Perspectivas para una reforma fiscal
Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C.1 Marzo, 2013
CONTENIDO I.
Diagnóstico .................................................................................................................................................................... 2
II.
Objetivos y principios básicos de una reforma fiscal integral ..................................................................................... 13 Objetivo 1. Fomento de la competitividad ....................................................................................................................... 14 Objetivo 2. Incentivos a la formalidad ............................................................................................................................. 15 Objetivo 3. Ejercicio del gasto público de manera eficiente, transparente y con rendición de cuentas ......................... 18 Objetivo 4. Conservación del equilibrio fiscal y macroeconómico .................................................................................. 19 Principio 1. Ampliación de la base tributaria .................................................................................................................. 22 Principio 2. Sistema hacendario progresivo ................................................................................................................... 23 a. Reducción de exenciones y privilegios fiscales ..................................................................................................... 23 b. Formulación de impuestos progresivos .................................................................................................................. 25 Principio 3. Gravamen de males ..................................................................................................................................... 27 Principio 4. Simplificación del sistema fiscal ................................................................................................................... 28 Principio 5. Fortalecer el federalismo fiscal estatal ......................................................................................................... 30
III.
Comparativo de propuestas de reforma fiscal en México y sus posibles efectos recaudatorios .............................. 33
IV. Una reforma fiscal atada a otras dos ............................................................................................................................. 38 Anexo 1. Deducciones y Exenciones del Impuesto Sobre la Renta (ISR) .......................................................................... 42 Anexo 2. Impuesto a la tenencia ......................................................................................................................................... 48 Bibliografía: ......................................................................................................................................................................... 58
1
Documento coordinado por Jana Palacios, con el apoyo de Manuel Molano, Carlos Grandet, Marcelina Valdés, y Pavel Ramírez.
I.
DIAGNÓSTICO
México tiene grandes retos de competitividad en los próximos años. El país debe dinamizar la economía e incrementar la productividad. Hoy en día, ha obtenido una estabilidad macroeconómica que se refleja en una tasa de inflación controlada y una buena reputación en los mercados de deuda internacional. Sin embargo, la estabilidad no es un sinónimo inherente de crecimiento económico y también es necesario reducir la pobreza, fortalecer el capital humano e invertir en infraestructura. El gobierno mexicano ve limitada su capacidad de acción debido a un nivel bajo de recaudación tributaria que le hace imposible invertir en la infraestructura necesaria para el crecimiento y para financiar programas destinados a mejorar el bienestar de la población. La falta de recursos al gobierno esta relacionada con un problema estructural de finanzas públicas que por diversas razones se debe resolver: 1. El crecimiento en pensiones y deudas contingentes es insostenible; 2. Se utiliza un activo no renovable, el petróleo, para cubrir gasto corriente del gobierno; 3. La volatilidad de los precios del petróleo y el declive de la plataforma exportadora de crudo lo hace una fuente inestable de financiamiento; 4. Existen extensos niveles de informalidad en la economía por el alto costo de la formalidad; 5. El régimen fiscal es complejo y presenta diversas oportunidades para la elusión; 6. La evasión fiscal sistemática, además de ser producto de la complejidad fiscal, se explica por la gran cantidad de exenciones injustificadas, la mala fiscalización y la falta de aplicación de sanciones por incumplimiento; y 7. Existe un desequilibrio entre la responsabilidad de recaudación y la disposición de recursos para el gasto. Una comparación en el ámbito internacional refleja que México tiene una baja recaudación como porcentaje del PIB. México recaudó en 2010 por ingresos tributarios 18% de su PIB, en contraste con 33% del promedio de la OCDE. Sin embargo, si no consideramos las contribuciones a la seguridad social y los ingresos petroleros esta cifra se reduce a 10.1%2.
2
De acuerdo a estimaciones de la SHCP en 2012, los ingresos tributarios representaban 9% del PIB 2
Gráfica 1. Ingresos tributarios como porcentaje del PIB en países de la OCDE, 2011
Seguridad Social
25
Canadá
17
13
10
Suecia
Corea del Sur
7
14
Alemania
Estados Unidos
6
Reino Unido
5
Promedio
6
9
Israel
6
España
3 México
15 12
34
29
Francia
27
27
30
23
Italia
19
20
26
20
Impuestos
Fuente: OECD Revenue Statistics (la recaudación tributaria incluye ingresos por derechos y aprovechamientos como hidrocarburos).
La comparación con países latinoamericanos también evidencia la baja recaudación. Gráfica 2. Ingresos tributarios como porcentaje del PIB en países latinoamericanos, 20103
6
8
7
Argentina
2
26
Brasil
Chile
2
18
24
Costa Rica
1
1
Colombia
3
2
El Salvador
15
Guatemala
13
16
Venezuela
11
10
Impuestos
México
Seguridad Social
14
Fuente: OECD Revenue Statistics (la recaudación tributaria incluye ingresos por derechos y aprovechamientos como hidrocarburos).
3 No existen datos de ingresos en Latinoamérica para 2011. 3
Igualmente se reconoce que en México ha habido un incremento paulatino en el porcentaje de recaudación con respecto al PIB nacional, con un crecimiento total de 23 por ciento entre 1980 y 2010, en comparación con una tasa de crecimiento de 9 por ciento para el promedio de países de la OCDE para este mismo periodo de tiempo. Gráfica 3. Ingresos tributarios como porcentaje del PIB, México versus promedio OCDE 40 35
30.915
32.511
33.1
15.461
15.796
34.576
35.3
35.02
33.783
30
% del PIB
25 20 15
14.756
15.196
16.852
18.084
18.095
10 México
5
OCDE
0 1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
Fuente: OECD Revenue Statistics (la recaudación tributaria incluye el pago de seguridad social).
El problema de la eficacia recaudatoria La baja recaudación de México se puede explicar en parte por los problemas para cobrar los impuestos existentes. Las causas de esta baja eficacia obedecen a múltiples razones, una de ellas es la evasión producto de la complejidad del sistema. Asimismo, la poca frecuencia con la que se aplican sanciones por evasión de impuestos también reduce los incentivos de la población a tributar. De acuerdo a un estudio del Tecnológico de Monterrey, si se recaudara todo el potencial de IVA, ISR y IEPS, sin cambiar la política fiscal actual, se podría aumentar la recaudación 6.7 puntos porcentuales del PIB (Fuentes et al., 2010). La tasa de evasión actual de estos distintos impuestos es heterogénea. El estudio apunta a que la evasión del ISR a personas morales, el IEPS y el IVA es relativamente baja. Sin embargo, un gran porcentaje de la población evade el ISR de arrendamiento, así como el ISR a personas físicas pertenecientes al Régimen de Pequeños Contribuyentes (REPECO) y no pertenecientes también. Una de las barreras para la recaudación es la existencia de diferentes regímenes tributarios que complejizan el sistema. El ISR de arrendamiento, por ejemplo, se aplica exclusivamente a los ingresos obtenidos por renta de inmuebles. El ISR de personas morales se aplica a empresas registradas como sociedades. Finalmente, el ISR de personas físicas se divide en REPECO y No 4
REPECO. El régimen de los REPECO fue creado para contribuyentes con ingresos menores a 2 millones de pesos que perciben una tasa preferencial. Cada uno de estos regímenes tiene una miscelánea fiscal específica con tasas impositivas y deducciones propias.
Tabla 1. Tasa de evasión de impuestos en México (impuesto no recaudado/impuesto potencial) Impuesto IEPS ISR arrendamiento ISR Físicas No REPECOS ISR Morales ISR REPECOS IVA
2000 (%) 93.5 84.4 86.6 86.1 23.2
2008 (%) 9.1 80.7 77.2 13.4 95.7 17.8
Fuente: Fuentes et. al. (2010)
Recaudación del ISR Un análisis más detallado de cada impuesto permite analizar el problema de la eficacia recaudatoria de mejor manera. La productividad de cada impuesto es un indicador que permite evaluar el modo en que el impuesto se traduce en ingresos para el gobierno. De acuerdo con la OCDE, la productividad de un impuesto se mide por el crecimiento de la recaudación como porcentaje del PIB por cada punto porcentual de tasa impositiva. Bajo esta medida, México tiene uno de los menores niveles de productividad de ISR entre los países de la OCDE. De acuerdo con el Centro de Estudio Espinosa Yglesias CEEY), la baja productividad se debe a la existencia de un sector informal amplio juntos con distintos regímenes como el de pequeños contribuyentes o el de personas físicas con actividad empresarial (CEEY, 2011). Esto complejiza el sistema lo que incentiva la evasión pero también hace necesario un aparato burocrático más amplio para administrar la tributación. Además, cuando el pago tributario como el del ISR es complicado, la elusión es regresiva. Es decir, son generalmente las grandes empresas o las personas con altos recursos las que pueden contratar a contadores y abogados para encontrar los agujeros fiscales y pagar menos impuestos.
5
Tabla 2. Productividad del ISR en países de la OCDE (escala 0-1) País Noruega Finlandia Grecia Corea del Sur Canadá España Turquía México Alemania
Productividad del ISR 0.293 0.148 0.127 0.104 0.093 0.091 0.067 0.058 0.045
Fuente: CEEY (2011)
Además de identificar la tasa de evasión de los distintos tipos de impuestos (Tabla 1), también es necesario analizar los costos de esta evasión en términos del ingreso no percibido por el gobierno. En este sentido, si bien existe una alta tasa de evasión en el régimen de los REPECOS, su importancia como porcentaje del PIB es menor a la evasión que existe en las personas morales. La evasión fiscal por el régimen de REPECOS es equivalente al 0.26% del PIB, y en total, la evasión en ISR asciende a 1.43 puntos porcentuales del PIB. Gráfica 4. Recaudación actual y brecha de potencial del ISR como porcentaje del PIB, 2008 Recaudadado
Brecha
% del PIB
0.44
2.82
0.26 ISR Morales
0.73
0.01
0.22
ISR REPECOS
ISR Físicas No REPECOS
Fuente: Elaboración propia con datos de Fuentes et al. (2010) Nota: La suma de la franja roja de las tres columnas es igual a 1.43% del PIB y equivalente a la brecha potencial total del ISR.
6
Recaudación del IVA La productividad del IVA tampoco sigue estándares de la OCDE. México ocupa el último lugar en este indicador, aunque la diferencia no es tan grande como en el caso del ISR. La baja productividad en el IVA se puede deber a las exenciones y tratamientos especiales del impuesto. Un ejemplo es la tasa cero que en muchos países sólo aplica para productos de exportación y en México se aplica a alimentos, medicinas, libros y actividades educativas. Un estudio muestra que si en México se transitará de una tasa cero en estos productos a una tasa preferencial de 5% se elevaría la recaudación en 0.8% del PIB (CEEY, 2011). Otra causa de la baja productividad es la existencia de tasas especiales en la frontera. En México, los estados fronterizos pagan una tasa de IVA de 11% y en el resto del país es de 16%. Esta miscelánea fiscal también genera oportunidades de evasión pues requiere el crecimiento de la carga burocrática. Tabla 3. Productividad del IVA en países de la OCDE País Canadá Corea del Sur España Alemania Finlandia Grecia Noruega Turquía México
Productividad del IVA 0.67 0.45 0.40 0.39 0.38 0.38 0.33 0.32 0.23
Fuente: CEEY (2011)
La tasa de evasión del IVA en México es baja en comparación con otros impuestos (17.8%, ver tabla 1). A pesar de ello, en términos de ingresos al gobierno federal la evasión del IVA tiene costos altos. En 2008, los ingresos no percibidos por concepto de IVA representaron 0.8 por ciento del PIB (ver gráfica 5). La recaudación del IVA ha seguido una modesta tendencia creciente en los últimos diez años, además, la brecha con respecto a la recaudación potencial ha disminuido en término absolutos. Sin embargo, esta brecha ha estado fluctuando en el tiempo por lo que se vuelve necesario reforzar las políticas que garanticen una tendencia decreciente definitiva.
7
Gráfica 5. Recaudación y brecha de potencial del IVA como porcentaje del PIB, 2000-2011
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
3.7
2001
3.9
2000
3.4
3.8
0.8
3.6
0.9
3.7
0.8
3.5
1.2
3.3
1.2
3.4
0.8
3.2
1.0
3.1
1.0
Brecha
3.0
% del PIB
1.0
Recaudado
2010
2011
Fuente: Elaboración propia con datos de Fuentes et al. (2010) y estadísticas de la SHCP. Nota: No hay datos sobre la brecha de recaudación desde el 2008.
Una observación recurrente respecto a la evasión del IVA es que el sector informal tiene un papel preponderante en este problema. Sin embargo, estimaciones realizadas por el CEEY (2012) indican que, en realidad, 65% de la evasión de este impuesto proviene del sector formal y 35% del sector informal. Estos datos nos dicen que no sólo es necesario centrar las políticas de recaudación en mecanismos para atraer al sector informal, sino también en cuidar que los contribuyentes que están inscritos paguen los impuestos que les corresponden.
Impuesto IEPS no petrolero La recaudación del IEPS presenta bajos problemas de evasión (9%, ver tabla 1). Adicionalmente, la brecha de evasión como porcentaje del PIB ha disminuido con el tiempo. Aun así, resulta importante continuar con la implantación de mecanismos que prevengan el tráfico ilícito de alcohol y tabaco, en particular asegurar que la tasa de IEPS aplicada no promueva el contrabando y la informalidad.
8
Gráfica 6. Recaudación y brecha de potencial del IEPS como porcentaje del PIB, 2000-2011
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
0.50
2002
0.50
0.40
0.04 0.41
0.04 0.39
0.04 0.37
0.03 0.38
0.02 0.39
0.03 0.37
0.09 0.35
0.04 0.36
2000
Brecha
2001
0.25
% del PIB
0.10
Recaudado
2010
2011
Fuente: Elaboración propia con datos de Fuente et al. (2010) Nota: No hay datos sobre brecha de recaudación desde el 2008.
También vale la pena reflexionar sobre cómo el IEPS es un ejemplo del centralismo fiscal de México. La Constitución establece (Art. 73, Fracción XXIX) que sólo el Congreso de la Unión está facultado para establecer impuestos especiales de bienes y servicios, quitándole así una importante base fiscal a las entidades federativas de la República. El problema de la eficiencia tributaria Otro enfoque para entender el problema de la baja recaudación tributaria en México consiste en analizar la distribución actual de la recaudación entre los distintos sectores de la economía, y analizar los costos de las exenciones que existen en el país. La estructura del impuesto puede estar realmente beneficiando a una población distinta a la objetivo. La gráfica 7 muestra la posición de diversos sectores respecto a su porcentaje de participación del PIB y de la recaudación tributaria total. Si los impuestos empresariales fueran cobrados de forma eficaz y eficiente, entonces todas las industrias pagarían impuestos proporcionales a su participación en el PIB. Sin embargo, como podemos observar, esto no ocurre así. El sector agrícola y ganadero tiene una tributación negativa. A la vez, ni el sector de comercio ni de manufactura paga los impuestos que les corresponderían de acuerdo con su participación en el PIB. Por otra parte, los
9
servicios profesionales de apoyo a negocios y financieros tienen una mayor participación proporcional en el pago total de impuestos.4 La brecha de recaudación del sector comercio, por ejemplo, se podría explicar por la existencia de la informalidad. Sin embargo, también aflora el problema de la eficiencia en el tipo de impuestos y subsidios actuales. El régimen fiscal da diversas exenciones y subsidios a sectores como el agrícola y el de manufacturas que no permiten que éstos paguen su parte correspondiente de impuestos. Gráfica 7. Participación de los sectores económicos en la recaudación y el PIB, 2009 14 fin. y s e g .
12
10
d e l a r e c au d ac i ó n
De s e c ho s
8 Go bie rno
6
Co me rc io Manufac turas
4
S e rvs . pro f. Co rpo rativo s S alud y as is t.
2
Inmo biliario s
Info rmac ióCo ns ns truc c ió n Educ ativo Re c r.
0
Ho te le s y Re s t. Ag r. y Ganad.
0
5
10
15
d el PIB
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI. Nota 1: Por tributación total nos referimos a toda la tributación del sector, ya sea por retención o porque gravan a las empresas, es decir, incluye ISR de personas físicas y morales. Nota 2: El tamaño de las esferas refleja el porcentaje de la PEA en cada sector, como aproximación de su participación en el PIB (aunque algo inexacta por la diferencia entre sectores). Nota. 3: Por “Gobierno” nos referimos a todos los bienes, servicios y actividades que prestan los gobiernos como parte de sus funciones sustantivas donde hay pagos de derechos y cuotas por uso. La extracción de petróleo no se encuentra en la gráfica debido a su descomunal tributación, lo mismo ocurre con la minería. En 2009 la recaudación de este sector representaba 40% del total, mientras que su participación en la economía era sólo de 5 por ciento del PIB, lo cual se explica porque estos son sectores donde hay altas rentas. 4
10
El sector petrolero merece una mención especial ya que tiene una recaudación considerablemente mayor a su participación en el PIB. El sector petrolero ha puesto a las finanzas públicas en un punto de confort que hace innecesaria la recaudación en otros sectores. La riqueza del petróleo le ha permitido a México posponer las decisiones que permitan darle viabilidad tributaria a las finanzas públicas. Más allá de un sistema fiscal complejo y una distribución desigual entre quienes pagan los impuestos, las exenciones, tarifas preferenciales y regímenes especiales tienen un costo sobre el sistema. También representan una pérdida en términos de ingreso para el gobierno. Por ejemplo, según estimaciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP, 2012) quitar las exenciones del IVA significaría ingresos adicionales por 30 por ciento más de lo que se recauda de este impuesto o 1.53 por ciento del PIB. Además, quitando todas las exenciones y regímenes especiales actuales se obtendrían ingresos adicionales por 3.2 por ciento del PIB. Este monto es el equivalente a lo recaudado por el ISR. Cabe señalar que la estimación de CEEY (2012) con respecto a la recaudación adicional por modificaciones referentes al IVA es equivalente a 3.4% del PIB, lo cual implicaría que quitando todas las exenciones y regímenes especiales se podría obtener ingresos adicionales de por lo menos 5% del PIB. Tabla 4. Costo de regímenes especiales y exenciones como porcentaje del PIB (%) ISR a) personas morales b) personas físicas
2005 3.64
2006 2.85
2007 2.64
2008 2.09
2009 2.30
2010 1.76
2012 1.56
2013 1.52
2.32
1.71
1.27
1.31
1.44
1.09
0.74
0.71
1.32
1.14
1.37
0.77
0.85
0.66
0.82
0.80
0.75 1.91 1.12
0.55 1.51 0.56
0.13 1.53 0.03
0.12 1.53* 0.03
IETU IVA IEPS Otros impuestos
1.72 0.16
1.68 0.16
1.88 0.42
0.79 1.73 1.64
0.21
0.14
0.24
0.11
0.12
0.06
n.d
n.d
Total
5.72
4.84
5.19
5.47
5.32
3.79
3.25
3.20
Fuente: 1. 2005 - 2010 datos OCDE, con Presupuestos de Gastos Fiscales de SHCP. 2. 2012 - 2013 son estimados con datos Presupuesto de Gastos Fiscales SHCP para el año 2012. Nota: Estos datos no incluyen el Subsidio al Empleo ni el impuesto negativo a gasolinas que en estricto sentido no se consideran gastos fiscales. La SHCP estima que el subsidio al empleo representa un gasto fiscal de aproximadamente 0.1925% del PIB en 2012 y 2013, y el impuesto negativo a la gasolina será equivalente al 1.1204% del PIB en 2012 y de 0.2664% del PIB en 2013. 3. Ver Anexo 1 para una revisión de las exenciones de ISR que aplican para personas morales y físicas. * La estimación de CEEY (2012) con respecto a la recaudación adicional por modificaciones referentes al IVA es equivalente a 3.4% del PIB.
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Subsidio implícito en el consumo de gasolina en México Uno más de los problemas de eficiencia del régimen fiscal actual es el IEPS sobre la gasolina. Este impuesto, que actualmente es negativo, distorsiona las decisiones de los consumidores y además tiene una mayor incidencia en los deciles más altos del ingreso. En términos ambientales, el actual subsidio implícito no incentiva la emigración a fuentes de energía más amigables con el medio ambiente y además no le pone un precio al costo social de la contaminación por el uso de combustibles fósiles. En 2010, el subsidio representó 0.7% del PIB. Sin embargo, sólo fue a partir de 2005 que la recaudación del impuesto fue negativa, antes el IEPS petrolero se comportaba como un impuesto.
Gráfica 8. Subsidio implícito a la gasolina como porcentaje del PIB, 2002-2012 2.00%
1.50%
% del PIB
1.00% 0.50% 0.00% -0.50%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
-1.00% -1.50%
-2.00% Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI
Para dar una mayor perspectiva sobre lo que representa este instrumento fiscal en términos del gasto del gobierno, hay que compararlo con los programas de gasto dirigido y protección social. En 2012, el subsidio implícito representó 1.3% del PIB, una cantidad 50% mayor a todos los programas gubernamentales de gasto dirigido y protección social y cuatro veces el presupuesto de la UNAM. En 2008, cuando el subsidio implícito a la gasolina llegó a su máximo, el monto ascendió a 1.8% del PIB. Eliminar el subsidio en ese momento hubiera sido suficiente para expandir 6 veces el programa Oportunidades.
12
Tabla 5. Costo de subsidios y programas de gasto social, 2008 Millones de Pesos Subsidios energéticos generalizados Subsidio gasolina Subsidio eléctrico Subsidio gas LP Principales programas de gasto dirigido y protección social Componente energético – Oportunidades Oportunidades Seguro Popular Programa 70 y más
% del PIB
398,434 223,716 148,521 26,197
3.3 1.84 1.22 0.22
87,327 2,889 38,472 35,429 9,537
0.7 0.02 0.32 0.3 0.08
Fuente: Scott (2010)
Una segunda fuente de la ineficiencia es que el esquema actual subsidia el uso del automóvil y el consumo de combustibles. Los segmentos más ricos de la población son quienes demandan más de estos dos bienes, y quienes reciben una proporción mayor de este subsidio. En términos de la transferencia monetaria implícita recibida por el subsidio a la gasolina, en el año 2008, un individuo del decil de ingresos más bajo recibió poco más de $300 pesos en términos de subsidio implícito mientras que el más alto decil recibió alrededor de $7,000 pesos (Scott, 2010).
II.
OBJETIVOS Y PRINCIPIOS BÁSICOS DE UNA REFORMA FISCAL INTEGRAL
El diagnóstico anterior nos permite afirmar que en México el diseño e implementación del régimen fiscal son deficientes. Es de difícil cumplimiento, distorsionante, poco eficaz en la recaudación, costoso de operar, no exitoso en términos de redistribución del ingreso y con debilidades estructurales que ponen en duda la solidez de largo plazo de las finanzas públicas. El sistema fiscal no sólo debe estar concebido para contribuir con los recursos suficientes para sufragar el gasto público y la inversión en infraestructura indispensable para el crecimiento del país, también debe ser un componente clave para fomentar la competitividad. Debería ser un régimen que minimice las distorsiones fiscales, otorgue certidumbre jurídica y sea congruente con los mandatos constitucionales de proporcionalidad y equidad horizontal (Artículo 31), limitante de que los subsidios no afecten sustancialmente las finanzas de la Nación (Artículo 28), el no endeudamiento para gasto corriente (Artículo 73) y el mejor uso de los recursos públicos (Artículo 134). Considerando este contexto, una reforma fiscal integral debería estar dirigida a alinear el sistema fiscal con los siguientes cuatro objetivos: 1. Fomento de la competitividad 2. Incentivos a la formalidad 3. Ejercicio del gasto público de manera eficiente, transparente y con rendición de cuentas 4. Conservación del equilibrio fiscal y macroeconómico 13
Sustentados por los siguientes cinco principios: 1. Ampliación de la base tributaria 2. Sistema hacendario progresivo: (a) Reducción de exenciones y privilegios fiscales y (b) formulación de impuestos progresivos 3. Gravamen de males 4. Simplificación del sistema fiscal 5. Fortalecimiento del federalismo fiscal
OBJETIVO 1. FOMENTO DE LA COMPETITIVIDAD La política fiscal de cualquier país necesariamente tiene un efecto en su competitividad porque los impuestos y su administración impactan variables, como eficiencia del mercado laboral o capacidad tecnológica, que ayudan a determinar los niveles de productividad de los países OCDE (2011b). En las economías abiertas, como la mexicana, donde el capital es móvil y las empresas multinacionales tienen un papel cada más importante en el comercio e inversión a nivel internacional, el régimen fiscal y las tasas impositivas pueden tener una fuerte influencia en las decisiones de las empresas sobre dónde colocar su inversión y producción. Es por eso que un régimen fiscal debe contar con tasas competitivas que no desincentiven la actividad económica. Una comparación de tasas con diferentes países de la OCDE muestra que en México las tasas de ISR y de IVA siguen una estructura similar al de otros regímenes fiscales (Ver Tabla 6). En conjunto esta evidencia diría que en términos generales las tasas en México son competitivas. Tabla 6. Tasas máximas de impuestos en los países de la OCDE (2010) País México Alemania Australia Canadá Chile Corea Dinamarca Estados Unidos Francia Grecia Japón Reino Unido Suecia Suiza Turquía Promedio OCDE
Tasa máxima de ISR personal 30 48 47 46 39 44 42 46 45 50 50 56 42 36 46
Tasa máxima de ISR empresarial 30 30 30 30 17 24 25 39 34 24 40 28 26 21 20 26
Tasa IVA 16 19 10 5 19 10 25 20 19 5 18 25 8 18 18
Fuente: Brandt, N. and R. Paillacar (2011), “Fiscal Reform for a Stronger Fairer and Cleaner Mexican Economy”, OECD Economics Department Working Papers, No. 904, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5kg271q4vm34-en
14
El problema del país es la aplicación muy desigual de los regímenes fiscales en la que hay personas morales y físicas que tributan con tasas similares al resto de los países de la OCDE, pero un conjunto importante de agentes económicos que están exentos o evaden sus obligaciones fiscales. Por lo tanto, aunque la tasa promedio de carga fiscal es competitiva, ésta no necesariamente es la que corresponde a los contribuyentes que cumplen. Como ejemplo de lo anterior, ya se había mencionado, en el caso del IVA en México existe una tasa cero a alimentos, medicinas, libros y servicios educativos. En el resto de los países de la OCDE, la norma es la ausencia de tasas cero y la existencia de tasas preferenciales. Si bien una política fiscal debe hacerse con base en el contexto de cada país, resalta el hecho que la mayoría de los miembros de la OCDE están recaudando dinero de bienes que en México no se gravan. Tabla 7. Comparativo aplicación de la tasa cero en IVA entre países de la OCDE Tasa cero
Países
Alimentos
Australia, Canadá*, Israel*, México, Reino Unido
Educación
Australia, México
Medicinas
Australia, Canadá, México, Suecia
Libros
Irlanda, Finlandia, México, Noruega, Reino Unido
Sin tasa cero
Austria, Chile, República Checa, Estonia, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, España, Holanda
Fuente: OECD (2012) * Canadá e Israel cuentan con una tasa cero para una canasta básica de productos.
En el caso del ISR, la idea es que a mayores ingresos, mayor sea el porcentaje del ingreso gravado. Sin embargo, la tasa máxima (30%) se alcanza muy rápido, esto es a partir de un ingreso de 32 mil pesos mensuales. La implicación es que un profesionista de clase media paga el mismo porcentaje en ISR que el director de una gran empresa trasnacional. Hacer una tasa competitiva también implicaría crear un mecanismo para que la carga impositiva refleje esta variación en el ingreso.
OBJETIVO 2. INCENTIVOS A LA FORMALIDAD Normalmente los aumentos impositivos suelen recaer sobre quienes están en la economía formal y ya pagan impuestos, muchas veces en forma cautiva como es en el caso de los asalariados. Una reforma fiscal que implique mayor carga impositiva para este sector puede hacer que los formales encuentren atractivo salirse de este sector, con lo cual el esfuerzo de recaudar más puede llevar a incrementar la economía informal. Además, se debe tener presente que ciertos impuestos aumentan el costo de oportunidad de la formalidad de las empresas; en el caso mexicano, esto sucede con el impuesto a la nómina y la aportación de las empresas a la seguridad social del trabajador. La informalidad existe en todos los países, sin embargo, su tamaño (ver tabla 8) e impacto relativo en la economía varía entre ellos (ver gráfica 9). 15
Tabla 8. Tasa de formalidad entre trabajadores asalariados (media (%) y por tamaño de empresa) País Chile Uruguay Brasil Venezuela Argentina El Salvador México Guatemala Perú Ecuador Bolivia Paraguay Promedio
Media 87.3 75.4 67.7 60.4 57.5 54.6 42 41.7 31 30.3 27.7 27.6 50.3
Empresa pequeña 70.1 30 35.4 21.7 26.5 7 12.1 6.6 4.4 5.9 6.3 8.2 20.3
Resto de las empresas 88.3 74.9 81.31 75.8 65.3 35.3 57.4 47.6 21.8 23.8 35.5 39.1 54
Fuente: Galiani y Weinschelbaum (2007) Nota: Pequeña empresa, aquella empresa con menos de 4 o 5 empleados dependiendo de la información
La economía informal en México representa una parte importante de la economía en su conjunto. De acuerdo con Antón, Hernández y Levy (2012), con base en los datos del Censo Económico 2008, ese año se registraron 3,724,019 establecimientos, pero solamente 795,466 estaban inscritos en el IMSS. La explicación de los autores es que mientras que en el IMSS se encuentran sobre todo las empresas más grandes, la mayoría de las registradas en el censo son empresas pequeñas, 95 por ciento de las cuales tienen menos de 10 trabajadores que evaden el pago de cuotas, es decir, son informales. Así, los trabajadores informales suelen ser empleados en empresas pequeñas – el 73% de los trabajadores asalariados en el sector informal en el 2004 fueron empleados por empresas de 15 trabajadores o menos (Perry et al, 2007). La informalidad afecta a la economía de muchas maneras. La más directa es la reducción significativa de los ingresos tributarios del gobierno y, por ende, su capacidad para financiar inversiones productivas y de desarrollo. Sin embargo, otro problema es que le resta competitividad al país. Un peso de capital y trabajo invertido en el sector formal rinde entre 28% y 50% más que el mismo peso invertido en el sector informal (Levy, 2012). La razón es que las empresas del sector informal suelen invertir poco en nuevas tecnologías, capacitación de sus trabajadores y su acceso al crédito es escaso. Además, la economía informal es una amenaza para las empresas que si pagan impuestos porque se genera una competencia con condiciones asimétricas. Las empresas informales pueden ofrecer precios más bajos que sus similares formales pues no pagan impuestos. De acuerdo a una encuesta a empresas, México es uno de los países de Latinoamérica en los que se percibe que la informalidad afecta más a la economía (Ver Gráfica 9).
16
Gráfica 9. Índice del impacto de una economía paralela, 2010 6
5.59
5.52
5.18
5
4.91
Escala 1-10
4
3.23
3
3.00
2.97 2.30
2.22 1.63
2
1.61
1.40 0.67
1
Panamá
México
Venezuela
Colombia
Brasil
Argentina
India
Rusia
China
Chile
Alemania
EUA
Sudáfrica
0
Fuente: International Institute for Management Development (IMD) Nota: Este índice mide la percepción de las empresas sobre el impacto de la informalidad en el desarrollo de la economía. El índice va de 1 a 10, siendo que 1 = afecta mucho, 10 = afecta poco.
Desde la perspectiva de Santiago Levy, la política de seguridad social actual del Estado mexicano fomenta la informalidad. Primero, porque excluye a los trabajadores no asalariados de la cobertura de la seguridad social. Segundo, debido a que aquellos que sí la reciben, pagan una cuota obreropatronal que tanto ellos (en su mayoría trabajadores asalariados pobres) como las empresas que los contratan, consideran como un impuesto de poco beneficio (derivado, en parte, de diferencias regionales en infraestructura y de la calidad de la provisión de los servicios de salud). Por esto, los trabajadores y las empresas optan por relaciones de trabajo asalariadas pero ilegales, las cuales evaden las leyes laborales y las de la seguridad social, o bien por una relación no asalariada (comisionistas o trabajo por cuenta propia). La propuesta de Levy consiste en bajar el costo de la formalidad, eliminando la contribución al Seguro Social vía nómina y mandándolo al consumidor a través de impuestos indirectos generalizados.5 México es de los países que menos recaudan por concepto de seguridad social. Esto podría ser un indicativo de que el problema de la informalidad también tiene que ver con un Estado que no tiene la capacidad para asegurarse que la gran mayoría de los empleados paguen sus cuotas de seguridad social. Si en México hubiera una mejor fiscalización, el costo de ser informal sería mayor (Elizondo, 2012).
Además del trabajo de Levy, existe evidencia empírica que muestra que el Seguro Popular induce a que un grupo de trabajadores dejen el sector formal y se integren al sector informal (Zonszein, 2012; Aterido et al, 2011; Duval y Smith, 2011; Bosch y Campos-Vázquez, 2010), sin embargo, también existen trabajos empíricos que no encuentran un efecto negativo significativo del Seguro Popular sobre la formalidad en el mercado laboral en México (Aguilera, 2010; Azuara y Marinescu, 2010; Arias et al, 2010; Barros, 2008; Knox, 2008). 5
17
37%
38%
España
Francia
21%
21%
22%
Reino Unido
Estados Unidos
Grecia
Japón
México
7%
Turquía
27%
33%
% de total de ingresos
Gráfica 10. Contribuciones a seguridad social como porcentaje del total de ingresos del sector público, países seleccionados entre los miembros de la OCDE, 2011
Fuente: OECD Revenue Statistics.
OBJETIVO 3. EJERCICIO DEL GASTO PÚBLICO DE MANERA EFICIENTE, TRANSPARENTE Y CON RENDICIÓN DE CUENTAS
Hay un consenso respecto a que México no ha logrado todavía eficiencia en el gasto público. Por lo tanto, existen áreas de oportunidad para reducir el gasto público en el ámbito federal, paraestatal y estatal. En este sentido, una reforma fiscal integral no sólo debe plantear cambios en la tributación sino también en el gasto gubernamental, por ejemplo en la reducción del gasto corriente del gobierno y en la eliminación de innumerables programas y subsidios que no tienen justificaciones claras. Las propuestas de reforma que se han presentado en tiempos recientes, y no han prosperado, tienen como propósito central elevar la carga fiscal e incrementar la recaudación en aras de financiar un gasto creciente. Para que cualquier reforma fiscal ambiciosa que contemple aumentar la base tributaria tenga posibilidades de éxito, tendrá que cambiar de enfoque y modificar los incentivos de los contribuyentes a pagar. La desconfianza de los contribuyentes sobre el uso de los impuestos puede ser una de las principales por la que existe una alta de evasión. De acuerdo con una encuesta sobre el uso de los recursos federales realizada en 2005, 44% de los mexicanos considera que todo el dinero del gobierno se malgasta y 37% cree que sólo algunos recursos están malgastados (Parametría, 2005). En un comparativo internacional, la confianza de los mexicanos en las instituciones públicas es también baja. La gráfica 11 muestra los resultados del Índice de Instituciones Nacionales de la OCDE. Este índice está basado en encuestas a la población en general en las que se indaga sobre el nivel de confianza de la ciudadanía en instituciones nacionales como el poder Ejecutivo, el Congreso, los partidos políticos y el ejército. El resultado de estas encuestas muestra que en México 18
la confianza es menor que en la de otros países en desarrollo como Brasil o Chile, y mucho menor que en naciones desarrolladas como Noruega o Canadá. Gráfica 11. Índice de Instituciones Nacionales, OCDE 2011
Dinamarca
India
Noruega
Canadá
Reino Unido
Africa del Sur
Francia
Estados Unidos
Turquía
OCDE
Alemania
Japón
Chile
60 56 57 58 59 53 53 50 51
España
Grecia
44 44 44
Brasil
Corea del Sur
México
38 41
Rusia
Escala 0 -100
75 68 68 65 67
Fuente: OCDE 2011 Nota 1. Entre menor es el puntaje del Índice de Instituciones Nacionales peor es la calidad de la gobernabilidad del país. La escala está entre 0 y 100.
El ejercicio fiscal deberá privilegiar el compromiso ante la sociedad de transparentar y rendir cuentas del ejercicio de los recursos adicionales. Es decir, cualquier reforma que busque ser exitosa tendrá que venir acompañada de un plan sobre el uso de la recaudación adicional, de los mecanismos de control sobre su ejercicio y de una política de total transparencia y rendición de cuentas para toda la erogación pública, con independencia de los poderes, niveles de gobierno, e incluidos partidos, sindicatos y organismos autónomos.
OBJETIVO 4. CONSERVACIÓN DEL EQUILIBRIO FISCAL Y MACROECONÓMICO Una reforma fiscal responsable debe cubrir las necesidades de financiamiento y compromisos de gasto contraídos por el gobierno en el corto, mediano y largo plazo. La misma legislación mexicana contempla una serie de limitantes a los desequilibrios fiscales. De acuerdo con la Constitución, el Congreso debe aprobar los montos y techos de endeudamiento permitidos. 6 Asimismo, la Ley Federal de Presupuesto y de Responsabilidad Hacendaria (artículo 32) contempla que la contracción de deuda se realizará para infraestructura productiva de largo plazo y que los ingresos que genere cada uno de estos proyectos, durante la vigencia de su financiamiento, sólo podrán destinarse al pago de las obligaciones fiscales atribuibles al propio proyecto. El mismo artículo también señala que se deberán establecer mecanismos para atenuar el efecto sobre las finanzas públicas derivado de los incrementos previstos en los pagos de amortizaciones e intereses en ejercicios fiscales subsecuentes. 6
Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 19
En esta dirección, cualquier reforma fiscal debe contemplar: primero, que el nuevo nivel de recaudación fiscal alcance para solventar el gasto público corriente y, segundo, que la relación entre ingresos fiscales y los compromisos de largo plazo del gobierno (deuda pública y sistema de pensiones) sea sostenible. La importancia del primer punto (corto plazo) radica en que el principal fin de una política hacendaria es recaudar fondos suficientes para financiar el gasto público y, al mismo tiempo, mantener el déficit presupuestario manejable para evitar un endeudamiento excesivo. En este sentido, es necesario que al momento de plantear reducciones de impuestos se tenga presente si éstos generarán un déficit en el corto plazo. Igualmente, se deben diseñar planes contingentes para que, en caso de que alguno de los supuestos que se tomaron para el cálculo no responda como se espera, exista un margen de maniobra y no se ponga en entredicho la solvencia presupuestal. Para el caso mexicano, al momento de evaluar la viabilidad de una propuesta fiscal es necesario ponderar la conveniencia de déficit temporales derivados de menores tasas impositivas, pero con la ampliación de la base gravable a sectores hoy exentos. Es decir, será conveniente cuantificar de manera precisa el impacto que tendrá una reducción en las exenciones y si es que se dispone de mecanismos de compensación, cuál será el costo en que incurrirá la hacienda pública y la sociedad. En torno al segundo punto (largo plazo), el gobierno debe tomar en cuenta el desarrollo de la recaudación y los compromisos de gasto en el tiempo. Esta situación es especialmente importante para México ya que con los recursos obtenibles con el régimen fiscal actual y los altos pasivos contingentes (pensiones públicas y otros) es altamente probable que se tenga un déficit fiscal estructural de largo plazo. Los pasivos para el pago de pensiones públicas representan 104% del PIB (Vázquez Colmenares, 2012), y debido a que se ha roto la interdependencia generacional en los regímenes pensionarios actuales, según cálculos del IMCO (2009, p. 210) se requerirá inyectar 2 puntos porcentuales del PIB a los sistemas de pensiones para mantener el valor de los pasivos constantes. En este sentido, la amenaza latente más importante para las finanzas públicas es el gasto en pensiones (IMSS, Pemex, CFE, Luz y Fuerza del Centro, bancos de desarrollo, universidades públicas y gobiernos estatales). El gasto corriente para 2012 en este rubro a nivel federal alcanzará 2.6% del PIB. Dado que el rubro de pensiones es el concepto de gasto que más crece (16% anual), cualquier reforma fiscal apenas alcanzará para pagar las pensiones. Además, buscar una reforma fiscal recaudatoria para financiar las pensiones públicas sería contraproducente e injusto debido a que no se trata de deuda pública porque no fueron autorizadas por el Congreso. En este sentido, será necesario que la discusión del fortalecimiento fiscal vaya acompañada de una solución estructural y de largo plazo para disminuir los pasivos derivados de las pensiones públicas del país, y de las pensiones privadas del IMSS que subsisten del régimen derogado de la Ley de 1973. Como parte de este equilibrio fiscal, es importante no dejar de mencionar la dependencia excesiva de la hacienda pública de los ingresos petroleros, que equivalen aproximadamente a una tercera parte de los ingresos del Estado.
20
Gráfica 12. Composición de los ingresos presupuestarios del sector público, 2000-2012 100% 80% Otros
60%
IEPS
40%
IVA ISR-IETU-IDE
20%
Hidrocarburos
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
-20%
2000
0%
Fuente: Elaboración propia con estadísticas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
La dependencia de los recursos petroleros para financiar el gasto público es uno de los principales puntos débiles del régimen fiscal actual. El precio del petróleo se caracteriza por su alta volatilidad lo que dificulta la sostenibilidad fiscal. Gráfica 13. Cotización de barril de petróleo mezcla Brent, 1997-2012 $160 $140
Dólares por barril
$120
$100 $80 $60 $40 $20 $0
Fuente: Fondo Monetario Internacional (2012)
Además, el declive en la producción petrolero hace urgente la necesidad de encontrar fuentes alternas de financiamiento. En 2011, la producción de petróleo fue 25% inferior a la del máximo obtenido en 2008.
21
Gráfica 14. Producción petrolera en México, 1990-2011, miles de barriles al día 4100
Miles de barriles al día
3900 3700 3500 3300 3100
2900 2700 2500 1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
Fuente: International Energy Agency
Aun cuando esta tendencia no pueda revertirse en un solo día, es fundamental pensar en mecanismos para sustituir la renta petrolera en el presupuesto con recaudación propia. Una fórmula que reduzca el uso de la renta petrolera en 1.5% anual del presupuesto puede llevar a unas finanzas públicas que no utilicen el petróleo para gasto corriente en 20 años. Si en ese lapso las reservas crecen y los precios del crudo se mantienen altos, se habrá creado una gran reserva de largo plazo para atender otros problemas agudos del país. Si por el contrario, las reservas declinan y la rentabilidad del negocio petrolero se ve mermada, el país habrá salvado a la hacienda pública de una inminente catástrofe.
PRINCIPIO 1. AMPLIACIÓN DE
LA BASE TRIBUTARIA
Las finanzas púbicas robustas dependen de que la mayoría de los agentes económicos contribuyan al financiamiento del gasto público. Los sistemas tributarios con bases amplias tienden a generar menores distorsiones en las decisiones de los agentes económicos sobre inversión y ahorro. En cambio, las altas tasas de impuestos promueven la evasión y la informalidad. Ampliar la base tributaria permite la reducción de la tasa generalizada debido a que si más individuos participan, la aportación de cada uno podrá ser menor, logrando el mismo nivel de recaudación. Según la OCDE (2011a), la recaudación en México es baja principalmente porque el sistema es complejo, con muchos regímenes especiales y exenciones que adelgazan la base fiscal. El problema, como se ha visto anteriormente, no es la tasa sino la base recaudatoria. La base en México es pequeña por múltiples factores. Uno de ellos es la alta tasa del sector informal que es cercana al 58% (Galiani y Weinschelbaum, 2007). Sin embargo, la evasión también existe en el sector formal. Un estudio del CEEY encontró que 35% de la evasión se encuentra en el sector informal y el resto en el formal.7
7
El sector informal se define como el que no se encuentra registrado ante el SAT. 22
Otra de las exenciones con mayor impacto son las fuentes de ingreso diferentes al salario. Ciertos porcentajes del aguinaldo, las horas extras y las primas vacacionales están exentos del pago de ISR8. Por separado parecen no tener un efecto significativo, pero en conjunto representan alrededor de 30% del ingreso de un trabajador (Álvarez Estrada, 2010). Este tipo de exenciones puede dar pie a la elusión pues se puede optar por declarar un salario bajo y numerosas primas u horas extras trabajadas para pagar menos impuestos. Además, restan competitividad a las empresas pequeñas que son generalmente incapaces de ofrecer estas prestaciones a sus trabajadores. Como consecuencia, las propuestas analizadas para este ejercicio 9 coinciden en que en el caso mexicano, las reformas deben estar dirigidas a ampliar la base tributaria y no a subir las tasas impositivas existentes. Más aún, disminuir las tasas crea un incentivo para aumentar la participación y con ello ampliar la base tributaria.
PRINCIPIO 2. SISTEMA HACENDARIO PROGRESIVO Uno de los objetivos de los impuestos es lograr una distribución de recursos más equitativa entre la población. La eliminación de exenciones y privilegios fiscales y la creación de impuestos progresivos tienen un efecto positivo sobre la percepción de justicia del sistema fiscal, lo que aumenta la probabilidad de que la población esté dispuesta a contribuir de manera voluntaria. Además, este no es un asunto meramente de equidad. Los hogares con mayor nivel de ingresos tienen una mayor capacidad de tributar, por lo que es necesario gravar la canasta de bienes que consumen los más ricos. De este modo, se vuelve importante analizar sobre qué sector tiene mayor incidencia el impuesto para determinar si está afectando a los deciles de ingresos más bajos o más altos. A. REDUCCIÓN DE EXENCIONES Y PRIVILEGIOS FISCALES
El sistema fiscal mexicano está plagado de exenciones y regímenes especiales que generan un efecto negativo en el nivel de recaudación por dos vías. La primera es que el sistema es sumamente complejo, lo que desincentiva la participación, y la segunda es que sectores con amplia capacidad de contribución no lo hacen de manera proporcional. Si se analiza la incidencia del ISR en términos del porcentaje del ingreso bruto que representa el pago de dicho impuesto se obtiene que los tres primeros deciles reciben un subsidio.
8
La Ley del Ingreso sobre la Renta establece que en el caso de horas extras y prestaciones, los trabajadores que ganen más del salario mínimo pagaran impuestos sobre 50% de los ingresos adicionales. Además, el aguinaldo y primas vacacionales estarán exentas por una cifra igual a 30 y 15 días de salario mínimo respectivamente 9 Para la elaboración de este análisis estudiamos seis propuestas de reforma fiscal en México: ITAM (2001), Cámara de Diputados (2007-2008), Senadores del Grupo Parlamentario del PRI (2011), OCDE (2011), Centro de Estudios Espinosa Yglesias (CEEY 2012) y la plataforma de Enrique Peña Nieto (2012). 23
Gráfica 15. Incidencia del ISR por decil de ingreso, 2010 10.0% 8.0% 6.0%
2.0% 0.0% I
-2.0%
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
-4.0% -6.0% -8.0% -10.0% Fuente: Elaboración propia con datos de SCHP
El impuesto sobre la renta efectivamente es progresivo a medida que el ingreso se incrementa, pero los diferentes regímenes tributarios pueden crear distorsiones a la progresividad. Bajo el régimen fiscal actual, un asalariado que gana 30,000 mil pesos mensuales debe dar una quinta parte de su ingreso, equivalente a 6,000 pesos, en impuestos. Mientras tanto una persona inscrita al REPECOS que gana 150,000 pesos mensuales sólo paga 2.5 por ciento de sus ingresos brutos equivalente a 3,750 pesos. Es por eso que además de verificar la progresividad de cada impuesto, hay que asegurase que el sistema en su conjunto sea progresivo. El IVA, por ser un impuesto indirecto, es necesariamente un impuesto regresivo. Los deciles más bajos destinan una mayor proporción de su ingreso al pago de este impuesto. Gráfica 16. Incidencia del IVA por decil de ingreso, 2010 16% 14%
IVA/Ingreso Bruto
ISR / Ingreso Bruto
4.0%
12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
Fuente: Elaboración propia con datos de SCHP
Se podría pensar que el no gravar alimentos y medicinas aminora el efecto regresivo del IVA, pero por el contrario, la discusión sobre la eliminación de exenciones para hacer más progresivo al IVA, 24
justamente se ha centrado en si conviene gravarlos. En términos generales, por cada peso que se le subsidia a las familias más pobres, se subsidia en cinco pesos a las más ricas (CEEY, 2011). Como las familias ricas consumen una cantidad mayor de bienes exentos como alimentos y medicinas, en términos absolutos se benefician más de la ausencia de una tasa generalizado. Esto confirma la regresividad del IVA (ver tabla 9). Para reducir este efecto, diversas propuestas se centran en establecer una tasa generalizada, a la vez de compensar a los sectores más desprotegidos en forma directa por el IVA adicional que pagarían a través de la política de gasto. La expansión del programa Oportunidades podría ser un modo de compensar a los deciles más bajos por el cobro de una tasa generalizada, otras propuestas consideran gravar todos los alimentos y medicinas a una tasa generalizada salvo una canasta básica (revisada) que tendría tasa cero. Tabla 9. Participación e incidencia de las exenciones y tasa cero del IVA Alimentos y medicinas Decil I II III IV V VI VII VIII IX X
Participación en la exención 6.9% 8.3% 9.3% 9.6% 10.0% 10.0% 10.5% 10.3% 11.2% 14.0%
% de ingreso del hogar 34.9% 22.6% 17.7% 14.5% 12.3% 9.7% 8.2% 6.3% 4.8% 2.1%
Servicios educativos y médicos Participación en la exención 3.5% 5.2% 6.6% 7.5% 7.9% 8.7% 9.7% 11.4% 14.9% 24.6%
% de ingreso del hogar 15.6% 12.7% 11.2% 10.1% 8.6% 7.6% 6.8% 6.3% 5.7% 3.3%
Fuente: Brandt, N. and R. Paillacar (2011)
Aunque en el caso particular del diesel y gasolina no existen exenciones o privilegios fiscales, el precio administrado en un escenario de ingresos petroleros altos genera un efecto regresivo 10 . Cuando el IEPS es negativo (cuando opera como un subsidio implícito), 20% de la población de mayores ingresos absorbe más del 55% del beneficio total, en tanto que el 20% de la población de menores ingresos obtiene el 3.4% del total. Aunque la gasolina es ampliamente accesible para toda la población, en la práctica son las personas de mayores ingresos quienes utilizan con mayor intensidad los combustibles para transporte. Quien puede consumir más, recibe más subsidio. B. FORMULACIÓN DE IMPUESTOS PROGRESIVOS
Las propuestas más recientes de reforma fiscal en México abordan dos principales temas en cuanto a la necesidad de implementar impuestos progresivos. El primero de ellos es incrementar la recaudación por concepto del predial. Este impuesto es de difícil elusión y además de poder ser una de las principales fuentes de ingresos de los gobiernos locales. El segundo se refiere a elevar la tasa del ISR personal (a 35%) para los asalariados con mayores ingresos (Senadores PRI, 2011). 10
El IEPS a las gasolinas, que en realidad es un impuesto buffer, se convierte en un impuesto negativo cuando el precio de venta al público de las gasolinas y diesel es menor al precio de venta de PEMEX basado en la referencia en el mercado internacional relevante y los costos de transporte y almacenamiento. 25
Un tercer impuesto que cumple con el principio de la progresividad es el impuesto a la tenencia vehicular. El último decil de la población concentra el 60 por ciento del gasto que se realiza en la adquisición de vehículos de uso particular (Nexos, 2011). A raíz de la reforma hacendaria de 2008 se abrogó este impuesto federal en 2012 y se estableció la posibilidad de que las entidades federativas mantuvieran una contribución de este tipo. En la actualidad, 22 estados han optado por mantener la tenencia, de ellos 16 estados cuentan con un subsidio parcial para cierto tipo de población11. Finalmente, 10 estados han decidido eliminarla o subsidiarla por completo (para más detalles sobre el impacto de la tenencia en las finanzas públicas estatales ver Anexo 2). Finalmente, una anotación sobre el Subsidio al Empleo. Este programa fue diseñado para apoyar a los deciles de menores ingresos con una transferencia en vez de un impuesto al trabajo. El problema es que el subsidio no está dirigido en su totalidad a los trabajadores informales. La gráfica 17 muestra que 45% de los trabajadores informales en México se encuentran en el primer decil, sin embargo, sólo 20% de los beneficiarios del Subsidio al Empleo son de ese decil. Esto implica que el Subsidio al Empleo está siendo dirigido a trabajadores formales de deciles más altos por lo que se pierde progresividad. Gráfica 17: Distribución de trabajadores informales y del programa Subsidio al Empleo por decil de población 50
45
Subsidio para el empleo
40
Trabajadores informales
Porcentaje (%)
35
30 25 20 15 10 5 0
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
Fuente: OECD (2012)
Los subsidios consisten en exenciones al impuesto para coches menores a un determinado precio que varía en cada estado. 11
26
PRINCIPIO 3. GRAVAMEN DE MALES Idealmente, los impuestos deberían distorsionar los precios de mercado lo menos posible, salvo cuando el precio no refleje todos los costos asociados a la producción o consumo de un bien o servicio. Gravar los bienes y servicios que generan externalidades negativas 12 (por ejemplo los daños al medio ambiente), desincentiva su consumo y producción (Coase, 1960). Además los impuestos dan a la autoridad recursos para remediar, compensar y contrarrestar los daños ocasionados. Existen dos opciones para compensar a quienes se ven afectados por externalidades negativas. La primera es que los fondos obtenidos por este tipo de impuestos permiten reducir la tasa generalizada de IVA e ISR, manteniendo el mismo nivel de recaudación. La segunda opción es mantener la carga tributaria original e instrumentar programas de compensación dirigidos a la población afectada por estas externalidades. Combustibles. Uno de los ejemplos más representativos de este tipo de situaciones es el consumo de combustibles fósiles que generan un daño sobre el medio ambiente. En este sentido, un impuesto eficiente debe considerar las externalidades negativas para que el precio final refleje los costos totales y alinee los incentivos de consumo de acuerdo con éstos. México está lejos de cumplir con este principio en el caso del consumo de gasolina y diesel. Como ya se mencionó, pese a la aplicación del IEPS a estos conceptos, el impuesto resulta ser negativo cuando el precio de la gasolina, administrado por el gobierno, no refleja las condiciones del mercado del petróleo crudo con un precio elevado, lo que hace que el precio final no refleje el costo de oportunidad de estos combustibles. El impuesto negativo sobre la gasolina crea distorsiones en la economía. Tener un precio inferior al internacional significa vender barato y transferir la renta petrolera de la mayoría de la población a favor de los que usan de manera intensiva los vehículos de transporte en México. La estimación de este costo para todo 2012 es de 172,265 mdp, equivalente a 1.1% del PIB13. Seguridad social. En términos laborales, como ya se explicó, el esquema actual tripartita (gobierno, empleado y patrón) de aportaciones al pago de la seguridad social podría ser una de las razones que desincentive la participación laboral, la formalidad económica y la creación de nuevos empleos. No sólo las contribuciones a la seguridad social son caras (y un desincentivo para entrar a la formalidad), sino que ahora el Seguro Popular se ha convertido en un incentivo para quedarse en la informalidad. Para atacarlo, se ha propuesto transitar a un sistema que no encarezca al trabajo y separe el financiamiento de la salud de su provisión. Idealmente, debería financiarse con recaudación general y no con impuestos a la nómina que desincentivan el trabajo formal de aquellos trabajadores que con menos años de educación, entre el grupo de trabajadores más educados o Cuando la producción o consumo de un agente económico afecta a otros, existen externalidades. Pueden ser positivas (el efecto benéfico del apicultor sobre el floricultor) o negativas (la contaminación ambiental). De acuerdo con el teorema de Coase, premio Nobel de economía 1991, cuando el que genera la externalidad negativa puede compensar a los afectados por el daño, se logra un nivel de consumo/producción óptimo. Ello implica que el nivel óptimo de la externalidad generalmente no es cero. Ver Coase (1960). 13 El impuesto negativo a la gasolina en sentido estricto no es un gasto fiscal por ser un precio administrado, sin embargo, le cuesta al fisco mexicano. 12
27
productivos, salen del sector formal ante la entrada del Seguro Popular (Zonszein, 2012).
PRINCIPIO 4. SIMPLIFICACIÓN DEL SISTEMA FISCAL La eficiencia de la administración fiscal es un factor clave para incrementar el nivel de recaudación. Un sistema simple reduce el tiempo y esfuerzo que los contribuyentes deben invertir para cumplir con sus obligaciones fiscales y por lo tanto, facilita que lo hagan. Además, una vez que se logra consolidar un sistema eficiente que elimine los incentivos a la elusión y evasión de impuestos, se reduce el monto de los recursos económicos que el gobierno debe invertir para generar recaudación y para identificar y castigar a quienes no contribuyen. Como se había mencionado, en México la recaudación es baja en alguna medida porque el sistema es complejo. La sofisticación del sistema aumenta los costos del cumplimiento de las obligaciones fiscales lo que deriva en altos niveles de elusión y evasión fiscal. Según datos de la OCDE, a pesar de que en la última década ha habido una notable reducción de la evasión fiscal, el nivel sigue siendo significativo (ver tabla 10). Algunos estudios indican que el problema de evasión se encuentra principalmente en el cobro del ISR. Con excepción del impuesto a personas morales, la tasa de evasión del ISR está por encima del 75 por ciento (ver tabla 1). Tabla 10. Estimaciones de evasión fiscal en México Año
2000
Concepto
% de ingresos potenciales
Monto
39.61
2008 % del PIB
% de ingresos potenciales
% del PIB
4.57
23.3
2.6
Fuente: N. and R. Paillacar (2011), “Fiscal Reform for a Stronger Fairer and Cleaner Mexican Economy”, OECD Economics Department Working Papers, No. 904, OECD Publishing
Algunas de las razones que podrían explicar la reciente reducción en la evasión fiscal en México son las adecuaciones administrativas que la Reforma Integral de la Hacienda Pública de 2007 consideró, entre las que destacan:
Desarrollar un portal para profesionistas y empresarios que les permitirá llevar un control personalizado de su facturación, ingresos, egresos e inversiones, de forma tal que mensual y anualmente les facilite el pago de sus contribuciones. Simplificar el cálculo del ISR para personas físicas integrando el impuesto y el subsidio fiscal en una sola tarifa. Requerir la Firma Electrónica Avanzada para la emisión de comprobantes fiscales y exigirla para obtener devoluciones. Estimular el uso de comprobantes fiscales digitales.
A pesar de las mejoras en este tema, un indicador más que muestra que aún hay espacio de mejores es que en México cada empresa debe dedicar al año en promedio aproximadamente 347 horas para el pago de impuestos, en cambio, en Canadá las empresas sólo deben dedicar 131 horas a esta actividad.
28
Tabla 11. Número de pagos y horas destinadas al año por empresa para los trámites relacionados con los impuestos País Argentina Chile China Colombia India México Noruega Catar España Emiratos Árabes Unidos Estados Unidos
Número de pagos anuales 9 9 7 9 33 6 4 3 8 14 11
Horas al año 415 316 398 193 254 347 87 36 187 12 187
Fuente: Doing Business (2012)
Uno de los mecanismos que se han planteado a nivel internacional para simplificar y hacer más competitivo el sistema fiscal consiste en introducir un impuesto de tasa única para IVA e ISR. Este tipo de impuesto simplifica radicalmente el sistema al unificar todos los regímenes tributarios y, por ende, hace más fáciles los trámites de pago14. Al establecer una tasa única, cada peso tiene la misma carga tributaria y, por esta razón, el funcionario público encargado del cobro de impuestos no tiene que determinar de dónde llegó cada uno de los montos. Es decir, en principio, las autoridades podrían simplemente retener un porcentaje de la nómina de una empresa sin la necesidad de establecer de qué grupos o personas provinieron estos montos. Igualmente los contribuyentes ven simplificado su trámite de pago de impuestos pues para su cálculo únicamente tienen que aplicar la tasa general a su ingreso o consumo. Esto es contrario a lo que sucede en un sistema con muchos regímenes tributarios, en el cual es necesario contar con un conocimiento profundo del sistema para realizar este trámite. Adicionalmente, la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental 2011 (INEGI, 2012) muestra que los principales problemas son la falta de información y la presencia de largas filas para hacer el pago (Ver Tabla 12). Ambos problemas se podrían solucionar con el impulso a trámites en línea en los que se de información a la gente sobre requisitos y procedimiento y se evite destinar una gran cantidad de horas al pago de impuestos.
A nivel internacional, Noruega destaca por contar con un sistema simplificado. Algunas de las buenas prácticas dentro de este sistema fiscal son: (1) Esquema fiscal simplificado con la mínima cantidad de pagos; (2) Eliminación de regímenes especiales; (3) Tasa única de impuesto al ingreso corporativo; y (4) Sistema electrónico para el proceso completo del pago de impuestos. 14
29
Tabla 12. Principales problemas a la hora de pagar impuestos por porcentaje de personas afectadas
Declaración de impuestos ante el SAT o Secretaría de Hacienda 31.3
Inscripción o trámites al Registro Federal de Contribuyentes del SAT 34.9
Sin conocimiento de requisitos
19.7
24.5
Falta de información o incorrecta
18.9
24.5
Le pasaban de una ventanilla a otra Requisitos excesivos
13.0
15.8
10.1
14.7
Obtuvo información incorrecta
7.5
10.0
Tuvo que ir a un lugar muy lejano
6.8
10.0
Problemas con la página de internet
4.3
6.2
4.4
6.0
Largas filas
Problemas con el sistema de atención telefónica Fuente: INEGI, 2012
Además de la complejidad del sistema, el pago de impuestos en México es sujeto de la corrupción, lo que dificulta que los ciudadanos cumplan con sus obligaciones tributarias. La Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental 2011 también muestra que a 65% de los ciudadanos que declaran impuestos ante el SAT les piden un soborno para realizar el trámite. La cifra es de 61% para los que desean registrarse en el Registro Federal de Contribuyentes. Estos problemas hacen urgente la necesidad de soluciones para reducir la exposición de los contribuyentes a la corrupción así como los incentivos de los servidores públicos a extorsionar.
PRINCIPIO 5. FORTALECER EL FEDERALISMO FISCAL ESTATAL Entre 1990 y 2011 las transferencias federales aumentaron de 18 a 41% del gasto federal programable. Como resultado de este cambio, los gobiernos sub-nacionales (estados y municipios) son quienes controlan la mayor proporción del gasto. En contraste, de 1990 a 2011, el promedio de la recaudación fiscal estatal como porcentaje de los ingresos estatales se redujo de 32% a sólo 10% del total (IMCO, 2011). Como se muestra en la siguiente gráfica, en México en 2010, 80% de los ingresos provino del nivel federal y el resto se distribuyó entre la recaudación estatal, municipal y de seguridad social. Una comparación de la fuente de ingresos tributarios por origen entre algunos países de Latinoamérica muestra que México se asemeja más a las naciones que cuentan con gobiernos centrales que a las 30
federaciones. En realidad, los impuestos locales en México tienen menor peso que en países con gobiernos centrales como Chile o Perú. Gráfica 18. Composición de los impuestos por origen en países latinoamericanos, 2010 Federal
21% 15%
Estatal
27%
22%
4%
8%
Local
Seguridad Social 17%
11% 4%
86%
85%
Chile
Perú Peru
1% 2%
16%
23%
80% 64%
53%
46%
Argentina
6% 7%
Brazil Brasil
OCDE
Federación
México
Gobierno Central
Fuente: Elaboración propia con datos de OCDE
La alta dependencia de las transferencias federales por parte de los estados y municipios conlleva consecuencias negativas, entre ellas, las principales son: (1) vulnerabilidad ante cambios o choques externos y (2) falta de flexibilidad en el gasto debido a la alta proporción de transferencias condicionadas. Además de los impuestos que son responsabilidad exclusiva de la federación (artículo 73 constitucional), y de algunos casos limitados por el artículo 117 de la Constitución (sobre libre tránsito de personas y bienes), cada entidad federativa tiene la facultad de gravar bienes y servicios y de determinar las tasas correspondientes. Algunos ejemplos de los impuestos definidos a nivel estatal se refieren a la nómina, alojamiento, lotería, automóviles, entretenimiento, entre otros. De esta forma, los gobiernos estatales tienen el poder (aunque no lo ejercen) de determinar el nivel de recaudación fiscal potencial y en consecuencia, el monto de sus ingresos. En años recientes, los excedentes petroleros han sido una fuente de ingresos estables para los estados y ha inhibido el esfuerzo recaudatorio de los mismos. Por ejemplo, en términos del impuesto a la nómina, éste normalmente se fija en 2% aunque algunos estados aplican tasas entre el 1% y 2.5%, dependiendo si tienen una política explícita para promover el empleo. De acuerdo a un estudio realizado por el IMCO (2011c) sobre las leyes de ingresos estatales, Nayarit tiene 12 impuestos locales, mientras que Baja California Sur, Estado de México, 31
Michoacán, Nuevo León y Sinaloa sólo aplican 4. El impuesto más importante a nivel municipal es el predial que tiene una tasa que según la OCDE va entre 0.5 y 1.2%. La compra de bienes raíces normalmente está sujeta a un impuesto municipal que va del 1 y 5% del valor de la propiedad. Un claro ejemplo de la falta de interés de los estados de ejercer su poder para determinar en alguna medida el nivel de recaudación fiscal es el comportamiento de éstos frente al cobro del impuesto a la tenencia. A partir del año fiscal 2012 este impuesto se volvió de carácter estatal. En ese año, el impuesto a la tenencia representó 5 por ciento de las participaciones federales a estados y municipios (Estadísticas SHCP). Si bien esta cantidad puede no resultar muy significativa es importante considerar que el impuesto por tenencia de vehículos no está etiquetado y da margen de acción a las finanzas locales. Para el Distrito Federal, por ejemplo, la tenencia representa 21 por ciento del total de ingresos no etiquetados. Para el ejercicio fiscal 2013, 22 estados han optado por mantener la tenencia, aunque de ellos 16 estados cuentan con un subsidio parcial para cierto tipo de población. Por otra parte, 10 estados han decidido eliminarla o subsidiarla por completo. Para cambiar esta situación, diversas propuestas de reforma fiscal enfatizan la conveniencia de cambiar los incentivos de los estados y municipios a recaudar. Esto implica que las autoridades locales que recauden más sean premiadas con más recursos. Entre los impuestos locales, el más relevante es el del predial debido a su monto, dificultad de elusión y su carácter progresivo. Para recaudar más por este concepto se ha planteado que el impuesto sea al mismo tiempo estatal y municipal (de administración mixta). Finalmente, vale la pena señalar que la facultad de imponer impuestos locales a la venta de gasolina contraviene el artículo 73 de la Constitución que expresamente señala que es facultad del Congreso gravar la gasolina y otros productos derivados del petróleo.15
Prohibición derivado de la Acción de Inconstitucionalidad 29/2008 promovida por los Diputados integrantes de la Sexagésima Legislatura del Congreso de la Unión. Jurisprudencia 16/2009 emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 15
32
III.
COMPARATIVO DE PROPUESTAS DE REFORMA FISCAL EN MÉXICO Y SUS
POSIBLES EFECTOS RECAUDATORIOS 16 En los últimos cinco años se han desarrollado diversas propuestas de reforma fiscal, algunas de ellas provienen de los partidos políticos, otras del sector académico y otras más de organismos no gubernamentales. Las revisadas por el IMCO para el desarrollo de este ejercicio son: I. II. III.
IV. V. VI.
Propuesta ITAM (Análisis, evaluación y propuestas para una reforma tributaria, 2001) [ https://docs.google.com/open?id=0B47dN-6fR7SJRDRieklPbHVfQTg ] Reforma Integral de la Hacienda Pública presentada por el Poder Ejecutivo (2007-2008) [https://docs.google.com/open?id=0B47dN-6fR7SJVzZibmZ4dTB3a1E] Propuesta PRI (Iniciativa de Reforma Fiscal de los Senadores del Grupo Parlamentario del PRI, 2011) [https://docs.google.com/file/d/0B47dN-6fR7SJbE5TMmNPM202Y3c/edit] Documento OCDE Propuesta OCDE (2011) [ https://docs.google.com/open?id=0B47dN-6fR7SJaTRxdXp3NVJDM2s ] El México del 2012 (Propuesta CEEY 2012) [https://docs.google.com/open?id=0B47dN-6fR7SJQlJIRExvcG5hekE] Propuesta Enrique Peña Nieto (Sitio web, libro y respuestas, 2012) [https://docs.google.com/open?id=0B47dN-6fR7SJMTBnTVdyUGtpemM]
Con el objetivo de sistematizar el análisis de estas iniciativas y detectar sus bondades (en términos de los principios analizados en la sección anterior), los puntos en que convergen y cuánto más se podría recaudar como porcentaje del PIB en caso de que se adopten las propuestas puntuales que cada una de ella contienen17, se elaboró el siguiente cuadro comparativo:
Este análisis comparativo toma en cuenta las siguientes propuestas de reforma fiscal: ITAM (2001), Cámara de Diputados (2007-2008), Senadores del Grupo Parlamentario del PRI (2011), OCDE (2011), Centro de Estudios Espinosa Yglesias (CEEY 2012) y la plataforma de Enrique Peña Nieto (2012). 17 Las estimaciones sobre el incremento en la recaudación están basadas en la siguiente fuente, salvo que se indique lo contrario: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Presupuesto de gastos fiscales 2012, disponible en: http://www.shcp.gob.mx/INGRESOS/Ingresos_pres_gasto/pres_gast_fis_2012.pdf. 16
33
IVA
Incrementar tasa fronteriza de 11% a 16%
IVA en alimentos, excepto canasta básica
IVA en medicinas
Libros, periódicos, revistas
Hotelería y conexos
Servicios de trasporte público terrestre de personas
Espectáculos públicos Reducir la tasa de IVA generalizada19
Senadores PRI, CEEY, ITAM
CEEY, ITAM
Senadores PRI, CEEY, ITAM ITAM, Senadores PRI
Incremento en recaudación como porcentaje del PIB
Proyectos que apoyan la propuesta Senadores PRI, ITAM (propone 12%) ITAM, Senadores PRI, OCDE, CEEY CEEY, ITAM, OCDE CEEY, ITAM, OCDE CEEY, ITAM, OCDE
CEEY, ITAM CEEY, ITAM
Vivienda Servicios de enseñanzas Servicios profesionales de medicina
5. Federalismo fiscal
4. Simplificación
3 Gravamen de males
2. Sistema hacendario progresivo
1. Ampliar la base tributaria
4. Equilibrio fiscal y macroeconómico
Principios
3. Gasto público eficiente, transparente y rendición de cuentas
1. Fomento de la competitividad
2. Incentivos a la formalidad
Objetivos
Propuestas de reforma
Impuesto
Tabla 13. Cuadro comparativo sobre propuestas de reforma fiscal y sus efectos recaudatorios
0.0959
0.949218
0.0925
0.0326
0.0034
0.0157 0.1074
0.0162
0.1419
0.0066
N.D
TOTAL 1.4614
Esta cifra se refiere a IVA en todos los alimentos, sin embargo la mayoría de las propuestas plantea la exención de este impuesto a una canasta básica. 19 Algunas propuestas señalan que se debería reducir la tasa de IVA generalizada: el ITAM propone una tasa de 12%, mientras que la propuesta de los Senadores del PRI es devolver 3 puntos del IVA sobre bienes y servicios de consumo final, esto es, imponer una tasa general del 13%. 18
34
IEPS
Quitar exención sector agropecuario
Hacienda 2007, OCDE, Peña Nieto20
Incremento en recaudación como porcentaje del PIB
Proyectos que apoyan la propuesta
5. Federalismo fiscal
4. Simplificación
3. Gravar males
2. Sistema hacendario progresivo
1. Ampliar la base tributaria
4. Equilibrio fiscal y macroeconómico
Principios
3. Gasto público eficiente, transparente y rendición de cuentas
2. Incentivos a la formalidad
1. Fomento de la competitividad
Propuestas de reforma
Impuesto
Objetivos
0.0011
Tasa de 50% sobre enajenación o importación de las pinturas en aerosol
Hacienda 2007
N.D.
Alcohol
ITAM
N.D.
5. Federalismo fiscal
Proyectos que apoyan la propuesta
Incremento en recaudación como porcentaje del PIB
.0011
4. Simplificación
TOTAL
Senadores PRI
N.D.
OCDE
0.521
CEEY
N.D.
ITAM, CEEY
1.023
4. Equilibrio fiscal y macroeconómico
1. Ampliar la base tributaria
3. Gravar males
3. Gasto público eficiente, transparente y rendición de cuentas
2. Sistema hacendario progresivo
2. Incentivos a la formalidad
Propuestas de reforma Aumentar tasa para asalariados con mayores ingresos (35%) Establecer una tasa generalizada para todos los componentes del salario Eliminar regímenes especiales22 ISRE: eliminar el tratamiento
Principios
1. Fomento de la competitividad
Impuesto ISR
Objetivos
Las propuestas de la OCDE y Peña Nieto señalan que se deberá revisar el tema sobre los subsidios en términos generales, pero no especifican al respecto. 21 Brandt, N. and R. Paillacar (2011), Fiscal Reform for a Stronger Fairer and Cleaner Mexican Economy, OECD Economics Department Working Papers, No. 904, OECD Publishing. http://www.oecd-ilibrary.org/economics/fiscalreform-for-a-stronger-fairer-and-cleaner-mexican-economy_5kg271q4vm34-en 22 Ver Anexo 1 para ejemplos de estas deducciones y exenciones para el ISR. 23 Estimación del CEEY sobre el efecto de la simplificación y homologación de la tasa de ISR. 20
35
Mejoras administrativas
Cheques como comprobantes fiscales Dotar de capacidades reales a la Auditoría
Objetivos
Incremento en recaudación como porcentaje del PIB
Principios
Proyectos que apoyan la propuesta
5. Federalismo fiscal
4. Simplificación
3. Gravar males
TOTAL SUMA POR IMPUESTOS (IVA + IEPS +ISR)
TOTAL
ITAM
N.D.
Peña Nieto, Hacienda 2007
N.D
36
Incremento en recaudación como porcentaje del PIB
Proyectos que apoyan la propuesta
5. Federalismo fiscal
Principios
4. Simplificación
2. Sistema hacendario progresivo
1. Ampliar la base tributaria
4. Equilibrio fiscal y macroeconómico
3. Gasto público eficiente, transparente y rendición de cuentas
2. Incentivos a la formalidad
1. Fomento de la competitividad
Propuestas de reforma
Impuesto
Objetivos
3. Gravar males
hacendario
2. Sistema progresivo
1. Ampliar la base tributaria
4. Equilibrio fiscal y macroeconómico
3. Gasto público eficiente, transparente y rendición de cuentas
2. Incentivos a la formalidad
Recaudación sub-nacional Entidades federativas estimen la tarifa del impuesto predial para aumentar la recaudación municipal Propiciar la recaudación directa por impuestos de ingreso y consumo Redefinir las obligaciones tributarias entre los tres órdenes de gobierno
1. Fomento de la competitividad
Propuestas de reforma
Impuesto preferencial a las actividades agropecuarias, pesqueras, silvícolas y editoriales. 1.5 3.08
OCDE, Peña Nieto, CEEY N.D.
OCDE, CEEY N.D.
Peña Nieto N.D.
N.D.
Superior de la Federación para fiscalizar los fondos federales
Incremento en recaudación como porcentaje del PIB
ITAM, OCDE, CEEY24
1.120425
-
0.192526
5. Federalismo fiscal
4. Simplificación
3. Gravar males
2. Sistema hacendario progresivo
1. Ampliar la base tributaria
4. Equilibrio fiscal y macroeconómico
Principios
3. Gasto público eficiente, transparente y rendición de cuentas
2. Incentivos a la formalidad
1. Fomento de la competitividad
Retiro de la administración del precio de la gasolina Retiro del subsidio al empleo (nómina)
Proyectos que apoyan la propuesta
N.D
Objetivos
Propuestas de reforma
Precio de gasolina y subsidio al empleo
TOTAL
TOTAL
1.313
SUMA TOTAL
4.271127
La propuesta del ITAM no plantea precisamente eliminar la administración del precio, sino gravar gasolina y diesel a una tasa uniforme de 150%, utilizando como base para la misma la referencia “ajustada” internacional que se utiliza actualmente. La propuesta de Peña Nieto señala que se deberá revisar el tema sobre los subsidios, pero no presenta un planteamiento concreto. 25 Estimación obtenida del Presupuesto de Gastos Fiscales de la SHCP para el año 2012. 26 El retiro del subsidio al empleo ha sido sujeto de un debate entre los beneficios y costos. Por un lado, la estructura del subsidio al empleo actual no beneficia solamente al primer decil de ingresos sino a deciles de ingresos más elevados. Como consecuencia, el subsidio no llega exclusivamente a los trabajadores que lo necesitan para no caer en la informalidad. El programa ideal detectaría a estos trabajadores y los haría beneficiarios. Sin embargo, como la existencia de mecanismos perfectos de identificación no ha sido probada, el subsidio genera una fuerte ineficiencia. Esto es el incentivo a eliminarlo, sin embargo, primero deberá ponderarse con el hecho que hay beneficiarios del subsidio que caerían en la formalidad si el subsidio fuera eliminado. 27 Este total no toma en cuenta los posibles ahorros obtenidos como resultado de mejorar la reducción en la evasión y otras medidas que no están cuantificadas en el Presupuesto de Gastos Fiscales de la SHCP para 2012. 24
37
IV. UNA REFORMA FISCAL ATADA A OTRAS DOS Una revisión de la realidad fiscal mexicana y de los principios básicos de un sistema fiscal funcional, nos lleva a la conclusión que una reforma hacendaria real no solamente implicará cambios en las normas de tributación La reforma a la hacienda pública debe que apoyarse en reformas al sector energético y a la seguridad social. Las razones son las siguientes: 1. El sector energético aporta aproximadamente la tercera parte de los ingresos del Estado. Es decir, es la principal fuente de ingresos del sector público en México. Esta proporción ha crecido, pero es altamente volátil. Gráfica 19. Ingresos petroleros, como porcentaje de la recaudación total
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
40% 38% 36% 34% 32% 30% 28% 26% 24% 22% 20%
Fuente: SHCP
Por lo tanto, en la reforma de la hacienda pública hay algunos aspectos de una reforma energética que son críticos: A) Es necesario reducir la dependencia gubernamental del ingreso petrolero. La dependencia de los ingresos públicos de la renta petrolera ha propiciado un aparato recaudador ineficaz. En la medida en que los recursos petroleros estén disponibles para el sector público, no habrá cambios sustantivos en las capacidades de cobro de impuestos del Estado mexicano. Es crucial iniciar un proceso gradual de reducción de esta dependencia. B) Es indispensable reducir la volatilidad de los ingresos públicos. La volatilidad de precios del petróleo causa igual volatilidad en el renglón de ingresos del estado mexicano. Las coberturas de precio han ayudado a mitigar esa volatilidad. Sin embargo, el precio de los contratos de opciones tiene un costo de oportunidad. C) Los activos no son para gasto corriente del gobierno. Los recursos petroleros son un activo de la Nación. El uso de ese activo para sufragar gastos corrientes implica un proceso de empobrecimiento o descapitalización del Estado mexicano.
38
2. Las erogaciones del sector público asociadas al IMSS, ISSSTE, pensiones y otros representan entre 3.7 y 4.2% del PIB, pero la tasa nominal de crecimiento es más rápida que otros rubros de gasto del PEF. Es decir, estas erogaciones se están convirtiendo en las más significativas del gobierno mexicano. Tabla 14. Erogaciones federales y federalizadas de salud y seguridad social, PEF 2010 y 2012 Ramo
PEF 2010
PEF 2012
(millones)
(millones)
12 Salud
89,892.93
19 Aportaciones a Seguridad Social
nominal
%PIB 2010
% PIB 2012
113,479.67
26.2%
0.7%
0.6%
296,997.69
368,687.76
24.1%
2.3%
2.0%
33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios – FASSA
53,100.08
61,951,39
16.7%
0.4%
0.4%
ISSSTE
107,065.63
141,452.10
32.1%
0.8%
0.7%
Total Salud y Seguridad Social
547,056.33
685,570.94
25.3%
4.2%
3.7%
16.7%
24.6%
21.3%
Total PEF
3,176,332.00 3,706,922.20
Fuente: Elaboración propia con datos del PEF 2010 y 2012
Para que el sistema fiscal pueda soportar estas erogaciones en el tiempo, además de una reforma fiscal, hay algunos aspectos del esquema de seguridad social actual que deberán tratarse. Algunas propuestas son: A) Universalizar el acceso a los servicios de salud. Esta medida implica llevar servicios médicos de calidad a toda la población, independientemente de su estatus en el mercado laboral. Una posibilidad para su financiamiento es quitar al empresario el costo de la seguridad social (cuotas al IMSS) y traspasarlo al consumidor a través de impuestos indirectos generalizados. B) Considerar en el cálculo del déficit las provisiones anuales para el pago de pensiones. Se requiere una nueva definición del déficit operativo ajustado que incluya consideraciones actuariales de largo plazo. La definición del déficit debe ir más allá de la solvencia de corto plazo del Estado mexicano para adquirir nueva deuda. Como ya se ha mencionado, se requiere inyectar al menos 2 puntos porcentuales del PIB a los sistemas de pensiones para mantener el valor de los pasivos constantes (IMCO 2009). En la actualidad, la seguridad social en México se otorgar a través de dos sistemas que coexisten. Por un lado se encuentran las instituciones que están basadas en las contribuciones de los trabajadores como el IMSS y el ISSSTE. Por otro lado, el Seguro Popular que es financiado por el gobierno y, en menor medida, por los usuarios. La existencia de estos dos sistemas podría verse 39
remplazada por un sistema de seguridad social universal que concentré todo el gasto de estos rubros en una misma institución responsable de proveer servicios a todos los mexicanos. Aunque la contribución a la seguridad social es de los pocos ejemplos de corresponsabilidad fiscal en México, el sistema universal solucionaría los incentivos perversos del actual sistema de seguridad social, es decir, que los trabajadores asalariados deben destinar una parte de su ingreso a cuotas del IMSS o del ISSSTE, mientras que el sector informal no tiene estos desembolsos y aun así recibe beneficios del Estado mexicano. Como ya se mencionado, la creación de un sistema universal eliminaría las contribuciones al IMSS o al ISSSTE y se financiaría con los impuestos generales a la población. Las ventajas del sistema de este tipo es la existencia de un gasto dirigido que potencialmente pude llegar a toda la población sobre lo adicionalmente recaudado, y un incremento en la percepción de que el pago de impuestos genera beneficios a la población por lo que la disposición a pagar aumentaría. Como señalamos en la sección anterior, un aumento de los ingresos tributarios depende de modificaciones al sistema de recaudación del IVA, ISR y el IEPS que reduzcan la tasa de evasión así como la eliminación de subsidios y exenciones. Una reforma exitosa que busque financiar un sistema de seguridad social universal deberá sustentarse necesariamente en estas fuentes de ingreso adicional. La siguiente gráfica muestra la recaudación adicional producto de una reforma fiscal que incluya estos cambios y los compara con los recursos necesarios para financiar la seguridad social universal. Gráfica 20. Efecto de las propuestas de reforma sobre el nivel de recaudación y su relación con la implementación de un programa de seguridad social universal
Recaudación adicional
4.5
0.19
4
Costo*
1.12
3.5
Porcentajje del PIB
4.27
3.75
3 2.5 1.5
2 0.001
1.5 1 0.5 0
1.46
IVA
IEPS
ISR
Retiro de la Retiro del subsidio administración del al empleo precio a la gasolina
Costo estimado para un seguro social universal
Fuente: Elaboración propia con base en el análisis de las recientes propuestas de reforma fiscal
40
*Nota 1: Este cálculo se obtiene de dos fuentes. Las estimaciones de los posibles recursos adicionales se obtienen en su mayoría de las estimaciones obtenidas del Presupuesto de Gastos Fiscales de la SHCP para el año 2012 (para más detalle ver cuadro comparativo de las propuestas de reforma fiscal en México). El costo de una reforma al sistema de seguridad universal son estimaciones obtenidas por el CEEY, en las cuales se establece que el costo de una seguridad social universal equivale al 3.75% del PIB. En este documento se lee que el gasto actual destinado a la seguridad social es del 1.76% del PIB (el gasto público en el seguro social no contributivo representa 1.25% del PIB, el gasto público en el seguro social contributivo representa 0.52% del PIB). La diferencia entre estos montos deriva en un costo total para la seguridad social universal de 4.48% ya que al eliminar la contribución a la seguridad social vía nómina se pierde lo equivalente al 1.25% del PIB de contribuciones a la seguridad social. Nota 2: Cabe señalar que la estimación de CEEY con respecto a la recaudación adicional por modificaciones referentes al IVA, ISR y la eliminación de la administración del precio de la gasolina es mayor en 2.32% del PIB. Diferencia entre las estimaciones de CEEY y la SHCP:
41
ANEXO 1. DEDUCCIONES Y EXENCIONES DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA (ISR)28 Exenciones del ISR para personas morales 1. Exención parcial del ISR para maquiladoras que no constituyen establecimiento permanente (EP). Se exime parcialmente del pago del ISR a las maquiladoras que no constituyan EP, por una cantidad equivalente a la diferencia del ISR que resulte de calcular la utilidad fiscal como el 3% del valor total de los activos, o del monto total de los costos y gastos de operación, en lugar de una cantidad que represente, al menos, la cantidad mayor entre el 6.9% del valor total de los activos utilizados en la operación de maquila y el 6.5% sobre el monto total de costos y gastos de operación (Artículo Décimo Primero del Decreto Presidencial del 30 de octubre de 2003, penúltimo y último párrafos del Artículo 2 y 216-Bis de la LISR). 2. Ingresos exentos por intereses que perciben las entidades federativas, municipios, partidos políticos, organismos descentralizados y donatarias autorizadas. La Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR) establece que las personas morales con fines nolucrativos no serán contribuyentes del ISR; sin embargo, también señala que sí deberán pagar el impuesto cuando perciban ingresos por intereses, obtención de premios y enajenación de bienes. No obstante, se exentan de esta obligación a la Federación, los estados, los municipios, los partidos políticos, los organismos descentralizados y las donatarias autorizadas. (Artículos 93, 94 y 102 de la LISR). Deducciones del ISR para personas morales
Automóviles hasta por $175,000 Son deducibles las inversiones en automóviles hasta por un monto de $175,000 por vehículo (Fracción II del Artículo 42 de la Ley del Impuesto sobre la Renta [LISR]). Cuotas obreras pagadas por patrones al IMSS Las cuotas al IMSS a cargo de los trabajadores son deducibles, cuando son pagadas por el patrón (Fracción VIII del Artículo 29 de la LISR). Donativos no onerosos ni remunerativos otorgados a donatarias autorizadas. Son deducibles los donativos otorgados a la Federación, a las Entidades Federativas o a los Municipios, así como a sus organismos descentralizados que sean considerados no contribuyentes; a las fundaciones, patronatos y demás entidades, cuyo propósito sea apoyar económicamente las actividades de personas morales autorizadas a recibir donativos; a las
28
Información obtenida de Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2010). Distribución del pago de impuestos y recepción del gasto público por deciles de hogares y personas, resultados para el año de 2010 y de la Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR)
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sociedades y asociaciones civiles, organizadas sin fines de lucro. También son deducibles los donativos otorgados a las instituciones de asistencia o beneficencia que tengan como beneficiarios a personas, sectores y regiones de escasos recursos, o a grupos vulnerables por edad, sexo o problemas de discapacidad; a las sociedades o asociaciones de carácter civil que se dediquen a la enseñanza o a la investigación científica o tecnológica, entre otras. A partir de 2008 los donativos sólo son deducibles por una cantidad que no exceda de 7% de la utilidad fiscal obtenida por el contribuyente en el ejercicio inmediato anterior al que se efectúe la deducción (Fracción I del Artículo 31 de la LISR). Del 25% del salario pagado a trabajadores de 65 años o más y a trabajadores con capacidades diferentes. El patrón que contrate a personas que tengan 65 años o más de edad, o personas que padezcan discapacidad motriz, puede deducir de sus ingresos acumulables, un monto adicional equivalente al 25% del salario efectivamente pagado a dichas personas, siempre y cuando el patrón asegure ante el IMSS a los trabajadores en comento y además obtenga de este mismo instituto el certificado de discapacidad (Artículo 1.7. del Decreto Presidencial del 30 de marzo de 2012). 12.5% de los consumos en restaurantes Es posible deducir hasta 12.5% de los consumos en restaurantes, siempre que se efectúe su pago mediante tarjeta de crédito, de débito o de servicios, o a través de monederos electrónicos autorizados, y se cumpla con ciertos requisitos de carácter formal (Fracción XX del Artículo 32 de la LISR). Pagos por el uso o goce de automóviles hasta por $250 diarios por vehículo. Las personas morales, así como las físicas con actividades empresariales que realicen pagos por el uso o goce temporal de automóviles, en lugar de efectuar la deducción hasta por la cantidad señalada en la fracción XIII del artículo 32 de la LISR ($165 diarios) pueden deducir hasta $250 diarios por vehículo (Artículo 1.15. del Decreto Presidencial del 30 de marzo de 2012). Del 100% del ISR pagado por trabajadores con capacidades diferentes. La LISR establece que el patrón que contrate a personas que padezcan discapacidad motriz, mental, auditiva o de lenguaje en un 80% o más de la capacidad normal o a invidentes, puede deducir de sus ingresos, un monto equivalente al 100% del ISR de estos trabajadores que sea retenido y enterado, siempre y cuando el patrón asegure ante el IMSS a los trabajadores en comento y además obtenga de este mismo instituto el certificado de discapacidad (Artículo 222 de la LISR). Deducción adicional del estímulo del fomento al primer empleo Los patrones que contraten a trabajadores de primer empleo para ocupar puestos de nueva creación, además de deducir sus salarios, pueden aplicar una deducción adicional en el ISR equivalente en 2012 a aproximadamente 70% de los salarios de sus trabajadores de primer empleo (Artículos 230 y 232 de la LISR y Segundo y Tercero Transitorios del Decreto por el que se adicionan diversas disposiciones a la Ley del Impuesto sobre la Renta publicado en el Diario Oficial de la Federación [DOF] el 31 de diciembre de 2010).
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Exenciones de ISR para personas físicas. 1. Ingresos exentos por salarios. En la LISR se establecen una serie de exenciones que se consideran gasto fiscal, aplicables a diversos ingresos que perciben los trabajadores, tales como:
Jubilaciones, pensiones y haberes de retiro. Están exentas las jubilaciones, pensiones, haberes de retiro y las pensiones vitalicias u otras formas de retiro, provenientes de la subcuenta del seguro de retiro o de la subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, previstas en la Ley del Seguro Social (LSS) y las provenientes de la cuenta individual del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) prevista en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (LISSSTE), en los casos de invalidez, incapacidad, cesantía, vejez, retiro y muerte, siempre que su monto diario no exceda de 15 S.M. La exención aplica sobre la totalidad de pensiones y de haberes de retiro, independientemente de quién los pague, efectuándose la retención sobre el excedente.
2. Prestaciones de previsión social.
Cuotas de seguridad social de los trabajadores pagadas por los patrones. Se exentan las cuotas al IMSS a cargo de los trabajadores pagadas por el patrón (Fracción IX del Artículo 109 de la LISR). De cajas y fondos de ahorro. Se exentan los ingresos provenientes de cajas de ahorro de trabajadores y de fondos de ahorro establecidos por las empresas, cuando reúnan los requisitos de deducibilidad (Fracción VIII del Artículo 109 de la LISR). Entrega de aportaciones al INFONAVIT o institutos de seguridad social. Se exenta la entrega de las aportaciones y sus rendimientos provenientes de la subcuenta de vivienda de la cuenta individual prevista en la LSS, de la subcuenta del Fondo de la Vivienda de la cuenta individual del SAR, prevista en la LISSSTE o del Fondo de la Vivienda para los miembros activos del Ejército, Fuerza Aérea y Armada previsto en la Ley del Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas Mexicanas, así como las casas habitación proporcionadas a los trabajadores, inclusive por las empresas cuando se reúnan los requisitos de deducibilidad (Fracción VII del Artículo 109 de la LISR). Gratificación anual (aguinaldo). Se exentan hasta 30 días de S.M.G. del área geográfica del trabajador, cuando se otorgue en forma general (Fracción XI del Artículo 109 de la LISR). Horas extras. Para un trabajador de salario mínimo se exenta el total de los ingresos de horas extras, siempre que éstas no excedan de 9 horas a la semana. Para el resto de los trabajadores, la exención es de 50% de las horas extras sin exceder de 5 S.M. por cada semana de servicio (Fracción I del Artículo 109 de la LISR). No se considera gasto fiscal la exención a las prestaciones distintas del salario que perciben los trabajadores con ingresos de 1 S.M., así como la exención de 9 horas a la semana por concepto de horas extras otorgada a dichos trabajadores. Participación de los trabajadores en las utilidades de las empresas. Se exentan hasta 44
15 días de S.M. (Fracción XI del Artículo 109 de la LISR).
Prima dominical. Se exenta un S.M. por cada domingo laborado (Fracción XI del Artículo 109 de la LISR). Prima vacacional. Se exentan hasta 15 días de S.M. (Fracción XI del Artículo 109 de la LISR). Reembolso de gastos médicos, dentales, hospitalarios y de funeral. Están exentos siempre que se concedan de manera general, de acuerdo con las leyes o contratos de trabajo (Fracción IV del Artículo 109 de la LISR).
Subsidios por incapacidad, becas educacionales para trabajadores y/o sus hijos, guarderías infantiles, actividades culturales y deportivas y otras de naturaleza análoga. Están exentas las prestaciones cuando la suma de los ingresos por salarios y estos conceptos no excedan de 7 S.M.A.; si se rebasan de 7 S.M.A., la exención se limita hasta 1 S.M.A. (Fracción VI y penúltimo párrafo del Artículo 109 de la LISR). Retiros por gastos de matrimonio o desempleo de la subcuenta de retiro. Se exentan los retiros efectuados de la subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez de la cuenta individual conforme a la LSS, por concepto de ayuda para gastos de matrimonio o desempleo (Fracción XXIII del Artículo 109 de la LISR).
3. Otros ingresos exentos. Existen otras exenciones en la LISR que se otorgan a las personas físicas que perciben ingresos por arrendamiento de inmuebles, venta de bienes inmuebles y muebles, intereses, cobros de sumas aseguradas, enajenación de acciones en bolsa de valores, entre otros. Dichas exenciones son: Intereses que perciben las SIEFORES. Las Sociedades de Inversión Especializadas en Fondos para el Retiro (SIEFORES) no son contribuyentes del ISR. Conforme al artículo 94 de la LISR, están exentos los ingresos que perciben por intereses las SIEFORES. Considerando que se trata de instituciones “transparentes” en términos fiscales, el beneficio de esta exención lo reciben las personas que invierten sus recursos a través de ellas. (Artículos 93 y 94 de la LISR). Enajenación de casa habitación. Los ingresos por la enajenación de casa habitación del contribuyente quedan exentas, siempre que el monto de la contraprestación obtenida no exceda de un millón quinientas mil UDIS, y la transmisión se formalice ante fedatario público. Lo anterior siempre que durante los cinco años inmediatos anteriores no se hubiese enajenado otra casa habitación por la que se hubiera obtenido este beneficio fiscal (Inciso a), Fracción XV del Artículo 109 de la LISR). Intereses. Se encuentran exentos los ingresos por intereses: a)
Pagados por instituciones de crédito por cuentas de cheques, para el pago de sueldos y salarios, pensiones, haberes de retiro o depósitos de ahorro, siempre que el saldo promedio diario de la inversión no exceda de 5 S.M.A. del D.F. (Inciso a), Fracción XVI del Artículo 109 de la LISR). 45
b) Pagados por sociedades cooperativas de ahorro y préstamo y sociedades financieras populares, siempre que el saldo promedio diario de la inversión no exceda de 5 S.M.A. del D.F. (Inciso b), Fracción XVI del Artículo 109 de la LISR). Premios por concursos científicos, literarios o artísticos o que promuevan los valores cívicos. Los ingresos por premios por concursos científicos, literarios o artísticos, así como los premios otorgados por la Federación para promover los valores cívicos (Fracción XX del Artículo 109 de la LISR). Derechos de autor. Están exentos hasta 20 S.M.A. por permitir a terceros la publicación de obras escritas de su creación en libros, periódicos o revistas; o bien por la reproducción en serie de grabaciones de obras musicales de su creación, siempre que los libros, periódicos o revistas, así como los bienes en los que se contengan las grabaciones, se destinen para su enajenación al público por la persona que efectúa los pagos por estos conceptos y siempre que el creador de la obra expida por dichos ingresos, el comprobante respectivo (Fracción XXVIII del Artículo 109 de la LISR). Rentas congeladas. Los ingresos derivados de contratos de arrendamiento prorrogados por disposición de Ley (Fracción XIV del Artículo 109 de la LISR). Enajenación de derechos parcelarios o comuneros. Los ingresos por la enajenación de derechos parcelarios, de las parcelas sobre las que se hubiera adoptado el dominio pleno o de los derechos comuneros, siempre que sea la primera transmisión que se efectúe por los ejidatarios o comuneros y se realice en los términos de la legislación de la materia (Fracción XXV del Artículo 109 de la LISR). Enajenación de acciones en bolsa de valores. Están exentos los ingresos derivados de la enajenación de acciones emitidas por sociedades mexicanas, en Bolsa de Valores concesionada en los términos de la Ley del Mercado de Valores, o de acciones emitidas por sociedades extranjeras cotizadas en dichas Bolsas, siempre que cumplan con ciertos requisitos. Dicha exención no aplica cuando se trata de la persona o grupo de personas que, directa o indirectamente, tengan 10% o más de las acciones representativas del capital social de la sociedad emisora y se enajene dicho 10% o más en un periodo inferior a veinticuatro meses. Tampoco se paga el ISR por los ingresos que deriven de la enajenación de acciones o títulos que representen acciones emitidas por sociedades mexicanas, en bolsas de valores ubicadas en mercados de amplia bursatilidad de países con los que México tenga celebrado un tratado para evitar la doble tributación, siempre que se cumpla con ciertos requisitos (Fracción XXVI del Artículo 109 de la LISR).
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Deducciones de ISR para personas físicas En la LISR se establecen varias deducciones personales para personas físicas. Estas son las siguientes:
Aportaciones complementarias de retiro a la subcuenta de aportaciones complementarias de retiro, o a las cuentas de planes personales de retiro, así como las aportaciones voluntarias realizadas a la subcuenta de aportaciones voluntarias. El monto de la deducción máximo es el 10% de los ingresos acumulables del contribuyente en el ejercicio y estas aportaciones no pueden exceder de 5 S.M.A. (Fracción V del Artículo 176 de la LISR). Colegiaturas. Es posible deducir los pagos por servicios de enseñanza en los niveles desde educación básica y hasta media superior, que realicen para sí, para su cónyuge o la persona con quien vivan en concubinato, y para sus ascendientes o descendientes en línea recta, siempre y cuando dichas personas no perciban ingresos iguales o superiores a 1 S.M.A. La deducción anual no puede exceder por estudiante de los siguientes montos (Artículos 1.12., 1.13. y 1.14. del Decreto Presidencial del 30 de marzo de 2012). Depósitos en las cuentas especiales para el ahorro; así como primas de contratos de seguros de planes de pensiones y acciones de sociedades de inversión, sin que excedan de 152 mil pesos anuales. Siempre que el importe de los depósitos, pagos o adquisiciones no exceda en el año calendario de $152,000 considerando todos los conceptos (Artículo 218 de la LISR). Donativos no onerosos ni remunerativos. Aquellos que se otorguen a la Federación, a las Entidades Federativas o a los Municipios y a sus organismos descentralizados cuando sean no contribuyentes; asimismo a las fundaciones, patronatos y demás entidades cuyo propósito sea apoyar económicamente las actividades de personas morales autorizadas a recibir donativos; también a las sociedades y asociaciones civiles, organizadas sin fines de lucro, a las personas morales con fines no lucrativos; instituciones de asistencia o beneficencia; sociedades o asociaciones de carácter civil que se dediquen a la enseñanza, o a la investigación científica o tecnológica, o que se dediquen exclusivamente a la reproducción de especies en protección y peligro de extinción y a la conservación de su hábitat; a las asociaciones que otorguen becas, y a programas de escuela empresa. Gastos de funerales. En la parte en que no excedan de 1 S.M.A. y sean efectuados para su cónyuge, o para la persona con quien viva en concubinato o ascendientes o descendientes en línea recta (Fracción II del Artículo 176 de la LISR). Gastos de transportación escolar. Para descendientes en línea recta, cuando sea obligatorio en el área de residencia o cuando para todos los alumnos se incluya dicho gasto en la colegiatura (Fracción VII del Artículo 176 de la LISR). Honorarios médicos, dentales y otros gastos hospitalarios. Los gastos que en estos conceptos que realice el contribuyente para sí, para su cónyuge o para la persona con quien viva en concubinato, y para sus ascendientes o descendientes en línea recta, siempre que 47
dichas personas no perciban ingresos iguales o superiores a 1 S.M.A. (Fracción I del Artículo 176 de la LISR). Intereses reales pagados por créditos hipotecarios. Son deducibles los intereses reales pagados en el ejercicio por créditos hipotecarios destinados a casa habitación contratados con los integrantes del sistema financiero, siempre que el monto de crédito otorgado no exceda de un millón quinientas mil unidades de inversión (UDIS) (Fracción IV del Artículo 176 de la LISR). Primas de seguros de gastos médicos. Cuando se trate de seguros complementarios o independientes de los servicios de salud proporcionados por instituciones públicas de seguridad social, y siempre y cuando el beneficiario sea el propio contribuyente, su cónyuge, o la persona con quien viva en concubinato o sus ascendientes o descendientes en línea recta (Fracción VI del Artículo 176 de la LISR).
ANEXO 2. IMPUESTO A LA TENENCIA Existen dos razones concretas por la que los estados deben optar por mantener el impuesto de la tenencia. La primera es la progresividad del mismo: como se observa en la siguiente gráfica referente a 2011 (cuando aún era un impuesto federal), el último decil concentra el 60 por ciento del gasto que se realiza en la adquisición de vehículos de uso particular. Gráfica 21. Porcentaje del total del gasto realizado en la adquisición de vehículos de uso particular. 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
Fuente: Nexos (2011) La otra razón es la importancia del impuesto a la tenencia en las finanzas públicas estatales. En el 2011, el impuesto a la tenencia representó 5 por ciento de las participaciones federales a estados y municipios (Estadísticas SHCP). Si bien esta cantidad puede no resultar muy significativa es importante considerar que el impuesto por tenencia de vehículos no está etiquetado y da margen de acción a las finanzas locales. Dado el bajo nivel de ingresos propios de los estados, la ausencia de este ingreso puede restringir aún más la poca flexibilidad financiera de los estados que decidan no 48
sustituir el impuesto federal. Para el Distrito Federal, por ejemplo, la tenencia representa 21 por ciento del total de ingresos no etiquetados. Gráfica 22: Porcentaje del impuesto a la tenencia del total de ingresos no etiquetados, 2010
4.5%
4.4%
4.0%
3.4%
3.4%
3.4%
3.3%
Michoacán de Ocampo
Veracruz
Durango
Hidalgo
Nayarit
Tamaulipas
3.0%
Guerrero
4.6%
San Luis Potosí
4.9%
Guanajuato
5.2%
Nuevo León
5.4%
Quintana Roo
México
Distrito Federal
5.8%
Querétaro
21.1%
Fuente: Moody´s Investor Service
La gráfica 23 muestra el estado de la tenencia para cada entidad federativa y lo compara con el crecimiento anual de la deuda en los últimos cinco años. Los datos muestran que algunos estados con un crecimiento acelerado de la deuda mayor al 100% anual han decidido eliminar o subsidiar la tenencia. Yucatán, por ejemplo, eliminó la tenencia desde 2012. Coahuila, un estado que aumentó su deuda en casi 8000% entre 2006 y 2011, tiene un subsidio para automóviles de menos de 200,000 pesos. El crecimiento explosivo de la deuda amenaza las finanzas públicas estatales y requiere responsabilidad de las autoridades para aumentar la recaudación, no disminuirla. Otros estados con alto nivel de crecimiento de la deuda, como Nayarit y Chihuahua, han optado por mantener el impuesto como una fuente adicional de recursos para el gobierno.
49
Gráfica 23. Crecimiento anual de deuda (2006-2011) y estado de la tenencia para 2013 en las entidades federativas Crecimiento anual 150%
COA (1719%) CAM (343%) ZAC (323%) TAM (268%)
130% 110%
QROO
90%
MCH
70%
MOR
50% 30%
PUE JAL
10%
DUR GUE
-10% -30%
CHS (303%) NAY (182%)
VER GTO
TAB OAX
YUC AGS COL
BC NL
CHI SON
SLP HGO DFMEX QRO
BCS
SIN
TLA Eliminación/ subsidio total
Subsidio parcial
Se mantiene
Fuente: IMCO con datos de SHCP y presupuestos estatales para 2013
Tabla 15. Impuesto a la tenencia por estado para 2013 Entidad Federativa
Decisión sobre la tenencia
Deuda/Transferencias Federales (%)
Aguascalientes
Se mantiene para vehículos de más de $200,000
53.30
Baja California
Se mantiene para vehículos de más de $500,000
77.27
Baja California Sur
Se mantiene como impuesto local
51.57
Campeche
Se mantiene para vehículos de más de $200,000
16.22
Chiapas
Se mantiene como impuesto local
74.65
Chihuahua
Se cobra impuesto local de $1,000. Habrá unas 10 alcaldías que cobrarán un impuesto local
124.93
Coahuila
Se mantiene para vehículos de más de $200,000
299.15
Colima
Se subsidia el 100%
60.39
DF
Se mantiene para vehículos de más de $250,000
99.74
Durango
Se subsidia el 100%
65.86
50
Estado de México
Se mantiene para vehículos de más de $350,000
61.29
Guanajuato
Eliminado
40.75
Guerrero
Eliminado
29.73
Hidalgo
Se mantiene para vehículos de más de $351,000
35.92
Jalisco
Eliminado
81.13
Michoacán
Se subsidia el 100%
105.29
Morelos
Eliminado
44.95
Nayarit
Se mantiene como impuesto local
99.84
Nuevo León
Se mantiene para vehículos entre 2008 y 2012.
168.30
Oaxaca
Se mantiene como impuesto local
40.07
Puebla
Se subsidia el 100%
46.27
Querétaro
Se mantiene para vehículos de más de $400,000
24.00
Quintana Roo
Se subsidia el 100%
216.27
San Luis Potosí
Se mantiene para autos nuevos y de 10 años de antigüedad. Subsidio del 50% para vehículos de hasta $150,000
46.15
Sinaloa
Se mantiene como impuesto local para personas físicas con actividad empresarial y personas morales
40.70
Sonora
Se mantiene para autos nuevos y de 10 años de antigüedad. Subsidio del 50% para vehículos de hasta $150,000
94.25
Tabasco
Se mantiene para vehículos de más de $100,000
13.80
Tamaulipas
Se mantiene para vehículos de más de $200,000
69.37
Tlaxcala
Eliminado
1.39
Veracruz
Se mantiene para vehículos de más de $230,000
92.16
Yucatán
Subsidio del 100% para vehículos con valor menor a $300,000
30.39
Zacatecas
Subsidio del 100% para vehículos de hasta $200,000
69.27
Fuente: Elaboración propia con revisión de presupuestos de egresos estatales
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ANEXO 3: TABLA COMPARATIVA DE SEIS PROPUESTAS DE REFORMA FISCAL EN MÉXICO Tabla comparativa de propuestas de reforma fiscal REFERENCIA
1. ENFOQUE GENERAL DE LA PROPUESTA
2. TIPO DE REFORMA (ESTRUCTURAL, O MISCELÁNEA FISCAL)
1. Propuesta ITAM (Análisis, evaluación y propuestas para una reforma tributaria, 2001)
Enfoque de neutralidad del gasto público
Reforma estructural
2. Reforma Integral de la Hacienda Pública presentada por el Poder Ejecutivo (20072008)
El enfoque es de neutralidad del gasto público porque la iniciativa busca la equidad (al evitar la evasión) y la eficiencia del sistema (al promover el mejor ejercicio del gasto, replantear el federalismo fiscal y buscar la estabilidad en los ingresos).
La iniciativa se acerca más a ser una serie de ajustes a la miscelánea fiscal. Según CEEY la Reforma constituye un avance pero dista mucho de resolver los problemas fundamentales del sistema.
No. Para ampliar la base tributaria se creó el Impuesto de Depósitos en Efectivo (IDE) que impactaría a quienes obtienen ingresos no declarados. Sin embargo, según la evaluación de la CEEY, esta reforma no logra este objetivo.
3. Propuesta PRI (Iniciativa de Reforma Fiscal de los Senadores del Grupo Parlamentario del PRI 2011)
El principal enfoque es macroeconómico. La propuesta busca promover la inversión, la competitividad con el exterior y la competencia interna. Se concentra en “fortalecer las finanzas públicas a favor de las clases baja y media”.
Se restringe a cambios marginales a la actual miscelánea fiscal. Las propuestas que más cambian el status quo son el IVA en alimentos, y la derogación del IETU.
No. Para fomentar la formalidad se propone rembolsar 3 puntos del IVA a consumidores inscritos en el RFC.
Enfoque de neutralidad del gasto público
Reforma Estructural
Enfoque político
Reforma Estructural. Implica la universalización del sistema de seguridad social.
4. Propuesta OCDE (2011)
5. El México del 2012 (Propuesta CEEY 2012)
Enfoque político 6. Propuesta EPN (Sitio web, libro y respuestas, 2012)
No implica una reforma estructural.
Reforma estructural. Implica la universalización del sistema de seguridad social, desvinculando el acceso a esta del estatus laboral del individuo. No hace explícitas las fuentes de financiamiento de este programa.
3. AMPLIACIÓN LA BASE TRIBUTARIA
Sí, tanto la del IVA como la del ISR, así como la incorporación de mecanismos para aumentar la participación del sector informal.
El IMCO opina que la ley no ampliará la base porque no se elimina ningún régimen especial de ISR. Sí, mediante IVA generalizado, simplificación del sistema y fortalecimiento del SAT. Sí. Mediante IVA generalizado, simplificación del sistema y vigilancia de la cadena productiva del sector formal.
Sí, se plantea incrementar la base tanto con trabajadores pertenecientes al sector formal como al informal.
53
Tabla comparativa de propuestas de reforma fiscal REFERENCIA
4. REDUCCIÓN DE EXENCIONES Y
5. SIMPLIFICACIÓN DEL SISTEMA FISCAL
PRIVILEGIOS FISCALES REGRESIVOS
6. EJERCICIO DEL GASTO PÚBLICO DE MANERA EFICIENTE TRANSPARENTE Y CON RENDICIÓN DE CUENTAS
1. Propuesta ITAM (Análisis, evaluación y propuestas para una reforma tributaria, 2001)
Sí, se plantean eliminar exenciones tanto en el IVA como en el ISR.
Sí, al establecer una tasa general para el IVA aplicable a la mayoría de los produc-tos, incluida su venta en zona fronteriza (12%). También, al plantear mecanismos para facilitar la comprobación fiscal.
No se menciona.
2. Reforma Integral de la Hacienda Pública presentada por el Poder Ejecutivo (20072008)
Se crea el Impuesto Empresarial a Tasa única (IETU) con pocas excepciones. El ISR mantiene las exenciones; se elimina el subsidio fiscal y el crédito al salario y se incluye el subsidio para el empleo.
Se realizan adecuaciones administrativas: mayor uso de la Firma Electrónica Avanzada y de los comprobantes fiscales digitales, simplificación del cálculo del ISR, portal para profesionistas y empresarios, entre otros.
(1) CONEVAL evalúa las políticas y programas de la APF; (2) el gasto programable está sujeto a resultados, (3) Fortalecimiento de la Auditoría Superior de la Federación; (4) Homologación de la contabilidad gubernamental.
3. Propuesta PRI (Iniciativa de Reforma Fiscal de los Senadores del Grupo Parlamentario del PRI, 2011)
Modifica: (1) IVA a alimentos (16%) con excepciones y (2) suprimir tratamientos preferenciales en fronteras. Mantiene: tasa cero a productos rurales y (2) pre-ferencia al transporte público terrestre.
(1)Régimen simplificado para personas morales y físicas con actividad empresa-rial y para productores rurales; (2)Base del ISR de devengado a flujo de efectivo; (3) vía de justicia eficaz, para que los con-tribuyentes no requieran un profesionista
Uno de los ejes de la iniciativa es “ser eficiente en la aplicación del gasto y transparente para fines de redición de cuentas”, la propuesta no indica cómo se promoverá que estos principios rijan el gasto público en la práctica.
4. Propuesta OCDE (2011)
Sí, se plantean eliminar exenciones tanto en el IVA como en el ISR, así como suprimir subsidios regresivos como los de los combustibles o la energía y los regímenes especiales.
Si, se sugiere reducir los regímenes especiales para las empresas, gravar todos los componentes del ingreso laboral y transitar hacia un impuesto empresarial más sencillo.
El enfoque del presupuesto debe estar basado en metas y ser acompañado de una amplia evaluación anual de éstas. Además, debe haber un mayor involucramiento del Congreso al momento de elaborar el presupuesto.
5. El México del 2012 (Propuesta CEEY 2012)
Sí, se plantean eliminar exenciones tanto en el IVA como en el ISR.
Si, se plantea eliminar los regímenes especiales para el pago del ISR y disminuir la carga administrativa. También se propone eliminar las exenciones al IVA y cobrar un impuesto generalizado.
Se proponen ejercicios de evaluación ex-ante y ex-post de los proyectos y progra-mas de gobierno. Adicionalmente, la planificación hacendaria debe ser un esfuerzo conjunto entre el poder ejecutivo y legislativo.
6. Propuesta EPN (Sitio web, libro y respuestas, 2012)
Sí, se pretende reducir las exenciones tributarias regresivas, deducciones y regímenes preferenciales, y que las que se otorguen estén focalizadas en la población con menos recursos.
Sí, se plantea una simplificación al unificar ISR y el IETU en un solo impuesto al ingreso, así como facilitar el cobro a personas físicas con actividad empresarial bajo el régimen de medianos y pequeños contribuyentes.
Sí, se aclara que es necesario transparentar el uso que se le dará a los recursos para que no sean despilfarrados y se plantea que la Auditoría Superior de la Federación tenga mayores facultades para vigilarlo.
54
Tabla comparativa de propuestas de reforma fiscal 7. ELIMINACIÓN DE DUPLICIDAD DE REFERENCIA 1. Propuesta ITAM (Análisis, evaluación y propuestas para una reforma tributaria, 2001)
8. FORTALECIMIENTO DEL FEDERALISMO
FUNCIONES AL INTERIOR DE LAS DEPENDENCIAS Y ENTRE ELLAS
9. GRAVANDO MALES Y SUBSIDIANDO BIENES
FISCAL
Sí. Se busca permitir que las entidades federativas graven la venta de bienes y servicios al consumidor final y tengan libertad para determinar la(s) tasa(s) que consideren convenientes.
No se mencionan este tipo de reformas.
Sí, se plantea gravar la gasolina y el diesel a una tasa uniforme de 150%
2. Reforma Integral de la Hacienda Pública presentada por el Poder Ejecutivo (2007-2008)
La Reforma no contempla nada al respecto.
(1)Mayores potestades tributarias a las entidades federativas; (2) posibilidad de establecer impuestos locales a la venta; (3) distribución de participaciones con base en la recaudación, entre otros.
Participantes de la Evaluación realizada por CEEY señalaron que el IETU encarece el costo del empleo. Si los patrones de MiPyMEs cambian al sistema de honorarios (deducibles en la IETU), dejan a sus «empleados» sin seguridad social.
3. Propuesta PRI (Iniciativa de Reforma Fiscal de los Senadores del Grupo Parlamentario del PRI, 2011)
La iniciativa no menciona nada al respecto.
La iniciativa no menciona nada al respecto.
Se propone que en lugar del IETU, se establezca la no deducción de las erogaciones de los patrones por “subsidios al empleo”. Se indica que este cambio no afectará a los trabajadores.
Dejar de tener dos Secretarías responsables de políticas agrícolas (SAGARPA y Reforma Agraria). Incorporar la Secretaría de Turismo y Función Pública a otras dependencias.
Condicionar las transferencias estatales y municipales, modernizar el cobro del predial y permitir a los estados crear impuestos al ingreso y consumo.
Gravar el uso de combustibles fósiles, subsidiar bienes públicos en agricultura y programas de Combate a la Pobreza.
La propuesta considera que el sistema dual de seguridad social genera incentivos para la informalidad por lo que sugiere transitar a un sistema universal.
Propiciar la recaudación directa a nivel estatal mediante impuestos predial y a la venta y condicionar las transferencias estatales y municipales.
Gravar el uso de combustibles fósiles.
4. Propuesta OCDE (2011)
5. El México del 2012 (Propuesta CEEY 2012)
6. Propuesta EPN (Sitio web, libro y respuestas, 2012)
No se especifican dirección.
prácticas
en
esta
Sí. Se plantea redefinir las obligaciones tributarias de los tres órdenes de gobierno para tener un pacto fiscal más equitativo y eficaz. En particular, incrementar la eficiencia recaudatoria de los gobiernos estatales y mejorar el cobro del impuesto predial en los municipios.
Sí, señala que los subsidios a la electricidad y la gasolina deben priorizarse de manera más inteligente y focalizarse para mejorar las condiciones de la población con menos recursos. Y que los altos precios del petróleo no se utilicen para financiar el gasto corriente
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Tabla comparativa de propuestas de reforma fiscal REFERENCIA
1. Propuesta ITAM (Análisis, evaluación y propuestas para una reforma tributaria, 2001) 2. Reforma Integral de la Hacienda Pública presentada por el Poder Ejecutivo (20072008)
3. Propuesta PRI (Iniciativa de Reforma Fiscal de los Senadores del Grupo Parlamentario del PRI, 2011)
4. Propuesta OCDE (2011)
5. El México del 2012 (Propuesta CEEY 2012)
10.
TASA GENERAL COMPETITIVA
11.
SUFICIENTE RECAUDACIÓN PARA SOLVENTAR LOS GASTOS PÚBLICOS
12.
MANEJO DE LA DEUDA PÚBLICA
No se especifica el impacto preciso de cada una de las modificaciones, lo que hace imposible establecer la tasa general.
Sí, aunque no se hace un balance final que cuantifique el beneficio de esta reforma.
Sí, se señala que se debe incrementar la recaudación entre otras razones para reducir la deuda pública.
Se estima que los ingresos tributarios, en 20 años, equivaldrán a 10 puntos del PIB. Esto significa aumentar cada sexenio en cuando menos 3 puntos del PIB la recaudación. En el mediano plazo, se calcula un incremento de 1.1% del PIB
La proyección es que en el mediano y largo plazo se incrementará el nivel de recaudación. Sin embargo, el análisis de CEEY considera que otorgar potestades tributarias a los estados a podría crear un déficit en las finanzas públicas federales.
Se estima que el efecto conjunto de las reformas tendrá un efecto de 1% del PIB de manera directa. Además, se obtendrán beneficios adicionales, equivalentes a 0 .50% del PIB.
Según los autores, la iniciativa no dejara “huecos”, pero el IMCO señala que en el corto plazo sí habrá uno: (1) La SHCP proyecta un déficit en el corto plazo, (2) ¿Qué pasa si la economía no crece? Y (3)Existen restricciones claras al déficit.
La iniciativa no menciona nada al respecto.
No se menciona.
No se menciona.
El gasto en programas sociales como Oportunidades o un programa de seguridad social universal se podría financiar con los ahorros derivados de eliminar la tasa cero, exenciones del IVA y el subsidio energético (2.5-3% del PIB)
La tasa actual del IVA en México se asemeja al promedio de la OCDE, el problema es la baja recaudación.
Un sistema de protección universal se podría financiar con la eliminación de los regímenes tributarios especiales e incluyendo la generalización del IVA (3.4% del PIB), la eliminación de los subsidios a la gasolina (1.5 a 2% del PIB) y la mejora a la administración fiscal (al menos 0.5% del PIB).
No se menciona nada al respecto
Ha habido un endeudamiento creciente, esto no es un problema en el corto plazo pero es necesario aumentar la proporción de ingresos tributarios.
No se menciona. 6. Propuesta EPN (Sitio web, libro y respuestas, 2012)
No se menciona.
No es claro pues nunca se establecen los montos de ahorro ni los de gastos.
56
Tabla comparativa de propuestas de reforma fiscal PROPUESTA DE REFORMA 1. Propuesta ITAM (Análisis, evaluación y propuestas para una reforma tributaria, 2001) 2. Reforma Integral de la Hacienda Pública presentada por el Poder Ejecutivo (20072008)
3. Propuesta PRI (Iniciativa de Reforma Fiscal de los Senadores del Grupo Parlamentario del PRI, 2011)
13.
MODIFICACIÓN DE NORMATIVIDAD
14.
ACTORES PERJUDICADOS Y MECANISMOS DE COMPENSACIÓN
Sí, se harían cambios a las leyes del IVA, ISR, SAT, la Ley de coordinación fiscal, el CFF, el Presupuesto de Egresos y la Ley de PEMEX.
Se podrían señalar, en términos generales y muy simplificados como perjudicados los productores y consumidores de los productos que perdieron su exención o tasa cero.
Se modifica la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; Ley de Coordinación Fiscal; Ley del Impuesto sobre la Renta; Código Fiscal de la Federación; Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios; Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos. Se crea: Ley de la Contribución Empresarial de Tasa Única y Ley del Impuesto contra la Informalidad
El IETU afecta a quienes pagan poco por regímenes especiales, quienes realizan prácticas elusivas y quienes pagan (MiPyMEs). El IDE afecta a la población aunque se dirige los participantes de la economía informal. El IEPS sobre juegos y sorteos perjudica a quienes lucran con esas actividades y el IEPS sobre pinturas de aerosol (no aprobado) afectaría quienes producen o comercian el bien. No se contemplan compensaciones. Actores perjudicados: Habitantes y empresarios de las zonas fronterizas, asalariados con mayores ingresos, patrones de asalariados que reciben el salario mínimo, empresas dedicadas al transporte terrestre interestatal y sus usuarios. En el caso del IVA a alimentos, se afecta a toda la población. El único mecanismo de compensación es tasa cero a canasta básica de alimentos. Se elimina los incentivos a la inversión creados con el IETU.
Ley del Impuesto sobre la Renta Ley del Impuesto al Valor Agregado Código Fiscal de la Federación Ley Federal de Derechos Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única (se abroga)
Sí, se necesitaría modificar la Ley del IVA, ISR, SAT y la Ley de coordinación fiscal. También la CPEUM.
Incrementar el sistema de transporte público y subsidios para invertir en equipos eficientes en consumo de energía. Mayor gasto social y no gravar los alimentos de la canasta básica para no afectar a la población más pobre.
5. El México del 2012 (Propuesta CEEY 2012)
Sí, esta propuesta requeriría modificar la ley del IVA, ISR, la CPEUM, SAT y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Programa de seguridad social universal que conste de pensión mínima de retiro, ingreso mínimo, acceso efectivo a la salud y seguro de vida e invalidez para compensar por incremento en impuestos.
6. EPN (Sitio web, libro y respuestas, 2012)
Sí, esta propuesta requeriría modificar la ley del IVA, ISR, IETU, la CPEUM y la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación
4. Propuesta OCDE (2011)
No se especifica de manera clara.
57
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