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EL TRABAJO Y ^ LA SEGURIDAD SOCLVL EN LA CONSTITUCIÓN DE 1991

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PRIMEIIA PARTE: I ^ CONSTITUCIONALIZACION DEL TRABAJO Y Iv\ S E G U R I D A D SOCIAI. * En esta primera parte se ofrece un somero panorama de lo que significan el trabajo y la segundad social dentro del constitucionalismo occidental, así como la ubicación de esos mismos asuntos en la evolución constitucional colombiana. 1. E L S E N T I D O G E N E R A L D E L CONSTITUCIONALISMO .Si se analiza muy globalmente el sentido general del proceso histórico conocido como el constitucionalismo, habrá que decir que la transformación política e ideológica que le dio origen trajo al mundo occidental dos grandes cambios institucionales: una nueva concepción del poder político y la noción de derechos humanos frente a dicho poder. Desde el punto de vista del poder político, la transformación que surge del proceso constitucional tiene muchas aristas: supresión del fundamento teocrático del poder, creencia en el valor de la razón, separación precisa de poderes contra la arbitrariedad, pesos y contrapesos

entre los poderes constituidos, referencia a un poder constituyente en el pueblo mismo, mecanismos de elección popular de gobernantes y legisladores, limitaciones de !a facultad impusitiva, etc. En suma, a partir del constitucionalismo el poder político se concibe solamente como limitado y sometido a reglas jurídicas, y su legitimación va a depender del respeto a esas reglas y de la referencia de su acción al interés de la colectividad. En la actualidad, las Constituciones señalan en detalle la composición, designación y competencias de las distintas r a m a s de la organización estatal. • ' Simultáneamente con la concepción del poder estatal como esencialmente reglado y dotado de una racionalidad fundada en la sociedad misma, surge la noción de los derechos humanos, en cuanto garantías ciudadanas frente al poder. Como lo han señalado los analistas de la temática de los derechos humanos, éstos "han tenido un largo recorrido para transformarse de simples enunciados filosóficos o humanitarios en obligaciones jurídicas que puedan reclamarse al Estado, a terceros o a la comunidad. Esta evolución es concomitante con el desarrollo del constitucionalismo" (1). ^

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11 Alitira Tirado Mejía: "Derechos Humanos y sus mecanismos de protección en la Constitución". Kn Hfi'íslii Foro, NI). l. Ediciones Foro Nacional Por Colombia, Bogotá, ¡991, pág. 15.

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GERARDO ARENAS MONSALVE Hoy en día es claro que la parte más importante de las Constituciones de los Estados es precisamente la que contiene el catálogo de derechos. Un autorizado comentarista de la nueva Constitución colombiana indicaba a este respecto que las polémicas iniciales en tomo a la nueva Carta han surgido precisamente en relación con el contenido del catálogo de derechos, lo que consideraba "un buen comienzo" del análisis crítico de la Carta: "Un buen comienzo porque augura cómo el nuevo constitucionalismo se preocupará menos por cuestiones relacionadas con la separación de poderes y la asignación de competencias y más pwr el alcance de los derechos constitucionales. Un buen comienzo también, nada sorprendente, si se observa la experiencia de otros países, tanto de la tradición civil como de la tradición anglosajona" (2). Dentro del catálogo de derechos constitucionales tienen consagrado papel fundamental los derechos sociales relacionados con el trabajo y la seguridad social, tema central de este estudio, por su especial trascendencia social, económica y política en la historia de la humanidad. 2. C O N S T I T U C I Ó N Y M O D E L O ECONÓMICO Los valores del constitucionalismo, sustentados originalmente en la ideología liberal, se fueron añanzando con el surgimiento de concepciones más sociales acerca del papel del Estado en la economía. Tanto en el auge de esas corrientes de pensamiento -que propugnaban por un papel estatal más activo ante la desigualdad social-, como actualmente en su crisis -que invita a regresar al pensamiento liberal-, los pilares del constitucionalismo han conservado su vigen-

cia: el poder político está sometido a reglas y está en la obligación de garantizar los derechos de la colectividad. Lo que parece haber cambiado, y probablemente seguirá evolucionando es, de una parte, el tipo de reglas del poder político en relación con la economía: más o menos centralista o descentrahzado; mayor o menor poder decisorio en la asignación de recursos del ejecutivo con respecto al legislador; etc. Y con relación a los derechos fundamentales, se percibe igualmente "una tendencia creciente a incorporar derechos y garantías, conceptos y formas de regulación de los asuntos económicos. Cada vez hay más una 'Constitución económica' al lado de la tradicional Constitución Política" (3). En este terreno de lo económico cobra especial significación el tema de los derechos sociales laborales y de seguridad social. Como se verá en su momento, tales derechos suponen una definición sobre el modelo económico de una sociedad y sobre el papel de los diversos sectores sociales en la economía. »> .< -. 3. E L T R A B A J O Y L A SEGURIDAD SOCIAL E N E L CONSTITUCIONALISMO COLOMBIANO Aunque pueden percibirse en el mundo grandes tendencias en cuanto a los orígenes y la consolidación de los derechos sociales, en realidad cada sociedad registra su propia evolución en relación con ellos. En este aparte se intenta una breve aproximación histórica a nuestro tema específico -el trabajo y la seguridad social- en nuestra evolución constitucional.

(2) Manuel José Cepeda Espinosa: "Los derechos y la interpretación de ta nueva Constitución". En Derecho Público, No. I. Facultad de Derecho Universidad de los Andes. Bogotá, marzo de 1992, pág. 31. (3) Hugo Palacios Mejía: "Notas acerca de la facultad de regular la economía en la Conttitución de 1991". Derecho Público.pág. 54.

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SEGURIDAD SOCIAL I

a) La perspectiva original de la C a r t a de 1886: En los textos constitucionales colombianos puede percibirse la concepción ideológica y económica relativa al trabajo, así como las principales controversia.? que en ella misma se originan

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l'n primer momento de la idea prolectora del trabajo en la Constitución que nos ngio por más de un siglo se perribe en la ideología puramente liberal que ui-spira la expresión con.'ítitucioiial coMfonne a la cual toda persona es libre de escoger profesión u oficio, .'^i se complementa ron el texto relativo n la garantía de la propiedad privada, se ve claro que en la concepción estatal del pensamiento liberal el trabajo .=;ólo ;~e puede proteger desde el punto de vistn de quien irea uidustrias o labora por su cuenta eligiendo libremente su actividad. En este momento de nuestra evolución económica y social no ha surgido aún -o ya comienza a manifestarse pero formalmente se niega- el "problema laboral' que permita tener conciencia institucional de que la protección al trabajo necesita, ineludiblemente, de una tutela orientada hacia la gran masa de sujetos que ofrecen su fuerza laboral Por el contrario, en la mentalidad remante está claro que la misma Uberfad de trabajo supone implícitamente la posibilidad de acordar "libremente" la prestación de ser\-icios en beneficio ajeno. La época, la ideología y la economía tampoco son propicias al desarrollo de una idea de seguridad social, entendida como el derecho a unas garantías o seguridades en torno a las grandes contingencias sociales. Proveer por la propia segundad es parte del ideario social individualista. En ese contexto, la Constitución no consagra ninguna institución que se parezca a la seguridad social o que se aproxime siquiera a la idea de asistencia pública.

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Con respecto a la función pública, osea a la situación laboral de quienes sirven al Estado, la Carta del 86 se remite a las leyes para el señalamiento de la responsabilidad de los funcionarios, sus calidades e incompatibilidades, así como para consagrar sus beneficios sociales. El carácter detallado de las funciones de los empleos, la prohibición de dobles asignaciones y la formalidad del juramento del cargo fueron otros aspectos de la inicial regulación constitucional respecto de la función pública.

b) Lá t r a n s f o r m a c i ó n i n t e r v e n c i o n i . s t a d e 1936: Con la industrialización del país en las primeras décadas del siglo aparece la combatividad obrera que toma conciencia de su papel en el proceso económico. Es allí (.uaiido van a producirse los grandes ruestionainientos de las libertades del sistema demo-liberal, y se hace necesario idear la protección del trabajo de una manera diferente. Ha aparecido en el mundo un nuevo derecho -el derecho del trabajo- como fruto de esa combatividad y de una manera diferente de ver el papel del Estado en la economía, y se piensa de inmediato en su constitucionalización, es decir, en la incorporación de las garantías y principios fundamentales del nuevo derecho a las constituciones de los Estados. Ese proceso de incorporación de las garantías laborales básicas es iniciado en México en 1917 como espontáneo resultado social del proceso revolucionario vivido allí: el famoso art. 123 de la Carta Constitucional mexicana contiene las bases fundamentales del derecho laboral de ese país, que fueron aprobadas por la Asamblea Constituyente de aquel año, en texto que se ha considerado el máximo monumento del constitucionalismo social en América Latina. En Colombia se vivé ese proceso de constitucionalización de lo laboral en la Reforma Constitucional de 1936, y a par-

GERARDO ARENAS MONSALVE tir de ese momento la protección al trabajo se asume -sin abandonar las libertades de trabajo e industria- como una serie de garantías específicas para el trabajo asalariado. Es así como el Constituyente colombiano de 1936 institucionalizó la tutela del trabajo asalariado garantizando el derecho de huelga y estableciendo explícitamente la idea protectora: "El trabajo - señaló el texto constitucional- es una obligación social y gozará de la especial protección del Estado". Esa enunciación constitucional avaló todo el proceso político y legislativo de consolidación de nuestro derecho laboral. En relación con la seguridad social, la reforma de 1936 apenas introdujo tímidamente una noción de "asistencia pública", como carga estatal en beneficio de quienes carecieran de medios de subsistencia. Esta noción ciertamente resultaba estrecha y de connotación dadivosa, pues carecía del sentido de exigencia jurídica propio de los derechos de seguridad social. Sin embargo, pese al débil sustento constitucional, el desarrollo normativo e institucional de los seguros sociales se produjo también a partir de esa cojoantura política que creó la legislación laboral. Quizá por eso en adelante se abandonó la preocupación por el texto constitucional sobre la asistencia pública y así, a pesar de su carácter anticuado, subsistió hasta la expedición de la Constitución de 1991.

c) L a t e c n i f í c a c i ó n d e l E s t a d o e n la R e f o r m a d e 1968: .• í

El siguiente paso de significación en el constitucionalismo colombiano del presente siglo lo constituye la Reforma Constitucional de 1968 que ha sido calificada como el momento de la tecnifícación estatal y la consolidación del proceso intervencionista iniciado en 1936. Con respecto a los temas laborales y de seguridad social no se produjeron

aquí grandes cambios. Pero debe destacarse la concepción que de esta reforma surge con respecto a la libertad de empresa y la iniciativa privada, así como la creación del "estado de emergencia económica" y la definición de los poderes presidenciales con respecto a él. Con resp)ecto a la función pública, ya el Plebiscito de 1957 había constitucionalizado el ideal de la carrera administrativa como el mecanismo de administración de personal en el Estado. En esta reforma, a nuestro juicio, el constitucionalismo colombiano comienza a definir el pluralismo político y económico que va a caracterizar la Carta de 1991. La reforma de 1968 consagra simultáneamente la libertad de empresa y asigna al Estado la dirección económica. Y en ese mismo texto constitucional se dispone la intervención estatal en favor de toda la sociedad y a la vez se llama la atención sobre "las clases proletarias en particular" como destinatarias preferentes de esa intervención. E n su momento volveremos sobre este modelo social pluralista en lo económico y en lo político, así como sobre sus efectos específicamente constitucionales.

d) A l a s p u e r t a s d e l p r o c e s o constituyente: Múltiples circunstancias relacionadas con los cambios que ha tenido la sociedad colombiana en los últimos años fueron determinando la necesidad de un nuevo modelo constitucional para el país. Puede señalarse que durante los cuatro o cinco años anteriores a la expedición de la Carta de 1991, Colombia vivió lo que se denomina un "momento constitucional", es decir, un período en el cual "uno de los temas centrales de la agenda política nacional ha sido no sólo la conveniencia sino también la necesidad e incluso la urgencia de hacer una gran reforma constitucional que traduzca un gran acuerdo político y contribuya de ese modo a la democratización del Estado y a

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SEGURIDAD SOCIAL

la reconciliación de la sociedad civil" (4). Dentro de los factores que determinaron el surgimiento de ese momento constitucional pueden mencionarse algunos como los siguientes: —

La tradición reformista, que permite al país contabilizar 15 constituciones nacionales durante el siglo XDÍ y 67 reformas a la Carta de 1886, de las cuales fueron válidas 55.

—

La necesidad de una relegitimación del Estado, en un momento en el cual el prestigio y la efectividad de las instituciones políticas se hallan profundamente resquebrajados (5).

—

El propósito de concebir una sociedad política que fuera más pluralista y que diera lugar a nuevas realidades en cuanto a fuerzas políticas,

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étnicas, regionales, religiosas, etc. (6).

—

La necesidad de un nuevo modelo institucional acorde con las tendencias económicas que se vienen imponiendo (7).

La aspiración política y jurídica de fortalecimiento de los derechos humanos, como un elemento de democracia y paz para el país. Esta temática del "humanismo constitucional", al decir de Valencia Villa, resulta ser la más promisoria y la más frustrante del debate constitucional nacional: "La más promisoria, por cuanto la práctica de las libertades se ha convertido en la piedra de toque de la democracia, y en las luchas ciudadanas por los derechos humanos se juega hoy el futuro de la república colombiana. Y la más friistrante, a causa de las enormes dificultades con que tropieza la tarea de democratizar la vida cotidiana del país y de sus habitantes, tanto por la opacidad de las instituciones, cuanto por el autoritarismo de los comportamientos" (8). Finalmente hay un grupo de factores que propiciaron el nacimiento de la nueva Carta constitucional atribuíbles a la coyuntura política e institucional del país, cuyo análisis nos parece prescindible para los efectos de

Í4) Hernando Valencia Villa: "Por una Aasamblea Constituyente Democrática". En Análisis Político, No. 9. Universidad Nacional de Colombia. Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internadónales. Bogotá, enero-abril de 1990, pág. 82. Véase también del mismo autor: "De las guerras constitucionales en Colombia, Capítulo LXVIII". En Análisis Político, No. 6. Bogotá, enero-abril de 19H9, pág. HO y siguientes. El sugestivo título del artículo pretende llamar la atención sobre el citad o niimero de reformas a la Carta de 1886 que se indica adelante, y lo que sería la Reforma Constitucional propuesta por la Administración Barco. Este texto fué et primero de una serie de análisis de coyuntura sobre la reforma constitucional elaborados por Valencia Villa en la citada publicación, en los cuales se analizan con gran lucidez no sólo las circunstancias políticas que rodearon el proceso de la nueva Carta, sino que muestra una gran capacidad de percibir las tendencias que luego se p l a s m a r í a n en la Constitución. (Véanse también los Nos. 8, 10, 11, 12 y 13 de Análisis Políli. . « ^ ., ^) *-•

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Í5) FA argumento de la re-legitimación de las instituciones políticas, llevado hasta sus más profund a s consecuencias críticas, ha sido desarrollado por Víctor Manuel Moncayo: "Ixi crítica del discurso constitucional: una urgencia política". En Asamblea Constitucional: dilema Jurídico o político ? Co-edición Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Derecho e ILSA. Bogotá, s.f, págs. 47 y ss. (6) Dentro de este grupo de factores se enmarcan todas las tendencias críticas del constitucionalismo colombiano que conciben al Estado como formalmente democrático pero políticamente cerrado en un bi-partidismo excluyente de otras realidades políticas y de grandes sectores de la sociedad. Quizá estos factores fueron los que resultaron mayormente compartidos por la sociedad colombiana, que vio en la Constituyente el escenario de mayor democracia y de superación de nuestras múltiples violencias.

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GERARDO ARENAS MONSALVE .^

este trabajo.

Desde el punto de vista de nuestro tema central -los derechos laborales y de seguridad social-, y situados en una perspectiva de análisis constitucional formal, resulta claro que el anterior modelo constitucional no resultaba ya satisfactorio, pues la carta de derechos venía siendo calificada a este respecto de "pobre y avara en principios sociales y laborales" como lo anotara el jurista Fernando Uribe RestrepK), quien sustentaba así su afirmación:

empresa y la intervención del Estado (art. 32), demuestran la peligrosa debilidad e incoherencia a este respecto del capítulo que con toda razón ha sido considerado como el más importante de nuestra Constitución" (9).

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"La 'especial protección al trabajo', consagrada en términos equívocos y vagos (art. 17); el derecho de asociación (art. 44) y el derecho de huelga (art. 18), formulados de manera que quedan prácticamente en manos del legislador; la mención de una 'asistencia pública' (art. 19), hace mucho tiempo superada por la seguridad social, la cual en cambio no se menciona; la proscripción de la esclavitud (art. 22), etapa histórica hace mucho tiempo cumplida, y el silencio ante las nuevas modalidades del trabajo forzoso; y, en fin, la redacción imprecisa y equívoca del canon que regula la libertad de

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(7) Este factor determinante del cambio constitucional fué señalado así por los días en que se convocó la Asamblea Constituyente: el modelo económico neo-liberal impone unas medidas (liberalización del comercio exterior, atenuación del régimen de control de cambios, reestructuración de las políticas de vivienda y salud, restricción a las áreas de intervención del Estado, reforma laboral flexihilizadora, etc.) cuya aplicación "ocasiona fricciones en el empleo y resistencia de los sectores populares y amenaza con motivar una reacción popular de vastas proporciones. La única estrategia perceptible del Gobierno ante ese riesgo es la convocatoria de una Asamblea que, con fundamento en su composición popular real o supuesta, comprometa a las clases trabajadoras con ta gestión gubernamental". Fernando Rojas: "l./a Constituyente: dos pájaros de un tiro". En Asamblea Constitucional: dilema.., ob. cit., página 113 Cuando la Constituyente ya estaba en funcionamiento, este aspecto del modelo económico, particularmente en materia de relaciones latmrales, fué visto al interior de la Asamblea como susceptible de replanteamiento, pues el Gobierno y el Congreso habían aprobado una Reforma Laboral. Como se verá más adelante, la referencia de ta Constitución a un nuevo estatuto del tralxijo es la confirmación de que la Asamblea no avaló totalmente el nuevo esquema económico. (8) Hernando Valencia Villa: "De las guerras...", revista citada, pág. 86. Debe recordarse que, desde el Proyecto de Reforma presentado por ta Administración Barco, el tema de fortalecimiento de los derechos humanos ocupó papel destacado dentro de la reforma. Y en las propuestas populares de reforma, presentadas a partir del proyecto gubernamental y que alcanzaron la cifra de 523, hubo 421 relativas a derechos humanos (Ibidem). (9) Fernando Uribe Restrepo: 'Colombia y el Derecho Internacional del Trabajo'. E n Actualidad Laboral, No. 12. Legis, Bogotá, 1985, pág. 7. , , .

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SEGURIDAD S(X;iAL

SEGUNDA PARTE: EL TRABAJO Y LA SEGURIDAD SOCIAL EN LA NUEVA CARTA DE DERECHOS En esta segunda parte se procede al análisis del tratamiento normativo que la nueva Constitución asigna al tema del trabajo y la seguridad social, así como las repercusiones económicas y jurídicas que se derivan de esas formulaciones ronstituriímales. 1. M O D E L O E C O N Ó M I C O Y PERSPECTrV^A POLÍTICA EN L A C A R T A D E 1991 Ajites de entrar en la glosa formal del nuevo tratamiento constitucional al trabajo y la segundad social, resulta import a n t e hacer algunas precisiones con respecto al modelo económico y la perspectiva [wlítica que se adoptó en la Constitución, específicamente en el terreno de las relaciones de trabajo y del modelo de seguridad social. -' Tres grandes ideas, a nuestro juicio, enmarcan en la Constitución colombiana de 1991 la visión política y económica con respecto a las relaciones laborales y al modelo de segundad social: el pluralismo, el reconocimiento de los sujetos y la visión criticamente realista de las nuevas tendencias. Desarrollaremos en su orden estas tres ideas cardinales.

' a) Una sociedad política y un modelo económico pluralistas: Si en algo están de acuerdo los distintos analistas de la nueva Constitución ha sido en el reconocimiento de que ella está inspirada en un ideal de sociedad política y de economía con características de pluralismo.

En efecto, los análisis de la nueva Carta han señalado que, dada la heterogénea composición de la Asamblea que la produjo, ésta se distingue de las constituciones hegemónicas que caracterizaron nuestra historia constitucional previa. No obstante, a nuestro juicio ese pluralismo no se gesta exclusivamente en la Carta del 91 -que ciertamente lo contiene-, sino que durante el presente siglo ha sido el resultado de las transformaciones que el país produjo sobre el texto original de 1886. La nueva Constitución reafirma esa tendencia y la consolida formalmente de una manera más explícita. Como lo señaló recientemente el jurista Alejandro Martínez Caballero en valiosa síntesis, la Carta de 1991 incorpora el concepto político de democracia pluralista: "Se reconoce y protege así la diversidad en la estmctura étnica (art. 7), cultural (art. 7), económica (art. 334), social (art. 334), religiosa (art. 19), lingüistica (art. 10), política (art. 40) y territorial (arts. 286 y 287) de la nación. Ello parte del concepto según el cual la sociedad no es homogénea en el plano de las necesidades, intereses, creencias y valores, y se proclama entonces un pluralismo in genere, que se basa, como principio, en la pluralidad de opciones" (10). Este pluralismo es, por supuesto, visible también desde el ángulo económico, como lo anotara también recientemente un aplicado analista de nuestra econo-: mía: ' "La nueva Carta reconoce la importancia de la libertad económica -que es indispensable en un país de 'precoz monopolización' como Colombia- pero no olvida que el mismo 'modelo de desarrollo' imperante durante las últimas décadas impone la necesidad de la intervención

(10) Alejandro Martínez Caballero: "Apuntes sobre el concepto de Estado Social de Derecho en ¡a Constitución colombiana". En Derecho Púlilico..., página 29.

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GERARDO ARENAS MONSALVE estatal. Así mismo, proclama los beneficios del mercado competitivo -y en algunas normas lo erige en una especie de 'paradigma económico'-, pero de igual manera determina que debe haber una planeación participativa para lograr un uso mejor y más concertado de los recursos en la satisfacción de las necesidades colectivas. Es decir, no es una Constitución a la que pueda acusársele de una orientación neoliberal o de un pronunciado sezgo socializante..." (11).

organización en que se base -empre- . sas o formas no organizadas de acti-' vidad-. —

La consagración como derecho de la "libre competencia económica" fortalece los instrumentos de control, a prácticas monopolísticas y pennite que no sólo el Estado sino la comunidad puedan intervenir en la defensa de ese derecho.

—

Se explícita la presencia institucional de la empresa, se insiste en su función social y se consagran tres tipos básicos de ella: la privada, la estatal y la solidaría, ordenando el fortalecimiento estatal de ésta última.

—

La intervención estatal en la economía conserva sus lincamientos tradicionales, pero se agregan tres aspectos de importancia: la búsqueda del mejoramiento de la calidad de vida, la preservación del medio ambiente y el desarrollo armónico de las regiones.

b) Un r e c o n o c i m i e n t o e x p r e s o d e los s u j e t o s d e l a s r e l a c i o n e s l a b o r a l e s y d e la d i n á m i c a d e su acción: Al lado del pluralismo indicado, otra característica del enfoque político-económico de la Constitución de 1991 radica en el reconocimiento expreso de los sujetos de las relaciones laborales, así como de su propia dinámica de acción. Las relaciones laborales bajo el modelo capitalista se caracterizan por la diferenciación de los sujetos: empleadores y trabajadores o, de manera más general, capital y trabajo. Pues bien, la Constitución de 1991 es más explícita en el reconocimiento de estos sujetos y de los alcances de su acción. Desde el ángulo de c a p i t a l la Carta fija así los lincamientos respectivos, en el Título relativo al régimen económico (12): —

Se predica una libertad de "actividad económica" y no sólo de libre . , y e m p r e s a , lo que significa que no se tiene en cuenta la naturaleza de las relaciones de propiedad sobre las que se funda dicha actividad -privada, solidaria o estatal- o el tipo de

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Desde el punto de vista del t r a b s g o , hay también un reconocimiento institucional de los sujetos, reconocimiento delimitado por los siguientes criterios: ' — Toda persona puede ser sujeto de la actividad laboral en condiciones de dignidad y justicia. —

Se reconoce el derecho de empleadores y trabajadores a conformar sus organizaciones: la Constitución ordena su sometimiento al orden legal y a los principios democráticos, dejando los demás aspectos de su funcio. namiento a la plena autonomía de tales organizaciones.

(11) J u l i o Silva Colmenares: "La economía en la Constitución". En Revista Foro..., pág. 96. (12) J a i m e Zuluaga Nieto: "Constitución de 1991: Estado y economía", en Análisis Político, No. 13..., pág. 76. ... ,f , . .

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SEGURIDAD SOCIAL La d i n á m i c a d e a c c i ó n de los sujetos de las relaciones laborales también se reconoce de manera formal y expresa en la Constitución: —

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La negociación colectiva es el terreno propio de regulación de las relaciones laborales. La Constitución defiere a la ley los ámbitos de aplicación de la negociación colectiva. , , Se admite que los sujetos de las relaciones laborales pueden distanciarse en su concepción de las mismas, de modo que los trabajadores pueden ejercer la huelga, y el Estado debe garantizar ese derecho. Se consagra el deber estatal de promover la concertación y el acercamiento en las relaciones de trabajo, como política general y específicamente a través de una Comisión macroeconomica. El texto constitucional sobre huelga y concertación (art. 56) refleja muy bien, en un mismo artículo, que la Constitución respeta la diversidad y no pretende la uniformidad de los sujetos sociales: por eso respeta la tradición occidental de garantizar con.'ítitucionalmente la huelga a los trabajadores. Pero plantea simultáneamente que, a partir del reconocimiento de esa diversidad, los sujetos laborales deben poder concertar sus diferencias, y que es deber de Estado promover y apoyar esa concertación

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Una aceptación formal pero crítica de las modernas tendencias económicas y políticas:

.Sobre el modelo político y económico cabe destacar, finalmente, que la Constitución recoge y admite la realidad de las nuevas tendencias, que en lo político y lo económico parecen acercarse más a la iniciativa privada que a la acción estatal como motor de la actividad económica.

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En tal sentido, la Constitución no es ajena a la noción de privatización, como se explícita en los siguientes textos: artículo 48 sobre la seguridad social, artículo 49 sobre la atención de salud, artículo 60 sobre enajenación de la participación estatal en empresas, artículo 336 sobre enajenación o liquidación de empresas monopolísticas del Estado, etc. También es clara la Carta, como ya se explicó, en cuanto al respeto a la iniciativa privada y la libre competencia, conforme al texto del artículo 333. 'i

No obstante, aunque la Constitución acepta que corren nuevos vientos ideológicos en lo económico y en lo político, hace una aceptación crítica de esa realidad, a nivel de la economía en general y de las relaciones laborales en particular. Deiitro de esa aceptación critica se perciben todas las limitaciones al ejercicio de la libertad económica (arts. 333 a 336), como consecuencia directa de la noción de Estado social de derecho (que se proclama en el art. lo. de la Carta) y de los altos fines sociales del Estado (art. 2o.). Pero es quizá en el modelo de relaciones laborales y de seguridad social donde puede percibirse, con la mayor nitidez, la aceptación crítica que la (Tonsti- • tución hace de las nuevas corrientes. En cuanto al modelo de relaciones laborales, la Asamblea Constituyente se encontraba frente a una situación ya cumplida: la Administración había impulsado y el Congreso había aprobado unos cambios al sistema normativo de las relaciones de trabajo con la expedición de la Ley 50 de 1990, reformafona del Código Sustantivo del Trabajo. En cuanto al sector estatal, se había permitido igualmente, mediante la Ley 60 de 1990, iniciar un proceso normativo que facilitara el retiro masivo de funcionanos estatales. Frente a una realidad tan concreta, muchos sectores de la sociedad colombiana esperaban de la Asamblea el desmonte de esa legislación, mientras

GERARDO ARENAS MONSALVE que otros aspiraban a su expresa confirmación en el nuevo modelo conatitucioLa Asamblea Constituyente adoptó una posición que podríamos definir como de "no aceptación y no rechazo" del modelo de relaciones laborales surgido a , partir de las refonnas legislativas: la actitud fue de "no aceptación", pues estableció que el Congreso debía expedir un nuevo estatuto del trabajo, enmarcado dentro de una serie de principios de orientación proteccionista (art. 53); pero la actitud fue también de "no rechazo", en el sentido de que no hubo un pronunciamiento expreso contra esas reformas, como tampoco se impuso un término para la expedición del Estatuto, ni se dijo tampKXO que las reformas laborales estuvieran desconociendo los principios protectores que trae la norma constitucional (como lo confirmó la Corte Suprema de Justicia al declarar la exequibilidad de la reforma), lo que traslada al debate público -como efectivamente viene ocurriendo- la discusión de cómo debe ser el nuevo estatuto. Esa doble actitud, que no es contradictoria, lo que indica es que el país debe volver a discutir su normatividad laboral para que la solución adoptada adquiera una mayor legitimidad, ya sea que se confirme en la nueva legislación el modelo de la reforma laboral (como lo ha propuesto el (Jobiemo, que ve en la Reforma Laboral "su" logrro institucional de modernización de las instituciones laborales), o recogiendo el rumbo iniciado con esas reformas y replanteando el modelo (como lo vienen solicitando algunos sectores). Con respecto a las relaciones laborales en el Estado, la Asamblea adoptó una . posición similar, por cuanto consagró un modelo de relaciones laborales proteccionista, donde la regla general de la vinculación sea la carrera (art. 125), pero al mismo tiempo avaló toda la legislación sobre retiros masivos en la norma transitoria (art. 21 transitorio) que confirma la

vigencia de la normatividad actual (con base en la cual se viene reduciendo efectivamente el tamaño del Estado) y ordena al Congreso desarrollar hacia el futuro las normas de carrera del art. 125 de la Carta. Aquí la Constituyente quiso aceptar con pragmatismo que el Estado debía reducirse, y que sólo cuando lo haya hecho ¡xxirá imperar la nueva normatividad que desarrolle el criterio constitucional. En relación con el modelo de seguridad social, como se verá más adelante, la nueva Constitución (art. 48) parece admitir críticamente las nuevas tendencias económicas al aceptar la privatización sin omitir el papel ñindamental del Estado en lo que considera un servicio público básico.

2. EL TRABAJO EN LA NUEVA CARTA DE DERECHOS En este aparte se intenta una explicación acerca de la consagración formal de los derechos laborales en la nueva Carta Constitucional. Lo primero que debe explicarse, a manera de introducción, es que la Asamblea Nacional Constituyente fue bien consciente del carácter incompleto y cuestionable de la concepción del trabajo que tenía el texto constitucional anterior. Por eso su esfuerzo se dirigió en este punto, de manera específica, a defirúr el papel del trabajo en la concepción del Estado social de derecho y a fortalecer la consagración de los derechos específicos del trabajo. Para los fines de este trabajo interesa destacar específicamente las impUcaciones de todo orden de los textos constitucionales relativos al trabajo. Por eso la glosa normativa formtü ocupará aquí un espacio relativamente reducido, y se hará a continuación de una manera esquemática.

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SEGURIDAD SOCIAL

a)

P e r s p e c t i v a g e n e r a l del t r a b a j o e n la Constitución:

La nueva Carta constitucional es amplia en sus referencias al trabajo, como se desprende de las sigruientes líneas características de la perspectiva general del tema en la Constitución: — •

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El Preámbulo da cuenta de que la nueva Constitución Política de Colombia busca el fortalecimiento de la unidad nacional y asegurar a los integrantes de la nación unos valores sociales supremos entre los que se menciona expresamente al t r a b a j o . En la definición de Colombia como Estado social de derecho se enfatiza el respeto a la dignidad humana, el trabfsjo y ¡a solidaridad como los fundamentos de la nacionalidad ( a r t . ' lo). El trabajo es también un pilar de la libertad humana, razón por la cual se estiman como prohibidas las formas de esclavitud, servidumbre y t r a t a de seres humanos (art. 17).

—

El trabajo es un derecho y una obligación social. Como derecho, el trabajo requiere condiciones dignas y justas (art. 25).

—

El Estado otorga especial protección al trabajo, en todas sus modalidades (art. 25), lo cual supone que se trasciende la tradicional protección al trabajo asalariado formal, para estimarla extensiva a otras formas salariales (como el empleo estatal) y a formas de trabajo no salariales (como el trabajo independiente o autónomo).

_ La protección al trabajo comprende también su libertad; toda persona es libre de escoger profesión u oficio (art. 26), y de ejercer esa libertad

bajo cualquiera de las modalidades. —

La protección al trabajo coexiste en la Constitución con las libertades del régimen económico: la empresa tiene una función social (art. 333) y el Estado debe promover la productividad, la competitividad y la búsqueda del pleno empleo de los recursos humanos (art. 334). .«;" '

— Además de la protección al trabajo en cuanto derecho humano fundamental y pilar básico del Estado social de derecho, la Constitución protege el trabajo a través de las garantías que deben desarrollarse legislativamente, tales como el Estatuto del trabajo y sus principios (art. 53), los derechos colectivos (arts. 37, 39, 55 y 56), los derechos de la función pública (art.s 1í>í? a 131), etc.

b) -^

Los p r i n c i p i o s d e l Derecho Laboral y el n u e v o E s t a t u t o d e l Trabajo:

El Derecho Laboral o Derecho del Trabajo, en cuanto fruto de la dinámica social de nuestro tiempo, se consolidó como una rama jurídica autónoma cuando dio contomos precisos a un conjunto de principios que lo diferencian esencialmente del derecho privado. La doctrina tradicional del Derecho del Trabajo estima que tales principios poseen una especial significación, en cuanto constituyen el fundamento del ordenamiento jurídico del trabajo", y cumplen una triple misión: "a) Informadora: inspiran al legislador, sirviendo como fundamento del ordenamiento jurídico, b) Normativa: actúan como fuente supletoria, en caso de ausencia de ley. Son medios para integrrar el derecho, c) interpretadora: operan como criterio orientador del juez o del intérprete" (13). ii,

Estos principios suelen estar, como en e! caso colombiano, integrados al Có-

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GERARDO ARENAS MONSALVE digo o estatuto laboral respectivo. El Título preliminar del Código Sustantivo del Trabajo (arts. 1 a 21) contiene la enunciación de tales principios. La Constitución colombiana de 1991 (art. 53) hace esta enumeración de los principios laborales: —

Igualdad de oportunidades para los trabajadores;

—

Remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo;

—

Estabilidad en el empleo;

—

Irrenunciabilidad a los mínimos establecidos en laborales;

—

Facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles;

—

Situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho;

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Primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales;

—

Garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario;

—

Protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad. " " ' "

La citada constitucional maneras: de que considera

norma asigna categoría a los principios, de dos un lado, enumerando los básicos del ordenamiento.

ahora con garantía constitucional que debe ser respetada en todo evento por la legislacio'n; y de otro lado, señalándolos como la pauta normativa para un nuevo estatuto del trabajo. Este último aspecto es el que resulta más complejo: el Congnreso debe tomar la decisión política de expedir un estatuto del trabajo, es decir, como a t r á s se explicaba, la Constitución impone una revisión normativa del derecho laboral colombiano. Y desde el punto de vista puramente jurídico, la validez de ese estatuto, frente a la Constitución, estará dada por su conformidad con los principios indicados en la norma. El debate, que ya comenzó a darse en el país, está justamente en si los nuevos principios constitucionales se diferencian o no esencialmente de los que contiene nuestra legislación laboral. De la respuesta a ese interrogante saldrá la contestación a otro mayor, cual es el de si el nuevo estatuto debe ser similar o diferente a la legislación actual. Algunos analistas de la legislación laboral colombiana han señalado que un detenido examen de los principios mínimos que debe contener esa ley, arroja el resultado de que todos ellos, sin excepción, se encuentran contenidos en el actual Código Sustantivo del Trabajo" (14). Pero esta posición no es del todo unánime, pues algunos otros estiman que ciertos principios (igualdad de oportunidades, remuneración mínima proporcional al trabajo, estabilidad en el empleo, primacía de la realidad y favorabilidad interpretativa) merecen atención especial 'por los cambios que introducirán en la legislación, jurisprudencia y prácticas laborales" (15).

(13) América Pió Rodríguez: Los principios del derecho del trabajo. Ediciones Depalma, Buenos Aires. I97H. págs. 13 y 11. (14) Guillermo González Charry: "La Constitución de 1991 y la cuestión laboral". En Actualidad Laliorat, No. 48. IjCgis, Bogotá, 1991, página 9. (15) Benjamín Ochoa Moreno: "El Derecho del Trabajo en la nueva Constitución Política" F.n Actualidad Ixiboral, No. 46.., pág. •')

43

SEGURIDAD SOCIAL

c)

Lincamientos constitucionales de la Función Pública:

Con respecto a la función pública, la nueva Constitución establece importantes criterios, que se sintetizan a continuación tomando como base un análisis del profesor Humberto Mora Osejo (16>: —

La Constitución (art. 123) adopta una denominación genérica para todos los empleados y trabajadore.s del Estado, que es la de "servidores Públicos'. Esa noción genénca incluyó también a los miembros de las corporaciones públicas (como novedad constitucional), y a quienes laboran en entidades descentralizadas por razón del terntorio y del servicio. De la norma se desprende también que la clasificación de empleados (públicos) y trab.ajadores oficiales es aplicable a los niveles nacional, departamental y municipal (punto que estaba definido legalmente), y hace posible su aplicación al personal de todas las ramas y órganos del Estado (aspecto novedoso, pues la clasificación sólo se admitía legalmente para la administración).

—

La posibilidad de que los particulares desempeñen funciones públicas está deferida en su regulación a la ley: la posibilidad general (art. 123) tiene desarrollos con respecto a la función de administrar justicia por la vía de la conciliación o arbitramento (art. 116) y también con respecto al cumplimiento de funciones administrativas por los particulares (art. 210),

—

El empleo público (es decir, la vinculación no contractual del empleado público) tiene características propias y diferentes con respecto a quienes

tienen vínculo contractual: p a r a ejercer un empleo público se requiere la calidad de ciudadadno en ejercicio (art. 99); además, su responsabilidad no es sólo por infracción de la Constitución y leyes sino por omisiones y extra-limitación de funciones (art. 6o); finalmente, el empleo público debe tener detalladas sus funciones en ley o reglamento (art. 122). La Constitución establece como criteno general para el empleo público el de la estabilidad y el mérito, por medio de la carrera administrativa: "Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera..." (art. 125), con reglas en cuanto al ingreso y ascenso con base en los mérito.s. Las excepciones al principio se basan en el carácter de agente político del funcionario (como los de elección popular y los de libre nombramiento y remoción), en la naturaleza del vínculo (como el caso de los trabajadores oficiales, que tienen vínculo contractual con reglas propias) o en la deferencia a la ley (que pueden anular el principio si falta decisión política). La Carta es concreta, finalmente, en cuanto a la voluntad estatal de promover la Carrera, al asignar rango constitucional a la Comisión Nacional de Servicio Civil (art. 130), y al remitir la carrera judicial al Consejo Superior de la Judicatura (art. 256). La Constitución de 1991 es estricta en cuanto a las limitaciones éticas de los servidores públicos. Por eso prohibe el nepotismo en la designación de cargos de libre nombramiento y remoción (art. 126); además, establece limitaciones éticas en cuanto a la contratación con el Estado (art. 127), elevando a categoría constitucional antiguas limitaciones legales.

(16) Humtyerto Mora Osejo: "Ixi función pública en la Constitución' En Foro Colombiano, Tomo 45. Bogotá, diciembre de 1991, págs. fi04y ss.

44 •

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GERARDO ARENAS MONSALVE Con respecto a la participación en política de quienes ejercen destinos púbhcos, la Constitución señala dos importantes aspectos; de un lado,la prohibe para quienes ejerzan jurisdicción, autoridad o cargos de dirección administrativa (art. 127), con lo que constitucionaliza una antigua prohibición legal para la administración, y confirma lo que establecía la anterior Constitución con respecto a la Rama Jurisdiccional y al Ministerio Público. En segundo término, al delimitar como lo hace, la participación en política, la permite a los demás empleados, en la forma que establezca la ley. La Constitución conserva la prohibición más de una asignación del tesoro público, innovando en cuanto a la prohibición de desempeñar simultáneamente dos o más empleos. Las excepciones quedan deferidas a la ley. (art. 128).

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Con respecto al tema de la responsabilidad, la Constitución regruta la responsabilidad extracontractual de las entidades públicas, y la posibilidad de remitirla al funcionario (art. 90). Y defiere a la ley la regulación de la responsabilidad de los empleados públicos (art. 124).

específica puede desvincular del cargo al funcionario que incurra en las faltas que menciona la propia Constitución (art. 278).

d)

Los d e r e c h o s c o l e c t i v o s del t r a b ^ o :

En relación con los derechos laborales colectivos, la Constitución de 1991 contempla los siguientes aspectos; — La Constitución contempla de mane-• ra específica los derechos de asocia• ción sindical (art. 39), negociación colectiva (art. 55) y huelga (art. 56), derechos laborales básicos que se miran hoy no como derechos aislados sino como tres caras de una misma realidad: "En efecto, la noción de . asociación supone necesariamente el '•' mejoramiento de las condiciones de trabajo y para su instrumentalización existe la contratación colectiva, en la que a su vez, la huelga como instrumento de presión posibilita I equiparar fuerzas y contrarrestar el poder patronal, hacia la realización de la contratación colectiva" (17). —

El derecho de asociación sindical (art. 39) se contempla como un derecho distinto del derecho de asociación en general (art. 38), lo que determina, como se verá más adelante, • • importantes consecuencias políticas • y jurídicas en la concepción de los ,.' derechos fundamentales.

La Constitución regula los aspectos más relevantes de los cargos más importantes del Estado (en múltiples normas), y atribuye a la ley "la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores' (art. 131).

—

Finalmente, la Carta establece que el Ministerio Público ejerce la vigilancia de la conducta de los servidores públicos - en sentido genérico(art. 277). Y como función directa y

1) El predicarse igualmente con respecto a trabajadores y empleadores, siguiendo los lincamientos intemacionales

Para la Constitución, son notas esenciales del derecho de asociación sindical las siguientes, de conformidad con la norma correspondiente (art.39);

(17) J a i r o Villegas Arbeláez: Trabajadores estatales. Rodríguez Quito Editores, Bogotá, 1987, pág. 22.

45

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SEGURIDAD SOCIAL (Convenios O.I.T.);

dad de este derecho o su conexión expresa con la asociación sindical, lo que ha llevado a algunos analistas a predicar de él que se trata de una norma que consagra las tendencias de apertura y ficxibilización en las relaciones colectivas, por cuanto "hace elástica la negociación colectiva e introduce en ella la plena autonomía de la voluntad" (18).

2) La autonomía sindical, definida a partir de la no intervención del Estado y el reconocimiento jurídico con mínimas formalidades (inscripción). Los únicos límites a esa autonomía en la estructura y funcionamiento sindical han de ser el orden legal y el pnncipio de democracia sindical; 3) Otro aspecto de la autonomía sindical está dado por la nueva garantía constitucional contra la intervención administrativa: la cancelación o suspensión de personerías sindicales sólo procede por vía judicial;

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4) El derecho de a.sociación sindical no se agota con la protección a su existencia o autonomía, sino que se materializa en lo que podríamos llamar el "derecho a la acción sindical": por eso la Constitución reconoce a los representantes sindicales "el fuero y las demás garantías para el cumplimiento de su gestión". Aparte del fuero sindical, institución de profundo arraigo en el derecho laboral colectivo, las demás garantías estarían constituidas por los permi.sos sindicales, el proselitismo sindical, etc., en los términos de ley. •,

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5) La limitación del derecho de asociación a la fuerza pública tiene una doble connotación: de un lado, confirma el sentido democrático de la asociación sindical, que impide el ejercicio autoritario de la misma; y, de otro lado, confirma que la única limitación constitucional es esa, lo que traduce una amplitud del citado derecho a todas las actividades laborales, públicas o privadas.

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El derecho de negociación colectiva, se establece como una garantía constitucional "para regular las relaciones laborales". La Constitución no establece formalmente una titulari-

El derecho de huelga, tradicional en nuestra estructura constitucional como fruto de la refonna de 1936. tiene dos importantes novedades; En primer lugar, se conserva en la estructura constitucional este atípico derecho fruto de la historia social moderna, con la no garantía constitucional exclusivamente en relación con los servicios públicos esenciales definidos por el legislador'; esa expresión, que en términos de derecho internacional laboral significa que se amplió el espectro de posibilidades institucionales de la huelga, pues sólo podrá ser legalmente excluida en un conjunto reducido de actividades "esenciales". La segunda novedad es | £ coexistencia del derecho de huelga, máxima desavenencia entre los sujetos de las relaciones laborales, con la concertación y la búsqueda de buenas relaciones laborales entre los sujetos. :

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Concertación, solución pacífica d e c o n f l i c t o s y p a r t i c i p a c i ó n d e los trabajadores:

Es también característica sigrnificativa de la nueva estructura constitucional el papel asignado a estos modernos mecanismos de las relaciones laborales. —

La concertación se concibe, a la manera de las políticas del derecho internacional laboral, como tripartita;

(18) Benjamín Ochoa Manido: "El Derecho del Trabajo...", revista citada, pág. 9.

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GERARDO ARENAS MONSALVE

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corresponde al gobiemo, a los representantes de los trabajadores y a los representantes de los empleadores. Se reconoce así categoría constitucional a las organizaciones formales de los gremios del capital y del trabajo (art. 56).

— El Estado como tal tiene un papel activo: debe "promover la concertación..". Este es un principio democrático, que se opone a la imposición unilateral de las políticas laborales (art. 55). — La concertación laboral tiene una finalidad general: promover la solución pacífica de los conflictos del trabajo (art.55), y una finalidad esp>ecífíca: convenir en una gran comisión ' las políticas salariales y laborales (art. 56). — La concertación puede tener muchos escenarios, pero la Constitución determina uno principal: la Comisión permanente tripartita, cuya composición y funcionamiento debe regularse legalmente (art. 56), que tiene una finalidad general conciliadora en las relaciones laborales y una específica de fijación de políticas salariales y laborales.

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— Con respecto a la participación en la gestión empresarial, la Constitución fué muy cautelosa y realista fí-ente a las tendencias económicas prevalecientes (art. 57). Por eso no preten'.',, dio imponer coercitivamente estos mecanismos, sino sólo admitir que la legislación "podrá" referirse a tales mecanismos. El lenguaje constitucional sugiere además que a la participación se llegue más por la vía de los "estímulos" que por otro tipo de medios.

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f) Algunos aspectos procesales: El último aspecto relativo a los dere-

chos laborales en la Constitución tiene que ver con el enfoque constitucional de los procedimientos. Dos criterios específicos parece desarrollar la Constitción sobre el particular: — El primero de ellos es el de la legalidad de las decisiones judiciales: expresa el art. 230 que "los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley". En desarrollo de este criterio la Constitución asigna importancia a la independencia judicial en general y reafirma la legalidad ordenando la observancia de los términos procesales (art. 228). — El segundo gran criterio procesal de trascendencia específica en las relaciones laborales es el de que la legalidad judicial debe consultar, en todo caso, el que "prevalecerá el derecho sustancial" (art. 228). En tal virtud, f igualmente, la equidad, la jurisprudencia y los principios normativos se constituyen en "criterios auxiliares de la actividad judicial" (art. 230).

3. La Segxiridad Social en la nueva estructura constitucional La inclusión de la seguridad social en la nueva Carta Constitucional colombiana, dentro de una concepción modema y concreta de los derechos sociales, suscita múltiples reflexiones. Sig^endo la presentación esquemática que se viene empleando, conviene referirse brevemente a los aspectos que se desarrollan enseguida.

a) Superación del modelo asistencial: Lo prímero que debe destacarse con respecto a la seguridad social es, sin duda, el modelo asistencialista de protección social que vino a reemplazar. De una Constitución que se refería a la asistencia pública como concesión dadivosa

47 1^

SEGURIDAD SOCIAL del Estado (art. 19 de la anterior codificación), a una nueva Carta de derechos que específicamente enuncie el derecho a la segundad social (art. 48), hay todo un cambio de política y percepción de la protección social. En efecto, en la protección de las necesidades sociales se va pasando gradualmente de una concepción individualista al reconocimiento de los derechos sociales de los ciudadanos. En esa evolución, lo primero que surge es la a s i s t e n c i a p ú b l i c a entendida, dentro de un régimen individualista, como dádiva de orígen estatal. Se pasa luego al m u t u a l i s m o . que es la protección onginada en cl mismo grupo social que financia sus propias necesidades. Otra etapa en el cubrimiento de necesidades sociales, y que constituye un paso fundamental, es la creación de los s e g u r o s sociales, donde el grupo social protegido (empleadores y trabajadores) financia el sistema con fuerte apoyo estatal, que obliga a las partes a la contribución, adoptando la técnica del seguro pero superando el sentido individualista y comercial de los seguros privados. Finalmente, la s e g u r i d a d social, como ideal de protección de toda la población contra las necesidades colectivas, constituye la máxima concepción de la protección social como derecho, pues ahí desaparece toda noción de asistencia pública como beneficio gratuito y con carácter de dádiva, para transformarse en el derecho humano fundamental de seguridad social. Desde luego, una consag^ración constitucional como la que acaba de hacerse en Colombia (art. 48) no constituye, por sí misma, la implementación de la seguridad social, como tampoco se impidió el desarrollo normativo e institucional de un sistema de seg[uros sociales por el hecho de que la Constitución anterior con-

sagrara un criterio de asistencia pública. Pero sin duda una concepción de aeguñdad social plena en la Constitución tiene la virtualidad de orientar políticas y crear en los sectores sociales conciencia de derecho, bases significativas para el desarrollo de los derechos humanos en que está comprometida la nueva Constitución. En la Carta de 1991 la concepción de la seguridad social tiene un profundo contenido ideológico, por las múltiples vertientes en que aparece enfocada; la seguridad social en la Constitución puede verse en relación con el derecho a la paz; en relación con la igualdad de derechos y oportunidades del hombre y la mujer; puede ser vista, igualmente, en relación con otros derechos sociales como la vivienda, la recreación o el trabajo, porque todos estos ideales sociales podrían desarrollarse a través de una política amplia de seguridad social (19).

b)

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La s e g u r i d a d social como derecho:

Aparte de referirse a la seguridad social de manera específica, la Constitución de 1991 enfatiza su carácter de derecho: "Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrcnunciable a la seguridad social" (art. 48). , Esta categórica afirmación constitucional tendría múltiples dificultades prácticas, pero tiene, sin duda, el propósito indicado que la orienta hacia una conciencia colectiva sobre su trascendencia y m a g ^ t u d , a la vez que respalda todo esfuerzo político orientado hacia su extensión. La preocupación de la Carta es al extremo insistente, pues aparte de referirse a un derecho general e irrcnunciable para toda la población (art. 48), insiste

(19) P a r a una ampliación de estas vertientes de la noción de seguridad social en la Constitución puede consultarse _„_, "¡M Seguridad social y la nueva Conslitución". En Actualirse a.. Jesús M. Rengifo: d a d ¡Ailioral, No. 47. I^egis, Bogóla, 1991.

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GERARDO ARENAS MONSALVE en sujetos específicos al hablar de la seguridad social del niño (art. 44), la seguridad social de la tercera edad (art. 46), la seguridad social del trabajador agrario (art. 64) y la del servidor público (art. 150, n. 19 e), la seguridad social de los inválidos (art. 47) y, finalmente, la seguridad social del jubilado, a través del reajuste periódico pensional (art. 48).

c)

Los principios de la seguridad social:

Otro aspecto que aborda la Constitución en relación con la seguridad social es el relativo a los principios que gobiernan su regulación: según el texto constitucional (art. 48), la seguridad social es un servicio público que se debe prestar con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. "La eficiencia, como su nombre lo indica, es una prestación del servicio oportuna, ágil y con los menores trámites posibles. También incluye la imifícación de las entidades dedicadas a la seguridad social a fin de evitar duplicidad de esfuerzos y atomización de recursos. (..) El principio de la universalidad es un complemento de la eficiencia. La universalidad implica acabar con procedimientos discriminatorios para el acceso a la seguridad social. Es otorgar iguales prestaciones a los sectores subordinado, independiente, oficial y privado. Conlleva una protección a toda la población y , por ende la unificación de todos los sistemas de seguridad social. (..) El principio de la solidaridad es el principal fundamento de la seguridad social (..) La solidaridad es necesario examinarla desde dos ángulos; 1) La obligación colectiva de atender el insuceso de quien ha perdido o mermado temporal o definitivamente la capacidad para procurarse el sustento vital, personal o de su familia. (..) 2) Como secuela de lo anterior, la obligación de

las personas con mayores recursos de contribuir a la seguridad social de los desposeídos" (20).

d) El problema de la gestión de la seguridad social: Finalmente, la Constitución aborda también el aspecto relativo a la gestión de la seguridad social, dentro del carácter de transacción ideológica que se ha señalado como característica de la Carta colombiana de 1991. Sobre el particular, la redacción del texto (art. 48) parece admitir dos "lecturas" sobre la forma de gestión de la seguridad social colombiana; la norma parece moverse entre una concepción intervencionista y una concepción neoliberal. Este amplio espectro ideológico puede ser visto como una evidencia de la "torre de babel' ideológica que los detractores asignan a la Constitución de 1991. Pero también podría ser mirado como la oportunidad abierta y no dogpmática que la estructura constitucional ofrece al país para redefinir el papel de su sistema de seguridad social. En esa nueva concepción es posible ver las directrices constitucionales como la síntesis de las dos concepciones que parece reflejar la normatividad constitucional: — La seguridad social está concebida como un servicio público, lo cual, como anota Díaz Bueno, "enfatiza su importancia para el Estado; le crea una obligación; lo induce a participar en la financiación y le da la flexibilidad necesaria para la prestación directa, mixta o delegada del servicio". La seguridad social estará dirigida, coordinada y controlada por el Estado, lo cual no obsta para que la gestión se ponga en manos de los particulares, mientras el Estado no pierda de vista su papel regulador

(20) Javier Díaz Bueno: "Reformas Constitucionales a la Seguridad Social". Ponencia a l X Congre$0 Nacional de Derecho del Trabajo (inédita). Pasto, abril de 1992.

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SEGURIDAD SOCIAL de los objetivos, cobertura y operación de ese servicio. —

La seguridad social puede ser prestada parcialmente por los particulares, sin que ello deba implicar tampoco la eliminación o minimización del papel protagónico del Estado, precisamente pwrque la extensión de ¡a cobertura a los sectores más desprotegidos de la población sólo puede darse efectivamente mediante el papel del Estado.

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GERARDO ARENAS MONSALVE TERCERA PARTE: LOS ALCANCES DE LA NORMATIVIDAD CONSTITUCIONAL CON ' RESPECTO AL TRABAJO Y LA SEGURIDAD SOCIAL El propósito de esta tercera parte es el de examinar los alcances de la normati'vidad constitucional en relación con el tema en estudio, es decir, el trabajo y la seguridad social. Se examinarán tres tipos de alcances normativos: las normas constitucionales como base para formular políticas en la materia; en segundo término, las normas constitucionales como expresión de derechos específicos; y, finalmente, el problema de los derechos constitucionales (rente a los estados de excepción.

1. LAS NORMAS CONSTITUCIONALES COMO BASE PARA LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS LABORALES Un aspecto básico de la normatividad constitucional en materia laboral está dado por el hecho de que tales normas son, en primer término, la base para la definición y formulación de la política estatal sobre el sector trabajador de la sociedad. Desde la vigencia de la Carta anterior es claro que la existencia de unas normas constitucionales que enfatizan la obligación social del trabajo así como la protección estatal al mismo, como lo indicó en el pasado la jurisprudencia constitucional, "impone al Estado, en toda su comprensión {x>litica y administrativa, el deber de garantizar, dentro de los limites

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de lo posible, que aquel postulado se cumpla, el del trabajo como obligación social, mediante una política general y permanente de fomento y protección de las fuentes de trabajo y seguridad social que lleve al esfuerzo individual y colectivo un estímulo que colme g^'adualmente las aspiraciones y satisfacciones naturales de la persona humana" (21). Desde el punto de vista de la normatividad protectora del trabajo, no parece haber sido constante el Estado colombiano en la formulación de f)oliticas laborales. Durante la vigencia de la anterior constitución podia señalarse con certeza que los institutos básicos y fundamentales no habían sido expedidos por el Congreso (salvo algunas excepciones poco significativas) sino por el Ejecutivo, usualmente en ejercicio de las facultades que el Estado de Sitio le otorgaba. El analista constitucional que esto afirmaba, llamaba la atención, igualmente, sobre el hecho de que "si bien en el nivel constitucional existen normas que se ocupan de la protección al trabajo, se carece de los desarrollos legislativos indispensables para el logro de una verdadera política social. La sensación que a uno le queda de esta observación es la de que las normas constitucionales de carácter laboral, introducidas a la Carta desde 1936, se han quedado escritas, sin ejecución..." (22). - •" La Constitución de 1991 se caracteriza flor el imperativo de fortalecer el papel legislativo del Congreso. Por eso, a diferencia de lo que pudo decirse sobre esta materia bajo la vigencia de la anterior Constitución, la nueva Carta señala un papel preponderante del Congreso en la formulación de las políticas laborales

(21) Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia de agosto 9/72. En revista Jurisprudencia y Doctrina, Tomo I, pág. 452. Legis, Bogotá, 1972. (22) Guillermo Chahin Lizcano: "Consideraciones de carácter constitucional y legal p a r a la estructuración de una política de protección al tratmjo". En revista Politeia , No. 2. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia, págs. 110 y ss.

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SEGURIDAD SOCIAL y de seguridad social, por la vía de legislar sobre los príncipales aspectos de esta política. Las normas constitucionales ocupan así un papel fundamental en la redefinición de las competencias de los órganos del Estado. Los principales lineamientos de esa asignación de competencia funcional en el Estado serían los siguientes:

a)

El p a p e l del C o n g r e s o e n la p o l í t i c a l a b o r a l y d e s e g u r i d a d social:

El Congreso es el principal impulsor de la legislación y la política social en materia de trabajo y segurídad social, pues a ese organismo corresponden funciones como las sig^uientes: expedir el nuevo Estatuto del trabajo (art. 53); debe expedir también la ley de carrera administrativa (art. 125) y dictar las normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos (art. 150 n. 19 e); la ley debe definir los servicios públicos esenciales, como única limitación al derecho constitucional de huelga (art. 56); la ley puede establecer estímulos y medios para que los trabajadores participen en la gestión empresarial (art. 57); la ley debe reglamentar el acceso a la propiedad y la democratización accionaria en los casos de enajenación de empresas estatales (art. 60); la ley delimitará el alcance de la libertad económica que garantiza la Constitución (art. 333); la ley fija los alcances de la actividad privada en la prestación de la seguridad social (art. 48), etc.

b)

El p a p e l d e la r a m a ejecutiva en la p o l í t i c a l a b o r a l y d e s e g u r i d a d social:

Con respecto a la rama ejecutiva, su papel en la formulación y ejecución de políticas laborales y de seguridad social tiene especial significación, dentro de los marcos constitucionales y legales. Según

la Constitución (art. 206), es de resorte legal la determinación de cuáles son los Ministerios, y la existencia de un Ministerio de Trabajo y Segfuridad Social tiene ya una reconocida trayectoria en nuestra politica social. El Presidente de la República distribuye la actividad administrativa entre los distintos Ministerios y demás agencias gubernamentales (art. 189, n. 17); es, además, el jefe supremo de la administración pública y como tal puede variar la estructura de las entidades u organismos (189, n . l 5 y 16), los empleos de la administración central (189, n. 14), y tiene libre facultad nominadora y de remoción sobre sus agentes (189, n. 13); las facultades legislativas del Presidente en estados de excepción no pueden suspender derechos humanos y libertades fundamentales (art. 214), dentro de las cuales se encuentran las garantías laborales, y en estado de emergencia no puede desconocer los derechos sociales de los trabajadores (art. 215). En la organización territorial, la Carta asigna las funciones relacionadas con la administración pública y el régimen de los empleos, entre las Asambleas Departamentales (art. 300 n. 7), los Gobernadores (art. 305 n. 7), los Concejos Municipales (art. 313 n. 6) y los Alcaldes (art. 315 n. 7).

c)

La efectividad d e las n o r m a s constitucionales con respecto a estas políticas:

Para finalizar este aspecto conviene resaltar que sólo en la medida en que sea efectivo ese papel normativo - centrado en el Congp-eso como legislador naturaly se dé cumplimiento a los demás elementos de la política estatal relacionados con el trabajo y de seguridad social, podrá decirse que se cumple con la preceptiva constitucional. Si dicho papel se abandona o se cumple sólo formalmente.

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GERARDO ARENAS MONSALVE

CUARTA PARTE: LA NORMATIVIDAD LABORAL Y DE S E G U R I D A D SOCLVL FRENTE AL CONTROL CONSTITUCIONAL En esta última parte se profundiza en un mecanismo muy concreto de percep>ción de los alcances reales de las garantías constitucionales al trabajo y a la seguridad social. Nos referimos al análisis de la normatividad laboral frente al control de constitucionalidad, tanto en la tradición de control constitucional que ejerció la Corte Suprema de Justicia, como en el nuevo modelo de control constitucional de la Carta de 1991. 1. Q U E E S E L C O N T R O L CONSTITUCIONAL: Desde un punto de •vista puramente formal puede decirse que el control constitucional es el mecanismo por el cual una autoridad jurisdiccional, investida de la categoría de juez constitucional, tiene la posibilidad de controlar que la legislación tenga plena conformidad con la Constitución.

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Al igual que en las demás ramas de la legislación, el control constitucional se ejerce también sobre las normas laborales. Al efectuar la revisión constitucional de estas normas el juez constitucional efectúa la tarea de confrontar dichas normas con los textos constitucionales relativos a derechos laborales. El estudio de esta jurisprudencia constituye un interesante y poco explorado campo de análisis de la protección laboral en la Constitución colombiana. Los analistas del control constitucional se han preocupado, más que de las definiciones formales, de desentrañar la verdader naturaleza del control constitucional, para t r a t a r de responder a la pre-

gunta fundamental: "Qué es lo que están haciendo los miembros de un tribunal constitucional cuando, después de comparar el texto de la ley con el de la Constitución, deciden sobre su constitucionalidad ? ". Y las respuestas evidencian la complejidad de este mecanismo de preservación de la supremacía constitucional: para algunos es un mero control judicial, es decir, que un tribunal constitucional "no es más que un órgano de la rama jurisdiccional que cumple funciones judiciales". Otros avanzan un poco y estiman que el tribunal constitucional es, por lo menos un legislador negativo", en cuanto decide qué normas deben salir del ordenamiento jurídico. Otras visiones reconocen abiertamente que allí hay más que una labor judicial o legislativa pasiva, para reconocer un contenido esencialmente variable y de importantes efectos políticos al control constitucional: son las tesis de la "razón artificial", del "legislador positivo" o de la "naturaleza constituyente" (40). 2. M O D E L O E C O N Ó M I C O Y CONFLICTO IDEOLÓGICO EN EL CONTROL CONSTITUCIONAL: Tal vez el aspecto jurídico-político más complicado de la Carta constitucional colombiana está en que los beneficios creados en favor del trabajo suponen una actitud protectora e intervencionista del Estado que parece oponerse a la concepción constitucional de la igualdad ante la ley. Este complicado asi)ecto de la Constitución refleja, en el fondo, dos tendencias opuestas en la estructura jurídicopoiítica del Estado colombiano: de un lado, el afán por consagrar la igualdad jurídica y política de los ciudadanos, y dentro de ella su libertad e iniciativa privada; y, por otro lado, un afán protector e

140) Manuel José Cepeda: Derecho, Política y Control Constitucional. Universidad de los Andes, Bogotá 1986. págs. 25- 29.

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SEGURIDAD SOCIAL intervencionista en favor de los sectores mayoritarios de la población, tendencia que se refleja en la idea de la especial protección a todas las modalidades del trabajo. Estas diferencias ideológicas en las normas rectoras de la estructura estatal se trasladan al interior de la normatividad laboral donde el espíritu protector que le anima y dá sentido se vé en ocasiones neutralizado con el otro ideal institucional de la Igualdad jurídica y la libertad empresarial. 3. UNA V I S I O N D E LA "ANTIGUA" JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL DEL TRABAJO Y SU MANERA D E A F R O N T A R LA DIVERSIDAD IDEOLÓGICA Cómo se traduce ese conflicto frente a normas laborales especificas es un interrogante que se resuelve acudiendo precisamente a la jurisprudencia constitucional laboral. El repaso constitucional que ahora se intenta se basa, fundamentalmente, en los pronunciamientos de la Sala Plena de la Corte en los cuales se discutieron aspectos básicos de la protección laboral y donde aflora con claridad el conflicto ideológico constitucional que se ha planteado. a) •••

Las modifícaciones legislativas a los d e r e c h o s sociales:

Sobre este delicado asunto hubo en los últimos años dos interesantes pronunciamientos de la jurisprudencia constitucional. — ,

En la sentencia de marzo 23 de 1973 (41) se discutió en la Corte la constitucionalidad de algunas normas del

estatuto de porsonal civil del Ministerio de Defensa y la Policía, en razón de que disminuían beneficios y prestaciones sociales de dicho personal. El conflicto jurídico-político que analizamos es claro en este caso en relación con la tesis de la Procuraduría y la decisión final de la Corte. La Procuraduría sostuvo que si un acto con fuerza de ley desmejora en alguna forma los derechos sociales de los trabajadores, tal acto resulta inconstitucional por su oposición al principio de la "especial protección a los trabajadores". Por su parte la Corte, al definir el asunto, estimó que el principio cardinal de la democracia politica es la "igualdad ante la ley"'; y citando jurisprudencia anterior indicó que el legislador "no puede hacer ninguna ley que atente contra la igualdad de los indi'viduos"', de manera que la especial protección al trabajo "no tiene lugar por un concepto meramente particular de protección al trabajador, porque también protege al industnal y patrono, sino por un concepto de interés social". En este orden de ideas anota la Corte que si bien el art. 122 de la Constitución prohíble en estado de emergencia económica y social la desmejora de los derechos sociales de los trabajadores, "no puede transmutarse el valor, convirtiéndo la excepoión en regla". Y concluye: "En situación normal corresponde al Congreso, como órgano principal de la rama legislativa del poder, regular el servicio público...Claro es, que al ejercerla, debe ceílirse a los principios generales que inspiran algunos preceptos de la Carta, como los de los artículos 16 y 17, escogiendo, con plena autonomía, los medios que considere adecuados al caso". Con ese criterio la sentencia definió que las modificaciones prestacionales de la norma que se discutía no resultaban con-

4ll Cfr. revista Jurisprudencia y Doctrina, Tomo II, pág. 202. Legis, Bogotá, 1973; también Palacios Mejíii, nb cit , pág. 154. donde se comenta y analiza esta sentencia.

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GERARDO ARENAS MONSALVE exp)edir tales normas, y también porque dichos preceptos son contrarios al art. 17 de la Constitución al disminuir la protección al trabajo. Para los efectos de este análisis, examinaremos únicamente este segundo aspecto de la fundamentación del fallo. La mayoría de la Corte -y por tanto la decisión- estimó que las normas clasificatorias de los empleos públicos en cargos de libre nombramiento y remoción y cargos de carrera son constitucionales y no violan el art, 17 de la Carta, "ya que tal mandato constitucional, al garantizar la protección del Estado al trabajo, no excluye la posibilidad de que el legislador, por mandato del constituyente, y en desarrollo de preceptos consagrados en el mismo estatuto superior, como los relativos a la carrera administrativa y a la clasificación de empleos...desarrolle esas normas, como en el presente caso ha sucedido por la vía extraordinaria, en virtud de facultades precisas recibidas por el ejecutivo, segrún se explicó". La Corte declaró constitucionales esas normas, con excepción de las que autorizaban al gobierno para modificar las formas de vinculación de los empleados púbhcos, pero no j o r razones de fondo sino por estimar que el gobierno se apropiaba de facultades que no le eran propias.

rrecto entendimiento de la 'especial protección' que debe el Estado a los trabajadores, incluyendo entre ellos, por supuesto, a los servidores públicos". A continuación relacionan el tema con el de la estabilidad laboral, precisando que "la facultad de libre nombramiento y remoción es incompatible con el mínimo de estabilidad a que tiene derecho todo trabajador". El Salvamento de Voto concluye, de modo general, que "el derecho laboral a la estabilidad, ínsito en el art. 17 de la Carta, es incompatible con la despótica facultad de libre nombramiento y remoción, cuando se aplica indiscriminadamente".

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Dos interesantes sentencias ofrecen, desde distintos ángulos, reflexiones constitucionales de fondo en torno a las limitaciones de la libertad de asociación y sus consecuencias sociales. —

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Por otro lado, en extenso y bien documentado Salvamento de Voto, algunos Magistrados sostuvieron que la constitudonalidad de las normas acusadas debía examinarse "a la luz de una interpretación científica de la especial protección que el Estado debe dar al trabajo según el art. 17'". Analizando la facultad de libre nombramiento y remoción en sus fundamentos constitucionales, estiman los Magistrados disidentes que dicha facultad de gobierno "es excepcional y sólo resulta válida constitucionalmente en los casos precisos que la Carta autoriza (...) La misma limitación se deduce de un co-

La libertad d e asociación y sus limitaciones sociales:

La primera sentencia corresponde al fallo de Sala Plena del 1 de diciembre de 1983 (46). Mediante demanda de inconstitucionalidad se solicitó a la Corte declarar inexequibles algunos artículos de la Ley 42 de 1982, mediante la cual el Congreso determinó los grados de las organizaciones gremiales de pensionados. Los artículos de la ley que fueron demandados eran aquellos que exigían un mínimo de cinco organizaciones de pensionados para constituir agrupaciones de segundo g^ado (federaciones) y un mínimo de organizaciones de primero y segundo grado para constituir organismos de tercer grado (confederaciones). .i-

Para la mayoría de la Corte el problema se resuelve exclusivamente con apreciaciones sobre la libertad general de

(46) Cfr. revista Jurisprudencia y Doctrina, Tomo XIII, pág. 119. Ijegis, Bogotá, 1984.

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SEGURIDAD SOCL\L asociación consagrada en la Carta. En ese orden de ideas estima la sentencia; "La condición fundamental que en éstas se impone para formar a.«ociaciones. compañías y fundaciones, extensiva así mismo a las demás maneras de constituir .sociedad, es que todas ellas se ajusten al orden moral y al orden legal". Precisa más adelante que 'El orden legal a que se refiere el artículo 44, como h'mite indispensable de la libertad para asociarse, es precisamente el quo conforman las disposiciones de la ley relativas a las formas posibles de asociación. La Ley 42 de 1982...es justamente una de las más recientes declaraciones de voluntad del Congreso de la República sobre el asunto de las sociedades de personas, de las individuales de pensionados y de las de sus organismos". Y concluye; "No se vé, entonces, que las disposiciones sobre las cuales versa el presente juicio de la Corte, contraríen las normas constitucionales que los actores han indicado, ni otras de la misma jerarquía", razón por la cual fueron declaradas exequibles. Para los Magistrados que suscribieron el Salvamento de Voto, el punto en discusión exige un estudio más profundo acerca del derecho de asociación y de sus implicaciones sociales y políticas en el mundo moderno: "Conviene tener presente -señalan- que el derecho de asociación tiene un valor instrumental, hoy insustituible en la vida civil, politica, económica y cultural, y que por lo tanto de él depende en la práctica la efectividad de los demás derechos que la asociación protege y asegura. En el campo laboral la asociación es además, instrumento nec e s a n o de la justicia social, para procurarla y defenderla". Analizan luego el problema social de la 'tercera edad' y de los pensionados, para concluir: "Surge con nitidez entonces la urgente necesidad vital que tienen los pensionados de asociarse, como sector sin duda débil.

•víctima de toda clase de discriminaciones. Sólo la unión organizada y permanente...les permite luchas por la defensa y mejoramiento de sus condiciones de vida y de sus intereses vitales". Continúa luego el estudio desde el punto de vista del derecho intemacional del trabajo, donde se consagra el derecho de asociarse y confederarse sin injerencia de la autoridad, y sin que ésta pueda señalar un número mínimo de organizaciones para permitir ese derecho, que siempre resultaría arbitrario o excesivo". Finaliza el Salvamento de Voto con la consideración sobre "el límite del orden legal" de la libertad de asociación,, que fué el argumento tomado por la mayoría para estimar exequibles las normas acusadas. "Esta limitación -señala- ... debe ser bien entendida en lógica jurídica, teniendo en cuenta el principio cardinal según el cual la legislación no puede estar por encima de la constitucionalidad. Si la Carta garantiza un derecho, la ley puede ordenarlo y racionalizarlo pero nunca puede, en ningún caso, cercenarlo o limitarlo arbitrariamente, pues entonces se invertiría la jerarquía normativa y el 'orden legal' quedaría así por encima de la Constitución (...) No cabe duda que señalar un número mínimo arbitrario de asociaciones, para limitar el derecho de los grupos a constituir federaciones y confederaciones, implica mutilar por grados la hbertad de asociación, so pretexto de un 'orden legal' mal entendido porque desconoce la plena garantía que la (Constitución consagra". — El otro pronunciamiento de la jurisprudencia constitucional donde se - debatieron los alcances sociales de la • libertad de asociación es la sentencia del 6 de agosto de 1985 (47). En esta oportunidad la Corte debió decidir en Sala Plena sobre la acción de inexequibilidad presentada contra una

(47) Cfr. revista Jurisprudencia y Doctrina, Tomo XIV, púg.898. Legis, Bogotá, 1985.

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