Observatorio de Drogas Ilícitas y Armas Ponencia Conversatorio: “El rol de la policía en el posconflicto” 23 de Mayo de 2013 Después de La Habana: Un posconflicto relativo y armado1 Por. Viviana Manrique Zuluaga2 INTRODUCCIÓN Partimos de la idea que con los acuerdos de La Habana no se podrá hacer referencia a un posconflicto total en Colombia, teniendo en cuenta que las FARC no entregarán las armas y que existen otros actores armados que seguirán cometiendo secuestros, extorsiones, violencia y estarán dedicados al narcotráfico. Si bien se requiere de una preparación de las fuerzas de seguridad, entre ellos la policía para enfrentar la implementación de los acuerdos, su rol seguirá siendo el mismo e incluso más fortalecido en materia de seguridad ciudadana, delincuencia común y delitos urbanos. Teniendo en cuenta que lo que resulte de La Habana será un acuerdo parcial con la criminalidad y delincuencia nacional, de ninguna manera acaba con el conflicto en Colombia, el policía deberá enfrentarse a un posconflicto con las FARC y a continuar la confrontación con otras organizaciones alzadas en armas como el ELN y bandas criminales que estarán luchando por el mercado del narcotráfico

Los diferentes estudios sobre el papel que ha de desempeñar la policía en un escenario posconflicto suelen enmarcarse dentro de lo que comúnmente se denomina reforma al sector de seguridad. La reforma al sector de seguridad por lo general está encaminada a “la provisión eficiente y efectiva de las seguridad estatal y humana dentro de un marco democrático” (Hänggi, 2004, pág. 3). Es una cuestión que por lo general se ha aplicado en tres escenarios: en el marco de mejorar la cooperación internacional para el desarrollo, la

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Este documento fue realizado con el apoyo de la joven investigadora Ana Catalina Joya.. Directora Observatorio de Drogas Ilícitas y Armas de la Universidad del Rosario.

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transición hacia la democracia en Estados ex comunistas, y en escenarios posconflicto (Hänggi, págs. 3-4). En términos generales, el sector de seguridad “comprende todas las instituciones que tienen un mandato formal para garantizar la seguridad del Estados y sus ciudadanos contra actos de violencia y coerción” (Hänggi, pág. 5). Desde una perspectiva gubernamentalista, este sector comprende “los elementos del sector público responsables por el ejercicio del monopolio sobre el poder coercitivo” (Hänggi, pág. 6).

En el caso de sociedades postconflicto, la reforma en el sector de seguridad debe lidiar con los problemas asociados con el desarme, desmovilización y reintegración de excombatientes, la proliferación de armas y minas antipersonas, entre otros (Hänggi, pág. 9). Una de las principales necesidades de seguridad en el posconflicto tiene que ver con la provisión de seguridad física. “Manifestaciones típicas de inseguridad incluyen crimen organizado y organizaciones paramilitares ilegales, tráfico de drogas y armas, no regulación sobre la posesión de armas, terrorismo y extremismo violento y el abuso de poder por parte de los aparatos del Estado” (Brzoska & Heinemann-Grüder, 2004, pág. 126). De manera que un incremento significativo en los problemas de seguridad pública suele ser el foco de atención en materia de seguridad para los escenarios posconflictos, donde se debe prestar particular atención a “actividades encaminadas a la reducción de la inseguridad pública y a restaurar el monopolio estatal del uso legítimo de la violencia” (Brzoska & HeinemannGrüder, pág. 128). La focalización en necesidades específicas de seguridad es una cuestión particular de contextos posconflicto, es algo que diferencia la reforma del sector seguridad en estos escenarios a otros. Tales prioridades incluyen “contener la expansión de la violencia, estabilización de emergencia, controlar los restos de violencia (más que todo por medio del desarme y otras medidas que contengan la diseminación de armas pequeñas y ligeras, así como la desmovilización y reintegración de combatientes), evitar la recaída en conflicto y la formar agencias básicas de seguridad” (pág. 128).

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Entre las principales causas detrás de los incrementos en violencia e inseguridad está la permanencia de estructuras armadas y criminales producto del conflicto o que surgieron en medio de éste como son los señores de la guerra, el narcotráfico y otros tráficos ilegales, delincuencia común y organizada, entre otros (Brzoska & Heinemann-Grüder, pág. 134). Estos surgen cuando no se ha llevado a cabo una desmilitarización adecuada de la sociedad, por medio de la “disolución de grupos armados y la eliminación de estructuras militares que se encuentran fuera del control estatal” y el desarme de la ciudadanía, cuestiones que a su vez debe ir acompañada de una política de reinserción comprensiva que evita la reincidencia de los desmovilizados. “Inventivos para los ex combatientes pueden incluir nombramientos en el gobierno, fuerzas militares o de policía, capacitación y asistencia para montar empresas y otros incentivos económicos” (Brzoska & Heinemann-Grüder, pág. 134).

Lo anterior da a entender que la finalización de un conflicto no implica la llegada automática de la seguridad. En este sentido, “la introducción de un cese al fuego, la firma de un acuerdo de paz o una intervención que busque desarmar a las partes en conflicto no garantiza un mejoramiento en la seguridad de los ciudadanos o ex combatientes. De hecho, muchos de los llamados entornos ‘posconflicto’ producen mayores amenazas directas e indirectas a los ciudadanos que el ‘conflicto armado’ que lo precedió” (Muggah, 2005, pág. 239). Muchas veces, y dependiendo de la naturaleza del conflicto, la violencia y criminalidad tiende a concentrarse en áreas urbanas o rurales. La problemática de las armas pequeñas y ligeras es de particular importancia en los nuevos brotes de violencia pues hay contextos en los que “el armamento de tipo militar de los criminales y ex combatientes es muy superior al de la misma policía y civiles” (Muggah, pág. 241). Casos como el de Guatemala, por ejemplo, son muy disientes. “Durante el periodo posconflicto, Guatemala ha afrontado un legado de violencia urbana y exclusión social. La evidencia muestra que después de la finalización del conflicto armado, la violencia política ha descendido, mientras que la violencia económica y social ha aumentado de manera importante (Moser, 2001, p. 3). Adicionalmente, se ha demostrado cómo la percepción

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pública de miedo e inseguridad en los espacios públicos de sectores menos favorecidos ha aumentado durante el posconflicto. En la actualidad, la violencia se ha convertido en una parte importante de la cotidianidad de la ciudadanía, y es catalogada como más fuerte que la violencia experimentada durante la guerra civil (Bello, pág. 166).

Por todo lo anterior, la policía suele ser uno de los focos centrales en la transición del conflicto al posconflicto. Esto se debe a que carga con la responsabilidad de “preservar el orden y mantener la ley, y probablemente es el brazo público más visible del Estado en la sociedad” (Mani, 1999, pág. 10). Como tal, es fundamental en términos de legitimidad, responsabilidad y viabilidad del periodo de transición. Al tratarse de la entidad estatal que constantemente interactúa con los ciudadanos, lo que éstos entienden por el imperio de la ley y orden se determina a partir de ésta (Loh, 2010, pág. 6). No obstante, se trata de una institución que no puede operar en el vacío, requiere del sistema judicial y de prisiones para operar apropiadamente. “Si cualquiera de las piernas de este trípode es débil o ineficientes, el trabajo de las otras dos instituciones ser verá socavado o negado” (pág. 16).

En la mayoría de los escenarios posconflicto, las fuerzas armadas han sido excesivamente represivas o el conflicto involucró un grado de polarización tal que la población necesariamente identifica a todo aparato estatal como un ente que representa los intereses de un solo lado de la confrontación. Esto es lo que genera desconfianza hacia las fuerzas militares y de policía y una de las razones por las que se habla de la necesidad de reestructurarla o de ‘crearla’ en la etapa de posconflicto. En Irlanda del Norte, donde la policía era una parte integral y símbolo de la división entre protestantes y católicos, fue necesario reformarla procurando que 50% de su personal fueran de una facción y 50% de la otra, ya que para el posconflicto era necesario que la policía reflejara “ la sociedad en la que opera, dado que esto tiene consecuencias importantes para la legitimidad de la policía e interacciones con grupo minoritarios… o de difícil acceso” (Ellison, pág. 252).

Sin embargo, este no es del todo el caso de Colombia. En este país, y como resultado de una serie de reformas que se empezaron a llevar a cabo desde la década de los 90, la

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población en general confía y tiene una buena imagen de las fuerzas armas. De hecho, las fuerzas militares y de policía son dos de las tres instituciones nacionales que gozan de mejor percepción entre los ciudadanos. Una encuesta realizada por IPSOS en 2012, señala que las FFMM y la Policía son unas de las instituciones que tiene una imagen favorable ante los ciudadanos -56% y 50% respectivamente- (IPSOS, 2012, pág. 56). Durante los últimos años, la tendencia en Colombia ha sido la de creer y apoyara a las fuerzas armadas. Vale hacer la aclaración, que hay zonas rurales en distintas regiones del país donde éste puede no ser el caso.

Ahora, una cosa es el posconflicto del papel y otra muy diferente el posconflicto en el terreno. Entre más larga sea la confrontación, mayor tiende a ser la fragmentación y polarización de la sociedad y demás daños a las estructuras económica y sociales del país (Bello, 2009, pág. 165). En la medida que la violencia se convierte en un obstáculo para la estabilidad después de una guerra, a los aparatos de seguridad les toca enfocarse en el posconflicto en asuntos relacionados con la seguridad ciudadana y seguridad pública. La situación es más complicada si resulta que gran parte de los acuerdos no se cumplen o fallan los programas de reinserción. En El Salvador, los acuerdos de paz del 92 determinaban la creación de nuevos cuerpos de policía, la disminución de las fuerzas militares y la abolición de cualquier otro aparato armado del Estado (Call, 1997, pág. 3). Se esperaba que la situación posconflicto la pudiera manejar el nuevo cuerpo de policías pero los auges de violencia superaron la capacidad de éstos. “El fin de la guerra no disminuyó la violencia homicida. Por el contrario, los niveles se dispararon. Cerca de 6.250 personas murieron anualmente por causa de la guerra mientras que durante el posconflicto, los homicidios pasaron de 8.019 en 1996 a 8.281 en 1998. Esta violencia es uno de los principales problemas que afronta El Salvador en la etapa posterior al conflicto” (Bello, 2005, pág. 239). De acuerdo a El Tiempo, la policía se prepara para formar a un “nuevo uniformado, llamado el policía de la paz, [que] estará más enfocado en seguridad ciudadana y deberá cumplir labores comunitarias y de resolución de conflictos cotidianos, que le exigirán una

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mayor madurez y profesionalización” (Quintero, 2013). No obstante, no es claro si en efecto este será o debería ser el principal papel de la policía en el posconflicto. Por un lado, porque experiencias pasadas han señalado el tipo de problemas que se pueden presentar y cómo éstos suelen desbordar la capacidad de la policía. Por otro lado, porque el caso colombiano es particular en la medida que existen varios actores armados. La costumbre en el país al momento de negociar acuerdos de no paz no ha sido tratar de acordar el fin del conflicto con todos los actores involucrados, sino que ésta se ha dado de forma parcelada. Esto ha llevado a que Colombia haya pasado por varias etapas de ‘posconflicto’ en medio de la continuación de otros conflictos armados. “Caso como el colombiano en el cual ha primado un modelo de ‘negociación a destajo’ con distintos grupos guerrilleros, en vez de un modelo de negociación global con el conjunto de la insurgencia guerrillera y otros actores armados del conflicto. Porque, evidentemente, las organizaciones que llegaron a procesos de paz con gobiernos anteriores se encontrarían en una situación de ‘posconflicto’, al mismo tiempo que se mantiene la confrontación con otras organizaciones alzadas en armas” (Vargas, 2006, pág. 198).

Esto dificulta identificar con claridad qué significa el posconflicto en el país pues un cese total del choque armado y la violencia no es. “Por el contrario, como se ha observado en años recientes, mientras que en algunas regiones caen considerablemente los niveles de violencia producto sea de los acuerdos de paz con grupos paramilitares o del repliegue forzado de la guerrilla, en otras se elevan o se mantienen en niveles significativos. De seguir el rumbo actual, lo más probable es que en Colombia se vaya dando un paulatino proceso de pacificación donde se combinen sucesivos acuerdos de desarme con la persistencia de bandas armadas de relevancia decreciente” (Llorente, Ortiz, & Urrutia, 2008, pág. 4).

En este sentido, se podría argumentar que el papel de la policía no debería cambiar en su totalidad, pues si bien dejarían de combatir a un grupo guerrillero, los reductos de éstas, otros grupos armados, como el ELN, las denominadas bandas criminales, y grupos de delincuencia organizada continuarán actuando y generando violencia e inseguridad en

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varias regiones del país. El principal motivo al que se le atribuye la continuidad de estos fenómenos, no es sólo la larga duración del conflicto armado en Colombia sino el problema del narcotráfico que afecta al país (Bello, pág. 172).

Lo interesante es que estos fenómenos se han identificado como problema en la gran mayoría de países, sobre todo los latinoamericanos. El crimen y la violencia son, hoy por hoy, una de las principales causes de inseguridad; sin que en muchos de ellos esté asociado a un periodo de posconflicto. Ya desde el 2008, la OEA en su informe sobre seguridad pública en la Américas identifica además de la violencia interpersonal y los delitos comunes, el accionar de la delincuencia organizada, a la cual se vinculan gran parte de los homicidios. “Se trata de un problema que no sólo atenta contra la seguridad, la salud, la integridad física y la vida de cientos de miles de nuestros conciudadanos, sino que se extiende hasta afectar directamente a los fundamentos del desarrollo económico, y a la integridad misma del Estado y de las instituciones democráticas de nuestra región” (OEA, 2008, pág. 7).

Por otro lado, tampoco es fácil determinar si el ejército dejará de actuar al lado de la policía en el posconflicto o si, debido a las crecientes capacidades militares de los delincuentes, será necesario que ambas organizaciones continúen cooperando en el mantenimiento de la seguridad interna. De acuerdo a los estándares formulado por la OCDE en materia de reforma al sector seguridad, la policía debe ocuparse de la seguridad interna. Sin embargo, en el contexto colombiano esta labor ha sido compartida entre policías y militares. Para el posconflicto, lo que señala esta organización es que se debe aclarar el rol de cada uno de ellos, haciendo la salvedad que en caso que la policía no pueda/no sea capaz de hacer frente a los problemas de seguridad que se presenten, el ejército debe estar preparado para entrar a asistir. Lo anterior se prevé en la medida que si la policía no se dota de los recursos necesarios para afrontar los retos de violencia y criminalidad del posconflicto, la retirada de las fuerzas militares puede generar un vacío riesgoso para la estabilidad del país (OECD, 2007, pág. 124).

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El país ya ha vivido esta experiencia en varias oportunidades, la más reciente con los grupos paramilitares. Estudios sobre los homicidios después de la desmovilización de estos grupos armados indican que si bien hubo un descenso significativo a nivel nacional, “existen algunas zonas del país donde el homicidio se ha incrementado, y estas áreas coinciden precisamente con aquellas en donde se reporta la presencia de nuevos grupos armados” (Bello, pág. 172). Este tipo de situaciones son las que llevan a expertos como Alejo Vargas (2006) a hablar de “posconflicto armado”, pues considera que la idea de posconflicto es errónea en la medida que Colombia ha firmado varios acuerdos de paz con distintos grupos armados y a que los conflictos siempre existen en la sociedad y son un componente básico de la democracia (pág. 190). Frente al complejo panorama que le puede esperar a Colombia en el ‘posconflicto’, “la Policía Nacional debe estar lista para desarrollar tareas que abarcan desde la contrainsurgencia, pasando por la lucha contra el crimen organizado, hasta la prevención del delito común y en general el mantenimiento del orden social. Todo ello en contextos geográficos y sociales tan diversos que van de grandes ciudades a extensas áreas rurales despobladas. De cara al futuro, la Policía Nacional se verá obligada a mantener cierta capacidad para enfrentar las amenazas de actores armados irregulares de diversa índole. Pero simultáneamente, la progresiva pacificación del país, podría conducir, según lo sugieren diversas experiencias internacionales, a un escenario de posconflicto donde aparecerían problemas de bandidaje y criminalidad rural, así como nuevos fenómenos de crimen urbano. En consecuencia, parece imprescindible concebir una fuerza de policía polivalente, dotada de una sustancial capacidad de adaptación que le permita ajustarse con facilidad a un escenario cambiante” (Llorente, Ortiz, & Urrutia, pág. 4). Como lo señala el Mayor Ciro Carvajal en su artículo sobre la Policía Nacional en el posconflicto, esta entidad debe estar a “la vanguardia de la consolidación de la convivencia, jalonar a las demás instituciones y contribuir a que se cumplan los acuerdos en los términos definidos” (Carvajal, 2004, pág. 46) y como tal sus funciones incluirán ‘consolidar los marcos de cooperación global frente al crimen transnacional’, ‘ampliar el portafolio de

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servicios básicos policiales, de manera que garantice su presencia permanente en todo el territorio nacional’, ‘fortalecer la vigilancia, la educación, la prevención y la investigación’, y contribuir a la consolidación de la convivencia’ (pág. 47). Dentro de ésta última es importante señalar que no sólo se refiere a las situaciones diarias que se puedan enfrentar entre ciudadanos, sino a los posibles choques, problemas y ciclos de violencia relacionados con los reinsertados. “Los procesos de reinserción no se refieren sólo a los beneficios jurídicos y económicos que el Estado ofrece a los desmovilizados, sino a la protección de los individuos y sus familias, a la atención de los conflictos familiares y sociales derivados luego de varios años de separación, a la necesidad de que la sociedad acepte a estas personas sin verse afectada por posibles atentados o represalias contra los exmilitantes. El reinsertado debe aprender a confiar en el Estado que antes combatía, a ejercer responsablemente los deberes y derechos que tiene como ciudadano, a resolver sus problemas y a buscar fuentes legales de ingresos” (Bello, 2005, pág. 233).

De modo que, el servicio de policía es la base de partida para el resto de las funciones del Estado, “en la medida en que éstos necesitan un entorno de respeto a la ley y el orden para poder funcionar adecuadamente. De hecho, junto con el poder judicial, la policía es el instrumento principal del Ejecutivo para garantizar el respeto de los ciudadanos al Estado de Derecho” y como tal son necesario para construir Estado (Llorente, Ortiz, & Urrutia, pág. 21). Por lo tanto, en el cumplimiento de sus funciones en un eventual ‘posconflicto’, es esencial que la Policía Nacional cuente con una capacidad considerable de pie de fuerza en todo el territorio nacional. Catalina Bello indica que además de existir una correlación positiva entre el aumento del pie de fuerza y la reducción del crimen, “el incremento en el pie de fuerza hizo posible la consolidación de la presencia estatal en todo el territorio, aun en regiones aisladas, donde operaban los grupos armados ilegales y bandas criminales. En la actualidad hay una estación de policía en cada uno de los 1.098 municipios del país, y este elemento se encuentra ligado a mejores estrategias de control policial” (Bello, pág. 173). Esto es fundamental en la medida que la policía deberá funcionar más que nunca como instrumento de control, prevención y disuasión.

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Ello también supondría prudente un fortalecimiento de las fuerzas de policía (Vargas, pág. 207) y la aplicación de “novedosas estrategias de vigilancia y control para que la prevención sea una constante que evite la escalada delictiva, promueva la cultura de la seguridad y garantice la protesta social, sin alteraciones graves para la convivencia” (Carvajal, pág. 48). Adicionalmente, se puede esperar una continuación del papel contrainsurgente de la policía, el cual no es necesariamente contrario a los deberes de ésta en la medida que “ el primer objetivo de los rebeldes ha sido tradicionalmente dislocar el funcionamiento del Estado para construir en su lugar un poder paralelo, las fuerzas policiales se han convertido en el muro de contención destinado a proteger las instituciones y frenar la expansión de los insurgentes sobre los escombros del antiguo orden político. De hecho, se puede encontrar una notable correlación entre el éxito o el fracaso de una campaña contrainsurgente y la mayor o menor capacidad del Estado agredido para organizar unas fuerzas de policía eficaces y respetuosas de la ley” (Llorente, Ortiz, & Urrutia, pág. 21). La Policía Nacional ha jugado y va a seguir jugando un papel clave “tanto en la protección del territorio y la población liberados de la presencia de grupos armados ilegales, como para crear las condiciones básicas que hagan posible la presencia de otros servicios del Estado (justicia, educación, salud, etc.). En este sentido, la PONAL está confrontada con la necesidad de convertirse en una fuerza de consolidación encargada no sólo de garantizar la seguridad de las áreas de donde han sido expulsadas las unidades de combate de paramilitares o guerrillas, sino también de proporcionar la seguridad para una completa normalización institucional en esas zonas” (Llorente, Ortiz, & Urrutia, pág. 22).

Lo anterior, sumado a la necesidad de enfrentar viejas y nuevas manifestaciones de criminalidad y ayudar dirimir los conflictos cotidianos entre ciudadanos, lleva a pensar que en términos de estructura “lo deseable sería una Policía Nacional centralizada, con flexibilidad regional y local y organizada en función del tipo de actividad y delito por prevenir o combatir. Se debe “separar las funciones en el interior de la Policía Nacional: las funciones de vigilancia, las de control del orden público y las de control al crimen

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organizado”” (Vargas, pág. 208) para que ésta pueda desarrollar de la mejor forma posible su papel en el complejo entorno colombiano. A manera de conclusión, se tiene que la policía en Colombia no sólo debe ser “una institución que garantice la seguridad y prevenga la recaída en el conflicto interno, sino que mejore las condiciones para la reconciliación y reconstrucción. [Entendiendo] lo primero como asegurar una paz negativa y los segundo como construir una paz positiva;” sólo con las dos, cumplirá con las expectativas y las necesidades que la sociedad y el país demandarán de ella (Loh, 2010, pág. 6).

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