PROCESOS DE REGULARIZACIÓN EN PERÚ, 1971-2008 El caso de Villa El Salvador Ángela Bedoya y Ana Núñez

Introducción Siguiendo a Caria (2008) y Ramírez y Riofrío (2006), hasta 1950, se encuentran en Lima, Perú, barriadas1 interiores que progresivamente han sido rodeadas por la urbanización convencional. Empero, desde ese año, la presión demográfica de los pobres que no podían pagar por un lote urbanizado se dirigió hacia los desiertos que limitan con el valle, configurándose una nítida demarcación geográfica y social entre la urbanización convencional y las barriadas periféricas. Por su geografía, el área metropolitana urbanizada se expandió en tres conos, Norte, Este y Sur, cada uno en torno a la cuenca de un río: Chillón, Rímac, y Lurín. El límite entre estos tipos distintos de urbanización ha estado determinado por la cota de agua, que marca el límite antiguo entre la zona agrícola y los desiertos. Las invasiones eran un fenómeno social y político muy agudo en la década de 1950-60, por lo cual el 14 de febrero de 1961 se sancionó la Ley N° 13517, denominada de Remodelación, saneamiento y legalización de las barriadas en las áreas urbanas y suburbanas. Esta ley, fruto de la lucha de los sin tierra, fue un instrumento legal muy influyente en la urbanización en el Perú; era un compromiso del Estado con los pobladores de las barriadas para realizar un trámite, al final del cual se concedería la titulación de cada lote, que les otorgaría el pleno derecho a la propiedad privada. A la vez, la ley ordenaba que la Comisión Nacionalde Vivienda (CNV) diseñara urbanizaciones populares, con el objetivo de dirigir el crecimiento demográfico; las viviendas se construirían por autoconstrucción, anunciaba que no se volverían a permitir las invasiones (Art. 2°), y restringía la acción a aquellas barriadas surgidas hasta 1960, con el fin de desincentivar las tomas (Art. 28º). La ley, a pesar de las restricciones establecidas, incrementó la seguridad y estabilidad del derecho para aquellos amparados por la norma, pero también para las nuevas invasiones, ya que generó la expectativa de que en el futuro se expidiera una norma semejante que permitiera regularizar su situación. Sin embargo, no fue aplicada con mucho entusiasmo, ya que al no construirse servicios públicos tampoco se podía otorgar títulos definitivos de propiedad. Villa El Salvador es el exponente más paradigmático de esta Ley, y de la organización popular. En efecto, el día 27 de Abril 1971, ochenta familias tomaban posesión de las tierras de Pamplona. Para el día 9 de mayo, el número ascendía a 9.000 familias, cifra que iba en aumento con el transcurrir de las horas. El 11 de mayo se procede al traslado de las familias a la Hoyada Baja de la Tablada de Lurín (Foto N° 1), dando nacimiento a la ciudad de Villa el Salvador. Foto N° 1: Traslado de las familias de Pamplona, a Tablada de Lurin, 11 de mayo de 1971

Fuente: extraída de http://www.amigosdevilla.it/historia.jpg 1

Riofrío plantea que la barriada surge de la "no adecuación del mercado convencional a una demanda masiva y pobre". En Caria (2008).

Villa El Salvador Cuando el gobierno militar de Velasco Alvarado formó Villa El Salvador en 1971, se inició el proceso mediante el cual se ocuparía todo lo posible en el desierto al sur de Lima.2 Por supuesto, se fueron haciendo edificaciones en áreas no solamente más alejadas (Gráfico Nº 1) sino empinadas, independientemente de lo pequeño o difícil de urbanizar de los terrenos (Foto N° 2). El Gráfico N° 2 muestra, como ejemplo, las ocupaciones en el médano Lomo de Corvina en Villa El Salvador: el 76% de la demanda de nuevos lotes de terreno se está resolviendo a través de la formación de estas nuevas barriadas, como el caso de Los Laureles (Caria, 2008), sobre el que nos detendremos más adelante. Gráfico N° 1: Proceso de expansión de Villa El Salvador

Foto Nº 2 y Gráfico Nº 2: Lomo de Corvina en Villa El Salvador

Fuente: extraido de Caria (2008)

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La extensión territorial de Villa el Salvador (VES) es de 35,5 km , e inicialmente se consideraron 3 áreas de desarrollo: zona urbana, zona forestal agropecuaria, y zona industrial. Las tres fueron preservadas por la organización comunal, pero también se añadió una zona de playas y recreación. El diseño modular urbano previó 16 manzanas de 24 lotes para los grupos residenciales (GR), con un parque central como espacio colectivo. Los 25 GR formaban un sector; y en cada sector había colegios, mercados, postas médicas, etc. Este diseño favoreció mucho la organización comunal, desde los grupos y manzanas, hasta el Consejo de la CUAVES (Comunidad Urbana Autogestionaria Villa El Salvador). Es decir, la organización espacial reflejaba y coadyuvaba a la organización comunal (Amigos de VES).

Paralelamente a este proceso de expansión, podemos observar en el Cuadro N° 1 los sucesivos logros que, desde el mismo origen de Villa El Salvador, la organización y la solidaridad tornaron posible, independientemente de la regularización formal. No obstante, debe recordarse que ocupaciones como Villa El Salvador constituían una política del Estado y, por lo tanto, las familias tenían la seguridad de la tenencia al iniciar la ocupación. Luego, se procedía al trámite de “reconocimiento”, es decir, familias “empadronadas” en cierto asentamiento que recibirían atención y, por ende, podía empezar el proceso de mejoramiento de la urbanización y construcción de la vivienda. Cuadro N° 1: Procesos en Villa El Salvador Fecha 27/04/1971 11/05/71 07/1973

Acciones Toma Pamplona Traslado a terrenos desérticos Debate comunal/Autocenso

Población 320 36000 109665

1974-1976

Convenio c/ Banco Mundial 1976-1978

1983-1985

Instalaciones agua y desagûe de VES Construcción 35 módulos comunales Construcción losas deportivas en centros educativos Creación Distrito Villa El Salvador Arborización Construcción 40 módulos educativos Premio “Personaje del año” Premio “Príncipe de Asturias” Premio “Medalla Ciudad de Lima” Ciudad Mensajera de la Paz (ONU) Titulación definitiva lotes de vivienda de las ampliaciones sectores I, II, III y IV Zona industrial

Convenio c/ Alemania Decreto 23605/83 II Autocenso

1986-1989

1991 1995 2008

Organización-Fundación parroquia y colegio CICA/CUAVES Enripiado Afirmado vías troncales Construcción 67 locales comunales en c/ grupo resid. Alumbrado público Construcción entes comunales, talleres, granjas Construcción auditorio Obras de agua y desagûe

Impulso a la solidaridad Convenio c/ UNICEF

1978-1980

Logros

Ocupación sector Pachacámac Formulación Plan de Desarrollo Asentamiento Los Laureles

Sin regularizar totalmente 400000

Fuente: Elaboración propia en base a información de documentos citados en bibliografía.

El asentamiento Los Laureles, en Villa El salvador, y las contradicciones de la regularización.

Entre 1992 y el 2005 se formaron 366 nuevos barrios en el Cono Sur de Lima, emergiendo en 1996 uno de los “programas” de formalización del suelo más importante llevado a cabo durante la década de 1990, bajo la ideología de los planteos de Hernando De Soto, y apoyado por el Banco Mundial. Es lo que se conoce como “regularización a la peruana”: se otorgaron más de un millón de títulos entre 1996 y 2000, a partir del Decreto Ley 803 de 1996, que proponía establecer una relación directa entre la distribución de títulos, el acceso al crédito y un mejoramiento en las condiciones de vida de la población.3 El Banco Mundial otorgó un préstamo de US 38 millones, pero desvinculando a las municipalidades del proceso, y recayendo en COFOPRI.4 La mayor parte de los 3

Según Caria (2008), existen al menos dos problemas de medición que complican las evaluaciones de los programas de titulación de tierras: la heterogeneidad de parámetros y la potencial endogeneidad de la variable independiente. 4 Es (o era) el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal, creado en Perú por Decreto 803, en 1996. En la década de 1970 era la CNV; en la década 1980 la municipalidad, y a partir de la década de 1990 el COFOPRI. Para COFOPRI (2003), los beneficios de la titulación son: seguridad jurídica (permite garantizar que los derechos de propiedad sean incuestionables); la herencia familiar ( garantiza que los propietarios puedan dejar en herencia a su familia el patrimonio e inversión que han logrado acumular. De otro lado, permite a su vez realizar independizaciones a bajos costos, proporcionando soluciones de vivienda a muchas familias que construyen en segundos pisos y en áreas libres de las viviendas de los padres); la eliminación de conflictos (la propiedad elimina conflictos a distintos niveles: entre el asentamiento como colectividad frente a terceros (otros asentamientos y en algunos casos titulares de derechos de propiedad privados), pero también al interior del mismo asentamiento. Los conflictos por la indefinición de linderos se resuelven en el proceso de form alización); y un incentivo a la inversión (el propietario que recibe un título de propiedad con todas las garantías sabe que no será desalojado y, por tanto, amplía sus fronteras de inversión. No sólo se preocupa por mejorar las condiciones de su vivienda, sino que también invierte en servicios públicos y acciones de salubridad que mejoren el valor de su vecindario. Las empresas proveedoras de servicios públicos reducen el riesgo de las inversiones si la propiedad se encuentra saneada.

asentamientos se ubican en las quebradas y laderas de los contrafuertes andinos, caracterizándose por una fuerte inclinación de sus terrenos y limitada accesibilidad. Pero, según la bibliografía consultada, tres importantes diferencias hay entre las ocupaciones de los años sesenta y noventa, y las nuevas. En primer lugar, nos encontramos frente a pequeñas ocupaciones de suelo que, juntas, hacen una gran extensión, cuando anteriormente se trataba de un reducido número de asentamientos que ocupaban grandes extensiones de terreno; segundo, ahora se trata de terrenos difíciles de habilitar y, a menudo, en situación de riesgo. Empero, aunque estos terrenos ofrecen pésimas condiciones de habitabilidad y serán más caros de urbanizar, permiten otro tipo de beneficios en una situación social de sobrevivencia. Y, tercero, las apuestas de estas nuevas familias no pasan por la construcción de proyectos colectivos –el barrio, la organización vecinal- sino que están centradas en torno a estrategias individuales o familiares para resolver necesidades inmediatas. Ahora, no se fundan ciudades, sino que se acampa (Caria, 2008). En este marco, y en 1995, surge Los Laureles, uno de los barrios ubicados sobre la cara occidental del médano Lomo de Corvina sobre un terreno de arena fina y con gran pendiente, compuesto por dos manzanas y un total de 70 lotes, sobre un área que había sido utilizada como relleno sanitario. La arena en que se asienta no ofrece ninguna estabilidad, de manera tal que cualquier edificación pronto se ve socavada en su base, como ha sucedido con la escalera edificada por la autoridad municipal. Una vez que el asentamiento se convirtió en una realidad concreta, los representantes de la comunidad obtuvieron la aprobación del plano perimétrico por parte de la municipalidad. Todos los pobladores participaron de la ocupación con la expectativa de convertirse en propietarios formales. COFOPRI lo incluyó en el programa de formalización de la propiedad y el proceso de regularización avanzó rápidamente hasta que los abogados descubrieron que parte del terreno se superponía con un terreno de propiedad privada. Se intentó llegar a una conciliación con los dueños del terreno para su compra, pero no prosperó por conflictos entre los habitantes, por lo que alrededor de un cuarto del terreno ocupado es en suelo en disputa, mientras que los restantes tres cuartos se ocuparon sobre terrenos de propiedad pública. Finalmente, COFOPRI optó por entregar los títulos de propiedad del área que se ubicaba sobre propiedad estatal y dejar pendiente el área ubicada sobre propiedad privada. A esto se debe la ridícula situación de familias que sólo poseen título de propiedad sobre una parte del lote que ocupan. Los barrios vecinos estaban por completo dentro de la propiedad privada por lo que tampoco fueron titulados (Gráfico Nº 3). Gráfico Nº 3: Los Laureles en Villa El Salvador

Fuente: extraido de Caria (2008).

Los Laureles contaba con tendido eléctrico desde antes de ser (parcialmente) titulado, puesto que su formación fue apadrinada por el gobierno del ex presidente Fujimori, pero

no hay agua ni desagüe ni en la parte titulada ni en la que falta titular. Debido a la inestabilidad del suelo y a la pendiente, será muy difícil para ellos conseguir ese servicio. Debido a la modalidad de ocupación del terreno y a la ausencia de un rediseño urbano serio al momento de realizar la titulación del terreno, cada barrio colindante tiene un trazado diferente, el conjunto no conforma un tejido urbano organizado, y por lo empinado del terreno el acceso se hace a través de escaleras, y sólo una de ellas tiene continuidad con otras circulaciones. En relación con los equipamientos, se cuenta con una pequeña cancha deportiva, un local comunal y una guardería infantil construidas por el gobierno local (Caria, 2008). Puede apreciarse que, en el ejemplo seleccionado, la titulación del suelo es paradójica e incoherente. Se le otorgó seguridad en la tenencia a quienes debían ser reubicados en sitios habitables; si era posible la urbanización del área, debió regularizarse la situación del total de barrios afectados y no solamente aquellos en que no había litigios con la propiedad, y el diseño urbano debería haberse efectuado de manera tal que las diferentes urbanizaciones puedan estar conectadas entre sí. Los lotes ubicados en la zona del asentamiento que no estaba en disputa recibieron un título de propiedad formal por parte de COFOPRI5 en el año 2000. El resto del barrio aún está esperando que la disputa se solucione y por lo tanto todavía no cuenta con un título formal. Sin embargo, las autoridades municipales decidieron otorgar a estas viviendas sin título una constancia de posesión, es decir, un documento que busca certificar la ocupación de facto en el lote, con el propósito de permitir el acceso a la provisión de servicios básicos como electricidad, agua y desagüe, pero ninguna empresa pública o privada se ha preocupado por dotarles del servicio de agua en pavimentar sus vías de acceso ni en proporcionarles un crédito hipotecario. Consideraciones finales Como ha quedado demostrado a lo largo del trabajo, ninguno de los “beneficios” que COFOPRI (2003) señala que provoca la regularización o titulación, se han verificado. Por el contrario, ha generado efectos contrarios y contraproducentes. Reflexionaremos sobre el proceso en los siguientes ítems: 1) respecto de mejoramiento urbano y titulación, si bien el contexto urbano, social y político es muy diferente al que caracterizaba el origen de Villa El Salvador, el proceso de urbanización y mejoramiento se produjo a partir de una sólida organización social, pero sin la necesidad del título de propiedad, sino con la seguridad en la tenencia del suelo. A la inversa, posteriores titulaciones se realizaron en áreas no aptas para habitar y/o imposibles de urbanizar. Por ende, la relación entre titulación del suelo y el proceso de mejoramiento urbano no es directa. En el caso de los nuevos barrios, la intención pública –y la del Banco Mundial -- ha sido legalizar al menor costo posible cualquier tipo de ocupación de suelo sin problemas de propiedad y no la de desarrollar proyectos integrales de mejoramiento urbano. Ahora bien, sí es posible establecer la relación positiva entre la seguridad de la tenencia del suelo y el mejoramiento urbano, pero impera una simplificación que lleva a confundir la seguridad de la tenencia del suelo con la posesión de un título de propiedad; 2) en relación a las condiciones de vida de la población, también contrastan los procesos de mejoramiento progresivo e inclusión de los primeros sectores de Villa El Salvador6, con la segregación socio-espacial a que son sometidos los habitantes de ciertas áreas inadecuadas, y en situación de riesgo, y sin vinculación con la ciudad, aun habiendo sido ¿beneficiados? con la titulación. Asimismo, el ejemplo muestra que no hay relación directa entre titulación y 5

El 36% de los barrios han sido beneficiarios del programa estatal de regularización de la propiedad del suelo administrado por COFOPRI, pero la gran mayoría de barrios que no se beneficiaron de este program a de formalización no quedaron fuera del mismo por evidentes consideraciones de tipo técnico o de riesgo, sino por motivos básicamente legales (Caria, 2008). 6 La población de las barriadas no necesitaba de un título de propiedad para tener seguridad de tenencia y construir su vivienda. Fue suficiente que el Estado reconociera dicho asentamiento y lo calificara como permanente, esto es, sujeto a acciones de remodelación urbana en el mismo terreno

consolidación, considerando la ausencia de los más elementales servicios de infraestructura. Como afirman Corzo y Rifrío (2006), “no se puede afirmar que es el primer paso en un proceso de inclusión urbana, sino, más bien, de un proceso legal de exclusión urbana. La formalización de la propiedad del suelo ha “formalizado” a estas familias en su condición de excluidos”; 3) respecto al acceso al crédito luego de la titulación, Calderón Cockburn (2009) analizó su relación con la política de registro predial oficial de Perú, concluyendo que no existe ninguna relación y que los hogares informales gozan de mayor acceso a préstamos de la banca privada; 4) sobre el mercado de suelo, también señala este autor que, en 2007, en asentamientos titulados por la COFOPRI, el precio promedio de un terreno de 90 m2 con luz eléctrica era de $ 1.134 ó $ 12,6 el m2 y, en 2008, el mismo terreno se compraba a $ 1.637,51 ó $ 15,96 el m2, verificándose un alza en el precio del 26,6%; y 5) sobre la percepción y sentimiento de “seguridad” de los habitantes, Calderón (s/f; 2009) señala que, en el año 2000, un 94% de los tenedores de título COFOPRI se sentían “muy seguros” o “seguros” de su título, y en el 2004 hubo un ligero descenso hacia el 92,6%. La misma percepción se había incrementado en el título municipal, pasando del 87% al 89%, y un efecto mayor se había producido en el caso de los títulos de compra venta que pasaron del 78% al 85,8%. A pesar de que en el 2000 sólo el 20,8% de los propietarios encuestados poseían un título registrado, la percepción de seguridad superaba el 80% de las respuestas. Esto se debe a que la seguridad de la tenencia, dice el autor, se construye en la interrelación Estado-pobladores y que la población no esperó –ni podía haber esperado– la entrega de un título de propiedad para edificar sus viviendas. Hacia el año 2004, la diferencia en cuanto al nivel de seguridad se acortaba entre los diferentes tipos de documentación: el 92,6% para títulos COFOPRI, el 89% para títulos municipales y el 85,8% para títulos de compra venta. Sin embargo, como demuestran otros trabajos (Caria 2008; Ramírez Corzo y Riofrío, 2006), tal proceso de formalización de la propiedad del suelo, no atiende y en muchos casos es irrelevante para las necesidades más importantes de los nuevos barrios de Lima. Además de ello, esta formalización de la propiedad paradójicamente fortalece, como muestra el ejemplo seleccionado, las condiciones que generan exclusión en la ciudad. Bibliografía consultada Amigos de Villa El Salvador, en http://www.amigosdevilla.it/historia.jpg Calderón Cockburn, J. (s/f): “El misterio del crédito”. En http://www.territorioysuelo.org/aa/img_upload/ee790d3799506e631591621e0786b613/Cald eron_EL_MISTERIO_DEL_CREDITO.pdf Calderón Cockburn, J. (2009): “Títulos de propiedad, mercados, y políticas urbanas”. En Centro-h, Revista de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Centros Históricos Nº 3, pp. 47-62. Disponible en http://www.revistacentro-h.org/index2.php Caria, Stefano (2008): Títulos sin desarrollo: los efectos de la titulación de tierras en los nuevos barrios de Lima. Lima: DESCO. Programa Urbano, Serie Estudios Urbanos Nº 4 COFOPRI (2003): "Estudio para el diseño de un sistema de información de precios del mercado inmobiliario urbano marginal e implementación del mismo. Informe final". Disponible en

http://www.cofopri.gob.pe/pdpu/pdf/MIUM2003.pdf Municipalidad de Villa El Salvador (s/f): Memorias de Villa El Salvador. Contado por sus primeros dirigentes. Plaza de la Solidaridad Proyecto Derechos de Propiedad http://www.cofopri.gob.pe/pdpu/Principal.html

Urbana.

Disponible

en

Ramírez Corso, D. y Riofrío, G. (2006): Formalización de la propiedad y mejoramiento de barrios: bien legal, bien informal. Lima: DESCO. Programa urbano