XI Jornadas de Economía Crítica

Las Subvenciones agrícolas, sus efectos y la Ronda de Doha. Julieta Evangelina Sánchez Cano. Doctorante de Economía Internacional y desarrollo de la Universidad Complutense de Madrid.

El Acuerdo de Agricultura1 nació como resultado de la Ronda de Uruguay como parte de un acuerdo de comercio agrícola de la Organización Mundial del Comercio (OMC). En él, las medidas en frontera y todas las medidas de distorsión de los mercados fueron categorizadas y disciplinadas, otorgándose de este modo una base fundamental para las posteriores negociaciones. Con la esperanza de un día llegar a la tan mencionada liberalización del comercio agrícola, la cual, si todo lo demás permanece igual, promete incrementar los flujos de comercio y apoyar el cambio en los mercados agrícolas, cambio que junto con la minimización de las distorsiones ayuden a reflejar las verdaderas ventajas comparativas de los países. En efecto el comercio agrícola ha continuado creciendo, pero dicho comercio ha estado mayormente dominado por los Países Desarrollados (PD). En los países en desarrollo el comercio agrícola también se ha desarrollado, pero en la mayoría de estos países las importaciones han aumentado más con relación a las exportaciones, principalmente en el sector agropecuario. En opinión de la Organización para el Desarrollo y Cooperación Económicos (OCDE) los flujos de comercio agrícola han sido afectados por factores sumamente complejos (factores que no se atribuyen al Acuerdo de Agricultura) como la falta de infraestructura y la poca competitividad, entre otros factores, de ésta forma explican el porqué algunos Países en Desarrollo (PED) y Países Menos Adelantados (PMA) no han podido captar la parte del comercio que debían. Pese a todo lo anterior, es un hecho que la insatisfacción mostrada en las recientes negociaciones de la OMC por parte de los PED y PMA es debido a que no ha quedado claro el mejoramiento del comercio para sus economías en lo referente al sector agrícola, ni tampoco se ha visto concretada, la tan mencionada oportunidad en el aumento del crecimiento y la prosperidad asociados a la liberalización de los mercados en éstos países. Uno de los aspectos positivos a resaltar del Acuerdo es el haber reconocido que son las medidas de política domésticas las que ocasionan las fuertes distorsiones que predominan en los mercados mundiales, como por ejemplo las medidas que mantienen artificialmente elevados los precios de los productos agrícolas dentro de sus mercados domésticos, el aislamiento de los mercados para éstos productos mediante la imposición de altas tarifas a la entrada, o las prohibiciones a las importaciones. El aspecto negativo del Acuerdo, es que se han mantenido muy elevados los niveles de protección y de soporte al sector agrícola, principalmente en los PD ya que actualmente el 30 por ciento de las recepciones de los granjeros provienen de la combinación del intervencionismo gubernamental y los pagos presupuestarios, frente al 37 por ciento desde la puesta en marcha del acuerdo, soporte proveniente de las formas de política que causan mayor distorsión de los mercados. En cuanto al soporte otorgado a la agricultura, un alto porcentaje está ligado a la producción y el uso de insumos por lo que existe una fuerte distorsión para el comercio e interfiere los flujos normales de los mercados, ocasionando un alto valor para los activos; dicho soporte ocasiona un alto valor de las tierras de cultivo, impidiendo el ajuste y la mayor parte de ese soporte va a hacia receptores que no lo necesitan. En el caso de las medidas de sostén de precios, éstas son la contraparte de la protección a la importación provista por las tarifas y las cuotas de 1

Al que de ahora en adelante nos referiremos como el Acuerdo.

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comercio, ya que las medidas en frontera como las tarifas y las cuotas necesitan que los precios sean mantenidos a altos niveles. Ante esta perspectiva y dado que actualmente en la mayoría de los Países Desarrollados (PD) predominan los soportes ligados a la producción y el uso de insumos, existen una serie de argumentos en favor de disciplinas más estrictas y eficaces para todo tipo de soportes que distorsionan el comercio agrícola, mayores disciplinas en el área de soportes complementaría las reglas al acceso a los mercados, principalmente con normativas que eviten las escapatorias que a veces utilizan los gobiernos para salirse o evadir la reglamentación2. Sólo de esta manera se podrían realizar verdaderos cambios en los niveles de soporte actuales y por lo tanto en el comercio. Debemos destacar que existen apoyos desligados de los precios, de la producción y de los insumos, que a través de medidas de política con metas específicas se pueden lograr grandes avances en el terreno agrícola y que causan mucho menos distorsión del comercio. La OCDE muestra en numerosos análisis que las tarifas agrícolas y los mecanismos de soporte de precios hacen un trabajo muy ineficiente para la distribución de ingresos de las familias que verdaderamente necesitan de apoyos. Insta a los gobiernos a hacer su mejor esfuerzo para mantenerse fuera de los soportes relacionados a la producción y el uso de insumos y dirigirse a políticas con otras metas, como mantener la salud en las comunidades rurales, proteger el medioambiente, fortalecer el desarrollo sostenible. Las reformas en las políticas domésticas son necesarias, así como la asistencia para un desarrollo efectivo en el comercio que ayudaría a reducir la brecha que divide a los países y que fué la causa de la suspensión de las negociaciones en julio del 2006 en la OMC. Recordemos también que la Ronda de Uruguay incluyó también un acuerdo llamado Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) cuya finalidad es la protección de la salud humana, de plantas y animales. Éste acuerdo será de suma importancia para evitar obstáculos al comercio, ya que incluye estándares a nivel internacional, que ayudan a prevenir enfermedades en los animales y plantas, a controlar epidemias, y a proteger de enfermedades el consumo humano. Por lo que es imprescindible que los PED y PMA se adecúen a los estándares obligatorios internacionales de este acuerdo lo más pronto posible, para que éste acuerdo no sea una barrera a la entrada de los productos procedentes de éstos países. Se puede acudir a solicitar asistencia técnica en la OMC que ayude a adecuarse al estándar requerido. También es importante resaltar el principio a través del que los PED y PMA obtienen privilegios es llamado Trato Especial y Diferenciado (TED), por medio del cual, estos países pueden hacer reformas de acuerdo su capacidad y a sus necesidades de desarrollo. Por lo que los gobiernos de los PED y PMA deben elegir sus opciones de forma responsable y cuidadosa con respecto a la apertura de sus mercados. Es importante mencionar que debido a que las subvenciones a la exportación han distorsionado por décadas la producción y el comercio y han desplazado a miles de agricultores en los PED y PMA y los consumidores pobres y más vulnerables de estos países pueden estar ya acostumbrados a beneficiarse con la compra de alimentos baratos provenientes de este tipo de producción y exportación subvencionada, por lo que es de esperarse que necesitaran de apoyos para ajustarse a las nuevas políticas y formas de comercio. De esta manera los gobiernos deberán hacer provisiones para otorgar apoyos a esta población y de ser posible fomentar la producción que fue desplazada en sus países por este tipo de comercio subvencionado. Si llega a darse la liberalización, habrá efectos adversos, las ganancias no serán para todos a corto plazo, por lo que los gobiernos deben anticiparse a esto y tomar medidas oportunas para ajustar sus sectores sensibles y dar ayuda a los afectados, esto es imprescindible para los PED y PMA. Algunas investigaciones sobre los impactos de la liberalización, ayudan a identificar la incidencia externa y sus problemas y puede ayudar a los gobiernos a redireccionar sus políticas agrícolas, para facilitar el ajuste, también para redireccionar la política agrícola de aquellos PED Y PMA que gozan de acceso preferencial a los mercados de los PD y que tendrán efectos adversos por la erosión de sus preferencias arancelarias en sus mercados acostumbrados. Estos países deberán entonces lograr ser más competitivos o diversificarse. Las OCDE afirma que la liberalización del sector agrícola puede llegar a estimular la economía global en general y la eliminación de las tarifas y todo tipo de subvenciones a la exportación conducirían un beneficio global y mayor valor añadido al sector agrícola de los países exportadores, pero sabemos que se debe dar en conjunto con la estabilidad macroeconómica y el apoyo de instituciones eficientes para con ello crear las 2

Para mayor información al respecto consultar la investigación Efectos de los subsidios, subvenciones y ayudas agrícolas en los países desarrollados y subdesarrollados: El caso de los Estados Unidos de América y la Unión Europea, Sánchez Cano, 2006, págs. 43-61.

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condiciones en que los países puedan obtener verdaderos beneficios. Otros países en algunos de sus sectores pueden ser afectados con la liberalización, por lo que se necesitaría de la asistencia necesaria para hacer los ajustes y compensar a los perdedores.3 De acuerdo con los expertos en el encuentro realizado en Buenos Aires en el año 2006, el sector agrícola sigue siendo clave para la solución de las dificultades, por lo que consideran que el éxito de la Ronda de Doha es todavía posible. Más de 90 delegados de diferentes países miembros de América Latina, organizaciones internacionales y sectores de agricultura y alimentación se reunieron convocados por la OCDE, la OMC y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en una reunión de dos días para discutir las diferencias sobre comercio y agricultura en América Latina. Pero desafortunadamente en estos análisis no estuvieron presentes los países que causan las mayores distorsiones y cuyas políticas agrícolas tienen soportes aún más fuertes. La culminación de las negociaciones en Agricultura son importantes también porque permite a la UE reforzar las decisiones de las recientes reformas a la PAC y abre la posibilidad de ejercer presión para que los EEUU reformen su Ley de Agricultura. 1.1 La Ronda de Doha y sus consecuencias La agricultura es fundamental para mantener la soberanía y la independencia; socialmente es un fundamento de la identidad cultural, siendo a la vez estratégica para el desarrollo equitativo a nivel social de una nación. Pero algunos gobiernos parecen haberlo olvidado. “… en contraste con países desarrollados, las reformas de las políticas agrícolas en países en desarrollo no siempre guardaron relación estrecha con su propia historia agraria, pues respondieron en gran medida a un proceso de alineamiento, dentro de una ruta de ajuste global inducido por los intereses de países desarrollados y los organismos internacionales. Las reformas en los PED y PMA fueron vendidas como necesarias, pero no fueron el reflejo del juego de fuerzas internas para encontrar solución a problemas nacionales. De manera que no ocurrió un gran debate. Bajo la argumentación de dar pasos acelerados hacia el crecimiento, en realidad las reformas presentaron un proceso de ruptura a la realidad propia de cada país. Muchos de estos países compraron un modelo sin garantía de éxito... En el contexto de la reforma perdieron legitimidad objetivos que antes tenían una relevancia de primer orden para las naciones en desarrollo: industrialización, autosuficiencia alimentaria o propiedad nacional de los recursos del país, entre otros.”4 Era irracional pretender la autosuficiencia a precios altos, derivados de políticas de estímulo gubernamentales, cuando se podían conseguir alimentos baratos proveniente de países mucho más eficientes, y así los países podrían dirigir sus recursos hacia las áreas consideradas más competitivas. Algunos PED imitaron las políticas de apoyos agrícolas de las grandes potencias, pero con limitaciones y resultados muy distintos, en realidad se obtuvieron resultados muy contradictorios, tal es el caso de México. Las reformas en los PED tuvieron la justificación de que de ésta manera los PED y PMA podrían recuperar competitividad, pero no se mencionaba la insuficiencia doméstica de alimentos, ni la seguridad alimentaria, algo que sí se tomó en cuenta en los PD así como también el crecimiento lento de la demanda con respecto a la oferta que desembocaba en bajos precios y en el aumento de los presupuestos para mantener el ingreso de los agricultores y desencadenaba en crisis agrícolas. Estos hechos mencionados anteriormente en los PD, causaron un patrón de cambio en las ventajas comparativas a nivel mundial, asociadas a los cambios tecnológicos e investigaciones científicas, el desarrollo de los mercados, un marco institucional y políticas agrícolas apropiadas a lo largo del tiempo. Desarrollando cada vez más la rama agrícola científica y técnicamente, su producción cada vez tiene más rasgos de manufactura, todo esto puede implicar posibles ajustes en la situación competitiva de los países. Muchos PED tienen grandes ventajas en el área agrícola, cómo es el caso de Brasil y Chile. Pero surge la cuestión de si realmente los PED y PMA ganarían sustancialmente con la liberalización agrícola de los mercados proveniente de las negociaciones multilaterales. Para la liberalización, los países, antes deben estar de acuerdo en los aspectos referentes a la forma y tiempos de esa liberalización del comercio, ya que cada país vive una situación, concreta, única y diferente, con prioridades propias, y en base a ésa situación basar su voto en la negociación dentro de la OMC. La agricultura es el tema central en las negociaciones en la Ronda Doha y es un sector clave para destrabar las negociaciones, la reducción de las subvenciones por parte de los PD y la liberalización de la agricultura son la clave para el éxito 3 4

OCDE, 2005, pág. 7. Trujillo Félix, 2004, pág. 77.

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de la Ronda Doha. El sector agrícola es el que tiene más altas barreras a la entrada de los PD. Los PD quieren una mayor liberalización y los PED desean reformas a la política agrícola de los PD, ya que las subvenciones y las barreras en los mercados agrícolas de estos países afectan la producción y el comercio de la mayoría de los PED Y PMA. En el caso que se eliminaran las subvenciones y se liberaran los mercados agrícolas, habría ganadores y perdedores, los agricultores podrían beneficiarse por el alza de precios de los granos; pero los consumidores pobres sufrirían subidas de precios. También algunos países verían erosionados sus accesos preferenciales a los mercados de los PD, debido a la apertura de mercados y mayor competencia. Una mayor liberalización incrementaría los accesos a todo el mercado y podría ser exitosa para una mayoría, pero no olvidemos que se daría siempre y cuando hubiera reducción y eliminación de subvenciones principalmente las que distorsionan los precios de los productos agrícolas en los mercados mundiales y domésticos. Mientras tanto muchos PMA y PED deben implementar políticas que preparen el terreno en el sector agrícola para poder competir. Ningún país puede quedarse rezagado con respecto al resto de los países que logran competir con sus productos agrícolas en los mercados mundiales. Los PED y PMA deben aprovechar oportunidades para un nuevo comercio, aprovechar sus ventajas comparativas para ser más competitivos e incluir políticas complementarias para fortalecer su comercio doméstico. Ante todo el panorama mundial podemos preguntarnos ¿En qué han fallado las disciplinas de la OMC en el terreno de las políticas agrícolas? ¿Qué países han tenido avances y quienes retrocesos? ¿Es la liberalización del comercio y la eliminación y reducción de subvenciones la clave del progreso del comercio mundial? ¿Por qué mientras que para los bienes manufacturados fueron prohibidas las subvenciones a la exportación y las cuotas a la importación; éstas fueron permitidas para el sector agrícola y productos primarios, dando con ello ventaja a los productos de los PD que han sido los que económicamente pueden otorgar grandes subvenciones? Los países adquirieron compromisos para reducir y cambiar las subvenciones con el fin de limitar sus impactos en los mercados internacionales, pero o las normativas de la OMC fueron sumamente débiles, o algunos PD no y tienen intención de cambiar sus políticas. Conforme se han incrementado las exportaciones de productos agrícolas, se han generado mayores presiones y guerras comerciales entre países principalmente entre la UE y los EEUU y ha sido gracias al Acuerdo de Agricultura que éstas guerras se han controlado, ya que se creó un espacio de negociación y solución de diferencias dentro del marco de la OMC, es por eso que se corre gran riesgo con la ruptura de las negociaciones del año 2006, a la vez que pone en entredicho la credibilidad institucional de la organización. El fracaso en las negociaciones, puede provocar que queden indeterminados los compromisos principalmente para las reducciones de las subvenciones de los PD, y a cambio, lo que está sucediendo es una proliferación de acuerdos bilaterales y regionales que con frecuencia no resultan convenientes para ambas partes. Ello debilita una negociación multilateral.

Recordemos que las contribuciones más importantes del acuerdo fueron: • Las negociaciones comerciales debían redireccionar las subvenciones domésticas que distorsionaban los mercados, así como las subvenciones a la exportación y las barreras al comercio. • La creación de reportes y medidas que ayudaran a incrementar la transparencia en las medidas de soporte. • La eliminación de restricciones cuantitativas Los PED concedieron la adopción de propiedad intelectual a cambio de mejores y mayores accesos para la agricultura y las exportaciones de ropa e indumentaria en la cual gozaban de ventaja comparativa, pero recordemos que las cuotas no fueron liberadas sino hasta diez años después. Se dio fin a las restricciones cuantitativas en el año 2005. Pero en la actualidad la agricultura ha sido y continúa siendo el sector más distorsionado de toda la economía global. Actualmente en promedio las tarifas aplicadas por países de alto ingreso son cinco veces más altas que las tarifas promedio aplicadas a las mercancías en general y casi ocho veces más altas que las aplicadas a las manufacturas como textiles y aparatos. En un escenario de liberalización del comercio, los ganadores potenciales son los PD quedarían en segundo término los PED, y no todos los PED serían ganadores en segundo término, pues los perdedores serían los Países en Desarrollo Importadores Netos de Alimentos (PEDINA). El Comercio crea ganadores y perdedores y para la reducción de la pobreza es necesario mucho

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más que solo comerciar, es necesario que los gobiernos busquen la forma de compensar a los perdedores de sus países, es decir buscando formas que los ayuden a ajustarse a nuevas formas de comercio y de competencia. Para ello, varios PED han tenido la capacidad de responder de forma efectiva a los cambios y se han adaptado a los mercados globales de forma efectiva. Estos países han logrado sacar ventaja de los cambios en el comercio global como es el caso de Brasil, China e India. Si los precios de los productos agrícolas se incrementan, los Países en Desarrollo Importadores Netos de Alimentos (PEDINA) se verían afectados económicamente, ya que sufrirían de los fuertes impactos económicos en sus importaciones de alimentos. De hecho esto ya ha comenzado a verse con el caso del precio del maíz. Si se negociara positivamente la reducción de las barreras a la entrada y la reducción de las subvenciones, el comercio podría cambiar de forma radical, recordando que con ello se generarían diferentes ganadores y perdedores en el sector agrícola. Algunos países perderían de alguna forma sus mercados preferenciales en los PD y en definitiva es mejor compensar a los perdedores que renunciar a potenciales ganancias en el comercio. Algunos países han respondido a las subvenciones de los PD adecuando sus exportaciones y comercio de productos que gozan de ventajas comparativas y que están menos protegidos a nivel mundial, como productos tropicales, frutas y vegetales. El Banco Mundial ha estimado que la liberalización del comercio sacaría de la pobreza al menos entre 100 y 400 millones de personas en la próxima década.5 Y la OCDE elaboró un estudio en el que nos da cifras de las ganancias de la liberalización a través de diferentes escenarios encontrando que en general las ganancias potenciales para los PED serían mayores a $68 billones de dólares, o su equivalente al 2 por ciento per cápita dependiendo de la región. Pero dichas ganancias pueden significar problemas en algunos países y para ciertos sectores, principalmente en los recursos que obtienen los gobiernos provenientes de las altas tarifas. Se generaría erosión de los ingresos para algunos países, ingresos que son obtenidos de las preferencias de entrada en algunos mercados.6 Los ingresos provenientes de las altas tarifas, algunos gobiernos dependen de esas percepciones para el apoyo de sus finanzas públicas, por lo que la OMC tendrá en cuenta las particularidades de los países que tienen una fuerte dependencia de los ingresos de las tarifas a la importación. Al respecto un estudio reciente de la OCDE sugiere cambios en las políticas de impuestos que reemplacen las políticas de ingresos anteriores dependientes de las tarifas a la importación, los resultados dependerán de varios factores y de las circunstancias particulares de cada país con respecto sus tarifas, a la composición de su comercio y a cómo y cuándo se apliquen las reducciones tarifarias indicadas en la OMC. En cuanto a la erosión de los ingresos de los países con tasas preferenciales, la fórmula Suiza, está bajo consideración de la OMC, ya que reduce en mayor proporción las altas que las bajas tarifas. En cuanto a los servicios es muy importante su liberalización no sólo para el beneficio de algunas industrias, sino también para mejorar la eficiencia de la oferta tanto en el sector agrícola y como en el manufacturero. Algunas tasas efectivas de protección para algunos sectores agrícolas son negativas debido a las barreras en los servicios combinadas con las barreras a los insumos generando distorsiones para en la producción y comercialización del sector agrícola. Gran parte de las importaciones de algunos PED entra a los PD con un trato preferencial. Por lo que los países dueños de estas preferencias, han generado una fuerte dependencia de este tipo de comercio preferencial con bajas tarifas para sus exportaciones y generalmente con productos o sectores que serían poco competitivos en un de comercio sin preferencias. La liberalización significaría romper con sus preferencias, debido a que productos similares de otros países entrarán en los mercados de los PD, mercados en los que antes ellos estaban acostumbrados a vender sin problemas y ahora tendrían que enfrentarse a la competencia. Por lo que a partir de ese momento tendrán que competir con sus ventajas comparativas naturales y sin preferencias para ganar en los mercados internacionales. En este caso la liberalización del comercio erosionaría el comercio poco competitivo, pero beneficiaría el comercio de productos y sectores competitivos. Según informes de la OCDE, los beneficiarios de la liberalización, serían PED con alto nivel de ingreso y con una fuerte capacidad de oferta como Brasil y Tailandia. Los perdedores netos de la liberalización serían algunos países de África, algunos países pequeños o países importadores netos de alimentos y algunos productos como plátanos y azúcar. La mejor respuesta de un PED frente a la erosión de las ventajas preferenciales de su comercio será la misma que recomienda la OCDE frente a 5 6

Hertel y Winters 2006 en Cline 2004 en Kimberly Elliott , 2006, pág. 10. OCDE, 2005ª, pág. 1.

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la liberalización, capitalizar las nuevas oportunidades y tomar medidas para facilitar el ajuste para los sectores afectados, como ya habíamos mencionado la liberalización siempre debe ir acompañada de medidas de política complementarias como la promoción de la estabilidad macroeconómica y desarrollar una política apropiada de ayuda al sector rural y a los sectores sociales afectados. Y adecuar el sector erosionado para que éste llegue a ser competitivo a nivel internacional, de ser posible, mediante la generación de tecnología, infraestructura y mejores recursos humanos, reempleando los recursos y apoyando a los pequeños productores y pequeños empresarios, asegurándose que la liberalización favorezca al desarrollo.7 El reforzamiento de las normativas de la OMC y la acción internacional deben asegurarse no sólo de ayudar a la liberalización sino ayudar a un mejor comercio con menos distorsiones logrando con ello un comercio más justo para todos. Los PED y PMA pequeños y de bajo ingreso, requerirán de excepciones temporales de las normativas multilaterales, en su tránsito hacia el libre comercio. Se espera también que los EEUU y la UE otorguen apoyo a los países que sufrirán la erosión de sus preferencias comerciales. El Banco Mundial afirma que los países necesitarían asistencia que le provea apoyos que generen menos distorsiones y de mayor costo beneficio que las preferencias, por ejemplo, reformas de soporte que ayude al crecimiento de los sectores afectados. La OMC mediante el trato especial y diferenciado y el apoyo técnico, puede ayudar a los PED y PMA a maximizar los beneficios de las reformas al comercio, otorgándoles apoyo en sus esfuerzos de integración, pero los países deben reconocer que deben implementar medidas de política, complementarias y efectivas que los ayude a salir adelante en sus ajustes. 1.2 El funcionamiento de los niveles de Soporte. En cuanto a los niveles de soporte y para saber cómo pueden reducirse, es necesario plantearnos el cómo y el por qué son otorgadas estas ayudas, cómo funcionan, sus motivaciones y quienes las reciben, así como el funcionamiento de las políticas agrícolas de los PD que otorgan mayores soportes a sus sectores agrícolas, qué costo tienen estos soportes para todos y quienes son los perdedores y ganadores de éstas políticas agrícolas y cómo afectan el comercio mundial, así como analizar el papel de estos soportes en las políticas agrícolas y el papel de la OMC y la OCDE. En la actualidad para los PD existen motivaciones básicas para otorgar soportes a sus sectores agrícolas: 1.- Para sostener los precios de mercado y controlar la oferta a través de restricciones como tarifas, cuotas, precios de banda, tasas variables de importación, controles de oferta (cuotas de producción, acciones públicas, retirada de tierras) o subvenciones a la exportación. 2.- Sostener los ingresos de los agricultores a través de pagos de subvenciones que pueden ser de varios tipos, ligadas a la producción, a los precios o el uso de los insumos o las desligadas de la producción.8 Para distinguir entre estas dos aproximaciones la clave está en observar el precio recibido por los agricultores cuando venden en el mercado doméstico, si ese precio está por arriba de los precios mundiales, entonces es un tipo de ayuda, Soporte de Precio de Mercado (SPM). Si el precio doméstico es aproximado al precio mundial (ajustado por transporte u otros costos de distribución) y los agricultores reciben pagos sin haber ninguna diferencia entre ambos precios, entonces son subvenciones. Los costos de los soportes de precio de mercado son pagados por los consumidores y las subvenciones son pagadas por los contribuyentes del país que los otorga. En la mayoría de los casos son combinados los soportes a los precios y las subvenciones de todo tipo entre ellas las subvenciones a la exportación, y pagos por retiradas de tierra para controlar la producción. Cuando se reciben estos soportes casi siempre se dan señales equivocadas y los productores agrícolas tienden a seguir produciendo (a excepción de los pagos por retirada de tierras) lo que promueve la sobreoferta y distorsiona fuertemente los mercados domésticos y el comercio internacional. El grado de distorsión puede depender de la diferencia entre el precio doméstico y el precio mundial de cada producto. Algunos soportes del precio de mercado SPM son dados en forma de restricciones a la importación como es el caso de Japón y Corea del Sur. La UE ha estado utilizando las subvenciones a la exportación y los controles de oferta, cuando sus mercados han generado sobreoferta. En EEUU los agricultores reciben soporte de varios tipos, en base a la diferencia entre los precios base y los precios mundiales y mucho de éste soporte si distorsiona los mercados. En algunos productos 7 8

OCDE, 2005ª, pág. 3. Kimberly Elliot, 2006, Pág 14.

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sensibles se utilizan una combinación de restricciones a la importación y controles de oferta como en el caso de los productos lácteos y el azúcar. También a nivel doméstico hay ganadores y perdedores con los soportes, los ganadores son los productores agrícolas que reciben los apoyos y los perdedores son los agricultores que son discriminados de dichos apoyos, los productores de productos agrícolas no favorecidos, así como los consumidores y contribuyentes que los pagan y a nivel mundial los productores agrícolas del resto del mundo que en general son afectados por los bajos precios de la producción subvencionada. Existe una fuerte discusión a nivel de las negociaciones en la OMC, debido a que los soportes desacoplados de la producción sí continúan distorsionando los mercados internacionales ya que están basados principalmente en niveles de producción histórica; en primer lugar, los pagos no están ligados a precios corrientes o producción corriente, en segundo lugar, en teoría no fomentan la producción, pero en la práctica sabemos que si generan incentivos para seguir produciendo, ya que los soportes y las subvenciones reducen los riesgos, animan y mantienen la producción a niveles mucho más altos de lo que normalmente se daría en un mercado sin distorsiones, así como también mantienen en la cadena productiva a productores no competitivos. En EEUU muy pocos productos están desligados de la producción, de hecho la mayoría de los productos tienen combinaciones de varios tipos de soportes. Para citar un ejemplo el caso del algodón en los años 2003 y 2004 de $2,3 billones de soporte por pagos del gobierno, sólo $680 millones estaban desligados de la producción o los precios.9 En cuanto a los tipos de efectos y distorsiones que provocan las medidas de política de los gobiernos encontramos entre ellas las siguientes: 1.- Cuando la producción agrícola no es competitiva en un país se necesitan controles a las importaciones. Pero es diferente cuando los productos agrícolas tienen un buen potencial para la exportación ya que pueden competir tanto en el mercado doméstico como en el mercado internacional. Aún así es importante resaltar que los productos agrícolas para la exportación pueden perder competitividad cuando los controles de oferta aumentan los precios domésticos por encima de los niveles mundiales, ésto suele ser contrarrestado en algunos países mediante subvenciones a la exportación para imponer costos a los competidores internacionales. 2.- Las políticas más costosas y que distorsionan más son cuando los gobiernos intervienen los mercados a través de la imposición de precios meta para controlar la sobreoferta. Los Soportes de Precio de Mercado (SPM) requieren de restricciones a la importación para ser realmente efectivos pero ello conlleva altos costos para los consumidores y también estas restricciones tienen un efecto negativo de aislamiento del mercado. 3.- Las tarifas ad valorem proporcionan cierto soporte al precio de mercado, lo que dificulta el mantenimiento de los precios meta que fijan los gobiernos. En cambio las tarifas proporcionan mayor protección cuando los precios son bajos por lo que los gobiernos dan preferencia a las tarifas específicas y tarifas compuestas (que combinan tarifa específica y tarifa ad valorem al mismo tiempo) pro lo que son en su mayoría fijadas para los productos agrícolas. 4.- Las cuotas a la importación proporcionan un nivel de certeza al precio de estabilidad doméstico, previniendo abundancia de importaciones cuando los precios mundiales bajan, pero estas cuotas son muy costosas para los consumidores, aún más costosas que las tarifas. 5.- Las tariff-rate quotas (TRQs) son tarifas variables combinadas que pueden funcionar como una cuota a la importación o como una barrera a la entrada cuando la tarifa es excesivamente alta casi prohibitiva10. Las cuotas a la importación también tienen efectos negativos debido a que distorsionan la producción y los patrones de comercio y de exportación, inclusive se da el caso que algunos países no teniendo suficiente producción para su mercado doméstico o para exportar, prefieren no vender en su mercado doméstico y exportar su producción a los países con precios domésticos altos. Esto ha sucedido con algunos países del Caribe que exportan azúcar a los EE.UU. donde el precio del azúcar triplica el precio mundial. Los costos de las políticas agrícolas de los PD son pagados por los contribuyentes y consumidores pero también afectan gravemente a los PED y PMA que tienen numerosos grupos de agricultores pobres que sufren con la caída de los precios agrícolas, aunque los comercializadores de los países que importan la producción subvencionada salen favorecidos por los bajos precios de los granos.

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www.fsa.usda.gov en Kimberly Elliot, 2006, pág. 15. Kimberly Elliot, 2006, pág. 17.

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Los productores de los PED y PMA han sido tremendamente desfavorecidos por las subvenciones a la exportación de los PD quienes exportan a sus países a precios muy bajos incrementando la volatilidad y bajando aún más el promedio de precios mundiales de los granos. Durante la Ronda de Uruguay (1986-1993) los países reconocieron que la producción ligada a las subvenciones distorsionaba fuertemente el comercio. No se planteó como objetivo implicar de manera más forzosa a los países a la reducción de los soportes, aunque si hubo un compromiso de reducir los efectos negativos para el resto del mundo. En un principio se pensó en usar un esquema basado en el semáforo: Rojo para las subvenciones prohibidas (subvenciones a la exportación); Ámbar para los programas de subvenciones restringidas, las cuales deberían ser reducidas; Verde para las subvenciones desligadas de la producción que serían permitidas. Pero esto no fue aceptado por la UE, quien rechazó rotundamente la eliminación de las subvenciones a la exportación. Por lo que entonces se acordaron los tres pilares ahora conocidos: acceso a los mercados, subvenciones a la exportación y ayuda interna. Este último pilar está dividido en tres cajas: Verde, ayuda permitida Ámbar, ayuda restringida y sujeta a reducción Azul, ayudas al comercio que distorsionan de forma moderada En la caja ámbar la Medida Global de Ayuda (MGA) incluye el soporte que distorsiona el comercio. Esta medida (MGA) incluye a su vez una medida de soporte de precios de mercado (SPM) para bienes con precio administrado. El SPM se calcula por la diferencia entre el precio administrado y el precio mundial en 1986-1988 multiplicado por el volumen de producción del bien en cuestión. Los productos que tienen soporte de precios sólo a través de la protección a la importación, sin precio administrado, están cubiertos únicamente por las restricciones al acceso al mercado. La inclusión del SPM en la caja ámbar provocó que las medidas de subvenciones domésticas fueran menos transparentes y mucho más difíciles de controlar. La caja verde (medidas desligadas de la producción) incluye ayudas al ingreso no ligadas a la producción o a los precios, e incluye pagos para el mejoramiento del medio ambiente, retirada de tierras, etc. Los productos sensibles, a los que se les aplica una tarifa tipo cuota y que asegura un mínimo acceso al mercado de los PD, por lo que algunos productos de los PED y PMA tienen un pequeño acceso a dichos mercados. Algunos investigadores piensan que los PED fueron más castigados en sus mercados con las disciplinas en comparación con los PD, pues los que anteriormente a las disciplinas no otorgaron subvenciones, ahora ya no pueden hacerlo porque romperían los acuerdos, sin embargo los PD que si las otorgaban pueden seguir otorgándolas con la promesa de disminuirlas, pero desafortunadamente estas reducciones han sido insuficientes y han continuado aumentando las distorsiones. Y los PED y PMA que no dan soporte a sus mercados han tenido que luchar con la producción subvencionada de los PD. Bajo el acuerdo hubo dos excepciones que permiten proveer subvenciones de manera temporal, para transportación, offset y marketing y algunas otras cestas de exportación.11 La OCDE estimó que los gobiernos, contribuyente y consumidores, otorgaron soporte a la agricultura por $350 billones de dólares anuales de 2002 a 2004. Ante ésto hubo una crítica de Pascal Lamy a la OCDE en la que asegura que los pagos de soporte a los agricultores son mucho más pequeños debido a un cálculo erróneo, ya que confunde los soportes totales con las subvenciones, esto se debe a dos razones diferentes: la primera es debida al SPM proveniente de las restricciones a la importación, subvenciones a la exportación y controles de oferta, la segunda es soporte del gobierno que no afecta directamente la producción agrícola y otras como apoyos a la investigación a la infraestructura las cuales no distorsionan el comercio y son perfectamente aceptadas por las disciplinas de la OMC. Entonces $350 billones son el soporte total estimado y refleja el grueso de las transferencias del gobierno los consumidores y los contribuyentes a través de políticas de soporte a la agricultura. En los cálculos que elabora la OCDE se encuentra la estimación del soporte del productor (ESP) que es un cálculo de las transferencias monetarias a los agricultores derivadas de las políticas de los gobiernos, expresado en porcentaje, la ESP es el valor de soporte al productor como grueso de las recepciones a los agricultores, y está definido como “el valor de la producción total (a la tasa de precios de soporte) más el soporte presupuestario”12. Un 50% de ESP significa que el valor del

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WTO, 2004 en Kimberly Elliot, 2006, pág. 20. OCDE 2003, 292 en Kimberly Elliot, 2006, pág. 21.

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soporte al productor es igual al valor de lo que los agricultores recibirían sin soporte del gobierno. La OCDE también calcula las formas de soporte que más distorsionan el comercio, comparables a la caja verde, ámbar y azul de la OMC, pero la diferencia radica principalmente en el SPM utilizando la brecha entre el precio mundial y el precio administrado que los productores reciben y el precio de referencia basado en los precios mundiales. La OCDE incluye todas las formas de soporte, no exclusivamente los precios administrados y además todos los precios están actualizados al día. En contraste la OMC utiliza precios de referencia de los años 1986-1988.13 Otras formas de distorsión del comercio también muy negativas son las ligadas a los pagos que han subvencionado los insumos, que en el caso de la OMC estarían incluidos en la caja ámbar. Según estimaciones de la OCDE entre 2000 y 2004 estas formas de soporte fueron de $190 billones de dólares por año para todos los miembros de la OCDE. Pero sabemos que no todos los miembros de la OCDE otorgan grandes cantidades de soporte, por información de la OCDE los más altos niveles de soporte son otorgados por los países que forman el grupo de los seis, Suiza, Noruega, Japón, Islandia y Corea del Sur. Los que tienen más bajos niveles de soporte son Australia y Nueva Zelanda que cuentan con una ESP menor al 5 por ciento, forman parte del grupo de Cairns grupo que ha presionado fuertemente para obtener reformas en las negociaciones Agrícolas de la OMC. En términos monetarios los que más otorgan soportes son los EEUU y la UE contando con el 60 por ciento del total del soporte agrícola del conjunto de países del OCDE y otorgan más del 80 por ciento en subvenciones y medidas en frontera, son los que más utilizan las tarifas específicas e imponen tarifas a escala en productos de interés para los países de bajo ingreso. Pero son Japón y Corea del Sur los que otorgan mayor soporte por hectárea. 14 Los PED se unieron y crearon el grupo del G20, para hacer frente a los PD que subvencionan, hacer valer sus intereses y presionar por las reformas en materia de subvenciones y restricciones al comercio agrícola. Según datos de la OCDE los niveles de soporte continúan siendo demasiado altos, no obstante que han hecho mayores reducciones en sus niveles de soporte como la UE, Suiza y Noruega. En cuanto a los EEUU su política agrícola ha fluctuado mucho, y en los últimos años los soportes han tenido fuertes aumentos por los pagos de emergencia, otorgados debido a los bajos precios de los granos en el mercado internacional. También debido a los pagos contracíclicos pues están ligados a los precios y fueron incorporados a la seguridad e inversión rural por la Farm Security and Rural Investiment Act del año 2002. Es un hecho que el soporte agrícola tanto de los EEUU y la UE continúa moviéndose de forma contracíclica con los precios globales. Otro de los problemas lo representan las tarifas específicas debido a que son menos transparentes que las ad valorem, debido a que el efecto de protección varía inversamente a los precios mundiales, lo que contribuye a una mayor volatilidad de los precios mundiales.15 Los productos agrícolas como lácteos carnes y granos suelen ser los más protegidos en los PD por ejemplo los EE.UU. y Noruega suelen utilizar entre el 40 y 60 por ciento de sus tarifas específicas o compuestas para productos agrícolas. Kimberly Elliot afirma que los productos con mayores soportes son el arroz y el azúcar. Los mayores soportes para el azúcar han sido en la UE, Japón, EE.UU. y el arroz en Corea del Sur. Los lácteos están sobreprotegidos en todos los PD excepto en Nueva Zelanda y Australia. Según informes en un artículo publicado por la OCDE se espera que la competencia global entre los exportadores de arroz, semillas de oleaginosas, trigo y ganado se intensifique en los próximos diez años, tanto en los PD como en los PED16. La fuerte competencia, combinada con la alta productividad, puede dar como resultado la caída de precios reales para los productos básicos. Por lo que los productores agrícolas de estos productos deberán hacer sus mejores esfuerzos por ser eficientes, las reformas de las políticas agrícolas pueden ayudar a mejorar los mercados de los productos agropecuarios. Con el incremento de la oferta de 13

OCDE 2005ª and WYO Agricultural trade policy commitments Database en www.ers.usda.gov en Kimberly Elliot, 2006, pág. 21. 14 OCDE 2005a en Kimberly Elliot, 2006, pág. 31 15 Kimberly Elliot, 2006, pág. 27. 16 Ver el documentoAgriculture export competition will intensify, with rising share of trade by depeloping countries. www.oecd,org/document/8/0,2340,en_2644_33775_35019848_1_1_1_116 OCDE 2005a en Kimberly Elliot, 2006, pág. 31 16 Kimberly Elliot, 2006, pág. 27.

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exportaciones de bajo costo de los países no pertenecientes a la OCDE y si se continúa el alto grado de protección a los mercados de los países miembros de la OCDE, el aumento de la demanda en los PED dará como resultado el incremento de esa parte del comercio global de productos agrícolas. También se ha estimado que la producción total de cereal aumentará en cinco por ciento anual principalmente para el área fuera de los miembros de la OCDE. Aunque con el aumento de las importaciones de China y regiones de Asia podrían aumentar los precios nominales, el precio internacional del trigo podría esperarse que cayera en términos reales, cambiando la tendencia de los pasados 30 años. Con la integración de China e India en los mercados globales, pueden darse choques entre la demanda y oferta entre países. Asegura la OCDE que esto podría llevar a efectos externos en otros países y condiciones similares pueden ocurrir con la oferta que provenga de otros países, particularmente de Sudamérica, lo que provocará una situación crítica en los mercados mundiales, esto es, al incrementarse la concentración y la globalización de la industria alimentaria y el crecimiento de los productos estándar provocará que se incremente la influencia en la producción y el comercio. En cuanto al nivel de soporte promedio de los treinta estados miembros de la OCDE, permanecerá sin cambios y seguirá como el año 2006 con el 30 por ciento de recepciones para los agricultores, en general, la mayor parte continúa con medidas que distorsionan fuertemente el comercio y los mercados. Sabemos que debido al gran peso que representan para el comercio mundial, las reformas en la política agrícola de la UE y los EEUU son cruciales para el éxito de la Ronda Doha, pues en conjunto generan serias distorsiones al comercio. Otros miembros de la OCDE también generan soportes importantes a su agricultura, pero su influencia en el comercio mundial es pequeña. Por lo que básicamente podemos afirmar que el éxito de la Ronda de Doha radica en las reformas a las políticas de soportes de la UE y los EE.UU. que representarían reducciones sustanciales de subvenciones, y por tanto, reducciones muy importantes de las distorsiones del mercado internacional. Dados los altos costos para los consumidores y los contribuyentes y la inequitativa distribución del soporte entre los agricultores de la UE y los EEUU, nos preguntamos ¿por qué las reformas son tan complicadas? En definitiva el soporte a los ingresos de los agricultores es muy cuantioso, la realidad no obstante es que muchos de los agricultores pobres no reciben subvenciones pero si contribuyen con votos para los legisladores, por lo que representan gran peso político. En Europa las presiones presupuestales ya han motivado reformas a la PAC y los EEUU podrían enfrentar presiones presupuestales en los años venideros. Las políticas agrícolas de los EEUU han tenido mayores fluctuaciones que la PAC de la UE. En ese sentido se han identificado cuatro combinaciones que en términos de reformas políticas agrícolas en las que los agricultores estadounidenses pueden o no ser compensados. 1.- La menos radical es “cash out” que gradualmente reemplaza controles de oferta con pagos directos que serán usados para compensar a los agricultores por las caídas de precios o también cuando los precios de soporte son reducidos con las reformas. Los pagos pueden continuar ligados a los precios o basados en niveles de pagos históricos y desligados de las decisiones de producción. Los EEUU y la UE han preferido esta opción y han dado soportes al ingreso de sus agricultores como compensación por menores niveles de soporte de precios. 2.- La más radical y menos aceptada como opción es la “cut out” que termina rápidamente con el soporte sin compensación a los agricultores. 3.- La opción “squeeze out” trabaja con el aumento de los costos y la reducción de los beneficios en el programa de participación de los agricultores, promoviendo el retiro gradual. 4.- “Buy outs” promete una rápida finalización de las subvenciones compensando a los granjeros por las pérdidas sufridas por las subvenciones no otorgadas. Esta opción ha sido utilizada en los EEUU en los últimos años para reducir el soporte de precios de los cacahuetes y para la eliminación de los soportes al precio del tabaco.

1.3La Ronda de Doha La Ronda Doha en sus negociaciones sobre subvenciones promueve que los gobiernos abandonen las subvenciones que distorsionan el comercio, como el soporte a los precios y subvenciones ligadas a la producción y los insumos, y las cambien por medidas que ocasionan menos distorsiones como los pagos directos y pagos desligados totalmente de la producción, en base a la producción histórica. La UE como los EEUU han tenido intentos, en diferentes momentos, de cortar con los precios meta y precio base, para la mayoría de las cosechas y compensar a los agricultores con pagos basados en el número de hectáreas y número de

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cabezas de ganado, o basados en la producción base, pero aquí explicaremos que estas medidas que aparentan no distorsionar, en realidad si distorsionan el comercio. En el marco de referencia de la Ronda de Uruguay, los pagos de deficiencia estadounidenses y los pagos compensatorios de la UE habían sido colocados en la caja azul como subvenciones de distorsión moderada, debido a que están basados en pagos fijos y con limitaciones de la producción como por ejemplo abandono de tierras. Los EEUU después de la reforma de la Farm Bill de 1996 redujeron a cero sus subvenciones de la caja azul aboliendo los pagos de deficiencia y creando contratos de flexibilidad de la producción, reportando los nuevos pagos a la caja verde cuyos efectos distorsivos se suponen mínimos. Según datos de la OCDE este tipo de pagos promedian entre el 15 y el 20 por ciento del total del soporte al productor. Pero nuevamente se dieron cambios con la ley de agricultura del 200217, esta retuvo los pagos directos desligados, pero volvió a implementar los pagos contracíclicos y la decisión de permitir a sus granjeros poner al día la base plantada en la que estarían calculados los pagos desligados, esto por supuesto se aleja de las posturas de menor distorsión y ha creado problemas en las negociaciones de la Ronda de Doha. Según la normatividad de la OMC los pagos contracíclicos deben estar en la caja ámbar o en las medidas de soporte no específicos de mínimis (bajo medidas de soporte agregado). Pero los EEUU están intentando redefinir la caja azul para acomodar estos soportes. Por lo que algunos negociadores en la OMC se oponen a ello, pidiendo que haya mayor claridad en las reglas para las subvenciones de la caja verde y azul, para asegurar distorsiones realmente mínimas en los mercados. De hecho en las negociaciones de la OMC algunos países siguen discutiendo debido a que los pagos directos estadounidenses no están completamente desligados de la producción por lo que no podrían colocarse en la caja verde. El panel de la OMC que analizó estos pagos dictaminó que no se encuentran totalmente desligados debido a que son recibidos por los granjeros sin que éstos requieran de plantar algún producto en particular. El panel arguye que estos pagos refuerzan para que los granjeros continúen plantando los que tradicionalmente cosechan o para que cambien de programa de cosechas subvencionadas. En cuanto a la UE, está intentando con la reforma a la PAC del 2003, lo que la Farm Bill hizo en el año 1996, para lograr pasar sus subvenciones de la caja azul a la caja verde, para ello reemplaza algunas subvenciones por pagos a los agricultores por algunos productos básicos. Pero desafortunadamente estas medidas no afectan los altos niveles de soportes europeos. Además que para que realmente los pagos directos estadounidenses y europeos pasen a la caja verde se requerirían otras reformas nuevas a la PAC y a la Farm Bill. En cuanto a la UE el panel encontró que los pagos directos a los agricultores europeos no están verdaderamente desligados, debido a que existe una prohibición para plantar frutas o vegetales así como para plantar otras cosechas y además la elegibilidad de los agricultores con el fundamento medioambiental no queda completamente claro. Es decir, los granjeros europeos pueden seguir produciendo y por lo tanto continúan tendiendo una producción histórica. Desafortunadamente pagos que aparentan estar desligados tienen en realidad otras formas de soporte que si continúan ligadas a la producción o a los precios, ya que en la UE la mayoría de los productos básicos continúan con soportes de precio de mercado. La OCDE ha estimado que los pagos directos europeos siguen siendo de más del 60 por ciento del soporte al productor con categorías que se encuentran entre las más distorsivas del mercado. Lo mismo sucede con los pagos directos estadounidenses, ya que las cosechas son también elegibles para préstamos de comercialización y los pagos contracíclicos que no están desligados de la producción. Sólo una tercera parte del soporte al productor en forma de pagos desligados podría pasar a la caja verde.18 Todo lo anterior nos hace reflexionar sobre la política agrícola estadounidense y europea, pues se ha encontrado que los pagos no están completamente desligados y desafortunadamente continúan influenciando las decisiones de producción y afectando al resto del mundo. Cuando lo que se ha observado en las décadas anteriores es que cuando la presión es fuerte las reformas son irresistibles, pero se debe principalmente a la lucha por la competitividad y al intento de reducir los gastos presupuestales que implica para algunos países el soporte agrícola. Los cambios en las reformas siempre esperan mejorar las políticas agrícolas, el número de granjeros en los PD continúa descendiendo drásticamente y la edad promedio continúa ascendiendo, lo mismo que la alta concentración de los pagos a los granjeros ricos; ninguna reforma hasta el momento ha podido revertir esta situación el los EEUU y la UE 17 18

También llamada Farm Bill del 2002. Kimberly Elliot, 2006, pág. 19-52.

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principalmente. La población de granjeros estadounidense ha caído, pero las subvenciones van en aumento y fluctúan con los precios mundiales y el valor del dólar. Los granjeros en los EEUU y la UE tienen en promedio 55 años y el 50 por ciento de los granjeros estadounidenses y el 70 por ciento de los europeos se dedican a la agricultura sólo parcialmente obteniendo parte de sus ingresos de otras actividades no agrícolas.19 Una de las principales consecuencias de la alta concentración de los pagos, es que están basados en niveles de producción, niveles históricos, número de hectáreas o acres plantados o cabezas de ganado, por lo que la mayoría de las subvenciones son otorgadas a las grandes plantaciones, discriminando a las medianas y pequeñas explotaciones. La concentración de pagos en los EEUU y la UE es alarmante, sin embargo, esta alta concentración de pagos, no ha logrado interesar a los consumidores y contribuyentes lo suficiente como para ejercer presión para lograr mejoras en cuanto a la asignación o incluso la reducción de los pagos de soporte agrícola. Los granjeros conforme menor porcentaje, son más ricos y con mayor poder, están mejor organizados y ejercen fuerte presión política. “En los EEUU en el ciclo de elección federal del año 2004, los grajeros estadounidenses dieron $36 millones a campañas políticas”. 20 Los soportes a la agricultura al día de hoy no tienen conexión alguna con la motivación original de la gran depresión de los años treinta. Actualmente se transfieren cientos de millones de dólares para números reducidos de agricultores y procesadores a expensas de los consumidores y contribuyentes estadounidenses y europeos, pero sobre todo afectando fuertemente a los productores competitivos tanto de sus propios países como del resto del mundo. En los años ochenta la escalada de subvenciones a los agricultores coincidieron con los altos déficit presupuestales pero definitivamente ha sido difícil cortar dichas subvenciones y reducir lo presupuestos sobre todo en años en que los granjeros sufrían grandes pérdidas. 1.4 El soporte en el caso del azúcar en Estados Unidos de América y la Unión Europea Uno de los ejemplos más característicos de las distorsiones al mercado es el caso del azúcar. Hemos visto que el azúcar es un producto altamente protegido en la UE y los EEUU han generado mayores inequidades de asignación de soportes y ha provocado mayores presiones entre granjeros. Es un producto que la UE y los EEUU produce a costos muy altos por lo que no es competitivo. Las altas distorsiones al azúcar son el resultado de las medidas de política que han permitido, entre otras, precios artificiales; éstos precios han tenido un valor tres veces por arriba del precio mundial tanto en la UE como en los EEUU cuando podría importarse este producto de países con climas calidos y húmedos que obtienen una producción más competitiva como Brasil, Tailandia o Centroamérica. Y podría dedicarse ese presupuesto de los soportes a promover otros cultivos en los que los EEUU y la UE son más competitivos. En el año 2000 las hectáreas plantadas de remolacha y caña de azúcar en los EEUU fue de 0.8 por ciento del total de las hectáreas cosechadas, 17 por ciento para el trigo, 4 por ciento para el algodón, pero los receptores de los pagos y subvenciones al azúcar recibieron en ese mismo año el 1.1 por ciento contra 3 por ciento para el trigo, 8 por ciento para el maíz y 6.5 para la soya. En el caso del azúcar de la UE la situación comienza a ser diferente pues la presión presupuestal se debe en parte a la adhesión de 10 nuevos miembros en el año 2004, ya que la UE deberá absorber y dar apoyo a poblaciones numerosas de granjeros principalmente de Europa del Este. Para la UE los granjeros de los nuevos estados miembros son elegibles de manera inmediata para pagos de subvenciones a la exportación y otras formas de intervención, lo que incrementa fuertemente los costos de la PAC. Esta situación enfrenta a la PAC a un reto en el corto plazo, por lo que la UE ha entrado en una fase de reforma. Todo esto creó en el año 2005 fuertes tensiones entre Reino Unido que subvenciona menos a sus granjeros y Francia que es una gran receptora de soportes. Francia pedía una reducción en el reembolso del famosos cheque Británico, para proveer recursos para los nuevos miembros, finalmente esto fue resuelto y Reino Unido cedió un 20 por ciento de su reembolso para lograr que Francia aceptara el nuevo presupuesto para 2008-2009, lo que resultará en recortes de subvenciones cinco años antes de lo previsto. Sin embargo en el caso de los EEUU se ve la otra cara de la moneda, pues la situación al año 2006 es de recortes de impuestos e incremento del gasto, generando fuertes déficit. Esto hace que los EEUU vayan a contracorriente con lo acordado en la OMC, pues han hecho mínimas reducciones en los programas de subvenciones y soporte 19 20

USDA 2004 en Kimberly Elliot, 2006, pág. 53. Centre for Responsive Politics 2006 en Kimberly Elliot, 2006, pág. 56.

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alimenticio y ha ejercido la mayoría de sus recortes en investigación, desarrollo y medio ambiente; reduciendo en 2,7 millones de dólares.21 Si se liberalizara el mercado del azúcar en la UE y los EEUU bajaría el alto precio del azúcar para los consumidores de estos países, pues al eliminarse las subvenciones y la protección de los mercados para dicho producto, se abrirían los mercados a la importación y esto incrementaría el precio en los mercados mundiales. Los principales ganadores de las reformas de los EEUU y la UE, serían, en primer lugar, los consumidores de estos países y, en segundo lugar, los PED y PMA con más bajos costos de producción de azúcar y que son los más competitivos a nivel mundial. Ocho países son los que tienen la mayor parte del mercado, son Brasil, Tailandia, con el 40 por ciento de la exportación total, Australia, Cuba, Sudáfrica, Colombia y Guatemala tienen en conjunto el 20 por ciento, la India es uno de los mayores productores pero es un exportador esporádico, sólo en 2001-2003 fue un exportador neto. Los perdedores serían los países que exportan a la UE y los EEUU en forma de cuota y que algunos de ellos son a su vez importadores netos de azúcar, es decir, algunos de estos países importan para luego reexportar y vender en esos mercados tres veces más cara. Algunos de esos países exportan su producción a la UE y los EEUU pero importan para su consumo doméstico. Los pequeños productores de azúcar pueden perder o ganar dependiendo de su participación en las exportaciones y en el mercado mundial, de su infraestructura, sus políticas agrícolas domésticas, acceso a créditos y en sus posibilidades de reacción a las nuevas oportunidades de comercio. Conclusiones Los flujos del Comercio agrícola han sido afectados a nivel mundial debido a que los PD otorgan subvenciones a su sector agropecuario con medidas de política que distorsionan la producción e impactan los precios en el mercado mundial. La producción subvencionada es puesta en los mercados de los PED y PMA ocasionando la quiebra generalizada de los productores de estos mercados, ya que no pueden competir con la producción de bajos costos que inunda sus mercados. Desafortunadamente aún con el Acuerdo de Agricultura se han mantenido altos los niveles de protección y soporte para el sector agropecuario, y las subvenciones a la exportación no han dejado de crecer desde la puesta en marcha del Acuerdo, por lo que es necesario hacer un mayor esfuerzo por parte de los gobiernos para reducir sus subvenciones, como por parte de la OMC y sus miembros para disciplinar aún más sus normativas. Existen fuertes críticas debidas a la flexibilidad de las disciplinas de la OMC, ya que esta flexibilidad de las normativas en el caso de las subvenciones ha sido utilizada indiscriminadamente por algunos países. Sabemos que la reducción de las subvenciones es crucial para el éxito de las negociaciones en el interior de la OMC y para la culminación de la Ronda de Doha. Existen numerosos estudios que muestran que los mecanismos de soporte son muy ineficientes en cuanto a la distribución de los ingresos, provocando una alta concentración de las ayudas principalmente hacia los grandes productores, esto en los países que otorgan soportes. Debemos reconocer que algunos PD están intentando cambiar sus medidas de política hacia formas desligadas de la producción y los precios, sin embargo esto no ha sido suficiente, pues la reducción de las subvenciones y los cambios deberían darse de forma generalizada. En cuanto a los PED y PMA, no se debe perder de vista que la agricultura es fundamental para reducir su dependencia y lograr la soberanía alimentaria, la identidad cultural y la paz social, por lo que se deberían elaborar políticas agrícolas acordes a su propia identidad y a sus necesidades agrarias y de consumo.

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21

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