UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE MADRID
! Facultad de Derecho Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
! LA POLÍTICA EXTERIOR EUROPEA EN EL SAHEL: ¿UNA POLÍTICA DE DESARROLLO O DE SEGURIDAD?
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! Un soldado francés y un soldado maliense en una sesión de entrenamiento de la EUTM-Mali (Copyright:
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Ministerio de Defensa Francés, Ejército de Tierra)
Trabajo de Fin de Máster Máster en Relaciones Internacionales y Estudios Africanos Curso 2013-2014 Realizado por Joan Carles Pamies Palazuelo Dirigido por Susanne Gratius
! Madrid, 22 de septiembre de 2014. 1
DEDICATORIA
! Una dedicatoria en un trabajo como este tiene, en esencia, dos problemas. El primero es que al ser un trabajo tan corto resulta excesiva. El segundo es que siempre te dejas algo en el tintero. Pero no hacerla sería aún peor, y es que a nadie le gusta resultar grosero de forma gratuita. Además, una dedicatoria es siempre un territorio de impunidad en el que, a diferencia del resto del texto, puedes decir lo que te dé la soberana gana. Y eso es una oportunidad que nunca debe dejarse pasar.
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En primer lugar me gustaría agradecer a mi tutora, Susanne Gratius, por haber aceptado llevar mi trabajo y le pido que me disculpe por no haberla exprimido tanto como hubiera debido. También me gustaría agradecer a Antonio Sánchez-Benedito el haberme ayudado a entender un poco mejor las dinámicas de una región que, hasta que pisé por primera vez Torres Ágora, sabía tan poco que me resultaba embarazoso. Estoy seguro que, desde septiembre de este año, la Unión Europea tendrá al mando de la misión malgache a uno de los mejores enviados de los que puede disponer la diplomacia comunitaria.
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No puedo olvidarme de dar las gracias a todos aquellos profesores que, como Sergio Caballero, han sembrado en mí, durante este año la semilla de la curiosidad, del interés en lo político y de las ganas por investigar. Con suerte – y si consigo vencer mi animadversión a los deadlines – esa semilla algún día germinará.
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Además, este curso he conocido a gente maravillosa fabulosa en el programa de Máster en Relaciones Internacionales y Estudios Africanos en la Autónoma de Madrid. A todos ellos les deseo que traten de seguir buscando lo que les hace felices en un contexto de especial incertidumbre para aquellos que buscan hacerse un hueco en la Ciencia Social. Por supuesto, no puedo olvidarme de agradecer la ayuda de todos aquellos sin los cuales no podría haberme siquiera matriculado al posgrado, especialmente a mis padres, a Mari Carmen, a Carmen y a Jaume.
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Por último, me gustaría dedicar este trabajo a aquellos Romeos que se demoran y a aquellas Julietas que se desenamoran; a aquellos que piensan que las cosas mañana irán mejor; a los que creen que es pronto para el deseo y muy tarde para el amor. A la desfachatez de Madrid, a la verborrea de Sabina, a la Gran Vía. A los que sueñan de noche y duermen de día. A todos ellos hay algo que nunca les podrán quitar: la vergüenza.
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ÍNDICE
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Introducción………………………………………………………………… página 1
! Marco teórico y metodología……………………………………………….. página 3
! La política exterior europea………………………………………………… página 5
! La política exterior europea en el Sahel……………………………………. página 8
! Análisis de las políticas europeas y de Estados miembros en el Sahel: seguridad y desarrollo…………………………....... página 11
! Políticas europeas de seguridad: EUTM-Mali y EUCAP Sahel-Mali………………………………… página 12
! Políticas de Estados miembros de seguridad: la Operación Serval y el relevo de Barkhane………………………. página 13
! Políticas europeas de desarrollo: Estrategia de la Unión Europea para el Sahel en su rama de desarrollo……………. página 15
! Políticas de Estados miembros de desarrollo: los planes españoles y británicos de cooperación al desarrollo……….. página 16
! Reflexiones finales y conclusión..…………………………………………. página 18
! Bibliografía………………………………………………………………… página 22
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! 3
INTRODUCCIÓN
! La política exterior europea tiene, en su conjunto, más sombras que luces. O al menos ese es uno de los consensos de sus analistas. La incapacidad del proyecto comunitario de articular una política coherente, unitaria y con visión a largo plazo es una cuestión de hecho, pero también de derecho1. No obstante, el caso del Sahel – región que comprende la zona inmediatamente inferior al Sáhara2 – es, del algún modo, un caso de excepcionalidad.
! La Unión Europea fue pionera en establecer una política exterior en la región, al dotarse de un documento estratégico de referencia a principios de 2011 a través de la Estrategia de la Unión Europea para la Seguridad y el Desarrollo del Sahel (EEAS 2011)3. En el documento citado, se establecen cuatro objetivos principales, entre otros la búsqueda de soluciones integradas para los desafíos tanto de seguridad como de desarrollo y la defensa de los intereses de los países del Sahel, sin olvidar los intereses mutuos compartidos con los ciudadanos europeos (EEAS op. cit. p. 1). Estos objetivos se concretan en actuaciones en los ámbitos de la seguridad, el desarrollo, la gobernanza y la prevención de la radicalización, pero no todos los ámbitos tienen el mismo peso.
! El trabajo tratará, sucintamente, de resolver la pregunta de si ha habido equilibrio de prioridades entre los dos componentes de la política exterior europea hacia el Sahel, es decir, la seguridad y el desarrollo (la pregunta final de las conclusiones). Por equilibrio de prioridades queremos decir si se han puesto los mismos recursos y los mismos esfuerzos en cada uno de esos objetivos. También definimos como prioridades a los motivos que llevan a un policy-maker a crear una política pública (la pregunta 1 de las conclusiones).
1
Dover, R. 2010. “From CFSP to ESDP: the EU’s Foreign, Security, and Defence Policies”. En: Cini, M. & Pérez-Solórzano, N. European Union Politics. 3ra ed. Oxford: Oxford University Press.
2
A efectos de la Estrategia Europea en el Sahel, la región ‘Sahel’ se limita a Mauritania, Mali y Níger hasta desde 2011 a 2014. Desde marzo de 2014 hasta la actualidad, el Sahel se define como esos tres países además de Burkina Faso y de Chad. 3
EEAS 2011. Strategy for Security and Development in the Sahel.
1
! Nuestra hipótesis de partida es que las cuestiones económicas y militares en la región han sido fuertemente priorizadas, aunque desde la sombra. En nuestra opinión, la política exterior europea no se ha interesado en el Sahel hasta que llegaron los problemas de estabilidad en el sur de Argelia y el sur de Libia tras la caída de Gadafi4. Las cuestiones militares se han dejado, en su mayoría, a los Estados miembros, en este caso a Francia; mientras que buenas parte de las cuestiones de desarrollo se han llevado en mayor medida por iniciativa europea.
! La metodología que utilizaremos será fundamentalmente el uso de documentos oficiales de dominio público, literatura especializada en política exterior europea y africana, informes de think tanks, así como todo aquello que el que escribe estas líneas buenamente ha podido absorber tras su paso por la unidad del Embajador en Misión Especial en el Sahel para el Gobierno de España, además de todo aquello que pude aprender en las Jornadas Sahelianas5 que AECID preparó en junio de 2014.
! El trabajo empezará con una breve explicación de la metodología y el marco teórico, y un esbozo de las líneas generales de la política exterior europea, tras lo cual se darán unas pinceladas sobre las particularidades en el caso del Sahel. Una vez hecho esto se buscará desgranar algunas de las políticas llevadas a cabo tanto a nivel comunitario como a nivel de países, y distinguiremos entre las políticas de desarrollo y las políticas de seguridad. Finalmente se hará un balance global de la acción europea en la zona y se tratará de responder a la pregunta inicial, dejando la puerta abierta a nuevas investigaciones en la línea de los estudios de la diplomacia pública y la diplomacia tradicional.
! ! ! 4
Ammour, L. A. 2012. L’après-Gaddhafi au Sahara-Sahel. Notes internacionals CIDOB.
5
Las Jornadas Sahelianas se celebraron entre el 9 y el 13 de junio de 2014 en la sede de la Agencia Española de Cooperación Internacional al Desarrollo.
2
MARCO TEÓRICO Y METODOLOGÍA
! Entender la emergencia de un actor como la Unión Europea en el sistema internacional requiere un estudio de fondo, no solamente de esa región o comunidad política, sino también de cada uno de los países y regiones políticas y económicas dentro y fuera del territorio6. El estudio de esa emergencia, y en general de toda política exterior, requiere, inevitablemente, de un toma de decisión del analista político, del mismo modo que la formulación de la política exterior es el resultado de las visiones del mundo y las características personales de los tomadores de decisiones (Dunne 2012: 23)7
! Es solamente siendo conscientes de estas cuestiones a través de lo cual podemos iniciar el análisis de la política exterior de una entidad política. En el caso que nos ocupa, nos dedicaremos a estudiar la política exterior de la Unión Europea respecto al Sahel. El motivo de esta elección es doble: la preferencia personal por la Unión Europea como actor y del Sahel como frontera avanzada del actor tras mi paso por la unidad saheliana en el Ministerio de Asuntos Exteriores español, así como la voluntad de contribuir a conocer mejor la política exterior europea en una región que, salvo honrosas excepciones8, ha sido tradicionalmente dejada al margen por la literatura académica.
! El análisis de la estrategia europea en el Sahel en este trabajo pretende ser sencillamente un análisis de la política exterior, y no trata de encasillarse desde un inicio a alguna de las corrientes de pensamiento en las Relaciones Internacionales. 6
La introducción de este apartado es heredera de un pequeño trabajo afín a la temática en el marco del programa de Relaciones Internacionales y Estudios Africanos de la Universidad Autónoma de Madrid. El trabajo fue titulado ‘La política exterior africana: el caso de Nigeria’ y está disponible a través del siguiente enlace: https://www.academia.edu/6996397/ La_politica_exterior_africana_el_caso_de_Nigeria. [Último acceso: 17 de septiembre de 2014]
7
Dunne, T., Hadfield, A. y Smith, S 2012., Foreign Policy. Theories, actors, cases. Oxford: Oxford University Press.
8
Un ejemplo de ello es el Sahel Research Group, un departamento propio del Center for African Studies & Political Science de la Universidad de Florida. Su sitio web es: http:// sahelresearch.africa.ufl.edu/ [Último acceso: 17 de septiembre de 2014].
3
Incluso dando por bueno que la respuesta a la pregunta sea satisfactoria para todos, cosa por otro lado imposible, lo más probable es que cada teoría intentara interpretarla en base a sus propios análisis.
! En nuestro caso, un neorrealista como Waltz interpretaría que en la medida en la que la seguridad es la principal preocupación de los estados, la Unión Europea, y especialmente sus Estados miembros, no pueden hacer otra cosa que no sea maximizarla en relación a las demás entidades políticas9. Desde el neoliberalismo, autores como Keohane10 argumentarían que en la política europea saheliana existe la centralidad estatal – en el caso francés en Mali y en la forma en la que trabaja aún la Política Exterior y de Seguridad Común – bajo una creciente influencia de las instituciones. Nye (Nye 1991: 330)11 probablemente también hablaría del poder blando europeo.
! Fuera del mainstream tradicional, el constructivismo aportaría al análisis el hecho de que el componente ideacional está en el seno de la Unión y que, por tanto, es lógico que cada actor vincule sus intereses a sus ideas: Francia reafirmando su presencia en el continente que antaño se adjudicó y las instituciones comunitarias europeas poniendo más énfasis en el desarrollo (Wendt 1992). Sea como fuere, las teorías deben ser herramientas que nos ayudan en el análisis, no formas de constreñirnos12 13.
! En mi opinión, aunque esto no sea el objetivo de este trabajo, la política exterior europea en el Sahel ha sido, por encima de todo, una política pública pragmática 9
Waltz, K. Teoría de la Política Internacional, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1988.
10
Keohane, R. O. 1993. “Institutional Theory and the Realist Challenge after the Cold War”. En Baldwin, D. (ed.), Neorealism and Neoliberalism. The Contemporary Debate, Columbia University Press.
11
Nye, J. 1991. Bound to Lead: The Changing Nature of American Power. Nueva York: Basic Books.
12
Wilson, P. 1998, 'The Myth of the “First Great Debate”', Review of International Studies, 24 (Special Issue), páginas 1-15.
13
Una pequeña discusión sobre este asunto se puede encontrar en otro de los trabajos del programa de la UAM, esta vez en el marco del curso de Teorías Avanzadas de Relaciones Internacionales. Está disponible a través del siguiente enlace: https://www.academia.edu/6996973/ Breve_Introduccion_a_las_Teorias_Contemporaneas_en_Relaciones_Internacionales. [Último acceso: 17 de septiembre de 2014]
4
(Mathias 2002)14. La UE ha sido consciente de que no había necesidad de actuar donde sus Estados miembros ya actuaban, especialmente si lo hacían en el tema que más recelo crea en la opinión pública, el de la seguridad. De este modo, la Unión ha tenido el acierto de desarrollar una estrategia que ha cubierto tanto los aspectos de seguridad y de desarrollo, pero pudiendo centrarse en el segundo aspecto, aquél sobre el que tiene más experiencia.
! LA POLÍTICA EXTERIOR EUROPEA
! La política exterior europea (PEE) ha sido descrita como débil y ausente, sin unidad y con discontinuidades (Zielonka 1998: 1)15. Al hablar de esta, no obstante, se olvida algo bastante elemental: la falta de política es una forma de política.
! Las definiciones tradicionales de política pública caracterizan a éstas como las acciones de un gobierno encaminadas a tomar decisiones para alcanzar determinados objetivos (Mény & Thoenig: 130)16. Hay quien, como Clausewitz, habla del uso de la fuerza como característica fundamental de la política (Clausewitz 1976)17, hay autores que se centran en el proceso de la toma de decisiones, incluso quienes hablan sobre las ideologías que hay detrás de las políticas, pero casi todos están de acuerdo en que la decisión es el punto central de la política.
! Algunos autores como Dye18, creen de forma contraria que la política también comprende las actividades que por omisión llevan a que las cosas se mantengan tal cual están (Dye, 1984:1). Así, un gobierno conservador que no use su capacidad ejecutiva 14
Mathias 2002. ‘The Pragmatism of Global and European Governance: Emerging Forms of the Political `Beyond Westphalia'’ Millennium - Journal of International Studies. July 2002 vol. 31 no. 3 453-471
15
Zielonka, J. 1998. Constraints, Opportunities and Choices in European Foreign Policy. En Jan Zielonka (ed.) 1998. Paradoxes of European Foreign Policy. La Haya: Kluwer Law International.
16 17
18
Mény, Y. & Thoenig, J.C.. (1989). Politiques publiques. París: PUF. Clausewitz, C. V. 1976. On War. Traducido y editado por Michael Howard y Peter Paret. Princeton, N.J.: Princeton University Press. Dye, T. 1984. Understanding Public Policy. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.
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para eliminar los privilegios de las clases privilegiadas está haciendo una política pública pro-statu quo, del mismo modo que un gobierno liberal que evite bajar los tipos impositivos en un país con impuestos bajos estará haciendo una política propia de su ideología. Todo ello sin tener que redactar ninguna sola línea de legislación.
! En este sentido es como creo que debe entenderse la política exterior europea, es decir, no como un ejemplo de falta de política sino, en realidad, de una política bien definida: la política de una comunidad que ha tendido a trasladar con extremo recelo las competencias en materia de acción exterior de los estados miembros. Con esto no estamos tratando de decir que todo es política, aunque en parte sea cierto, sino más bien queremos reflejar que la forma en la cual se ha articulado la acción exterior comunitaria es fruto de la estructura que los estados han hecho de ella19.
! La definición de política pública que utilizaremos es aquella que utiliza Subirats. Para el autor, una política pública es ‘una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherente, tomadas por diferentes actores’ que tienen como objetivo ’resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo’ dando lugar a ‘actos formales de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo a resolver’ (Subirats et al. 2008: 36)20.
! Las razones por las cuales los estados de la Unión han cedido tan lentamente las competencias en política exterior se pueden resumir en dos puntos. El primero es el hecho de que ha faltado aquello que define una política exterior: la unidad (Sanz 2010: 199)21. El proyecto europeo, iniciado como forma de mantener la paz entre los grandes poderes en una situación de desastre económico y humanitario en el viejo continente, tiene aún hoy mucho más de cooperación económica que no de vertebración de un 19
En un guiño a la famosa frase de Wendt.
20
Subirats, J., Knoepfel, P., Larrue, C. & Varone, F. 2008. Análisis y gestión de políticas públicas. Barcelona: Ariel.
21
Sanz, C. 2010. “La Administración Exterior del Estado”. En: Juan Carlos Pereira (coord.) La política exterior de España. De 1800 hasta hoy. Barcelona: Ariel.
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sistema político que sustituya a los estados. El segundo motivo creemos que es debido a que los estados no han visto con buenos ojos la cesión de aquellas competencias que los definen en último lugar, es decir, que les otorgan mayor soberanía – aquellas competencias que les permiten, por ejemplo, declarar y poner fin a la guerra – tanto como el traslado de otras que tienen que ver con la política agraria, la económica o la de educación superior.
! Así, en muchos de los grandes conflictos exteriores a los que se han sentado a hablar los estados en el seno de las Comunidades Europeas primero y de la Unión Europea segundo, ha existido una elevadísima falta de cohesión (Dover, 2010: 242). Este hecho, como adelantamos en la introducción, se plasma también en el derecho comunitario.
! El establecimiento de un sistema común integrado para tratar cuestiones de política exterior y de seguridad es, en realidad, de muy reciente factura. No es pues hasta la llegada del Tratado de Maastricht22 en 1992 que se da un enfoque puramente comunitario a la política exterior, hasta entonces solamente enmarcada en los acuerdos de Cooperación Política Europea (EPC).
! A grandes rasgos, los objetivos de la Política Exterior y de Seguridad (PESC) son aquellos que marca el artículo 11 del Tratado de Maastricht. En el citado artículo se articula la PESC en dos puntos: primero, aquello relativo a la definición de la política exterior y de seguridad en sí misma, así como sus ámbitos de actuación y segundo, el establecimiento del principio neofuncionalista (Haas 1968)23 del compromiso en la defensa y el apoyo a la política común exterior europea.
! Entre los objetivos de política exterior de Maastricht, se definen 'la defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y de la independencia e integridad
22 23
Unión Europea 1992. Treaty on the European Union. Haas, E. B. 1968. The Uniting of Europe: Politics, Social and Economic Forces, 1950-1957, Stanford University Press: Stanford
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de la Unión' así como 'el fortalecimiento de la seguridad de la Unión en todas sus formas', 'el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional', 'el fomento de la cooperación internacional' y 'el desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, además del respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales' todo ello conforme a los principios de la Carta de Naciones Unidas, los principios del Acta final de Helsinki y los objetivos de la Carta de París, incluyendo aquellos relativos a las fronteras exteriores.
! La historia reciente de la política exterior europea, una vez olvidado el desastre de la misión en la antigua Yugoslavia (Dover 2012: 246)24 ha sido, además, la historia de un proceso de integración sumamente lento. Las reuniones del Consejo Europeo en Colonia, Helsinki y Sintra después del proceso de Saint-Malo liderado por el gobierno de Tony Blair se vieron reflejadas en el Tratado de Niza, aunque este al final se centró más en dotar de mayor poder a la Comisión y sembrar el terreno de ulteriores avances que no en redefinir la política exterior comunitaria. No es pues hasta el Tratado de Lisboa25 de 2009 cuando se ven los mayores esfuerzos por redirigir la acción exterior hacia Bruselas: la institucionalización del Alto Representante (HR-VP) como cara visible del Servicio Exterior, la creación del Servicio de Acción Exterior Europeo como cuerpo diplomático de la Unión y el aumento de las capacidades de cooperación entre los estados. Aun así, el Tratado de Lisboa también tuvo sus concesiones a los estados miembros, con la preponderancia de los ministros de Exteriores y de Defensa nacionales y la falta de herramientas que doten al Alto Representante de las mismas competencias que sus contrapartes en los estados miembros (Dover 2010: 251)26.
! Comprendidas algunas de las líneas generales del proyecto de política exterior europea, la cual ha ido tomando un perfil más marcadamente comunitario en los últimos diez años, pasamos a explicar el caso de la política exterior europea en el Sahel. 24
Dover, R. 2010. “From CFSP to ESDP: the EU’s Foreign, Security, and Defence Policies”. En: Cini, M. & Pérez-Solórzano, N. European Union Politics. 3ra ed. Oxford: Oxford University Press.
25
Unión Europea 2007. Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community.
26
Dover op. cit.
8
LA POLÍTICA EXTERIOR EUROPEA EN EL SAHEL
! Geográficamente definimos el Sahel como aquella región subsahariana que se encuentra inmediatamente por debajo del Sáhara y que engloba una zona climática que cruza de Este a Oeste el continente: desde la costa de Mauritania a la costa sudanesa, pasando por Mali, Níger y Chad. Para explicar la política de la UE en el Sahel haremos un breve repaso a las estrategias que se han seguido en la región en forma de legislación.
! La Unión Europea fue la primera organización en establecer una política exterior en el Sahel, elaborando un documento estratégico a principios del 201127. En marzo de ese mismo año – con un estado maliense en el que aún no había estallado la crisis – el Consejo de la Unión Europea aprobó una Estrategia de la Unión Europea para la Seguridad y el Desarrollo del Sahel (EEAS 2011)28. Esta estrategia se focalizó, por encima de todo, en conectar las cuestiones de seguridad con las de desarrollo y tratar de atacar los problemas desde una visión integral, lo cual inspiró a las estrategias de muchas otras organizaciones, usándola como referencia.
! La Estrategia de la UE gira en torno a cuatro objetivos fundamentales:
! o buscar soluciones integradas para los desafíos de seguridad y desarrollo; o impulsar las políticas mediante la cooperación regional; o reforzar la capacidad de funcionamiento autónomo de los estados; o y defender de los intereses de los países del Sahel y aquellos compartidos con los ciudadanos europeos. 27
28
Para elaborar este apartado, hemos recopilado información de fuentes oficiales de la Unión Europea, y fue plasmado en uno de los trabajos hechos durante las prácticas en el Ministerio de Asuntos Exteriores, que se puede consultar en el siguiente enlace bajo el nombre ‘Estrategias para el Sahel de organismos internacionales: https://www.academia.edu/7734638/ Estrategias_para_el_Sahel_de_organismos_internacionales. Para más información sobre legislación europea en el Sahel, se recomienda acceder a la web del European Parliamentary Research Service, en concreto al siguiente enlace: http://epthinktank.eu/2014/03/31/eu-security-strategy-in-the-sahel/. [Último acceso: 17 de septiembre de 2014] Op. cit. EEAS 2011.
9
! Estos objetivos abarcan ámbitos que van desde la seguridad, el desarrollo y la acción política hasta la prevención de la radicalización. El foco geográfico se centró en un primer momento en los tres países del núcleo duro saheliano29: Mauritania, Níger y Mali (en especial este último). Tras la última de las evaluaciones de la implementación de la Estrategia, llevada a cabo por el Consejo de la Unión Europea el 17 de marzo de 2014, se llevó a cabo una ampliación de su ámbito geográfico a Burkina Faso y Chad, así como la intensificación de las actividades en los tres países originales.
! Para contribuir a la puesta en práctica de la Estrategia, y en general a la coordinación e impulso de la acción de la UE en el Sahel, la AR-VP C. Ashton nombró en marzo de 201330 a Michel Reveyrand de Menthon como Enviado Especial de la UE. En cuanto a los recursos disponibles, el Comisario Piebalgs ha anunciado que la UE canalizará aproximadamente 5.000 M€ de ayuda para el Sahel durante el periodo 2014-2020, en el marco del XI Fondo Europeo de Desarrollo.
! Otras estrategias han seguido a la estrategia europea. Naciones Unidas creó su propia estrategia integrada para el Sahel a petición del Consejo de Seguridad en junio de 2013 (S/2013/354)31, en respuesta a la Resolución 207132 para la elaboración e impulso de una respuesta global a los desafíos de seguridad, gobernanza y cuestiones humanitarias en la zona. Entre las similitudes con la estrategia europea encontramos la creación de la figura de enviado especial del Secretario General de NNUU para el
29
Existe un uso ambiguo, en determinados contextos, entre los adjetivos ‘saheliano’ y ‘sahelino’. La grafía de mayor aceptación, a falta de su oficialidad, es ‘saheliano, y es la que utilizaremos en este trabajo.
30
Consejo de la Unión Europea 2013. EU Special Representative for the Sahel appointed.
31
UN Security Council 2013. Report of the Secretary-General on the situation in the Sahel region.
32
UN Security Council Resolution 2012. Resolution 2071. Security Council demands that armed groups cease human rights abuses and humanitarian violations in Northern Mali.
10
Sahel, puesto que ocupó primero Romano Prodi y después Hiroute Gebre Selassie, y el énfasis en el caso de Mali (S/2014/133 y S/2014/22934).
! La Unión Africana se centró esencialmente en los aspectos de seguridad mediante el llamado proceso de Nouakchott y en el marco de los principios y objetivos contemplados en la Arquitectura Africana de Paz y Seguridad (APSA)35, mientras que Marruecos, país que no forma parte de la Unión Africana, ha seguido una política en el eje Trípoli-Rabat con énfasis en la seguridad fronteriza transaheliana. Otras organizaciones como la CEDEAO usan la seguridad como elemento transversal, sin olvidar la importancia de las infraestructuras, la seguridad alimentaria y el fortalecimiento de la democracia. Finalmente, encontramos el grupo G-5, constituido por la presidencia de turno de la Unión Africana además de Mali, Níger, Chad y Burkina Faso, y que tiene Niamey como secretaría permanente y con propuestas propiamente de los estados sahelianos.
! ! ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS Y DE ESTADOS MIEMBROS EN EL SAHEL: SEGURIDAD Y DESARROLLO.
! Hasta ahora hemos podido extraer varios corolarios. En primer lugar, hemos visto que la política exterior puramente europea es de reciente factura y que se ha caracterizado más por sus intencionadas ausencias que por las claras tomas de partido. Eso se debe al proceso de toma de decisiones en materia de defensa y seguridad común en la estructura de pilares pre-Lisboa, pero también a la existencia de un actor de seguridad preeminente: la OTAN (Dover 2010: 239)36. En segundo lugar, hemos
33
UN Secretary-General Report 2014. Report of the Secretary-General on the situation in Mali, covering the period from 30 September to 21 December 2013.
34
UN Secretary-General Report 2014. Report of the Secretary-General on the situation in Mali, covering the period from 22 December 2013 to 24 March 2014.
35
Vines, A. 2013. “A decade of African Peace and Security Architecture”. International Affairs, 89: 1.
36
Dover, R. 2010. “From CFSP to ESDP: the EU’s Foreign, Security, and Defence Policies”. En: Cini, M. & Pérez-Solórzano, N. European Union Politics. 3ra ed. Oxford: Oxford University Press.
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observado que la política europea en el Sahel es sui generis, y que ha servido de inspiración a todos los grandes organismos internacionales con presencia en la zona. Lo que no hemos desgranado aún son las políticas en sí mismas de forma detallada. A eso nos dedicaremos en las siguientes líneas.
! Con tal de facilitar el análisis dividiremos las políticas en dos ejes: el primero político y el segundo sectorial. El eje político diferencia entre aquellas políticas de la Unión Europea en su conjunto y aquellas políticas de los Estados miembros. Además, como hemos visto, las políticas europeas en el Sahel se centran en la cuestión de seguridad y en el desarrollo, y es a ello a lo que nos referimos con la cuestión sectorial. Por cuestiones de espacio y con tal de facilitar el análisis, escogeremos dos políticas en cada una de las intersecciones de los ejes, dedicando mayor detalle a una de ellas. Solamente en el caso de la política europea de desarrollo hemos escogido una sola política, puesto que es la única que existe.
! ! Políticas europeas de seguridad: EUTM-Mali y EUCAP Sahel-Mali:
! Mali es el país del Sahel con más operaciones activas al mismo tiempo: la MINUSMA37 de la Unión Africana, la operación Serval francesa y la operación europea EUTM-Mali38, que ha sido reforzada por la EUTM Sahel-Mali39.
!
37
MINUSMA se establece con la Resolución 2100 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.
38
EU Council, 2013. European Council Decision 2013/87/CFSP of 18 February 2013 on the launch of a European Union military mission to contribute to the training of the Malian Armed Forces (EUTM Mali).
39
EU Council, 2014. European Council decision 2014/219/CFSP of 15 April 2014 on the European Union CSDP mission in Mali (EUCAP Sahel Mali).
12
Las causas del conflicto en Mali son muchas y de muy distinta índole: desde el hecho de ser un territorio enclavado40
41
y con importantes diferencias entre un sur
sumamente poblado y con mejor clima respecto a un norte despoblado, nómada y poco dado a la agricultura, hasta la herencia del colonialismo, los planes de ajuste estructural en los setenta, la imposibilidad de establecer el control en las ciudades del norte o el sentimiento nacionalista y el secesionismo tuareg. No obstante, el interés de la comunidad internacional en Mali no se acentuó hasta que la región se convirtió en una zona de refugio para grupos armados como el MNLA o Al Qaeda en el Magreb Islámico (AQMI), financiados por el tráfico de droga y otras acciones criminales, todo ello acelerado tras la caída de Gadafi en Libia y por la porosidad de las fronteras también en el sur de Argelia.
! La EUTM-Mali, como sus siglas indican y como la situación que hemos descrito en Mali apunta, es una misión de entrenamiento militar centrada en reforzar las capacidades de las fuerzas militares asentadas en la zona. La operación sirve de apoyo a otras de los proyectos en la región, especialmente la operación Serval francesa y MINUSMA, así como para el entrenamiento de las fuerzas malienses.
! La EUTM-Mali tiene tres objetivos principales42: restituir el orden constitucional y democrático; ayudar a las autoridades malienses a ejercer la soberanía en todo el territorio nacional; y neutralizar el crimen organizado y las amenazas terroristas. La misión ha sido dotada con un presupuesto de 28 millones de euros para un periodo de 24 meses y ha tenido dos comandantes franceses, primero Bruno Guibert y después Mark Rudkiewicz. En septiembre de 2014 se desveló que iba a contar prontamente con el liderazgo español, en parte debido al hecho de que España es el segundo contribuyente neto de efectivos en la misión, casi a la par con Francia. 40
Sachs, J., McArthur, J., Faye, M., Snow, T. 2004. 'The Challenges Facing Landlocked Developing Countries'. En: Journal of Human Development and Capabilities, vol. 5, issue 1, páginas 31-68.
41
Para un estudio sistemático por países, se recomienda visitar el paper para el Programa de Desarrollo de Naciones Unidas de Faye et al. 2003 llamado 'Country case studies on the challenges facing landlocked developing countries'. Disponible http://hdr.undp.org/sites/default/files/ landlocked_countries_2003.pdf. [Último acceso: 17 de septiembre de 2014]
42
EEAS 2014. EU Training Mission in Mali (EUTM Mali).
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También hacemos referencia a la reciente EUCAP Sahel-Mali como política europea de seguridad en el Sahel. Hermana de la EUCAP Sahel-Níger, esta misión civil se centra también en dotar de herramientas a las fuerzas en Mali con el fin de combatir la insurgencia y restablecer el control en su territorio. Dotada con casi 6 millones de euros y liderada por el diplomático alemán Albrecht Conze, la misión tiene una importancia secundaria en la región. En la opinión de quien escribe estas líneas, EUCAP Sahel-Mali parece más una forma de poder asignar un nuevo presupuesto a una misión que ya existe sin salirse de la legalidad comunitaria que supondría el añadir fondos a la EUTM-Mali que no un verdadero proyecto que aporte algo más a lo que la EUTM-Mali ya venía haciendo con anterioridad.
! Políticas de Estados miembros de seguridad: la Operación Serval y el relevo de Barkhane
! Serval es, por méritos propios, la gran misión en Mali y en el Sahel. Lo es por el número de efectivos desplegados, con más de 4.500 en su punto álgido. También lo es por presupuesto, con unos 400 millones de euros en el año 2013. Puesto en perspectiva, esto es 12 veces más que la EUTM-Mali y la EUCAP Sahel-Mali juntas en toda su duración43, además de ser solamente un 33% menos de la dotación total de toda la estrategia europea para todos los países del Sahel en un periodo de tres años (2011-2013). Serval, además, ha sido una misión que ha destacado en la rapidez en la consecución de objetivos de seguridad a corto plazo (ISN 2013)44.
! La operación Serval es un proyecto del presidente Hollande, y tenía como objetivos combatir la insurgencia en el norte del país y, como las otras operaciones de seguridad europeas, ayudar a reestablecer el control en las ciudades clave septentrionales (Gao, Timbuktú y Kidal). La operación fue ampliamente acogida por la comunidad internacional como un ejemplo de misión exitosa, asegurando el control de
43
44
Cabirol, M. 2013. ‘Défense: combien va coûter l'opération Serval au Mali en 2013? Plus de 400 millions d’euros'. La Tribune. ISN 2013. Is the French Military the Best Counterterrorism Response in Mali?
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la mayor parte del Norte y permitiendo en tan sólo diez días asegurar las tres grandes ciudades (ISN 2013).
! No obstante la misión tuvo lo que se ha denominado 'efecto quagmire' o 'efecto atolladero'45, es decir, aquella situación en la que las campañas militares dilatadas en el tiempo terminan por echar hacia atrás los logros conseguidos a corto plazo y tienden a alimentar el discurso antiocupación que es usado por los grupos terroristas para justificar la lucha contra los países que intervienen.
! Serval, aun con los buenos resultados en las primeras dos semanas de despliegue, terminó extendiéndose durante dieciocho meses, desde enero de 2013 hasta julio de este mismo año. El relevo de Serval lo ha hecho Barkhane, una misión también francesa pero que deja el foco en Mali para expandir su actuación a toda la región sahelina; un movimiento en la línea de la estrategia integrada europea en el Sahel – y ya anticipada por algunos analistas46 – que también llevó a cabo en marzo de 2014 una ampliación de su ámbito geográfico para incluir a Burkina Faso y a Chad y para intensificar las actividades en los tres países del núcleo duro saheliano. Puesta en marcha en colaboración con los cinco países de la región (los dos nuevos además de Mauritania, Mali y Níger), Barkhane contará con un cuartel militar general con sede en N’Djamena.
! Políticas europeas de desarrollo: Estrategia de la Unión Europea para el Sahel en su rama de desarrollo
! Operativamente es difícil desgranar qué elementos de la Estrategia de la Unión Europea son puramente de desarrollo y cuáles son puramente de seguridad. Sin seguridad es difícil conseguir desarrollo y sin desarrollo cuesta atacar los problemas de seguridad, y en eso personalmente creo que la aproximación europea ha acertado. No se
45
Zoubir, Y. 2012. The Sahara-Sahel Quagmire: Regional and International Ramifications. Mediterranean Politics. Volume 17, issue 3.
46
European Council on Foreign Relations 2013. War in the Sahel: a European cause.
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puede combatir la desigualdad entre grupos sociales de forma completamente efectiva sin asegurar la estabilidad de las instituciones y de los gobiernos en la medida en la que no existe un desarrollo equitativo en un país en el que el grupo más poderoso de la sociedad toma el poder por la fuerza. Tampoco se puede luchar por la seguridad de los habitantes de un país, como en el caso de la operación Serval francesa, sin remediar las diferencias de renta, oportunidades y realización personal de las personas, puesto que la agitación social volverá a poner en jaque esa seguridad previamente obtenida.
! Aclarado esto, podemos empezar hablando de lo que ha sido el mayor proyecto de desarrollo dentro de la estrategia saheliana europeo: la seguridad alimentaria y la resiliencia. El concepto de resiliencia es un concepto de uso relativamente reciente en estudios ecológicos y en las esferas de cooperación y sirve para explicar la capacidad de las comunidades, grupos de población y países de volver a una situación de original tras una catástrofe o alteración en el sistema.
! El proyecto AGIR-SAHEL (Alianza Global para la Iniciativa de Resiliencia en el Sahel)47 se estableció en el 2012 y es la principal política pública en materia de resiliencia y seguridad alimentaria en la región. Esta seguridad, entendida como la capacidad de las poblaciones de tener alimentos disponibles y poderles dar un buen aprovechamiento, se trata de conseguir mediante un sistema de cooperación constante entre las partes, así como de prevención ante las posibles sequías y catástrofes previsibles de una forma más efectiva que mediante los instrumentos anteriores de respuesta una vez sucedida la crisis (los llamados mecanismos de respuesta48). En lo presupuestario, de los 5.000 millones de euros que el Comisario de Desarrollo Pielbags anunció para el Sahel en el periodo 2014-2020, 1.500 irán destinados a cuestiones de resiliencia49.
! 47
European Comission 2014. ECHO Factsheet: Resilience in the Sahel.
48
EEAS 2014. Sahel – Crisis response.
49
Euractiv 2013. Commission pledges €5 billion aid for Sahel.
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Las herramientas en materia de resiliencia, usadas en programas como el ASAPI Níger (Apoyo para la Seguridad Alimentaria y la Pequeña Irrigación) y el PASA Mali (Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria)50 se han centrado en reducir la desnutrición infantil, mejorar las capacidades públicas y privadas de prevención y en proteger y restablecer los ecosistemas a través de agricultura sostenible y el buen uso del agua. Las herramientas de respuesta ante las crisis han tendido a ser mucho más pragmáticas y directas, centrándose en la facilitación directa de alimentos, el aprovisionamiento de alimentos a los mercados locales y las transferencias de dinero o cheques tanto condicionales como sin retorno a las poblaciones afectas.
! Políticas de Estados miembros de desarrollo: los planes españoles y británicos de cooperación al desarrollo.
! La política exterior británica en el Sahel se ha dividido del mismo modo en el que lo han hecho la mayoría de los actores que se han aproximado a la región: con una doble estrategia para el Sahel en general y para Mali en particular51. En 2013, el monto total de la ayuda oficial al desarrollo por parte del gobierno del Reino Unido superó los cien millones de euros, de los cuales aproximadamente 25 millones se canalizaron a través de organizaciones y proyectos internacionales tales como el World Food Programme (8 millones de euros para la crisis alimentaria en todos los países del Sahel52 excepto Chad), UNICEF (4 millones para combatir la malnutrición extrema), ACNUR (5 millones para sanidad, educación y otras partidas no alimentarias en Burkina Faso, Mauritania y Níger) y Cruz Roja Internacional (casi 10 millones para sanidad, agua y ayudas al pastoreo en las zonas de conflicto en Mali y Níger).
! ! 50
European Commission 2012. MEMO/12/215: The European Commission's response to the food crisis and long-term food insecurity in the Sahel region of Africa.
51
Gobierno del Reino Unido 2013. Overview of UK aid for the crisis in Mali and the Sahel region.
52
'Sahel' en los términos referidos anteriormente por la Estrategia de la UE.
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Además, el Reino Unido ha destinado solamente para Mali (nacionales del país tanto dentro como fuera de sus fronteras), más de 16 millones de euros en el año 2013. En su conjunto, la acción exterior de desarrollo británica ha conseguido llegar a casi medio millón de malienses.
! Por su parte, la política exterior española de desarrollo en el Sahel ha sido, en términos presupuestarios, mucho más discreta que la de otros actores, tal vez por el mayor esfuerzo que ha puesto a nivel de seguridad. Para el año 2013, España aportó solamente 4,2 millones de euros para desarrollo en Mali53 a través de AECID (cuatro veces menos que el Reino Unido), 3 millones de euros en Níger y menos de uno para Mauritania y Senegal. Esta cantidad es, aproximadamente, un 10% menos de lo que se presupuestó en 2012. El foco de la ayuda se puso en la seguridad alimentaria, partida a la que se destinó aproximadamente la mitad del presupuesto, seguido de la protección de la población más vulnerable (violencia de género, refugiados y reclutamiento de niños soldado).
! Esta situación de descenso de las aportaciones españolas, y también de muchos otros países, para ayuda al desarrollo54 es algo que, a corto plazo, no parece revertirse. A modo de ejemplo, cabe destacar cómo la ayuda humanitaria española ha pasado de 130 millones de euros en 2010 (Intermón Oxfam 2012: 2)55 a menos de 15 en 201356. Queda por ver, en cualquier caso, si este descenso en las partidas nacionales es cubierto por las aportaciones a los proyectos comunitarios.
! ! ! ! 53
AECID 2013. Mali/Sahel. Respuesta humanitaria 2013
54
Intermón Oxfam 2012. Crisis alimentaria en el Sahel: ¿prevenir o curar? Informe de Intermón Oxfam, nº 33.
55
Ibíd. p. 39.
56
Gobierno de España 2013. Presupuestos Generales del Estado. (Conceptos 48609 y 49602).
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REFLEXIONES FINALES Y CONCLUSIÓN
Lo más probable es que el lector haya llegado a estas líneas preguntándose si, tras toda esta explicación, la política exterior europea hacia el Sahel ha tendido hacia la seguridad o hacia el desarrollo. Nosotros nos inclinamos hacia lo primero. Hay varias cuestiones sobre las que debemos volver para resolver esta cuestión, y para hacerlo más sencillo plantearemos una pregunta por cada tema.
! Pregunta 1. Motivación.
! ¿Qué ha llevado a la Unión Europea a interesarse por el Sahel? ¿Qué motivos llevan a la Unión Europea a crear esta política pública?
! La presencia en el Sahel de la Unión Europea ha sido prácticamente nula hasta el ataque a los intereses europeos en la región en 2010 y el estallido de la crisis libia en 2011 (Berange 2014)57. Como hemos podido ver, la situación de inseguridad en el país fue la que llevó al incremento de la amenaza terrorista en países como Mali y Níger. En cambio, las cuestiones de inseguridad alimentaria, de problemas con la resiliencia, la crisis humanitaria y muchos asuntos han existido en el Sahel desde hace mucho tiempo58.
! Pregunta 2. Presupuesto.
! ¿Cuánto ha gastado la Unión Europea en el Sahel y a cuál de los dos conceptos ha dedicado más dinero?
! Entre 2011 y 2014, es decir, desde el momento de la puesta en marcha de la Estrategia de la Unión Europea en el Sahel hasta la última de las revisiones de la 57
Rouppert, B. 2014. 'L'UE et ses états membres au Sahel: quelle présence et quels modes d'action?'. Note d’Analyse du GRIP. Bruxelles.
58
Moseley, W. 2011. "Lessons from the 2008 Global Food Crisis: Agro-Food Dynamics in Mali" Development in Practice 21.4-5. Páginas 569-576.
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estrategia por parte del Consejo de la Unión Europea en marzo de 2014, se han destinado unos 650M de euros. Entre esos 650 millones se incluyen todas las líneas de crédito conocidas: los Fondos Europeos de Desarrollo, los Instrumentos para la Estabilidad (IsF), los Instrumentos para la Política Europea de Vecindad (ENPI) y el resto de programas temáticos. Del onceavo Fondo Europeo para el Desarrollo se esperan, como hemos comentado, unos 3.9 billones de euros para el periodo 2014-2020, además de 1,15 billones de otras iniciativas, aunque aún están por asignarse oficialmente.
! Dejando de lado la asignación del periodo 2014-2010, si hablamos de aquello que sí ha sido presupuestado nos encontramos con que todo el presupuesto comunitario en toda la región saheliana durante el periodo 2011-2014, esos 650 millones de euros que hacemos referencia, es solamente un 36% menos que el presupuesto de los 12 primeros meses de la operación Serval en el año 2013. Conviene destacar que entre los 650 millones de la Estrategia Europea, no todos son desarrollo, sino que unos 200 millones corresponden a cuestiones estrictamente de seguridad. En lo relativo a los países miembros, el estudio de caso de los planes españoles nos muestra una tendencia a la baja en las partidas de desarrollo, al menos en el contexto de crisis económica.
! Pregunta 3. Elaboración de la política y reimplementación.
! ¿Quién llevó a cabo la estrategia? ¿Qué se discute en los foros de cooperación sahelianos?
! Algunos autores han defendido la preeminencia de la seguridad sobre el desarrollo en la cuestión que nos implica haciendo referencia a la figura de Manuel López Blanco en calidad de coordinador y jefe de acción diplomática y comunicación de la Estrategia Europea en el Sahel en el Servicio Europeo de Acción Exterior. El diplomático español, argumenta Bérangère Rouppert, tiene un perfil marcadamente
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securitario59, aunque matiza que tal vez haya sido necesario en la medida en la que la Unión Europea tiene mayor tendencia a tratar temas de desarrollo debido a su tendencia al uso del poder blando60.
! En cuanto a los foros de cooperación sahelianos, no es extraño que en estos se traten temas de desarrollo, pero no siempre es así. La poca experiencia que he podido tener en estos asuntos me inclina a pensar que no solamente el tema de la seguridad está en el discurso de fondo en estos foros públicos, sino que además es, con diferencia, el tema principal en otros lugares de intercambio de opiniones de los policy-makers y que más escondidos de la opinión pública están. De hecho, mi opinión personal es que cuanto más cercano al lugar de toma de decisión se encuentre el ponente, más marcado es el perfil securitario.
! Pregunta final:
! Entonces, ¿qué ha sido la política exterior europea en el Sahel?
! La política exterior europea en el Sahel ha sido una política que en su Estrategia ha combinado seguridad y desarrollo. En esta estrategia, lo presupuestario ha ido en favor del desarrollo en una relación de 70-30 (450M€ para desarrollo, 200M€ para seguridad), aunque los motivos que llevaron a la elaboración de la Estrategia fueron marcadamente influenciados por el contexto de seguridad tras la caída de Gadafi en Libia y el aumento de la porosidad de las fronteras.
! Ahora bien, en su conjunto, creo que lo más acertado es pensar que la política europea en el Sahel ha tratado de favorecer y apoyar las actuaciones de seguridad de sus Estados miembros. De este modo, la Unión Europea ha sido un firme aliado de la Operación Serval francesa en Mali y en la medida en la que esta ha existido, no ha
59
Presentación de Manuel López Blanco, EEAS, para el Simposio transatlántico sobre desmantelamiento de redes transnacionales ilícitas, Lisboa, Mayo de 2011.
60
Rouppert, B. 2012. Note d’analyse GRIP, 27.
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requerido de una presencia militar propia mayor de la que han desplegado. Además, la Unión Europea también ha favorecido a aquellos países que más han colaborado en la construcción de la seguridad en la región, como es el caso de España61, que liderará la EUTM-Mali como reconocimiento de su papel como principal colaborador junto a Francia de la misión comunitaria.
! El Sahel, con toda seguridad, va a seguir siendo una zona de interés prioritario en la política exterior de la Unión Europea en tanto que continúe siendo un foco de peligro para la estabilidad del sur de Europa, dada su condición de frontera adelantada. . En nuestra opinión, aún queda mucho por ahondar en cuestiones como el análisis del proceso de elaboración de políticas públicas en el Sahel: desde el estudio de los procesos de toma de decisiones al papel de los agentes. Particularmente, nos gustaría invitar a las futuras investigaciones en ahondar en algo que ya hemos dejado entrever con este trabajo: las políticas públicas en el Sahel vis-à-vis el discurso en su elaboración – o lo que es lo mismo: revisar la cuestión de la diplomacia pública y la diplomacia tradicional62 a través del estudio de caso del Sahel.
! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! 61
Gobierno de España 2014. 'Spain to head up European EUTM-Mali mission'.
62
Riordan, S. 2005. Adiós a la diplomacia. Madrid: Siglo XXI. En especial su primer capítulo (páginas 1-12).
22
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