MEPCI/2013

La inspección del trabajo y la función de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación: situación y tendencias

Informe para la Reunión de expertos sobre la inspección del trabajo y la función de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación (Ginebra 10-12 de diciembre de 2013)

Ginebra, 2013

Servicio de Administración del Trabajo, Inspección del trabajo y Seguridad y Salud en el Trabajo

MEPCI/2013 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO Servicio de Administración del Trabajo, Inspección del trabajo y Seguridad y Salud en el Trabajo

La inspección del trabajo y la función de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación: situación y tendencias

Informe para la Reunión de expertos sobre la inspección del trabajo y la función de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación (Ginebra 10-12 de diciembre de 2013)

Ginebra, 2013

OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO, GINEBRA

Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2013 Primera edición 2013 Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la protección de los derechos de propiedad intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a la Convención Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorización, con la condición de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de traducción, deben formularse las correspondientes solicitudes a Publicaciones de la OIT (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, o por correo electrónico a [email protected], solicitudes que serán bien acogidas. Las bibliotecas, instituciones y otros usuarios registrados ante una organización de derechos de reproducción pueden hacer copias de acuerdo con las licencias que se les hayan expedido con ese fin. En www.ifrro.org puede encontrar la organización de derechos de reproducción de su país.

La inspección del trabajo y la función de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación: situación y tendencias: Informe para la Reunión de expertos sobre la inspección del trabajo y la función de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, Ginebra 10-12 de diciembre de 2013, Oficina Internacional del Trabajo, Servicio de Administración del Trabajo, Inspección del trabajo y Seguridad y Salud en el Trabajo, Ginebra, OIT, 2013. ISBN: 978-92-2-328079-6 (impreso) ISBN: 978-92-2-328080-2 (web pdf) Publicado también en inglés: Labour inspection and private compliance initiatives: Trends and issues, Background paper for the Meeting of Experts on Labour Inspection and the Role of Private Compliance Initiatives (Geneva, 10-12 December 2013), ISBN 978-92-2-128079-8, Ginebra, 2013, y en francés: Inspection du travail et initiatives de vérification privées: tendances et enjeux, Document d’information en vue de la Réunion d’experts sur l’inspection du travail et le rôle des initiatives de vérification privées (Genève, 10-12 décembre 2013), ISBN 978-92-2-228079-7, Ginebra, 2013. inspección del trabajo / responsabilidad de la empresa / responsabilidad social / seguridad en el trabajo / salud en el trabajo / condiciones de trabajo / buenas prácticas / papel de la OIT 04.03.5

Datos de catalogación de la OIT

Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicación no significa que la OIT las sancione. Las referencias a firmas o a procesos o productos comerciales no implican aprobación alguna por la Oficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas o procesos o productos comerciales no implica desaprobación alguna. Las publicaciones y los productos electrónicos de la OIT pueden obtenerse en las principales librerías o en oficinas locales de la OIT en muchos países o pidiéndolas a Publicaciones de la OIT, Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza. También pueden solicitarse catálogos o listas de nuevas publicaciones a la dirección antes mencionada o por correo electrónico a [email protected]. Vea nuestro sitio en la red: www.ilo.org/publns. Impreso por la Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, Suiza

Índice Página

Acrónimos y abreviaturas................................................................................................................

vii

Resumen ejecutivo ..........................................................................................................................

ix

Capítulo 1.

Introducción ...........................................................................................................

1

1.1.

Antecedentes, finalidad y organización de este informe ......................................

1

1.2.

Labor desarrollada por la OIT en materia de inspección del trabajo y de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación ................................

4

Normas y documentos pertinentes de la OIT .......................................................

7

Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en el mundo actual ...

12

Tipos .....................................................................................................................

12

Autoevaluación (sistemas de gestión) ................................................................. Auditorías – internas y externas .......................................................................... Certificación y etiquetado.................................................................................... Informes públicos ................................................................................................ Otros enfoques .....................................................................................................

12 13 14 15 16

2.2.

Características transversales ................................................................................. Ámbito de aplicación........................................................................................... Ejemplos regionales fundamentales .................................................................... Principales actores ............................................................................................... Participación de los interlocutores sociales ......................................................... Marco temporal ................................................................................................... Participación de las instituciones públicas .......................................................... Mecanismos financieros ......................................................................................

17 17 19 21 22 24 24 25

2.3.

Consecuencias del incumplimiento ......................................................................

25

2.4.

Características comparables de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación ....................................................................................................

28

Gobernanza pública de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación.....................................................................................................

30

3.1.

Apoyo directo a través de marcos legislativos, reglamentarios y de políticas .....

31

3.2.

Apoyo indirecto mediante la promoción de la RSE, la obligación de presentar informes y los acuerdos comerciales ...............................................

34

3.3.

Función de la inspección del trabajo (colaboración, supervisión, etc.) ................

37

3.4.

Participación de otras autoridades de administración pública ..............................

39

Repercusiones de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación .......

40

4.1.

... en la seguridad y salud en el trabajo y en las condiciones de trabajo ...............

41

4.2.

... en los principios y derechos fundamentales en el trabajo.................................

43

4.3.

... en la función pública de la inspección del trabajo ............................................

46

1.3. Capítulo 2. 2.1.

Capítulo 3.

Capítulo 4.

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v

4.4. Capítulo 5. 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. Capítulo 6.

vi

Prácticas óptimas entre las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y las inspecciones del trabajo ....................................................

48

Perspectivas futuras ...............................................................................................

51

Opciones alternativas para responder a los desafíos y aprovechar las oportunidades ..................................................................................................

52

Iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación e inspección del trabajo: dificultades y potencial......................................................................

53

Perspectivas de mejora del respeto de las normas en el lugar de trabajo mediante iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación ........................

54

Opciones para mejorar la coordinación entre la inspección del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación ................................

55

Posibles respuestas de la OIT ...............................................................................

55

Puntos propuestos para la discusión ......................................................................

57

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Acrónimos y abreviaturas BCI

Better Cotton Initiative (Iniciativa sobre el Algodón)

BFC

Proyecto Mejores Fábricas para Camboya

4C

RSE

Código Común para la Comunidad Cafetalera China Social Compliance 9000 for Textile and Apparel Industry (norma CSC9000T para la industria textil y de la confección de China) Comunicación de Progreso (Pacto Mundial de las Naciones Unidas) responsabilidad social de las empresas

CE

Comisión Europea

ETI

FLA

Iniciativa de Comercio Ético Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura Fair Labor Association (Asociación para el Trabajo Justo)

FSC

Consejo de Administración Forestal

GRI

Iniciativa mundial de presentación de informes Haiti Economic Lift Programme (Programa de impulso económico para Haití) Haitian Hemispheric Opportunity through Partnership Encouragement (Estados Unidos) (Ley sobre las oportunidades de Haití en el hemisferio mediante el fomento de las asociaciones de colaboración) International Cocoa Initiative (Iniciativa internacional del cacao) Programa de Incentivos para el Cumplimiento (Filipinas) Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil Alianza Internacional de Acreditación y Etiquetado Social y Ambiental Organización Internacional de Normalización

CSC9000T COP

FAO

HELP

HOPE II

ICI ICP IPEC ISEAL ISO MLC, 2006 MSHA SST OCDE OSHA PECR STPS

Convenio sobre el trabajo marítimo, 2006 Mine Safety and Health Authority (Nueva Zelandia) (Administración de seguridad y salud en la minería) seguridad y salud en el trabajo Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos Administración de Seguridad y Salud Ocupacional (Estados Unidos) Promoción de Empresas Competitivas y Responsables

VPP

Secretaría del Trabajo y Previsión Social (México) Transparency in Supply Chains Act (California) (Ley californiana de transparencia en las cadenas de suministro) Programa de Protección Voluntaria (Estados Unidos)

WRAP

Producción Acreditada Mundialmente Responsable

TISCA

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vii

Resumen ejecutivo A raíz de la discusión sobre administración e inspección del trabajo mantenida en la 100.ª reunión (2011) de la Conferencia Internacional del Trabajo, en octubre de 2013 el Consejo de Administración decidió organizar una reunión de expertos sobre la inspección del trabajo y la función de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Este documento tiene por objeto suministrar información para la discusión de los expertos y el examen de las cuestiones relativas a la inspección del trabajo y la función de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Las iniciativas de esta índole vienen multiplicándose en todo el mundo desde los años noventa. Las iniciativas privadas de verificación del cumplimiento de los compromisos contraídos voluntariamente en materia de responsabilidad social de las empresas (RSE) surgieron en América del Norte y en Europa y hoy día están vigentes en todas las regiones del mundo y en diversos sectores económicos. Al principio aparecieron en sectores caracterizados por una producción intensiva en mano de obra, en países (concretamente en economías en desarrollo) que carecían de suficientes mecanismos de aplicación de la legislación laboral para satisfacer a los compradores que se preocupaban por la reputación de las empresas en el mercado mundial. A lo largo de la última década, las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación impulsadas por la RSE han cobrado alcance con el apoyo de partes interesadas del ámbito público y privado, entre las cuales se encuentran organizaciones intergubernamentales como las Naciones Unidas y algunos de sus organismos especializados. Las administraciones y las inspecciones del trabajo también han fortalecido sus sistemas a fin de equilibrar las iniciativas voluntarias con resultados diversos, en función de las regiones o países. Por su propia naturaleza, estas iniciativas privadas se definen como mecanismos voluntarios privados para controlar la aplicación de las normas vigentes del ámbito público (leyes o reglamentos) o privado (códigos de conducta, etc.). Son de muy diversos tipos: iniciativas de autoevaluación (sistemas de gestión), auditoría (interna y externa), certificación y etiquetado e informes públicos. Con independencia de su naturaleza, todas las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación tienen como objetivo hacer público el nivel de transparencia de la empresa, son independientes de ésta, establecen su compatibilidad con la legislación nacional y prestan servicios de consultoría. Si bien las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación se han multiplicado, se plantean dudas en cuanto a su eficacia y a la justificación subyacente de su existencia, sobre todo porque sus objetivos inmediatos no suelen corresponder con los de la inspección del trabajo y por consiguiente su eficacia no puede medirse según el mismo baremo que ésta. Esto ha suscitado cierta preocupación respecto de su relación con la inspección del trabajo, lo que ha contribuido a acentuar la necesidad de celebrar esta reunión de expertos. En este contexto, y teniendo en cuenta que los cambios en las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación pueden afectar a su credibilidad y eficacia, es importante reflexionar acerca de qué se puede hacer para mejorar la colaboración y la sinergia entre ellas en beneficio de todos. Las normas de la OIT definen la inspección del trabajo como una función pública. En ellas se reconoce la existencia de instituciones privadas que desempeñan actividades similares, y se pide a las autoridades competentes que promuevan una cooperación efectiva con esas instituciones. En efecto, los gobiernos inciden directa e indirectamente en el funcionamiento de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, en algunos casos a través del establecimiento de un marco reglamentario, en otros facilitándolas o dándoles apoyo, o también mediante la constitución de alianzas. Ahora bien, la OIT no se ha pronunciado acerca de qué relación deben guardar los servicios de la inspección del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Aun así, en las últimas

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décadas la OIT ha tenido ocasión de probar diversos enfoques de cooperación de esa índole. Desde sus primeras experiencias en la vigilancia y seguimiento del trabajo infantil en Asia Meridional y posteriormente en África y América Latina, pasando por la lucha contra el trabajo forzoso en América del Sur hasta el fomento de mejores trabajos en las fábricas de Asia Sudoriental, muchos proyectos de la OIT se han centrado en la colaboración entre entidades públicas y privadas o han unido a las entidades privadas y públicas que operan en la vigilancia de la aplicación de la normativa laboral para tratar de establecer sinergias en sus actividades. Estas experiencias pueden considerarse como ejemplos de buena cooperación entre la inspección del trabajo y las iniciativas privadas y podrían perfeccionarse, lo que aportaría un valor potencial significativo. Siempre ha sido relativamente sencillo asegurar el grado actual de cumplimiento de la legislación laboral, pero no ha resultado tan fácil determinar si una iniciativa de control ha introducido mejoras que no hubieran sido posibles de otra manera. El interés prestado a esta cuestión ha tenido como resultado algunos estudios interesantes pero de alcance limitado. Sería útil que los expertos abordaran la cuestión de la posibilidad de coordinar, y de qué manera, las funciones de la inspección del trabajo y de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación para que esta cooperación redunde en beneficio de ambos. A la luz del desafío planteado por la fragmentación y el gran número de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, este documento propone tres perspectivas que los expertos tal vez consideren oportuno abordar en su debate. La primera es que la inspección del trabajo y las iniciativas privadas ofrecen «bienes» diferentes, por así decirlo. La segunda pone de relieve que el cumplimiento no debe ser únicamente una responsabilidad pública y que, en determinadas circunstancias, sería útil considerar la autorregulación privada o la corregulación como un modo de establecer una buena cooperación entre la inspección del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Por último, la experiencia sugiere que hay margen para organizar mejor la relación entre la inspección del trabajo y las iniciativas privadas. Es posible que la adopción de un enfoque práctico basado en las normas internacionales del trabajo permita alcanzar los resultados deseados.

x

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Capítulo 1. Introducción 1.1.

Antecedentes, finalidad y organización de este informe 1. El apoyo a las visitas de inspección en los lugares de trabajo para verificar el cumplimiento de la normativa nacional corresponde al mandato de la OIT desde su fundación. Una de las cuestiones que las partes del Tratado de Versalles consideraron «de especial y urgente importancia … la necesidad de que se organice por cada Estado un sistema de inspección, en el que participen mujeres, con el fin de asegurar la aplicación de las leyes y reglamentos de protección a los trabajadores» 1. En las últimas décadas — y parece ser que con una rapidez cada vez mayor — han surgido iniciativas privadas que directa o indirectamente tienen por objeto asegurar el cumplimiento de las normas laborales en el lugar de trabajo. La relación entre la inspección del trabajo en un sentido tradicional y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación es el objeto de este informe.

2. En su 308.ª reunión, celebrada en junio de 2010, el Consejo de Administración decidió inscribir un punto sobre el tema de la administración del trabajo y la inspección del trabajo en el orden del día de la 100.ª reunión (2011) de la Conferencia Internacional del Trabajo. Las cuestiones relativas a las «iniciativas privadas de vigilancia de la aplicación de la normativa» figuraban entre los numerosos temas debatidos por la Comisión de la Administración del Trabajo de la Conferencia (Comisión de la Conferencia). Entre otras cosas, la Comisión de la Conferencia llegó a la conclusión de que, entre otras cosas, … la inspección del trabajo debe ser una prerrogativa de carácter público y ajustarse a las normas internacionales del trabajo. Sin embargo, en los últimos decenios se ha registrado un aumento de las iniciativas privadas de inspección, como el establecimiento de sistemas privados de seguimiento y de elaboración de informes sobre cuestiones sociales. Se corre el riesgo de que algunos tipos de iniciativas privadas socaven la inspección del trabajo pública. Las cuestiones relativas a las iniciativas privadas de vigilancia de la aplicación, la autorregulación y las potenciales alianzas público-privadas merecen un análisis más detenido por parte de expertos tripartitos que la OIT debería convocar. Por lo tanto, la Comisión recomienda que el Consejo de Administración estudie la posibilidad de organizar dicha reunión tripartita de expertos 2.

3. En la Resolución relativa a la administración del trabajo y la inspección del trabajo, adoptada en la 100.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en 2011, se destacaban las conclusiones de la Comisión de la Conferencia, en las que se pedía «al Consejo de Administración que estudie la posibilidad de celebrar, en el próximo bienio, una reunión tripartita internacional de expertos sobre las iniciativas privadas de vigilancia de la aplicación de la normativa, que tomen como referencia las normas internacionales del trabajo». Sobre la base de las conclusiones y la resolución adoptadas por la Comisión, el Consejo de Administración de la OIT convino en la celebración de una Reunión tripartita de expertos sobre la inspección del trabajo y la función de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. En su 319.ª reunión de octubre de 2013, el Consejo de Administración estableció la composición, el orden del día y las fechas de la reunión, que se celebrará del 10 al 12 de diciembre de 2013.

1

Artículo 427.

2

OIT, 2011: Resolución relativa a la administración del trabajo y la inspección del trabajo, Conferencia Internacional del Trabajo, 100.ª reunión, Ginebra, párrafo 16.

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1

4. La reunión de expertos examinará más detenidamente las cuestiones relativas a las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, la autorregulación y las posibles alianzas público-privadas. La reunión tiene por objeto: —

analizar las tendencias mundiales actuales en lo que respecta a las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y su repercusión en las condiciones de trabajo y en el funcionamiento de los sistemas de inspección del trabajo a la luz de las normas internacionales del trabajo;

—

examinar las funciones respectivas de los gobiernos, los trabajadores y los empleadores en lo que atañe a las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación;

—

identificar prácticas idóneas para mejorar la complementariedad entre las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y los sistemas de inspección del trabajo;

—

reflexionar acerca del papel que la OIT debería desempeñar respecto de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, especialmente a la luz de la nueva esfera de importancia decisiva destinada a reforzar el cumplimiento de las normas en el lugar de trabajo mediante la inspección del trabajo para 2014-2015 3.

Por consiguiente, la finalidad de este documento es proporcionar una visión general del fenómeno de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, relacionándolas con las normas internacionales del trabajo correspondientes y con el objetivo y el funcionamiento de la inspección del trabajo.

5. Ante todo, cabe definir determinadas ideas y términos, empezando por las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. En los debates de la reunión de 2011 de la Conferencia Internacional del Trabajo se acuñó el término «iniciativas privadas de vigilancia de la aplicación de la normativa». Al dirigirse a la Comisión de la Conferencia, el Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, en su calidad de Secretario General de la Conferencia, utilizó este término para describir la aparición de «programas de responsabilidad social de las empresas (RSE) 4 notables, en virtud de los cuales las empresas habían establecido sus propias iniciativas de cumplimiento» 5 . Durante la discusión mantenida por la Comisión de la Conferencia, se propuso la expresión «iniciativas privadas de auditoría» y, tras el debate, se prefirió la expresión «vigilancia de la aplicación de la normativa» al término «auditoría» con la intención de que la idea

3

Documento GB.319/INS/16.

4

«La responsabilidad social de la empresa (RSE) es el reflejo de la manera en que las empresas toman en consideración las repercusiones que tienen sus actividades sobre la sociedad, y en la que afirman los principios y valores por los que se rigen, tanto en sus propios métodos y procesos internos como en su relación con los demás actores. La RSE es una iniciativa de carácter voluntario y que sólo depende de la empresa, y se refiere a actividades que se considera rebasan el mero cumplimiento de la legislación». OIT, 2006: Consejo de Administración de la OIT, documento GB.295/MNE/2/1, Ginebra. «La RSE es una iniciativa voluntaria impulsada por las empresas y se refiere a actividades que superan el cumplimiento de la ley. La RSE no puede sustituir a la normativa jurídica ni a la aplicación de la ley ni a la negociación colectiva. No obstante, cuando la RSE es transparente y creíble y está basada en una genuina asociación, puede proporcionar a los trabajadores y otras partes interesadas más oportunidades para lograr que las empresas se comprometan con respecto a las repercusiones sociales y medioambientales de sus actividades», OIT, 2007: Conclusiones relativas a la promoción de empresas sostenibles, Conferencia Internacional del Trabajo, 96.ª reunión, Ginebra, párrafo 13, 5). 5

OIT, 2011: Informe de la Comisión de la Administración del Trabajo, Conferencia Internacional del Trabajo, 100.ª reunión, Ginebra, párrafo 152.

2

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reflejada fuera incluyente y englobara «auditorías, inspecciones y otras iniciativas como la autoinspección, que la Comisión había discutido» 6.

6. En consecuencia, y en sentido estricto, las iniciativas de RSE que hacen referencia al lugar de trabajo o al cumplimiento de determinadas normas se pueden diferenciar de aquellas iniciativas de carácter filantrópico o que sólo tienen que ver con cuestiones ajenas al lugar de trabajo, como el soborno y la corrupción, por ejemplo. Estas últimas pertenecen a un grupo más amplio de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Por consiguiente, en este documento se analizan principalmente las iniciativas privadas estrictamente relacionadas con el lugar de trabajo o los trabajadores como un subconjunto de las actividades de RSE, que además incluye otras iniciativas completamente ajenas a la RSE, como la delegación explícita de las tareas voluntarias de control del cumplimiento en entidades privadas por parte de la inspección del trabajo.

7. Un componente necesario de cualquier iniciativa privada de cumplimiento de la legislación son las normas con respecto a las cuales se mide el desempeño de la empresa. La gama de normas observables es tan amplia como el abanico de tipos y modalidades de las diversas iniciativas privadas 7 . Las normas cuya aplicación se controla mediante una iniciativa privada de cumplimiento de la legislación podrían corresponder a una iniciativa de RSE — ya sea el código de conducta de una empresa o marca mundial 8, un código sectorial 9 o un modelo multisectorial 10; un programa mundial como el Pacto Mundial de las Naciones Unidas o la Iniciativa mundial de presentación de informes (GRI); o una iniciativa de certificación 11 — o bien a las normas establecidas en la legislación y reglamentación nacionales. Estas normas suelen contemplar, como mínimo, los principios y derechos fundamentales en el trabajo de la OIT. Las iniciativas de RSE suelen incluir sistemas de control de auditoría interna y externa y procesos centrados en la legislación y reglamentación nacionales, por ejemplo las iniciativas privadas de autoevaluación.

8. A efectos de la discusión relativa a la relación existente entre las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y la inspección del trabajo, y en aras de una mayor claridad,

6

Ibíd., párrafo 389.

7

Véase la herramienta Standards Map del Centro de Comercio Internacional, http://www.standardsmap.org/standard-overview/ [consultado el 18 de septiembre de 2013]. 8

Por ejemplo, IKEA, Wal-Mart, Carrefour, Apple, Nike, Samsung u otras empresas. Según la información disponible, la mayor parte de las empresas multinacionales ha adoptado códigos de conducta. 9

Por ejemplo, los suplementos sectoriales de la GRI para el sector del automóvil, la electricidad, los servicios financieros, la minería y el metal, las administraciones públicas y las telecomunicaciones; el Código Común para la Comunidad Cafetalera (Código 4C); el Código de Conducta de la EICC; la norma Responsible Care para la industria química; o la iniciativa CARE del Consejo Internacional de la Industria del Juguete (ICTI); entre otros muchos. 10

Por ejemplo, la Iniciativa de Comercio Ético, los Principios de Derechos Humanos para Empresas de Amnistía Internacional, los Principios Sullivan (aplicables a las empresas de los Estados Unidos en Sudáfrica), el Código de Conducta del Lugar de Trabajo de la Fair Labour Association, etc. 11

Por ejemplo, las normas de sistemas de gestión SA8000, WRAP, ISO 9001 o 14001, entre otras, como las normas sobre seguridad y salud en el trabajo (SST) establecidas por organismos nacionales de normalización pertenecientes a la ISO, como la norma OHSAS 18001 de British Standards (BS), la norma AS/NZS 4804:2001 de Standards New Zealand, o la norma ANSI/AIHA Z10 de American National Standards Institute (ANSI)/American Industrial Hygiene Association (AIHA).

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cabe destacar que las normas que proporcionan orientaciones relativas al comportamiento de las empresas privadas pueden ser independientes si la empresa no cuenta con un sistema o régimen de control del cumplimiento.

9. Por último, las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación tienen dos características que las definen: su carácter privado y voluntario y su evaluación del comportamiento respecto de normas definidas 12 . En virtud del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), la «inspección del trabajo» es una función pública; por consiguiente, el carácter privado de estas iniciativas excluye que puedan considerarse como una inspección del trabajo 13.

10. Este documento se divide en seis capítulos; el primer capítulo corresponde a la introducción. En el segundo capítulo se describen las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en vigor en el mundo, exponiendo los rasgos generales de diversos tipos de iniciativas, analizando los aspectos coincidentes y sugiriendo características que resultan comparables entre los diversos tipos. En el tercer capítulo se examina la gobernanza pública de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, incluido el papel desempeñado por la inspección del trabajo en su funcionamiento. En el cuarto se estudia el impacto de estas iniciativas en las condiciones de trabajo y en el funcionamiento de la inspección del trabajo. En el quinto capítulo se presentan las perspectivas futuras, poniendo de manifiesto posibles marcos de referencia, y en el sexto se propone una serie de puntos para la discusión de los expertos.

1.2.

Labor desarrollada por la OIT en materia de inspección del trabajo y de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación 11. El papel de la inspección del trabajo consiste en velar por el cumplimiento de la legislación laboral nacional que trata de las cuestiones relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores. La inspección del trabajo es una de las funciones básicas de todo sistema de administración del trabajo. Siempre ha sido un elemento fundamental del mandato de la OIT, desde la fundación de la Organización en 1919.

12. El conjunto de temas que tratan los inspectores del trabajo varía de un país a otro. No obstante, generalmente comprenden los salarios y las condiciones de trabajo, la seguridad y la salud en el trabajo, los contratos de trabajo, los principios y derechos fundamentales en el trabajo, las prestaciones de seguridad social, así como las agencias públicas de colocación. En el desempeño de su labor, los inspectores del trabajo pueden influir de manera directa en el desarrollo social y económico de un país, pues al contribuir a la promoción del imperio de la ley en el lugar de trabajo, concilian la protección y la seguridad de los trabajadores con la productividad y la competitividad.

13. Históricamente, la OIT ha considerado que incumbe a las autoridades públicas la principal responsabilidad respecto de las actividades destinadas a garantizar el cumplimiento de las normas aplicables al lugar de trabajo. La inspección de los lugares de trabajo cuyo objeto es verificar el cumplimiento de la legislación nacional provee un bien cuasi público. En

12

Las autoridades públicas pueden proponer iniciativas que las entidades privadas pueden rechazar o aceptar voluntariamente. 13

Según se observa más adelante, la inspección del trabajo puede contratar a entidades privadas para que lleven a cabo tareas en su nombre.

4

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efecto, al contribuir a llevar a la práctica el imperio de la ley, la inspección del trabajo propicia un entorno que permite que prevalezcan condiciones de trabajo seguras y decentes en todos los lugares de trabajo. El buen funcionamiento y la credibilidad de los servicios públicos de inspección del trabajo proporcionan este bien cuasi público — la gobernanza en el lugar de trabajo — incluso en ausencia de actividades concretas de inspección. Por esta razón, la OIT ha trabajado durante décadas para mejorar las capacidades y el desempeño de los inspectores del trabajo y de los servicios públicos de inspección con el fin de que sus intervenciones sean efectivas y tengan credibilidad en el lugar de trabajo. El presente capítulo se centra en la labor de la OIT que ha trascendido el ámbito de la inspección del trabajo, acercándose a las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y, en algunos casos recientes, abordando directamente esta cuestión.

14. En los últimos decenios, la OIT ha trabajado en la elaboración de repertorios de recomendaciones prácticas que establecen directrices destinadas a las autoridades públicas, los empleadores, los trabajadores, las empresas y los organismos especializados de protección de la seguridad y la salud en el trabajo. No son instrumentos jurídicamente vinculantes y no tienen por objeto sustituir las disposiciones de la legislación y la reglamentación nacionales ni las normas aceptadas a nivel nacional 14. El origen de cada uno de los repertorios es único, aunque tienen en común el hecho de que la mayoría han sido adoptados ya sea por las reuniones tripartitas de expertos de la OIT, por el Consejo de Administración de la OIT, o por ambos. Muchos repertorios de recomendaciones prácticas se refieren al papel de la inspección del trabajo. Al menos uno de estos repertorios es pertinente para el debate sobre las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación por cuanto se ha utilizado de forma explícita como guía para el funcionamiento de los mecanismos de control del cumplimiento de las normas. En el caso de las Directrices sobre la inspección del trabajo en la silvicultura, se hace referencia explícita no solo a los inspectores del trabajo, sino también a los «certificadores de la sostenibilidad forestal encargados de evaluar el cumplimiento de las normas del trabajo en las organizaciones forestales» y a «los auditores internos». Tanto el Consejo de Administración Forestal (FSC) 15 como el Programa para el Reconocimiento de la Certificación Forestal (PEFC) — ambos son programas mundiales privados de certificación de la sostenibilidad forestal — citan específicamente las Directrices, lo que pone en relación las normas no vinculantes de la OIT con la labor que cumplen las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en el sector forestal.

14

Los repertorios de recomendaciones prácticas proporcionan orientaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo en determinados sectores económicos (por ejemplo, la construcción, las minas a cielo abierto, las minas de carbón, la siderurgia, las industrias de metales no ferrosos, la agricultura, los astilleros y la silvicultura), relativas a la protección de los trabajadores contra ciertos riesgos (por ejemplo, radiaciones, rayos láser, pantallas de presentación visual, productos químicos, asbesto, sustancias en suspensión en el aire), y a determinadas medidas de seguridad y salud (por ejemplo, sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo, principios éticos relativos a la vigilancia de la salud de los trabajadores, registro y notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, protección de los datos personales de los trabajadores y seguridad, salud y condiciones de trabajo en la transferencia de tecnología a los países en desarrollo). Para obtener la lista completa de los repertorios y sus textos, véase: http://www.ilo.org/safework/info/standards-and-instruments/codes/lang--en/nextRow--0/index.htm (consultado el 17 de septiembre de 2013). 15

Certificación FSC y Convenios OIT, FSC-POL-30-401 (2002) ES, documento aprobado por el Consejo Directivo del FSC en su 24.a reunión, marzo de 2002. Véase el documento FSC Forest Stewardship Standards: Structure, content and suggested indicators, FSC-GUI-60-004.

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15. Siguiendo esta tendencia, la Oficina ha colaborado con la Corporación Financiera Internacional (CFI) en el Programa Better Work 16. Los equipos del Programa Better Work en los países evalúan el cumplimiento por parte de las fábricas de un conjunto de normas contenidas en muchos casos en las legislaciones nacionales, si bien, en esencia, se basan en los principios de las normas internacionales del trabajo. Estos equipos ofrecen servicios de asesoramiento para ayudar a las empresas y sus comités consultivos de mejora del desempeño a resolver los problemas detectados y mejorar las condiciones de trabajo. El Programa Better Work trabaja con las firmas internacionales poniendo en contacto, por ejemplo, a los productores de la industria del vestido y el calzado con sus compradores en foros del sector organizados para tratar los problemas estructurales del mercado que puedan afectar a las condiciones de trabajo y de cumplimiento de las normas. Como se analiza más adelante, el Programa Better Work ha establecido diferentes formas de colaboración con las inspecciones de trabajo de los países donde se ejecuta el Programa.

16. Otro producto de la cooperación técnica de la OIT, el Programa de Promoción de Empresas Competitivas y Responsables (PECR), tiene por objeto mejorar la productividad y la calidad en las pequeñas y medianas empresas (PYME) mediante el establecimiento de buenas prácticas de trabajo. El PECR es un programa de formación que la Oficina elabora con miras a su integración en las instituciones locales — principalmente las organizaciones de empleadores — a fin de ofrecer formación y servicios de asesoramiento a sus miembros. La metodología del PECR incluye visitas en el terreno, la comprobación de las listas de verificación y la orientación, con miras a la mejora continua tanto de las condiciones de trabajo como de los procesos de producción. Se espera que la mejora de las prácticas de gestión prevista en el programa favorezca el cumplimiento de las normas nacionales e internacionales relativas a las condiciones de trabajo, aunque éste no constituya en sí mismo una meta específica del PECR. Las listas de verificación contienen algunos elementos que a menudo demuestran indirectamente el cumplimiento de las normas nacionales, por ejemplo, en lo que respecta a las normas de seguridad nacionales. La interacción del PE CR con los servicios nacionales de inspección del trabajo es limitada, en gran medida porque los aspectos de su trabajo relacionados con el cumplimiento de las normas tienen por objeto aumentar la productividad.

17. El Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) ha colaborado durante muchos años con actores del sector privado para realizar actividades de vigilancia y seguimiento del trabajo infantil. Ha contribuido en gran medida a poner de manifiesto que la lucha contra el trabajo infantil exige diferentes tipos de intervenciones y a demostrar que la garantía del cumplimiento de las normas por sí sola no es suficiente para lograr un cambio duradero. Las metodologías de vigilancia y seguimiento del trabajo infantil aplicadas por el IPEC, que están basadas en una estrategia multifacética que combina estrategias de mitigación de la pobreza, promoción de la educación, oportunidades de readaptación profesional y vigilancia del cumplimiento de las normas, han pasado a formar parte de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, a menudo en estrecha colaboración con la inspección del trabajo. El IPEC ha colaborado con iniciativas sectoriales a fin de adaptar las metodologías de vigilancia a los aspectos específicos del sector. Entre las intervenciones ampliamente publicitadas figuran las realizadas en la industria del

16

6

Véase http://betterwork.org/global/ [consultado el 6 de septiembre de 2013].

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vestido 17, el cacao 18, el tabaco 19 y la producción de balones de fútbol 20, todas ellas basadas en distintos tipos de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación que tienen el propósito común de evaluar la incidencia del trabajo infantil.

18. En el ámbito del trabajo forzoso, la Oficina ha elaborado materiales de orientación destinados a los empleadores y a las iniciativas de responsabilidad social de las empresas (RSE), con inclusión de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación 21. La Oficina también ha colaborado con las instituciones financieras internacionales a fin de dar apoyo a las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en las que participan, y en particular a los Principios de Ecuador 22 . Por ejemplo, la OIT ha participado en proyectos en los que se han introducido auxiliares para ayudar a los servicios de inspección del trabajo de ciertos países a identificar los casos de trabajo forzoso, como por ejemplo en el Brasil y en Jordania.

1.3.

Normas y documentos pertinentes de la OIT 19. Según se indica en la Declaración de la OIT sobre la justicia social para una globalización equitativa de 2008, dos de los cuatro convenios sobre gobernanza de la OIT (convenios prioritarios) se refieren a la inspección del trabajo. En el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) y la Recomendación sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) se establece una serie de principios relativos, entre otras cosas, a la determinación de los ámbitos de la legislación cubiertos por la inspección del trabajo, las funciones y la organización del sistema de inspección del trabajo, los criterios de contratación, la situación y los términos y condiciones de servicio de los inspectores del trabajo, y sus facultades y obligaciones. El Convenio núm. 81 especifica las funciones del

17

Proyecto de Trabajo Infantil OIT/BGMEA/UNICEF en Bangladesh. Nielsen, M. E, 2005: «The politics of corporate responsibility and child labour in the Bangladeshi garment industry», en International Affairs, vol. 81, núm. 3. 18

Por ejemplo, en colaboración con International Cocoa Initiative (ICI). Véase el párrafo 105, pág. 41. 19

Por ejemplo, en colaboración con la Fundación para la erradicación del trabajo infantil en el cultivo del tabaco (ECLT). Véase http://www.eclt.org/site/about-us/implementing-partners/ [consultado el 26 de septiembre de 2013]. 20

Proyecto para la eliminación del trabajo infantil en la industria productora de balones de fútbol en Sialkot. OIT, 2004: From stitching to school: Combating child labour in the soccer ball industry in Pakistan. 21

OIT, 2008: Lucha contra el trabajo forzoso – Manual para empleadores y empresas, Ginebra.

22

OIT, 2008: ILO action against trafficking in human beings, Ginebra. Los Principios de Ecuador ofrecen un marco de gestión de riesgos adoptado por las instituciones financieras para determinar, evaluar y gestionar los riesgos ambientales y sociales de los proyectos y tienen principalmente por objeto proporcionar una norma mínima de debida diligencia para apoyar la toma de decisiones responsables en materia de riesgos. Actualmente 78 instituciones financieras de 35 países han adoptado oficialmente los Principios de Ecuador, lo que representa más del 70 por ciento de la deuda internacional de financiación de proyectos en los mercados emergentes. Véase http://www.equator-principles.com/index.php/about-ep/about-ep [consultado el 9 de octubre de 2013].

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7

sistema de inspección del trabajo 23 y la noción de que « [e]l personal de inspección deberá estar compuesto de funcionarios públicos 24«que deben «velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a la protección de la salud y seguridad de los trabajadores en el ejercicio de su profesión 25. «Por consiguiente, las personas privadas que desempeñan actividades destinadas a garantizar el cumplimiento de las normas — aun cuando se trate del cumplimiento de las leyes nacionales — no pueden ser consideradas inspectores del trabajo en los términos del Convenio núm. 81, así como tampoco puede considerarse que los funcionarios públicos encargados del control del cumplimiento de las normas que no son «disposiciones legales» pueden formar parte de los servicios de inspección del trabajo 26. No obstante, el Convenio núm. 81 admite expresamente la noción de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación — las instituciones privadas pueden participar en actividades que son «similares a la inspección del trabajo» — y reconoce implícitamente la participación de expertos y especialistas técnicos privados 27.

20. Si bien el Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129) refleja fundamentalmente las disposiciones del Convenio núm. 81, su aplicación al sector agrícola permite definir de manera más amplia las disposiciones jurídicas que los inspectores del trabajo del servicio público tienen la responsabilidad de hacer cumplir, lo que incluye «los laudos arbitrales y los contratos colectivos a los que se confiere fuerza de ley y por cuyo cumplimiento velen los inspectores del trabajo» 28. El Convenio prevé además que «los Miembros pueden incluir en su sistema de inspección del trabajo en la agricultura a agentes o representantes de las organizaciones profesionales, cuya acción completaría la de los funcionarios públicos...» 29 e insta a las autoridades competentes a «adoptar las medidas pertinentes para fomentar la cooperación efectiva de los servicios de inspección con otros servicios gubernamentales y con instituciones, públicas o privadas, que ejerzan actividades similares» 30.

23

Artículo 3: … a) velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión …; b) facilitar información técnica y asesorar a los empleadores y a los trabajadores sobre la manera más efectiva de cumplir las disposiciones legales…; c) poner en conocimiento de la autoridad competente las deficiencias o los abusos que no estén específicamente cubiertos por las disposiciones legales existentes. 24

Artículo 6.

25

Artículo 3, 1), a).

26

Siempre que se adopten otras medidas de protección, se puede considerar que el Convenio núm. 81 no impide que los funcionarios de los servicios públicos de inspección del trabajo participen en iniciativas privadas. 27

En virtud del artículo 5 «la autoridad competente deberá adoptar las medidas pertinentes para fomentar la cooperación efectiva de los servicios de inspección con otros servicios gubernamentales y con instituciones, públicas o privadas, que ejerzan actividades similares» (sin cursiva en el original). 28

Artículo 2.

29

Artículo 8, párrafo 2. Con la condición de que «dichos agentes y representantes deberán gozar de garantías de estabilidad en sus funciones y estar a cubierto de toda influencia externa indebida». 30

8

Artículo 12, 1).

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21. Muchos convenios y recomendaciones incluyen disposiciones específicas sobre la inspección del trabajo 31. Por ejemplo, la aplicación y el control de la aplicación por parte de «la inspección del trabajo» se citan específicamente en el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) 32 , el Convenio sobre las agencias de empleo privadas, 1997 (núm. 181) 33 , y el Convenio sobre las trabajadoras y los trabajadores domésticos, 2011 (núm. 189) 34 . Otros instrumentos se refieren a los mecanismos destinados a garantizar la observancia de la legislación nacional a través de, entre otras medidas, «los sistemas de inspección», sin mención específica o explícita de su carácter público 35. El Convenio sobre el trabajo en la pesca, 2007 (núm. 188) dispone que todo Miembro, «a efectos de establecer un sistema eficaz de inspección de las condiciones de vida y de trabajo a bordo de los buques pesqueros, podrá facultar, cuando proceda, a instituciones públicas o a otros organismos a los que reconozca como competentes e independientes para que efectúen inspecciones y expidan documentos» 36 . El Convenio sobre seguridad y salud en las minas, 1995 (núm. 176) asigna específicamente a los empleadores la obligación de «adoptar todas las disposiciones necesarias para eliminar o reducir al mínimo los riesgos para la seguridad y la salud presentes en las minas que están bajo su control» y, en particular, de «asegurar la vigilancia, la evaluación y la inspección periódica del medio ambiente de trabajo para identificar los diferentes riesgos a que puedan estar expuestos los trabajadores» 37.

22. La Declaración sobre la Justicia Social establece que la inspección del trabajo (Convenios núms. 81 y 129) es una cuestión importante desde el punto de vista de la gobernanza 38, reconociendo así que los esfuerzos de aplicación de las autoridades de inspección del trabajo redundan no sólo mejores condiciones de trabajo para las personas interesadas, sino también en resultados cuasi-públicos como se señaló anteriormente. La Declaración reconoce la necesidad de «fortalecer la capacidad de la OIT para apoyar los esfuerzos desplegados por los Miembros a fin de alcanzar los objetivos de la OIT en el contexto de la globalización» y determina que la administración y la inspección del trabajo, a través del tripartismo y el diálogo social, son fundamentales para la consecución de estos objetivos. También reconoce en particular que la Organización debería: Adaptar sus prácticas institucionales para mejorar la gobernanza y desarrollar la capacidad a fin de utilizar de la mejor manera posible sus recursos humanos y financieros ... con miras a ... establecer nuevas alianzas con entidades no estatales y actores económicos, tales como las empresas multinacionales y los sindicatos que actúen a nivel sectorial a escala

31

No se pretende interpretar el significado de los instrumentos citados en este párrafo.

32

Artículo 20, 4).

33

Artículo 14, 2).

34

Artículo 17, 2).

35

Por ejemplo, el Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155), artículo 9, 1); el Convenio sobre el asbesto, 1986 (núm. 162), artículo 5, 1); el Convenio sobre seguridad y salud en la construcción, 1988 (núm. 167), artículo 35, b); el Convenio sobre seguridad y salud en las minas, 1995 (núm. 176), artículo. 16, b); el Convenio sobre el trabajo a domicilio, 1996 (núm. 177), artículo 9, 1); y el Convenio sobre el marco promocional para la seguridad y salud en el trabajo, 2006 (núm. 187), artículo 4, 2), c). 36

Artículo 42, 2).

37

Artículo 7, e).

38

Declaración sobre la Justicia Social, Seguimiento de la Declaración, Parte II, A, vi).

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9

mundial a fin de mejorar la eficacia de los programas y actividades operacionales de la OIT, lograr que les presten su apoyo de manera apropiada y promover por cualquier otro medio adecuado los objetivos estratégicos de la OIT. Ello se hará en consulta con las organizaciones nacionales e internacionales representativas de trabajadores y empleadores 39.

En este contexto es importante y oportuno examinar la cuestión de la relación entre la inspección del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación.

23. La Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social (Declaración sobre las Empresas Multinacionales) es el punto de referencia para la labor normativa de la OIT en el ámbito de la RSE 40. Esta Declaración contiene directrices destinadas a las empresas multinacionales, los gobiernos y las organizaciones de empleadores y de trabajadores, pero no indica mediante qué mecanismos específicos han de aplicarse sistemáticamente dichas directrices o qué medidas han de adoptarse para garantizar su cumplimiento.

24. En noviembre de 2006, en un documento del Consejo de Administración sobre estrategias y prácticas en materia de inspección del trabajo, se definieron los principales problemas que afrontan las inspecciones del trabajo 41. El Consejo de Administración: … solicitó a la Oficina que preparara un documento en el que se reseñaran las modalidades de un programa concreto para ofrecer asesoramiento a las empresas sobre la aplicación de las normas internacionales del trabajo y la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social. Dicho programa podría abarcar, entre otras cosas, investigaciones sobre las repercusiones y la utilidad de los métodos de supervisión y evaluación de carácter privado; instrumentos para ayudar a los países a reforzar la inspección de las cuestiones laborales a escala local; la identificación de oportunidades para el establecimiento de asociaciones público/privadas en materia de inspección y cumplimiento; la colaboración con el Centro Internacional de Formación de la OIT para elaborar material de capacitación para auditores y empresas sobre las normas del trabajo; el asesoramiento y la orientación sobre los métodos de evaluación que tengan en cuenta los instrumentos de la OIT; y la determinación de otros posibles servicios en esa esfera 42.

25. En 2010, la Oficina preparó y presentó al Consejo de Administración un documento en el que se exponía la orientación que se proponía para la discusión general que se celebraría en la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo de 2011 43. El párrafo 32 trata de la cuestión de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación: La supervisión y el control por una autoridad central también podría extenderse a las instituciones públicas o privadas que ejerzan actividades similares. En los últimos decenios se ha observado un considerable aumento de las iniciativas sobre responsabilidad social de las empresas, especialmente en el contexto de las empresas multinacionales del sector de las exportaciones, iniciativas que incluyen, por ejemplo, el establecimiento de sistemas privados de seguimiento y de presentación de informes sobre cuestiones sociales. Dichas iniciativas pueden ser complementarias del sistema público de inspección y servir para conseguir mejoras en las condiciones de trabajo. […] Los servicios de inspección del trabajo deberían ser capaces de trabajar en colaboración con los diferentes actores vinculados al sistema, en el entendido de

10

39

Declaración sobre la Justicia Social, Parte II, A, v).

40

Documento GB.295/MNE/2/1, párrafo 3.

41

Documento GB.297/ESP/3.

42

Documento GB.297/PV, párrafo 228, a).

43

Documento GB.309/ESP/3.

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que la labor de inspección propiamente dicha debería seguir siendo una prerrogativa pública. Sólo un sistema público de inspección que funcione eficazmente puede garantizar la credibilidad y la eficacia de las iniciativas de seguimiento privadas, debido, entre otras cosas, al carácter disuasorio de las posibles sanciones. Al respecto, podría ser útil dar orientación sobre este particular a las agencias de seguimiento privadas, basándose en las buenas prácticas existentes.

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Capítulo 2. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en el mundo actual 26. En el mundo actual, las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación son muy numerosas y variadas. Todas ellas consisten en un proceso de verificación del cumplimiento de las normas. Difieren entre sí en su grado de formalidad, en las partes implicadas en sus actividades (incluidas las autoridades públicas) y las funciones desempeñadas por esas partes y en las consecuencias de sus resultados, entre otras características. En este capítulo se ofrece una breve descripción de ellas, comenzando con una amplia clasificación de los tipos diferenciables y finalizando con una observación sobre las características que todas ellas comparten con la inspección del trabajo.

2.1.

Tipos

Autoevaluación (sistemas de gestión) 27. Para empezar, las empresas privadas se esfuerzan por cumplir las normas y reglamentaciones mediante «sistemas de gestión y control para hacer las cosas bien desde el principio» 1.

28. Estos esfuerzos suelen pasar desapercibidos para la opinión pública, aunque en las empresas los interlocutores sociales pueden ser conscientes de ellos. Los sistemas de gestión establecen un marco de procesos y procedimientos utilizado para garantizar que una organización pueda realizar todas las tareas necesarias para lograr sus objetivos, incluido el cumplimiento de las normas públicas o privadas aplicables al lugar de trabajo. Los sistemas de gestión implican la autoevaluación, que constituye una forma de iniciativa privada de cumplimiento de la legislación diferente de las que se basan en agentes de vigilancia específicos internos o externos a las empresas. Mediante los sistemas de gestión y los procesos de autoevaluación se puede vigilar el cumplimiento de leyes nacionales o normas privadas; en efecto, este tipo de iniciativa privada no está orientado a un tipo de norma específico. Los sistemas de gestión y los procesos de autoevaluación pueden conllevar la realización de diversos tipos de auditoría (que se examinan más abajo), si bien la auditoría tampoco es un elemento necesario de este tipo de iniciativas privadas; con todo, como parte de un sistema de gestión o de una autoevaluación, la auditoría es una buena práctica que puede marcar la diferencia entre estas iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación.

29. Cabe citar los siguientes ejemplos de autoevaluación (sistemas de gestión): la Iniciativa sobre el algodón (Better Cotton Initiative-BCI) utiliza una herramienta de autoevaluación participativa en su proceso de evaluación de explotaciones agrícolas 2; el Departamento de Trabajo y Empleo de Filipinas ha dictado normas de autoevaluación 3; y el Departamento

1

OIT, 2011: Actas Provisionales núm. 30, intervención del Vicepresidente empleador, Conferencia Internacional del Trabajo, 100.ª reunión, Ginebra, pág. 22. 2

Véase http://www.bettercotton.org/files/BCSInfoPack/2C_Farm_Assessment_final_eng_ext.pdf [consultado el 18 de septiembre de 2013]. 3

Véase http://www.dole.gov.ph/fndr/bong/files/DO%2057-04.pdf [consultado el 19 de septiembre de 2013].

12

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de Trabajo de los Estados Unidos publica herramientas de autoevaluación 4. En Viet Nam, el sistema de inspección del trabajo combina dos métodos de vigilancia: los formularios de autoevaluación rellenados por las empresas y las visitas de inspección tradicionales 5. La Coalición Ciudadana de la Industria Electrónica (EICC, por sus siglas en inglés) utiliza la autoevaluación en combinación con auditorías validadas 6 , y la iniciativa de responsabilidad frente al sida en el lugar de trabajo de AIDS Accountability International ofrece un método de autoevaluación mediante tarjetas de puntuación para los lugares de trabajo 7. En ocasiones las empresas hacen públicos sus procesos de autoevaluación 8 o las listas de verificación de sus autoevaluaciones 9.

Auditorías – internas y externas 30. La auditoría consiste en la sistematización de un proceso de recogida, análisis y presentación de datos sobre indicadores de cumplimiento de determinadas normas. El objetivo de la auditoría es obtener conclusiones acerca del cumplimiento de la normativa sobre la base de datos verificables. Las empresas pueden encargar a sus propios empleados que lleven a cabo auditorías internas en materia de cumplimiento. Una empresa también puede contratar a personas no empleadas directamente por ella o incluso a otra empresa para llevar a cabo una auditoría interna. La auditoría interna puede formar parte de un sistema de gestión; esto puede evidenciar una práctica idónea, ya que la auditoría interna se puede realizar sin que existan sistemas establecidos para recibir los resultados de la auditoría y actuar en consecuencia.

31. A diferencia de la auditoría interna, la auditoría externa es realizada por partes que son ajenas a la empresa e independientes de ella. Puede tratarse de segundas partes en una relación comercial, como compradores, o de terceras partes totalmente independientes de la empresa. La auditoría externa puede realizarse desde cero o para confirmar las conclusiones de una auditoría interna. Las auditorías efectuadas por actores externos suelen considerarse más fiables que las realizadas a nivel interno, especialmente cuando se adoptan medidas para reducir las posibilidades de conflictos de intereses y corrupción.

32. La auditoría interna puede realizarse sobre la base de normas de auditoría públicas o privadas, ya que el tipo de normas no es una característica definitoria de esta clase de iniciativa privada de cumplimiento de la legislación. Una auditoría interna basada en normas públicas puede realizarse como preparativo para una auditoría externa a cargo de una iniciativa privada de cumplimiento de la legislación o para una inspección a cargo de un servicio de inspección del trabajo.

4

Véase http://www.youthrules.dol.gov/for-employers/compliance/grocery/index.htm [consultado el 19 de septiembre de 2013]. 5

La presentación de informes de autoevaluación se implantó en virtud de la decisión núm. 02/2006/QD-BLDTBXH, de 16 de febrero de 2006. Véase el recuadro 3.2 que figura más abajo. 6

Véase http://www.eicc.info/initiatives04.shtml [consultado el 19 de septiembre de 2013].

7

Véase http://www.aawscorecard.org/ [consultado el 22 de octubre de 2013].

8

Véase, por ejemplo, http://www.novozymes.com/en/investor/sustainability-investmentfacts/Pages/human-rights-and-labor-standards.aspx [consultado el 19 de septiembre de 2013]. 9

Véase http://www.hp.com/hpinfo/globalcitizenship/environment/pdf/laborethicsquestionnaire. pdf [consultado el 19 de septiembre de 2013].

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13

33. Por definición, la transparencia pública no es una característica definitoria de la auditoría interna ni de la externa, aunque los resultados parciales o completos de las auditorías internas o externas pueden utilizarse en informes que se hacen públicos. Habida cuenta del amplio uso y la gran variedad de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación basadas en auditorías, induciría a error citar ejemplos al respecto.

Certificación y etiquetado 34. Mediante la certificación se confirma que una empresa cumple determinadas normas de referencia. Aunque la certificación puede y suele ser el resultado de una auditoría, el método utilizado para confirmar el cumplimiento de una norma no es un aspecto definitorio de la certificación 10 . El carácter continuado de la certificación es un rasgo determinante de un tipo de iniciativa privada de cumplimiento de la legislación. Las iniciativas privadas basadas en la certificación ofrecen al titular de la certificación un modo reconocido de demostrar el cumplimiento de la normativa a las partes interesadas. La certificación otorgada a una empresa se considera una garantía de cumplimiento de la normativa comparable a una verificación de dicho cumplimiento. Cabe señalar el ejemplo de Dinamarca, que cuenta con un sistema de certificación en materia de seguridad y salud en el trabajo (SST) que está adquiriendo una dependencia creciente de los enfoques voluntarios, tal y como prevé la norma OHSAS 1800111.

35. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación basadas en la certificación dependen de la publicidad y, en última instancia, de su credibilidad. Las certificaciones suelen expedirse con arreglo a normas privadas que son de dominio público y mediante métodos de acreditación conocidos 12. En algunos casos se permite publicar la certificación mediante el etiquetado del producto. Algunas iniciativas privadas basadas en la certificación incluyen el control de las instalaciones físicas utilizadas por la empresa y certifican, por ejemplo, la seguridad en dichas instalaciones. Otras iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación certifican los sistemas de gestión utilizados para velar por el cumplimiento de las normas relacionadas con las condiciones de trabajo.

36. Cabe citar como ejemplo los procedimientos de elaboración de normas aplicados por la Organización Internacional de Normalización (ISO) y sus miembros nacionales, algunos de los cuales se someten a certificación 13. Además, en las Directrices de la OIT relativas a

10

El proceso de certificación — acreditación — es específico de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Existen ejemplos de metodologías de certificación aplicadas por primeras, segundas o terceras partes. 11

La norma OHSAS 18001 es una especificación de sistemas de gestión de seguridad y salud en el trabajo reconocida internacionalmente. 12

Las normas ISO se pueden adquirir.

13

Con respecto a la gestión de la calidad, las normas de certificación son: ISO 9001:2008, que establece los requisitos que debe cumplir un sistema de gestión de la calidad; ISO 9000:2005, que abarca los conceptos y términos básicos; ISO 9004:2009, que se centra en la forma de lograr que un sistema de gestión de la calidad sea más eficiente y eficaz; e ISO 19011:2011, que proporciona orientaciones sobre las auditorías internas y externas relativas a los sistemas de gestión de la calidad. Véase http://www.iso.org/iso/iso_9000 [consultado el 8 de octubre de 2013]. La OIT y la ISO firmaron un Acuerdo en agosto de 2013 por el que se establecía un marco de cooperación. En dicho Acuerdo se señala que las normas de la ISO relacionadas con ámbitos que forman parte del mandato de la OIT (en adelante, ámbitos de la OIT) deberían respetar y apoyar las disposiciones de las normas internacionales del trabajo. Véase http://www.ilo.org/wcmsp5/ groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_222296.pdf.

14

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los sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo (ILO-OSH 2001) 14 se hace un llamamiento para que se formule una política y un marco nacionales acerca del uso de los sistemas de gestión de la SST. Otros ejemplos son la organización Social Accountability International, que proporciona la certificación SA8000, así como el FSC 15. Fairtrade International es una iniciativa privada de cumplimiento de la legislación basada en la certificación y el etiquetado 16 . Care and Fair 17 y GoodWeave (anteriormente Rugmark) 18 son iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación basadas en el etiquetado que se centran en el trabajo infantil en la industria de las alfombras. La Alianza Internacional de Acreditación y Etiquetado Social y Ambiental (Alianza ISEAL) es una organización de coordinación integrada por organismos de normalización y de acreditación que cumplen los códigos de la Alianza ISEAL en materia de elaboración de normas, evaluación de impactos y garantía del cumplimiento 19.

Informes públicos 37. La presentación sistematizada de informes públicos es otro tipo distinto de iniciativa privada de cumplimiento de la legislación. El hecho de que una empresa haga pública su situación en materia de cumplimiento de la legislación pública o la normativa privada permite a la sociedad civil cuestionar la veracidad del contenido de su informe. Este mecanismo incentiva el cumplimiento, ya que supone un riesgo para la reputación de la empresa que publica el informe. La existencia de un marco para la presentación de informes es el rasgo característico de este tipo de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación; no es necesario que la empresa aplique métodos específicos para garantizar el contenido de su informe, aunque dichos métodos pueden estar presentes en la iniciativa. El nivel de visibilidad de la información publicada varía: la publicación en internet proporciona un alto nivel de visibilidad, mientras que la publicación por otros medios, ya sea en papel o en formatos no digitales, es menos eficaz.

38. El Pacto Mundial de las Naciones Unidas utiliza una iniciativa privada de cumplimiento de la legislación simple, basada en los informes públicos. El informe se denomina «Comunicación de Progreso». La publicación de información mediante la Comunicación de Progreso promueve la transparencia y la difusión de datos, lo que permite a las partes interesadas comprobar que las empresas cumplen su compromiso con respecto a los principios del Pacto Mundial. También proporciona a las partes interesadas información que les permite realizar elecciones fundadas con respecto a las empresas con las que interactúan, ya sea como consumidores, inversores o empleados. El visto bueno de las partes interesadas es una piedra angular de la misión del

14

Véase http://www.ilo.org/safework/info/standards-and-instruments/WCMS_107727/lang-en/index.htm. 15

Incluye el «Principio 4: Relaciones con las comunidades — mantenimiento o mejora del bienestar social y económico de las comunidades locales». 16

Véase http://www.fairtrade.net/ [consultado el 9 de octubre de 2013].

17

Véase http://www.care-fair.org/ [consultado el 9 de octubre de 2013].

18

Véase http://www.goodweave.org/home.php [consultado el 9 de octubre de 2013].

19

Véase http://www.isealalliance.org/ [consultado el 9 de octubre de 2013].

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15

Pacto Mundial de promover la transparencia y la difusión de información como medio de impulsar el desempeño 20.

Otros ejemplos son la Iniciativa mundial de presentación de informes (GRI) 21 y la Ley de Transparencia en las Cadenas de Suministro de California (TISCA) 22.

Otros enfoques 39. En algunas iniciativas de RSE se recurre a otros mecanismos para ayudar a garantizar el cumplimiento, con frecuencia en combinación con los enfoques descritos más arriba. La Iniciativa de Comercio Ético (ETI) y la BCI, por ejemplo, promueven el cumplimiento a través de la afiliación y del intercambio de enseñanzas y buenas prácticas, bajo la amenaza de medidas disciplinarias, la denegación de la pertenencia a la organización y la expulsión en caso de incumplimiento 23. Para ser miembro de la organización es preciso suscribir el código de la organización, y su cumplimiento suele controlarse mediante auditorías. La Campaña Ropa Limpia (CRL) 24, el Consorcio de los Derechos del Trabajador (WRC) 25 y el Foro Internacional de Derechos Laborales (ILRF) 26 , entre otras plataformas, son iniciativas basadas en campañas que realizan labores de investigación y promoción y campañas de publicidad para «denunciar y deshonrar» a las empresas que no cumplen la legislación laboral. No es necesario que las empresas hayan suscrito ninguna norma privada para ser objeto de una campaña. Estos enfoques, en cuanto prácticas aisladas, no se pueden equiparar directamente con las actividades de inspección del trabajo y, por tanto, no se abordan en el presente documento, si bien los detonantes operacionales de la difusión pública, el intercambio de datos sobre buenas prácticas y otros aspectos de su funcionamiento son potencialmente pertinentes para la discusión de los expertos.

20

Véase http://www.unglobalcompact.org/Languages/spanish/Comunicacixn_de_Progreso.html [consultado el 6 de septiembre de 2013]. 21

Véase http://www.globalreporting.org [consultado el 9 de octubre de 2013].

22

Véase http://www.state.gov/documents/organization/164934.pdf [consultado el 13 de octubre de 2013]. 23

Véase http://www.ethicaltrade.org/faqs [consultado el 18 de septiembre de 2013].

24

Véase http://www.ropalimpia.org/ [consultado el 9 de octubre de 2013]. La CRL consiste en una red de unas 200 organizaciones y sindicatos de países productores de prendas de vestir cuya finalidad es detectar problemas y objetivos a nivel local y contribuir a la formulación de campañas estratégicas para ayudar a los trabajadores a alcanzar sus metas. 25

Véase http://www.workersrights.org/ [consultado el 9 de octubre de 2013]. La WRC realiza evaluaciones en fábricas como respuesta directa a quejas presentadas por trabajadores, así como evaluaciones proactivas. 26

16

Véase http://www.laborrights.org/ [consultado el 9 de octubre de 2013].

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Recuadro 1 La participación voluntaria en las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y la relación con la aplicación de la ley Teniendo presente la distinción establecida en el presente documento (véase el párrafo 5 más arriba) entre las iniciativas privadas de responsabilidad social y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y, al mismo tiempo, tomando nota de la conexión entre unas y otras, se puede observar que en principio el propio actor empresarial decide el contenido de las responsabilidades sociales voluntarias que desea asumir. En la práctica, la empresa asume responsabilidades sociales empresariales totalmente por propia iniciativa, en respuesta a los llamamientos procedentes del mercado o la sociedad civil — el movimiento del Pacto Mundial de las Naciones Unidas es un buen ejemplo de ello — o como resultado de las condiciones de colaboración con sus asociados comerciales, como en el caso de los proveedores de empresas que ponen énfasis en el cumplimiento de las responsabilidades sociales. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación pueden darse en cada uno de estos contextos. Aunque se suele decir que la RSE no guarda relación con el cumplimiento de requisitos legales 1, en lo que respecta a las normas laborales existe una coincidencia entre los requisitos legales obligatorios y las normas voluntarias de las que se ocupan las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación: las normas privadas suelen solaparse con las públicas, aunque no siempre de forma total o idéntica 2..Así, por ejemplo, el compromiso asumido a nivel privado de no recurrir al trabajo infantil coincide con una ley nacional que prohíbe trabajar a las personas menores de 15 años. Al mismo tiempo, los sistemas establecidos para garantizar el cumplimiento del compromiso privado contribuyen a garantizar el cumplimiento de la legislación nacional, aunque por lo general no lo hagan de manera explícita (ya que esta labor es del dominio exclusivo de la inspección del trabajo). 1 J.

Lepoutre, N., Dentchev, A. y Heene, A., 2007: «Dealing with uncertainties when governing CSR policies», en Journal of Business Ethics, vol. 73, y las citas contenidas en él. 2 Buhmann, K., 2006: «Corporate social responsibility: What role for law? Some aspects of law and CSR», en Corporate Governance, vol. 6, núm. 2.

2.2.

Características transversales

Ámbito de aplicación 40. Sería incorrecto decir que las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación se aplican solo en empresas que producen en el marco de cadenas mundiales de suministro o únicamente para la exportación. Aunque es difícil recabar datos sobre el número de empresas y trabajadores abarcados por estas iniciativas privadas, la definición incluyente de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación aglutina potencialmente dentro de su ámbito de aplicación las iniciativas desarrolladas por un servicio de inspección del trabajo para su uso por todas las partes interesadas dentro de su ámbito de supervisión, por ejemplo los mecanismos de autoevaluación. Dicho esto, en general las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación predominan sobre todo cuando existe una deficiencia en materia de cumplimiento en el lugar de trabajo, junto con la percepción por las empresas privadas de un riesgo para su reputación; un coeficiente elevado de mano de obra es la característica típica de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación impulsadas por estas consideraciones. A este respecto, las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación tienden a centrarse en cuestiones de cumplimiento en empresas o sectores específicos o en una determinada cadena de suministro, más que velar de forma más general por el cumplimiento de la legislación laboral en el mercado de trabajo. Con todo, la evolución de la práctica de la RSE, tal vez impulsada por una necesidad de armonizar mejor las actividades empresariales con las obligaciones en materia de derechos humanos, ha expandido de forma efectiva las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación desde el sector secundario intensivo en empleo hasta el sector primario y, por último, el sector terciario de la economía mundial 27. En la práctica, esto significa que estas iniciativas se han extendido a los lugares de trabajo de la

27

Smith, G. y Feldman, D., 2013: Company codes of conduct and international standards: An analytical comparison, vol. 1, Washington, DC, Banco Mundial.

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agroindustria y las industrias extractivas (petróleo, minería, silvicultura), la manufactura intensiva en mano de obra — incluida la industria del vestido y del calzado y los aparatos electrónicos de consumo —, el sector elaboración y transformación de alimentos y, por último, el sector de los servicios, como el turismo y las finanzas 28. Tras examinar el amplio abanico de normas privadas, el Centro de Comercio Internacional concluyó que, aunque la incidencia y el alcance de las normas privadas ha aumentado considerablemente durante los últimos años, estas todavía parecen concentrarse en determinados sectores que comparten expectativas legales o de consumo (como las frutas y las verduras y hortalizas), en sectores donde son fácilmente identificables en el producto final (como el café y el cacao), en industrias altamente extractivas (como la silvicultura o la pesca) o en industrias donde las cadenas de suministro más breves o las conexiones más estrechas entre comprador y vendedor facilitan su aplicación (por ejemplo, la industria platanera) 29.

41. En lo que respecta en primer lugar al sector primario, los códigos, las normas y las reglamentaciones sobre buenas prácticas agrícolas son directrices formuladas en los últimos años por la industria alimentaria, organizaciones de productores, gobiernos y organizaciones no gubernamentales (ONG) para codificar las prácticas agrícolas con respecto a diversos productos a nivel de las explotaciones 30. La globalización desencadenó la evolución del concepto y dio lugar a un creciente número de normas, códigos de recomendaciones prácticas y programas de certificación en los sectores agrícola y alimentario. La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) adoptó por primera vez un enfoque relativo a las buenas prácticas agrícolas en 2005, algunos años después de que se pusieran en marcha las iniciativas privadas 31 . Actualmente las buenas prácticas agrícolas suelen incluir valores sociales, como la satisfacción de al menos las necesidades mínimas de los trabajadores agrícolas, el respeto de las normas internacionales relativas al trabajo infantil y otros requisitos 32 . Los repertorios de normas relativas a las buenas prácticas agrícolas respecto de los cuales existen iniciativas privadas basadas en la certificación son GLOBALG.A.P 33, China-GAP 34, India-GAP 35, BRC-GAP 36, e ISO 22000 37.

28

Los factores que motivan al sector financiero podrían ser bastante diferentes de los demás.

29

Centro de Comercio Internacional, 2012: When do private standards work?, Ginebra, pág. 36.

30

Véase http://www.fao.org/docrep/010/ag130e/ag130e12.htm [consultado el 18 de septiembre de 2013]. 31

Véase http://www.fao.org/prods/gap/resources/keydocuments_es.htm [consultado el 9 de octubre de 2013]. 32

Poisot, A.-S., Speedy, A. y Kueneman, E., 2004: Good agricultural practices — a working concept, documento de trabajo para el taller interno de la FAO sobre buenas prácticas agrícolas, Roma, 27-29 de octubre de 2004. 33

Tiene un ámbito de aplicación europeo. Las normas sociales se consideran como un elemento adicional del proceso de certificación, denominado Evaluación de Riesgos en materia de Práctica Social de GLOBALG.A.P. (GRASP). Véase http://www.globalgap.org/uk_en/what-wedo/globalg.a.p.-00001/GRASP/ [consultado el 18 de septiembre de 2013]. 34

China-GAP es un repertorio de normas relativas a la inocuidad de los alimentos que utiliza iniciativas privadas basadas en la auditoría y la certificación y que incluye normas sociales. El Gobierno emprendió la elaboración del repertorio de normas, y actualmente su aplicación corre a cargo de organismos de certificación acreditados de carácter privado.

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42. Además de los mecanismos relacionados con las buenas prácticas agrícolas, las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación también abordan directamente la sostenibilidad social en los sectores agrícolas, como las dirigidas a las industrias de producción de plátanos 38, café 39, algodón 40, azúcar 41 y cacao 42, además de la acuicultura 43.

43. Los productos del sector de la manufactura respecto de los cuales existen iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación siguen la pauta descrita en el párrafo 40 que precede.

44. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación también abarcan el sector de los servicios, incluidos el turismo y las telecomunicaciones. Otras iniciativas privadas de esta índole se centran en temas tales como la consideración de los mecanismos del ciclo de la vida para la aplicación de políticas ambientales 44, la producción de productos agrícolas orgánicos y otras finalidades 45.

Ejemplos regionales fundamentales 45. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación están presentes en casi todas las regiones del mundo. Las diferencias regionales dependen del tipo de actividad económica en la región y del grado de desarrollo económico y de integración en los mercados mundiales, los cuales fomentan con frecuencia la RSE y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación conexas. Existen iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación dondequiera que se produzcan productos agrícolas para la exportación, donde se extraigan minerales, árboles u otros bienes agrícolas, donde se fabriquen prendas de vestir, calzado, aparatos electrónicos de consumo, juguetes y productos químicos, donde existan zonas francas industriales y donde la intensidad de la mano de obra y el valor de marca formen parte de la cadena de suministro productiva. Así, los ejemplos fundamentales de cualquier región o país se basan en la actividad económica pertinente.

35

Véase http://www.qcin.org/documents/GAP/INDIAGAP-FINAL.pdf [consultado el 18 de septiembre de 2013]. Aborda principalmente la seguridad y la salud de los trabajadores. 36

La Norma Mundial de Seguridad Alimentaria del Consorcio de Minoristas Británicos (British Retail Consortium Global Standard for Food Safety) se centra en la formación, los equipos de protección y la higiene personal; se basa en auditorías por terceros y en el etiquetado. 37

La norma ISO/TS 22002-1:2009 se centra en la manufactura de alimentos e incluye normas de certificación de los establecimientos relacionadas con la salud y la seguridad de los trabajadores. 38

Rainforest Alliance (certificación basada en auditorías, etiquetado de productos).

39

Asociación 4C (certificación basada en auditorías).

40

Iniciativa sobre el algodón (Better Cotton Initiative) (autoevaluación y auditoría).

41

Iniciativa sobre la caña de azúcar (Better Sugar Cane Initiative) (auditoría por terceros y etiquetado). 42

Iniciativa Internacional del Cacao (International Cocoa Initiative).

43

Consejo de Gestión de la Acuicultura (Aquaculture Stewardship Council) (certificación y etiquetado). 44

ABNT Ecolabel (etiqueta de certificación, Brasil).

45

AFRISCO (certificación, Sudáfrica); BioSuisse (certificación agrícola y etiquetado).

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19

Aunque actualmente no existen cifras mundiales verificables a este respecto 46, se puede esbozar un panorama general de la situación para su examen por los expertos tripartitos.

46. Así, por ejemplo, en África, las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación predominan en el sector de la producción agroindustrial 47, las industrias extractivas 48 y, en menor medida, la manufactura, aunque el abastecimiento global por parte de marcas de ropa y calzado en empresas de África Meridional y Septentrional conlleva para estas últimas obligaciones con respecto a la RSE y a las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación 49 . Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación tienen una presencia importante en los sectores económicos primarios de América Latina 50, aunque, como ocurre en África, también se implantan allí donde exista un abastecimiento global de prendas de vestir y calzado 51 . En Asia, las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación suelen prevalecer en la manufactura, seguida de la agroindustria y los sectores extractivos. El predominio de las economías informales y de las denominadas economías «tradicionales» en estas regiones, donde la producción está integrada solo parcialmente en los mercados mundiales, significa que la inspección del trabajo es el único proceso de vigilancia del cumplimiento para esta gran parte de la población activa.

47. En Europa y América del Norte, las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación basadas en la autoevaluación y la presentación de informes tal vez sean más frecuentes que en otras regiones. Las empresas privadas con sede en estos continentes y los gobiernos de los países afectados han sido importantes motores a escala mundial de iniciativas de RSE,

46

Según una organización que organiza campañas de defensa de los derechos de los trabajadores, cada año se realizan decenas de miles de estas auditorías [sociales], bien en forma de controles internos de las empresas, bien en forma de verificaciones independientes por terceros (normalmente una empresa auditora), y añade que la auditoría social es actualmente una industria importante. Véase http://www.labourbehindthelabel.org/news/item/641-social-audits-turning-a-blind-eye. 47

Por ejemplo, la producción de cacao y cacahuetes en África Occidental, de tabaco en África Meridional y de café, té y flores en África Oriental. 48

Por ejemplo, las industrias de extracción de diamantes, oro, uranio, bauxita, acero, aluminio, cobre, platino y carbón en todas las subregiones del continente, ampliamente abarcadas por iniciativas de RSE con iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación conexas. 49

Aproximadamente el 55 por ciento de los responsables de compras de las principales marcas de ropa y calzado consideran que, en los próximos cinco años, el África Subsahariana cobrará importancia para las estrategias de abastecimiento de sus empresas. Esto conlleva que los códigos de conducta de la industria del vestido adquirirán una importancia cada vez mayor para la región, en comparación con las iniciativas agroindustriales. Véase McKinsey & Company, 2013: The global sourcing map – Balancing cost, compliance, capacity: McKinsey's Apparel CPO Survey 2013. 50

En América Latina, la RSE y sus iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación conexas están implantadas en gran parte de la producción de bienes agrícolas, por ejemplo café, té, algodón, plátanos y especias. 51

Los principales productores mundiales de marcas de ropa se abastecen en países de América Latina, si bien la región concentra solo en torno al 14 por ciento del comercio total de prendas de vestir, textiles y ropa con los Estados Unidos, su principal comprador natural en cuanto a cercanía geográfica y tendencias de consumo. Algunos productores importantes de prendas de vestir a escala mundial se abastecen en Colombia, la República Dominicana, El Salvador, Haití, Honduras, México, Nicaragua y el Perú. Véase Lamson-Hall, P., 2012: Sourcing in Latin America: Strategies, obstacles, and opportunities.

20

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con sus iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación conexas. La Comisión Europea fomenta por norma la RSE a través de sus políticas exteriores 52.

Principales actores 48. Las estructuras de gestión empresarial son consideradas como las principales protagonistas en la formulación de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Con todo, los actores de la cultura actual del cumplimiento empresarial incluyen a un amplio abanico de participantes externos al lugar de trabajo propiamente dicho, entre ellos sindicatos, asociaciones de empleadores, asociaciones de compradores, ONG e incluso autoridades públicas.

49. En lo que respecta en primer lugar al origen de las normas y de sus iniciativas privadas conexas, podemos identificar una serie de organizaciones privadas de normalización 53 y órganos industriales (únicos o múltiples) 54 que han elaborado normas con iniciativas privadas conexas en materia de cumplimiento de la legislación. Por lo general, estos órganos no colaboran con otras partes interesadas en los procesos de elaboración de las normas, aunque es posible que dicha colaboración se haga más frecuente 55. Estos órganos normativos pueden establecer o no iniciativas privadas para vigilar la aplicación de sus normas; de hecho, los sistemas de la ISO y muchos otros sistemas se basan en una segregación de las actividades normativas y de las actividades de vigilancia de la aplicación de las normas 56. Los grupos integrados por múltiples partes establecen normas y vigilan su aplicación, y se distinguen por hacer partícipes en sus actividades a un gran abanico de partes interesadas, como grupos de consumidores, organizaciones de trabajadores, sindicatos, grupos de sensibilización y otros grupos 57. Algunas organizaciones internacionales como las Naciones Unidas 58 y la OCDE 59 y

52

Comisión Europea: Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones 2011. COM (2011) 681 final. 53

Por ejemplo, la ISO y sus organizaciones nacionales de normalización.

54

Como el Consejo Internacional de la Industria del Juguete (ICTI), el programa de Producción Acreditada Mundialmente Responsable (WRAP), el Consorcio de Minoristas Británicos (BRC), la Iniciativa para la Responsabilidad Social de la Empresa (BSCI) y la red de Intercambio ético de datos de proveedores (SEDEX). 55

La elaboración de normas completamente unilateral no es probablemente la mejor práctica en la actualidad. «En la medida en que las lagunas de gestión constituyen la raíz de la problemática de los derechos humanos y las empresas, las respuestas eficaces deben encaminarse a reducir esas lagunas. Pero las medidas individuales, ya las adopten los Estados o las empresas, pueden verse constreñidas por la dinámica de la competitividad que acabamos de describir [en la fuente]. Por tanto, se necesitan planteamientos más coherentes y concertados. El marco ‹proteger, respetar y remediar› puede ayudar a todos los actores sociales — gobiernos, empresas y sociedad civil — a reducir las consecuencias negativas para los derechos humanos producidas por estos desajustes». Asamblea General de las Naciones Unidas y Consejo de Derechos Humanos, 2008: Proteger, respetar y remediar: un marco para las actividades empresariales y los derechos humanos, Informe del Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión de los derechos humanos y las empresas transnacionales y otras empresas comerciales, John Ruggie, Ginebra, Naciones Unidas, párrafo 17. 56

Véase http://www.iso.org/iso/home/standards/certification.htm [consultado el 25 de septiembre de 2013]. Este principio se aplica a las organizaciones nacionales de normalización afiliadas a la ISO, y también es aplicado, por ejemplo, por Fairtrade International y GLOBALG.A.P. 57

Como la FLA, la ETI, Fairwear y otras organizaciones.

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varias instituciones financieras internacionales también son actores importantes, ya que introducen normas e iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación conexas en las operaciones empresariales.

50. Los agentes de vigilancia del cumplimiento de la legislación 60 — ya se trate de gestores locales (en el caso de las autoevaluaciones y de la presentación de informes), de auditores internos o externos a la empresa, etc. — trabajan en primera línea de las iniciativas privadas que velan por el cumplimiento de la legislación. La calidad de su trabajo se ve afectada por quienes los contratan, por quienes pagan por sus servicios, por las condiciones en las que desarrollan sus labores de evaluación del cumplimiento, por la formación y experiencia que tienen y por otros factores.

51. Los asociados comerciales de las empresas examinadas mediante iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación también desempeñan un papel primordial en el funcionamiento de estas últimas. Para garantizar que en las cadenas mundiales de suministro se cumplan las normas sociales, es necesario acordar con los asociados comerciales que forman parte de la cadena de suministro condiciones que se ajusten a las normas privadas y a sus mecanismos conexos de vigilancia del cumplimiento. Actualmente, casi todas las marcas mundiales o empresas multinacionales insisten a sus proveedores en la necesidad de cumplir la normativa y ofrecer una garantía de cumplimiento.

52. Las organizaciones de defensa de los derechos de los consumidores, de las personas y de los trabajadores y los grupos de sensibilización, tanto dentro como fuera del país de origen de la empresa, también desempeñan un papel determinante como guardianes de la RSE señalando posibles fallos y deficiencias en el funcionamiento de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Constituyen una importante fuente de motivación para las iniciativas privadas y el cumplimiento.

53. Cuando los sindicatos locales e internacionales y los movimientos de trabajadores se implican en las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, adoptan un papel protagónico. También ejercen una función de vigilancia, frecuentemente junto con otros grupos de la sociedad civil.

Participación de los interlocutores sociales 54. Como ocurre con casi todos los demás aspectos de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, las modalidades de participación de los empleadores y los trabajadores en su diseño, aplicación y seguimiento varían enormemente en función de la política aplicada por el titular de la iniciativa.

55. En lo que respecta a los empleadores y los productores, cabe señalar que, en general, los proveedores mundiales no participan en la elaboración de las normas e iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación conexas con respecto a las cuales adquieren una obligación privada. Esta falta de participación es uno de los problemas de los sistemas normativos

58

Mediante el Pacto Mundial de las Naciones Unidas, con sus iniciativas privadas basadas en la autoevaluación y la presentación de informes. 59

Mediante sus Directrices sobre las empresas multinacionales y su mecanismo de aplicación consistente en puntos nacionales de contacto. 60

Mediante esta expresión se hace referencia a un abanico de actores que tienen en común el hecho de juzgar el cumplimiento.

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privados y puede debilitar la influencia que se ejerce sobre la formulación de normas privadas a nivel mundial 61. En lo que respecta a los trabajadores, les puede resultar difícil participar en la formulación de normas (que suelen ir acompañadas de una iniciativa privada de de cumplimiento). La labor de promoción realizada en los últimos años puede haber propiciado una mayor participación de las organizaciones de trabajadores dentro del grupo más amplio de la sociedad civil que participa en la elaboración de normas privadas 62.

56. El proceso conocido como «entrevista a los trabajadores» es característico de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación basadas en auditorías; la participación real de los representantes de los trabajadores en las iniciativas privadas es en general mucho menos frecuente. Con todo, se pueden encontrar casos de participación de organizaciones de trabajadores en la elaboración de metodologías para realizar auditorías sociales 63. La credibilidad de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y su capacidad para utilizar fuentes de información con miras a identificar deficiencias en materia de cumplimiento están en juego en este proceso. Al ejercer su función de vigilancia, las organizaciones de trabajadores pueden influir en la credibilidad de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, incluso cuando no están directamente implicadas en su aplicación 64.

57. Los comités conjuntos de trabajadores y directivos son un rasgo común de las actividades de la inspección del trabajo y de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Dichos comités se pueden constituir por prescripción o recomendación legislativa. De igual modo, las iniciativas de RSE prescriben o recomiendan la constitución de comités conexos. La naturaleza del comité u otro órgano puede depender del tamaño de la fuerza de trabajo de la empresa o de la finalidad para la cual se establece dicho comité u órgano. Por supuesto, las empresas pueden crear libremente sus propios foros internos de diálogo. El funcionamiento y la finalidad de estos comités también varían. En algunos casos se centran en cuestiones específicas, como por ejemplo la SST o le mejora del lugar de trabajo. La relación que guardan con el proceso de inspección del trabajo o con las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación reviste interés para el presente estudio. En algunos casos, estos comités tienen derecho a participar directamente en la tarea de vigilancia; en otros casos tienen derecho a pedir que se realice dicha vigilancia, y en otros a participar en las actividades de seguimiento o de subsanación de deficiencias 65.

61

Por ejemplo, Neilson, J. y Pritchard, B., 2007: «Green coffee? The contradictions of global sustainability initiatives from an Indian perspective», en Development Policy Review, vol. 25, núm. 3. 62

Justice, D. W., 2002: Corporate social responsibility: Challenges and opportunities for trade unionists. 63

Véase http://www.inditex.com/annual_report/es/index.html [consultada el 19 de septiembre de 2013]. 64

Institute for Crisis Study and Alternative Development Strategy, 2011: «The impact of corporate social responsibility on workers and trade unions in Indonesia», en CSR Research Paper Series, Hong Kong, Asia Monitor Resource Center. 65

Arrigo, G., Casale, G. y Fasani, M.: A guide to selected labour inspection systems (with special reference to OSH), Ginebra, OIT; Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo, 2012: Worker participation practices: A Review of EU-OSHA case studies, Luxemburgo; Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo, 2013: Analysis of the determinants of workplace occupational safety and health practice in a selection of EU member states, Luxemburgo.

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23

Marco temporal 58. La frecuencia de las actividades de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación varía en función tanto del tipo como de la naturaleza específica de la iniciativa. Los sistemas de gestión, por ejemplo, funcionan en principio de forma continuada e incluyen la realización de autoevaluaciones periódicas y la introducción de las correcciones sugeridas en el proceso de gestión. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación basadas en auditorías, en la certificación y el etiquetado y en informes públicos suelen comenzar con una primera actividad, secundada por actividades periódicas de seguimiento. La evaluación de riesgos se utiliza en ocasiones para determinar el objetivo y la frecuencia de una actividad de una iniciativa privada de cumplimiento de la legislación, sobre la base del riesgo percibido tanto en la empresa como en el país donde esta última opera.

59. En general, la cantidad de actividades periódicas realizadas en el marco de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en todo el mundo es considerable. Una importante empresa con sede en los Estados Unidos y que se abastece a nivel mundial indicó en su informe sobre responsabilidad ciudadana corporativa de 2010 que había realizado o recibido más de 70 000 evaluaciones de establecimientos desde la puesta en marcha en 1996 de su programa sobre el cumplimiento de las normas internacionales del trabajo 66. Otra empresa de prendas de vestir con sede en Europa y que se abastece a escala mundial indicó que en 2012 había efectuado 3 513 auditorías de fabricantes y proveedores 67. Una empresa mundial de aparatos electrónicos con sede en Asia informó de al menos 2 545 autoevaluaciones de proveedores y de 1 795 encuestas o auditorías sobre el terreno únicamente en 2012 68.

Participación de las instituciones públicas 60. En la práctica, las instituciones públicas (incluida la inspección del trabajo) no suelen participar directamente en las actividades realizadas en el marco de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Se exceptúan los casos en que las autoridades públicas han sido decisivas para que las iniciativas sean operativas o cuando en el marco de las propias iniciativas se encomienda a las instituciones públicas una función esencial en el mecanismo de vigilancia del cumplimiento.

61. En los países escandinavos, los gobiernos participan regularmente en la formulación y supervisión de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. En Dinamarca, por ejemplo, esto se lleva a cabo a través del sistema de certificación de la SST mencionado más arriba. Por su parte, Singapur es un ejemplo de país en el que las autoridades públicas logran que las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación sean operacionales, ya que el Ministerio de Mano de Obra alienta a las empresas a realizar inspecciones periódicas para detectar deficiencias en materia de seguridad y salud en el

66

Véase http://(corporate.disney.go.com/citizenship2010/supplychain/overview/internationallabor standards/ [consultado el 19 de septiembre de 2013]. 67

Véase http://www.inditex.com/annual_report/es/index.html [consultado el 19 de septiembre de 2013]. 68

Véase http://www.samsung.com/us/aboutsamsung/sustainability/suppliers/download/Samsung_ sr_2012_Supplier_CSR_FINAL.pdf [consultado el 19 de septiembre de 2013].

24

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lugar de trabajo 69. En otros lugares, las empresas privadas pueden realizar evaluaciones técnicas que se pueden utilizar voluntariamente para establecer una presunción de cumplimiento de una norma pública o privada por medio de una certificación privada.

62. En las actividades de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación pueden participar otras instituciones públicas. Por ejemplo, el Sistema de Vigilancia del Trabajo Infantil de Ghana conlleva el seguimiento de la asistencia a las escuelas, labor en la que participan las instituciones públicas de educación básica y formación profesional 70. La policía y las instituciones de bienestar social de Ghana y de otros países también participan en las actividades de vigilancia del trabajo infantil, y su metodología ha sido utilizada por actores privados para contribuir a luchar contra las prácticas del trabajo infantil y el trabajo forzoso.

Mecanismos financieros 63. Los costos incurridos por las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación suelen ser sufragados por las empresas en cuestión, en particular cuando la inspección del trabajo no está operativa, no es fiable o no puede satisfacer las necesidades de cumplimiento de las empresas de que se trate (por ejemplo mediante la prestación de servicios de asesoramiento). Los costos de las iniciativas privadas basadas en la expedición de certificados suelen ser sufragados por la empresa que potencialmente se beneficiará de la certificación. Los costos de las auditorías externas que se han de realizar en el marco de las condiciones de colaboración entre asociados comerciales son sufragados bien por el comprador, bien por el vendedor.

2.3.

Consecuencias del incumplimiento 64. En principio, las repercusiones que se derivan del incumplimiento deberían conducir a una mejora del cumplimiento. Teniendo en mente el amplio abanico de iniciativas privadas en este ámbito, debería ser posible clasificar las consecuencias del incumplimiento en consecuencias comerciales o privadas, por un lado, y consecuencias no comerciales o públicas, por otro. La consecuencia pública más clara del incumplimiento sería la remisión del caso a las autoridades de inspección del trabajo, suponiendo que la norma incumplida pueda equipararse a una ley o reglamentación nacional; las autoridades de inspección del trabajo podrían decidir entonces imponer sanciones económicas o penales 71 . La consecuencia comercial más frecuente es la terminación de un contrato o relación empresarial, lo que repercute de forma efectiva en la demanda del producto. Ambos tipos de medidas coercitivas tienen como finalidad estimular el cumplimiento.

69

Véase http://www.mom.gov.sg/workplace-safety-health/worker-workplace-surveillance/ workplace-inspections/Pages/default.aspx [consultado el 1.º de octubre de 2013]. 70

Véase http://www.cocoainitiative.org/images/stories/pdf/National_Reports/Ghana/ghana_child_ labour _montoring_system.pdf [consultado el 25 de septiembre de 2013]. 71

El cálculo económico del cumplimiento aplicado a los salarios mínimos se ha definido como una función — en el supuesto de que todos los demás factores permanezcan invariables — de los costos previstos del pago del salario debido frente al costo previsto del incumplimiento, entendiendo este último concepto como la probabilidad de ser descubierto y tener que pagar una multa frente a la probabilidad de no ser descubierto y pagar salarios inferiores al salario mínimo obligatorio. Ashenfelter, O. y Smith, R., 1979: «Compliance with the Minimum Wage Law», en Journal of Political Economy, vol. 87, núm. 2, págs. 333-350.

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65. Las medidas coercitivas pueden tener consecuencias tanto públicas como privadas. Por ejemplo, en el sector de las exportaciones de Camboya, la asociación de fabricantes de prendas de vestir y productos textiles puede adoptar, en caso de incumplimiento, medidas para excluir a una empresa infractora de la lista de exportadores habilitados. En la práctica, los trabajadores y los sindicatos pueden presentar directamente al Ministerio de Comercio quejas relativas al incumplimiento de las normas laborales por una de las empresas pertenecientes a la Asociación de Fabricantes de Prendas de Vestir de Camboya (GMAC). Si el Ministerio considera dicha queja justificada, puede optar por suspender la licencia de exportación de la empresa infractora. Otro ejemplo es el de la industria de fabricación de prendas de vestir de los Estados Unidos. La legislación de los Estados Unidos establece que los servicios de inspección del trabajo tienen la facultad de embargar los productos fabricados en violación de la legislación laboral. Cuando los productos son embargados como resultado de infracciones detectadas mediante la inspección pública del trabajo, la autoridad de inspección del trabajo acuerda directamente con el comprador de las prendas de vestir en cuestión que adopte disposiciones de vigilancia respecto de todos sus contratistas de producción actuales y futuros. Así, el ejercicio de la facultad estatal de interrumpir el flujo de mercancías fomenta un control privado más amplio de los contratistas a través de la vigilancia de los compradores 72.

66. Las consecuencias también pueden ser de tipo promocional, de nuevo con la intención de mejorar el cumplimiento. Entre los ejemplos de consecuencias positivas cabe citar el fortalecimiento de la capacidad para promover el cumplimiento sostenible y la facilitación de asesoramiento acerca de las causas fundamentales del incumplimiento. Tanto las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación como los servicios de inspección del trabajo recurren a estas consecuencias no coercitivas; estos enfoques se examinan más adelante en el presente documento.

67. Las disposiciones relativas a las consecuencias del incumplimiento suelen estar estrechamente relacionadas con los incentivos para fomentar la participación en las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Las iniciativas privadas que están integradas en actividades de inspección del trabajo tienen que mantener un equilibrio entre la incentivación de la participación y el logro del cumplimiento; el hecho de imponer directamente sanciones a las empresas que participan de forma voluntaria en una iniciativa privada de cumplimiento de la legislación desincentiva dicha participación. Algo similar sucede con las sanciones comerciales: el cese inmediato de las relaciones comerciales cuando se detecta un incumplimiento ha sido por lo general contraproducente para fomentar un cumplimiento sostenible en las cadenas mundiales de suministro. La subsanación de las deficiencias detectadas por una iniciativa privada tiene que recompensarse mediante la continuación de la relación con los clientes. Asimismo, la relación entre la imposición de sanciones por incumplimiento en el marco de una iniciativa privada, por un lado, y el impulso efectivo de las malas prácticas soterradas en lugares de trabajo no vigilados, por otro, es extremadamente compleja. Aunque apenas existen datos a este respecto, la complejidad de los fenómenos en cuestión y de cualquier posible investigación basada en datos objetivos puede hacer que este aspecto de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y de la política de sanciones resulte imposible de determinar.

72

Weil, D. y Mallo, C., 2007: «Regulating labour standards via supply chains: Combining public-private interventions to improve workplace compliance», en British Journal of Industrial Relations, vol. 45, núm. 4. Es un ejemplo de aumento de los costos de los bienes privados (prendas de vestir) para fomentar la adquisición de bienes públicos (cumplimiento), lo que repercute en el cálculo económico del cumplimiento.

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68. Teniendo en cuenta el carácter voluntario de la mayoría de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, parece apropiado establecer mecanismos de subsanación basados en la conciliación para los casos de incumplimiento. La Fair Labour Association (FLA) cuenta con un proceso de presentación de quejas por terceros destinado a examinar denuncias específicas y verificables de incumplimiento de su Código de Conducta del Lugar de Trabajo. El proceso se basa esencialmente en la determinación de los hechos, la publicación y la conciliación y se ha utilizado en muchas ocasiones 73 . En el procedimiento no se establece ningún recurso específico. En las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales se prevén puntos nacionales de contacto cuya función es básicamente conciliadora. Recuadro 2 El cumplimiento como productor de bienes públicos y privados El funcionamiento adecuado de la inspección del trabajo y de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación provoca, entre otros efectos, a) la mejora de las condiciones de trabajo para los trabajadores, en la empresa y en general (inculcando una «cultura del cumplimiento»); b) el cumplimiento de las reglamentaciones públicas y privadas, del que se benefician los funcionarios estatales y los auditores de las iniciativas privadas (que obtienen respeto y ven reforzada su autoridad, entre otras cosas); y c) la mejora de la reputación de la marca y de la empresa (la cual beneficia a las marcas y los fabricantes, ya que aumenta la cuota de mercado, permite establecer precios altos y mejora potencialmente la productividad y la satisfacción de los trabajadores, entre otras cosas). Si los resultados de la inspección del trabajo y de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación se analizan en estos términos — esto es, como bienes públicos o privados 1 —, es posible identificar los factores que incentivan el cumplimiento. Si, por ejemplo, los niveles de remuneración de los inspectores del trabajo son tan bajos que éstos no pueden mejorar su situación social independientemente de cómo realicen su trabajo, existen muchas probabilidades de que ni siquiera cumplan con sus responsabilidades. Los productores que trabajan para marcas mundiales que se ven obligados a respetar códigos privados de conducta para poder acceder al cliente preferirán que su cumplimiento se reconozca públicamente más que de forma privada, ya que un reconocimiento público les puede dar acceso a nuevos clientes con ideas afines. En igualdad de condiciones, se preferirá un sistema público de certificación frente a uno privado. Si un servicio de inspección del trabajo pudiera producir — con fondos públicos (o públicos y privados) — bienes de cumplimiento privados de la misma calidad que los que se supone que producen las iniciativas privadas, estas últimas serían redundantes. La adaptación de las condiciones de los servicios de inspección del trabajo y de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación para reflejar los distintos tipos posibles de bienes o «productos de cumplimiento» puede contribuir a mejorar la cantidad y la calidad de estos distintos bienes. Puede resultar útil considerar la relación existente entre la inspección del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación desde esta perspectiva, tomando nota de las diferentes motivaciones para producir diferentes tipos de bienes, con el fin de elaborar enfoques que mejoren la producción de bienes públicos y, al mismo tiempo, producir los bienes privados necesarios para motivar a los actores privados (véase el ejemplo que figura en el párrafo 64) 2. Un bien público tiene dos características. En primer lugar, su consumo por un consumidor no afecta o reduce su consumo por otro consumidor (los consumidores no compiten por el producto). En segundo lugar, un consumidor del producto no puede impedir que otro lo consuma (el bien no es exclusivo). Una lista estándar de bienes públicos incluiría la paz, el estado de derecho, el aire limpio, un sistema de derechos de propiedad y de ejecución de contratos, los sistemas de comunicación y transporte, la belleza, el conocimiento o los faros. Un bien privado genera competencia y es exclusivo. Una hogaza de pan es un bien privado; su posesión por una persona impide que otra persona la posea y reduce las reservas de pan de las que otras personas pueden abastecerse. En la vida real, los bienes no son totalmente públicos o privados; un faro puede ser de titularidad privada (bien privado), pero su haz de luz es un bien público. El pago adecuado de los salarios es un bien privado, mientras que su reconocimiento público (en el contexto de la inspección del trabajo o de una iniciativa privada de cumplimiento de la legislación) es un bien semiprivado (ya que produce beneficios públicos y privados). 2 Se puede consultar más información sobre el análisis de la RSE y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en lo que respecta a los bienes públicos y privados en Besley, T. y Ghatak, M., 2007: «Retailing public goods: The economics of corporate social responsibility», Journal of Public Economics, vol. 91, núm. 1; Young, S. B.: CSR and public goods, http://www.cauxroundtable.org/newsmaster.cfm?&menuid=99&action=view&retrieveid=65 [consultado el 10 de octubre de 2013]. 1

73

Véase http://www.fairlabor.org/transparency/complaints-investigations [consultado el 27 de septiembre de 2013].

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2.4.

Características comparables de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación 69. Todas las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación — independientemente de su tipo — presentan algunas características comunes, aunque en grados diferentes. En función de estas características y de los resultados que persiguen, los distintos tipos de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación se pueden comparar y contrastar. Esto resulta útil para examinar la relación existente entre las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y la inspección del trabajo, en tanto en cuanto los procesos de inspección del trabajo también posean esas características 74.

70. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación pueden examinarse y compararse en cuanto a su transparencia pública (o su falta de transparencia, esto es, su secretismo). Al ser privadas, estas iniciativas tienen la opción de hacer o no públicos todos los aspectos de su funcionamiento. Además de un funcionamiento adecuado, se percibe una correlación positiva entre la transparencia y la apertura, por un lado, y la credibilidad ante las partes interesadas, por otra. La información publicada puede referirse a las normas cuyo cumplimiento se vigila, los métodos utilizados para la vigilancia, la frecuencia, los resultados y las consecuencias de la vigilancia, y otros aspectos. En cuanto actividad pública, la inspección del trabajo se lleva a cabo en principio con una gran transparencia y puede ofrecer un alto grado de credibilidad. La transparencia de la inspección del trabajo puede verse constreñida, por ejemplo, por la falta de financiación para elaborar informes, por la importancia atribuida a la confidencialidad de los resultados, por prácticas poco éticas en materia de inspección del trabajo y por factores similares.

71. Todas las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación tienen una característica operativa que las hace externas o internas a la empresa. El hecho de que una iniciativa privada sea interna a la empresa permite subsanar las deficiencias en materia de cumplimiento con el fin de «hacer las cosas bien desde el principio», tal y como dijo el Vicepresidente empleador en la 100.ª reunión de la CIT (véase el párrafo 27 más arriba). Las iniciativas privadas externas a la empresa tienen un mayor potencial de independencia y objetividad. Los procesos de inspección del trabajo son externos por definición, lo que les confiere potencialmente una gran independencia y objetividad.

72. Dado que todas las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación miden el respeto de una norma, se puede observar la coherencia o incoherencia de las normas examinadas con respecto a la legislación y las reglamentaciones nacionales, esto es, la normativa cuyo cumplimiento vigilan las autoridades nacionales de inspección del trabajo. Las empresas multinacionales que se abastecen a escala mundial y venden a mercados mundiales han divulgado, difundido y aplicado iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación que comparan las prácticas con las normas internacionales. La medición con respecto a una norma internacional aumenta el prestigio de una iniciativa privada de cumplimiento de la legislación, aunque la incoherencia de las propias normas puede representar en la práctica un desafío para las iniciativas privadas en este proceso. El resultado para la inspección del

74

La clasificación que se ofrece en el presente documento permite establecer una comparación entre las inspecciones del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación; esto no es posible con las clasificaciones más tradicionales de las iniciativas de RSE que figuran en los estudios al respecto, como la siguiente clasificación establecida por la OCDE: 1) códigos de conducta empresariales, 2) iniciativas multilaterales, 3) sistemas de certificación y etiquetado, 4) códigos tipo, 5) iniciativas sectoriales, 6) iniciativas de inversión socialmente responsable, y 7) acuerdos marco internacionales (OCDE, 2009: «Overview of selected initiatives and instruments relevant to corporate social responsibility», en Annual report on the OECD guidelines for multinational enterprises 2008: Employment and industrial relations).

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trabajo es similar: la medición del cumplimiento de las leyes y reglamentaciones nacionales que se ajustan a las normas internacionales aumenta el prestigio de la autoridad de inspección del trabajo.

73. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación pueden brindar asesoramiento en el contexto de la evaluación del cumplimiento 75. Al igual que la inspección del trabajo, las iniciativas privadas pueden evitar examinar y corregir las causas fundamentales del incumplimiento y dejar que la dirección de la empresa se encargue de diagnosticarlas. Se ha sugerido que una iniciativa privada de cumplimiento de la legislación puede alcanzar resultados mejores y más sostenibles si adopta un enfoque basado en la detección de deficiencias y la facilitación de asesoramiento 76. Se han observado resultados similares para la inspección del trabajo 77.

74. Por último, como se ha señalado más arriba, todas las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación conllevan consecuencias derivadas del cumplimiento o, en su caso, del incumplimiento. Las consecuencias del incumplimiento se perciben en la esfera comercial, ya en el propio mercado — impuestas por el posible usuario final o consumidor — o en la relación comercial — impuestas por el asociado empresarial preocupado por su reputación, que actúa bien para mejorar el cumplimiento, bien para desvincularse del incumplimiento.

75. El aviso previo es una característica distintiva fundamental de las auditorías y las inspecciones (esto no afecta a las iniciativas privadas basadas en la autoevaluación o la presentación de informes). Algunas iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación conllevan la realización de visitas no anunciadas por los auditores. La metodología aplicada suele consistir en un examen de la documentación y un recorrido por el establecimiento de producción. Las entrevistas al personal directivo son habituales, y también se realizan con frecuencia a los trabajadores, aunque no siempre se prevén entrevistas privadas con estos últimos.

75

La prestación de asesoramiento es la característica en la que se basa la distinción realizada en los estudios sobre la materia entre el modelo angloamericano y el modelo francoíbero de inspección del trabajo. El enfoque angloamericano de la aplicación de la legislación laboral es inflexible y burocrático. Los agentes encargados de aplicar la legislación se encuentran distribuidos en diferentes servicios burocráticos con competencias limitadas. Se supone que tienen que seguir las reglas establecidas en todo momento. Por tanto, no pueden conciliar los objetivos en ocasiones incompatibles de la creación (o preservación) del empleo y la calidad del empleo. En el modelo francoíbero, los inspectores no sólo ofrecen a los propietarios de las empresas que incumplen la normativa la oportunidad de corregir sus infracciones antes de iniciar acciones judiciales contra ellas, sino que también les proporcionan asesoramiento a lo largo del proceso — y, de esta forma, cubren los costos del cumplimiento sin minar las perspectivas de inversión, creación de empleo y crecimiento. Véase Schrank, A. y Piore, M., 2007: «Norms, regulations, and labor standards in Central America», en Serie Estudios y Perspectivas, núm. 77. La idea contenida en el concepto de RSE de «cumplimiento sostenible» — en comparación con los resultados menos sólidos y más temporales de la vigilancia del cumplimiento — se basa en la premisa de que una iniciativa privada de cumplimiento de la legislación se complementa con una función de asesoramiento y orientación en el marco de la iniciativa de RSE. 76

Locke, R. M., Qin, F. y Brause, A., 2006: Does monitoring improve labor standards? Lessons from Nike, MIT Sloan research papers, Boston, Massachusetts Institute of Technology. 77

Pires, R., 2008: «Cómo hacer realidad la ley. Métodos y logros de la inspección del trabajo brasileña», en Revista Internacional del Trabajo, vol. 127, núm. 2-3.

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Capítulo 3. Gobernanza pública de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación 76. En algunos casos, los gobiernos han prestado un apoyo directo a las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación alentando, autorizando o recurriendo activamente a este tipo de iniciativas para supervisar la conformidad con las normas públicas. En estos casos, resulta pertinente hablar de «gobernanza» pública. Los gobiernos también han prestado un apoyo indirecto a las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, fomentando iniciativas de responsabilidad social de las empresas que, en muchos casos, contienen características propias de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación; como se verá, algunas de estas características son más claras que otras. En los casos de apoyo indirecto (relacionado con la RSE), la expresión «gobernanza» pública puede no ser adecuada para describir la relación entre políticas públicas e iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. No está claro qué tipo de apoyo predomina, si bien el apoyo indirecto a través de la promoción de la RSE tiende a ser más visible. Sea como fuere, a continuación se examinan estos dos tipos de relaciones entre actores públicos y privados 1. Recuadro 3.1 Externalización de funciones relativas a la inspección del trabajo e iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación En algunos casos, los gobiernos han externalizado a empresas privadas determinadas funciones de inspección, por lo general funciones técnicas especializadas como la realización de pruebas con sustancias o materiales. Esta solución permite que los gobiernos en cuestión respeten sus obligaciones en virtud del Convenio núm. 81, por cuanto siguen siendo responsables de velar por el cumplimiento de la legislación, y, al mismo tiempo, emplean a terceros bajo unas condiciones contractuales que prevén la supervisión por parte de las autoridades públicas y la posibilidad de realizar una validación independiente de los resultados a fin de garantizar que no se producen abusos. Estos tipos de acuerdos no se consideran iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Tampoco se consideran alianzas de colaboración público-privadas dado que, por definición, no existe contraprestación económica por la prestación de servicios sino que los recursos públicos y privados se integran en una empresa conjunta. Por ejemplo, la República Unida de Tanzanía organizó recientemente una convocatoria para que los particulares presentaran sus manifestaciones de interés para trabajar, en régimen contractual y para la Autoridad de Seguridad y Salud en el Trabajo, como proveedores privados de servicios de inspección en materia de seguridad y salud en el lugar de trabajo 1. La oferta tenía como fin encontrar inspectores de instalaciones eléctricas, fábricas, en materia de higiene laboral y del sector de la construcción, funcionarios médicos y personal de enfermería/personal auxiliar de enfermería. En todos los casos, se establecía una remuneración «basada en un porcentaje de las sumas recaudadas durante las inspecciones, sobre la base de la tasa acordada en aquel momento en concreto» 2. 1 En

una evaluación reciente de las necesidades, la OIT observó que, en la República Unida de Tanzanía continental, los puestos especiales están reservados para lo que se conoce como inspectores «privados». De hecho, se trata de especialistas técnicos contratados por la OSHA con contratos de duración determinada para que lleven a cabo labores de vigilancia en su ámbito de especialidad, si bien no están facultados para sancionar o perseguir. Su actuación se limita a informar sobre la situación en materia de seguridad y salud en el trabajo de las empresas de su rama de especialidad. Véase http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_dialogue/---lab_admin/documents/publication/wcms_144184.pdf, pág. 37. 2 http://www.osha.go.tz/downloads/Private-Inspectors-Announcement.pdf [consultado el 9 de octubre de 2013].

1

En este caso, la conceptualización que se hace en Europa del enfoque semipúblico o privado como vía para lograr una mejor regulación podrían interpretarse como fenómenos análogos.

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3.1.

Apoyo directo a través de marcos legislativos, reglamentarios y de políticas 77. Existen numerosos ejemplos de servicios de inspección del trabajo que incorporan a su labor elementos de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación similares a los modelos de autoevaluación 2. En algunos casos, los actores del sector privado emplean de manera autónoma herramientas que les ha facilitado la autoridad pública como medio para mejorar la vigilancia del cumplimiento de la normativa en su propia empresa o empresas, principalmente en la esfera de la seguridad y salud en el trabajo. Por ejemplo, el Departamento de Empresas y Regulación Profesional de Florida ha publicado un «instrumento de autoevaluación que permite [a las empresas] evaluar … las iniciativas de aplicación de la legislación en materia de trabajo infantil [a fin de elaborar] un plan de acción que incluya medidas correctivas que ellas mismas pueden llevar a la práctica para dar cumplimiento a la ley» 3. El Departamento de Trabajo de los Estados Unidos ofrece distintas herramientas de autoevaluación para evaluar el cumplimiento de las normas en materia de trabajo infantil 4 y de las normas de seguridad y salud en el trabajo. Los Programas de Protección Voluntaria (VPP) de la Administración de Seguridad y Salud Ocupacional (OSHA) de los Estados Unidos de América identifican a los empleadores y a los trabajadores del sector privado y de las agencias federales que han aplicado sistemas efectivos de gestión de la seguridad y la salud y que mantienen, en sus respectivos sectores, una tasa de lesiones y enfermedades que se sitúa por debajo de la media nacional de la Oficina de Estadísticas del Trabajo 5. En los programas voluntarios participan unos 2 358 empleadores 6. Los participantes en los Programas de Protección Voluntaria están exentos de las inspecciones programadas por la OSHA mientras formen parte de dichos programas.

78. En España, el Programa Voluntario de Reducción de Accidentes (PREVEA) se dirige a las empresas con una tasa de siniestralidad laboral superior a la media. El Programa, que se puso en marcha en 2008, establece un marco de colaboración con las empresas para poner en marcha un programa formal y sujeto a un calendario fijo que se centra en las causas profundas de los siniestros anteriores, en cuya elaboración han intervenido las autoridades

2

Para otros ejemplos, véase Vega, M. L. y Robert, R., 2013: Labour inspection sanctions: Law and practice of national labour inspection systems, Ginebra, OIT, pág. 40. 3

Véase http://www.myfloridalicense.com/dbpr/reg/childlabor/DivisionofRegulationChildLabor.html [consultado el 6 de septiembre de 2013]. 4

Véase http://www.youthrules.dol.gov/for-employers/compliance/grocery/index.htm [consultado el 19 de septiembre de 2013]. 5

Los empleadores, los trabajadores y la OSHA colaboran proactivamente en los VPP para evitar accidentes mortales, lesiones y enfermedades sobre la base de un sistema centrado en: la prevención y el control de los riesgos; un análisis del lugar de trabajo; la capacitación; y el compromiso de la dirección y la implicación de los trabajadores. Para participar en los programas, los empleadores deben presentar una solicitud a la OSHA y someterse a una rigurosa evaluación in situ por parte de un equipo de profesionales de la seguridad y la salud. A los solicitantes representados por una unidad de negociación se les exige el apoyo de una organización sindical. Los participantes en los VPP se someten periódicamente a un nuevo examen (no antes de tres años ni después de cinco) a fin de permanecer en el programa. Los participantes en los VPP están exentos de las inspecciones programadas por la OSHA mientras formen parte de dichos programas. https://www.osha.gov/dcsp/vpp/index.html [consultado el 20 de septiembre de 2013]. Herramienta detallada del programa: http://www.in.gov/dol/files/vpp_kit.pdf [consultado el 20 de septiembre de 2013]. 6

Véase https://www.osha.gov/dcsp/vpp/sitebystate.html [consultado el 20 de septiembre de 2013].

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públicas. La participación en el programa es voluntaria: la implicación de los interlocutores sociales en las empresas se materializa a través de la elaboración y la puesta en práctica de un subprograma de mejora. Durante los 24 meses por espacio de los cuales se prolonga el plan de acción, la autoridad de inspección del trabajo no lleva a cabo visitas planificadas ni evalúa las sanciones relacionadas con las deficiencias de desempeño detectadas sobre las que se está trabajando; las inspecciones que se realizan durante ese período son simplemente una respuesta a un siniestro o una queja. Así, la compañía está sujeta a un sistema de control basado en la colaboración, y no en las sanciones. La aplicación del subprograma de mejora está supervisada. Recuadro 3.2 Autoevaluaciones «voluntarias» frente a autoevaluaciones «obligatorias»: el caso de Viet Nam Viet Nam ha adoptado un informe de autoevaluación en virtud del cual los empleadores deben responder a un cuestionario y enviarlo a la autoridad de inspección del trabajo competente. El empleador y el representante sindical (en aquellos casos en los que se ha establecido una organización sindical en la empresa) deben firmar el informe una vez cumplimentado. Las violaciones identificadas en la autoevaluación y señaladas en el cuestionario no resultan necesariamente en una visita de seguimiento de la inspección o en una sanción. En 2011, el organismo pertinente encargado de la inspección del trabajo en Hanoi envió 640 formularios de autoevaluación, de los que le fueron devueltos 523; en Ciudad de Ho Chi Minh, se enviaron 8 531 formularios y se recibieron 2 642. Los empleadores que no devuelven los formularios de autoevaluación se incluyen en el plan anual de inspección para una visita de seguimiento. Asimismo, aquellos informes de los que se desprende la existencia de infracciones graves (162 en 2011) reciben un tratamiento prioritario a fin de organizar una visita de inspección para el año siguiente 1. El cumplimiento del programa es obligatorio en tanto en cuanto la no presentación de un informe de autoevaluación acarrea una inspección. Así, el programa podría interpretarse como un mecanismo para dar prioridad a las inspecciones tradicionales en el lugar de trabajo respecto de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. 1 Oficina

Internacional del Trabajo, Programa sobre Administración e Inspección del Trabajo, 2012: Technical memorandum: Viet Nam labour inspection needs assessment, Ginebra, OIT.

79. En Filipinas, además de las inspecciones periódicas y de las visitas de asesoramiento técnico, el Ministerio de Trabajo y Empleo promueve el cumplimiento voluntario como enfoque complementario a las iniciativas para garantizar el cumplimiento de la normativa laboral en el lugar de trabajo 7. Los establecimientos que cumplen con la normativa general en materia de empleo, con las normas de seguridad y salud en el trabajo y con otros mecanismos laborales vigentes pueden obtener un sello de excelencia si se inscriben voluntariamente en un Programa de Incentivos para el Cumplimiento. Dicho programa: … fomenta el cumplimiento voluntario de la normativa laboral: a) reconociendo debidamente e incentivando toda iniciativa empresarial que tenga como objetivo garantizar el cumplimiento voluntario de la legislación laboral así como a las empresas que hayan aplicado normas más estrictas mediante la concesión de un Sello de Excelencia Tripartito para sus productos y el establecimiento; o b) prestando asistencia a una empresa que infrinja la normativa laboral a través de programas de capacitación y de asistencia técnica a fin de que cumpla los requisitos legalmente establecidos; cuando lo haga, tanto el establecimiento como sus productos recibirán la certificación tripartita correspondiente y/o un Sello de Excelencia Tripartito, en función de cada caso.

Un total de 128 empresas se inscribieron en el programa a partir del 6 de diciembre de 2012, fecha en que el Secretario de Trabajo y Empleo lo puso en marcha oficialmente; otras 220 empresas han solicitado el Certificado Tripartito de Cumplimiento de las Normas

7

Véase http://site.clkss.org.ph/resources/policies/administrative-issuances/guidelines-on-theimplementation-of-the-incentivizing-compliance-program [consultado el 20 de septiembre de 2013].

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del Trabajo de primer nivel. Según el comunicado de prensa pertinente, el Programa de Incentivos para el Cumplimiento «... es una reforma institucional incluida en el Plan de Trabajo y Empleo de Filipinas 2011-2016 y tiene por objetivo la convergencia y la integración de los programas sobre cumplimiento de las normas del trabajo a fin de fortalecer la autorregulación y el cumplimiento voluntario de las normas del trabajo entre las empresas del país» 8. El Programa se desplegará a lo largo de un período de cuatro años, a partir del último trimestre de 2012. En aquellos casos en los que se expidan certificados, las inspecciones del trabajo se llevarán a cabo solamente tras la recepción de una queja.

80. En Brasil, el Pacto Nacional para la Erradicación del Trabajo Esclavo es un proceso paralelo a las inspecciones del trabajo, en virtud del cual las empresas se comprometen a acabar con el trabajo forzoso en sus operaciones y su cadena de suministro, así como a cesar toda transacción comercial con aquellas empresas en las que se haya detectado empleo de trabajo forzoso y que figuren en la lista que publica al respecto la autoridad de inspección del trabajo 9. Este proceso mejora las iniciativas de aplicación de la ley de la inspección del trabajo y propaga los efectos disuasorios de dichas iniciativas entre las empresas que no han sido objeto de una inspección o una investigación directas.

81. En sentido general, las alianzas de colaboración público-privadas son acuerdos en los que se combinan recursos públicos y privados (recursos humanos, recursos financieros, sistemas, etc.) en un plan de acción concertado para llevar a cabo una iniciativa de interés común, por lo general una iniciativa cuyos beneficios sean públicos o cuasi-públicos. La colaboración de la OIT con la industria del cacao en la lucha contra el trabajo infantil en los países productores de cacao del África Occidental se considera una alianza de colaboración público-privada en tanto en cuanto los compradores han financiado el empleo de los conocimientos técnicos de la OIT para el desarrollo del mecanismo de iniciativa privada de cumplimiento de la legislación que se emplea en los países proveedores. Resulta interesante comprobar que, en un ejercicio reciente que se ha llevado a cabo para la Federación Sindical Europea de Servicios Públicos (FSESP) y cuyo fin era elaborar un mapa de los servicios de inspección del trabajo, no se encontró en ninguno de los 15 países examinados ningún ejemplo que pudiera calificarse claramente como una alianza de colaboración público-privada 10 , una conclusión que conviene señalar a tenor de las políticas de la Unión Europea que fomentan el estudio de nuevas formas de regulación.

8

Véase http://www.dole.gov.ph/secondpage.php?id=3384 [consultado el 1 de febrero de 2013].

9

Véase http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---ilo-washington/documents/ genericdocument/wcms_189835.pdf y http://reporterbrasil.org.br/2013/07/brazils-dirty-list-namesand-shames-companies-involved-in-slave-labour/ [consultado el 1.º de octubre de 2013]. 10

Syndex, 2012: A mapping report on labour inspection services in 15 European countries, Bruselas, Federación Sindical Europea de Servicios Públicos. No obstante, el Secretario General de la FSESP lanza una advertencia: «Recientemente, la OIT ha mostrado su preocupación por el papel cada vez mayor del sector privado en las inspecciones del trabajo, por cuanto es una amenaza para los sólidos principios de la independencia y la neutralidad del sector público. Si bien el informe no ha encontrado indicios de participación del sector privado en los países examinados, las medidas de austeridad actuales podrían acentuar este riesgo», pág. 5.

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82. En China, la norma CSC9000T para la industria textil y de la confección es una norma de 2005 sobre sistemas de gestión, elaborada bajo los auspicios del Estado y con la participación de las partes interesadas, que incluye unos requisitos para los sistemas de gestión de las empresas e impone una serie de garantías en materia de vigilancia del cumplimiento a modo de auditoría interna y externa 11. Esta norma fue la primera que se elaboró en China y parece reflejar un cambio en la política gubernamental, que ha abandonado su pasividad respecto de las iniciativas de responsabilidad social de las empresas para adoptar un papel más activo al respecto a fin de mantener la competitividad de las empresas chinas en los mercados mundiales 12.

3.2.

Apoyo indirecto mediante la promoción de la RSE, la obligación de presentar informes y los acuerdos comerciales 83. Es un hecho conocido que los gobiernos han apoyado de distintas maneras las iniciativas sobre RSE, en los planos local, nacional e internacional 13. Algunas de estas iniciativas están directamente relacionadas con iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. En otros casos, como se verá más adelante, los gobiernos establecen requisitos que determinan las características y el funcionamiento de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación 14.

84. Por ejemplo, los gobiernos se han valido de sus buenos oficios para reunir a las partes interesadas a fin de establecer iniciativas y organizaciones de RSE que cuentan con iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación conexas. La creación de la Asociación para el Trabajo Justo (FLA) es fruto de una iniciativa que se puso en práctica durante el mandato de Bill Clinton en 1997.

85. El Gobierno de la India publicó en 2011 una guía nacional voluntaria sobre las responsabilidades sociales, ambientales y económicas de la empresa. Se trata de un conjunto de directrices «diseñadas para ser utilizadas por todas las empresas, independientemente de sus dimensiones, del sector al que pertenezcan o del lugar donde se encuentren», y «se espera que todas las empresas de la India, incluidas las empresas

11

El texto puede consultarse en http://www.csrchina.net/page-566.html. El resumen está disponible en: http://search.standardsmap.org/assets/media/ChinaSocialComplianceforTextileApparelIndustry CSC9000T/English/AtAGlance_EN.pdf [consultado el 11 de octubre de 2013]. 12

Chen, T. y Mark-Herbert, C.: Identified opportunities and challenges in CSR certification: The case of CSC9000T in China’s textile industry, documento de referencia para el 22.º Simposio y Foro Mundial Anual sobre Gestión Internacional de las Agroindustrias y las Industrias Alimentarias, Shanghai, junio de 2012; Gugler, P. y Shi, J. Y.J., 2009: «Corporate social responsibility for developing country multinational corporations: Lost war in pertaining global competitiveness?», en Journal of Business Ethics, núm. 87. 13

OCDE: 1) Instrumentos internacionales elaborados y acordados formalmente por gobiernos (Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social de la OIT (Declaración sobre las Empresas Multinacionales) y las Líneas Directrices de la OCDE); 2) iniciativas internacionales elaboradas por organismos intergubernamentales (Pacto Mundial de las Naciones Unidas, normas medioambientales y sociales de la Corporación Financiera Internacional (CFI)); 3) iniciativas internacionales refrendadas por gobiernos (normas de la ISO y la GRI), y 4) iniciativas nacionales elaboradas y refrendadas por gobiernos. 14

Gond, J.-P., Kang, N. y Moon, J., 2011: «The government of self-regulation: On the comparative dynamics of corporate social responsibility», en Economy and Society, vol. 40, núm. 4.

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multinacionales que operan en el país, se esfuercen por acatarlas. La guía incluye normas laborales como parte de su Principio 3, según el cual las empresas deberían promover el bienestar de todos los asalariados», y menciona varios principios y derechos fundamentales en el trabajo entre sus «elementos básicos». En las directrices para aplicar los principios y sus elementos básicos se prevén actividades de autoevaluación y supervisión por terceros, auditoría y presentación de informes 15.

86. En derecho público, la obligación de las empresas de someterse a auditorías financieras y publicar ciertos datos es un componente de los regímenes tributarios, pero también una herramienta de gobernanza empresarial; los accionistas tienen derecho a pedir a terceros que verifiquen la situación financiera de empresas de capital público y cotizadas en bolsa. En agosto de 2012, el Gobierno federal de los Estados Unidos promulgó una ley aplicable a las empresas que son propiedad del Estado, están cotizadas en bolsa en los Estados Unidos y manufacturan productos que requieren minerales procedentes de zonas de conflicto — minerales de la República Democrática del Congo o de países limítrofes — para sus operaciones o su producción, y a las empresas que explotan minas en los Estados Unidos. La divulgación de estas informaciones especializadas requiere, en el primer caso, la presentación de un informe que ha de someterse a una auditoría privada independiente y que describa, entre otras cosas, las medidas adoptadas para actuar con la debida diligencia en la fuente de responsabilidades y en la cadena de custodia de esos minerales 16. En el caso de las minas, los operadores deben divulgar información sobre las infracciones en materia de seguridad y salud, lo cual incluye una enumeración de las infracciones detectadas, las resoluciones y las notificaciones que hayan recibido de la Autoridad de Seguridad y Salud en las Minas (MSHA). La empresa también debe revelar si ha recibido de la MSHA resoluciones sobre situaciones de peligro inminente o notificaciones que indican que una mina viola o podría haber violado de manera continuada las normas obligatorias de seguridad y salud. Los minerales procedentes de zonas de conflicto se utilizan ampliamente en aparatos electrónicos de consumo, automóviles y otros productos 17. Estas disposiciones para la presentación de informes no incluyen requisitos sustantivos adicionales sobre las cuestiones laborales de que se trata, a saber, el trabajo forzoso y otras violaciones de los derechos humanos en el caso de los minerales procedentes de zonas de conflicto, y la seguridad de las minas en el caso de los operadores de las minas, y han sido objeto de críticas. Funcionan como una alerta potencial para los consumidores y los inversionistas que les indican cómo es la situación de los derechos en el lugar de trabajo y los derechos humanos en las empresas de producción.

15

Gobierno de la India, Ministerio de Asuntos Corporativos, 2011: National voluntary guidelines of social, environmental & economic responsibilities of business, Nueva Delhi. Esta guía se ha inspirado en iniciativas privadas y no contiene ninguna referencia específica a la OIT ni a sus normas. 16

Título XV de la Ley Dodd-Frank de reforma de Wall Street y de protección del consumidor, artículo 1502; http://www.sec.gov/spotlight/dodd-frank/speccorpdisclosure.shtml [consultado el 9 de octubre de 2013]. 17

Ibíd., artículo 1503.

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87. Dinamarca, Francia, Suecia, los Países Bajos y España han adoptado disposiciones que obligan a las empresas más grandes a incluir información de carácter social y medioambiental en sus informes anuales, o a publicar informes sobre la RSE, pero no prevén medidas de control de la aplicación ni sanciones por el incumplimiento de la normativa 18 . Estas obligaciones brindan un apoyo similar a las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en la medida en que las partes interesadas pueden exigir que las empresas se atengan a las declaraciones consignadas en los informes requeridos 19.

88. Todos los vendedores minoristas y fabricantes que operan en el estado de California, en Estados Unidos, con ingresos brutos anuales de 100 millones de dólares o más en todo el mundo deben divulgar a través de un sitio web todas las informaciones previstas en la Ley Californiana de Transparencia de las Cadenas de Suministro (TISCA). El minorista o fabricante debe indicar si aplica cinco medidas específicas diseñadas para impedir la trata de personas en las cadenas de suministro de las empresas 20. La TISCA no prevé sanciones explícitas en caso de incumplimiento.

89. Por lo que se refiere a las iniciativas regionales, la Comisión Europea (CE) renovó su estrategia en materia de RSE en 2011, subrayando, entre otras cosas, el papel de las autoridades públicas. La CE advirtió que «el desarrollo de la RSE deben liderarlo las propias empresas. Los poderes públicos deben desempeñar un papel de apoyo ofreciendo una combinación inteligente de medidas voluntarias y, en caso necesario, de acciones reguladoras, por ejemplo para promover la transparencia, incentivar en el mercado un comportamiento responsable de las empresas y asegurarse de que estas deben rendir cuentas». No se hace referencia directa a las inspecciones del trabajo ni a iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación relacionadas con la RSE. La CE observó que «las empresas participan a menudo en procesos de autorregulación o corregulación, por

18

Steurer, R., 2010: «The role of governments in corporate social responsibility: Characterising public policies on CSR in Europe», en Policy Sciences, vol. 43, núm. 1. Para mayores informaciones sobre las disposiciones adoptadas en Dinamarca (en inglés), véase http://csrgov.dk/legislation (consultado el 6 de septiembre de 2013). Véase también Comisión Europea, párrafo 4.5. 19

Varios gobiernos europeos han promovido indirectamente la RSE exigiendo a las empresas que negocian en bolsa que publiquen informes anuales sobre sus prácticas sociales y medioambientales y alentando, o en algunos casos, exigiendo, a los fondos públicos de pensiones que tomen en consideración las prácticas sociales y medioambientales de las empresas al adoptar decisiones sobre sus inversiones (sin cursiva en el original inglés). Vogel, D., 2010: «The private regulation of global corporate conduct: Achievements and limitations», en Business & Society, vol. 49, núm. 1. 20

Se llevan a cabo verificaciones de las cadenas de suministro de productos para evaluar y abordar los riesgos de trata de seres humanos y de esclavitud; se realizan auditorías de los proveedores para evaluar si cumplen las normas de la empresa que prohíben la trata de seres humanos y la esclavitud en las cadenas de suministro; se exige a los «proveedores directos» que certifiquen que los materiales incorporados en el producto están en conformidad con la legislación relativa a la esclavitud y la trata de seres humanos del país o los países en los que tienen actividades; se aplican normas y procedimientos internos de rendición de cuentas a los asalariados o a los contratistas que no respetan las normas de la empresa que prohíben la esclavitud y la trata de seres humanos; los asalariados de la empresa y de la dirección con responsabilidades directas en la gestión de la cadena de suministro reciben una formación sobre la trata de seres humanos y la esclavitud, en particular con respecto a la mitigación de los riesgos de las cadenas de suministro. La TISCA entró en vigor el 1.° de enero de 2012.

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ejemplo con códigos de conducta sectoriales sobre cuestiones sociales pertinentes para el sector en cuestión» 21.

90. Los acuerdos comerciales también han promovido eficazmente el establecimiento de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, relacionadas a menudo con la inspección del trabajo. Los ejemplos más claros son los acuerdos concertados con los Estados Unidos. En el plano bilateral, el acuerdo comercial entre los Estados Unidos y Jordania (véase el párrafo 116) ha tenido una incidencia directa en el establecimiento de una iniciativa privada de cumplimiento de la legislación en Jordania. Un acuerdo unilateral ha tenido efectos importantes en Haití. Este país obtiene beneficios comerciales derivados de la Ley sobre las Oportunidades de Haití en el Hemisferio Mediante el Fomento de las Asociaciones de Colaboración (Ley HOPE II) 22 y de la Ley que rige el Programa de Impulso Económico para Haití (Ley HELP), que son leyes de Estados Unidos. La Ley HOPE II, que fue adoptada en 2008, permite importar a Estados Unidos en franquicia arancelaria un número limitado de prendas de vestir procedentes de Haití. La Ley HELP prevé, entre otras cosas, la extensión hasta 2020 de las preferencias en virtud de la Ley HOPE II. Para acogerse al régimen de las Leyes HOPE II/HELP, Haití debe establecer un servicio de ombudsman independiente para cuestiones laborales, que ha de ser nombrado por el Presidente en consulta con los interlocutores sociales. En el terreno, Better Work Haití está aplicando las medidas de asistencia técnica previstas en las Leyes HOPE II/HELP, con el apoyo financiero de los Estados Unidos, a partir de versiones adaptadas de los modelos de iniciativa privada de cumplimiento de la legislación utilizados en otros programas por país de Better Work 23.

3.3.

Función de la inspección del trabajo (colaboración, supervisión, etc.) 91. En el Convenio núm. 81 se dispone que «la autoridad competente deberá fomentar «la cooperación efectiva de los servicios de inspección … con instituciones privadas, que ejerzan actividades similares». Las inspecciones del trabajo pueden desempeñar, por ejemplo, un papel de supervisión a través de disposiciones que exijan el registro, la certificación o la autorización de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, o a través de mecanismos de consulta más informales.

92. En el sector marítimo existe un modelo de iniciativa intergubernamental internacional que requiere una certificación. Desde mediados del siglo XVIII hay sociedades de clasificación privadas que establecen normas y realizan actividades de supervisión, y que por tanto desempeñan una función esencial de evaluación del cumplimiento en este sector. El sistema de sociedades de clasificación es básicamente voluntario, pero su labor tiene muchas repercusiones en derecho público y privado. La novedad más reciente en este ámbito de las actividades de cumplimiento es la adopción del Convenio sobre el trabajo marítimo, 2006 21

En el Acuerdo Interinstitucional «Legislar mejor», de 2003, Diario Oficial núm. C 321 de 31 de diciembre de 2003: «Se entiende por autorregulación la posibilidad de que los agentes económicos, los interlocutores sociales, las organizaciones no gubernamentales o las asociaciones adopten para sí directrices comunes de ámbito europeo (en particular, códigos de conducta o acuerdos sectoriales)», y «Se entiende por corregulación el mecanismo por el que un acto legislativo comunitario habilita para la realización de los objetivos definidos por la autoridad legislativa a las partes interesadas reconocidas en el ámbito de que se trate (en particular, los agentes económicos, los interlocutores sociales, las organizaciones no gubernamentales o las asociaciones)». 22

Véase http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PDACN939.pdf [consultado el 11 de octubre de 2013].

23

Véase http://betterwork.org/global/?page_id=316 [consultado el 11 de octubre de 2013].

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(MLC). En él se refunden 37 convenios marítimos de la OIT en los que se abordan las condiciones de vida y de trabajo de la gente de mar, y se introduce un mecanismo innovador que comprende incentivos para la ratificación y el cumplimiento del Convenio. Por ejemplo, los Miembros ratificantes deberían verificar, a través de un sistema eficaz y coordinado de inspecciones periódicas, medidas de supervisión y otras medidas de control, que los buques que enarbolan su pabellón cumplen los requisitos del Convenio. La labor de inspección debería estar a cargo de un número suficiente de inspectores calificados o de «organizaciones reconocidas» autorizadas a llevar a cabo inspecciones bajo el control del sistema de inspección público. Tras la realización de este tipo de inspección periódica se expide un «certificado de trabajo marítimo». El certificado se complementa con una declaración de conformidad laboral marítima (firmada por la autoridad competente) en la que se indican los requisitos previstos en el Convenio en relación con las condiciones de trabajo y de vida de la gente de mar y se enumeran las medidas adoptadas por los armadores para garantizar el cumplimiento de los requisitos a bordo del buque o de los buques de que se trata. El certificado de trabajo marítimo y la declaración de conformidad laboral marítima se consideran como pruebas del cumplimiento de los requisitos del Convenio relacionados con las condiciones de trabajo y de vida de la gente de mar a bordo del buque. Por consiguiente, las inspecciones en los puertos deberían limitarse normalmente a examinar el certificado y la declaración, salvo en circunstancias excepcionales. Este sistema se complementa con un mecanismo de presentación de quejas fácilmente accesible que obliga a los Estados ratificantes a investigar y subsanar las situaciones de no conformidad, y un procedimiento de presentación de quejas a bordo. Cuando se detectan casos de no conformidad, el Convenio autoriza a los inspectores del Estado del puerto a adoptar varias medidas, incluida la inmovilización del buque en el puerto hasta que se subsane el problema.

93. Desde 1997, México autoriza y supervisa la evaluación del cumplimiento de las normas sobre seguridad y salud en el trabajo mediante unidades de verificación privadas aprobadas por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS). Estas unidades de verificación expiden un certificado para las empresas en el c ual se reconoce oficialmente que cumplen la normativa. Las empresas pueden contratar a una unidad de verificación para que lleve a cabo una inspección y rinda un informe sobre su conformidad con la normativa ante las autoridades pertinentes. Las unidades d e verificación que operan por instrucciones de la STPS deben cumplir los requisitos aplicables a los inspectores del Gobierno. Los empleadores tienen derecho a presentar pruebas a estas unidades, como lo hacen cuando se trata de inspectores del Gobierno. Los informes de verificación pueden utilizarse para demostrar el cumplimiento de la normativa, con lo cual las empresas quedan eximidas de una inspección del Gobierno. Las unidades de verificación requieren una acreditación que puede suspenderse por incumplimiento de las normas profesionales pertinentes. Las unidades de verificación contribuyen con recursos de inspección privados a la labor de las autoridades gubernamentales para hacer cumplir la normativa, pero no remplazan a las autoridades nacionales de inspección y control del cumplimiento 24.

94. En Ontario, Canadá, la legislación autoriza la creación de comités de empresa mixtos sobre seguridad y salud en ciertas empresas agrícolas 25. Los miembros del comité deben realizar inspecciones en el lugar de trabajo una vez al mes, a menos que el Ministerio de Trabajo estipule otra cosa. Se ha establecido un sistema de certificación de los miembros del

24

Véase Arrigo, Casale y Fasani.

25

Explotaciones de producción de setas, cultivos en invernadero, producción de lácteos, ganadería porcina, bovina y aviar, que emplean regularmente por lo menos a 20 trabajadores. Véase http://www.labour.gov.on.ca/english/hs/pdf/farming_jhsc.pdf [consultado el 25 de septiembre de 2013].

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comité mixto, que los autoriza a realizar inspecciones especiales. Las autoridades pertinentes inspeccionan los lugares de trabajo, y los miembros de los comités mixtos tienen la posibilidad de acompañar a los inspectores públicos cuando llevan a cabo todas las inspecciones e investigaciones 26. Recuadro 3.3 Retos y oportunidades para acercar las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación a las autoridades de inspección del trabajo: Un ejemplo de Nueva Zelandia Extracto del documento «Practical proposals for improving the Department of Labour’s approach to high hazard industries» («Propuestas prácticas para mejorar el enfoque aplicado por el Departamento de Trabajo a las industrias de alto riesgo»): Los órganos de inspección tienen una relación directa con los operadores del sector del petróleo, lo cual es comprensible porque cada operador debe obtener un certificado de conformidad de un órgano de inspección reconocido. Debido a esta relación directa entre los operadores y los servicios de inspección de terceras partes, el Departamento de Trabajo se ha desentendido de estos órganos de inspección. Es una situación desafortunada porque estas entidades tienen mucha información acerca de prácticas tecnológicas seguras, modelos de prácticas óptimas e ideas sobre aspectos técnicos y operativos. Los órganos de inspección tienen experiencia y son grandes conocedores de la industria porque están presentes en ella, a diferencia del Departamento de Trabajo. Será beneficioso poder construir una relación con estos órganos y permitirles ayudar al Departamento de Trabajo a mejorar su labor, identificar y examinar posibles nuevas normas y prácticas para mejorar el desempeño. Los órganos de inspección no forman parte del Departamento de Trabajo. Por ejemplo, el Departamento de Trabajo no puede incorporar a los órganos de inspección como parte de un enfoque más amplio del cumplimiento de la normativa. Sin embargo, es muy lógico que el Departamento trabaje con órganos de inspección para compartir información y centrarse en desarrollar una mejor comprensión de los aspectos técnicos de la industria. Los órganos de inspección tal vez se podrían beneficiar también interactuando entre sí a través de una buena relación con el Departamento de Trabajo (por ejemplo, dando alertas) y se podrían beneficiar de una relación más fuerte con el Departamento para obtener información útil sobre los cambios en la industria y en la reglamentación. El Departamento también debería invitar a otras entidades de regulación y partes interesadas (como el Ministerio del Medio Ambiente) para que participen en reuniones periódicas con órganos de inspección. Esto proporcionará un medio útil para que organismos como el Ministerio del Medio Ambiente puedan hacer investigaciones sobre el estado o la calidad del equipo y los sistemas mediante plataformas de información particulares preparadas por personas conocedoras y con experiencia 1. Véase http://www.dol.govt.nz/news/media/pikeriver/high-hazard-industries/high-hazard-industries_06.asp [consultado el 2 de octubre de 2013]. 1

3.4.

Participación de otras autoridades de administración pública 95. En principio, otras autoridades de administración pública podrían participar en la gobernanza y la promoción de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación o interactuar con ellas. Los funcionarios de hacienda, la policía o las autoridades de inmigración, por ejemplo, se podrían interesar en la información facilitada por las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Ahora bien, la cooperación con la policía o las autoridades de inmigración no debe impedir que se garanticen los derechos de los grupos vulnerables, por ejemplo, los trabajadores migrantes y en situación irregular.

26

Véase http://www.labour.gov.on.ca/english/hs/pubs/farming/jhsc/jhsc_5.php 15 de noviembre de 2013).

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(consultado

el

39

Capítulo 4. Repercusiones de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación 96. ¿Cómo repercuten las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en el cumplimiento de las normas en el lugar de trabajo, por un lado, y en la institución de la inspección del trabajo, por otro? Este capítulo está consagrado al análisis de este tema.

97. No es fácil evaluar las repercusiones de tales iniciativas en el cumplimiento continuo de las normas en el lugar de trabajo. El criterio de la reincidencia en el incumplimiento de las normas tras un determinado periodo de tiempo transcurrido después de una auditoría o inspección es el método que se suele utilizar para determinar las repercusiones duraderas tanto de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación como de las inspecciones del trabajo. Resulta especialmente complicado realizar investigaciones rigurosas sobre las iniciativas privadas debido al carácter confidencial tanto de los procesos como de los resultados. El criterio de resultados duraderos presenta también dificultades porque las intervenciones de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación (es decir, auditorías, informes, etc.) siguen una programación periódica; además, los resultados positivos de una auditoría social — como las conclusiones de inspecciones del trabajo — no garantizan el cumplimiento continuo, lo que plantea importantes problemas para medir las repercusiones de la intervención. Las investigaciones adolecen a menudo de problemas derivados de las hipótesis de contraste. A pesar de ello, el enorme interés por el tema ha generado una multitud de investigaciones que aportan algunas respuestas, aunque suelen depender mucho del contexto 1. Recuadro 4.1 Datos sobre las repercusiones En un informe de 2013, Newitt examinó los datos sobre las repercusiones de las iniciativas voluntarias del sector privado en la normativa laboral 1. En el informe se examinan diversas publicaciones que tratan de las repercusiones en las condiciones de trabajo, el diálogo y la acción colectiva, así como en la cultura empresarial. En el ámbito de las condiciones de trabajo, Newitt señaló que «hasta ahora, la mayoría de las evaluaciones de impacto se han basado en metodologías cualitativas (entrevistas a partes interesadas y estudios de caso) que valoran los impactos retrospectivos, en lugar de utilizar metodologías cuantitativas y cualitativas que midan los impactos a lo largo del tiempo … aunque hay una creciente presión para demostrar que los impactos son positivos, los datos disponibles son esporádicos y con frecuencia anecdóticos… La mayor parte de las evaluaciones se reducen a ejercicios de investig ación aislados y adolecen de una insuficiencia de datos ampliamente comparables y de una capacidad limitada para sacar conclusiones sobre el impacto aplicables a todo el sistema. La falta de «datos de contraste» es una de las principales limitaciones, esto es, saber qué hubiera ocurrido si no se dispusiera de códigos, establecidos por comparación con un grupo de control.» (se han omitido las citas).

1

Newitt, K., 2013: Private sector voluntary initiatives on labor standards: Background paper for the World development report 2013, Londres, Ergon Associates Limited. Esta publicación presenta un panorama general excelente de la situación actual en las páginas 11-15. «Hasta la fecha, son pocos los datos disponibles sobre las repercusiones a largo plazo de las iniciativas del sector privado en la normativa laboral. Si bien algunas organizaciones supervisan las acciones de sus miembros basándose en criterios previamente definidos, muy pocas han publicado evaluaciones del impacto en los beneficiarios. …[G]ran parte de la bibliografía académica publicada hasta la fecha se centra en los resultados logrados por las iniciativas multilaterales ya que, por su estructura de gobernanza, tienden a caracterizarse por un mayor grado de apertura y transparencia y, por consiguiente, son más fáciles de examinar…». Véase también el recuadro 4.1.

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Se examinaron dos evaluaciones consideradas representativas de algunas de las evoluciones más positivas y que presentaban retos comunes 2. En la evaluación realizada en varios países por la Iniciativa de Comercio Ético en 2006 se llegó a la conclusión de que las actividades habían tenido un impacto positivo en las vidas de los trabajadores y de los pequeños productores, pero los resultados se habían agrupado por ámbitos «visibles» y no contenciosos. Según el estudio, los impactos positivos más claros se daban en el ámbito de la salud y la seguridad, cuya mejora podía medirse a partir de ciertos indicadores, como la disminución del número de accidentes. Asimismo, las actividades habían tenido amplias repercusiones en las horas de trabajo, registrándose disminuciones tanto del número de horas de la jornada ordinaria como de las horas extraordinarias y del pago de horas extraordinarias como resultado de los códigos de conducta… Entre los ámbitos en los que ha habido una incidencia escasa o nula cabe mencionar las cuestiones relacionadas con el empoderamiento o los derechos, en particular la libertad sindical y de asociación y la discriminación… Más importante aún, según el estudio, los trabajadores más beneficiados eran los trabajadores permanentes y de plantilla, lo que era motivo de cierta preocupación dado que prevalecía el recurso a las relaciones de trabajo temporales, como el trabajo estacional, en régimen de subcontratación y los trabajadores migrantes — y que era probable que dichos trabajadores tuvieran que hacer frente a las peores condiciones de trabajo, como el hecho de recibir menos prestaciones o sentirse menos capacitados para presentar reclamaciones o hacer valer sus derechos. En general, los evaluadores observaron que la prevalencia del empleo temporal tenía una incidencia negativa en la pobreza, al agravar la precariedad de la situación financiera de los trabajadores… Por último, [los evaluadores] llegaron a la conclusión de que la incidencia de los códigos de conducta corporativos en el desarrollo de los trabajadores no puede sino ser limitada, en particular fuera de las fábricas de suministro y explotaciones: los códigos, en el mejor de los casos, deberían servir de catalizadores para reforzar la legislación laboral y su cumplimiento, y contribuir a promover el respeto del derecho de los trabajadores a organizarse libremente y negociar de forma colectiva.» Newitt. 2 Kuit, M., van Rign, F. y Jansen, D., 2010: Assessing 4c implementation among small-scale producers, Iniciativa de Comercio Ético. 1

4.1.

... en la seguridad y salud en el trabajo y en las condiciones de trabajo 98. Las investigaciones muestran que las iniciativas de comercio justo mejoran perceptiblemente las vidas de los productores agrícolas 2. En cuanto a la inspección del trabajo, los análisis recientes de datos apareados de 409 inspecciones aleatorias de la seguridad y salud en el trabajo realizadas en California muestran una disminución de la tasa de lesiones del 9,4 por ciento, así como una disminución de los costos por lesiones del 26 por ciento, sin que haya indicios de que dichas mejoras se hayan producido en detrimento del empleo, de las ventas, de la calificación crediticia o de la supervivencia de la empresa 3.

99. Para resolver el problema de la confidencialidad de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, Locke y otros utilizaron una serie única de datos basada en las auditorías de fábrica sobre las condiciones de trabajo de más de 800 proveedores de Nike en 51 países. En la investigación se analizó si el control del cumplimiento mediante códigos de conducta corporativos corregía realmente la situación en cuanto a la mejora de las condiciones de trabajo y el respeto de los derechos laborales. Los datos pusieron de manifiesto que, pese a los importantes esfuerzos e inversiones realizados por Nike para mejorar las condiciones de trabajo entre sus proveedores, el control por sí solo no parecía

2

Becchetti, L. y Costantino, M., 2006: The effects of fair trade on marginalised producers: An impact analysis on Kenyan farmers, Society for the Study of Economic Inequality; Ruben, R. y Fort, R., 2012: «The impact of fair trade certification for coffee farmers in Peru», en World Development, vol. 40, núm. 3. 3

Levine, D. I., Toffel, M. W. y Johnson, M. S., 2012: «Randomized government safety inspections reduce worker injuries with no detectable job loss», en Science, vol. 336, núm. 6083.

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aportar más que resultados limitados. Las investigaciones indicaban que cuando las medidas de control se combinaban con otras intervenciones centradas en atajar algunas de las causas fundamentales de las condiciones de trabajo precarias, dichas condiciones parecían mejorar sensiblemente 4. Refiriéndose a sus investigaciones anteriores, el mismo autor comentó recientemente: … ¿han mejorado estas iniciativas privadas la normativa laboral? No mucho. Pese a los muchos esfuerzos de buena fe desplegados en los últimos 15 años, la regulación privada ha tenido un impacto limitado. El trabajo infantil, las condiciones de trabajo peligrosas, la duración excesiva de la jornada laboral y los bajos salarios siguen afectando a muchos lugares de trabajo del mundo en desarrollo, lo que ha provocado escándalos y situaciones embarazosas para las empresas mundiales que se proveen en estas fábricas y explotaciones agrícolas 5.

100. Un amplio estudio económico del Proyecto Mejores Fábricas para Camboya, publicado en 2011, presentaba datos concretos de que dicho proyecto estaba logrando su objetivo de mejorar las condiciones de trabajo reales en las fábricas de confección de prendas de vestir en Camboya. El estudio segregaba los efectos de las visitas a fábricas realizadas en el marco del proyecto de factores externos como las variaciones de precios y el volumen de exportación, y llegaba a la conclusión de que el cumplimiento de las normas mejoraba con las visitas 6.

101. En 2011 se pasó revista al Programa de Protección Voluntaria (VPP) de la Administración de Seguridad y Salud Ocupacional de los Estados Unidos (OSHA) 7 . Aunque «hay casos en que ha habido una evolución positiva, como la disminución de las tasas de lesiones, la reducción de los costos por indemnización de los trabajadores y la adquisición y divulgación de conocimientos en materia de seguridad», el VPP no escapa a la crítica; en 2011 se informó de que «desde el año 2000, han fallecido como mínimo 80 trabajadores en lugares de trabajo [abarcados por el VPP], y los investigadores detectaron graves violaciones en materia de seguridad en por lo menos 47 de los casos examinados» 8. En esta misma investigación se indicó que «un análisis de los datos del organismo obtenidos previa solicitud de acceso a los archivos indicaba que, entre 2000 y 2008, cada año un promedio de aproximadamente el 13 por ciento de los lugares de trabajo abarcados por el VPP obtenía peores resultados que otras empresas análogas del sector en uno o los dos criterios de medición (lesión y enfermedad) utilizados por la OSHA». En el examen se planteó la cuestión de la exención de inspecciones programadas. La posibilidad de dicha exención se consideraba a menudo un señuelo para lograr que la dirección inyectara recursos en el VPP. Muchos sindicatos participan en el

4

Locke, R. M., Qin, F. y Brause, A., 2006: Does monitoring improve labor standards? Lessons from Nike, MIT Sloan research papers, Boston, Massachusetts Institute of Technology. 5

Véase http://bostonreview.net/forum/can-global-brands-create-just-supply-chains-richard-locke [consultado el 22 de octubre de 2013]. 6

Robertson, R., 2011: Apparel wages before and after Better Factories Cambodia, Ginebra, OIT.

7

Smith, N. y otros, 2011: OSHA’s Voluntary Protection Programs (VPP) Review, Administración de Seguridad y Salud Ocupacional. 8

Véase http://www.publicintegrity.org/2011/07/07/5130/model-workplaces-not-always-so-safe [consultado el 20 de septiembre de 2013].

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programa 9. Se propuso un proyecto de ley al Congreso de los Estados Unidos para hacer obligatorio el VPP y ampliar su cobertura a las pequeñas empresas 10.

102. En 2012, el Centro de Comercio Internacional publicó los resultados de un estudio sistemático de la bibliografía que tenía por objeto evaluar los datos de las investigaciones actuales sobre el impacto socioeconómico y ambiental de las normas de sostenibilidad a nivel del productor 11. El análisis se centró en el sector de la agricultura y la silvicultura y en él se pasó revista a 47 estudios, 16 de los cuales se referían a los medios de subsistencia y a las condiciones de trabajo de los productores. Se llegó a la conclusión de que los procesos de garantía (incluidas las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación) eran un importante componente de las normas del sector privado: se determinó que «un proceso de verificación fiable, incluida la acreditación y la certificación de terceros» era el único factor fundamental de la legitimidad de la norma 12. El estudio de la bibliografía indicaba que las capacidades técnicas deficientes, los criterios de control poco claros (que daban lugar a enormes variaciones en los resultados de auditoría) y los posibles conflictos de interés (que se percibían como una falta de independencia) eran los factores con mayores probabilidades de impedir la introducción de procesos de garantía legítimos.

4.2.

... en los principios y derechos fundamentales en el trabajo 103. La mayor parte de las normas privadas que las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación están encargadas de controlar se refieren a los principios y derechos fundamentales en el trabajo de la OIT, las «normas fundamentales del trabajo», o los convenios fundamentales del trabajo pertinentes. En caso de discrepancia entre las normas nacionales e internacionales, se suele recurrir a las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación para llevar cabo el control siguiendo las normas internacionales. Por ejemplo, verificar las prácticas en relación con el acoso sexual puede formar parte de las actividades de la auditoría privada, pero no es un componente habitual de las inspecciones del trabajo. En cuanto a la libertad sindical y de asociación, el cumplimiento de normas nacionales que no están de conformidad con las normas internacionales plantea problemas en muchos lugares que revisten importancia para las cadenas mundiales de suministro, como en Bangladesh, China y Viet Nam. La OIT ha señalado las posibilidades que tienen los actores que impulsan y aplican las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación de promover una mayor conformidad de las normas nacionales con las normas internacionales 13, a lo cual también se hace referencia

9

Véase https://www.osha.gov/dcsp/vpp/byunuion.html [consultado el 20 de septiembre de 2013].

10

Véase http://www.safetyandhealthmagazine.com/articles/new-house-bill-seeks-to-codify-vpp [consultado el 20 de septiembre de 2013]. 11

Centro de Comercio Internacional.

12

Alianza ISEAL, 2011: The ISEAL 100: A survey of thought leader views on sustainability standards 2010, Londres, ISEAL Alliance. 13

Véase http://www.ilo.org/empent/areas/business-helpdesk/faqs/WCMS_152375/lang-es/index.htm [consultado el 1.° de octubre de 2013].

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43

en la bibliografía sobre el tema 14. Aunque sólo sea por esta razón, el impacto de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en los principios y derechos fundamentales en el trabajo pudiera ser limitado. Sin embargo, el peso de la opinión pública en relación con el trabajo infantil y el trabajo forzoso a menudo hace que el cumplimiento promovido por las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación adquiera una importancia especial. Un experto ha llegado a la conclusión de que las repercusiones de las iniciativas del sector privado en relación con «cuestiones de derechos y de equidad, como la libertad sindical y de asociación y la igualdad de género» parecen ser positivas pero de menor envergadura que las relacionadas con la salud y la seguridad, las horas de trabajo y el pago de salarios 15. Según un estudio encargado por la Comisión Europea en apoyo a las labores del Grupo de Alto Nivel en Responsabilidad Social de las Empresas, que se basó en el documento de la ONU titulado «Proteger, respetar y remediar: un marco para las actividades empresariales y los derechos humanos», había cinco «cuestiones relacionadas con la RSE a las que esta última no aportaba todavía ninguna solución.» El trabajo infantil y la libertad sindical y de asociación y la negociación colectiva eran dos de estas cinco cuestiones. Los autores observaron que la experiencia mostraba que si bien las auditorías sociales podían mejorar las prácticas laborales de proveedores individuales, pudieran no bastar para generar mejoras sostenidas para los trabajadores, y a menudo no detectaban violaciones de la libertad sindical, la imposición de jornadas de trabajo excesivamente largas y de horas extraordinarias obligatorias, los tratos abusivos y la discriminación de trabajadores 16.

104. El trabajo forzoso y la trata de personas han sido un tema de preocupación importante para las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación 17 . La Organización Internacional para las Migraciones (OIM) está contribuyendo a difundir sistemas de etiquetado contra el trabajo forzoso y la trata de personas 18. En 2006, los representantes de la comunidad empresarial adoptaron los Principios Éticos de Atenas, con los que se comprometieron a luchar contra la trata de seres humanos, bajo los auspicios de la Iniciativa mundial de las Naciones Unidas para luchar contra la trata de personas. Entre las medidas que pueden adoptar los actores privados, el Principio 6 es único: «Con el propósito de incrementar el cumplimiento, acudiremos a los gobiernos con el fin de

14

Tajgman, D., 2011: «Corporate social responsibility meets traditional supervision of fundamental labour rights: Why CSR needs social dialogue to fill the governance gaps», en Novitz T. y Mangan, D. (directores de publicación), The role of labour standards in development: from theory to sustainable practice?, Oxford, Oxford University Press. 15

Newitt, pág. 4.

16

Van Opijnen, M. y Oldenziel, J., 2011: Responsible supply chain management, potential success factors and challenges for addressing prevailing human rights and other CSR issues in supply chains of EU-based companies, Bruselas, Comisión Europea. pág. 78. 17

Siegrist, N., 2013: «Corporate social responsibility and human trafficking: The private sector’s long road to fight modern slavery», en Global Eye on Human Trafficking. 18

Etiquetados como: tomates: Rainforest Alliance, Fairtrade, Institute for Marketecology, Fair for life; gambas: Marine Stewardship Council, Eco Label, Butler’s Choice; cacao y café: Fairtrade, Rainforest Alliance, Naturland, UTZ Certified, Institute for Marketecology, Fair For Life; caña de azúcar: Bonsucro, FairTrade, Banana: Rainforest Alliance, Naturland, Fairtrade, Global GAP, Institute for Marketecology, Fair for Life.

44

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iniciar la revisión de las leyes y reglamentos relacionados directa o indirectamente con el desarrollo de políticas en contra de la trata de personas» 19.

105. En el Brasil, a raíz de una exitosa iniciativa sobre el trabajo forzoso emprendida por la inspección del trabajo (Grupo Especial de Inspección Móvil) 20 se suscribió en 2005 un Pacto Nacional para la Erradicación del Trabajo Esclavo impulsado por múltiples partes interesadas. Las empresas signatarias se obligan a cortar las relaciones comerciales con empresas que recurran al trabajo en condiciones análogas a la esclavitud, a incorporar cláusulas contractuales contra prácticas propias de la esclavitud, a aplicar mecanismos para el rastreo de los productos y a proporcionar formación en la empresa para los trabajadores y socios comerciales sobre trabajo en régimen de esclavitud a fin de erradicar el problema 21. Según las informaciones, más de 400 empresas, que representan casi el 30 por ciento del producto interior del Brasil, han suscrito el Pacto. En una «lista sucia», elaborada por la Secretaria de Inspección del Trabajo, figuran casi 300 empresas, desde grandes marcas a empresas pequeñas, que se detectó se beneficiaban del trabajo esclavo 22.

106. Gracias a la presión pública para que la industria chocolatera no recurra al trabajo infantil ni al trabajo forzoso en la fabricación de sus productos, se firmó un protocolo internacional, el Protocolo Harkin-Engel, en Washington, DC en septiembre de 2001, con objeto de eliminar las peores formas de trabajo infantil y de trabajo forzoso en el cultivo y procesamiento del cacao. Entre los signatarios del Protocolo Harkin-Engel figuran gobiernos y representantes de la industria del cacao, y como testigos en la firma del Protocolo estuvieron presentes activistas sociales, ONG y sindicatos. Además de comprometerse públicamente a poner fin a las prácticas de trabajo abusivas, el acuerdo preveía el establecimiento de una fundación, la International Cocoa Initiative (ICI), que se encargaría de emprender las labores necesarias para hacer cambiar la situación. Así, en 2002 se constituyó, con arreglo al Derecho suizo, la ICI como una alianza entre ONG, sindicatos y la industria chocolatera, financiada principalmente por dicha industria. Desde entonces, la OIT ha brindado apoyo a los Gobiernos de Ghana y Côte d’Ivoire para la creación y el fortalecimiento de mecanismos de control del trabajo infantil con miras a hacer un seguimiento del compromiso contraído por las empresas. Las entidades públicas tienen participación en el enfoque integral del cumplimiento de la normativa adoptado en el marco de la ICI 23.

19

Principios Éticos de Atenas (acordados en Atenas, Grecia, el 23 de enero de 2006). Véase http://www.endhumantraffickingnow.com/wp-content/uploads/2012/08/AEP-Spanish.pdf [consultado el 25 de septiembre de 2013]. Cuentan con 177 signatarios al 6 de junio de 2012, véase http://www.endhumantraffickingnow.com/wp-content/uploads/2012/08/List-of-AEP-Signatories_6June-2012.pdf [consultado el 25 de septiembre de 2013]. 20

OIT, 2010: Las buenas prácticas de la inspección del trabajo en Brasil: La erradicación del Trabajo Análogo al de Esclavo, Brasilia. 21

Véase http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---ilo-washington/documents/ genericdocument/wcms_189835.pdf [consultado el 25 de septiembre de 2013]. 22

Véase http://reporterbrasil.org.br/2013/07/brazils-dirty-list-names-and-shames-companiesinvolved-in-slave-labour/ [consultado el 25 de septiembre de 2013]. 23

Según la ICI, en 2012, las actividades que desarrolló en Côte d’Ivoire y Ghana beneficiaron a más de 800 000 personas en 331 comunidades dedicadas al cultivo del cacao. Véase http://www.cocoainitiative.org/en/projects [consultado el 9 de octubre de 2013].

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107. Se puede observar un contraste interesante entre las actividades desarrolladas por el IPEC en el marco de las alianzas público-privadas y los sistemas más tradicionales que se aplican al margen de dichas alianzas. En estos últimos, por ejemplo, aunque se pudiera aducir que la menor incidencia del trabajo infantil observada en los lugares de trabajo es atribuible al control en el ámbito de una iniciativa privada de cumplimiento de la legislación, si no existe un vínculo orgánico entre la iniciativa privada concreta y las intervenciones de lucha contra el trabajo infantil, la contribución de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación a los resultados de dichas intervenciones se vería mermada. Así, aunque las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación pudieran medir los beneficios derivados del cumplimiento de la normativa, no tendrían ninguna influencia ni en las acciones correctivas ni en los mecanismos de mercado que pudieran ser una causa coadyuvante del trabajo infantil 24.

4.3.

... en la función pública de la inspección del trabajo 108. La inspección del trabajo es, por definición, una función pública. Cabe preguntarse si el funcionamiento de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación ha repercutido en la inspección del trabajo. Todo apunta a que las iniciativas privadas suelen disponer de suficientes recursos mientras que, según se desprende de las discusiones mantenidas en 2011 en la Comisión de la Administración del Trabajo de la Conferencia, muchos sistemas nacionales de inspección del trabajo adolecen de una insuficiencia de recursos. Aunque no hay datos que indiquen que la situación de las primeras influya en la de estos últimos, es importante considerar si existe o no una correlación. Por ejemplo, cabe preguntarse si se da menos prioridad a la inspección del trabajo en los presupuestos públicos debido al funcionamiento de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y si se han reorientado las actividades de inspección del trabajo.

109. Aunque se ha observado una gran variedad de posibles relaciones entre los métodos de gobernanza nuevos y los tradicionales y se han formulado diversas teorías al respecto 25, ha habido pocos análisis rigurosos sobre los impactos e implicaciones reales de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en la inspección del trabajo como institución de gobernanza 26 . Puesto que nos hemos centrado en la garantía del cumplimiento de la normativa, tomando como premisa los sistemas reglamentarios actuales, ya se trate de sistemas públicos tradicionales o de los nuevos sistemas privados, observamos que todavía no se han publicado estudios basados en datos empíricos sobre la interacción que existe entre los mecanismos públicos y privados de vigilancia de la aplicación de la normativa. La tendencia general observada en las distintas publicaciones es que la inspección del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación funcionan paralelamente, que pueden complementarse entre sí pero sin que haya una interacción operativa importante, y que en algunas situaciones la inspección del

24

Chhorvirith, T. y otros, 2005: Experiences and lessons learned on child labour monitoring: Rubber, salt and fishing sectors in Cambodia, Phnom Penh, OIT. 25

Trubek, D. M. y Trubek, L. G., 2007: «New governance & legal regulation: Complementarity, rivalry, and transformation», en Columbia Journal of European Law, vol. 13, núm. 3. 26

Better Work y O’Rourke, D., 2003: «Outsourcing regulation: Analyzing nongovernmental systems of labour standards and monitoring», en The Policy Studies Journal, vol. 31, núm. 1; Amengual, M., 2010: «Complementary labor regulation: The uncoordinated combination of state and private regulators in the Dominican Republic», en World Development, vol. 38, núm. 3; etc.

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trabajo innova al incorporar tipos limitados de iniciativas privadas, a saber, mecanismos de autoevaluación y de presentación de informes 27.

110. En Filipinas, las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación antes descritas se instituyeron por falta de fondos para la inspección del trabajo, y como un medio de complementar las actividades de inspección del trabajo y promover el cumplimiento. En Camboya, Indonesia y Viet Nam, las actividades desarrolladas en el marco del Proyecto Mejores Fábricas para Camboya y del programa Better Work Viet Nam se consideran complementarias de la inspección del trabajo. Por ejemplo, las inspecciones del trabajo de Indonesia y Viet Nam están representadas como miembros permanentes en los comités consultivos del programa Better Work.

111. En Jordania, en 2006 se elaboró conjuntamente entre la industria y el Gobierno un repertorio de recomendaciones prácticas con miras a promover un mayor cumplimiento de la legislación laboral del país y de las normas internacionales del trabajo por parte de los empleadores. El código de la «lista de oro» contiene criterios específicos relacionados con las condiciones de trabajo, el tratamiento de los trabajadores foráneos y la contratación de nacionales jordanos. La verificación del cumplimiento incumbe a la inspección del trabajo de Jordania y no a los agentes privados y da lugar a la inclusión de las empresas en la lista de oro 28. Las empresas que figuran en esta lista reciben un trato preferencial; por ejemplo, quedan eximidas de las garantías bancarias que normalmente se exigen a un empleador que desee contratar a trabajadores extranjeros 29. Recuadro 4.2 Regulación complementaria del trabajo: combinación descoordinada de reguladores públicos y privados en la República Dominicana En la República Dominicana, sobre la base de un estudio cualitativo de las actividades de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación de una de las mayores empresas del mundo de prendas de vestir y calzado, con un volumen de negocios de casi dos mil millones de dólares, y las del servicio nacional de inspección del trabajo, Amengual sostiene que no hay datos que indiquen que la regulación estatal en la República Dominicana haya sido desplazada, ni que haya una coordinación entre los agentes públicos y privados. En cambio, cuando reguladores públicos y privados intervienen en las mismas fábricas, las ventajas comparativas señaladas [en el estudio] pueden traducirse en una regulación complementaria del sector público y privado. Además, cuando se tiene en cuenta la economía de la República Dominicana en general, incluidos los sectores de la exportación y del mercado interno, está claro que la regulación privada puede apoyar a la regulación pública en sectores que no revisten interés para los actores internacionales. De estas conclusiones se desprende que la regulación privada puede complementar a la regulación estatal de dos maneras: 1) liberando recursos del Estado para abordar problemas laborales que se presentan fuera de las zonas francas industriales (ZFI) y 2) sumándose a los esfuerzos desplegados en las fábricas de las ZFI de manera que se aprovechen las ventajas comparativas de los reguladores estatales y privados 1. El estudio y las conclusiones de Amengual son generalmente corroborados por otros que se examinaron para la preparación del presente documento. Cuando las normas que son objeto de control por parte de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y de la inspección del trabajo «se superponen casi completamente» las posibles repercusiones en el cumplimiento son complementarias, los actores intervienen paralelamente y las posibilidades de coordinación todavía están por explotar. 1

27

Amengual, pág. 410.

Amengual.

28

Ministerio de Trabajo del Reino hachemita de Jordania, 2008: Labour administration and compliance in Jordan: A multi-stakeholder collaboration, Amman, Ministerio de Trabajo, pág. 15. 29

Véase http://www.ilo.org/labadmin/info/WCMS_159113/lang--en/index.htm (consultado el 27 de septiembre de 2013).

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47

4.4.

Prácticas óptimas entre las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y las inspecciones del trabajo 112. Habida cuenta de las consideraciones que preceden, sería conveniente determinar las prácticas seguidas por las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y por las inspecciones del trabajo que demuestren objetivamente la eficacia de la relación existente entre ellas y su posible complementariedad. Varias de ellas tienen que ver con características comunes observadas en las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación como la transparencia, externalidad, coherencia y asesoramiento, a las que se han referido otras publicaciones en relación con las iniciativas de RSE en general 30.

113. Hay un amplio consenso en que la transparencia en el funcionamiento de las iniciativas voluntarias de RSE y de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación conexas es esencial para que tengan credibilidad. Cabe preguntarse de qué manera los interlocutores sociales y la administración e inspección del trabajo pueden promover en mayor medida este principio y cómo se puede lograr este objetivo sin dejar de respetar el carácter voluntario de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación.

114. En la actualidad, se reconoce ampliamente que no basta con adoptar un enfoque basado exclusivamente en las sanciones para asegurar el cumplimiento de la normativa laboral, incluso en relación con las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Por ejemplo, Locke y otros, sobre la base de las investigaciones que llevaron a cabo en el terreno en 2006 y 2007, en las que se realizaron casi 300 entrevistas a propietarios, directores y trabajadores de fábricas, representantes de ONG, funcionarios y sindicatos en Bangladesh, China, la República Dominicana, Honduras y la India, llegaron a la conclusión de que un enfoque «tradicional» del cumplimiento respecto de la aplicación de códigos de conducta no produce resultados duraderos, pero los «planteamientos de compromiso» — que abarcan el análisis de causas fundamentales, la solución conjunta de problemas, tutorías, aprendizaje, fortalecimiento de la capacidad, etc. — han demostrado dar resultado 31. Better Work, Fair Labor Association y otras iniciativas privadas han adoptado estos enfoques de «cumplimiento sostenible», y ofrecen asesoramiento a fin de reducir las deficiencias en materia de cumplimiento y/o actividades de formación o de fortalecimiento de la capacidad. Los programas de este tipo afrontan problemas específicos, como la falta de disposición y motivación de las empresas, que a menudo rehúsan pagar por esos servicios. Los compradores de productos también se muestran a veces reticentes a sufragar estos costos. Volviendo a la inspección del trabajo, Colombia inició u na política de «inspecciones preventivas» con miras a que los inspectores pudieran prestar asesoramiento sin tener que sancionar las infracciones. Se conciertan «acuerdos de mejora» entre el empleador y los trabajadores y, en caso de

30

Centro de Comercio Internacional; Alianza ISEAL.

31

Locke, R., Amengual, M. y Mangla, A., 2009: «Virtue out of necessity? Compliance, committment, and the improvement of labor conditions in global supply chains», en Politics & Society, vol. 37, núm. 3. Cabe señalar que ello iría en contra de las publicaciones sobre el cálculo económico del cumplimiento.

48

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incumplimiento, el inspector inicia una «inspección reactiva» a fin de imponer sanciones 32. Cabe preguntarse si se puede o se debería promover esta tendencia.

115. Se ha observado ampliamente la importancia que reviste para las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación entender cabalmente la relación que existe entre las normas nacionales y privadas 33, factor que es propio de la característica de la coherencia. Para ello es necesario un buen contacto y comunicación entre las inspecciones del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, lo que resulta difícil dado el gran número de iniciativas privadas que operan dentro de un mismo país. El carácter excepcional de programa por país que presentan los proyectos de Better Work facilita el inventario de los nexos que vinculan sus normas con las leyes nacionales 34 . Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación que abarcan varios países, o varios sectores dentro de un mismo país, o que recurren a personal a tiempo parcial para realizar auditorías o controlar el cumplimiento, pudieran contar con recursos financieros y humanos limitados o disponer de escasas competencias técnicas para establecer un inventario fundamentado que vincule sus normas privadas con las legislaciones nacionales.

116. Apartándose de las características observadas en las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, los ejemplos de inspección del trabajo del Brasil y de Jordania ponen de relieve la posibilidad e importancia de vincular los resultados de una inspección del trabajo continua con las iniciativas privadas. En ambos casos la garantía del cumplimiento incumbe a las autoridades públicas, pero los mecanismos privados se utilizan para mejorar los resultados. En el caso del Brasil, las empresas se comprometen no solo a respetar normas estrictas contra el trabajo forzoso y la trata de seres humanos, sino también a romper las relaciones comerciales con las empresas explotadoras de trabajo esclavo. El hecho de ser signatario del Pacto da buena reputación, y se ejerce presión comercial en las empresas infractoras para que abandonen las prácticas delictivas. En la lista de oro de Jordania se utiliza un mecanismo de compromiso similar, puesto que se hace valer la importancia de figurar en la lista para fomentar la motivación privada de cumplir la normativa. Esto nos vuelve a llevar a las características observadas con respecto a las consecuencias, y la idea de prescindir de la distinción entre 32

La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT «recuerda al Gobierno, como lo hizo en los párrafos 279 y 282 de su Estudio General de 2006, Inspección del trabajo, que la información y asesoramiento previstos en el artículo 3, párrafo 1, apartado b), del Convenio, que no pueden sino favorecer la adhesión a las prescripciones legales, deben ir asimismo acompañados de un dispositivo de represión que permita procesar a los autores de infracciones comprobadas por los inspectores del trabajo. Las funciones de control y de asesoramiento son, en la práctica, indisociables. Por ese motivo, la libertad de decisión prevista en el artículo 17, 2) [del Convenio núm. 81], supone para el personal de inspección una facultad de distinguir entre la infracción intencional grave o repetida, la negligencia culposa o la mala voluntad flagrante, que deben ser sancionadas, y la infracción involuntaria o leve, que puede ser objeto de una simple advertencia». Colombia – CEACR, Convenio núm. 81, Observación, 2012. La CEACR solicitó al Gobierno que proporcionase más información. 33

En numerosos estudios examinados se señala que «Las reglamentaciones claras, estables y obligatorias favorecen la adopción y aplicación exitosa de las normas privadas», Centro Internacional de Comercio, pág. 32. Véanse también como ejemplo las recomendaciones contenidas en Iniciativa de Comercio Ético, 2006: Report on the ETI impact assessment, Londres, Iniciativa de Comercio Ético. 34

Better Work Viet Nam, 2011: Guide to Vietnamese labour law for the garment industry, Ginebra, OIT; Proyecto Mejores Fábricas para Camboya, 2005: Guide to the Cambodian labour law for the garment industry, Phnom Penh, OIT.

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comercial/privado y no comercial/público. Cabe preguntarse de qué manera las inspecciones del trabajo pueden aprovechar mejor los resultados en materia de cumplimiento que tienen consecuencias comerciales/privadas y en qué circunstancias pueden lograrse que el carácter voluntario de la iniciativa resulte atractivo.

117. Se generarían nuevos retos y oportunidades si se pusieran en conocimiento de los inspectores del trabajo los resultados reales de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, lo que haría cambiar completamente la limitación de recursos a la que se enfrentan las inspecciones del trabajo al poder aprovechar los resultados de las iniciativas privadas en el sector público. En Nueva Zelandia, por ejemplo, en las propuestas consideradas para reforzar la relación entre las inspecciones del trabajo y terceras entidades de inspección en las operaciones petroleras de alto riesgo se señalaron tanto las dificultades prácticas como las posibles oportunidades (véase recuadro 3.3). En Viet Nam, Better Work ha logrado firmar con el Gobierno un Protocolo de Tolerancia Cero, en virtud del cual Better Work Viet Nam comunica a las autoridades gubernamentales los casos de incumplimiento o presunto incumplimiento de una fábrica en relación con cuestiones como violaciones graves de los derechos humanos, el trabajo infantil, el trabajo forzoso, riesgos inminentes o importantes para la seguridad y salud de los trabajadores, y en particular, violaciones graves de la libertad sindical y de asociación 35.

35

También se notifica la información a los compradores internacionales a quienes la empresa infractora haya facilitado el acceso de terceros a sus datos relativos al cumplimiento según los controles realizados por Better Work Viet Nam.

50

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Capítulo 5. Perspectivas futuras 118. Se reconoce en general que la existencia de lagunas en materia de cumplimiento es un factor que contribuye de manera importante al desarrollo de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, en particular de aquéllas relacionadas con la responsabilidad social de las empresas (RSE) 1.

119. En ese contexto, y debido a la globalización y a los limitados recursos públicos, se asiste a una merma de la capacidad de los servicios de inspección del trabajo para controlar mediante su actuación las consecuencias adversas del alcance y los efectos de las fuerzas y actores económicos para el respeto de los derechos en el lugar de trabajo. La escasez de recursos, unida a la baja prioridad que se asigna a estos aspectos en términos de financiación pública, complican aún más las dificultades con que tropieza la inspección del trabajo. En algunos casos, los inspectores del trabajo han promovido iniciativas privadas para ayudar a resolver el problema; en otros, los propios actores privados son los que han propugnado la acción encaminada a establecer dichas iniciativas, decidir las normas que precisan vigilancia y la manera de proceder a la vigilancia. Como se verá más adelante, las lagunas que presentan las actividades de inspección del trabajo son reales, y ni las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación ni la inspección del trabajo pueden garantizar un cumplimiento cabal. Por tanto, el interrogante que se plantea es si las enseñanzas y experiencias adquiridas por ambas partes pueden ayudar a trazar soluciones viables para mejorar las condiciones de trabajo gracias a la actuación de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y de la inspección del trabajo, y qué papel puede desempeñar la OIT en este proceso. Recuadro 5 Dificultades de la inspección del trabajo en las cadenas mundiales de suministro La mera existencia de las cadenas mundiales de suministro ampliadas plantea desafíos que no guardan relación con la limitación de recursos que afecta a la inspección del trabajo. Las mercancías y materiales que cruzan las fronteras en proceso de transformación en productos acabados llevan asociados posibles riesgos para la salud y la seguridad, por ejemplo, riesgos químicos o mecánicos aparentes o encubiertos. El mero hecho de que existan cadenas de suministro globalizadas ya es un obstáculo para la labor de inspección del trabajo en los diferentes países. La proximidad de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación a las empresas afectadas y su capacidad para trabajar a nivel internacional las sitúa en una posición privilegiada para conocer los riesgos asociados a las materias intermedias en la cadena de suministro y, en definitiva, para colmar la laguna de gobernanza que generan estos nuevos métodos de producción cada vez más utilizados 1. ¿Pueden los servicios de inspección del trabajo nacionales aprovechar los conocimientos generados por las iniciativas privadas en materia de cumplimiento? No cabe duda de que las autoridades públicas podrían promulgar reglamentaciones que permitieran recoger los datos correspondientes, pero — en comparación con lo que se podría hacer si se utilizara una iniciativa privada bien diseñada — ¿cuál de las dos reglamentaciones, la pública o la privada, tendría más posibilidades de resultar eficaz? Las investigaciones apuntan a la importancia del contexto para responder a esta pregunta; ante la complejidad de las cadenas de suministro globalizadas, no existe una panacea en el ámbito de la inspección del trabajo ni en el de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo, 2012: Promoting occupational safety and health through the supply chain, Luxemburgo. 1

1

Asamblea General de las Naciones Unidas y Consejo de Derechos Humanos, párrafo 3.

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5.1.

Opciones alternativas para responder a los desafíos y aprovechar las oportunidades 120. En líneas generales, la creación de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación brinda la oportunidad de mejorar las condiciones generales en el lugar de trabajo gracias a una mejora del cumplimiento. Un desafío es la posibilidad de que los mecanismos privados resten autoridad a las reglamentaciones públicas y a los sistemas alternativos establecidos para vigilar el cumplimiento. Como ya se ha señalado, desde un punto de vista normativo no resulta claro si las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación son necesariamente contrarias a un sistema de inspección del trabajo o a la idea de que pueden contribuir a mejorar las condiciones de trabajo. Sin embargo, la Organización no ha tenido la oportunidad de definir con respecto a este asunto una posición detallada en materia de políticas o basada en la investigación, en particular, sobre cómo pueden potenciarse al máximo las oportunidades que presentan las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y reducirse al mínimo los problemas que plantean, teniendo en cuenta el amplio espectro de iniciativas privadas existentes. Hay indicios, incluso en la labor de la OIT, de que existe un potencial de complementariedad que puede tener efectos positivos sobre el lugar de trabajo.

121. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, además de facilitar productos privados que satisfacen la demanda de los actores privados para obtener información relativa al cumplimiento, pueden ofrecer productos cuasi-públicos al mejorar el cumplimiento de las normas públicas y contribuir a desarrollar un entorno que reconoce, apoya y promueve el estado de derecho. Una forma en que la inspección del trabajo y las autoridades públicas podrían innovar sería ayudando a las iniciativas privadas a responder a las críticas que reciben, para aumentar realmente su oferta de productos cuasi-públicos, de forma independiente o conjuntamente, a través de la coordinación con la inspección del trabajo. Esto implicaría que tomaran medidas para aumentar directa o indirectamente su transparencia, externalidad, coherencia y funciones consultivas — o para mejorar la conformidad de las leyes y reglamentos nacionales con las normas internacionales — y para ampliar las consecuencias del incumplimiento. La Alianza ISEAL trata de hacer esto, pero sin conexión alguna con la inspección del trabajo.

122. En este punto puede ser útil recordar los principios relacionados con la idea de la autorregulación y corregulación (o «autorregulación regulada»). En determinadas circunstancias — especialmente cuando pueden tener que intervenir los mecanismos del mercado para apoyar sus objetivos fundamentales — estas formas de gobernanza se consideran una alternativa apropiada a las formas de reglamentación tradicionales de «imposición y control». Por supuesto, la analogía no es del todo correcta en la medida en que las normas del trabajo llevan siendo objeto de regulación estatal desde hace más de un siglo, y no se está sugiriendo que esto deba cambiar. De momento, en el ámbito de la normativa laboral, el temor de que «la existencia de actores privados induzca al Estado a retirarse progresivamente y de que las instituciones existentes queden atrofiadas» 2 puede considerarse infundado. Sin embargo, tal vez haya algo en estos principios que pueda ayudar a formular una política o estrategia. ¿Cómo podríamos estructurar la búsqueda de una solución viable? ¿Es posible que la autorregulación o corregulación a un determinado

2

Grabosky, P., 2013: «Beyond Responsive Regulation: The Expanding Role of Non-State Actors in the Regulatory Process», en Regulation & Governance 2013, núm. 7, pág. 121.

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nivel relacionado con diversos aspectos de la inspección del trabajo tenga en cuenta y aproveche las actividades de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación? 3.

123. Como se ha esbozado anteriormente, existen indicios de buenas prácticas basadas en datos empíricos que se ajustan a parámetros teóricos. Esos indicios se basan en la participación de las partes interesadas, el carácter abierto de las iniciativas y el hecho de que operan de buena fe y pueden servir para avanzar hacia una relación de coexistencia positiva entre las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y la inspección del trabajo.

5.2.

Iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación e inspección del trabajo: dificultades y potencial 124. Teniendo en cuenta lo que antecede, cabe señalar que existen áreas de posible cooperación entre la inspección del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Por ejemplo, el hecho de que la presencia de control se limite a los lugares de trabajo que participan voluntariamente en el contexto de una iniciativa privada impulsada por la inspección del trabajo, de una iniciativa privada impulsada por la RSE o de cualquier otra iniciativa puede proporcionar una buena base para ese tipo de cooperación. De hecho, las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación no han asegurado un cumplimiento de forma continuada, y las deficiencias resultantes podrían socavar su capacidad para crear una cultura de cumplimiento o para reforzar el estado de derecho a fin de garantizar el respeto sistemático de los derechos en el lugar de trabajo.

125. Por otra parte, las personas que participan en las actividades de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación pueden estar o no estar altamente calificadas. Teniendo en cuenta la diversidad de las iniciativas privadas, se plantean interrogantes acerca de la competencia de los auditores de cumplimiento, que son los actores más visibles en el ámbito del cumplimiento en las iniciativas privadas. Hay multitud de programas de formación y certificación a nivel académico, profesional y técnico.

126. En general, se entiende que las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación se benefician de poder vigilar el cumplimiento de normas que pueden cambiarse con relativa rapidez en relación con aspectos fundamentales del lugar de trabajo que son objeto de supervisión. Al ser privadas, estas normas pueden aplicarse o no aplicarse de manera compatible con las leyes nacionales. Sin embargo, incluso cuando el cumplimiento se examina de buena fe, es posible que se pasen por alto oportunidades para interpretar o aplicar las normas privadas de manera compatible con las leyes nacionales.

127. A ese respecto, la inspección del trabajo desempeña un papel fundamental: su fortaleza es que se trata de una actividad pública, con un grado potencialmente alto de credibilidad y sostenibilidad ya que su misión es asegurar el cumplimiento de las normas en el lugar de trabajo. Su capacidad punitiva, a través de las sanciones penales y económicas impuestas por el Estado, constituye sin duda su fuerza distintiva 4. Sin embargo, se han de tener en cuenta los problemas con que tropieza la inspección del trabajo en muchos países, a saber: la falta de recursos, el recurso a prácticas contrarias a la ética y el mandato de velar por la aplicación de reglamentaciones inadecuadas o incoherentes. Por último, las

3

Comisión Europea, 2013: Activity Report – Principles for Better Self – and Co-Regulation, Bruselas. 4

Vega y Robert.

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sanciones que no tienen poder disuasorio socavan la fuerza crítica potencial de la inspección del trabajo. Con respecto a todos estos puntos, cabe señalar que muchos países se están esforzando por propiciar un cambio, lo que pone de relieve la fuerza inherente que puede encerrar la acción estatal basada en políticas y normas (por oposición a la basada en el mercado) para corregir las deficiencias que estamos examinando 5.

5.3.

Perspectivas de mejora del respeto de las normas en el lugar de trabajo mediante iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación 128. ¿Pueden las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación cooperar eficazmente con los servicios públicos de inspección del trabajo para fortalecer el cumplimiento de las normas en el lugar de trabajo? Se ha señalado que «los ejemplos más claros de regulación privada trascienden en situaciones caracterizadas por la presión que ejercen en la cadena de suministro las preferencias de los consumidores. Cuando el producto en cuestión es algo más que un producto de consumo comercializado por un minorista con capital reputacional y una marca cuyo nombre hay que proteger», la eficacia de la regulación privada se pone más en entredicho 6. El cumplimiento de las normas en el lugar de trabajo ha de regir en todas partes, y en ese sentido, las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y la inspección del trabajo pueden cooperar, sobre todo en dos puntos: el potencial que tienen las buenas prácticas de eliminar los malos resultados y de asegurar la sostenibilidad de los buenos resultados.

129. La bibliografía consultada parece indicar que las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación pueden ayudar a mejorar el respeto de las normas en el lugar de trabajo cuando éste va acompañado de un cambio de gestión. Las iniciativas privadas relacionadas con el sistema de gestión, o las de carácter consultivo, ofrecen más posibilidades de asegurar un cumplimiento sostenible, con independencia de las normas que se estén utilizando 7. De ser ello posible, y si uno de los objetivos es satisfacer la demanda del mercado de cumplir las normas internacionales, esto implicará una mayor conformidad de las normas nacionales con las normas internacionales. De modo opuesto, la inspección del trabajo nunca podrá ser suficiente para los fines comerciales de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación mientras las normas nacionales no satisfagan los requisitos de la cadena de suministro; la inspección del trabajo para evaluar el cumplimiento de la norma nacional no podrá satisfacer los requisitos de la cadena de suministro si ésta última requiere un máximo incondicional de 40 horas semanales de trabajo y la legislación laboral nacional permite 60 horas. La armonización de las normas nacionales con las normas internacionales redunda en interés de todas las partes.

130. Cabe señalar asimismo que es poco probable que la inspección del trabajo sea suficiente mientras exista el riesgo de incumplimiento en la cadena de suministro. Ni la iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación ni la inspección del trabajo pueden lograr realmente un cumplimiento al 100 por ciento, lo que parece indicar que deben ajustarse las expectativas en cuanto al desempeño, o que las iniciativas privadas solo seguirán

5

Blanc, F., 2012: Inspection Reforms: Why, How, and with What Results, París, OCDE.

6

Grabosky, pág. 121.

7

Conviene destacar que una importante decisión adoptada en relación con la elaboración de la norma ISO 26000 relativa a la responsabilidad social fue que dicha norma sería una norma de orientación y no una norma de gestión certificable.

54

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funcionando mientras el mercado siga pidiendo que el riesgo de incumplimiento en las cadenas de suministro represente un mínimo absoluto.

5.4.

Opciones para mejorar la coordinación entre la inspección del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación 131. Una forma de responder a las tendencias y los problemas actuales es la posibilidad de coordinar las actividades de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación (sobre todo las auditorías) con las inspecciones públicas, logrando eficiencias para todos. El desafío, visto desde ambos lados, es la equivalencia de los servicios, en función del tipo de coordinación que trate de instaurarse. Al examinar la labor de la inspección del trabajo, las iniciativas privadas se interesarían por las normas que se están aplicando, la credibilidad de los resultados y la frecuencia de las visitas. Lamentablemente, estos son los problemas que puede decirse que han motivado en primera instancia la creación de iniciativas de RSE e iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. A su vez, la inspección del trabajo tenderá a examinar la cuestión de las normas y la transparencia de los resultados. En este sentido, cabe imaginar un intercambio de los resultados en materia de vigilancia. Se conocen las dificultades importantes que existen a ese respecto, sobre todo cuando las iniciativas privadas identifican las lagunas de cumplimiento y pueden comunicarlas a los inspectores de trabajo, que están facultados para imponer sanciones. Sin un buen conocimiento de las operaciones de uno y otro, los resultados de cada proceso podrían impugnarse informalmente, lo que frustraría la finalidad perseguida.

132. El programa Better Work tiene experiencia en el establecimiento de contactos y la colaboración con los servicios de inspección del trabajo de algunos de los países en los que opera, como Jordania, Indonesia y Viet Nam. Las actividades se han seguido desarrollando en paralelo, aunque a veces se han coordinado, por ejemplo, para aclarar el significado de las normas nacionales, compartir metodologías de inspección o intercambiar los resultados de evaluación en el caso de infracciones muy graves. En varios casos, el potencial de coordinación ha existido gracias a la similitud de las culturas de vigilancia del cumplimiento, pero las posibilidades de colaboración han sido escasas en los casos en que los servicios de inspección del trabajo aplicaban un enfoque sumamente estricto de «imposición y control».

133. La relación existente entre la inspección del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación funciona en ambos sentidos. La inspección del trabajo tal vez pueda utilizar los índices de éxito que inspiran las actividades de las iniciativas privadas. Por lo que respecta al abanico de productos privados originados por las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, por ejemplo, podemos observar que más del 80 por ciento de las empresas multinacionales comunicaron en el marco de un estudio realizado en 2003 que, antes de cerrar un acuerdo sobre una nueva empresa, analizaban el desempeño en materia de RSE de los asociados y ubicaciones posibles, y que ese desempeño era el que supervisaban las iniciativas privadas. Quizás en determinadas circunstancias y regiones, la inspección del trabajo podría esforzarse por proporcionar informes de cumplimiento creíbles con los mismos fines.

5.5.

Posibles respuestas de la OIT 134. Como se pone de relieve en el Informe sobre la administración del trabajo e inspección del trabajo presentado a la Conferencia Internacional del Trabajo en 2011, la OIT viene trabajando por conducto de su programa Better Work para reforzar los vínculos entre las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y la inspección pública del trabajo,

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por ejemplo en Haití, Indonesia y Viet Nam. Este trabajo incluye, por ejemplo, la participación de altos funcionarios de la administración de la inspección del trabajo en los comités consultivos de mejora del desempeño, el intercambio periódico de información y la comunicación de las infracciones, y las actividades conjuntas de formación con asesores de empresa e inspectores del programa Better Work.

135. Por otra parte, en el contexto de las reformas recientes en la OIT, el Director General ha designado como esfera de importancia decisiva en el programa de la Oficina para 2014-2015, la de «Reforzar el cumplimiento de las normas en el lugar de trabajo mediante la inspección del trabajo». En el marco de esta nueva esfera, la Oficina se centrará en desarrollar la capacidad de los mandantes para mejorar el cumplimiento en el lugar de trabajo de las leyes y reglamentaciones nacionales del trabajo, las normas internacionales del trabajo ratificadas y los convenios colectivos aplicables. Para ello se mejorará la colaboración entre los empleadores y los trabajadores en lo que respecta al cumplimiento de las normas; se reforzarán las funciones de la inspección y la administración del trabajo en materia de aplicación y prevención; se ofrecerán servicios de asistencia técnica y desarrollo de la capacidad a las instituciones públicas encargadas de velar por la inspección y la aplicación de las normas y a los interlocutores sociales; se prestará apoyo en la elaboración de la legislación del trabajo y de mecanismos eficaces de solución de conflictos; y se constituirán alianzas público-privadas. La OIT colaborará con los mandantes para desarrollar enfoques innovadores y complementarios en lo que respecta al cumplimiento de las normas en el lugar de trabajo, incluso en la economía informal.

136. El cumplimiento de las normas en el lugar de trabajo es un tema importante y de actualidad que afecta a un gran número de empleadores y trabajadores, y es motivo de gran preocupación para muchos países. La Oficina podría tratar de acopiar «buenas prácticas» en la materia, y asegurarse de que las normas en el lugar de trabajo se apliquen de manera compatible con la legislación nacional. La investigación y la publicación de los resultados son medios tradicionales de acción; en este caso, también convendría basarse en la experiencia práctica.

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Capítulo 6. Puntos propuestos para la discusión 1.

¿Qué opinan los mandantes acerca del impacto de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en las condiciones de trabajo, a la luz de las normas internacionales del trabajo pertinentes? ¿Existe una interacción entre estas iniciativas privadas y los sistemas de inspección del trabajo, y en ese caso, en qué medida afectan a su funcionamiento?

2.

¿Qué opciones existen y qué prácticas se están aplicando para establecer una acción coordinada, intercambiar información, forjar alianzas y promover otros procesos entre las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y las inspecciones del trabajo con objeto de reforzar las medidas destinadas a asegurar el respeto de las normas en el lugar de trabajo?

3.

¿Cuál debería ser el papel, si lo hubiere, de los gobiernos (y en particular de la administración e inspección del trabajo), los trabajadores y los empleadores en relación con las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación?

4.

¿Qué papel debe desempeñar la OIT, en su caso, respecto de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, en particular teniendo en cuenta la nueva esfera de importancia decisiva para 2014-2015 que tiene por objeto reforzar el cumplimiento de las normas en el lugar de trabajo mediante la inspección del trabajo?

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