La regulación fotovoltaica y solar termoeléctrica en España* Pere Mir

Universitat de Lleida Resumen Tras unos años de escaso éxito en la promoción de la generación solar en España, la potencia fotovoltaica vivió un boom en los años 2007 y 2008. La necesidad de controlar el costo económico resultante, dio lugar a una especial densidad normativa en 2009 y 2010. En concreto, se tomaron dos tipos de medidas: para la nueva capacidad, estrictos cupos e importantes rebajas de las tarifas y, para la ya autorizada, una destacada reducción del número de horas con derecho a prima. Algunas de estas medidas fueron consideradas retroactivas por el sector, de forma que han sido recurridas ante los tribunales. Recién iniciado el año 2012, un nuevo Real decreto-ley estableció una moratoria sine die de la generación solar, el futuro de la cual queda por consiguiente en entredicho. Palabras clave: regulación de fuentes renovables de electricidad, generación fotovoltaica, generación solar termoeléctrica. Clasificación JEL: Q41, Q42, Q51. Abstract For years the promotion of solar power in Spain had no success. But in 2007 and 2008 the PV generation experienced a boom. The control of the ensuing economic burden, led to an intensive regulatory activity in 2009 and 2010. Two measures were specifically taken: for new capacity, strict quotas and significant cuts in tariffs, and, with respect the operating capacity, an important reduction in the number of eligible hours. Some of these measures were considered retroactive by the industry, so that have been contested in the courts. Just started 2012, a new Royal Decree established a solar generation moratorium for an indefinite period. As a result, the future of solar generation in Spain is compromised. Keywords: renewables regulation policies, photovoltaics, concentrating solar power. JEL classification: Q41, Q42, Q51.

1.  Introducción Este artículo recorre las principales vicisitudes de la generación fotovoltaica (apartados 2 a 4) y de la solar termoeléctrica (punto 5) desde finales del siglo pasado hasta 2011. Sigue el apartado 6 consagrado a las decisiones regulatorias tomadas en 2012 que da paso a unas breves conclusiones finales.

*  Este artículo es un breve resumen del capítulo 6 del libro Economía de la generación solar eléctrica. La regulación fotovoltaica y solar termoeléctrica en España, de próxima publicación por Editorial Cívitas. Se remite al lector a esta fuente para recabar mucha más información al respecto.

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Con la aprobación de la Ley del Sector Eléctrico (L 54/1997) se sentaron las bases de la política de apoyo a la generación solar, entre muchos otros aspectos. Un año después, el RD 2818/1998 establecía el pago de una tarifa o prima (a elegir) por kWh y, además, animaba a las instalaciones fotovoltaicas, aun cuando tuvieran titulares distintos, a compartir puntos de conexión a la red. Se generalizó, pues, la yuxtaposición de plantas de pequeña potencia denominadas huertos solares. Ello, por una parte, garantizaba obtener la máxima retribución y, por la otra, permitía aprovechar economías de escala compartiendo equipos y líneas de evacuación (CNE, 2008: p. 25, y De la Hoz, 2010: pp. 2559-2561). Con el RD 436/2004, las tarifas pasaron a ser establecidas como un porcentaje de la tarifa eléctrica media o de referencia pagada por los abonados. También se mantuvo la posibilidad de los huertos solares, aunque su tamaño ascendió hasta los 100 kWp1. 2. El RD 661/2007 El RD 661/2007 eliminó cualquier atisbo de incertidumbre con respecto a la retribución de las plantas fotovoltaicas: la tarifa inicial era fija y su valor, para las plantas ya autorizadas, se actualizaría todos los años según la inflación, menos una pequeña deducción porcentual. La norma disponía, además, un descenso parcial de la tarifa tras veinticinco años. La combinación de una tarifa perfectamente conocida y un método de actualización inequívoco y fácil de aplicar, junto con la garantía temporal de largo plazo, condujo la inversión en plantas fotovoltaicas a un grado de seguridad poco común. El RD establecía que el marco retributivo sería revisado en 2010 y, de ahí en adelante, cada cuatro años. La norma, sin embargo, también preveía otro criterio de revisión: alcanzar un determinado volumen de potencia instalada. En el caso fotovoltaico, el objetivo de referencia eran 371 MW. Alcanzado el 85 por 100 de este objetivo, se ponía en marcha el proceso de revisión de las tarifas (art. 22.1). Este empezaba con el anuncio del plazo máximo de prórroga del esquema retributivo vigente, cuya duración no podía ser inferior a un año. Una vez vencido este periodo extra, las nuevas plantas pasarían a percibir una remuneración equivalente al precio final horario del mercado mayorista de la electricidad (si habían optado por la tarifa, como era habitual en el sector fotovoltaico). En otras palabras, la retribución caía en picado dado que los precios de mercado eran muy inferiores a la tarifa. En los doce meses anteriores a la entrada en vigor del RD 661/2007, la capacidad instalada había ido creciendo a un ritmo medio mensual de 17 MW. Puesto que, en mayo de 2007, había 261 MW fotovoltaicos conectados a la red, el objetivo del RD se alcanzó en apenas unas semanas: al mes siguiente, la CNE ya contabilizó   Para encuadrar estas medidas dentro de la política de regulación de las fuentes renovables de electricidad en España, véanse del Río y Gual (2007) y del Río (2008). 1



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326 MW. Queda claro, por lo tanto, el intento del legislador de controlar la expansión de la generación fotovoltaica, probablemente preocupado por su elevado coste. Sin embargo, la prórroga fijada (que fue anunciada en septiembre de 2007) era muy larga y estaba abocada, si no entraba en vigor un nuevo esquema tarifario, al fin del régimen retributivo preferencial. Para seguir con detalle lo acaecido en el plazo transitorio, véase el Gráfico 1, que muestra la capacidad fotovoltaica instalada mes a mes desde febrero de 2006 hasta terminar 20112. gráfico 1 5 Potencia fotovoltaica mensual instalada (febrero 2006-2011) ¡Error! No hay h texto con el estilo especcificado en ell documento.

700 600

RD 1578/2 2008

RD 661/2007

RD 436/2004 4

 medio mensual: 15,17% 1 media mensual: 177 7 MW

500

RD 1578/20 008

 medio mensu ual: 0,51% media mensual: 29 MW

RDL 14/2010  medio 4% mensual: 0,64

400 MW

RD 1565/20 010

media mens sual: 28 MW

300 200

0 -100

feb mar abr may jun jul ago sep oct nov dic ene feb mar abr may jun jul ago sep oct nov dic ene feb mar abr may jun jul ago sep oct nov dic ene feb mar abr may jun jul ago sep oct nov dic ene feb mar abr may jun jul ago sep oct nov dic ene feb mar abr may jun jul ago sep oct nov dic

100

20 007

2008

2009

2010

2011

200 06

meses/a años

Figurra 1. Potenciia fotovoltaicca mensual in nstalada (febbrero 2006-2011)

Como se observa, durante el otoño de 2007 y posterior invierno, la potencia empezó a crecer, aunque de forma un tanto irregular. Sin embargo, habida cuenta del lapso necesario para la redacción y tramitación de los proyectos, estaba claro que Comoo se observaa, durante el otoño de 20007 y posterio invierno, la potencia eempezó a creecer, la expansión era cada vez más rápida. El puntoorálgido fueron los meses de junio y aunquue de forma un tanto irreegular. Sin em mbargo, habida cuenta del d lapso neceesario para laa re2

  Elaboración propia en base a los datos publicados por la CNE con fecha de actualización del

dacciión y tramita losfuente, p proyectos, esstaba instalada claro queselaentiende expanssión era cada a vezconectada más ráp pida. 17/2/2012. Según ación explicadeesta por potencia la potencia bruta a la

red instalada esté, o no, facturando energía. Hay que advertir que los datos publicados en 2012 reducen El forma puunto significativa álgido fueron f cifras los anteriores: meeses de por junio o y septiemb bre de 2008 c en 2010 cuando se lle egaron a insytalar de ejemplo, la potencia instalada es entre 300 500 MW menor, magnitud que se duplica si la comparación se extiende hasta octubre de 2011. De hecho, desde demensuales. 2010, la potencia fotovoltaica consignada es entread uninscrita 10 y uner16 por3.116 100 menor. más de dmediados 500 MW A finales dee septiembre, , la capacida ra de MW. M A tenor de las explicaciones dadas por la CNE, la modificación se debería a la puesta al día de las facturaciones, efecto de las inspecciones llevadas al ecía haberde considerado por yseparado El booom alque estaaba viviendo o el sector fo a cabo y, sobretodo, fotovoltaico español e care preceedentes deejaba los datos de la generación solar termoeléctrica. Los informes mensuales de ventas de energía del régimen especial están disponibles en www.cne.es.

boquiabierto al mundo m entero.

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septiembre de 2008 cuando se llegaron a instalar más de 500 MW mensuales. A finales de septiembre, la capacidad inscrita era de 3.116 MW. El boom que estaba viviendo el sector fotovoltaico español carecía de precedentes y dejaba boquiabierto al mundo entero. Conocida la evolución de la potencia, el Gráfico 2 muestra la evolución del volumen de prima equivalente percibida por el sector fotovoltaico, tanto en términos absolutos como por kWh. A simple vista queda claro el enorme impacto económico del boom fotovoltaico.

gráfico 2 Evolución de la prima fotovoltaica equivalente

El Cuadro 1 (elaboración propia de datos de la CNE) muestra cómo el alto coste del kWh fotovoltaico provoca que, el peso de la prima equivalente asociada, sea cuatro o más veces más intenso que su contribución al mix de generación de las técnicas del régimen especial.



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CUADRO 1 El peso de la tarifas y la contribución de la generación fotovoltaica Prima fotovoltaica/prima equivalente (%)

Aporte fotovoltaico al mix régimen especial (%)

2004

  0,494

0,038

2006

  2,235

0,205

2005 2007 2008 2009 2010 2011

  1,123   8,502 29,346 42,844 37,205 34,816

0,079 0,849 3,698 7,621 7,009 8,009

Vistos los hechos, falta por discernir los factores que los motivaron. Para empezar, un error habitual es atribuir la responsabilidad principal, o incluso exclusiva, del boom a la excesiva tarifa fotovoltaica. Sin embargo, se trata de un diagnóstico precipitado, superficial. El Gráfico 3 exhibe la trayectoria temporal trimestral de las tarifas desde finales de 1998 hasta finales de 2011. Se han indicado, también, los periodos de vigencia de los diversos reales decretos que inciden en la técnica fotovoltaica (elaboración propia a partir de las bases de datos de la CNE). Si se pone atención en el periodo abarcado por los reales decretos 436/2004 y 661/2007, se observa que la retribución para las instalaciones fotovoltaicas más comunes se mantuvo justo por debajo de los 45 cts€/kWh desde inicios de 2006. Por consiguiente, responsabilizar sólo a las tarifas implica pasar por alto el hecho de que el boom tardó casi dos años en arrancar (o más, si se tiene en cuenta que las tarifas del RD 436/2004 apenas eran inferiores). Habrá de confeccionarse, pues, un cuadro causal más complejo. Tras evaluar la situación económica del momento y los rasgos técnicos de la generación fotovoltaica, diversas serían los factores que animaron el boom. A saber,

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gráfico 3 Evolución de las tarifas fotovoltaicas (1998-2011)

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RD 2818/1998

RD 436/2004

RD 661/2007

RD 1578/2008

45 40

RD 1565/2010

50

cts€/kWh

35 30 25 20

� 5 kW > 5 kW � 100 kW >100 kW a �10 MW > 10 a 50 MW techo �20 kW techo