EDUARDO HECKER I MATíASKULFAS

LOS DESAFíos DEL DESARROLLO DIAGNÓSTICOS Y PROPUESTAS

CLAVES PARA TODOS COLECCiÓN DIRIGIDA POR JOSÉ NUN CAPITALIIilINTELECTUAL

LOS DESAFíos DEL DESARROLLO

EDUARDO HECKER . MATíAS KULFAS

LOS DESAFíos DEL DESARROLLO DIAGNÓSTICOS Y PROPUESTAS

CLAVES PARA TODOS COLECCiÓN DIRIGIDA POR JOSÉ NUN

&TI

CAPITAL INTELECTUAL

José Nun

Editor general

Jorge Sigal

INDICE

Edición

Luis Gruss

Introducción

Coordinación

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Cecilia Rodriguez

Corrección

Alfredo Cortés

Dirección de arte

Martín Marotta

Capítulo uno Qué es el desarrollo

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Diagramación

Verónica Feinmann

Ilustración

Miguel Rep

Capítulo dos Perspectiva local

Producción

33

Néstor Mazzei Capítulo tres Ventajas competitivas

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Capítulo cuatro El tejido productivo

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Conclusiones

85

Bibliografía

87

Los autores

93

Derechos exclusivos de la edición en castellano reservados para todo el mundo: © 2005, Eduardo Hecker y Matías Kulfas © 2005, Capital Intelectual Francisco Acuña de Figueroa 459 (1180) Buenos Aires, Argentina E-mail: [email protected]éfono: (+54 11) 4866-1881 l'edición: 10.000 ejemplares Impreso en Sociedad Impresora Americana S.A., Lavardén 157, Cap. Fed., en octubre de 2005. Distribuye en Cap. Fed. y GBA: Vaccaro, Sánchez y Cía. S.A. Distribuye en interior y exterior: D.l.S.A. Queda hecho el depósito que prevé la ley 11.723. Impreso en Argentina. Todos los derechos reservados. Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida sin permiso escrito del editor.

BTI

CAPITAL INTELECTUAL

PRODUCE: Le Monde diplomatique, edición Cono Sur. Mirá Quién Vino, Vinos y Gastronomía

338.9 CDD

,

Director

Fem, femenina y singular

Hecker, Eduardo; Kulfas, Matías. Los desafios del desarrollo: diagnóstico:; y propuestas 1a ed., Buenos Aires, Capital Intelectual, 2005 96 p., 20x14 cm. IClaves para todos, dirigida por José Nun N° ;HlI ISBN 987-1181-40-X 1. Ciencias Económicas. 2. Desarrollo Económico. 1. I illIlo

A Julián A Ana y Felipe

INTRODUCCiÓN

La crisis económica y social que se desatara en Argentina hacia fines de los años '90 ha sido el síntoma de la carencia de una estrategia de desarrollo. Las postales de Argentina en los inicios de este nuevo siglo nos hablan de un panorama complejo y contradictorio. La irrupción de un país con la mitad de la población sumergida en la pobreza, con una creciente proporción de desocupados y de ocupados informales o precarios, convive con una distribución del ingreso inequitativa y bolsones de prosperidad que se asemejan a los estilos de vida de las capitales de los países industrializados. A una Argentina con un relativo grado de integración social, con pleno empleo y bajos niveles de pobreza que tuvo lugar entre los años' 40 Y '70, le sucedió otra con crecientes grados de exclusión social, desempleo y desigualdad. Esta historia de desintegración socia/tiene su correlato en la desintegración productiva. A una Argentina que, con sus alcances y limitaciones, tenía en su industria manufacturera el eje que articulaba las relaciones económicas y sociales, le sucedió otra que se "primarizó". En efecto, la Argentina de comienzos del siglo XXI es muy eficiente y competitiva en la producción de bienes agropecuarios ven algunas industrias que hacen uso intensivo de los

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I recursos naturales. Pero es también un país que prácticamente no produce ninguno de los bienes más dinámicos en el comercio mundial de manufacturas y, menos aun, de los que lideran el cambio tecnológico. Durante la década pasada, la cuestión del desarrollo económico quedó relegada. La mayor parte de los políticos, economistas y formadores de opinión se aferró a un discurso que sostenía que mediante el "ordenamiento" de las variables macroeconómicas y la aplicación de políticas favorables al mercado, el país ingresaría en una senda de crecimiento sostenido cuyos resultados se derramarían hacia toda la sociedad. Se conformaría, de este modo, una economía más eficiente e integrada al mercado mundial. En ese clima cultural, la idea de estrategias públicas de largo plazo apareció connotada negativamente como una renuncia a aceptar cambios "civilizatorios" irreversibles codificados bajo el nombre de globalización. Pero el fracaso del proyecto neoliberal no sólo nos enfrenta con el desafío de recrear un proyecto de desarrollo sino, más aun, de reconstruir el tejido económico y social. Se trata, en suma, de repensar el desarrollo económico de Argentina. Las experiencias internacionales más exitosas nos muestran que las opciones para el desarrollo son sumamente distintas a las que Argentina asumió en los últimos treinta años. Para no alejarnos demasiado en términos históricos (la historia del desarrollo económico de Inglaterra y Estados Unidos ha mostrado sobrada evidencia de su escasa adscripción a políticas pro-mercado), vale hacer referencia a las recientes experiencias de desarrollo de las economías del Este Asiático. En la década del '50, Corea sólo producía competitiva mente unos pocos productos primarios y era una economía atrasada. Algunas décadas más tarde, desarrolló un sector industrial de alta tecnología integrado al mercado mundial a través de un sólido complejo exportador, cuyos resultados

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redundaron en un proceso de mejora en el bienestar de la población y en una distribución del ingreso más equitativa. El notable crecimiento de las economías del Este Asiático atrajo el interés de numerosos investigadores. Las conclusiones más importantes que se extraen de dicha experiencia suelen referirse a la fuerte vocación industrializadora del Estado, la cual se tradujo en la implementación de políticas destinadas a promover el desarrollo de sectores de alta tecnología y a estimular a las industrias exportado ras y las prácticas innovativas. Naturalmente, poco tiene que ver este tipo de estrategias con políticas pro-mercado. Antes bien, se trató de experiencias destinadas a construir un mercado o, en otras palabras, a conformar una estructura productiva más densa y sofisticada. La enseñanza es entonces que el desarrollo no es un fenómeno espontáneo que el libre juego de los mercados pueda forjar. Es una construcción y en sí mismo un proyecto estratégico. Si, como decíamos previamente, la problemática del desarrollo económico y la formulación de un proyecto estratégico de largo plazo ha quedado relegada en la Argentina de fines del siglo XX, peor aun fue la situación en los ámbitos locales y regionales. La experiencia realmente vivida en la gran mayoría de los países centrales iría en contra del relato simplificado y dogmático que se impuso como "pensamiento único": los destrettos en Italia y las agencias de desarrollo regional en España, entre otras muchas experiencias de desarrollo local, así como una vasta, consistente e interesante literatura analítica al respecto, muestran la existencia de un doble proceso simultáneo de desterritorialización del capital y de revalorización del territorio como incubador de innovaciones, estimulador de un clima favorable para los nuevos emprendimientos empresariales y la competitividad, así como para la concertación de actores públicos y privados para el desa-

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I rrollo de la comunidad. Es decir que no se trata de contraponer a las viejas verdades de la autarquía nacional las nuevas certezas de la disolución de las instancias territoriales sino de introducirse en el territorio de la complejidad, estableciendo una sólida agenda de prioridades y aprovechando todo el instrumental al alcance de las políticas públicas.

CAPíTULO UNO QUÉ ES EL DESARROLLO

La mencionada carencia de una estrategia de desarrollo es el resultado de un largo proceso en el que se produjo un viraje discursivo, en consonancia con el ascenso de la ideología neoliberal y la matriz teórica de la economía neoclásica. Azpiazu y Nochteff (1993), en un libro sugestivamente titulado El desarrollo ausente, hacían referencia al desplazamiento y pérdida de importancia de la palabra IIdesarrollo" en la formulación de las políticas económicas: "En la Argentina, al menos desde 1976, el término desarrollo fue perdiendo prestigio (...) así, los tradicionales planes de desarrollo de los años sesenta y principios de los setenta fueron sustituidos por el 'Programa de Recuperación, Saneamiento y Expansión de la Economía Argentina' (1976), por los 'Iineamientos de una estrategia de crecimiento económico', (1985-1989), y por 'Argentina en crecimiento', (1993-1995). Sin embargo, las cuestiones del crecimiento, la distribución y la inversión (o sea, las cuestiones del desarrollo) siguieron en el centro del discurso político y del debate académico. Lo que cambió fue el diagnóstico sobre las restricciones al desarrollo y las recomendaciones para superar/as". Dada esta carencia y la devaluada valoración del "desarrollo económico", vale la pena realizar un breve repaso acerca de los aportes que la teoría del desarrollo ha generado.

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La cuestión del desarrollo es un tópico que excede el ámbito de la economía, habiéndose producido aportes desde la sociología, la ciencia política y otras disciplinas. Ello por cuanto el desarrollo ha estado históricamente asociado también a valores tales como la calidad de las instituciones y la participación democrática. Los procesos de desarrollo productivo conllevan transformaciones sociales de magnitud, las cuales muchas veces se traducen en una mayor integración social, el mejoramiento de la calidad de vida y el desplazamiento de personas desde el campo a zonas urbanas, entre otros factores. Desarrollo y modernidad son dos conceptos diferentes pero estrechamente asociados. Desde el punto de vista de la economía, el desarrollo implica crecimiento económico con cambio social. Esquemáticamente puede decirse que el desarrollo es una instancia en la cual el ensanchamiento del aparato productivo produce transformaciones que conducen a una mayor integración del tejido social. Existen numerosas maneras de definir el tema abordado aquí. Por ejemplo, Amsden (2001) define el procesa de desarrollo eco-

maximizador de agentes económicos indiferenciados, aparecieron entonces diversos enfoques teóricos que complejizaron y generaron numerosos aportes. Probablemente uno de los principales aportes en la materia haya sido el de Joseph Schumpeter. Ante la perspectiva neoclásica, que interpretaba la evolución de los mercados como una competencia basada en precios, Schumpeter interpuso su visión del cambio tecnológico como elemento central del desarrollo. Desde este punto de vista, la competencia ya no se genera por la vía de los precios sino por la de las innovaciones. Para mostrar este fenómeno Schumpeter (1944) recurre a los ejemplos de la electricidad y el ferrocarril. Dice este autor que una vez que la electricidad ha sido inventada y se ha diseñado un adecuado mecanismo para hacerla accesible a los hogares, ya no existe precio al cual las velas puedan seguir compitiendo con el nuevo invento. El desarrollo económico es entonces un proceso que posee una estrecha dependencia con las capacidades innovativas de las empresas, fenómeno que va a tener una profunda incidencia en

nómico como aquel que consiste en transitar de una economía que produce bienes intensivos en recursos naturales a otra que produce bienes intensivos en conocimiento.

los procesos de competencia

La cuestión del desarrollo económico comenzó a ser estudiada con particular interés en la década de 1930, y asumió un papel importante dentro del pensamiento económico en la década de 1960. El interés por interpretar los desiguales grados de desarrollo existentes entre diferentes países, regiones y grupos de países motivó el ascenso de esta disciplina. La economía del desarrollo surgió también como respuesta ante el escaso valor

de la vida económica que no hayan sido impuestos a ella desde el exterior, sino que tengan un origen interno. Si resulta que no existen tales alteraciones procedentes de la esfera económica, y que el fenómeno que denominamos desenvolvimiento económico está fundado en la práctica, simplemente en el hecho de que los datos se alteran, adaptándose continuamente a ellos la economía, afirmaremos que no existe desenvolvimiento económico ... Tampoco se llamará aquí proceso de desenvolvimiento al mero crecimiento de la economía, reflejado por el de la población y la riqueza ... El desenvolvimiento, en nuestro caso, se define por la

explicativo que aportaba la teoría neoclásica para responder a esa pregunta sobre el desarrollo desigual. Ante los postulados neoclásicos, que centraban sus análisis pensando en mercados en equilibrio que funcionaban como la agregación del comportamiento

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en los mercados:

"Entendemos por 'desenvolvimiento'

solamente los cambios

puesta en práctica de nuevas combinaciones. Este concepto cubre

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I los cinco casos siguientes: 1) la introducción de un nuevo bien ...

o de una nueva calidad de un bien. .., 2) la introducción de un nuevo método de producción ..., 3) la apertura de un nuevo mercado ..., 4) la conquista de una nueva fuente de aprovisionamiento de materias primas o de bienes semimanufacturados, haya o no existido anteriormente ..., 5) la creación de una nueva organización de cualquier industria, como la de una posición de monopolio ... o bien la anulación de una posición de monopolio existente con anterioridad" (Schumpeter, 1944). Por su parte, Hirschman (1958) hizo un profundo análisis de los procesos de desarrollo, a los cuales interpretó, alejándose de los neoclásicos, como intrínsecamente desequilibrados. En la historia de la teoría del desarrollo, el modelo de Lewis desempeñó un importante papel. Según dicho enfoque, en los países menos desarrollados existía una considerable cantidad de trabajadores rurales ociosos. De este modo, una adecuada estrategia para incentivar las migraciones hacia las urbes y su empleo en industrias con mejores salarios sería una vía para el desarrollo, sustentada en niveles salariales bajos en los momentos iniciales. En los años '50 se gesta en América Latina la teoría del desarrollo de Prebisch y la CEPAL (Comisión Económica para América Latina, organismo dependiente de la ONU). La visión de Prebisch explicaba el subdesarrollo por la tendencia secular al deterioro en los términos del intercambio; esto es, las economías centrales producen bienes industriales y las periféricasse especializan en bienes primarios, cuyos precios tienden a reducirse en términos relativos a los industriales. Este fenómeno aportó el sustento teórico a las estrategias de industrialización de importaciones.

basadas en la sustitución

Más recientemente, la teoría del desarrollo perdió peso relativo dentro del pensamiento económico cuando finalizados los

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años '80 e iniciados los '90 la teoría del crecimiento económico ganó fuerza. Los modelos de crecimiento se basan fundamentalmente en el herramental analítico neoclásico. Estos modelos consideran a las economías como meras agregaciones de las conductas individuales de los denominados agentes económicos, de manera tal que no logran captar aspectos centrales para el desarrollo como, por ejemplo, las conductas innovativas, que quedan relegadas como "residuos" no explicados por estos modelos. Ejemplo de ello son los ejercicios de convergencia que plantean estos modelos. Los economistas neoclásicos consideran que los factores de la producción (el trabajo y el capital) están sujetos a rendimientos decrecientes, esto es, a que su aporte al crecimiento sea cada vez menor en el tiempo. De este modo, se inferiría que las economías más rezagadas, en la medida en que hagan un uso eficiente de sus factores productivos, deberían tender a alcanzar a las más desarrolladas. Lo curioso es que los diferentes ejercicios empíricos realizados no sustentan tales teorías. Por ejemplo, Barro y Sala-i-Martin (1995) analizan los niveles de producto per cápita de 118 economías y sus tasas de crecimiento durante el período 1960-1985. Si la teoría de la convergencia fuera correcta, lo que debería ocurrir es que los países que tienen menores niveles de PIB, deberían tener los mayores niveles de crecimiento, de manera tal que en algún momento del tiempo equipararían a los países más desarrollados. Pues bien, hecha la contrastación empírica, los resultados fueron sumamente difusos, no siendo posible comprobar la hipótesis. Ante este fracaso, se recurre a realizar comparaciones con países de la OECD, casi todos ellos de niveles de alto desarrollo. En tal situación, sí es posible verificar tal hipótesis, definida como convergencia condicional. En otras palabras, países de similares características tienden a converger en sus niveles de PIB. Este enfoque entonces no logra explicar el problema central que con-

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sistía en analizar las notables diferencias en los grados de desarrollo de los diferentes países. El debate sobre el desarrollo no ha perdido vigencia y probablemente el análisis del extraordinario proceso observado en los países del Este Asiático haya sido un excelente disparador del mismo. A este punto nos abocaremos en la siguiente sección.

cipal economía del mundo, es decir EE.UU. El ejercicio que se vuelca en el siguiente gráfico (página 22) consiste en calcular el PIS per cápita de un conjunto representativo de países de América Latina y del Este Asiático como proporción del PIS per cápita estadounidense. De esta manera, la evolución histórica de este indicador nos permite comprobar si dichos países han cerrado, abierto o mantenido constante la brecha que los separa de la economía más desarrollada del mundo.

EXPERIENCIAS RECIENTES La pregunta central que guía el debate sobre el desarrollo -¿por qué algunos países presentan mayores niveles de desarrollo que otros?- se enriquece sustancialmente cuando se analizan experiencias recientes de desarrollo (fundamentalmente en el escenario internacional de la segunda posguerra) y además del "por qué" se indaga en torno al "cómo" fue que tuvieron lugar. Más aun, la observación de países o grupos de países que presentan algunas características en común en el inicio del período bajo estudio pero que luego presentan trayectorias sumamente disímiles es lo que ha hecho apasionante este debate para numerosos investigadores, analistas y hacedores de políticas. Sin duda, las experiencias de las economías del Este Asiático , Japón en primera instancia, Corea, Hong Kong, Taiwán y Singapur, en segunda, y Malasia, Tailandia e Indonesia, más recientemente, han concentrado el interés de los analistas. Asimismo, la comparación entre el notable crecimiento de este segundo subconjunto y el pobre desempeño de los países de América Latina conforma una voluminosa biblioteca de estudios y debates. Como muestra, cabe analizar la evolución comparada del PIS per cápita 1 de ambas regiones, tomando como referencia a la prin-

El resultado es muy elocuente. Los países del Este Asiático (en la muestra se incluyen los casos de Corea, Hong Kong y Singapur, para los cuales se cuenta con series de largo plazo) experimentaron un notable crecimiento. En 1960, el PIS per cápita de dichos países era equivalente al12 por ciento del PIS per cápita estadounidense. Diez años después, dicha proporción ascendía al17 por ciento, veinte años después al 24 por ciento, treinta años después al 37 por ciento y en la actualidad equivale nada menos que al 52 por ciento. Esto significa que las economías del Este Asiático redujeron notablemente el abismo que las separaba de ciertos estándares de desarrollo con relación a la economía estadounidense. El mismo ejercicio, pero con los países latinoamericanos, arroja resultados decepcionantes. A los efectos de analizar con más detalle el caso argentino, se desagregó la serie en, por una parte, las economías de Srasil, Chile y México y, por otra, la de Argentina. Si consideramos al primer subconjunto, es posible observar que parten de un nivel muy similar a las economías del Este Asiático, y que hasta fines de los años setenta evolucionan de manera similar, aunque a un ritmo más lento que el de las economías asiáticas. A partir de entonces, experimentan un proceso de retroceso que los devuelve lentamente a niveles muy similares a los que se verificaban en 1960.

1. Acerca de la pertinencia y las limitaciones de utilizar al indicador PIS per cápita, véase -en páginas 28 y 29- PIB per cápita y distribución del ingreso.

El caso de Argentina resulta aun más paradigmático. A co!"!lienzos de los '60, Argentina era, de todos los países analizados,

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I el que -por lejos- presentaba la menor brecha con respecto a la economía estadounidense. Hasta mediados de los años '70, dicha brecha se mantuvo en niveles similares, si bien presentó algunas oscilaciones. Desde fines de los '70 y hasta comienzos de los '90, se produce un claro retroceso que se detiene con el inicio de la convertibilidad. No obstante el impulso que dicha etapa genera, al iniciarse la crisis de la convertibilidad, allá por 1998, el resultado final es un nuevo proceso de decadencia que finaliza alcanzando un nivel similar al de 1990. Nótese que a comienzos de los '90, mientras los países asiáticos alcanzan el nivel que Argentina tenía en 1960,este país desciende al nivel que los asiáticos tenían a mediados de los 70.

Naturalmente, el análisis de estas diferencias se nutre de numerosos indicadores, cuya exposición excede los objetivos de este libro. Como muestra, vale la pena señalar que las exportaciones de alta tecnología (productos que utilizan intensivamente procesos de investigación y desarrollo, tales como la industria aeroespacial, computadoras, farmacéutica, instrumental científico y maquinaria eléctrica) tienen un peso marginal en las economías latinoamericanas, al tiempo que explican una proporción significativa y creciente en las economías del Este Asiático. Asimismo, cabe señalar que el crecimiento experimentado en los países de América Latina se debe casi exclusivamente a México. Además, cabe aclarar que México apostó al desarrollo de la industria maquiladora (industria caracterizada por el mero en-

PIB

PER CÁPITA EN PAíSES DE AMÉRICA LATINA y DEL ESTE ASIÁTICO COMO

PORCENTAJE DEL

PIB

PER CÁPITA DE EE.UU.,

(PIB per cápita en dólares constantes

(AÑOS

samblaje de productos importados desde EE.UU., con la ventaja dada por los bajos salarios del país), la cual le trajo buenos resultados en el corto plazo pero que en la actualidad afronta una crisis como resultado del desvío de inversiones hacia China. Por otra parte, diversos autores han señalado insistentemente que el contenido tecnológico de las exportaciones mexicanas no puede ser comparado con el de algunos países asiáticos,

1960-2002)

a precios de 1995)

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