LA CRISIS AZUCARERA DE LOS AÑOS ´60 EN ARGENTINA Y SU IMPACTO EN LA ESTRUCTURA PRODUCTIVA CAÑERA* Alejandro Víctor Verón, Instituto de Estudios Geográficos, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad Nacional de Tucumán, Argentina. [email protected]

Introducción La agroindustria azucarera en Argentina, con centro en la provincia de Tucumán, representa un enclave de fuerte raigambre social para la región Noroeste de Argentina. Además de constituir una actividad generadora de ingresos y de fuentes de trabajo, su devenir histórico sólo puede ser entendido si se traza un paralelismo con el constante intervencionismo estatal al que fuera sometida. Las crisis azucareras por sobreproducción sucedidas desde fines del siglo XIX hasta la actualidad, perderán protagonismo ante la de 1960. La intervención reguladora por parte del Estado tendrá su máxima expresión en ella con consecuencias de fuerte impacto. Se cuestiona que las acciones se hayan ejecutado a destiempo y que se apelara a prácticas como el cierre de fábricas o la anulación de los derechos de producción, o que permitiera el negocio de la compra ilegal de caña, en un contexto donde la función sustantiva de equilibrar la oferta y la demanda fue reemplazada por otra que no contempló las derivaciones sociales. Al lado de las extralimitadas atribuciones del Estado, no menos significativos fueron los problemas que arrastraba la actividad, en los que la dirigencia azucarera y parte del empresariado eran partícipes aprovechando el acceso a créditos o las coyunturas de buenos precios, con una escasa reinversión y sin comprometerse a sostener la economía cañera cuando ingresaba en un ciclo recesivo. Los intentos por normalizar la actividad y superar los efectos de la crisis, encontraron resultados desafortunados desde el punto de vista del empleo y de las condiciones de subsistencia de los cañeros chicos. Siguiendo esta línea, conjeturamos que la crisis de 1966 y la intervención impuesta desde el Estado significaron un punto de inflexión que *

“Ponencia presentada al VIII Congreso Latinoamericano de Sociología Rural, Porto de Galinhas, 2010”

acentuaría las desigualdades previas, en correspondencia a una orientación económica del gobierno militar que asignaba prioridad a los sectores más capitalizados y a la eficiencia productiva. Reconstruir este entramado es el propósito de la investigación, que se apoya metodológicamente en la revisión de las normas y leyes aprobadas y en el análisis de los datos sobre producción, precios y stocks, y en el que ambas fuentes (documental y estadística) ofrecen pistas de la concentración productiva y sus efectos en la redistribución de la tierra.

El contexto político-económico de la crisis agro-azucarera A mediados de los 60, la coyuntura política se identificaba con un régimen de facto. Con la destitución de Illia en junio de 1966 se inicia el gobierno de Juan Carlos Onganía y de la autodenominada Revolución Argentina. Bajo este esquema de poder, la representatividad estaba acotada y los derechos tenían escaso margen de expresión. Paradójicamente, el General Onganía provenía de la facción militar cuya ideología consideraba

importante

la

defensa

de

las

instituciones

democráticas

y

el

distanciamiento de las Fuerzas Armadas de los asuntos políticos del país (Di Meglio). Proscripto el peronismo, tanto este gobierno como las presidencias ungidas democráticamente (Frondizi 1958-1962 e Illia 1963-1966), tuvieron que enfrentar muchas veces la debilidad de su representación popular1, en unos por mitigar la presión de los partidos opositores y de los movimientos sindicales y en todos por tratar de convencer a la sociedad de sus proyectos en materia económica. En este plano económico, la apuesta de gobierno de la Revolución Argentina (similar en algunos puntos a la propuesta del “desarrollismo”) se centró en la aplicación de un plan de desarrollo industrial con base en la inversión extranjera (Paolasso y Osatinsky, 2007: 3). Concomitante a este objetivo, implementó una serie de ajustes que favorecía al capital extranjero y perjudicaba en cambio a las industrias locales y al sector obrero. En este sentido, los despidos masivos en la administración pública advertían y ponían en alerta a los gremios de los trabajadores. 1 Esa falta de legitimidad no era otra cosa que producto de negar la participación de Perón en la vida política del país con quien, aún en el exilio, se tuvo que pactar para alcanzar cierto grado de poder.

Efectivamente, desde la órbita del Ministerio de Economía, tanto Salimei como Krieger Vasena, estructuraron un programa tendiente a lograr la modernización y eficiencia del sistema productivo. Este objetivo no incluía a todo el empresariado ni tampoco contemplaba los derechos salariales adquiridos. Con el proceso de concentración y centralización industrial tomaba cuerpo la desnacionalización de la industrial local (Osatinsky, 2006: 2-3; Paolasso y Osatinsky, 2007: 3). También las economías regionales soportaron el embate de las medidas dispuestas. Dentro del plan de ajuste y racionalización, se eliminaron los subsidios a las provincias y de este modo las agroindustrias tuvieron que enfrentar un panorama desalentador (Di Meglio), agravado en el caso azucarero porque estaba atravesando dificultades financieras que promovían conflictos sociales

Los años previos a la crisis del ’60 y el arrastre de situaciones no resueltas La crisis azucarera de 1966 no se origina con 1.200.000 tn de azúcar que excedieron la demanda en 1965 ni se explica por el cierre de 11 ingenios tucumanos entre 1966 y 1967. En realidad, ambos hechos configuran el resultado de un proceso que se fue gestando desde hace tiempo. Tampoco es que cándidamente la crisis fue producto de la arbitrariedad de la lógica del mercado o que el Estado es el responsable absoluto por no prever la marcha de la actividad o no inyectar recursos para financiar la zafra. La crisis de 1966 fue el corolario de una serie de problemas de tipo estructural, donde de una u otra manera parte de los industriales y -en menor medida- los cañeros tuvieron su cuota de participación. Y en las siguientes preguntas formuladas a partir de tres grandes temas, subyacen algunos posibles planteos que aportan al debate, en los que causalmente el Estado interviene desde la ausencia o la presencia como fuerza normativa y, retóricamente, desde la justicia distributiva que impulsó durante 1946-1955 no siempre con los resultados esperados2.

2

Durante esta época, los ingenios recibieron ingentes sumas de dinero en concepto de créditos. En la revisión documental de archivo, Girbal-Blacha (1998: 15) contabilizó deudas por m$n 54.464.000 en 1950 con el Banco de la Nación y por m$n 28.944.000 en 1954 con el Banco de Crédito Industrial. Otorgados a tasas preferenciales, en lugar de volcarlos a mejorar sus instalaciones, fueron destinados a pagar salarios, comprar materia prima o saldar deudas (Girbal-Blacha, citada por Paolasso, s/f: 105).

1º- ¿Por qué aceptar durante la década del ‘50 que a través del Fondo Regulador (FR) se “premiara” con subsidios a los industriales que seguían teniendo fábricas obsoletas y “castigara” a los ingenios que mejoraban sus instalaciones con reinversión? o ¿Cómo mantener por años el pago de la caña según su peso y no por su calidad, si ello implicaba por ejemplo que algunos cañeros no se esforzaran en sus labores culturales y ampliaran su explotación a tierras marginales?; ¿Por qué extender por tanto tiempo mecanismos que compensaban monetariamente la baja productividad -en campo y fábrica- con recursos de los productores más eficientes? 3; ¿Fue acertado pensar que de este modo se aseguraba una competencia en igualdad de condiciones o se corregían las desventajas de años de “particulares costumbres” cañeras? Una clara postura en contra del funcionamiento del Fondo Regulador tuvo en el Centro Azucarero Regional Norte (CARN, 1964: 8-12) a uno de los principales oradores de la disconformidad por entender que no era justo que sus representados, los industriales de Salta y Jujuy, abonaran aquellas estériles compensaciones. El contrapunto fue el Centro Azucarero Regional Tucumán (CART) que alzó la defensa del mecanismo al señalar que “el Fondo Regulador se formaba únicamente con una parte del precio que pagaba el consumidor por el azúcar del cual los ingenios eran meros agentes de retención”, versión diferente a la de los azucareros del Norte que argumentaban que el FR los penalizaba porque tenían fábricas que obtenían una alta producción de azúcar por tonelada de caña (Fogliata, 1995: 1283). 2º- Lejos del determinismo que postula al monocultivo como causante de los males de la agroindustria y tomando distancia de la visión simplista de “se tendría que haber previsto que…”, pero cerca del hecho empírico de reconocer las ventajas de una agricultura diversificada ¿por qué la expansión de los cañaverales no fue acompañada del crecimiento de otros cultivos? Habiendo un proyecto de reforma agraria presentado 3 El FR se sostenía con el pago de un impuesto que recaía sobre los azúcares que sobrepasaban un rendimiento promedio, donde dicho monto era aportado por los ingenios con rendimientos por arriba de esa media y se dirigía a las fábricas con rendimientos inferiores, es decir compensando los mayores costos de producción de éstas (Campi, citado por Osatinsky, 2006: 3; Giarracca y Aparicio, 1995). Coincidentemente, existía una norma que fijaba el pago de la caña según el peso de la misma y no por su contenido de sacarosa (Bolsi y Pucci, 1997: 116). El FR surge con el Decreto 11.223/50 y finalmente se elimina a partir de 1959 (Fogliata, 1995: 1282). El pago de la caña de acuerdo con su peso se inicia en 1945, luego se intenta un sistema mixto en los años ’50 pero igualmente con un predominio del criterio cuantitativo; desde 1959 se retorna a un sistema de pago por rendimiento sacarino (Bolsi y Pucci, 1997: 117) pero no será sino hasta 1967 cuando esta modalidad se instale como medio de pago.

por el gobernador Lázaro Barbieri (1964) a la Legislatura provincial donde se ratifican los beneficios de la diversificación ¿acaso los estudios en los que se apoyó el proyecto no constituyen antecedentes sobre la factibilidad de incorporar otros cultivos al área cañera? En concordancia, cuando los técnicos del INTA recomendaron en distintas oportunidades desde 1959 dejar una proporción de caña en pie o fijar topes a la producción (Fernández y Kenning Voss, 1966: 16-18) ¿Por qué desatender las sugerencias de personal especializado que preveían lo que podía acontecer? ¿Acaso la economía tucumana era lo suficientemente sólida para contrarrestar el ciclo de sobreoferta de una actividad que aportaba el 58,8 % al PBI de la provincia? Y en este contexto de monoproducción, con más del 85 % de los productores con menos de 10 ha ¿Cómo hacer para que estas unidades alcancen mínimamente el umbral de subsistencia? Y nuevamente la diversificación aparece como alternativa de superación. No obstante, la idea de erradicar el monocultivo y el minifundio (por supuesto con alternativas de reinserción ocupacional, de forma gradual y con resultados observables a mediano plazo) se convertía por aquellos años en una cuestión infranqueable, dado que además de la ecuación de costos, aquellas prácticas hunden sus raíces en cuestiones culturales vinculadas a las costumbres y al mantenimiento de la tradición familiar. No es casual que aún siendo despojados de sus derechos como productores (expropiación de cupos durante 1967-1969) y luego de aplicado el plan de transformación agroindustrial a fines de los ‘60, la opción por el cambio no haya encontrado amarre suficiente. Indudablemente estos cambios involucran muchos años y requieren de una verdadera política de Estado que articule las necesidades de los productores, el empresariado, la comunidad, etc. 3º- Si en años con buenos precios la actividad consigue estabilidad productiva y ahorro financiero para una mayoría ¿por qué no en períodos difíciles las zonas productoras, el empresariado industrial, los productores cañeros y los obreros aúnan esfuerzos estableciendo lazos de solidaridad?, o es que ¿priman los intereses sectoriales por sobre los del conjunto?; ¿Por qué son valiosos los obreros y los pequeños productores solamente cuando actúan como factor de presión ante el Estado y consiguen apoyo

crediticio?4; ¿Qué intereses y negociados estaban en juego para que la producción del Norte (Salta y Jujuy) lograra aumentar su participación en la entrega de azúcar al mercado, paralelamente a la caída del aporte tucumano?5 Asimismo, en posesión de mayores rendimientos fabriles y menores costos comparativos ¿Qué buscaría por ejemplo el ingenio Ledesma de Jujuy volcando grandes volúmenes de azúcar al mercado interno en momentos en que se anticipa la saturación del mismo y con algunos ingenios tucumanos en situación de quebranto? La tesitura de Pucci (1994; 2003), compartida por Taire (2006) y a la que adhiere Osatinsky (2006) de forma moderada, denuncia la alianza entre el gobierno central (o si se quiere entre el modelo económico de la libre-empresa) y los dueños de los ingenios salto-jujeños para conseguir el monopolio del mercado azucarero argentino, y en tales apreciaciones incluyen a los ingenios más fuertes de Tucumán.

La superproducción de 1965: génesis y consecuencias Con el propósito de alcanzar cierto grado de estabilidad en la producción, el Estado u organismos de control dependientes, apelan a diversos mecanismos de regulación cuya eficacia dependerá de las características del cultivo, del mercado de ese producto y de la intensidad con que la regulación se lleve a cabo. De esta forma, controlando los excesos de producción se evitan las crisis, que son las que después -en la práctica- se revierten en una faltante y terminan por configurar el ciclo del precio y de la producción (Coscia, 1976: 141) y reproduciendo, por lo tanto, el circuito de alzas y bajas propio de la dinámica capitalista. Este esquema es aplicable absolutamente a los ciclos de expansión-recesión que ha atravesado la industria azucarera en Argentina. El carácter recurrente de la crisis por sobreproducción obligó al Estado a recurrir a diversos instrumentos para controlar los

4 Al respecto, Giarracca y Aparicio (1995), reconocen que la problemática minifundista ha sido utilizada muchas veces por los ingenios o los cañeros fuertes como elemento de presión para obtener beneficios propios, relegando las aspiraciones reales de aquél sector. 5 La participación de los ingenios tucumanos en la producción de azúcar descendió, en valores promedio, de 66,6 a 58,3 % en el transcurso de 1950-1959 a 1960-1969; en el mismo lapso, el resto de los ingenios, sobre todo por el aporte de los de Jujuy, en promedio aumentó su participación porcentual en más de 8 puntos (CAA, en Canitrot y Sommer, 1972: 56).

excedentes6. El registro del sistema intervencionista en el país abarca no sólo la limitación de la producción o la salida de excesos de existencias7, sino que históricamente incluye los subsidios a la producción, el establecimiento de cuotas y la fijación de derechos de importación como tarifas aduaneras o barreras arancelarias (Rougés, 1991; Pucci, 1991; Denis, 1992; Cerro, 1998). Hacia mediados de los años ’60, diversos problemas confluyeron para reforzar o quizás sentar precedentes de las complicaciones que afrontaría la actividad. Un panorama desalentador caracterizaba los meses previos a 1966, en el que la falta de financiación frenaba cualquier intento por reestablecer el normal desarrollo de la actividad. Con la anulación del Fondo Regulador en 1959, además del retorno al pago de la caña según su calidad, se eliminaron los subsidios al segmento de productores con menores rendimientos, el crédito oficial se redujo y el precio internacional se desplomaba. Esta coyuntura iba a eclosionar justamente con la producción récord de 1965 que el mercado nacional no pudo absorber y tampoco exportar8. En efecto, la producción de azúcar en el país alcanzó un volumen de 1.211.000 tn, cifra récord que excedería las necesidades del consumo dando inicio a una etapa de inflexión en la agroindustria por las consecuencias económicas y sociales que trajo consigo. Este crecimiento fue precedido del aumento de la superficie cultivada. En Tucumán los cañaverales se expandieron entre 1961 y 1965 de 154.000 a 210.000 ha, en tanto sus ingenios aportaron 750.000 tn de azúcar este último año, el equivalente a un 62 % del total nacional (Ver gráfico nº 1). 6

En un trabajo que data de 1966, Fernández y Kenning Voss (INTA), realizaron una valiosa recopilación de los antecedentes sobre las crisis azucareras, justificando el porqué una actividad con tantos altibajos necesariamente requiere estar sujeta a regulación. 7 En el transcurso de la historia azucarera de la mayoría de los países latinoamericanos, la exportación de excedentes ha representado una estrategia constante en función de contrarrestar el desajuste producción-consumo y mantener los precios, aún cuando el surgimiento de la actividad y su desarrollo estuvieron orientados hacia el mercado interno, tales pues los casos de Argentina y México (Denis, 1992: 13; Crespo, 1990: 943). En consecuencia, para liquidar el stock la exportación con pérdidas se convierte en una alternativa viable a la superproducción relativa, cuando lo que interesó sostener fue el precio en el mercado interno. 8 El productor de caña toma la decisión de plantar caña cuando el precio del azúcar presenta indicios de suba. En ese momento comienza el problema, que culminará en uno o dos años con la sobreoferta azucarera y la consecuente caída de los precios. Como la plantación tiene una duración a cinco años, ya no puede restringir su oferta de caña de azúcar y debe seguir produciendo. Al mismo tiempo, para que sus ingresos globales no disminuyan por la caída del precio del producto, intensifica su producción mejorando su rendimiento. En consecuencia, aumenta la oferta de caña de azúcar en plena crisis de superproducción y bajos precios (Rougés, 1990: 35).

Hubo una serie de factores que posibilitaron, desde 1961, la tendencia ascendente que culminó en los excedentes. Además de las favorables condiciones climáticas en la expansión de la caña, la mayor apertura del mercado estadounidense9 y la elevada cotización del azúcar en el mercado internacional alentaron de forma decisiva el aumento de la producción (Paolasso y Osatinsky, 2007: 6).

Gráfico 1. Evolución de la producción de azúcar (tn) en Argentina y Tucumán y de la superficie sembrada (ha) en Tucumán (1959-1972) 1.400

250

1.200

150

800 600

100

400

Hectáreas (por mil)

Toneladas (por mil)

200 1.000

50

200

Azúcar Arg.

Azúcar Tuc.

1972

1971

1970

1969

1968

1967

1966

1965

1964

1963

1962

1961

1960

0 1959

0

Años

Sup.Tuc.

Fuente: La Industria Azucarera y SAyG en EEAOC; T ucumán en cifras; El azúcar argentino en cifras; CAA en Canitrot-Sommer

Entre los años 1961 y 1963 el precio del azúcar crudo pasó de U$S/libra 2,91 a 8,48 (Geplacea, 1989; Revista Industria Azucarera, citada por Fernández y Kenning Voss: 1966: 11) y ello propició que aumentaran las expectativas en torno a la rentabilidad del negocio azucarero, que lograba justamente exportar 313.360 tn durante el ejercicio industrial 1963/1964 (Centro Azucarero Argentino, citado por Canitrot y Sommer, 1972: 40), volumen que descendió considerablemente en los siguientes años (Ver tabla nº 1). Con los buenos resultados de 1963 continuaba su expansión el área cultivada que años antes había experimentado el cambio varietal.

9 Tras el bloqueo a Cuba, la cuota de la isla al mercado azucarero de EE.UU se redistribuyó en el resto de países productores.

Tabla 1. Parámetros del sector azucarero argentino (ejercicio industrial 1º junio-31 de mayo; en toneladas). Período 1963-1966 1963 1964 1965 1966 Producción 990.391 921.883 1.211.480 963.222 Importación Subtotal (1) 990.391 921.883 1.211.480 963.222 Consumo 716.267 829.609 809.191 787.480 Exportación 313.359 32.749 60.823 53.125 Subtotal (2) 1.029.626 862.358 870.014 840.605 Saldo (1-2) -39.235 59.525 341.466 122.617 Stock al 31/05 10.632 66.642 405.275 482.237 Fuente: Centro Azucarero Argentino, en: Canitrot y Sommer (1972), p. 40. Modificado

Cuando en 1965 la oferta excedió ampliamente los requerimientos de la demanda, la posibilidad de destrabar los excesos a través de las ventas al exterior encontró serias limitaciones10. En coincidencia al desplome del precio internacional del azúcar crudo, ubicado en U$S/libra 2,12 y 1,86 en 1965 y 1966 (Geplacea; Revista Industria Azucarera, citada por Fernández y Kenning Voss: 1966: 11), el mercado mundial se había recuperado y por lo tanto la exportación no fue relevante a los fines buscados11. Con un consumo aproximado de 800.000 tn y una producción de 1.200.000 tn se generaron stocks difíciles de liquidar en los años siguientes (405.275 y 482.237 tn) y en cuestión de meses la caída de precios comenzaría a sacudir el sistema. De acuerdo a Fernández y Kenning Voss (1966: 5), el descenso de precios en 1965 “no se debió exactamente a la superproducción, que en estos momentos no era manifiesta, sino a la retardada financiación que obligó a industriales y cañeros a una mayor oferta para cumplir obligaciones”12.

10 Abastecida la demanda local, las importaciones no eran necesarias. Desde 1954 en adelante, el mercado interno argentino no conoció de las importaciones con la única excepción de las 50.000 tn. en 1958 (Revista La Industria Azucarera, citada por Fernández y Kenning Voss, 1966: 6, 53). 11 Las fluctuaciones de precios del azúcar en el mercado libre reflejan su variabilidad. Tras haber alcanzado en 1963 los 10,36 centavos de dólar por libra, la cotización internacional fue cayendo posteriormente situándose en U$S 2,76, 1,96 y 1,41 durante los años 1964, 1965 y 1966, respectivamente (Rougés, 1990: 57-58). 12 Esto sugiere que hubo una pronta caída de precios durante 1965, que no fue originada por el record alcanzado a fin de año, sino que, ante la falta de recursos para llevar adelante la zafra, se recurrió a la venta de reservas de azúcar saturando de este modo el mercado interno.

Como efecto arrastre, la devaluación del precio se hizo sentir en el sector primario. De pagar excepcionalmente m$n 5.030 la tonelada de caña en 1963 o m$n 3217 en 1965, el precio cayó a m$n 2.374 en 1967, descenso que recién tendrá un leve repunte en 1971 cuando se ubique en m$n 3.191. A partir de 1966 se produce, a valores constantes, una brusca disminución de los precios de la caña (Boneo et al., 1973: 42). Frente a estos números había que tomar decisiones que atemperen el impacto. Las medidas estuvieron dirigidas a reducir la producción de caña y azúcar y con este objetivo se instrumentaron, como veremos más adelante, políticas de limitación general en campo y fábrica. La particularidad de estas políticas es que fueron a destiempo, algunas arbitrarias y otras, inclusive, acompañando la intención de achicar el aparato productivo. A través de las disposiciones reglamentarias, la superficie cultivada y la producción de azúcar se contraen en 1966 alcanzando su piso en 1967 (Ver gráfico nº 1). La retracción fue particularmente significativa en la provincia de Tucumán donde en el lapso 1965-1967 los cañaverales disminuyeron 74.400 has y el azúcar tuvo una merma del 50 %; en el país esta rebaja fue del orden del 40 %, equivalente a 480.000 tn menos (Tucumán en cifras; CAA, en CARN, 1964: 46-47 y Canitrot y Sommer, 1972: 54). La recuperación y estabilidad de los valores vendrá en los años subsiguientes, alcanzando nuevamente en 1972 una cifra superior a 1.200.000 tn. A la falta de recursos mencionada anteriormente y en el actual contexto de acumulación de excedentes, los ingenios no pudieron asumir los compromisos con sus contrapartes. Las deudas con los obreros por sus jornales, los cañeros por la materia prima y el Estado por los impuestos, ubicaban a muchos industriales en cesación de pagos (Osatinsky, 2006: 4). La crisis se hacía presente, sin embargo no será sino hasta la intervención del Estado que adquiera mayores niveles de impacto. En vistas de reordenar el mercado y encaminar el proyecto de transformación agroindustrial, las disposiciones gubernamentales actuaron simultáneamente en dos ámbitos: fábrica y campo; en el primero interviniendo y cerrando ingenios y en el segundo fijando topes de producción y expropiando cupos. En ambos casos facilitando

La regulación y una intervención estatal extralimitada En la visión de Bolsi y Pucci (1997), la crisis del ’66 fue una coyuntura de reordenamiento a favor de sectores de mayor concentración de capital y en contra de los pequeños productores, apreciación también planteada en el trabajo de Giarracca y Aparicio (1995). Estos autores junto a Rofman (1999) reconocen que la experiencia reguladora no aportó a un crecimiento sostenido, postura ampliada por Pucci (1994; 2003) que enfatiza que la regulación durante la década del ’60 significó el constante achicamiento y la concentración económica de la actividad. En una sucinta revisión de parte de la intervención estatal, encontramos un sinnúmero de normas, algunas cumplidas y otras reformuladas o anuladas sobre la marcha de su aplicación13. A fines de 1965, bajo el gobierno de Illia, las circunstancias obligaron a reaccionar para contener una producción que vino a interrumpir un acotado período previo con superávit desde el punto de vista económico. La primera norma, el Decreto 9.586 de noviembre de 1965, dispone que se inmovilicen 300.000 tn de azúcar en poder de la Secretaría de Comercio de la Nación y que se prevean los mecanismos para limitar las zafras de 1966 y 1967 (Anales de Legislación Argentina -ADLA-, 1965: 2.661). Paradójicamente, incluye en sus considerandos la autorización para exportar aquél volumen cuando en realidad la transacción era inviable porque el mercado externo estaba cubierto. Hacía tiempo y desde distintos ámbitos se había advertido sobre el peligro de no controlar la marcha ascendente de los cañaverales. Estas previsiones no encontraron respuestas, confirmando que el recorte debió hacerse antes que ocurra el desajuste y no después (Fernández y Kenning Voss, 196: 18; Rougés, 1990: 58), porque en definitiva el problema ya estaba instalado. A continuación se aprueban las Resoluciones 162 y 25 (abril y mayo de 1966, respectivamente), ambas complementarias y tendientes a limitar en una 30 % la producción de azúcar, cuya cantidad estimada sería prorrateada entre los ingenios. En un intento por proteger a la pequeña propiedad, la reducción de los cañaverales fue fijada de forma inversamente proporcional al tamaño de los fundos; de este modo, los

13

Se pueden encontrar referencias a la legislación en Pavetti (1999) y Boneo et al. (1973).

productores con menos de 6 ha reducían su entrega de caña en un 20 %, los de 6 a 20 ha lo harían en un 30 % y los de más de 20 ha en un 40 % (ADLA, 1966: 201-202). La modificación posterior de esta “salvaguarda” sugiere claramente un cambio de rumbo. Luego del derrocamiento de Illia el 28 de junio de 1966, la jefatura del Ministerio de Economía recae en figuras -Salimei y Krieger Vasena- que se acercan a la particular concepción ideológica de un país moderno y centralista. Así es como se explica la prioridad asignada a las industrias y corporaciones transnacionales, paralela a la desconfianza y abandono de las economías regionales. En julio de 1966 con Salimei en Economía se aprueban los Decretos 215 y 216 (ADLA, 1966: 1.689-1.690), los cuales introducen sustanciales variantes a las disposiciones aprobadas durante el gobierno anterior. El Decreto 215 deja sin efecto los topes de producción según el tamaño de las fincas (Res. 25) y en su reemplazo dictamina una limitación general del 30 % para todos los productores tucumanos y de un 17 % para los de la zona Norte (Salta y Jujuy)14. El Decreto 216 por su parte, modifica el Decreto 3.407 de mayo de 1966 y establece lo siguiente: 1º) pagar m$n 1.200 a los cañeros independientemente de la extensión de sus fincas- los adelantos por tonelada caña y que la misma tenga un rendimiento superior al 7,5 % (en reemplazo del 7 % anterior), que de no alcanzarlo se descontaría m$n 16 por kg. de azúcar ubicado por debajo de este rendimiento; 2º) la rebaja de la financiación a los ingenios para solventar la zafra. Con estos cambios, resulta sintomático el recorte de beneficios hacia el estrato de los pequeños productores: no sólo se limitó su producción en la misma proporción que el resto (30 %), desconociendo con ello las desventajas que de por sí tienen los cañeros chicos, sino que también se avaló un reconocimiento menor en el pago de adelantos (anteriormente era de m$n 1.500 para las explotaciones de menos de 20 ha) y se impuso -vía descuentos- una suerte de castigo hacia la caña de menor calidad entregada por estos productores.

14

En primera instancia el recorte de la producción fue en proporción inversa a las dimensiones de los predios, finalmente quedaron sin efecto las diferenciación según tipo de productor y la limitación fue general (Giarracca, 1995; Bolsi y Pucci, 1997). Nótese asimismo como la rebaja de la producción es mayor en Tucumán que en Salta o Jujuy.

Durante el mes de agosto con la sanción del Decreto 563 se confirma que “los productores de caña de Tucumán, sean cañeros independientes o ingenios con caña, limitarán durante la presente zafra de 1966 su producción de azúcar al 70 % de la producción obtenida durante la zafra de 1965” (ADLA, 1966: 873-874). Al mismo tiempo, los cupos de producción asignados se consideran intransferibles y sus titulares pueden contratar libremente con los ingenios la compra-venta de esa cuota. Con las Leyes Nº 16.926, 17.134 y 17.222 de agosto de 1966, enero y marzo de 1967 respectivamente, se intervienen algunos ingenios y se ratifican convenios con otros para un cese próximo de las operaciones (ADLA, 1966: 785; 1967: 61-62; 1967: 159), en el marco de una política en el que la premisa de “sanear la distorsionada economía de la agroindustria azucarera” ponía al descubierto lo que significaba la actividad para el actual gobierno y el tipo de acciones que iban a ejecutar. En efecto, el desmantelamiento y cierre de fábricas y la expropiación de los cupos de producción a los productores cañeros (o derechos de molienda), definieron sin dudas el nivel de valoración hacia la agroindustria azucarera de parte del gobierno de Onganía. Cuando Bolsi y Pucci (1997: 115) hacen referencia a la presencia de una “dirigencia permisiva y autocomplaciente en la historia azucarera del país, definida además por la especulación, están sugiriendo de alguna manera la inacción del Estado y la falta de compromiso social por parte de quienes han tenido los resortes de poder para garantizar cierto desarrollo y aminorar el impacto sobre los sectores más vulnerables, postura aplicable perfectamente al desenvolvimiento de la actividad durante estos años y a la relación que mantenían los distintos grupos. La virulencia con la que se ejecutaron las decisiones se relaciona con las intenciones de extraer de raíz el eterno problema de las ineficientes bocas de molienda y su desfavorable manejo del negocio que sólo promovían incumplimiento de contratos, falta de pagos, desempleo, pobreza, etc., y por añadidura, dando muestras de la fuerza con la que iban a actuar de ahora en adelante15. Aquí la “cuestión social” era utilizada por el 15

En tanto medidas ejemplificadoras, la enérgica intervención de los ingenios fue una demostración de la fuerza que poseían con mensajes, hacia la sociedad en general que en Argentina el nuevo gobierno no iba a seguir sosteniendo industrias ineficientes y, hacia el arco opositor, que el poder era suyo y que lo iban a usar cuando fuera necesario inclusive sofocando los intentos que pretendan alterar el “orden establecido”. En clara alusión al movimiento encabezado por FOTIA, los obreros encendieron un alerta después de haber comprobado que las promesas iban a

poder central y se volvía en contra uno de los sectores que tradicionalmente la invocaba en supuesto apoyo al reclamo de la masa obrera y el campesinado cañero16. Con el cierre de 11 de los 27 ingenios, el déficit en las cuentas públicas y el desempleo masivo empujaron a la economía de Tucumán a un estado crítico, en el que el éxodo de la

población

fue

el

desenlace

natural

pero

también

impuesto

por

las

descontextualizadas decisiones que se tomaban. Sin duda alguna, la crisis desatada fue un cimbronazo para el resto de los sectores de la economía provincial. La involución del PBI es el reflejo de la magnitud del estancamiento y retroceso de la actividad azucarera que de m$n 41.855 millones en 1965, descendió a m$n 34.015 y a 28.283 en 1966 y 1967, respectivamente, para luego recuperarse desde 1968; durante estos tres años, la agroindustria participó con un 58,8, un 52 y un 43,7 % (Canitrot y Sommer, 1972: 207) Al margen de la puesta en marcha del plan de diversificación agrícola y del denominado Operativo Tucumán (programa de promoción de radicación de industrias en Tucumán), la política de contención hacia la población afectada no tuvo los resultados que se esperaban17. La política de cupos y expropiación y sus implicancias en la estructura cañera Antes que se produzca la crisis, la estructura agrícola tucumana se caracterizaba por un marcado desequilibrio en la distribución de la tierra y un predominio de la pequeña propiedad, unido a que sólo una escasa proporción del área cultivada (20 %) le pertenece a los ingenios. Con el 70 % de fincas cañeras de hasta 5 ha controlando menos del 20% del área cultivada (o el 86 % de las unidades con menos de 10 ha en poder de sólo el 31 % de la superficie) y,

en el extremo opuesto, el 5 % de las

explotaciones mayores a 30 ha cubriendo casi el 55 % de los cañaverales, se confirma la polarización del reparto de la tierra en una estructura con 18.690 productores, quedar en el discurso. Para interiorizarse sobre la lucha por los derechos de los trabajadores azucareros y el conflicto gremial, véase Ramírez (2008), Pucci (2003) y Murmis y Waisman (1969). 16 Siguiendo a Osatinsky (2006: 4-5), la noble intención de acabar con el clima de intranquilidad social generado por los ingenios ineficientes y endeudados y que amenazaba el futuro de obreros y cañeros, no era sino un excusa del gobierno a favor de los sectores más concentrados de la actividad 17 No es propósito de este trabajo presentar en profundidad las consecuencias del cierre de los ingenios, ni los resultados de la ejecución del Plan de transformación agroindustrial.

167.267 ha de caña y un tamaño medio de 8,9 productor/ha (DNA, citada por Canitrot y Sommer: 1972: 71; Boneo et al., 1973: 177). La limitación de la cantidad de caña entregada a los ingenios, la asignación de cupos individuales y la exclusión del mercado de un segmento de productores, condujo a que la estructura agrícola cañera tucumana se resienta, no así la salto-jujeña donde las explotaciones cañeras tienen grandes dimensiones, son reducidas en número y el grueso de los cañaverales están en propiedad de los ingenios, conformando un esquema productivo bastante homogéneo. Esta diferencia basada en una composición sin una presencia de la pequeña propiedad, mantuvo casi inmune a los productores del Norte de la aplicación de la Ley Nº 17.163/67 en su Art. 10, Inc. c) sobre expropiación de cupos (ADLA, 1967: 89). En la justificación del proyecto de Ley se refuerza la necesidad de un nuevo instrumento legal que permita “solucionar los males crónicos” de la actividad, siguiendo parámetros de eficiencia y competencia; asimismo proyectar de forma gradual un desarrollo próspero que se encuadre en un clima de libertad económica en reemplazo del tradicional intervencionismo político18 (ADLA, 1967: 87). Por enésima vez, la industria azucarera

sería -siempre bajo la singular mirada de las autoridades

nacionales- la responsable de la decadencia social, política y económica de las zonas productoras, por supuesto en clara alusión a Tucumán. Bajo estas consideraciones y en pleno tránsito de la crisis, se sanciona esta norma. Promulgada en febrero de 1967, la Ley 17.163 constituía la primera reglamentación orgánica y sistemática que contenía aspectos vinculados a los límites de la producción, pautas de comercialización de caña, venta de azúcar, etc., y cuyo objetivo se dirigía a lograr un adecuado equilibrio entre oferta y demanda (ADLA, 1967: 87-92). Su puesta en práctica desde 1967 a 1969 afectaría sobremanera a las unidades agrícolas de menos de 3 ha. En primer lugar, se resuelve fijar en 750.000 tn la producción máxima de azúcar en 1967 y distribuir los cupos provisorios entre los cañeros sobre la base del 90 % de la 18 En otro tramo del proyecto de Ley que se eleva, precisamente al inicio, dice textualmente: “La Revolución Argentina se impuso, entre otros, el duro deber de encarar la corrección de la profunda distorsión económica y social que, desde antiguo y con hondas repercusiones políticas, ha estado afectando a la actividad azucarera nacional”

producción que legalmente les haya correspondido en la zafra de 1966. La diferencia entre las 750.000 tn y la suma del tonelaje total de los cupos otorgados, sería el excedente que debe deshacerse para lo cual se procederá a anular la cantidad de cupos provisorios equivalentes a esta diferencia. Seguidamente, el procedimiento llevado adelante para ajustar la oferta contaba con diversas instancias, pero que básicamente se resumen en dos casos: 1º) el de los titulares de cupos que ofrecían la anulación total o parcial de sus cupos de producción y percibían a cambio una compensación de m$n 30 por kilogramo de azúcar anulado, erogación a cargo del Fondo de Emergencia Azucarero (Art. 10, Inc. a-b. y; 2º) el de los titulares de cupos con tonelajes individuales de azúcar más pequeños, que sin haberlos ofrecido eran anulados hasta completar la cantidad necesaria (Art. 10, Inc. c.1)19. A estos productores afectados coercitivamente les correspondía una compensación menor, de m$n 15 por kg. de azúcar anulado. Por último, los titulares cuyos cupos se cancelaban (voluntaria e involuntariamente), eran dados de baja automáticamente del Registro de productores de caña, al tiempo que se habilitaba un Registro de cupos en el que se aprobaban las transferencias de la totalidad o parte de los mismos entre titulares inscriptos, dando de baja a los que transferían la totalidad20. Asimismo, los titulares podían contratar libremente su compraventa de caña con uno o más ingenios, en tanto el contrato se refiera a la totalidad del azúcar que representa ese cupo21. En la práctica, el límite expropiado correspondió a los productores que poseían cupos con tonelajes inferiores a las 8 tn de azúcar, el equivalente al producto de 3 hectáreas (Giarracca y Aparicio, 1991: 23; Boneo: 1973: 42).

19

Como última opción había un tercer caso, correspondiente al Art. 10, Inc. c.3, donde la diferencia a anular era prorrateada entre el resto de titulares con cupos a quienes no se les otorgaba compensación alguna. 20 Desde el INTA se aconsejaba que los derechos de producción (cupos) deben estar ligados al fundo, porque de lo contrario daría lugar al nacimiento de los mercaderes (…). Ese derecho no es [debería ser] un bien comerciable, está unido a la tierra: no puede ser un bien de especulación (Fernández y Kenning Voss, 1966: 35). 21 Los ingenios podían entregar su producción de azúcar al mercado interno, ajustando tales entregas a las cuotas fijadas por la Secretaría de Comercio de la Nación, en función de las reales existencias disponibles en los ingenios y de las necesidades del consumo.

Para dimensionar el impacto de la cupificación y la expropiación en la estructura productiva y dado que no se dispone de un registro de productores y otro de cupos para 196722, extrapolamos los datos del número de explotaciones según escala de tamaño de 1964 con los de cupos de producción otorgados en 1969 (expresado en toneladas de caña), bajo el supuesto que la cantidad de fincas en 1964 no difiere demasiado a lo que habría en 1969 (Ver gráfico nº 2).

Gráfico 2 Tucumán: distribución de las fincas (1964) y de los cupos de producción (1969) según escala de extensión

Escala de extensión

Fincas

Cupos (tn)

> 25

73 %

10,1-25

3,1-10

0-3 60

9.581 EAPs

50 40

30

20 10

0

10

20 30

40

50 60

70

80 %

Fuente: DNA 1964 y estimaciones SEAyG Tucumán. En: Boneo et al., p. 186

El resultado de esta correlación pone al descubierto las consecuencias no deseables hacia el sector más vulnerable de toda la actividad. Habiendo quedado afuera del Registro de productos de caña por la eliminación de su derecho de producción (anulación de cupos o expropiación de caña), se concluye que aproximadamente un total de 9.500 cañeros con menos de 3 ha fueron excluidos del mercado de la caña y que el 73 % de la producción quedó en manos de las explotaciones mayores a 25 ha, entendiendo que la expropiación de los cupos fue un avasallamiento hacia la figura del

22 A causa principalmente de las heladas que dañaron los cañaverales, Tucumán no alcanzó en 1967 a cubrir la cuota asignada y por lo tanto se molió toda la caña existente (Cortés, 1969: 26)

agricultor, que nada pudo hacer para no quedar excluido del circuito legal de la venta de caña. Si bien la ley reglamentaba sanciones en ocasión de constatar infracciones, la conformación de un mercado paralelo al formal generó un negocio que fue aprovechado por oportunistas, tal la aseveración de Boneo et al. (1973: 42) cuando explica que en el mercado “negro o informal” los titulares inscriptos en el Registro de productores compraban caña a los productores sin cupos, desatendían las labores de su propia plantación y les reconocían precios inferiores que oscilaban entre m$n 800 y 1.500 la tonelada de caña (Cortés, 1969: 26). En este marco de ilegalidad se desarrollaría entonces un mercado informal de compraventa de caña, que supuso que el cañero chico continúe trabajando su finca al margen de los menores precios ofertados. Hipotéticamente, ante el impacto de la medida, otro grupo no puede permanecer en sus cañaverales porque este mercado no le asegura un mínimo de subsistencia; por otro lado, existen otros productores que directamente nunca entraron en el negocio de la usura y la especulación. Frente a este cuadro de achicamiento y concentración productiva ¿no es dable inferir que parte de los cañaverales de los 9.000 o 9.500 cañeros con menos de 3 ha se haya concentrado en manos de quienes continuaban con cupos?23 Dependiendo de la intensidad con que la anulación de cupos afectó al segmento minifundista, se interpretó -con ciertos matices- que algunos cañeros expropiados permanecieron ligados a la actividad (Cortés, 1969: 26; Boneo et al, 1973: 43)24 y que 23 Por problemas de registro, compatibilidad y dispersión de los datos, se torna inconveniente poder establecer claramente el fenómeno de concentración de la tierra. De todas formas, presentamos dos comparaciones que se acercan al propósito. 1- En 1976, la DNA registró un total de 14.191 productores (Delgobbo et al., 1986: 71; Fogliata, 1995: 301) que comparado al número que había antes de la crisis, constata que unos 4.500 productores habían sido desplazados. 2- Existen dos registros que de considerarse válidos pueden respaldar la hipótesis de la inmediatez de los efectos de la cupificación y expropiación en la expulsión de los cañeros. El primero, cuya fuente es la DNA (Cortés, 1969: 3; Bilbao, 1972: 10) revela que en 1966 había un total de 26.780 productores; el segundo, con base en el Censo fundiario de la provincia de Tucumán (Boneo et al., 1973: 170) y el Censo de productores de caña de azúcar (Bilbao, 1972: 14), arroja la cifra de 17.657 fundos o propiedades en el año 1971; es decir que se podría concluir que hubo un abandono efectivo de los cañaverales. Sin embargo, esta deducción no es terminante ya que el registro con 26.780 cañeros estaría sobreestimado porque se corresponde con el número de inscriptos para la adjudicación de cupos en la que el titular de la tierra anotaba a familiares o “amigos” (Cortés, 1969: 4). 24 Según Boneo “la propiedad minifundista no desapareció. Las cifras del año 1971, en cuanto a cantidad de fundos, son similares a las de antes de 1966 y las diferencias menores que aparecen son más atribuibles a deficiencias de relevamiento que a una modificación real de la estructura de la propiedad…”.

sólo una proporción quedó marginada de sus tierras (Bilbao, 1972: 17; Paolasso, s/f: 114). De una u otra manera, las condiciones de subsistencia de los cañeros chicos fueron menguadas por la constante depreciación del valor de la caña, primero por la crisis y luego por su incorporación en el mercado informal, y en pleno ajuste de sus economías, el Banco de la Provincia de Tucumán suspendía los créditos y el de la Nación Argentina los reducía considerablemente (Boneo et al, 1973: 42). Efectivizado el monopolio del mercado en poder de los productores más capitalizados, el efecto inmediato fue el abandono -en mayor o menor proporción- de los cañaverales y con ello el inicio de un proceso de concentración de la tierra, donde las crisis venideras encontrarán acentuadas las desigualdades que pondrán en desventaja nuevamente a la pequeña propiedad.

Consideraciones finales El modo llevado a cabo, sobre la base de un intervencionismo extralimitado, y no la regulación en sí, acentuó la frágil y enturbiada economía cañera. En algún punto, las medidas correctivas como el cierre de ingenios y su posterior desmantelamiento definieron un concepto de regulación que fue más allá de las atribuciones conferidas al Estado dentro de una economía de mercado (Rougés, 1990: 59). Además de estos excesos, la improvisación y el manejo de la política en manos de los burócratas de turno, provocaron un malestar en gran parte de los trabajadores y que algunas diferencias se profundicen tanto entre los industriales como entre los cañeros. Tampoco es que el empresariado industrial, excluyendo a los dueños de un reducido número de fábricas, no se reconozca partícipe -indirecto si se quiere- del preocupante deterioro social que afectaba a muchos obreros y cañeros. Con subsidios desde mediados de los años ’40, apoyo crediticio durante la segunda presidencia de Perón, un proteccionismo continuo y buenos precios para exportaciones récords, lo que trajo consigo la crisis no fue entonces responsabilidad exclusiva del interés monopólico de los ingenios del Norte o de la natural tendencia a las variaciones cíclicas del producto. En los hechos, comparte falencias con el Estado, que desde las autoridades u

organismos de fiscalización no sostuvieron un adecuado control regulatorio, al punto que le es propia la defectuosa intervención que agudizó el cuadro. Con necesidades visiblemente no identificadas con las de la economía provincial, el gobierno central tomó distancia de la protección social de antaño, en la que unos (obreros de fábrica y peones de surco) luchaban por mantener las fuentes de trabajo y otros (cañeros chicos) por asegurar su permanencia como productores. En este sentido, mientras el sistema de cupos y expropiación implicó que se concentre la producción de caña en pocas manos, no tuvo un significado menor el hecho que se socavara la continuidad de los cañeros chicos, en un contexto más amplio de ajuste y concentración agroindustrial.

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Cita bibliográfica: Verón, Alejandro. “La crisis azucarera de los años ’60 en Argentina y su impacto en la estructura productiva cañera”. En: VIII Congreso Latinoamericano de Sociología Rural (ALASRU). Pernambuco (Brasil), 2010.