena no cuenta con servicios básicos o éstos son insuficientes.
Una fortaleza de estos programas es que visibilizan ciertas problemáticas de desarrollo o de sectores indígenas poco atendidos por la administración pública. Algunos programas desarrollan, forman, incorporan y profesionalizan recursos humanos locales en regiones que requieren capital social. Otra es que impulsan la participación social comunitaria o de los beneficiarios y recuperan conocimientos tradicionales. Los objetivos y mecanismos operativos de los programas subrayan la importancia de impulsar un trabajo con mujeres, lo que no significa que lo hagan con perspectiva de género, si bien reconocen la importancia de su participación. Algunos programas fomentan la coordinación interinstitucional, favorecen la mezcla de recursos, la autonomía y la respuesta a las demandas de los beneficiarios. Por otra parte, las dependencias operadoras cuentan con capacidad institucional para atender las recomendaciones de evaluaciones.
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Otra fortaleza del grupo temático es la pertinencia de su respuesta a problemáticas agudas. El diseño de los programas no es de cobertura universal (pues atienden localidades, grupos u organizaciones específicas), y debe pasar por la relación directa de los usuarios con la instancia operadora. Eso requiere una estructura organizacional de campo y especializada en materia indígena. Así, el personal institucional es esencial para operar los programas.
Finalmente, estos programas realizan acciones específicas, distintas a las de otros programas de los tres órdenes de gobierno. d) Retos y recomendaciones generales del grupo evaluado
Entre los retos de los programas destacan la falta de estructura organizacional de las dependencias ejecutoras y la magnitud del rezago en el desarrollo de los pueblos indígenas. Conforme a estos límites, la información disponible permite identificar nichos de oportunidad para mejorar el desempeño de las acciones institucionales para población indígena. Ningún programa resuelve —y no puede hacerlo— la desigualdad estructural indígena. La mayoría son marginales, considerada la magnitud de los problemas que atienden, inabarcable con la capacidad de las dependencias y los propios programas.
Un desafío estructural de los programas es que ninguna dependencia cuenta con un marco de planeación integral que vincule sus programas entre sí, en términos de cobertura y recursos, así como de continuidad e integralidad en la atención. Se recomienda, por tanto, constituir un marco general de operación para estos programas que articule sus objetivos; que integre en lo posible sus criterios de elegibilidad en sus respectivas reglas de operación, simplificándolas, y generando amplios objetivos institucionales en el corto y mediano plazo. Esta integración permitiría formar recursos humanos en las instituciones operadoras, dar seguimiento a los beneficiarios, contar con información compatible, comparable y actualizada, así como impulsar la atención integral de la población objetivo de cada programa.
Otro reto importante es la creciente urbanización de la población indígena y, entre la población rural, la menor cobertura de estos programas, principalmente los operados por la CDI, que atendieron a menos personas en 2010. Ambos casos suponen una presión en la demanda de 17
recursos a los programas. Por un lado, los lineamientos y reglas de operación no cubren a la población urbana indígena, escasamente atendida por las autoridades locales, especialmente si se trata de migrantes externos. Por otro lado, los criterios de elegibilidad institucionales limitan el acceso de hombres y mujeres indígenas a los recursos. Se recomienda revisar los criterios de elegibilidad y cobertura para incluir a población indígena urbana, así como a la población rural excluida de otros programas federales, o impulsar la transversalidad en otras dependencias para atender a estos grupos.
Una valoración del desempeño, con perspectiva de política pública y de derechos de los pueblos indígenas, debe considerar los entornos específicos de cada programa. Sin embargo, pocos lo integran a sus valoraciones e informes. Así pues, un reto compartido es que no cuentan con estrategias de atención que distingan las condiciones, características y problemáticas de la diversidad cultural, socioeconómica y política indígena. Los programas aplican las mismas reglas de operación sin distinguir estas consideraciones. Habría que desarrollar un marco que flexibilice los lineamientos y reglas de operación e impulse la complementariedad de las acciones de cada programa para articular respuestas más integrales.
Los diagnósticos sobre la situación de la Población Potencial y Objetivo son escasos. Algunos de los programas considerados no identifican claramente estas poblaciones; además de que no se presentan estadísticas oficiales, sobre todo para algunos sectores, como la población desplazada.
Aun así, los programas presentan avances en sus indicadores a nivel de operación, si bien no todos han cumplido sus objetivos. Esto se agudiza ante la falta de una planeación a largo plazo, lo cual agrava las inercias de planeación en gasto y en políticas públicas.
e)
Buenas prácticas externas
Ante el reconocimiento de que las organizaciones e instituciones requieren mejorar su desempeño, se incluye un breve análisis de buenas prácticas de experiencias similares a las de los programas evaluados. 18
El CONAFE es un modelo institucional adoptado en otros países de América Latina, y una experiencia única en México, por lo que sobre éste no se incluyen referencias adicionales de buenas prácticas.
El programa de comunicación indígena plantea un enfoque para el desarrollo de estrategias para la igualdad de oportunidades en el acceso y uso de las tecnologías de la información y comunicación (TIC), de modo que contribuyan a la difusión de la cultura de pueblos y comunidades indígenas, considerando las persistentes brechas económica, tecnológica y digital, así como la definición constitucional como una nación pluricultural, donde las carencias y expectativas de la población indígena son determinantes para que se apropie de las TIC, y las considere como un vehículo de expresión de sus intereses, deseos y necesidades. 15
Respecto de la educación bilingüe, es relevante la experiencia del Programa de Apoyo a la Calidad Educativa de la Cooperación Técnica Alemana (PECE) que apunta a que "los niños y niñas en edad escolar, sobre todo en las zonas rurales, reciban una educación mejor orientada a la demanda y necesidades de una sociedad multiétnica en proceso de modernización".16 Los programas refuerzan el enfoque de educación bilingüe intercultural —que valora la cultura y la lengua materna de los niños, niñas y jóvenes como instrumentos de aprendizaje, fortaleciendo su identidad—. Algunos apoyos del PECE a la Educación Bilingüe Intercultural son: a) la formación de docentes sensibles a la diversidad, b) la contextualización del currículo con apoyo en la tradición oral, la historia local, los saberes y conocimientos propios de la población, c) la promoción de la literatura escrita en lenguas indígenas, d) el diseño de materiales educativos textuales y virtuales y su aplicación en el aula, así como e) la atención especial a los jóvenes indígenas en el nivel secundaria.
En 2004 el Programa de Formación de Maestros Bilingües de la Amazonía Peruana (FORMABIAP) fue distinguido con el Gran Premio Convenio Andrés Bello (CAB) gracias a su experiencia de Educación Intercultural Bilingüe, mediante la cual las comunidades indígenas de la Amazonía peruana hacen suyo un proceso estratégico para el desarrollo social, como en la 15
Informe de la Conferencia Regional de América Latina y el Caribe para la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI), 2003. 16 Schüssler et al, s. f.
19
educación formal que revalora las partes que forman su patrimonio socionatural, construyendo un proyecto social propio.17
En cuanto al turismo alternativo sostenible en la región de los Andes, se han presentado buenas prácticas en proyectos turísticos impulsados por Conservación Internacional (CI), que participó en la construcción de un eco-albergue en el Parque Nacional Madidi, en la Amazonía boliviana, que es hoy uno de los albergues de base comunitaria más exitosos de Latinoamérica.18 Estas experiencias aplican metodologías apropiadas, un sistema para evaluar los resultados de las intervenciones en la conservación y un análisis de cadenas de valor, por lo cual estas herramientas permiten desarrollar estrategias de manejo de turismo en áreas protegidas, así como de planificación en negocios y mercadeo en el desarrollo de los proyectos.
En el caso de la educación para niños y niñas de familias migrantes, se retoman buenas prácticas de un proyecto dirigido a comprender estas problemáticas, además de a integrar experiencias de educación intercultural que contribuyan al fortalecimiento de la convivencia democrática en una sociedad plural y diversa. El proyecto se dirige a las siguientes situaciones: a) débil articulación interinstitucional e intergubernamental en la formulación de políticas educativas conjuntas que garanticen el acceso y la permanencia de los inmigrantes en el sistema educativo, b) dispersión y desconocimiento de investigaciones sobre el tema en diversos países, c) falta de visión y desconocimiento de la problemática por parte de gobiernos, docentes, funcionarios y sociedad, así como ausencia de procesos de socialización, comparación y evaluación de prácticas educativas y experiencias institucionales exitosas relacionadas con la equidad social y la integración educativa de los migrantes.19
17
FORMABIAP, s. f., en http://www.formabiap.org/ver.php?id=1103 Edwards y Rodríguez, s. f. 19 Migrantes, equidad social y educación básica intercultural, análisis de experiencias y aportes para la formulación de políticas educativas interculturales. 18
20
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Anexo 1 Cuadro Comparativo de los programas federales y acciones dirigidas a población indígena Programa
PAEI
PPCMJ
Bienes/servicios otorgados Hospedaje, apoyo educativo y alimentación adecuada para niños y jóvenes indígenas inscritos. Apoyo educativo otorgado a los niños y jóvenes indígenas inscritos al programa. Apoyo económico para la constitución legal de organizaciones sociales, promoción y defensa de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas otorgado a núcleos agrarios y organizaciones sociales.
Cobertura 27 Entidades federativas
28 Entidades federativas
Grupo de atención
Tipo de apoyo
Niños y niñas indígenas de 5 a 18 años, que habitan No en localidades que cuentan con oferta educativa monetario insuficiente
Pueblos y comunidades indígenas
Instancia Ejecutora
N/A
monetario
N/A
Entidades federativas y población indígena considerada en los Modelos de Atención Diferenciada estatales (MAD) así como la presente en las 24 entidades federativas conforme al Sistema Monetario de Información e Indicadores sobre la Población Indígena de México con base en INEGI, II Conteo de Población y Vivienda 2005.
N/A
PROFODECI
Financiamiento a las organizaciones y comunidades indígenas para que realicen sus proyectos culturales para fortalecer y rescatar su patrimonio cultural.
24 Entidades federativas
PTAZI
Apoyo monetario o en especie para la difusión y promoción o para construcción y equipamiento de sitios indígenas de turismo alternativo, en el mercado turístico.
29 Entidades federativas
Núcleos agrarios, organizaciones y grupos de trabajos conformados por indígenas que cuenten con las condiciones para el desarrollo de sitios de turismo alternativo.
Monetario o No monetario
N/A
Financiamiento a proyectos de comunicación.
16 Entidades federativas
Comunicadores y organizaciones indígenas que realicen y produzcan, cápsulas o programas de audio/video para su difusión en radio o televisión (o medios audiovisuales); así como editores indígenas de medios impresos (de publicación periódica).
Monetario
N/A
APCI
26
Programa
PAID
Educación Inicial y Básica para la Población Rural e Indígena
PRONIM
Bienes/servicios otorgados
Apoyos o bienes patrimoniales entregados a través de las instancias ejecutoras.
Brinda cuatro tipos de apoyo: Servicios de educación inicial y básica Apoyo económico a los beneficiarios del Sistema de Estudios Docentes (SED) y del Financiamiento Educativo Rural (FIDUCAR). Apoyo con intervención pedagógica. Participación social promovida Apoyo técnico (y en algunas ocasiones económico) en investigaciones y/o asesorías sobre aspectos relacionados con la atención educativa, material didáctico diseñado y distribuido. Asesorías de formación y capacitación y el mantenimiento del sistema nacional de control escolar para migrantes.
Cobertura
4 Entidades federativas
Nacional
20 Entidades federativas
Grupo de atención
Grupos de personas o familias indígenas obligadas a desplazarse de su lugar de origen a otras localidades, por actos de violencia, conflictos armados, violación de derechos humanos, intolerancia religiosa, política, cultural o étnica.
Tipo de apoyo
Instancia Ejecutora
Dependencias y entidades de la Administración Pública Federal del Gobierno Federal. Gobiernos de Monetario los estados, identificados o No en la cobertura del monetario Proyecto, por conducto de las dependencias estatales facultadas para atender a la población desplazada. Gobiernos municipales.
Embarazadas, niños y niñas, jóvenes y migrantes de ambos sexos en localidades rurales (menos 500 Monetario habitantes) e indígenas (menos de 100 habitantes), y No con altos niveles de marginación y rezago, según monetario definición de CONAPO y CONEVAL y con bajo acceso a servicios educativos.
N/A
Niños y niñas menores de edad hasta 16 años, de familias en contexto y situación de migración y/o asentadas, con independencia del origen nacional o del estatus migratorio.
Monetario y No monetario
N/A
No monetario
N/A
Docentes frente a grupo de educación inicial, preescolar y primaria indígena, escuelas consideradas en el Proyecto del ATP: se priorizan 24 Asesorar a docentes de educación escuelas ubicadas en los 125 municipios con menor PATP Entidades primaria indígena. Índice de Desarrollo Humano (IDH) y con alta federativas marginación social y escuelas indígenas con bajos resultados en la prueba de Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares (ENLACE). Fuente: Elaborado por el CONEVAL con base en las Reglas de Operación 2010 de los programas.
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