Políticas redistributivas en un contexto de Pobreza e Inflación

Creación del “Sistema de Reintegro Social del Impuesto al Valor Agregado” Una cuestión de Justicia Social Tributaria

Junio 2013

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Índice 1. Ejes de la propuesta

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1.1. Propuesta 1.2. Objetivos 1.3. Ideas Fuerza 1.4. Resultados

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2. Una introducción a la situación de la Pobreza y la Indigencia en Argentina

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3. Implementación del Sistema de Reintegro Social del IVA (SRS-IVA) 3.1. Régimen tributario en el que se enmarca la propuesta 3.2. Antecedentes en Latinoamérica 3.3. Características centrales del proyecto 3.4. Procedimiento fiscal vinculado al reintegro 3.5. Ventajas del sistema de reintegro 3.6. Funcionamiento general del sistema 3.7. El proceso de Bancarización de la sociedad

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4. Esquema de beneficiarios y sus reintegros 4.1. Beneficiarios según condición socioeconómica 4.2. Reintegros mensuales según modelo de familia tipo 4.3. Reintegros anuales según modelo de familia tipo 4.4. Reintegros como porción de los ingresos 4.5. Reintegros totales anuales por grupo socioeconómico 4.6. Beneficios adicionales a los consumidores por reducción en la evasión.

5. Impacto Redistributivo de la medida.

23 23 26 28 29 31 33

35

5.1 Ejemplos de mejoras en términos de condiciones de vida. El caso de la familia tipo 5.2. Efectos redistributivos totales sobre los grupos beneficiados por el SRS-IVA

6. Costo Fiscal del Sistema.

35 37

41

6.1 Costo Fiscal de la Fase I 6.2 Costo Fiscal de la Fase II

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Anexos

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ANEXO I. Evolución del Salario Mínimo Vital y Móvil ANEXO II - Población Argentina en base a sus niveles de ingresos y su relación con el valor del ANEXO III - Definiciones empleadas en este informe ANEXO IV–Estimación de las tasas de IVA aplicables al reintegro

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Políticas redistributivas en un contexto de Pobreza e Inflación Creación del “Sistema de Reintegro Social del Impuesto al Valor Agregado” 1. Ejes de la propuesta 1.1. Propuesta El proyecto consiste en el reintegro del Impuesto al Valor Agregado (IVA) por el consumo de los sectores de ingresos medios y bajos efectuados con tarjeta de débito o crédito. El importe del reintegro se acreditará en la cuenta asociada a dicha tarjeta de débito o crédito transcurridos los primeros días hábiles del mes siguiente a la fecha de efectuada la compra. El proyecto consta de dos fases complementarias: FASE I: Como primer impacto se propone el reintegro total del IVA de los productos de la Canasta Básica Alimenticia (CBA). Aplicable a toda persona mayor de edad que perciba ingresos menores a 2 veces el salario mínimo vital y móvil (SMVM). Para el nivel actual del SMVM estaría definido para ingresos menores a $5.540. FASE II: Una vez consolidado la fase I, se propone ampliar la base del reintegro a todos los consumos gravados y escalonar el mismo según los ingresos: - Para adultos con ingresos menores a 1 SMVM, definido para ingresos menores a $2.770 a diciembre 2012. Ampliar el reintegro al 100% del IVA de todos sus consumos, no solo el reintegro de los productos de la CBA. - Para adultos con ingresos entre 1 y 2 SMVM, definido para ingresos entre $2.770 y $5.540 a diciembre 2012. Al reintegro del IVA del 100% de los productos de la CBA, aplicado en Fase I, sumarle un reintegro parcial (50%) del IVA para el resto de sus consumos.

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En relación a otras propuestas de recorte de IVA, este sistema de reintegros presenta algunas ventajas: Permite aumentar la progresividad del impuesto IVA ya que a través del mecanismo del reintegro, se busca discriminar según la real capacidad contributiva del beneficiario y las características de los bienes y servicios (bienes de primera necesidad, bienes suntuarios, etc.) La efectividad del mismo está garantizado ya que no requiere una baja en la alícuota del IVA ni está sujeta a la decisión de los comerciantes de bajar los precios para ser efectivo. Esto asegura un menor costo al consumidor, ya que el reintegro a los beneficiarios es directo y focalizado. Si bien el reintegro implica un costo fiscal, el hecho que aumenten las ventas hechas con tarjetas de débito y crédito disminuye la evasión impositiva con lo cual implica también un beneficio fiscal para el fisco.

Facilita el control de las operaciones y el volumen de reintegros, ya que las ventas se registrarían en una terminal punto de venta electrónica a través del uso de una tarjeta de débito o crédito, con lo cual se informaría directamente a la AFIP electrónicamente y de manera automatizada. Es fácil de implementar ya que actualmente está vigente el régimen de devolución del 5% del IVA sobre las compras realizadas con débito. Esto implica que el Estado no precisa la creación de ningún instrumento administrativo - fiscal nuevo. 1.2. Objetivos Apostar a un sistema impositivo menos regresivo generando una mayor redistribución del ingreso que beneficie a los sectores de ingresos medios y bajos. Proteger la integridad de los ingresos de sectores sociales en condición de indigencia, pobreza y de alto riesgo de caer en la pobreza en un contexto inflacionario como el actual.

1.3. Ideas Fuerza La idea es que a través de este proyecto se puedan abordar dos problemáticas vigentes en nuestro país acerca de las condiciones de vida de los sectores medios y bajos y el efecto de la inflación.

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La propuesta favorece a amplias capas de esta sociedad, con el objeto de promover un impacto económico positivo sobre las mismas. Esta medida abarcaría a los sectores populares, humildes y también un amplio sector de la clase media, generando un proceso de movilidad vertical en la población con menores ingresos. Se pretende una política cuyo efecto pueda ser rápidamente verificable en la realidad, que no requiera la creación de ningún instrumento administrativo - fiscal nuevo para el Estado, ni demande inversión alguna en recursos humanos o de infraestructura. La propuesta no debilitaría al Estado. Por el contrario lo fortalecería en medida que extiende su presencia. Más presencia del Estado en beneficio de la gente.

1.4. Resultados El sistema propuesta de reintegro al IVA permite generar los siguientes resultados en Argentina: Beneficiará a 35, 8 millones de argentinos. -

19 millones de beneficiarios directos (adultos con ingresos menores a 2 SMVM);

-

16,8 millones de beneficiarios indirectos (sus familiares miembros del hogar).

El total de Reintegros Anuales para los mismos ascenderá a $32.702 Millones en concepto de reintegro al IVA. -

1,12 millones de beneficiarios directos en condición de indigencia percibirán $394 millones anuales en concepto de reintegro de IVA;

-

2,18 millones de beneficiarios directos en condición de pobreza percibirán $2.046 millones anuales como reintegro;

-

6,91 millones de beneficiarios directos de clase media baja percibirán $12.796 millones anuales como reintegro;

-

8,83 millones de beneficiarios directos de clase media percibirán $17.466 millones anuales como reintegro de IVA.

Para una familia tipo, el reintegro será escalonado según sus ingresos: 5 www.cippes.org

-

Una familia tipo en condiciones de indigencia (con ingresos familiares de $1.600 mensuales) percibirá casi $134 mensuales por reintegro al IVA, el 8,4% de sus ingresos;

-

Una familia tipo en condiciones de pobreza (con ingresos mensuales de $3.700) percibirá casi $305 mensuales por reintegro al IVA, el 8,3% de sus ingresos;

-

Una familia tipo de clase media baja (con ingresos mensuales de $4.200) percibirá $347 mensuales de reintegro, el 8% de sus ingresos;

-

Una familia tipo de clase media (ingresos $8.400) percibirá $693 mensuales de reintegro, el 4,2% de sus ingresos.

Adicional al reintegro por el IVA facturado, se estima que una reducción del 50% de la evasión del IVA permitirá que las nuevas ventas en blanco producto de incorporar nuevos comerciantes a la facturación del impuesto, le reporten un beneficio adicional a los consumidores de $4.037 millones de pesos anuales. Unas 2,3 millones de personas de ingresos medios y bajos mejorarán sus condiciones económicas: -

258 mil personas abandonarán su condición de indigencia;

-

911 mil abandonarán su condición de pobreza;

-

1,13 millones de personas de clase media baja perderán el alto riesgo de ingresar a la pobreza.

El Costo Fiscal Total del SRS-IVA será de $28.685 millones anuales (15% de la recaudación IVA 2012), que se compone de: -

El costo fiscal correspondiente a la Fase I será de $10.244 millones.

-

El costo fiscal de la fase II será de $22.458 millones.

-

Existe un beneficio fiscal neto por los ingresos tributarios de los nuevos contribuyentes que genera el SRS-IVA (por una reducción en la evasión estimada en un 50%) que asciende a $4.017 millones.

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2. Una introducción a la situación de la Pobreza y la Indigencia en Argentina

Los datos de pobreza e indigencia en Argentina muestran niveles preocupantes en los últimos años, particularmente considerando que nuestro país ha experimentado un crecimiento en su economía a niveles históricos, como consecuencia de la recuperación posterior al fin del régimen de Convertibilidad 2001/2002. Éstos son los resultados de los indicadores de condiciones de vida a nivel nacional para diciembre de 2012, publicados en el último Informe del de Pobreza e Indigencia en Argentina (Cippes, Mayo 2013): La medición de la pobreza en Argentina en base al Índice Barrial de Precios (IBP) indica que a diciembre de 2012 el 26,07% de la población vive en condiciones de pobreza, lo que representa a 10,7 millones de personas en el país.

La indigencia en Argentina indica que a diciembre de 2012 el 5,91% de la población vive en condiciones de indigencia, lo que representa a 2,4 millones de personas en el país.

Entre junio y diciembre de 2012 la pobreza en Argentina se redujo un 1,02%, pasando del 27,09% en junio al 26,07% en diciembre. En dicho período salieron de la pobreza unas 419 mil personas. Este resultado está determinado fundamentalmente por la caída en los indicadores de pobreza de la Provincia de Buenos Aires, de un 2,25% en el mismo lapso.

La indigencia en Argentina durante el último semestre de 2012 se redujo un 0,71%, pasando del 6,62% al 5,91% de la población. En términos de personas, esto se traduce en 291 mil personas que salieron de la indigencia. Al igual que en las tasas de pobreza, el peso relativo de Buenos Aires fue el determinante en la caída del indicador a nivel país. En la mayor provincia de Argentina, la indigencia cayó un 1,73%.

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70,00%

disponibles del Conurbano

60,00%

bonaerense,

50,00%

pobreza

medida por la canasta del IBP se ubicó en 2012 en torno al 28%.

Estos

registros

se

encuentran apenas 2,16% por debajo de la tasa de pobreza en 1990-1999 (del 30,13% en promedio del período). (Ver gráfico).1

Promedio INDEC 90-99 30,13%

40,00% 30,00%

26,35%

20,00% 6,64% 10,00% 5,59%

0,00% 1988 1989 1991 1992 1994 1995 1997 1998 2000 2001 2003 2004 2006 2007 2009 2010 2012

la

% personas

En función de los datos

Pobreza e Indigencia Conurbano IBP vs Indec Actual vs década del 90

Indec Pobreza IBP Pobreza

2,21%

Indec Indigencia IBP Indigencia

Fuente: Índice Barrial de Precios (Cippes - Isepci) y EPH (INDEC).

Los números de indigencia muestran una realidad similar. La indigencia del Conurbano en 2012 se ubicó en 6,58% en promedio, mientras que la indigencia en la década de los 90 fue del 7,10%, lo que revela que el nivel de indigencia actual en Conurbano se ubica en 0,52% menos que en esa década. A modo de conclusión, si bien en los últimos años se logro bajar la pobreza de los altos niveles de la crisis 2001/2002 con una recuperación en las condiciones de vida de la población, no se ha logrado mejorar los niveles de pobreza e indigencia por debajo de la década de los noventa. La pobreza y la indigencia siguen siendo una asignatura pendiente en Argentina y sobre todo el principal problema a resolver en nuestro país. Para un análisis más profundo de la situación de la pobreza y la indigencia, se pueden consultar los informes publicados por el Observatorio de la Pobreza del Cippes. 2

1

Lamentablemente sólo hay datos de INDEC disponibles para la década del 90 para el Conurbano bonaerense, lo que obliga a hacer la comparación en términos de dicho distrito. 2 Sitio Web específico: http://www.cippes.org/observatorio-de-pobreza.php

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3. Implementación del Sistema de Reintegro Social del IVA 3.1. Régimen tributario en el que se enmarca la propuesta

El Impuesto al Valor Agregado es uno de los tributos que mayores ingresos fiscales reporta. En efecto, durante todo el 2012 la recaudación de IVA fue de 190 mil millones de pesos, representando alrededor de 25,8% de la recaudación total impositiva, lo cual lo coloca como el principal ingreso tributario del país. En febrero de 2013 la recaudación en IVA ascendió a los 18.235 millones de pesos, un 32,8% más que en febrero de 2012. Actualmente en Argentina, el Impuesto al Valor Agregado (IVA) grava los bienes y servicios a una tasa general del 21% desde hace más de una década. No obstante, a partir de modificaciones hechas en 1998 y 2002 en la alícuota del gravamen: existen alícuotas diferenciales para algunos bienes y servicios (27% para las ventas de gas, energía eléctrica, agua por medidor, o un 10,5% para carnes bovinas, caprinas, frutas legumbres, hortalizas, miel, granos, cereales y oleaginosas todos sin elaboración, asistencia médica sanitaria, entre otros conceptos gravados diferencialmente). otros productos y servicios son exentos o no gravados por el impuesto. (libros, folletos, agua ordinaria, leche fluida o en polvo, servicios personales domésticos, entre otros bienes y servicios exentos). Para conocer en detalle el total de las ventas de bienes y servicios sujetos a alícuotas diferenciales y conceptos de bienes o servicios exentos al impuesto al valor agregado, así como el resto de las especificaciones impositivas relativas a dicho impuesto, consultar Las leyes 25.063 y 25.239 y decretos modificatorios en el Sistema de Información Impositiva y Laboral On-line (DAE), en www.dae.com.ar. 3

A su vez, actualmente en Argentina está vigente un régimen de

devolución del 5% del IVA sobre las compras realizadas con débito. La

“Sistema de Reintegro Social del Impuesto al Valor Agregado”

La presente propuesta tiene como fin crear el “Sistema de Reintegro Social del Impuesto al Valor Agregado (IVA)” Este sistema tiene por objeto establecer, a través de reintegros del Impuesto al Valor Agregado tomando como base la real capacidad contributiva del consumidor final.

3

Sitio web específico DAE http://www.dae.com.ar/leg/leyes/iva/ivaley1.html. http://www.dae.com.ar/leg/leyes/l25063-1.html (Ley 25.063). http://www.dae.com.ar/leg/leyes/l2523902.html (Ley 25.239).

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forma de devolver el IVA por la compra con tarjeta de débito se da de la siguiente forma. Para todas las personas que realicen compras con débito en bienes o servicios gravados con IVA, se realizará la devolución del 5% en el importe de la compra sin IVA. El importe de la devolución se acreditará en la cuenta asociada a dicha tarjeta de débito transcurridos los primeros días hábiles del mes siguiente a la fecha de efectuada la compra. Para ello, el titular deberá ser consumidor final ante el IVA. En caso que el titular tenga otra condición respecto al tributo no le será reintegrado el impuesto por las compras realizadas.

Operaciones no sujetas a devolución: -

No se reintegra el IVA para las compras de Combustible. No se reintegra el IVA a las compras realizadas en el exterior, en el Territorio de Tierra del Fuego y en zonas francas o aduaneras donde rija la exención o la no aplicación del IVA. Si al momento de realizar la devolución del impuesto, la cuenta se encontrara cerrada, no habrá devolución.

Operaciones exentas de devolución: -

-

Los movimientos por pago de servicios de gas, energía eléctrica, agua, televisión por cable y televisión satelital, si bien generan un débito en la cuenta, no se encuentran alcanzados por las medidas, es decir no tienen devolución del IVA. Los pagos de prepagas, servicios de internet ni telefonía celular. Las compras de telefonía tampoco están incluidas. Pago de impuestos nacionales, provinciales y municipales. Pago de enseñanza prestada por establecimientos educacionales privados, inclusive clases particulares y guarderías y jardines. Pago de servicios prestados por asociaciones, fundaciones, entidades civiles y mutuales; Colegios y Consejos Profesionales. Compra de sellos de correo, papel timbrado, billetes de Banco y títulos de acciones o de obligaciones y otros títulos similares. Billetes de juegos de azar, loterías, etc.

A continuación, se detalla la composición de los ingresos tributarios del gobierno central en los países de Latinoamérica. En este cuadro se advierte el alto porcentaje que durante 2001-2007 tuvo el IVA sobre la recaudación total en los países de la región. Si bien Argentina no es de los países con mayor incidencia del IVA en la recaudación total, con un 26% de participación da muestras de la importancia del tributo a las arcas fiscales nacionales. Evidentemente, la participación e 10 www.cippes.org

importancia de los impuestos indirectos es cada vez mayor, sea por el impuesto al valor agregado o por impuestos similares que gravan el consumo en Latinoamérica y en el mundo.

Fuente: Alberto Barreix y Martín Bès. El IVA Personalizado. 2011.

Por su parte, en términos de equidad se viene discutiendo la necesidad de una menor regresividad de los sistemas tributarios con gran participación del IVA, haciendo especial foco en las capas más pobres de la sociedad. En su trabajo El IVA Personalizado aumentando la recaudación y compensando a los más pobres, los autores Alberto Barreix y Martín Bès examinan el rol del IVA en un sistema tributario moderno y analizan alternativas para aumentar la recaudación mitigando el

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impacto regresivo de este impuesto. Se presenta una propuesta de generalización de la base tributaria compensada con una transferencia a los deciles más pobres de la población.4 Las características propias del Impuesto al Valor Agregado y aspectos de su implementación, lo pueden tornar un impuesto sumamente regresivo. Respecto a sus características propias, es un impuesto regresivo ya que para una persona o familia de bajos recursos, el presupuesto personal o familiar tiende a ser sólo gasto; no suele haber capacidad de ahorro o inversión, y el dinero se va mayoritariamente en bienes materiales de consumo básico (comida, ropa, techo) y algunos servicios (agua, luz, gas). Para alguien con dinero, en cambio, una cierta alícuota de IVA le significa una porción menor de su presupuesto, partiendo de la base que no todo se gasta en bienes de consumo y servicios gravados con IVA, sino tan solo una fracción. Además, varias circunstancias en torno a su implementación pueden atentar contra el principio de progresividad de los tributos: -

una alícuota uniforme para todos los contribuyentes sin tener en cuenta su real capacidad contributiva;

-

una alícuota diferenciada excesivamente alta sobre bienes de primera necesidad, como ser productos

alimenticios,

salud,

educación,

indumentaria,

vivienda,

transporte

y

comunicaciones; -

una alícuota diferenciada excesivamente baja (o exenta) sobre bienes consumidos mayormente por contribuyentes de altos ingresos, como por ejemplo bienes suntuosos u operaciones financieras.

En definitiva, la progresividad de un sistema impositivo hace referencia a la distribución equitativa de la carga tributaria entre los contribuyentes, haciendo distinciones en función de la capacidad contributiva de la que disponen, fijando una mayor carga fiscal sobre los sujetos de mayores recursos y disminuyéndola en aquellos de menores recursos. Ningún sistema tributario puede ser considerado justo si coloca en las personas más vulnerables la carga de sostener el gasto público. Lamentablemente, el sistema tributario que heredamos del modelo neoliberal nos impone el concepto de que la clase trabajadora sea la que aporte al sostenimiento de un Estado que tiene 4

"El IVA Personalizado aumentando la recaudación y compensando a los más pobres". Alberto Barreix y Martín Bès. Doc. Nº 8/2011. Instituto de Estudios Fiscales. Banco Interamericano de Desarrollo y Oficina de Planeamiento de Uruguay.

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como fin garantizar el derecho de propiedad de las clases sociales privilegiadas que concentran la riqueza nacional.5

3.2. Antecedentes en Latinoamérica La propuesta que desarrollaremos en este informe, tendiente a transformar al IVA en un impuesto más progresivo, consiste en implementar un sistema de reintegro del IVA a través del cual puedan establecerse alícuotas diferenciadas en función de la situación económica de los contribuyentes. Esta medida, aunque con menor alcance, fue implementada en el 2012 en Uruguay por el Gobierno del Presidente José Mujica. En efecto, se dispuso la reducción total del IVA, en las enajenaciones de bienes y las prestaciones de servicios que se efectúen mediante la utilización de tarjetas de débito “Uruguay Social” y tarjetas de débito BPS Prestaciones para cobro de Asignaciones Familiares, o para prestaciones similares que determine el Poder Ejecutivo Por su parte, en Brasil se presentó este año un proyecto legislativo para armonizar (unificar) y reducir el impuesto aplicado al comercio de bienes y servicios, Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) interestadual. Este impuesto se cobra en concepto de la circulación de productos entre los 26 estados de Brasil, y recae fuertemente sobre productos de primera necesidad. Actualmente las alícuotas vigentes van desde un 7% hasta un 12%. El proyecto oficial se enmarca dentro del objetivo de controlar la inflación y aportar más competitividad a los productos brasileros. El objetivo planteado en el proyecto es llevar a una tasa única del ICMS del 4%. Por las diferencias entre las alícuotas vigentes y la propuesta en el proyecto, se prevé una reducción y adecuación gradual de las mismas en los próximos 12 años. A su vez, el instrumento del gobierno para evitar posibles "guerras fiscales" entre los estados por la localización de las unidades productores, es la creación de un Fondo de Desarrollo de R$ 296 billones (US$ 138 billones).

5

Juan Pablo Ruiz. “El Salario no es Ganancia. Impuesto a las ganancias. Una mirada jurídica sobre el inconstitucional impuesto al trabajo” 1ra Ed. Cippes – Isepci. Córdoba - 2012.

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3.3. Características centrales del proyecto El proyecto consiste en el reintegro del Impuesto al Valor Agregado (IVA) por el consumo de los sectores de ingresos medios y bajos efectuados con tarjeta de débito o crédito. El importe del reintegro se acreditará en la cuenta asociada a dicha tarjeta de débito o crédito transcurridos los primeros días hábiles del mes siguiente a la fecha de efectuada la compra. Como ya se discutió en la sección precedente, la alícuota del IVA no es única, existiendo una multiplicidad de alícuotas según el tipo de bien y servicio. Es por ello que el sistema de reintegro del IVA requiere tomar en cuenta estas alícuotas diferenciales en su implementación. Además, es necesario tener en cuenta que actualmente ya está vigente el actual régimen de devolución del 5% del IVA sobre las compras realizadas con débito. Esto significa coordinar e integrar estos dos sistemas para no duplicar los reintegros al IVA. Para su implementación, se definió un corte que delimita el universo de los beneficiarios a través de su ingreso. El mismo incluye a todas aquellas personas mayores de edad (18 años en adelante) que posean ingresos y que éstos sean menores al equivalente de dos salarios mínimos vitales y móviles. Para los niveles estimados del SMVM en diciembre próximo pasado, el límite superior de ingresos se establece en $5.540, es decir todas las personas residentes en Argentina con ingresos en diciembre de 2012 menores a ese monto serán beneficiarias de este sistema de reintegro. Cabe mencionar que actualmente el salario mínimo vital y móvil (SMVM) es de $2.875, y su última actualización data de febrero de 2013, aunque según versiones periodísticas podría elevarse a $3.500 próximamente. Ver el Anexo I la evolución histórica del SMVM desde 2004.6 El SRS-IVA consta de dos fases complementarias: En la FASE I, se prevé el reintegro total del IVA de los productos de la Canasta básica alimenticia (CBA) a todos los beneficiarios del país, personas mayores de edad que perciban ingresos menores a 2 veces el salario mínimo vital y móvil (SMVM).

6

Después de paritarias, salario mínimo y jubilaciones. Ambito.com. 17/05/13

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En la FASE II, se prevé una complementación del reintegro en la etapa anterior hacia el consumo de otros bienes y servicios gravables por el impuesto. El mismo está definido para el mismo universo de beneficiarios, adultos con ingresos menores a 2 SMVM. -

-

El reintegro en esta segunda fase será adicional al ya aplicado en la fase anterior, y se otorgará sobre todos los consumos de bienes y servicios gravables por el impuesto que no correspondan a los alimentos incluidos en la CBA. Será escalonado, con una escala planteada de forma decreciente en función de los ingresos de los beneficiarios.  Aquellas personas cuyos ingresos sean menores a 1 vez el SMVM serán beneficiadas con un reintegro del 100% de IVA por todos los consumos de bienes y servicios gravables no incluidos en la etapa anterior.  Por otro lado, las personas que perciban ingresos mayores o iguales a 1 SMVM y menores a 2 SMVM serán beneficiadas con el reintegro parcial de todos los bienes y servicios gravables por el IVA no incluidos en la etapa anterior. Para la elaboración de este documento se definió un reintegro el 50% del IVA gravado sobre todos los bienes y servicios no incluidos en la CBA. No obstante, es posible establecer otras opciones en cuanto a la tasa parcial de reintegro para este grupo.7  Es importante mencionar que la elección en la tasa de reintegro parcial incidirá en el costo fiscal del proyecto. Hay una relación directa entre el monto de reintegro parcial al segundo grupo de beneficiarios (con ingresos de 1-2 SMVM) y el costo fiscal para el Estado. A mayor tasa de reintegro parcial en este grupo mayor será el costo fiscal asociado, o si se quiere ver en sentido opuesto, si lo que se busca es minimizar el costo fiscal, el mismo tendrá menores beneficios para este sector de la población.

3.4. Procedimiento fiscal vinculado al reintegro El reintegro del IVA a cada beneficiario se implementará a través de una cuenta bancaria asociada al consumidor. Es importante mencionar que el sistema contempla no sólo la posibilidad de efectuar las compras con tarjeta de débito/crédito, sino también de realizarlas en efectivo. En el primer caso, con la compra con tarjeta se registrará también el monto de IVA a reintegrar, mientras en el segundo caso el pago se realizará en efectivo y el consumidor deberá facilitar al comerciante una tarjeta de débito para que pueda registrar en la terminal de punto de venta el monto de IVA de 7

En términos del IVA general, el reintegro del 50% del impuesto implicaría que el consumidor pase a pagar efectivamente del 21% al 10,5%. Otras alternativas de reintegro parcial evaluadas para la segunda fase del SRS-IVA implican no incluidas en este documento implican que la tasa pase al 12%, 15% o 18%. Estas tres alternativas significarían un reintegro del 42,9%, 28,6% o 14,3% respectivamente.

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la compra. Al final de cada mes, se efectuará el reintegro en la cuenta bancaria asociada al consumidor. Un aspecto a tener en cuenta es la condición por parte de los beneficiarios de acreditar una cuenta bancaria con tarjeta de débito para poder percibir el beneficio. En este sentido, hoy en día se han logrado grandes avances a nivel de bancarización de la población. Actualmente en Argentina existen alrededor de veinte millones de tarjetas de débito, lo cual hace que prácticamente todas las familias argentinas tengan la posibilidad de ser beneficiarios del sistema propuesto. Y para quienes no han ingresado aún al sistema bancario, es posible acceder a la Cuenta Gratuita Universal herramienta de reciente implementación por parte del gobierno nacional. Dicha cuenta no tiene costos de emisión ni de mantenimiento y está disponible para todas aquellas personas mayores de edad que no tengan otra cuenta bancaria. Funciona solo en pesos y está vinculada a una tarjeta de débito. Esta posibilidad permitiría acceder al beneficio a quienes perciben sus ingresos en efectivo.

3.5. Ventajas del sistema de reintegro A diferencia de otras propuestas que se han desarrollado en torno al IVA, como por ejemplo la eliminación del gravamen en la Canasta Básica de Alimentos, el sistema de reintegros presenta algunas ventajas: El proyecto permite aumentar la progresividad del impuesto IVA ya que permite, vía el mecanismo del reintegro, discriminar según la real capacidad contributiva del beneficiario y discriminar según las características de los bienes y servicios (bienes de primera necesidad, bienes suntuarios, etc.) Asegura una disminución efectiva del precio al consumidor. Una reducción generalizada en la alícuota corre el riesgo de no ser trasladada a precios y puede terminar beneficiando a los comerciantes o productores en vez de al consumidor, especialmente si se trata de mercados con alta concentración económica (pocos oferentes con alto poder de mercado, como oligopolios o monopolios) o un ambiente inflacionario donde los consumidores han perdido la referencia exacta de los precios de mercado. En cambio, el reintegro del IVA no requiere una baja en la alícuota del IVA ni que los comerciantes bajen sus precios para ser efectiva 16 www.cippes.org

sino que implica un reintegro directo y focalizado a los beneficiarios. Este aspecto permite que esta política destinada a favorecer a los sectores de ingresos medios y bajos llegue efectivamente a beneficiar a esos sectores y no a otros. Facilita el control de las operaciones y el volumen de reintegros. Esto es posible debido a que las ventas se registrarían en una terminal punto de venta electrónica a través del uso de una tarjeta de débito o crédito, con lo cual se informaría directamente a la AFIP electrónicamente y de manera automatizada. Disminuye el nivel de evasión en los comercios que actualmente están registrados impositivamente pero sub - facturan sus operaciones o registran sólo una porción de ellas. El requisito de registrar electrónicamente la venta para percibir el reintegro motivaría al cliente a exigir que la venta se haga en blanco y a través de una tarjeta de débito para poder percibir el beneficio del reintegro, y el comerciante estaría también beneficiado por un mayor volumen de ventas. El volumen de ventas en negro se vería reducido, lo que generaría un beneficio a la administración fiscal. Generaría nuevos contribuyentes impositivos por aquellos comerciantes que actualmente trabajan y venden sus productos en negro. Una vez implementado el sistema, los comerciantes tendrán una motivación adicional para registrarse, un mayor volumen de ventas gracias al impulso del comercio minorista producto del reintegro. Es fácil de implementar ya que actualmente está vigente el régimen de devolución del 5% del IVA sobre las compras realizadas con débito. Esto implica que el Estado no precisa la creación de ningún instrumento administrativo - fiscal nuevo. Por el contrario, ya se cuenta con los recursos humanos, desarrollo tecnológico, sistemas de comunicaciones, etc. para implementar este proyecto.

3.6. Funcionamiento general del sistema Para materializar el “Sistema de Reintegro Social del Impuesto al Valor Agregado” proponemos en el presente trabajo algunos lineamientos que creemos, podrían tornar más eficiente la idea.

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Como ya se mencionó, la idea básica del proyecto consiste en implementar un sistema a través del cual se realicen reintegros de la alícuota del IVA en función de la capacidad contributiva del consumidor. La medida estaría destinada solo a personas físicas en base a su nivel de ingresos. Por consiguiente, el primer paso necesario consiste en la adhesión al sistema de los beneficiarios. Para ello, todas las personas físicas, comprendidas dentro de los topes de ingresos preestablecidos deberán realizar su adhesión al sistema ante la AFIP. En dicho trámite, el beneficiario deberá declarar su nivel de ingresos, lo cual le asigna una categoría de devolución de la alícuota. Además deberá individualizar la cuenta bancaria con la cual va a operar (quienes no cuenten con una cuenta se les facilitará la cuenta bancaria gratuita que ya está en vigencia). Cumplimentados estos requisitos, el beneficiario ingresa al sistema. Un aspecto importante a tener en cuenta, a los fines de limitar el costo fiscal de la medida e impedir fraudes en el sistema, es limitar el reintegro a un determinado porcentaje del ingreso declarado en el trámite de adhesión. De esta forma, el beneficiario solo podrá percibir su beneficio sobre el ingreso mensual declarado, no pudiendo extenderlo a importes en negro o ahorros previos. En otras palabras, todo gasto que exceda el importe declarado, sea por el motivo que fuere, tributará la tasa ordinaria del IVA. Una vez adherido al sistema, el beneficiario deberá realizar sus operaciones por medio de su cuenta declarada, utilizando a tal efecto, alguno de los medios electrónicos de pago que a continuación desarrollaremos. Efectuada la operación, la AFIP reintegrará al mes siguiente el importe que le corresponda de acuerdo a la categoría del beneficiario, con los límites preestablecidos. Éste es, de manera sintética, el funcionamiento general del sistema propuesto.

3.7. El proceso de Bancarización de la sociedad Uno de los elementos a trabajar con el objeto de maximizar la eficiencia del sistema y su impacto redistributivo es fomentar el proceso de bancarización de la economía argentina. En el presente trabajo, cuando nos referimos a bancarización de la economía, hacemos referencia a la

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incorporación al sistema de pagos electrónicos a consumidores y comerciantes que actualmente se encuentran por fuera del sistema con el objeto de poder hacer efectivos los reintegros del IVA establecidos y evitar que pequeños comerciantes se vean perjudicados por la medida al no poder competir con aquellos comercios que si poseen medios electrónicos de pago. Con contadas excepciones, los niveles de bancarización en América Latina son mediocres o bajos y además volátiles. En nuestro país, si bien existieron y existen obstáculos en el acceso al sistema bancario, este proceso se vio por su parte retrasado por sucesivas crisis que afectaron en gran medida la credibilidad del sistema financiero.8 Sin embargo, por el lado del consumidor, en nuestro país se han logrado en el último tiempo las condiciones necesarias para la implementación del sistema, ya que el sistema bancario se ha extendido en gran medida. En efecto, en Argentina, según datos del BCRA, existen alrededor de veinte millones de tarjetas de débito, lo cual hace que prácticamente todas las familias argentinas tengan actualmente la posibilidad de ser beneficiarios del sistema propuesto. En esta cifra, encontramos principalmente al sector activo de la población con trabajo formal, a los beneficiarios de planes sociales y a los jubilados y pensionados. Si bien es cierto que aún queda un sector de la sociedad que no ha ingresado todavía al sistema bancario, con la reciente implementación de la Cuenta Gratuita Universal, por parte del gobierno nacional, este problema está en vías de ser solucionado. Dicha cuenta fue creada con el objeto de extender los niveles de bancarización de nuestro país. Su característica principal es que no tiene costos de emisión ni de mantenimiento y está disponible para todas aquellas personas mayores de edad que no tengan otra cuenta bancaria. Funciona solo en pesos y está vinculada a una tarjeta de débito. La Cuenta Gratuita Universal permite, no sólo la cobertura de las necesidades de la población “objetivamente bancarizable” en términos de la lógica del mercado, sino la incorporación de otros segmentos sociales con oculto potencial de inclusión (De Nigris. 2008). Del lado del comerciante la situación es más compleja. En la actualidad existe una gran desigualdad entre pequeños comerciantes que no poseen medios electrónicos de pago y aquellos comercios 8

Alberto A. De Nigris. “La Bancarización en Argentina”. Serie Financiamiento del Desarrollo Nº 204. CEPAL. Santiago de Chile. 2008

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que si poseen dichos medios. Esta situación puede verse agravada, a causa de la implementación del sistema de reintegros del IVA aquí propuesto, si no se asegura un plan de incorporación masiva de comercios al sistema de pagos electrónicos. No obstante, existen distintos sistemas de pago electrónico que pueden ser implementados conjuntamente a fin de llevar a cabo esta medida. Todos, como ya se dijo, necesitan de base una caja de ahorro desde la cual se puedan realizar o registrar las operaciones y realizar los reintegros correspondientes. Uno de los sistemas a utilizar son los “Terminales de Puntos de Venta” que permiten operar con tarjetas de débito y crédito. Actualmente constituye el sistema de pago electrónico más utilizado, aunque este principalmente concentrado en los comercios más grandes, excluyéndose a negocios barriales, como despensas y almacenes. La captura de transacciones electrónicas en TPDV se realiza a través de dos redes (PosNet y LaPos) que operan las terminales y sus transacciones interconectando a los comercios con los bancos autorizantes9. Este mecanismo de pago, posee costos muchas veces altos para un pequeño comercio, lo que dificulta su masificación. Entre estos costos encontramos el alquiler de la TPDV, el pago de la línea a través de la cual opera, las tasas por transacción y la comisión de las empresas intervinientes en el proceso. Por ende es necesario impulsar desde el gobierno programas de entrega de TPDV a comercios minoristas, subsidiando total o parcialmente los costos de la operatoria. En este sentido, el gobierno actual ha demostrado capacidad operativa y técnica para ejecutar programas de tal naturaleza. Ejemplo de ello son los más de 800.000 decodificadores de TDA y las 2 millones de computadores entregadas con el plan “Conectar Igualdad” Una interesante alternativa para el cobro es un nuevo sistema (de reciente vigencia en el país), a través de la utilización del teléfono celular para la realización y recepción de pagos. Este sistema se conoce con el nombre de M-Banking. La mecánica de dicho sistema puede ser resumido de la siguiente manera: Consumidor y comerciante poseen una cuenta bancaria. 9

De Nigris, Alberto A. Ob. Cit.

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Ambos asocian su número de teléfono a dicha cuenta y generan una clave para operar. El consumidor concurre al comercio y realiza la compra. Al momento de pagarla, el comerciante envía un SMS con el importe y el número de teléfono del cliente. Automáticamente el consumidor, recibe un mensaje solicitando la aprobación de la compra. Recibido el mensaje, el consumidor lo responde ingresando su clave. El comerciante recibe un mensaje, confirmando la operación. Este sistema, presenta la ventaja de abaratar costos de la operación y elimina la necesidad de contar con TPDV y su consiguiente red. En argentina, existen alrededor de 37 millones de celulares, según la consultora Carriel & Asociados, mientras que para el INDEC la cantidad se aproxima a los 50 millones. Por su parte, la cobertura es prácticamente total en los sectores de mayor concentración poblacional. Esto indica que estarían dadas las condiciones para el funcionamiento del M-Banking. Existen países que han implementado sistemas de M-Banking con excelentes resultados. El uso de los teléfonos celulares para realizar micro pagos en Filipinas, Sudáfrica y Kenia puede llenar la brecha social creada por la falta de acceso a servicios financieros de sectores masivos de población, que hoy en día están excluidos del acceso a bancarización y viven en la economía del efectivo o del trueque.10 En Filipinas por ejemplo, en solo dos años, se logró bancarizar a través de este sistema, a 5 millones de personas que se encontraban excluidos del sistema financiero, lo que demuestra la efectividad de la propuesta. Por último, podemos mencionar un sistema mixto, que resulta de utilidad en países como el nuestro en que culturalmente no está generalizado el uso de tarjetas de débito. La gran mayoría de las transacciones son en efectivo. Solamente el 16,5% de las transacciones se realizan dentro del sistema bancario: 1,5% mediante débito directo, 2% con cajeros humanos, 4% por cajeros automáticos (donde el 65% de las transacciones por cajero son de extracción de efectivo), 8% a 10

De Nigris. Ob. Cit.

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través de TPDV (Terminales en puntos de venta) y un 1% a través de las Cámaras 11. El sistema aquí propuesto consistiría en un mecanismo mediante el cual los consumidores de menores recursos, que por la naturaleza de sus ingresos, perciben su salario en pequeñas partes, pueden realizar sus compras en efectivo, entregando su tarjeta de débito o M-Banking solo a los fines de identificar la compra, vincularla a un comprobante de pago y recibir al mes siguiente, en su cuenta bancaría el equivalente al reintegro del IVA. Esta propuesta, permite llegar más rápido a todos los sectores de la población mientras se llevan a cabo acciones de concientización sobre el uso de medios electrónicos de pago. En conclusión, nuestro país posee la capacitad técnica y recursos disponibles con los cuales, llevar a cabo esta medida, en busca de convertir al Impuesto al Valor Agregado en un tributo más progresivo. Solo es necesario, la voluntad política dirigida en tal sentido.

4. Esquema de beneficiarios y sus reintegros 4.1. Beneficiarios según condición socioeconómica Pueden distinguirse dos grupos de beneficiarios como resultado de la implementación del sistema de reintegro del IVA. Las personas destinatarias del sistema son las mismas en ambas fases del proyecto: Beneficiarios directos: aquellas personas desde 18 años con ingresos menores a 2 veces el salario mínimo vital y móvil (SMVM) (beneficiarios de derecho). Beneficiarios indirectos: familiares que integran los hogares de los beneficiarios directos (beneficiarios de hecho). A continuación se detallan los grupos de beneficiarios directos de ambas fases del sistema de reintegro propuesto, según el valor de sus ingresos mensuales y su relación con las canasta básica alimentaria, básica total y los parámetros del salario mínimo vital y móvil (SMVM).12 Se estima también un ingreso promedio ponderado por cada grupo socioeconómico: Cuadro Nº1 Beneficiarios directos e indirectos del SRS-IVA en Argentina 11

De Nigris. Ob. Cit. El presente documento se elaboró en base a estimaciones de datos correspondientes a diciembre de 2012, última fecha de actualización de la Encuesta Permanente de hogares (EPH). 12

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Según nivel de ingresos

Condición Indigencia

Nivel de ingresos Ingresos