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La falta de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas en los ingresos petroleros excedentes Rocío Moreno López

En 2005, los ingresos petroleros fueron equivalentes a casi 40 por ciento de los ingresos del sector público –proporción que ha aumentado durante los últimos tres años debido a los altos precios del petróleo. Dada la gran cantidad de recursos que ingresan a nuestro país por la venta de petróleo, es importante y necesario que existan mecanismos que fomenten la transparencia y rendición de cuentas en torno al ejercicio y distribución de los ingresos excedentes y que durante los últimos años han sido abundantes. Adicionalmente, debido a que estos recursos provienen de la venta de un bien no renovable es importante tener garantías de que se estén utilizando en políticas de largo plazo y en cuestiones prioritarias que beneficien a la población en general.

¿Han sido suficientes los avances en materia de transparencia? A lo largo de los últimos cinco años, como consecuencia de una mayor pluralidad y división de poderes, se han dado cambios en México en materia de transparencia y rendición de cuentas que han significado un avance para la consolidación democrática: se aprobó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG) y se creó la Auditoria Superior de la Federación (ASF). Ambos mecanismos contribuyeron a incrementar el control sobre el presupuesto y permitieron tener acceso a la información necesaria para enriquecer el debate público. Sin embargo, estos progresos significativos no han sido suficientes para poder tener un control preciso sobre el uso que se le da a los ingresos excedentes provenientes de la operación, procesamiento y venta de hidrocarburos. En específico, existen dos problemas: a) la discrecionalidad en el uso, destino y gasto de los ingresos excedentes por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP); y b) la falta de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas para poder monitorear el uso que se le da a los ingresos excedentes que se transfieren a las entidades federativas.

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La discrecionalidad en el ejercicio de los ingresos excedentes Al tiempo que se aprobó la LFTAIPG en México, el marco legal que se utilizaba para crear el presupuesto federal era la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público (LPCGP), que adicionalmente marcaba los lineamientos para el uso de los ingresos excedentes generados por la venta de petróleo. Esta ley fue creada en 1976 y a pesar de que se le hicieron varias reformas, la legislación continuaba presentando vacíos. Éstos se intentaron parchar cada año con el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación, pero no fueron suficientes. Sobre todo porque ambos documentos gubernamentales carecían de los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas necesarios para poder tener un control sobre el uso de los ingresos excedentes. La LPCGP establecía que una vez descontado el aumento en el gasto no programable –que es todo gasto que va surgiendo a lo largo del año que no es gasto comprometido– el Ejecutivo Federal podía asignar los recursos adicionales a los programas que considerara convenientes y, cuando procediera, autorizar los traspasos de partidas. En ese sentido, dicha ley avaló la discrecionalidad en las facultades del Ejecutivo provocando que el uso y distribución de los excedentes se llevara a cabo sin ningún control. Al mismo tiempo, la Cámara de Diputados no podía fungir como contrapeso ni como ente fiscalizador ya que la información no era oportuna: los diputados no tenían conocimiento de la generación de recursos adicionales y de su distribución hasta meses después, cuando los recursos ya habían sido ejercidos. Adicionalmente, el hecho de que la ley estableciera que el Ejecutivo tenía la capacidad de asignar los recursos excedentes en aquello que considerara conveniente provocó que hubiera casos en que las prioridades del Ejecutivo no eran las prioridades de la nación. En varias ocasiones se utilizaron para pagar gasto corriente, como en el caso del aumento en los salarios del magisterio o como el pago de los Pidiregas (Proyectos de Infraestructura Diferidos en el Registro del Gasto). En algunos otros casos, debido a estas facultades discrecionales, la SHCP se ha negado a entregarle información a la Auditoria Superior de la Federación para justificar el uso que le da a los ingresos excedentes, los cuales fueron utilizados para cubrir “otras presiones” alegando “tener facultades discrecionales para aplicar los ingresos excedentes”. Durante 2003, la ASF revisó y fiscalizó la Cuenta de la Hacienda Pública 2003 y así supervisó la recaudación de ingresos por recursos fiscales excedentes. En ese mismo año, la SHCP

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SCHP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, Resultados Generales, Política de Gasto, p. 68, consultada en www.shcp. gob.mx  ASF, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2003, p. 455, consultada en www.asf.gob.mx 

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señaló que había dispuesto de más de 29 millones de pesos para cubrir el concepto de “Otras Presiones” a fin de mantener la relación ingreso/gasto que se había acordado a principios del año. De acuerdo al reporte de la auditoria, este concepto no se encontraba contemplado dentro del decreto; sin embargo, la SHCP señaló que tenía que cumplir el déficit que había aprobado la Cámara de Diputados y que, al mismo tiempo, el Decreto le otorgaba la facultad de interpretar el presupuesto. De esta manera, la LPCGP y el Decreto le han otorgado un poder arbitrario y discrecional a la SHCP sobre el uso y distribución de los ingresos excedentes. Actualmente, ya se encuentra aprobada la nueva Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la cual vino a reemplazar la antigua LPCGP. Esta nueva ley fue aprobada en marzo 2006 y en ella se incorporaron algunos mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, los cuales etiquetan el uso que se le debe dar a los ingresos excedentes que serán utilizados para compensar el aumento en el gasto no programable. Esto quiere decir que actualmente ya se sabrá de antemano los rubros en los que serán distribuidos una parte de los ingresos adicionales obtenidos por la venta de petróleo, eliminando así parcialmente la discrecionalidad en el ejercicio del gasto. Se dice parcial ya que no se sabe en qué proporción se distribuirán estos recursos para compensar el aumento en el gasto no programable. Gracias a que se reformó la ley de presupuestos disminuyó la opacidad en el ejercicio de los recursos excedentes. Aunque hizo falta reformar la ley para disminuir las facultades del Ejecutivo, garantizando así un mayor control sobre los ingresos excedentes y facilitando la fiscalización de los mismos. Por otra parte, la aprobación de la LFTAIPG fue algo necesario mas no suficiente: la información no era oportuna, se limitaba las facultades de la Cámara de Diputados y no se daba espacio para discutir el uso que se debería dar a los recursos adicionales. Para que dicha ley fuera realmente eficiente, se tendría que reformar las otras leyes que se le contraponen y que ocasionan la opacidad en el ejercicio de los recursos adicionales.

¿Qué falta? A pesar de este gran avance, continúa habiendo opacidad en el ejercicio de los ingresos excedentes que no se utilizan para pagar el aumento en el gasto no programable. En específico, aún no existen mecanismos de transparencia y rendición de cuentas para controlar el ejercicio de los recursos adicionales que son distribuidos a las entidades

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federativas a través del Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES), cuyo objetivo es impulsar el desarrollo en la infraestructura de las entidades federativas. La nueva ley de presupuestos establece que 25 por ciento de los ingresos excedentes, una vez descontado el incremento en el gasto no programable, debe destinarse a los estados a través del FIES; sin embargo, no marca que se deban rendir cuentas sobre el destino final de los mismos. Las reglas del Fideicomiso establecen que para que los estados puedan recibir los recursos correspondientes, éstos deben presentar a la SHCP la descripción de los programas o proyectos en que se ejercerán. Sin embargo, no existe una clara rendición de cuentas para saber el destino final de los recursos tanto por el lado de los estados así como de Hacienda. Esto quiere decir que no existe garantía de que los recursos se estén destinando a programas y obras de infraestructura de primera necesidad. Se ha descubierto casos en que los ingresos excedentes provenientes de la producción y venta del petróleo, un recurso no renovable, están siendo utilizados efectivamente en infraestructura, pero que no están generando ningún impacto en cuanto a desarrollo económico. Por ejemplo, en el estado de Chihuahua se destinaron 124 millones de pesos para construir un estadio de béisbol y en Yucatán se utilizaron 6 millones de pesos para remodelar templos. Hay entonces razones para decir que la discrecionalidad del ejercicio se eliminó sólo parcialmente. Actualmente, gracias a la LFTAIPG se pueden obtener las solicitudes que mandan los estados anualmente a la SHCP para recibir estos recursos. De esta manera, se está disminuyendo la opacidad que rodeaba a éstos; sin embargo, continúan faltando mecanismos de rendición de cuentas para asegurar que los recursos se utilicen en políticas de largo plazo, que tendrán un impacto social y económico benéfico en la población. Se debe reglamentar el uso que se la da a estos recursos. Adicionalmente, falta establecer o definir el órgano fiscalizador que dará certeza al uso final de los recursos.

Recomendaciones y conclusiones A pesar de los grandes avances que ha habido en materia de transparencia y rendición de cuentas durante los últimos años, continúa habiendo problemas para poder saber el uso y distribución que se le da a los ingresos excedentes. La realidad es que ninguno de los documentos gubernamentales fija mecanismos de transparencia y rendición de cuentas para garantizar que estos recursos se ejerzan en forma eficiente y no discrecional. Sin 214

estos lineamientos no hay garantía de que el gobierno no esté gastando los recursos

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provenientes de recursos no renovables en proyectos que, bajo otras circunstancias, no serían viables y, más bien, resultan intrascendentes (si se trata de solucionar asuntos prioritarios del país). Debido a la gran cantidad de recursos que ingresan a México por la venta de petróleo, es importante y necesario que existan mecanismos que fomenten la transparencia y la rendición de cuentas en torno al ejercicio y distribución de los ingresos excedentes, incluyendo los recursos que se transfieren a los estados. Asimismo, debido a que estos recursos provienen de la venta de un bien no renovable, es importante tener garantías de que se estén utilizando estratégicamente en cuestiones prioritarias que beneficien a la población, mediante políticas de largo plazo.