JUICIOS PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO Y DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL EXPEDIENTES: SM-JDC-287/2015 Y ACUMULADOS ACTORES: ÉDGAR INZUNZA BALLESTEROS Y OTROS RESPONSABLE: TRIBUNAL ESTADO DE QUERÉTARO
ELECTORAL
DEL
TERCERAS INTERESADAS: MARÍA ANGÉLICA PUERTO MUÑOZ, JOSEFINA MEZA ESPINOZA, Y CRISTINA HERNÁNDEZ MENDOZA MAGISTRADO PONENTE: ZAVALA ARREDONDO
MARCO
ANTONIO
SECRETARIOS: JESÚS ALVARADO SÁNCHEZ, MARIANO GONZÁLEZ PÉREZ, FERNANDO ESPAÑA GARCÍA, CLEMENTE CRISTOBAL HERNÁNDEZ, JESSICA JIMÉNEZ HERNÁNDEZ, ANA MARTÍNEZ COUTIGNO Y RAQUEL SIFUENTES VALTIERRA Monterrey, Nuevo León, a cinco de abril de dos mil quince.
Sentencia definitiva que: a) sobresee en el juicio promovido por Luis Alberto Reyes Juárez pues carece de interés jurídico y legitimo para demandar la igualdad de oportunidades y la paridad entre hombres y mujeres; b) modifica, en lo que fue materia de impugnación, la resolución emitida por el Tribunal Electoral del Estado de Querétaro, que ordenó al Consejo General del Instituto Electoral local modificar el acuerdo por el cual se aprobaron los criterios para garantizar la paridad de género en la postulación de fórmulas de candidaturas de diputados locales e integrantes de ayuntamientos; y c) vincula al referido Consejo General para que, en conformidad con sus facultades y obligaciones, modifique los lineamientos que le permitan instrumentar la paridad de género en la postulación de planillas de integrantes de los ayuntamientos, y al momento de la asignación de diputados y regidores por el principio de representación proporcional. GLOSARIO
Acuerdo de Paridad:
Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Querétaro, relativo al Dictamen mediante el cual la Comisión de Igualdad Sustantiva somete a la consideración del órgano de dirección superior, los criterios a fin de garantizar la paridad de género en las
SM-JDC-287/2015 Y ACUMULADOS fórmulas de candidatos a diputadas y diputados y miembros de los ayuntamientos en el proceso electoral ordinario 2014-2015
2
Consejo Local:
Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Querétaro
Constitución Federal:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Constitución Local:
Constitución Política del Estado de Querétaro
Instituto Local:
Instituto Electoral del Estado de Querétaro
LEGIPE:
Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales
Ley Local:
Ley Electoral del Estado de Querétaro
Ley de Medios:
Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral
Ley de Partidos:
Ley General de Partidos Políticos
Movimiento Ciudadano:
Movimiento Ciudadano, partido político nacional
PAN:
Partido Acción Nacional
Partido Verde:
Partido Verde Ecologista de México
PRI:
Partido Revolucionario Institucional
PRD:
Partido de la Revolución Democrática
Tribunal Responsable:
Tribunal Electoral del Estado de Querétaro
1. ANTECEDENTES
1.1. Acuerdo del Instituto Local. El once de febrero de dos mil quince, el Consejo General emitió acuerdo a través del cual aprobó el dictamen referente a los criterios de paridad de género en las fórmulas de candidaturas a las diputaciones y miembros de los ayuntamientos para el proceso electoral 20142015.
1.2. Recurso de apelación. Inconforme con el referido acuerdo, el quince de febrero el PRD, Encuentro Social y Movimiento de Regeneración Nacional, interpusieron recursos de apelación ante el Tribunal Responsable.
1.3. Resolución. El veinte de marzo del año en curso, el Tribunal Responsable emitió sentencia en el recurso de apelación TEEQ-RAP-11/2015 y sus
SM-JDC-287/2015 Y ACUMULADOS
acumulados TEEQ-RAP-12/2015 y TEEQ-RAP-13/2015, en la que determinó, entre otras cuestiones, modificar el Acuerdo de Paridad. El día veintidós posterior se emitió un nuevo acuerdo en cumplimiento de la sentencia.
1.4. Juicios ciudadanos y de revisión constitucional electoral. Contra esta sentencia, Edgar Inzunza Ballesteros, Martín Mendoza Villa, Abraham Trevizo Venzor, José Serafín Pérez Mandujano, Víctor Manuel Torres Gómez, Antonio Merced Velázquez Montes, Armando Ramón García, Esteban Darío Martínez Luna, Guadalupe Orozco Martínez, Carlos Lázaro Sánchez Tapia, Seth Estanislao Hipólito, Josefina Meza Espinoza, Cristina Hernández Mendoza, María Angélica Puerto Muñoz y Luis Alberto Reyes Juárez, promovieron juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.1 Por su parte el Partido Verde, el PAN, Movimiento Ciudadano y el PRI presentaron juicio de revisión constitucional electoral, también contra la referida sentencia.2
1.5. Acuerdo plenario de acumulación. Mediante acuerdos plenarios de treinta y uno de marzo y primero de abril se decretó acumular los expedientes SM-JDC-288/2015
al
SM-JDC-296/2015,
SM-JDC-303/2015
y
SM-JDC-
310/2015, así como el SM-JRC-22/2015 al SM-JRC-25/2015, al diverso SMJDC-287/2015, por ser éste el primero en recibirse y registrarse en esta sala regional; asimismo, se ordenó agregar copia certificada del acuerdo a los autos de los expedientes acumulados.
2. COMPETENCIA
Esta Sala Regional es competente para resolver el presente juicio, en virtud de que las y los promoventes controvierten una sentencia dictada por el Tribunal Responsable, emitida en medios de impugnación relacionados con la elección de diputados locales y ayuntamientos del estado de Querétaro.
Lo anterior, con fundamento en los artículos 186, fracción III, incisos b) y c), 195, fracciones III y IV, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 83, párrafo 1, inciso b), fracción II, y 87, párrafo 1, inciso b) de la Ley de Medios.
3. PRECISIÓN DE AUTORIDAD RESPONSABLE Y ACTO IMPUGNADO.
1
Las demandas se presentaron el veinticuatro de marzo, en excepción de la correspondiente a Seth Estanislao Hipólito, cuya presentación ocurrió el veintisiete siguiente, así como la suscrita por Josefina Meza Espinoza, Cristina Hernández Mendoza, María Angélica Puerto Muñoz y Luis Alberto Reyes Juárez, que fue presentada el día veintinueve del mismo mes. 2 La presentación de las demandas tuvo lugar el veinticuatro de marzo, menos la del PRI que se presentó un día después.
3
SM-JDC-287/2015 Y ACUMULADOS
En diversos escritos de demanda3 se señalan como autoridades responsables a la autoridad jurisdiccional electoral local y al Consejo Local, y como actos impugnados la resolución de veinte de marzo de dos mil quince, dictada en el recurso de apelación TEEQ-RAP-11/2015 y acumulados, así como el diverso acuerdo del Consejo General, de veintidós de marzo del año en curso, dictado en cumplimiento de dicha resolución jurisdiccional.
Sin embargo, los alegatos contenidos en las demandas se dirigen a controvertir, por vicios propios, la sentencia recaída al referido recurso de apelación, emitida por el Tribunal Responsable, sin que dirijan algún agravio específico a controvertir la determinación de la autoridad administrativa.
En este contexto, es claro que el acto generador de las lesiones aducidas únicamente es la resolución emitida por el órgano jurisdiccional electoral local, por lo que sólo esta cabe tenerla como el acto reclamado en estos juicios.
4. REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD
4.1. Sobreseimiento
4
Esta sala regional considera que en lo que respecta a Luis Alberto Reyes Juárez,4 no se demuestra en qué manera incide en sus derechos políticoelectorales la sentencia impugnada, por lo que no resulta válido reconocerle interés legítimo para acudir a solicitar la tutela jurisdiccional.
Lo anterior en atención a que no basta que el ciudadano pretenda la implementación de una acción afirmativa para lograr una paridad horizontal y, con ello, la postulación de mujeres al cargo de presidentes municipales en el estado de Querétaro, ya que esto no lo coloca en una situación especial frente al orden jurídico, pues la materia del medio de impugnación en cuestión se relaciona con las medidas adoptadas en favor del género femenino para cumplir con el principio de paridad, sin que se advierta una afectación directa a sus derechos político-electorales, al no ser titular del derecho que aquí aduce afectado. 5
En
consecuencia,
al constatarse la
actualización
de
una causa de
improcedencia después de su admisión, con fundamento en lo previsto en el
3
Las demandas corresponden a los juicios ciudadanos SM-JDC-289/2015 al SM-JDC-296/2015 y SM-JRC-24/2015. 4 Actor en el juicio identificado con la clave SM-JDC-310/2015. 5 Lo anterior, no impide que, bajo otras circunstancias, los ciudadanos puedan acudir a juicio para exigir la igualdad de oportunidades y la paridad entre mujeres y hombres.
SM-JDC-287/2015 Y ACUMULADOS
inciso c) del artículo 11, en relación con el inciso b) del artículo 10 de la Ley de Medios, lo procedente es sobreseer en el juicio por lo que se refiere a Luis Alberto Reyes Juárez.
4.2. Satisfacción de requisitos de procedibilidad
Los restantes medios de impugnación reúnen los requisitos generales así como los especiales previstos en los artículos 8, 9, párrafo 1, 79, 86 y 88, de la referida Ley de Medios, en atención a las siguientes consideraciones.
a) Definitividad y firmeza. En la legislación electoral local no existe medio de impugnación por el que pueda modificarse o revocarse la sentencia dictada por el Tribunal Responsable.
b) Oportunidad. Con la precisión de los tres casos que enseguida se indican, los juicios se promovieron dentro del plazo legal de cuatro días, ya que la resolución impugnada se emitió el veinte de marzo del año en curso y las demandas se presentaron el veinticuatro siguiente.
También resulta oportuna la demanda del PRI, presentada el veinticinco del citado marzo, pues la sentencia se le notificó a dicho partido político el veintiuno de ese mes,6 por lo que también se presentó dentro del plazo legal de cuatro días.
La misma conclusión cabe asumir en relación con la demanda presentada por Seth Estanislao Hipólito, pues afirma haber tenido conocimiento de la resolución impugnada el veintitrés de marzo y el escrito se interpuso el veintisiete siguiente, es decir, el cuarto día posterior.7
En el caso de la demanda presentada el veintinueve de marzo por Josefina Meza Espinoza, Cristina Hernández Mendoza y María Angélica Puerto Muñoz, como no hay constancia de que se les haya notificado la sentencia reclamada, pese a que se apersonaron ante el Tribunal Responsable y señalaron domicilio para oír y recibir notificaciones en la ciudad sede de dicho tribunal, el cómputo del plazo debe hacerse a partir del momento en que tuvieran conocimiento de la resolución, conforme las constancias existentes. Así, como está documentado
6
Véase foja 197 del cuaderno accesorio 1, del expediente SM-JDC-287/2015. Este actor no se encontraba vinculado procesalmente en la instancia estatal, dado que no se apersonó al procedimiento ni se le reconoció la calidad de parte. En este sentido, en autos no hay constancia que cuestione o contraríe la fecha en la que él afirma haberse enterado de la sentencia impugnada. 7
5
SM-JDC-287/2015 Y ACUMULADOS
que ese conocimiento ocurrió el veintisiete y veintiocho de marzo, es claro que la demanda se presentó dentro del plazo legal precisado.8
c) Forma. Se presentaron por escrito ante la autoridad señalada como responsable. En las demandas constan los nombres y firmas de las y los actores, así como de quienes acude en representación de los partidos políticos. Asimismo, se identifica el acto impugnado, se mencionan hechos y agravios, además de los artículos supuestamente violados.
d) Legitimación y personería. Quienes promueven están legitimados. Por un lado, los juicios ciudadanos lo promueven, precisamente, ciudadanas y ciudadanos por sí mismos y en forma individual, además de que hacen valer la presunta violación a sus derechos político-electorales de ser votados. Por su parte, los juicios de revisión constitucional electoral lo hacen valer partidos políticos a través de sus representantes legítimos.
En efecto, la personería de quienes promueven en representación de los partidos políticos se encuentra acreditada, pues en autos obran constancias expedidas por el Secretario Ejecutivo del Instituto Local, en las que se
6
demuestra que Martín Arango García9 y Jazmín Angelina García Vega10 son representantes
propietarios
del
PAN
y
de
Movimiento
Ciudadano,11
respectivamente, ante el órgano electoral cuya actuación motivó el inicio de la cadena impugnativa.12 En cuanto a Gonzalo Martínez García, quien se ostenta como representante propietario del PRI, el Tribunal Responsable le reconoce tal carácter, además de ser la misma persona que presentó el escrito de tercero
8
El veintisiete de marzo María Angélica Puerto Muñoz, presentó escrito para comparecer como tercera interesada en los juicios hasta entonces presentados. Un segundo escrito de esta naturaleza fue presentado un día después, ahora también suscrito por Josefina Meza Espinoza y Cristina Hernández Mendoza. Como en estos alegatos se defiende lo resuelto por el Tribunal Responsable, resulta razonable asumir que la defensa supone el conocimiento de la determinación que se pretende subsista. 9 Véase foja 23 del SM-JRC-23/2015. 10 Véase foja 33 y 34 del SM-JRC-24/2015. 11 Si bien la demanda también la suscribe el Coordinador Operativo Estatal de Movimiento Ciudadano en Querétaro, que en términos del artículo 26 de los Estatutos de dicho partido político, únicamente cuenta con facultades de representación política del órgano directivo estatal, ha quedado evidenciado que también lo suscribe la representante propietaria, lo que es suficiente para la acreditación de este requisito. Resulta aplicable la jurisprudencia 3/97, de rubro: “PERSONERÍA. CUANDO EXISTE PLURALIDAD DE PROMOVENTES EN UN MISMO ESCRITO, ES SUFICIENTE QUE UNO SOLO LA ACREDITE PARA TENER POR SATISFECHO EL REQUISITO”. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, suplemento 1, año 1997, pp 28 y 29. 12 Se confirma el supuesto del artículo 88, párrafo 1, inciso a), de la Ley de Medios, que debe interpretarse conforme a la jurisprudencia 2/99, de rubro: “PERSONERÍA, LA TIENEN LOS REPRESENTANTES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS REGISTRADOS ANTE LOS ÓRGANOS ELECTORALES MATERIALMENTE RESPONSABLES, AUNQUE ÉSTOS NO SEAN FORMALMENTE AUTORIDADES RESPONSABLES NI SUS ACTOS SEAN IMPUGNADOS DIRECTAMENTE EN EL JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL”. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Suplemento 3, Año 2000, páginas 19 y 20.
SM-JDC-287/2015 Y ACUMULADOS
interesado en el medio de impugnación local.13 Y respecto a Ricardo Astudillo Suárez, quien comparece como Secretario General del Partido Verde en Querétaro, en términos del artículo 71, fracción I, inciso a), de los Estatutos del referido instituto político, tiene facultades de representación legal ante las autoridades administrativas y judiciales.14
Por lo expuesto, no asiste razón al Tribunal Responsable al manifestar, en su informe circunstanciado, que los representantes del Partido Verde, PAN y Movimiento Ciudadano no tienen personería.
Además, el Tribunal Responsable menciona que las ciudadanas y los ciudadanos actores no tienen personería, sin embargo, en conformidad con el artículo 13 de la Ley de Medios, no requieren de representación alguna para promover este medio de impugnación.
e) Interés jurídico. Se cumple con esta exigencia, en virtud de que los actores controvierten una resolución dictada por el Tribunal Responsable que modifica el acuerdo del Consejo Local, en el que se contienen los criterios de paridad de género en las fórmulas de candidaturas a las diputaciones y miembros de los ayuntamientos para el proceso electoral local en desarrollo, lo cual los promoventes consideran que viola, en el caso de los ciudadanos, el derecho a ser
votado,15
y,
respecto
de
los
partidos
políticos,
el
principio
de
autodeterminación que la Constitución Federal reconoce.
Por su parte, las accionantes del juicio ciudadano número SM-JDC-310/2015, quienes son mujeres de Querétaro, alegan la vulneración al derecho de igualdad por su circunstancia especial, es decir, por su calidad de mujeres como integrantes de un grupo colectivo que normalmente ha sido clasificado como vulnerable en el ejercicio del derecho a acceder a los cargos de elección popular. Por tanto, resulta válido reconocerles interés legítimo para que acudan a solicitar la tutela jurisdiccional contra la resolución que ordena la adopción de medidas para cumplir con el principio de paridad en favor de la mujer, pues
13
Lo que actualiza el inciso b), del artículo 88, párrafo 1, de la Ley de Medios. Extremo que satisface el inciso d), del artículo 88, párrafo 1, de la Ley de Medios. 15 De los escritos de demanda mediante los cuales se promovieron los juicios ciudadanos, se advierte que los actores se ostentaron como precandidatos electos, ya sea como primer regidor por el principio de representación proporcional o como diputado local por dicho principio, ubicados en la primera o tercera posición de la lista. Véase resolutivo del quinto pleno del VII Consejo Estatal de carácter electivo del PRD en Querétaro, de catorce de marzo del presente año, en el que se contiene la lista de diputados de representación proporcional, así como la de presidentes municipales, síndicos y regidores de mayoría relativa, donde también se incluye al primer regidor de representación proporcional, foja 121 del expediente SM-JDC-289/2015. Así mismo el acuerdo CPN/SG/064/2015 de la Comisión Permanente del Consejo Nacional del PAN, en el que se contiene las listas de fórmulas de candidatos a diputados locales por el principio de representación proporcional, foja 12 del expediente SM-JDC-287/2015. 14
7
SM-JDC-287/2015 Y ACUMULADOS
aducen que el Tribunal Responsable omitió implementar la paridad horizontal en su resolución.
Esta posición no hace sino reiterar el criterio adoptado por este órgano judicial recientemente.16 Conforme a dicha posición, al interpretar la exigencia contenida en el artículo 10, párrafo 1, inciso b) de la Ley de Medios, no cabe entender la noción de interés jurídico en términos estáticos o rígidos, pues es posible que su concepción sufra modificaciones. Al igual que, para establecer el tipo de controversias que admiten conocerse a través del juicio ciudadano, es necesario acudir a la forma y términos en las cuales las prerrogativas ciudadanas se encuentran previstas por el ordenamiento, la definición del interés o tipo de vinculación jurídica del promovente con los derechos objeto de un litigio concreto y específico está condicionada, precisamente, por la forma en que el ordenamiento reconozca tales prerrogativas.
De tal suerte, si un derecho es regulado por la Constitución Federal y la ley en términos diversos a la clásica estructura de los derechos subjetivos individuales, en esa medida no es válido exigir el surtimiento del interés jurídico a partir de su concepción tradicional, sino que habría que modular su entendimiento para
8
hacerlo congruente con la nueva regulación.
Esta concepción dinámica de interés responde, pues, a una interpretación progresiva del derecho humano de tutela judicial efectiva, dispuesto por el artículo 17 de la Constitución Federal, que permita la protección por parte de los tribunales de las nuevas manifestaciones de derechos a través del interés legítimo, en congruencia con los mandatos insertos en el artículo 1º constitucional.
En este sentido, el interés legítimo resulta viable en el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, entre otros casos, cuando se generan actos u omisiones que no están dirigidos directamente a afectar los derechos de alguien en particular, sino que, por sus efectos jurídicos de carácter colateral, ocasionan un perjuicio o privan de un beneficio en la esfera jurídica de la persona, justamente por la especial situación que tiene en el ordenamiento jurídico. Es decir, cuando en un sector o grupo indeterminado pero identificable les asiste un interés en la prevalencia o revocación de una norma, acto o resolución, que los afecte -y que no existan diversos medios para garantizarlos, o existiendo acciones ordinarias en determinados casos, las
16
El desarrollo argumentativo que sustenta este criterio se encuentra en la sentencia del juicio ciudadano SM-JDC-19/2015 y acumulados, de veintiocho de febrero de dos mil quince (apartado 4.4.1).
SM-JDC-287/2015 Y ACUMULADOS
mismas resulten incompatibles-, la viabilidad de un interés legítimo siempre se tiene que analizar y determinar conforme al caso en concreto.
Por tanto, resulta válido reconocer el interés legítimo para que cualquier mujer ciudadana de Querétaro, en su calidad de integrante de este grupo colectivo, acuda a solicitar la tutela jurisdiccional contra una resolución que se dice no se pronunció sobre la implementación de la paridad en su vertiente horizontal, principio reconocido por el ordenamiento a favor del género femenino, y que, por lo mismo, la colocan en una situación cualificada respecto de la misma.
f) Violación a preceptos constitucionales. Se acredita esta exigencia, requerida exclusivamente para los juicios de revisión constitucional electoral, porque los escritos de demanda de los partidos actores estiman que se contravienen los artículos 1°, 14, 16, 35, 41 y 116 de la Constitución Federal.17
g) Violación determinante. Se colma este requisito en los juicios de revisión constitucional electoral, pues de resultar procedentes los agravios expuestos por los partidos accionantes, se modificaría o revocaría la sentencia impugnada y, por consiguiente, podría confirmarse en sus términos el Acuerdo de Paridad, situación que repercutiría de forma significativa el proceso electoral, dado que incidiría en la forma en la que deben integrarse las listas de candidatos a representación proporcional y cómo deben postularse, respecto del sexo, las candidaturas de mayoría relativa en la elección de diputados locales.
h) Factibilidad de la reparación solicitada. Dicha circunstancia es posible dentro de los plazos electorales, toda vez que la jornada electoral en la cual se elegirán a los diputados locales e integrantes de los ayuntamientos de Querétaro, se llevará a cabo el domingo siete de junio del presente año.
5. IMPROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE DEMANDA.
En el expediente SM-JDC-287/2015, Edgar Inzunza Ballesteros presentó escrito mediante el cual solicita ampliación de demanda en el juicio ciudadano promovido el veinticuatro de marzo del año en curso.
17
Dicho requisito debe entenderse en un sentido formal, tal como lo ha considerado este tribunal en la jurisprudencia 2/97, de rubro: “JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL.INTERPRETACIÓN DEL REQUISITO DE PROCEDENCIA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 86, PÁRRAFO 1, INCISO B), DE LA LEY DE LA MATERIA”. Publicada en Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, suplemento 1, año 1997, pp. 25 y 26. Las jurisprudencias y tesis de este Tribunal Electoral pueden consultarse en el apartado correspondiente del portal de Internet: http://portal.te.gob.mx
9
SM-JDC-287/2015 Y ACUMULADOS
Es improcedente la mencionada ampliación de demanda, ya que en la misma el actor no manifiesta la existencia de nuevos hechos que se encuentren íntimamente relacionados con la pretensión de su demanda o desconocidos por el promovente al momento de presentar dicho medio de impugnación, 18 sino que pretende únicamente abundar los planteamientos de su ocurso inicial.
Como no se configura alguno de los extremos que la jurisprudencia de la Sala Superior autoriza para la valida ampliación de una demanda ya presentada, la solicitud debe desestimarse, ya que agotó su derecho de acción al presentar el referido juicio ciudadano.19
No obstante lo anterior, sus alegatos contenidos en el señalado escrito guardan relación con los agravios planteados por los demás ciudadanos actores, mismos que serán objeto de pronunciamiento por esta sala regional.
6. ESTUDIO DE FONDO
6.1. Planteamiento del caso.
10
En los recursos locales, al Tribunal Responsable se le planteó que el Acuerdo de Paridad no tutelaba dicho principio al no establecer una acción afirmativa que permita el logro de la igualdad sustantiva entre hombres y mujeres, y así combatir la discriminación en contra de éstas.20
Una vez que definió el marco jurídico, el Tribunal Responsable destacó que, como le fue argumentado, el Acuerdo de Paridad no preveía los siguientes aspectos:
18
Véase la jurisprudencia 18/2008 de rubro: "AMPLIACIÓN DE DEMANDA. ES ADMISIBLE CUANDO SE SUSTENTA EN HECHOS SUPERVENIENTES O DESCONOCIDOS PREVIAMENTE POR EL ACTOR”. Consultable en la Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, año 2, número 3, 2009, páginas 12 y 13. 19 Véase la tesis XXV/98, de rubro: “AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA DE LOS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL. PRINCIPIO DE PRECLUSIÓN, IMPIDE LA (LEGISLACIÓN DE CHIHUAHUA)”. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, suplemento 2, año 1998, pp 31 y 32. 20 El Tribunal Responsable consideró que el PRD y el Partido Encuentro Social plantearon como pretensión la adopción de las siguientes acciones afirmativas: “i) Que todas las fórmulas para integrar los ayuntamientos por el principio de mayoría relativa y las listas de representación proporcional sean encabezadas por mujeres; ii) Que en todas las listas de candidaturas propuestas para integrar la Legislatura del Estado y las fórmulas para los ayuntamientos por el principio de mayoría relativa, sea asignada para las mujeres la fracción impar; iii) Que las listas para integrar la Legislatura del Estado por el principio de mayoría relativa y de representación proporcional sea encabezada por mujeres; y iv) Que las mujeres no sean postuladas para cargos relativos a espacios en los que los partidos hayan obtenido resultados desfavorables en otras elecciones”.
SM-JDC-287/2015 Y ACUMULADOS
No se estableció el número total de mujeres que deberán postular los partidos políticos para renovar el Congreso y las autoridades municipales en el Estado y,
Se omitió precisar el orden de preferencia en el cual deberán colocarse los candidatos de cada sexo en las listas correspondientes, limitándose a determinar el número de espacios a elegir en dichos órganos de gobierno, así como la proporción que debe guardarse, de manera indeterminada.
Constatado lo anterior, y en virtud del contexto específico de la entidad, el Tribunal
Responsable
concluyó
que
resultaba
pertinente
establecer
lineamientos relativos a la participación proporcionada de las mujeres y los hombres en los órganos de decisión política del Estado, por lo que, lejos de simplemente apegarse al contenido formal de las directrices previstas por la Ley Local, se debían adoptar medidas que hicieran efectiva la igualdad sustancial en la postulación de las candidaturas y que eliminaran los obstáculos que posibiliten el ejercicio del poder público de forma paritaria.
De esta forma, el Tribunal Responsable ordenó al Consejo Local modificar el Acuerdo de Paridad a efecto de que observara los siguientes aspectos:
I. Ayuntamientos.
Los partidos políticos deben postular a una mujer en la primera
posición de sus listas de regidores por el principio de representación proporcional. Medida que, a diferencia de lo que sucede con las candidaturas por el principio de mayoría relativa, sí permite asegurar la presencia efectiva de las mujeres en los órganos de gobierno de los municipios.
II. Congreso del Estado.
Para el caso de las quince candidaturas a diputados por el
principio de mayoría relativa, los partidos políticos deberán registrar a ocho mujeres y a siete hombres. Medida dirigida a combatir la subrepresentación de las mujeres en el órgano legislativo al posibilitar que sean elegidas en mayor número.
Respecto a los candidatos a diputados por el principio de
representación proporcional, los partidos políticos deberán postular
11
SM-JDC-287/2015 Y ACUMULADOS
a una mujer en la primera posición de sus listas. La adopción de la medida implica que la primera asignación corresponderá a tantas mujeres como a partidos les corresponda por alcanzar el umbral requerido.
La autoridad electoral debe revisar que en las candidaturas por el
principio de mayoría relativa, los partidos políticos eviten postular preferentemente a alguno de los géneros en distritos en los que hayan obtenido las votaciones más bajas en el último proceso comicial local –se exceptúa a partidos de nueva creación la aplicación de tal criterio–. Medida dirigida a que no se reserven los distritos con mayor posibilidad de triunfo en favor de los candidatos de algún sexo en específico.
Por su parte, las ciudadanas, los ciudadanos y los partidos que comparecieron a impugnar la determinación del Tribunal Responsable alegan diversos motivos de inconformidad, los cuales pueden agruparse en los siguientes apartados:
A. Ausencia de atribuciones del Tribunal Responsable para incorporar contenidos normativos no previstos en la Ley Local.
12
La resolución controvertida incorporó medidas y cargas no contenidas en normas constitucionales ni legales, por lo que se traduce en la creación de una norma de carácter general, atribución que no se encuentra prevista para el Tribunal Responsable.21
Las medidas incorporadas se imponen como configurativas del derecho político-electoral a ser votado de los ciudadanos, materia de competencia que está reservada al legislador ordinario.22
B. Transgresión al principio de irretroactividad de la norma.
Al momento del dictado de la determinación controvertida, los partidos políticos ya habían agotado los respectivos procesos internos y seleccionado a sus candidatos, adecuándose a los
21
Véanse fojas 5 a 9 de la demanda del PAN y foja 8 de la demanda del PRI. Ambos partidos dirigen su planteamiento a controvertir la competencia del Tribunal Responsable para emitir sentencias aditivas. También el Partido Verde (apartado de AGRAVIOS) y Movimiento Ciudadano (fojas 18 y 19) aducen la falta de competencia del órgano jurisdiccional para integrar ley mediante la cual se impongan obligaciones desproporcionadas y que generen discriminación. 22 Demanda del PRI, fojas 25 y 26.
SM-JDC-287/2015 Y ACUMULADOS
plazos y exigencias en materia de paridad previstos en la Ley Local.23
Lesión al principio de certeza dado que la introducción de las medidas
decretadas
por
el
Tribunal
Responsable
fueron
conocidas por los participantes en el proceso electoral sólo hasta el momento de su determinación por parte de la autoridad.24
C. Violación al principio de autodeterminación de los partidos políticos.25
Las medidas impuestas vulneran el derecho del partido para decidir, conforme su normativa y criterios internos, la posición y distritos que sus candidatos ocuparán en sus listas.26
La
normativa
estatutaria
de
los
partidos
fue
declarada
constitucional por la autoridad, de ahí que debe reconocerse la validez de los procesos llevados a cabo bajo el amparo de la misma.27
Al imponer a una mujer como cabeza de las listas de candidatos por el principio de representación proporcional se desvirtúa el objetivo de ese sistema en el caso de los partidos minoritarios, los cuales deben estar en posibilidad de seleccionar quien encabezó sus listas, sin estar sujetos a reglas determinadas, como el sexo de los aspirantes.28
D. Contravención al principio de paridad y efectos discriminatorios de la medida.29
23
Agravio expresado en las demandas del Partido Verde; PAN, foja 12; Movimiento Ciudadano, fojas 9, 13 y 19 a 22; PRI, fojas 8 y 27; SM-JDC-288/2015; SM-JDC-289/2015 al SM-JDC295/2015, SM-JDC-303/2015 y SM-JDC-296/2015. 24 Demanda del PRI, foja 28. 25 Con excepción del contenido en la página 21 de la demanda de Movimiento Ciudadano, los planteamientos están dirigidos a controvertir la medida consistente en que las listas de candidatos a diputados y regidores por el principio de representación proporcional sean encabezadas por mujeres. En la excepción destacada, Movimiento Ciudadano dirige el alegato también contra la determinación de que los partidos políticos postulen ocho mujeres en los distritos relativos a las diputaciones por el principio de mayoría relativa. 26 Apartado de agravios de demanda del Partido Verde; PAN, fojas 14 a 8; Movimiento Ciudadano, foja 23, PRI, fojas 7, 15, 22 a 25; SM-JDC-289/2015 al SM-JDC-295/2015, SMJDC-303/2015, foja 7; y SM-JDC-296/2015, fojas 12 y 13. 27 Demanda de Movimiento Ciudadano, fojas 5, 21 y 22; PRI, fojas 15 y 28; y SM-JDC296/2015, foja 7. 28 Demanda de Movimiento Ciudadano, foja 23. 29 Todas las inconformidades se dirigen a la medida consistente en que sea una mujer la que encabece las listas de candidatos a diputados y regidores por el principio de representación proporcional, excepto en el caso del Partido Verde, que también enfoca su argumento contra la
13
SM-JDC-287/2015 Y ACUMULADOS
La normativa dispuesta por el legislador en la Ley Local ya contempla medidas de paridad de género –que parten del principio de igualdad– en la composición de las listas de candidatos
a
diputados
y
regidores
por
el
principio
de
representación proporcional, y en la postulación correspondiente de abanderados por los distritos de mayoría relativa, que garantizan el acceso efectivo de las mujeres a dichos cargos de elección popular, por lo que las medidas impuestas por el Tribunal Responsable constituyen una intromisión arbitraria en el derecho de autodeterminación de los partidos políticos y generan efectos discriminatorios injustificados en razón del sexo de los militantes.30
Indebida aplicación del principio de proporcionalidad para justificar la imposición de las acciones afirmativas dirigidas a posibilitar la postulación e integración paritaria de los órganos de gobierno, frente al sacrificio de los derechos de autodeterminación y autoorganización de los partidos políticos y de participación política de los aspirantes, que ya habían sido seleccionados a partir de las
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exigencias estatutarias, legales y constitucionales previstas al efecto.31
En el caso de los ayuntamientos, el principio de alternancia debe aplicarse a la integración total del órgano, por lo que el criterio sostenido por el órgano jurisdiccional relativo a que no existe vinculación entre los regidores de mayoría relativa y de representación proporcional –justificante para disponer que una mujer encabece la planilla de representación proporcional–, corre el riesgo de reducir hasta la inexistencia, la aplicación de tal principio en la asignación de regidores de representación proporcional.32
Al
introducir
los
mecanismos
cuestionados
el
Tribunal
Responsable omitió realizar un ejercicio de ponderación respecto de la colisión entre el derecho de las mujeres a integrar la conformación de las listas de candidatos (ocho/siete) de diputados por el principio de mayoría relativa. 30 Demanda Partido Verde; Movimiento Ciudadano, fojas 13, 15, 16 y 22; PRI, fojas 4 a 15, 22, 24 y 25. (incluso habla de que la medida discriminatoria dispuesta por el Tribunal Responsable genera una categoría sospechosa); SM-JDC-287/2015; SM-JDC-288/2015; SM-JDC-289/2015 al SM-JDC-295/2015 y SM-JDC-303/2015; SM-JDC-296/2015 foja 10. 31 Demanda PAN, fojas 9 a13; Movimiento Ciudadano, foja 19; PRI, fojas 15 a 21;y SM-JDC296/2015, foja 11. 32 Demanda PAN, fojas 16 a 18.
SM-JDC-287/2015 Y ACUMULADOS
legislatura y los cabildos, y los derechos de los militantes de los partidos políticos que fueron postulados conforme a lo dispuesto por la normativa interna, quienes se ven privados de la postulación derivada
de
un
proceso
interno
democrático,
sin
haber
comparecido siquiera en el recurso local.33
El Tribunal Responsable vulnera el principio de paridad de género, por el que se asegura la participación igualitaria de mujeres y hombres pues –al privilegiar a las primeras–, las medidas implementadas
imposibilitan
la
participación
igualitaria de las candidaturas entre ambos sexos.
y
distribución
34
E. Violación al principio de imparcialidad previsto en el artículo 134 de la Constitución Federal.35
Incumplimiento al principio de imparcialidad pues ‘la conducta’ afecta la equidad de la competencia entre partidos políticos y aspirantes, precandidatos y candidatos.
F. El Tribunal Responsable omitió considerar la implementación de la paridad
horizontal
en
las
candidaturas
a
las
presidencias
municipales. 36
En la resolución controvertida se omitió considerar y establecer la paridad
de
género
horizontal,
en
la
postulación
de
las
candidaturas a las presidencias municipales, lo que anula el principio de paridad constitucional.
G. Ausencia de lineamientos específicos que deban observar los partidos políticos para llevar a cabo las medidas instrumentadas en la resolución.37
Una vez detallados los reclamos de los promoventes, conviene precisar que los motivos de disenso se encaminaron a controvertir, en la mayoría de los casos, la medida relativa a que las fórmulas de candidatos por el principio de representación proporcional fueran encabezadas por una mujer y, en los menos, aquella por la cual se deben postular más mujeres en los distritos 33
Demanda del PRI, foja 8. Demanda del PRI, foja 27. 35 Agravio 1, de la demanda correspondiente al expediente SM-JDC-287/2015. 36 Demanda del juicio ciudadano SM-JDC-310/2015. 37 Demandas de expediente SM-JDC-296/2015, cuarto agravio; y Movimiento Ciudadano, agravio quinto. 34
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SM-JDC-287/2015 Y ACUMULADOS
relativos a la elección de diputados por el principio de mayoría relativa (8/7), y a que exista paridad en la postulación de mujeres como presidentas municipales.
Esto es, en las demandas no se refirió posicionamiento alguno dirigido explícitamente a combatir la medida consistente en no colocar a candidatos de algún sexo en específico en los distritos en los que haya obtenido menos votación el partido en la elección anterior.
En efecto, la única mención que sobre esta medida se formula en las demandas, la realiza el PRI,38 que se limita a asegurar que la misma, junto con las relativas a postular mujeres en ocho distritos y a que las mujeres encabecen las listas de candidaturas a los cargos de representación proporcional, son, en conjunto, “desproporcionales”.
Semejante expresión no constituye propiamente un agravio enderezado contra la medida de preferentemente no registrar a candidatos de un mismo sexo en “distritos perdedores”, dado que no plantea un vicio propio de la medida en sí misma considerada. De hecho, su mención parece obedecer a un recurso argumentativo encaminado a evidenciar la magnitud del trato diferenciado que
16
motiva la inconformidad del PRI: la integración de las listas de representación proporcional, posición que se corrobora con la “delimitación” que el propio partido realiza de sus agravios al inicio del apartado correspondiente. 39
Consecuentemente, la medida implementada por el Tribunal Responsable debe quedar intocada, ante la inexistencia de inconformidades por su adopción.
El estudio de los argumentos indicados se realizará en el orden en el que se han anunciado, salvo que, como resultado que se obtenga en alguno o algunos de ellos, resulte innecesario efectuar algún pronunciamiento.
6.2. El Tribunal Responsable sí cuenta con atribuciones para desarrollar contenidos normativos no previstos en la Ley Local, aunque compatibles con ella, en el ejercicio de su jurisdicción y conforme los límites inherentes a la misma.
Los promoventes se duelen que, a su parecer, el Tribunal Responsable extralimitó su función jurisdiccional de interpretar y aplicar las normas, pues les 38
Página 25 de la demanda. El primer párrafo del apartado de agravios de la demanda refiere: “En el presente recurso se combate la parte de la sentencia en la que se pretende justificar que, es necesario establecer la medida consistente en que una mujer, necesariamente, sea la que encabece las listas para integrar la Legislatura del Estado por el principio de representación proporcional y las listas de regidores” (foja 4). 39
SM-JDC-287/2015 Y ACUMULADOS
impuso medidas y cargas que no se encuentran contenidas en disposiciones constitucionales ni legales. A su consideración, el actuar del órgano jurisdiccional se tradujo en la creación de normas de carácter general, por lo que la resolución reclamada es de aquellas denominadas sentencias aditivas, sin que dicho órgano jurisdiccional cuente con atribuciones para ello. También se plantea que lo resuelto incide en la configuración del derecho a ser votado, materia que es competencia reservada al legislador ordinario.
No se comparte el punto de vista de los actores, por cuanto la actuación realizada por el Tribunal Responsable no implica, en los términos que son propuestos, que se haya sustituido en el legislador, ni pretendió que su decisión conllevara la modificación de las normas contenidas en las disposiciones de la Ley Local relativas a la paridad de género en la postulación de candidaturas, en el sentido de ampliar sus efectos como condición necesaria para que pudiesen considerarse conformes con la Constitución Federal.
La posición que aquí se adopta parte de reconocer que en la resolución reclamada, el Tribunal Responsable centró la litis en analizar si el Consejo Local, al emitir el Acuerdo de Paridad conforme a su facultad reglamentaria en los procesos electorales, cumplió con garantizar el principio de paridad o, en su caso, debió establecer acciones afirmativas en favor de las mujeres para asegurar su acceso en la integración de los órganos colegiados de gobierno de elección popular, para así lograr una igualdad material entre hombres y mujeres respecto a su derecho político de sufragio pasivo. Posteriormente, con base en el contexto histórico en el Estado de Querétaro, determinó que sí resultaba necesaria la adopción de medidas en favor del género femenino y, conforme a ese orden de ideas, señaló cuáles debían de ser esas medidas a partir de estudiar las propuestas por los entonces recurrentes.
Como puede observarse, el eje rector de lo resuelto por el Tribunal Responsable gira en torno a evaluar la conducta del Consejo Local con la emisión del acuerdo reclamado en forma primigenia, esto es, circunscribió su análisis dentro del ámbito de atribuciones de la autoridad administrativa en el ámbito de la paridad.
Conforme a lo anterior, no les asiste la razón a los promoventes, en el sentido de que el Tribunal Responsable haya realizado alguna interpretación conforme de la Ley Local para hacerla acorde al texto constitucional, toda vez que, como quedó destacado, jamás cuestionó la constitucionalidad del Acuerdo de Paridad, ni señaló que el contenido de los lineamientos admitía diferentes interpretaciones o que la incorporación de la medida afirmativa fuera la manera
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SM-JDC-287/2015 Y ACUMULADOS
de hacer constitucionales los lineamientos cuestionados, pues la litis de la cadena impugnativa de origen fue si la autoridad responsable debía prever una acción afirmativa, y no así la constitucionalidad de los lineamientos establecidos por la misma. Tampoco es correcta la afirmación de que se trata de una sentencia aditiva, 40 toda vez que, ciertamente, analizó si existió una omisión por parte del Consejo Local de implementar medidas en beneficio de la mujer para asegurar su acceso a los cargos públicos, empero, dicha omisión no la derivó porque fuera un mandato expreso de la Constitución Federal que debía regularse por el legislador local, sino como un mecanismo administrativo o en ejecución de la ley para remediar la precaria representación de la mujer en el estado de Querétaro, en relación con el derecho humano de igualdad. Con base en lo anterior, el Tribunal Responsable consideró que al Consejo Local le correspondía establecer acciones afirmativas en favor del género femenino.
Por ello, no se trató de un estudio de constitucionalidad de la Ley Local, sino de las facultades de una autoridad administrativa lo que conllevó a vincular al Consejo Local a que estableciera acciones afirmativas en favor de las mujeres,
18
sin que lo anterior implique que el Tribunal Responsable haya modificado el alcance normativo de las disposiciones atinentes de la Ley Local a través de incorporar
nuevas
normas
como
condición
para
consentir
su
constitucionalidad.41 Incluso, el Tribunal Responsable es enfático en señalar que la adopción de las medidas especiales en materia de paridad de género deben instaurarse “en el caso concreto” (página 38 de la sentencia) y “para este proceso electoral” (página 35 de la resolución), mas no como normas integrantes de la Ley Local.
En diverso orden de ideas, es importante destacar que en términos del artículo 1° de la Constitución Federal, todas las autoridades tienen la ineludible 40
Cabe precisar que por sentencias interpretativas aditivas se entiende aquellas que establecen que el contenido normativo de un precepto legal es inconstitucional por defecto o por omisión en cuanto que no prevé o no incluye algo; sin embargo, en lugar de expulsarlo del orden jurídico, el tribunal produce un efecto de ampliación o extensión en los supuestos de aplicación o las consecuencias jurídicas del precepto. Respecto al tema se puede consultar a Díaz Revorio, Francisco Javier, Las sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional, Valladolid, Lex Nova, 2001, p. 146; Martín de la Vega, Augusto, La sentencia constitucional en Italia, Madrid, CEPC, 2003, p.221; Presno Linera, Miguel Ángel y Campione, Roger, Las sentencias básicas del Tribunal Constitucional italiano, Madrid, BOE, CEPC, 2010, p. 88; Aja, Eliseo y González Beilfuss, Markus, “Conclusiones generales” en Aja, Eliseo (ed.), Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el legislador en la Europa actual, Barcelona, Ariel, 1998, p. 278; y Ferrer MacGregor, Eduardo y Sánchez Gil, Rubén, Efectos y contenidos de las sentencias en acción de inconstitucionalidad. Análisis teórico referido al caso “Ley de Medios”, México, IIJ, UNAM, 2009, pp. 65 y siguientes. 41 Al no tratarse de una sentencia aditiva, resulta innecesario hacer un pronunciamiento sobre si el Tribunal Responsable puede dictar esta clase de sentencias manipulativas y si, en su caso, implica un criterio opuesto al precedente dictado por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en el juicio ciudadano identificado con la clave SUP-JDC766/2015.
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obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, a la luz de los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Sin embargo, lo anterior no implica que todas las autoridades puedan realizar cualquier acto bajo el argumento de que protegen o maximizan los derechos humanos, pues únicamente pueden realizar lo que es acorde a su competencia y facultades.42
Suele reconocerse que los mandatos derivados de los derechos humanos, tanto en su aspecto subjetivo como en el objetivo, se dirigen prioritariamente al legislador, que por su composición plural y legitimidad democrática está llamado a resolver los conflictos que acogen en su seno las constituciones modernas, mediante la distribución de las cargas y compensación de los intereses en juego, en las leyes que adopte, con la libertad de decisión que permita la Constitución Federal.43
En ese sentido, por cuanto interesa aquí resaltar, a las autoridades administrativas, en el ejercicio de sus facultades reglamentarias, les corresponde garantizar el respeto y eficacia de los derechos humanos, empero, el despliegue de esta actividad normativa está condicionada al margen de configuración que la ley deja abierto, es decir, sus juicios ponderativos deben tener en cuenta las opciones ya establecidas por el legislador.44
A su vez, conforme a los principios de legalidad y seguridad jurídica, los órganos jurisdiccionales, federales y locales, son a quienes corresponde garantizar, con motivo de la existencia de una controversia, que toda norma o acto de autoridad respeten los derechos humanos previstos en la Constitución y en los tratados internacionales, entre ellos el derecho derivado del reconocimiento de la paridad de género en las candidaturas. En ese aspecto, en caso de que exista una vulneración a los derechos, debe repararla estableciendo las medidas mínimas necesarias y, en el caso de los mecanismos implementados por autoridades administrativas, debe verificar que
42
Como en su oportunidad advirtiera Forsthoff en relación con la situación que advertía en Alemania (Forsthoff, Ernst, El Estado de la sociedad industrial, trad. esp. de Luis López Guerra y Jaime Nicolás Muñiz, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1975, p. 222), es la propia Constitución Federal (en su artículo 49) la que impide deducir que la división de poderes pertenece al pasado, la cual, bajo cualquier enfoque, supone la diferenciación de las diversas funciones estatales. 43 Así, Grimm, Dieter, Constitucionalismo y derechos fundamentales, trad. esp. de Raúl Sanz Burgos y José Luis Muñoz de Baena Simón, Madrid, Trotta, 2006, p. 164. 44 Ya sea porque se han excluido del abanico ciertas soluciones que de otra forma serían posibles, o bien, porque ya la ley haya indicado la dirección política de la ponderación administrativa. En este sentido: Arroyo Jiménez, Luis, “Ponderación, proporcionalidad y derecho administrativo” en Ortega, Luis y de la Sierra, Susana (coords.), Ponderación y Derecho administrativo, Madrid, Marcial Pons, 2009, pp. 42 y ss.
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estos garanticen el cumplimiento del derecho tutelado (conforme la Constitución Federal y la ley aplicable) así como la razonabilidad de los mismos.45
En conformidad con los artículos 1°, 17, 41 base VI, 99 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se advierte la existencia de un sistema impugnativo integral –compuesto por medios federales y locales–, cuya finalidad es garantizar que los actos y resoluciones en materia electoral se sujeten invariablemente a los principios de constitucionalidad y legalidad. A su vez, el artículo 19 de la mencionada ley señala que el Tribunal Electoral del estado de Querétaro es la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral para resolver, con plenitud de jurisdicción y con independencia, las controversias que se presenten.
En ese sentido, de la interpretación sistemática y funcional del marco constitucional y legal mencionado, es dable concluir que el Tribunal Responsable está facultado para dirimir las controversias que se susciten en materia electoral en relación con los actos vinculados con el proceso electoral, conforme a los alcances del marco convencional, constitucional y legal, siempre favoreciendo la protección más amplia a las personas.
20
Ahora bien, para que el control que ejerce sobre los actos administrativos resulte eficaz, ya se trate de la emisión de normas generales o concretas, el órgano jurisdiccional puede vincular a la autoridad administrativa para que regule de manera adecuada una determinada situación, especialmente si con esto se pretende maximizar un derecho humano o, como en el caso sometido a consideración del Tribunal Responsable, si lo que se le plantea es la eficacia del derecho político de sufragio, supuesto que exige particular atención y cuidado del juzgador, por las implicaciones que tiene para la salud del sistema democrático.46
Esto no significa que un tribunal sustituya al legislador o invada sus facultades, pues no dejan de ser actos jurisdiccionales, que rigen para situaciones específicas y su conformidad está condicionada a la subsistencia del marco normativo que le sirve de referencia o sustento, por lo que, eventualmente, 45
En materia de protección de derechos humanos a nivel internacional, la participación de las mujeres en los asuntos públicos y la igualdad en el acceso a los cargos públicos, han sido reconocidos como derechos humanos, tanto en el sistema universal como en el sistema interamericano. Véase El camino hacia una democracia sustantiva: la participación política de las mujeres en las Américas, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, documento 79, 18 de abril de 2011, párrafo 7. 46 Como decía Ely: “desbloquear las obstrucciones al proceso democrático es de lo que debería ocuparse primordialmente el control judicial, y la negación del sufragio pareciera ser la obstrucción por excelencia”. Ely, John Hart, Democracia y desconfianza. Una teoría del control constitucional, trad. esp. de Magdalena Holguín, Santafé de Bogotá, Universidad de los Andes, Siglo del Hombre Editores, 1997, p.146.
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pueden ser modificados o quedar sin efectos por el legislador, a través de la reforma del ordenamiento.
Efectivamente, lo anterior no supone una invasión de competencias legislativas, pues es conforme a sus fines realizarlo, pero dicha atribución para desarrollar contenidos normativos no previstos en la ley local, tiene como límite, salvo que medie una inaplicación por inconstitucionalidad,47 el sentido literal de las normas o la voluntad claramente reconocible del legislador, así como el que la medida establecida esté justificada, es decir, que no se trate de una decisión discrecional, sino que se encuentre debidamente fundada, motivada de acuerdo con los criterios hermenéuticos aceptados y sea razonable, lo cual debe analizarse en cada caso concreto.48
El examen de si el Tribunal Responsable se ajustó a estos parámetros corresponderá a un apartado ulterior.49
En diverso orden de ideas, contrario a lo sostenido por los promoventes, las medidas incorporadas no son configurativas del derecho político-electoral a ser votado, pues en las mismas no se establecen requisitos de elegibilidad.
Los requisitos de elegibilidad, como su nombre lo expresa nítidamente, son aquellos que definen la “cualidad de elegible” de un sujeto determinado, esto es, por los cuales se condiciona que la persona beneficiada con los resultados de unos comicios, con independencia del sistema electoral de que se trate, pueda ser considerada válidamente electa, precisamente por reunir las exigencias
constitucionales
y
legales
respectivas,
que
atienden
fundamentalmente a atributos inherentes del individuo (y que se han estimado
47
Ni mediando un pronunciamiento de inconstitucionalidad por omisión o defecto de la ley podría entenderse que los tribunales asumieran el papel de legisladores. En tales supuestos, se ha propuesto que la autoridad administrativa o los jueces deban conceder “directamente el mínimo de los derechos fundamentales”, en tanto que “la justificación de pretensiones que lo excedan corresponde sólo al legislador”. Grimm, Dieter, op. cit., p.172. 48 El hecho de que el juez disponga de un cierto margen de libertad, en la medida en que su decisión no viene predeterminada en todos sus extremos por la ley que aplica, no significa necesariamente que su función pueda ser equiparada a la del legislador y que sea dotado de un poder político, pues los actos jurisdiccionales se distinguen de los considerados como políticos por lo siguiente: 1) Por la responsabilidad, los actos políticos tienen una responsabilidad política, mientras que los actos jurisdiccionales no; 2) Por los modos de argumentación y fundamentación, en la decisión política se argumenta racionalmente a partir de los fines que se persiguen, mientras que la decisión jurisdiccional se basa en premisas de aceptación general; 3) Por la libertad en la actuación, en la decisión política tiene plena libertad y, 4) Por la obligatoriedad, en el poder legislativo sus normas son obligatorias para todos y en especial para los juzgadores, mientras que los actos jurisdiccionales sólo son precedentes que en principio no obligan a los otros jueces. Sobre el tema véase entre otros a De Otto y Pardo, Ignacio, “Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes” en Obras Completas, Oviedo, Universidad de Oviedo y CEPC, 2010, pp. 1074 a 1076; así como a Bulygin, Eugenio, “Los jueces ¿crean derecho?”, en La función judicial. Ética y democracia, Barcelona, Gedisa, ITAM, TEPJF, 2003, pp. 35 y 36. 49 Apartado 6.8.
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necesarios para el correcto desempeño del cargo para el cual se ha optado),50 así como aquellas otras previstas para garantizar la libertad del elector y la equidad en la contienda electoral.51
En este sentido, lo propio o característico de los requisitos de elegibilidad estriba en que su satisfacción debe ocurrir no sólo al momento en que tienen verificativo los registros de las candidaturas, sino también, y con mayor razón, el día de la elección y para la expedición de la constancia correspondiente, que es en realidad el momento relevante, porque la configuración de una inelegibilidad produce la ineficacia de los resultados de los comicios respecto del candidato52 o, incluso, la nulidad de la elección.53
Por el contrario, ese efecto de ineficacia o nulidad de la elección no está presente en el caso de las obligaciones relacionadas con el cumplimiento del principio de paridad en la postulación de las candidaturas, dado que su infracción, con independencia del contenido o extensión de estos deberes, sólo produce el rechazo del registro “del número de candidaturas de un género que exceda la reglamentación de esta Ley”.54
22
Esto es, las medidas para cumplir con la paridad en la postulación de las candidaturas están vinculadas con las propuestas presentadas por los partidos políticos y las coaliciones, más no con el ejercicio del voto, con el ejercicio de las prerrogativas ciudadanas de quienes son elegibles, ni por supuesto con la eficacia o validez de las elecciones.55
Por todo lo anterior, se advierte que el Tribunal Responsable sí tiene facultades para obrar como lo hizo. Cuestión diversa en si la motivación empleada o el resultado alcanzado resultan o no contrario a Derecho, aspecto que será analizado posteriormente.
50
Así, por ejemplo, para el caso de Querétaro, los requisitos previstos en el artículo 8, segundo párrafo, fracciones I, II y III de la Constitución Local. 51 Como las previstas en las fracciones V, VI y VII del párrafo segundo del artículo 8 de la Constitución Local. 52 Véase la tesis de rubro “INELEGIBILIDAD DE UN CANDIDATO DE LA FÓRMULA PARA AYUNTAMIENTO, POR EL PRINCIPIO DE MAYORÍA RELATIVA, NO AFECTA LA TOTALIDAD DE SUS MIEMBROS (LEGISLACIÓN DE QUERÉTARO)”, aprobada por la Sala Superior del Tribunal Electoral, consultable en la página 111 del Informe anual 1996-1997, rendido por el Magistrado Presidente José Luis de la Peza. El mismo principio se encuentra manifestado en el artículo 202, penúltimo párrafo, de la Ley Local. 53 Si la inelegibilidad se predica respecto de los dos integrantes en una elección uninominal, pues ya no habría quién pudiera asumir las consecuencias derivadas del sentido en que hubiere votado la ciudadanía. 54 Artículo 192, último párrafo, de la Ley Local. 55 En este mismo sentido se pronunció el Tribunal Constitucional italiano en la sentencia número 49/2003, de diez de febrero. En el apartado 3.1 de su resolución sostuvo que el vínculo negativo de las acciones afirmativas que juzgaba operaba “solamente en la fase anterior a la verdadera competencia y no influye en ella”.
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6.3. Ineficacia de los planteamientos relativos a la transgresión a los principios de irretroactividad de la norma y de certeza.
Los agravios relativos a los temas anunciados en el título del apartado, en sí mismos, no son suficientes para modificar o revocar la determinación impugnada.
Quienes los formulan señalan que la selección de las candidaturas se realizó conforme lo previsto en las disposiciones estatutarias respectivas y en observancia de las reglas contenidas en el artículo 192 de la Ley Local. En este sentido arguyen, las medidas implementadas por el Tribunal Responsable, en tanto fueron adoptadas con posterioridad a los procesos internos de postulación, violentan los derechos adquiridos por los ciudadanos beneficiados con las postulaciones, así como el derecho de autoorganización de los partidos políticos.
Adicionalmente, el PRI argumenta que esta situación es incompatible con el principio constitucional de certeza, por cuanto no se conocieron con la anticipación debida las reglas a que deberían sujetar su propia actuación.
Ciertamente, el artículo 14, primer párrafo, de la Constitución Federal prohíbe que a una ley se le dé efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. Sin embargo, no se advierte que, con su sentencia haya aplicado o siquiera pretendido aplicar alguna disposición legal a situaciones acontecidas con anterioridad a su inicio de vigencia o validez, y que ello produjera consecuencias perjudiciales para alguien.
Aquí debe recordarse que, al margen de la corrección de su criterio (aspecto que será analizado en otro apartado), el Tribunal Responsable adoptó medidas que estimó necesarias para la consecución de una norma legal (artículo 192 de la Ley Local), que a su vez tiene su apoyo en disposiciones constitucionales (en la sentencia se citaron los artículos 1, 4 y 41, base I, párrafo segundo), que incluso entraron en vigor antes del inicio del proceso electoral local.56
56
Los artículos citados de la Constitución Federal (publicada en el Diario Oficial de la Federación el cinco de febrero mil novecientos diecisiete), fueron reformados y los decretos correspondientes publicados el diez de junio de dos mil once; el diecisiete de junio y el diez de febrero de dos mil catorce, respectivamente. Las reformas a los artículos 1 y 4, entraron en vigor al día siguiente de su publicación, la del artículo 41, en conformidad con el transitorio cuarto del decreto de reforma, fue en “la misma fecha [de] las normas a que se refiere el transitorio segundo”, las cuales se publicaron el veintitrés de mayo del mismo año y entraron en vigor al día siguiente de su publicación. Por su parte la última reforma al artículo 192, de la Ley Local, fue el veintinueve de junio de dos mil catorce.
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Desde esta perspectiva, y hasta en tanto no se constate que realmente las medidas adoptadas son contrarias al marco normativo aplicable o no resultan consecuentes con la finalidad que se proclama están persiguiendo, no es posible sostener que se está en presencia de la violación al principio de irretroactividad.57
En efecto, si el Tribunal Responsable sostuvo que las medidas decretadas son en atención a la obligación permanente de observar que se cumpla con el principio de paridad tutelado en la Constitución Federal así como en la legislación federal y local en la materia, no es posible afirmar la aplicación retroactiva de una norma, toda vez que en este momento tal principio debe ser observado por los partidos políticos y los propios contendientes.
Por razones similares, tampoco cabría concluir que se esté violentando el principio de certeza previsto en los artículos 41 y 116 constitucionales. La Suprema Corte de Justicia de la Nación entiende que el principio de certeza consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades locales de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que su propia actuación y la de las autoridades
24
electorales están sujetas.58
Así, el principio de certeza, como manifestación concreta de la seguridad jurídica, implica la previsibilidad que razonablemente cabe esperar en la actuación de las autoridades estatales. Empero, como ya ha tenido oportunidad de establecer esta sala regional, ese principio de certeza debe entenderse como inserto en la propia Constitución Federal y, consecuentemente, instaurado para la protección de los derechos y libertades a cuyo servicio se estructura todo el ordenamiento jurídico.59
Consecuentemente, en los casos concretos pueden presentarse supuestos en los que, no obstante que se constate alguna posible afectación al principio de certeza, quepa reconocer una mayor preferencia a un principio o valor
57
Y, en caso de que se constataran los defectos que se destacan, la privación de sus efectos como medida reparadora obedecería precisamente a su falta de adecuación con las normas que se invocan como fundamento o por su idoneidad, más no por su pretendido carácter retroactivo. 58 Véase la Jurisprudencia P./J. 144/2005, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación bajo el rubro: “FUNCIÓN ELECTORAL A CARGO DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES. PRINCIPIOS RECTORES DE SU EJERCICIO”. 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXII, Noviembre de 2005; Pág. 111. 59 Criterio adoptado al resolver el juicio ciudadano identificado con la clave SM-JDC-732/2013, en sesión pública de veinticinco de septiembre.
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igualmente reconocido en la Constitución Federal, dada la ponderación que se lleve a cabo.60
En ese contexto, las medidas se adoptan precisamente al analizar el acuerdo que fijó las reglas correspondientes para la postulación de candidaturas y, por tanto, no devienen incompatibles con el principio constitucional de certeza, por lo que el momento en el cual se integra es insuficiente para concluir que deban ser revocadas, pues en este caso lo definitorio es si tales medidas son conforme a Derecho desde una perspectiva sustantiva.
6.4. La violación al principio de autodeterminación de los partidos políticos no puede constatarse con carácter general sino en función de los casos concretos.
Los partidos políticos promoventes se duelen que las medidas impuestas por el Tribunal Responsable para garantizar que las mujeres integren los órganos colegiados de elección popular, por sí mismas, vulneran su derecho de autodeterminación para decidir conforme su normativa interna y criterios internos, la posición y distritos que sus candidatos ocuparán en sus listas.
Al respecto, esta sala regional considera que no les asiste la razón, ya que el derecho de auto-organización de los partidos políticos es una manifestación específica del diverso derecho humano de asociación, consagrado en el artículo 9º de la Constitución Federal, y en ese sentido, tiene la misma jerarquía normativa y peso abstracto que el de igualdad que está contemplado en el artículo 1º constitucional. Sin embargo, esto no significa que esta libertad o capacidad auto-organizativa sea absoluta o ilimitada, sino que es susceptible de delimitación legal, siempre y cuando se respete su núcleo básico o esencial.61
En efecto, el artículo 41 de la Constitución Federal, al prever el mandato de paridad de género como una obligación que tienen que cumplir los partidos políticos, supone, para lograr su propia efectividad, la limitación al principio de auto-organización de los mismos, disposición que se reitera en el artículo 42, párrafo tercero de la Constitución Estatal.
En este sentido, como se determinó en apartado anterior, en caso de considerarse que las medidas establecidas por el Tribunal Responsable son 60
Sobre el desplazamiento del principio de seguridad jurídica por otros principios que, en determinados casos, tengan un mayor peso, véase a Atienza, Manuel, Tras la Justicia. Una introducción al Derecho y al razonamiento jurídico, Barcelona, Ariel, 2000 (5ª reimpresión), pp. 81 y siguientes. 61 Similar criterio se estableció al resolver el juicio ciudadano identificado con la clave SM-JDC19/2015 y sus acumulados.
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válidas, en tanto modifican el Acuerdo de Paridad, la restricción al derecho de auto-organización sería con base en el principio de paridad que se encuentra establecida en una norma formal y materialmente legislativa que tiene rango constitucional, lo cual es suficiente para demostrar que puede ser limitado, siempre y cuando dicha limitación obedezca a una finalidad legítima a la luz de la Constitución Federal y los tratados internacionales en materia de derechos humanos, resulte idónea y, además, necesaria para la consecución de la finalidad misma, así como proporcional en sentido estricto, es decir equilibrada con los derechos e intereses en conflicto.62
Consecuentemente, no puede analizarse con carácter general la violación al principio de autodeterminación, sino que debe atenderse siempre a las circunstancias del caso, cuya ponderación indicará qué principio o valor constitucional debe prevalecer.
6.5.
Ineficacia
del
planteamiento
relativo
a
la
declaración
de
constitucionalidad de los estatutos partidistas.
Los enjuiciantes plantean que, si las respectivas normativas estatutarias fueron
26
declaradas constitucionales por la autoridad, debe entonces reconocerse la validez de los procesos llevados a cabo bajo el amparo de las mismas.
La falta de idoneidad de este argumento radica en que la materia del acuerdo administrativo originalmente controvertido no versó sobre la constitucionalidad de los estatutos de partido político alguno, así como tampoco en el fallo debatido el Tribunal Responsable se pronunció sobre los mismos, ni sugirió siquiera la posible inconstitucionalidad o invalidez de los actos o procesos derivados de ellos o de sus normas reglamentarias.
Si, además, en la sentencia reclamada el Tribunal Responsable sustentó su decisión, fundamentalmente, en la manera en que debían implementarse mecanismos o medidas para garantizar la paridad de género en la postulación de las candidaturas, sin que en sus consideraciones pusiera en duda la validez de los actos realizados por los partidos políticos en sus procesos internos de selección y postulación de sus candidatos, es claro entonces que el
62
Véase la tesis de jurisprudencia 1a.CCXV/2013 (10ª) de rubro: “DERECHOS HUMANOS. REQUISITOS PARA RESTRINGIRLOS O SUSPENDERLOS CONFORME A LOS ARTÍCULOS 1º DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y 30 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS”, 10ª época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXII, julio de 2013, tomo 1, p. 557.
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planteamiento que aquí se estudia no es apto para evidenciar ilegalidad alguna.63
6.6. La definición de quiénes deben encabezar las listas de representación proporcional no incide en la finalidad de representación proporcional.
Carece de fundamento normativo el planteamiento relativo a que imponer a una mujer como cabeza de las listas candidatos a regidurías por el principio de representación proporcional desvirtúa el objetivo de ese sistema en el caso de los partidos minoritarios, los cuales deben estar en posibilidad de seleccionar quien encabezó sus listas, sin estar sujetos a reglas determinadas, como el sexo de los aspirantes.
El argumento propuesto sólo podría ser aceptable si en virtud del marco constitucional o legal, o bien por su propia naturaleza, el funcionamiento o eficacia de la representación proporcional dependiera de las características inherentes a las personas que son postuladas para ser electas por este principio.
Sin embargo, los atributos personales de los candidatos, inclusive su sexo, constituyen datos irrelevantes a los efectos del funcionamiento o eficacia de este sistema electoral, al tratarse de datos o elementos que, en forma alguna inciden en la representatividad de la oferta política que defiende un partido.
La representación proporcional en un sistema electoral cuya característica particular consiste en la conversión de votos en escaños, mediante el establecimiento de una proporción entre el número de sufragios obtenidos por cada partido político y el número de sus candidatos que deben resultar electos.
Como lo ha identificado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el principal propósito de este sistema electoral es “garantizar de manera efectiva la pluralidad en la integración de los órganos legislativos, permitiendo que formen parte de ellos candidatos de los partidos minoritarios e, impidiendo, a la vez, que los partidos dominantes alcancen un alto grado de sobre-representación. Esto explica por qué, en algunos casos, se premia o estimula a las minorías y en otros se restringe a las mayorías”. 64
63
Sobre el particular, el artículo 25, párrafo 1, inciso r), de la Ley de Partidos, hace eco del mandato constitucional contenido en el artículo 41, al establecer que es obligación de los partidos políticos garantizar la paridad entre los géneros en candidaturas a legisladores federales y locales. 64 Véase las jurisprudencias P./J. 67/2011 (9a.), del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubro: “REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL EN MATERIA ELECTORAL. LA REGLAMENTACIÓN DE ESE PRINCIPIO ES FACULTAD DEL LEGISLADOR ESTATAL.”
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Conforme con lo anterior, el objetivo primordial del principio de representación proporcional, es procurar la participación de todos los partidos en la integración del órgano legislativo o en el ayuntamiento siempre que tengan cierta representatividad en la demarcación respectiva.
Como se ve, el sexo de los candidatos es indiferente a los efectos del funcionamiento o eficacia del principio de representación proporcional, de ahí que una regla que imponga que las listas de las candidaturas correspondientes deban estar encabezadas por mujeres no desvirtúa la operatividad del principio.
Procede, en consecuencia, desestimarse el presente agravio.
6.7. Insuficiencia de las premisas en las que el Tribunal Responsable hizo descansar su actuación.
Los partidos promoventes se duelen que el Tribunal Responsable haya incorporado medidas consistentes en que sea una mujer la que encabece las listas de candidatos a diputados y regidores por el principio de representación
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proporcional, así como la conformación mayoritaria de las listas de candidatos de diputados por el principio de mayoría relativa, en el sentido de que deben postular, necesariamente, ocho fórmulas integradas por mujeres y siete por hombres.
En su consideración, el órgano jurisdiccional fue omiso en advertir que la normativa dispuesta por el legislador en la Ley Local ya contempla medidas de paridad de género –que parten del principio de igualdad sustantiva– en la composición de las listas de candidatos a diputados y regidores por el principio de representación proporcional y en la postulación correspondiente de abanderados por los distritos de mayoría relativa.
Por tanto, consideran que las medidas impuestas por el referido órgano jurisdiccional constituyen una intromisión arbitraria en el derecho de autodeterminación de los partidos políticos y generan efectos discriminatorios injustificados en razón del sexo de los militantes.
Décima Época; Pleno; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro I, Octubre de 2011, Tomo 1; Pág. 304, número de registro 160758. Y la de rubro: “MATERIA ELECTORAL. EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL COMO SISTEMA PARA GARANTIZAR LA PLURALIDAD EN LA INTEGRACIÓN DE LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS”. P./J. 70/98, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo VIII, noviembre de 1998, página 191, número de registro 195151.
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Le asiste razón a los promoventes de los medios de impugnación pues si bien, como previamente se estimó, de advertirse una ausencia de desarrollo legislativo, o bien, de las correspondientes medidas reglamentarias que permitan hacerlo efectivo, el Tribunal Responsable puede ordenar a la autoridad administrativa electoral la incorporación de medidas que tiendan a garantizar condiciones generales paritarias en las contiendas electorales del estado, el ejercicio de dicha atribución específica exige una justificación realizada sobre elementos idóneos, por la cual se evidencie la insuficiencia normativa y, consecuentemente, la necesidad de implementar las medidas que incentiven el alcance de los fines constitucionales y legales de la integración paritaria en los órganos del estado.
En efecto, como se desarrolló en el apartado 6.2, el Tribunal Responsable para la solución de las controversias que le son planteadas tiene un margen de libertad para actuar conforme a su competencia y facultades, incluso puede desarrollar contenidos normativos no previstos en la Ley Local, si ello lo realiza con motivo del ejercicio de la jurisdicción; sin embargo, su ámbito de actuación tiene como limitante que debe ser con base en lo establecido en el marco jurídico que lo rige, es decir, la Constitución Federal, tratados internacionales y el desarrollo del Derecho establecido en la legislación.
En ese sentido, el Tribunal Responsable debía tomar en cuenta la regulación del derecho de igualdad y el principio de paridad conforme a lo establecido en el marco jurídico que limitan sus actuaciones, para la resolución de la controversia que le fue planteada –consistente en la insuficiencia de acciones en el Acuerdo de Paridad que materialicen el efectivo acceso de las mujeres a los cargos de elección popular a fin de garantizar la paridad de género–.65
Conforme a ello, una vez que el Tribunal Responsable hubiera delimitado la regulación constitucional y legislativa de los alcances y fines del principio de paridad, estaría en posibilidad de determinar si el Acuerdo de Paridad era acorde con el desarrollo normativo, así como si con dicha regulación se lograba alcanzar una representación paritaria de la mujer en la toma de decisiones en los órganos de gobierno o, en su caso, si el Consejo Local había incumplido en su deber de garantizar la eficacia del principio de paridad conforme al marco jurídico vigente.
No obstante lo anterior, en la sentencia no se efectuó análisis semejante, es decir, el Tribunal Responsable no justificó por qué las reglas establecidas en los 65
La causa de pedir se advierte del respectivo capítulo de agravios en las demandas de PRD y Encuentro Social. Véanse en los cuadernos accesorios 2 y 9, fojas 10 y 16, respectivamente.
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artículos 232 de la LEGIPE y 192 de la Ley Local, requerían de la implementación de medidas adicionales para hacerlas efectivas, esto es, para para garantizar la eficacia del principio de paridad de género.
Efectivamente, el Tribunal Responsable motivó la imposición de las medidas de la siguiente manera:
-
Conforme a la Constitución Federal, instrumentos internacionales
y legislación general y local, estableció el marco normativo general, primero del principio de igualdad referido a la condición de la mujer; posteriormente desarrolló el de paridad de género en la postulación e integración de los órganos de representación del Estado, concluyendo que dicha regulación era un límite al derecho de auto-organización de los partidos políticos y, finalmente, estableció las reglas para la postulación en paridad en términos del artículo 192 de la Ley Local.66
-
Señaló la síntesis de los agravios de los institutos políticos
apelantes, así como las medidas que consideraban debían establecerse en el Acuerdo de Paridad, calificándolos como parcialmente fundados y
30
suficientes para modificar la determinación del Consejo Local, pues a su decir, no establecía el número total de mujeres que debían de ser postuladas para renovar el poder legislativo y los ayuntamientos, ni el orden de preferencia en el que debían encabezarse las listas por ambos principios, ni la proporción que debía guardar un género respecto al otro.67
-
Para llegar a dicha conclusión expuso lo siguiente: o Identificó el contenido del Acuerdo de Paridad reclamado.68 o Retomó la idea de que la paridad de género conlleva la necesidad de que se adopten medidas que permitan igualdad sustancial. o Determinó que esa igualdad sustancial no se satisface con la aplicación ‘formal’ de los artículos 232 de la LEGIPE, ni del 192 de la Ley Local, “derivado de que por sí mismos son insuficientes para su logro si no se instauran para este proceso electoral local
66
Véase fojas 19 a 31 de la resolución reclamada. Véase fojas 32 y 33 de la resolución reclamada. 68 Señaló “Como puede advertirse [el Consejo Local] se constriñe al contenido del artículo 192 de la [Ley Local], sin establecer ninguna preferencia para mujeres u hombres respecto a encabezar alguna lista o a qué género le corresponde las fracciones excedentes en caso de las listas o fórmulas impares”. Véase foja 34 de la resolución reclamada. 67
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medidas para hacerlas efectivas y no el cumplimiento de una mera formalidad”.69 o Explicó el contexto específico del estado de Querétaro. Señaló al efecto algunos datos relativos a la participación de las mujeres en instancias de representación popular: en el caso de ayuntamientos desde mil novecientos noventa y cuatro y, por lo que hace a la legislatura estatal, desde dos mil seis. De estos elementos concluyó que lejos de incentivar la participación paritaria entre géneros en dichos órganos de gobierno, la presencia de las mujeres iba en descenso. o Precisó que esa participación precaria se produjo en un contexto normativo local que supeditaba la promoción de la mujer en la vida política a lo que establecieran los documentos básicos de los partidos, además de una cuota de género consistente en que, en ningún caso, un género excedería el sesenta por ciento de las fórmulas para las candidaturas de diputados y ayuntamientos. De ahí estimó que dicha regulación no ha trascendido en la finalidad de paridad de género, es decir, en que un mayor número de mujeres ocupen un cargo de elección popular. o Concluyó que era necesario adoptar ciertas medidas propuestas por los institutos políticos apelantes y, en consecuencia, determinó cuáles eran las pertinentes aplicando un test de razonabilidad a cada una. En ese sentido, se observa que si bien el Tribunal Responsable analizó diversa normativa legal y estatutaria para establecer las medidas paritarias, omitió justificar por qué el marco regulatorio actual y específicamente aplicable 70 no garantizaban efectivamente el acceso paritario a las funciones públicas entre hombres y mujeres.
Es decir, previamente a determinar la pertinencia de las medidas propuestas por los institutos políticos apelantes, debió justificar por qué era necesario adoptar nuevas medidas o bien, conforme al marco jurídico vigente, de dónde se derivaba la obligación del Consejo Local de implementarlas.
69
Véase foja 35 de la resolución reclamada. Reforma constitucional en materia electoral publicada en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil catorce, por la que se estableció la paridad de género y, que conllevó a que el legislador ordinario incorporara reglas de postulación, alternancia y paridad en los artículos 232 de la LEGIPE y 192 de la Ley Local. 70
31
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Efectivamente, el Tribunal Responsable obvió que los artículos 3.4 y 3.5 de la Ley de Partidos y 192 de la Ley Local, establecen al menos seis reglas a fin de garantizar la paridad de género en la postulación de candidatos, las cuales son las siguientes:
Criterios de selección partidista. Los institutos políticos deben determinar y hacer públicos los criterios que garanticen la paridad de género en las candidaturas, los cuales deben ser objetivos y asegurar condiciones de igualdad entre géneros.
Ubicación de candidaturas en condiciones de igualdad. Ninguno de los géneros puede ser asignado exclusivamente a aquellos distritos en los que el partido haya obtenido los porcentajes de votación más bajos en el proceso electoral anterior.
Fórmulas del mismo género. Las fórmulas de candidatos compuestas cada una por un propietario y un suplente siempre deberán ser del mismo género.
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Alternancia. Las listas de representación de diputados y regidurías las fórmulas se deberán ordenar alternando los géneros hasta agotar cada lista.
Proporcionalidad de ambos géneros. En las diputaciones por el principio de mayoría relativa se podrá registrar hasta el cincuenta por ciento de candidaturas de un mismo género en el caso de que el número total de distritos electorales locales sea par, y hasta el cincuenta y cinco por ciento de candidaturas de un mismo género en el caso de que sea impar. En el caso de los ayuntamientos, el porcentaje de candidaturas para cada uno de los géneros será del cincuenta por ciento cuando de la suma total de síndicos, regidores y presidente municipal resulte un número par y, cuando resultare un número impar, será de hasta el sesenta por ciento para un mismo género.
Rechazo del registro. El Instituto tiene la facultad para rechazar el registro del número de candidaturas de un género que exceda los límites legales.
Pese a la observancia de dichas medidas dispuestas en el ordenamiento legal, el Tribunal Responsable motivó la necesidad de las medidas sobre dos puntos. El primero relativo a que la anterior Ley Local ya preveía una cuota de género y, el segundo, en que los estatutos ya preveían la igualdad entre el hombre, y la
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mujer así como su fortalecimiento en el ámbito político. Sin embargo, dichas previsiones no se han traducido en una mayor representación de las mujeres en los órganos colegiados cuyo cargo es de elección popular.
No obstante lo anterior, fue omiso en justificar:
-
Por qué, pese a que el marco regulatorio no ha sido aplicado, las nuevas reglas legislativas establecidas para la postulación de candidatos eran insuficientes para modificar la tendencia que advirtió en el estado de Querétaro respecto a la poca participación de la mujer.
-
Por qué la nueva facultad del Instituto Local para rechazar las propuestas de los partidos que excedan la reglamentación de paridad de género, era insuficiente para alcanzar la finalidad de dicho principio.
-
Por qué las medidas que ordenó se incluyeran, implementaban la operatividad de las nuevas disposiciones.
-
Por qué las medidas que estimó pertinentes eran necesarias y armónicas con el marco jurídico que rige sus actuaciones, es decir, si dicha atribución para incorporar la medida no prevista, derivaba de la Constitución Federal, tratados internacionales y o de alguna disposición contenida en las legislaciones federales o locales.
En consecuencia, el Tribunal Responsable no obró correctamente, toda vez que modificó el Acuerdo de Paridad estableciendo medidas que consideró legítimas para lograr una igualdad sustancial de los hombres y mujeres, sin haber hecho un análisis de por qué le correspondía dentro de sus facultades al Consejo Local preverlo, o por qué era necesario adoptar dichas medidas a pesar de las nuevas reglas establecidas por el legislador ordinario, lo cual se traduce en una indebida justificación de las medidas adoptadas, así como en una transgresión del marco jurídico que limita su actuación, pues para desarrollar contenidos normativos no previstos explícitamente en la Ley Local, debía respetar dichos parámetros, máxime que, como en otro apartado se resaltó,71 no le fue planteado, ni el propio tribunal estatal así lo expresó, la necesidad de efectuar un control de la constitucionalidad o de la convencionalidad del marco legal vigente en Querétaro.
Si las medidas impuestas implicaban un límite en el derecho de autoorganización de los partidos políticos de establecer el género y ubicación de sus 71
En el apartado 6.2.
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candidatos conforme criterios ajenos a su autodeterminación, resultaba indispensable que las medidas implementadas encontraran sustento en las normas formal y materialmente legislativas vigentes, sin que fuera válido establecer una limitación a dicho derecho bajo el argumento de que las medidas persiguen un fin legítimo como es la paridad de género.
En efecto, la identificación de una finalidad constitucionalmente importante o relevante,72 a fin de determinar la medida que uno considere idónea, necesaria y proporcional en sentido estricto, no es suficiente para justificar la intervención sobre derechos humanos, pues ésta, en todo caso debe respetar el sistema de fuentes del ordenamiento, en el que la ley cuenta con un papel relevante de acuerdo con la Convención Americana de Derechos Humanos, cuyo artículo tercero establece que las restricciones que permiten imponerse a los derechos y libertades en ella reconocidos, en todo caso deben hacerse “conforme a las leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”.
En definitiva, los tribunales estamos compelidos a hacer efectivos los derechos humanos reconocidos por la Constitución Federal y los Tratados Internacionales
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incorporados al Derecho interno, pero esta labor no debe desplegarse al margen o con indiferencia de la ley. Esto no significa la mengua en la intensidad del control jurisdiccional de la constitucionalidad y de la convencionalidad de las leyes y actos electorales, pues permanece intocada la posibilidad de actuar consecuentemente en el supuesto de advertir la inconstitucionalidad o inconvencionalidad de las disposiciones legales aplicables. Lo mismo ocurre en caso de constatarse la ausencia de desarrollo legislativo para garantizar la paridad en la postulación de candidaturas,73 así como cuando se advierte la ineficacia de un postulado legal específico y compatible con la Constitución Federal.74 Lo que aquí se reprocha a la sentencia reclamada es la ausencia del análisis que, en su caso, permitiera arribar a alguna de esas conclusiones.
Por tanto, lo procedente es modificar la resolución reclamada, dejando insubsistente, únicamente, las medidas controvertidas, es decir, aquellas que 72
Las distinciones normativas en las que se emplea un criterio “sospechoso”, como lo es el sexo, aunque para favorecer a ese colectivo y lograr una igualdad sustantiva requiere de un escrutinio intermedio (ubicado en intensidad entre el estricto y el débil o “de base racional”), que exige la vinculación sustantiva de la medida adoptada con un propósito público relevante a los ojos de la Constitución Federal. Véase: Bernal Pulido, Carlos, El derecho de los derechos. Escritos sobre la aplicación de los derechos fundamentales, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2005, p.269; y Chemerinsky, Erwin, Constitutional Law. Principles and policies, 4ª ed., New York, Wolters Kluwer, 2011, pp. 687 y 784 y ss. 73 Como esta sala regional advirtió en el caso de la legislación de Nuevo León. Véase la sentencia dictada en el expediente SM-JDC-19/2015 y acumulados, ya citada. 74 Como aconteció con la regla de alternancia en la elección de diputados prevista en la legislación de Coahuila. Consúltese la sentencia dictada en el expediente SM-JRC-14/2014 y acumulados, de diecinueve de septiembre pasado.
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prevén que sea una mujer la que encabece las listas de candidatos a diputados y regidores por el principio de representación proporcional, así como la conformación de las listas de candidatos de diputados por el principio de mayoría relativa, en el sentido de que los partidos políticos deben postular, necesariamente ocho fórmulas integradas por mujeres y siete por hombres.
La conclusión alcanzada hace innecesario el estudio y análisis de los agravios expuestos por los ciudadanos actores hasta el momento no abordados, toda vez que, aun de tener por ciertas las violaciones aducidas, no se podría obtener un fallo que exceda los efectos determinados en el párrafo que antecede.
6.8. El Tribunal Responsable fue omiso en considerar la implementación de la paridad horizontal en las candidaturas a las presidencias municipales.
Las ciudadanas promoventes se duelen que en la sentencia impugnada el Tribunal Responsable haya omitido implementar una medida especial para que los partidos políticos postulen a mujeres en la mitad de las candidaturas a las presidencias municipales de Querétaro. En concepto de las promoventes, es equivocado considerar que con las “fórmulas de ayuntamientos de carácter igualitario” se logre la paridad, pues los partidos políticos pueden postular para el cargo mencionado, candidatos de un solo género.
Por tanto, consideran que el Tribunal Responsable omitió implementar esta regla, con lo cual anuló “de forma desproporcionada el principio de paridad constitucional en la postulación de candidaturas” al referido cargo, sin que tal determinación afecte a los partidos políticos, ya que pueden postular a una mujer que integre la fórmula ya registrada, es decir, solo tendrían que hacer un cambio de posición. Sobre este planteamiento, conviene recordar que en el considerando octavo – denominado de agravios, pretensión controversia y metodología– de la resolución reclamada, se advierte que el Tribunal Responsable sí estudió la paridad horizontal, pues precisó que el PRD y Encuentro Social coincidían en sostener que el Acuerdo de Paridad era impreciso respecto al número total de mujeres y hombres que debía postularse por los partidos políticos para observarse el principio de paridad, con arreglo en las disposiciones constitucionales y a los tratados internacionales de los que México es parte para combatir la discriminación en contra de las mujeres.75
75
Véanse fojas 15 a 17 de la resolución reclamada.
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Posteriormente, señaló que las medidas propuestas por los partidos políticos apelantes se traducían, entre otras, que las fórmulas para integrar los ayuntamientos por el principio de mayoría relativa y las listas de representación proporcional debían ser encabezadas por mujeres. Este extremo, precisó, implicaba dos puntos; el primero, la exclusiva postulación del género femenino a presidencias municipales y, segundo, que en las listas de regidurías por el principio de representación proporcional para integrar los Ayuntamientos fueran encabezadas en su totalidad por mujeres.
Conforme a ese orden de ideas, al analizar la pertinencia de la primera de las medidas, determinó que la misma era desproporcionalmente incisiva en el derecho de auto-organización de los partidos políticos, por lo que consideró que no superaba el subprincipio de necesidad, ya que existía una medida más moderada para lograr el mandato constitucional de la paridad. Lo anterior, toda vez que conforme al artículo 192, párrafo cuarto, inciso b), de la Ley Local, ya se establece la paridad hacia adentro de la integración de los ayuntamientos, es decir, la paridad vertical.76
En ese sentido, se estima que le asiste la razón a las promoventes, toda vez
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que si bien el Tribunal Responsable realizó un estudio sobre la posibilidad de establecer una medida en el cargo de presidencias municipales, fue omiso en determinar si conforme al marco jurídico vigente existe un mandato de paridad que opere en dicho cargo –paridad horizontal– y, en caso de existir, no limitarse a determinar si sería válido que todas las mujeres encabezaran las planillas de los ayuntamientos en el cargo de presidencia municipal, sino conforme a la causa de pedir, que era la insuficiencia de acciones que materialicen el efectivo acceso de las mujeres a los cargos de elección popular, y la pretensión, que era que se garantizara la paridad de género en la integración de los órganos legislativo y municipales en la entidad, debía resolver si se encontraba desarrollado y debidamente garantizado dicho principio.
Efectivamente, el Tribunal Responsable omitió estudiar de manera adecuada el problema planteado, pues fijó la pretensión del PRD –partido político apelante– como la petición de implementar una medida específica consistente en que todas las mujeres encabecen las presidencias municipales.77 Como órgano jurisdiccional debió advertir cuál era la pretensión del partido apelante, conforme a la causa de pedir, y no sólo desestimar la medida fijada en términos absolutos –como fue que era inviable que todas las presidencias municipales 76
Tampoco consideró que superaba el principio de idoneidad; sin embargo, su conclusión fue con base en que la medida no era acorde con la finalidad constitucional de una participación proporcionada de hombres y mujeres. Véase páginas 39 y 40 de la resolución reclamada. 77 Véanse fojas 39 y 40 de la resolución reclamada.
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fueran encabezadas por mujeres–, pues al tratarse de actos omisivos su función debió consistir en analizar si en realidad existía la exigibilidad de que el Consejo Local reglamentara una determinada situación.
Así, debió analizar si el principio de paridad conforme al marco jurídico mexicano, es decir, Constitución Federal, tratados internacionales en derechos humanos y legislación general y local, permitían trascender el principio de paridad al cargo público de las presidencias municipales. En ese sentido, en caso de existir un mandato normativo que opere de manera horizontal en los órganos municipales, debió determinar si se encontraba desarrollado legislativa o reglamentariamente de manera adecuada para lograr su eficacia, para que, en función de la conclusión que alcanzara, dictara la medida jurisdiccional adecuada para reparar la violación constatada.
De haber procedido en los términos indicados, el Tribunal Responsable habría advertido adecuadamente la causa de pedir y, como enseguida se argumenta, habría constatado que, en lo sustancial, los alegatos que le fueron formulados contaban con respaldo normativo.
En ese tenor, cabe precisar que la finalidad del principio de paridad constitucional establecido para las elecciones de legisladores federales y locales en el artículo 41 de la Constitución Federal, y extendido por el ordenamiento queretano a los comicios de ayuntamientos, no se limita a que se establezcan reglas de paridad en la postulación vertical, sino al equilibrio entre los sexos en el acceso y ejercicio del poder público, a efecto de que la participación equilibrada entre sexos se vea reflejada en la toma de decisiones. Por ello, resulta indispensable que existan reglas que permitan hacer efectivas las reglas legales que desarrollan este principio también de manera horizontal y al momento de la asignación de los cargos, mismas que deben adoptarse dentro de aquellas que permiten la interpretación del marco constitucional y legal que sirve de referencia, optándose, desde luego por la que represente o se acerque más al óptimo posible, en función de los intereses y derechos en juego.
Ciertamente, si el enunciado para estos efectos relevante, contenido en el artículo 41, base I, segundo párrafo de la Constitución Federal,78 se leyera en forma aislada podría parecer que se limita a establecer a los partidos políticos el deber de garantizar que, en las elecciones de legisladores federales y locales, se postule paritariamente entre los sexos. Empero, ese enunciado está 78
En la parte que dice: “…así como las reglas para garantizar la paridad entre los géneros, en candidaturas a legisladores federales y locales…”.
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vinculado en el propio texto constitucional con una de las finalidades que el ordenamiento impone a los partidos políticos, a saber: hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público. Esta vinculación semántica pone de relieve que la postulación paritaria no es más que un instrumento en aras de alcanzar el objetivo relevante o sustantivo, consistente en la participación equilibrada de mujeres y hombres en el ejercicio del poder público.
Además, este entendimiento del principio de paridad, a los efectos que interesan, es compatible también con el propósito con el cual se empezó y consolidó el uso de esta expresión dentro del dilatado movimiento reivindicatorio de los derechos de las mujeres para redimensionar sus roles en todas las facetas de la vida, no sólo en el ámbito de la participación política. 79
Desde la perspectiva que se destaca, debe tenerse presente que la adopción de la paridad como modelo para la reestructuración de la participación política de la mujer en las instancias públicas que se renuevan mediante el sufragio popular, conlleva distinciones de fundamentación con las cuotas electorales, por cuanto aquella tiene vocación permanente, mientras que las segundas siempre se han justificado por su carácter temporal,80 si bien “cuotas y paridad…son
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perfectamente compatibles e involucran, más bien, una diferente gradación de un modelo ideal”.81
Así, el reparto equilibrado en la toma de decisiones políticas que la paridad 79
El movimiento por la paridad de género tiene su origen en Francia en la segunda mitad del siglo XX, en donde se empezó a desarrollar como una nueva forma de entendimiento del principio de representación democrática, conforme al cual la mujer debe adquirir legitimación para participar en la política, partiendo del reconocimiento de la dualidad sexual y reinventando la noción del pueblo, que ha sido construida sobre una base de “masculinidad”. El término cobró mayor atención en la década de los noventas, específicamente con la Declaración de Atenas (Adoptada en la primera Cumbre Europea “Mujeres en el poder”, celebrada en Atenas el tres de noviembre de mil novecientos noventa y dos), en donde se generó un nuevo discurso que iba más allá de las cuotas temporales, para posicionar una regla que debía ser permanente, es decir, la paridad; y posteriormente con la Declaración y Plataforma de Beijing (Adoptada en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, que se llevó a cabo en Beijing del cuatro al quince de septiembre de mil novecientos noventa y cinco) en donde se sustituiría el discurso de la noción de igualdad por la repartición equilibrada del poder. Ambos fueron espacios de intercambio de opiniones, en los que el tema de la paridad se posicionó a nivel internacional – primero en Europa y después en el resto del mundo– en donde se generaron compromisos concretos para los diferentes países que participaron. Sobre el origen y ulterior desarrollo de este movimiento, consúltese a: Wallach Scott, Joan, Parité! Equidad de género y la crisis del universalismo francés, trad. esp. de Guillermina Cuevas, México, FCE, 2012. Un enfoque estrictamente jurídico lo hace Favoreu Louis, “Principio de igualdad y representación política de las mujeres. Cuotas, paridad y Constitución”, en Revista Española de Derecho Constitucional, año 17, núm. 50, Mayo-Agosto 1997, pp. 13-28. 80 Incluso, se ha llegado a argumentar que para justificar la composición equilibrada de los órganos estatales con mujeres y hombres no se requiere acudir a la igualdad sustantiva, “ni a la noción de medidas de acción positiva o de acciones compensatorias a favor de las mujeres… porque no existe diferenciación”. Biglinio Campos, Paloma, “Variaciones sobre listas electorales de composición equilibrada (comentario a la STC 12/2008)”, en Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 83, mayo-agosto 2008, p. 286. 81 Zúñiga Añazco, Yanira, “Paridad y cuotas. Un análisis de sus estrategias teórico-normativas y de su efectividad práctica”, en Mestre i Mestre, Ruth M. y Zúñiga Añazco, Yanira, (coords.), Democracia y participación política de las mujeres. Visiones desde Europa y América Latina, Valencia, Tirant lo Blanch, 2013, p. 89.
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tiene como finalidad, conlleva asimismo que la participación de las mujeres en los órganos colegiados resulte mayor que la que tradicionalmente ha resultado con el empleo de las cuotas electorales, esto es, que se aproxime al cincuenta por ciento. No obstante, esta igualdad matemática no tiene, en la experiencia comparada, un carácter definitorio, pues normativamente es posible encontrar porcentajes menores cuya constitucionalidad ha sido corroborada, incluso desde el enfoque que implica la paridad.82
Ahora bien, entre diversos instrumentos internacionales relativos a la igualdad del hombre y la mujer, cabe destacar que la finalidad pretendida con la postulación paritaria de candidaturas guarda congruencia y especial relevancia con el artículo 7, inciso b),83 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, por el cual los Estados parte asumen el deber de garantizar a las mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a “participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de éstas, y ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamentales”.
Es decir, la postulación paritaria como en general todos los mecanismos compensatorios de desigualdades de hecho, parten del reconocimiento de la existencia de discriminación en perjuicio de las mujeres para participar en la vida política y pública del país y, para contrarrestar lo anterior, se establece la obligación para los Estados de garantizar en igualdad de oportunidades para ambos sexos, para que las mujeres tengan la posibilidad de acceder a cargos públicos y ejerzan funciones en todos los planos de gobierno, en igualdad de condiciones que los hombres.
En ese sentido, existe el deber del Estado mexicano de garantizar que las mujeres puedan ocupar cargos públicos, pero sobre todo que puedan ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamentales, es decir, no basta con que ocupen cualquier cargo público –encasillándolas en cierto tipo de cargos y funciones–, sino la garantía debe abarcar todo los cargos, para
82
Que en el caso del Tribunal Constitucional español, cuya sentencia 12/2008, de veintinueve de enero, declaró constitucionales las modificaciones efectuadas a la Ley Orgánica 3/2007, de veintidós de marzo, para la igualdad efectiva de hombres y mujeres, que incorporó un esquema 60/40 en la integración de las listas electorales. Sobre esto véase: Aranda Álvarez, Elviro, Democracia paritaria. Un estudio crítico, Madrid, CEPC, 2013, pp. 86 y ss. 83 Artículo 7. Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país y en particular, garantizarán a las mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a: […] b) Participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de éstas, y ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamentales; […].
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permitirles participar en todas las facetas de la vida pública, lo que implica establecer medidas efectivas para cumplir con dicho deber.
Evidentemente, los municipios son un orden de gobierno y la presidencia municipal es un cargo decisorio importante en la vida pública, por lo que es claro que la paridad de los géneros se debe ver reflejada en los mismos; máxime que, en conformidad con lo establecido en el informe identificado como CEDAW/C/MEX/5, formulado por el Comité de la CEDAW84 en dos mil dos, se recomendó a México, entre otras cosas, que “se adopten estrategias dirigidas a lograr un aumento del número de mujeres que intervienen en la adopción de decisiones a todos los niveles, y en particular, en las municipalidades a nivel local, a través de la adopción de medidas especiales de carácter temporal de conformidad con el artículo 4.1 de la Convención, y se refuercen las actividades encaminadas a promover mujeres a cargos de dirección tanto en el sector público como el privado, con programas de capacitación especiales y campañas de sensibilización”.85
Así pues, las medidas que se definan con la finalidad de alcanzar la paridad horizontal, son corolario a las múltiples obligaciones que el México ha adquirido
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de acuerdo al desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos y, por supuesto, a la progresividad que el derecho a la igualdad ha generado.86
84
Cabe destacar que la “Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer” (CEDAW) forma parte del marco jurídico interno del país, desde la firma y ratificación del mismo por parte del Estado Mexicano, –18 de diciembre de 1979, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 12 de marzo de 1981– con fundamento en los artículos 1º y 133 de la Constitución Federal. Dicha Convención, como la mayoría de los documentos internacionales de esta índole, contempla un órgano y mecanismos de supervisión a los Estados para vigilar el cumplimiento de las disposiciones establecidas en dichos instrumentos jurídicos. Tales órganos, mejor conocidos como comités, son los cuerpos de supervisión y de interpretación oficial de los tratados a su cargo, y poseen a este respecto facultades con alcances diversos. En el caso específico de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, se creó el Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer, que tiene entre sus facultades la emisión de recomendaciones, al menos, cada cuatro años, como consecuencia de los informes que los países envían, sobre las medidas legislativas, judiciales, administrativas o de cualquier otra índole, que se hayan adoptado con el objeto de dar cumplimiento a esta Convención. En este sentido, de acuerdo con el Protocolo Facultativo de la propia CEDAW, todos los órganos del poder público y de todos los órdenes de gobierno, deben ajustar la totalidad de sus actos a la Constitución y los tratados internacionales ratificados, así como a las recomendaciones o resoluciones que emiten los órganos internacionales de los que México ha reconocido su competencia, como es el caso de este Comité. 85 El Comité recomendó al Estado Mexicano que se adopten estrategias dirigidas a lograr un aumento del número de mujeres que intervienen en la adopción de decisiones a todos los niveles, y en particular, en las municipalidades a nivel local, a través de la adopción de medidas especiales de carácter temporal de conformidad con el artículo 4.1 de la Convención, y se refuercen las actividades encaminadas a promover mujeres a cargos de dirección tanto en el sector público como el privado, con programas de capacitación especiales y campañas de sensibilización. Informe del Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer. A/57/38, 26º, 27º y extraordinario periodo de sesiones, Asamblea General de Naciones Unidas, Documentos oficiales, Quincuagésimo séptimo período de sesiones suplemento No. 38, párrafo 444. 86 Cabe precisar que el deber de implementar medidas o acciones tendentes a disminuir y erradicar la desigualdad destacada está contemplado además en los artículos 1, 3 y 7, incisos a) y b) de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; II y III de la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer; 5 de la Convención
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El legislador de Querétaro, consciente de ese deber, en el artículo 7, segundo párrafo de la Constitución Local, incluyó la obligación de los partidos políticos de “establecer las reglas para garantizar la paridad de género en candidaturas a diputados y fórmulas de Ayuntamientos, en los términos que establezca la ley”, por lo que fue claro en establecer que los órganos municipales deben estar integrados de manera equilibrada. Asimismo fue explícito en establecer que para cumplir con ese principio de paridad se debía tomar en cuenta a los presidentes municipales, pues en la Ley Local, en el artículo 192, cuarto párrafo, inciso b), señaló que en las fórmulas de ayuntamientos “el porcentaje de candidatos para cada uno de los géneros será de cincuenta por ciento cuando de la suma total de síndicos, regidores y presidente municipal resulte un número par y cuando resultare un número impar, será de hasta el sesenta por ciento para un mismo género”. Esto es, la ley específicó la paridad en los ayuntamientos “incluyendo al presidente municipal”.87
Por lo tanto, dicho marco jurídico se debe interpretar integralmente, complementando el contenido normativo de los artículos 41 de la Constitución Federal, 7 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, 7 de la Constitución Local y 192 de la Ley Local, y a la luz de los mismos se advierte que al estar incluido el cargo de la presidencia municipal para tener por integrado paritariamente al órgano municipal, así como al ser un cargo público de decisión política, sí debe contemplarse en ese escenario la paridad horizontal.
En ese sentido, si bien en la legislación se establecieron reglas para garantizar la paridad vertical incluyendo la presidencia municipal, acercándose con ello al mandato de la referida Convención de garantizar el acceso de la mujer a todos los cargos y funciones públicas, lo cierto es que no existe un desarrollo suficiente para que la mujer logre alcanzar todo cargo, como es el de la presidencia municipal, pues no existe una garantía mínima para alcanzar dicha función.
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, y el apartado 1, numeral ii) del Consenso de Quito. Estos preceptos establecen que las mujeres tienen derecho a la igualdad respecto del hombre y que los Estados deben adoptar medidas en el ámbito político, social, económico y cultural, para asegurar el pleno desarrollo y adelanto de la mujer, con el objeto de garantizarle el ejercicio y goce de todos los derechos humanos. En este sentido, los Estados deben asegurar a las mujeres los derechos a votar y a ser elegibles para todos los organismos públicos. 87 Conforme el artículo 19, fracción I, de la Ley Local, se establece que los Municipios se integran por un cuerpo colegiado denominado Ayuntamiento de elección popular directa, el cual se integrará por un presidente municipal, dos síndicos y por el número de regidores que corresponda.
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En términos de lo anteriormente señalado, el bloque constitucional ha evolucionado con miras a garantizar y efectivizar la participación política de la mujer, al establecer mecanismos que le permitan contender como candidatas para todos los puestos de elección popular, lo que se traduce en una posibilidad real de acceder al cargo cuando hubiere sido favorecida de conformidad con los resultados electorales.
Así, el hecho de que según lo dispuesto en los artículos 115, fracción I, de la Constitución Federal, en relación con lo dispuesto en los diversos 35, de la Constitución Local, y 2 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Querétaro, reconozcan al municipio como la unidad básica de gobierno, lo que motiva que la elección de sus autoridades resulte autónoma e independiente entre sí, en forma alguna inhibe que se acoja la transversalidad para la elección de los integrantes ayuntamientos, ya que no se condiciona o afecta el desarrollo de los diversos procesos electorales a lo que ocurra entre ellos, pues la postulación de candidatos corresponde a los propios partidos políticos quienes estarán en posibilidades de determinar en los municipios que postularán mujeres en observancia al principio de paridad.
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En consecuencia, la elaboración de los lineamientos y requisitos de postulación de candidatos a cargos públicos era el momento idóneo para que el Consejo Local, como autoridad rectora del proceso electoral y quien cuenta con facultades reglamentarias para desarrollar los derechos previstos en el marco jurídico, estableciera medidas afirmativas en el citado Acuerdo de Paridad para garantizar su postulación de manera horizontal y, así lograr la eficacia y mayor optimización del principio de paridad, por lo que se advierte que sí existía un mandato de reglamentar el principio para garantizar su eficiencia.
Por ello, si el Tribunal Responsable hubiera sujetado su actuación a las pretensiones y causa de pedir de las partes, estableciendo el marco jurídico correspondiente para determinar si efectivamente existía una omisión de garantizar el principio de paridad de manera horizontal, como alegaban los partidos apelantes, hubiera contemplado y ordenado su inclusión.
En ese sentido es fundado el agravio de las ahora promoventes respecto de la omisión del Tribunal Responsable de estudiar debidamente la necesidad de implementar la paridad horizontal en las candidaturas a las presidencias municipales,
por
lo
que
posteriormente
al
estudio
de
los
diversos
planteamientos de inconformidad por los restantes actores, se establecerá en plenitud de jurisdicción los parámetros mínimos que correspondan para garantizar la eficiencia de dicha paridad.
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6.9. Ejercicio en plenitud de jurisdicción: el principio de paridad debe trascender a todos los cargos de elección popular y a la etapa de asignación.
El efecto de la modificación de la resolución impugnada por las inconsistencias advertidas, ordinariamente, conllevaría reenviar las constancias del expediente al Tribunal Responsable para que dictara un nuevo fallo subsanando tales irregularidades. Sin embargo, tomando en consideración el estado actual del desarrollo del proceso electoral en Querétaro –en el que ya concluyó la etapa de registros de candidaturas–,88 en atención a los principios de economía procesal y pronta administración de justicia,89 y en apego a lo dispuesto por el artículo 6, párrafo 3, de la Ley de Medios, corresponde a esta sala regional atender –en plenitud de jurisdicción– la pretensión del PRD y Encuentro Social, a efecto de, en su caso, reparar la insuficiencia que atribuyen al Acuerdo de Paridad. Al respecto, los agravios de los partidos apelantes90 evidencian que su causa de pedir radicó en la insuficiencia de acciones en el Acuerdo de Paridad que materialicen el efectivo acceso de las mujeres a los cargos de elección popular, a fin de garantizar la paridad de género en la integración de los órganos legislativo y municipales en la entidad.
En ese sentido, esta sala regional considera que les asiste la razón a los partidos políticos apelantes.
De acuerdo a lo previamente expuesto, el fin del principio constitucional de paridad no se limita al establecimiento de reglas encaminadas únicamente a regular la postulación de candidatos, y sólo de algunos de los cargos públicos, sino que debe trascender hacía el equilibrio entre hombres y mujeres en la integración de la totalidad de los órganos públicos estatales, tanto en la postulación, como en el acceso y ejercicio de la función pública, a efecto de que dicha simetría se vea reflejada en la actuación gubernamental.
88
En términos del artículo 199 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro, el periodo de registro de candidatos fue del veintisiete al treinta y uno de marzo del año en curso. 89 Ello es así, pues los principios de pronta administración de justicia y de economía procesal previstos por el artículo 17 constitucional, exigen de los órganos jurisdiccionales que las sentencias que se dicten sean realmente eficaces para alcanzar el fin último de toda determinación judicial: la resolución de la disputa de derechos. Ello implica, entre otras cosas, que se deberá verificar si los dictados para proveer a este propósito tienen la capacidad de generar dicho resultado o, si por el contrario, únicamente serán un innecesario eslabón más en la cadena impugnativa. Al respecto resulta orientadora la jurisprudencia de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN FUNDADOS, PERO INOPERANTES.” Séptima Época. tesis 108, apéndice 2000, tomo VI, p. 95. IUS: 917642. 90 Véanse en los cuadernos accesorios 2 y 9, fojas 10 y 16, respectivamente.
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En consecuencia, se requieren reglas dirigidas a materializar las previsiones del legislador que desarrollan el principio de paridad para la postulación de candidatos, no solamente de algunos, sino de todos los órganos públicos involucrados en el proceso electoral; y también aquellas que permitan la consecución de sus fines en la etapa de asignación de los cargos, mismas que posibiliten la interpretación del marco constitucional y legal que les sirve de referencia, optándose, desde luego por la que represente o se acerque más al óptimo posible, en función de los intereses y derechos en juego.
Así, en ejercicio de tal atribución, al momento en el que el Consejo Local reglamentó las disposiciones relativas a tutelar el principio de paridad previsto por el legislador, omitió disponer reglas específicas relativas a la paridad en el registro integral de planillas en todos los ayuntamientos en la entidad, pues únicamente refirió el caso de diputaciones, en las que dispuso que debían registrarse candidaturas hasta del cincuenta por ciento de individuos de un mismo género en el caso de que el número total de distrito fuera par, o cincuenta y cinco en caso de que fuera impar, replicando lo establecido por el artículo 192 de la Ley Local.
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Respecto de ayuntamientos solamente estableció que el porcentaje de las candidaturas de cada género en la planilla debía ser del cincuenta por ciento cuando la suma del total de los integrantes resultara un número par, y hasta del sesenta cuando fuera un número impar.
Ahora bien, en lo tocante a reglas dirigidas a tutelar el principio de paridad en la etapa de asignación, la autoridad electoral local enfatizó en el Acuerdo de Paridad que su deber de vigilar la integración paritaria de los órganos de gobierno, no se limitaba al momento de la verificación del cumplimiento de las reglas al momento del registro de las planillas de los partidos políticos, sino que trascendía hasta la etapa de asignación de los cargos públicos. Al respecto, el Consejo Local estableció: “Asimismo, como se ha indicado, no pasa desapercibido para esta autoridad que no solo se tiene una obligación de vigilancia en cuanto al registro y presentación de las fórmulas a que se ha hecho referencia, sino que también la cuota de género debe generar sus efectos no sólo al momento del registro de la lista de candidaturas, sino también al momento de la asignación de curules de representación proporcional, toda vez que, conforme a una interpretación pro persona, el establecimiento de un número determinado de candidaturas reservadas para las mujeres es únicamente el primer paso para lograr su ingreso al órgano legislativo; sin embargo, para que la misma resulte efectiva es necesario que la cuota trascienda a la asignación de diputados de representación proporcional. Por tanto, si conforme a la legislación
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local la paridad de género es un principio rector de la integración del congreso local, del cual se desprende la alternancia en la conformación de las listas de las candidaturas a las diputaciones de representación proporcional, al realizar la asignación deben observarse tanto el orden de prelación de la lista, la cual debe observarse el principio de alternancia, lo anterior acorde lo previsto en la Tesis IX/2014, emitida por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el rubro: “Cuota de género. Debe trascender a la asignación de diputados de representación proporcional (legislación de Oaxaca)” Los elementos previamente descritos permiten inferir que si bien el Consejo Local previó, al velar por la mayor optimización del principio de paridad de género, que su actuación no debía limitarse a verificar su cumplimiento únicamente en la postulación de candidatos, sino que para alcanzar dicha paridad, la alternancia debía trascender al momento de la asignación. Sin embargo, también fue omiso en establecer las reglas claras de cómo realizaría dicha alternancia al momento de la asignación.
Las imprecisiones advertidas impactan en la efectiva participación y debido desarrollo del proceso electoral, pues, por un lado, no se estarían introduciendo mecanismos que permitieran la postulación paritaria de individuos de ambos géneros, como candidatos que encabezaran las planillas de integrantes de los ayuntamientos, además, de que los participantes no estarían en aptitud de conocer, de antemano, las reglas que se les aplicarán al momento de la asignación a efecto de lograr la integración paritaria del órgano, por lo que la actuación del órgano electoral carecería de la suficiente previsibilidad, e impediría que los partidos conozcan aquello que les resulta exigible dentro del proceso y que deben esperar de la autoridad 91, respecto de: a) la postulación paritaria de integrantes que encabezaran las planillas de los totalidad de órganos de gobierno de los municipios del Estado, y b) la asignación de los integrantes del Congreso del Estado y de miembros de ayuntamientos.
Resulta pertinente referir que, en conformidad con el artículo tercero transitorio del decreto de reforma publicado en el periódico oficial del Estado, el veintinueve de junio de dos mil catorce, relativo a la Ley Local, al Consejo Local –como órgano rector del proceso–, está facultado para emitir los reglamentos, acuerdos y disposiciones administrativas por las que se hagan efectivas las disposiciones de la ley y garantizar la adecuada preparación, desarrollo y 91
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha entendido que el principio de certeza dentro de la función electoral consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades locales de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que su propia actuación y la de las autoridades electorales están sujetas. Véase la jurisprudencia 144/2005 de rubro “FUNCIÓN ELECTORAL A CARGO DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES. PRINCIPIOS RECTORES DE SU EJERCICIO” 9ª época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXII, noviembre de 2005, página 111, número de registro 176707.
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vigilancia de los procesos electorales en la entidad.
En cuanto a la atribución reglamentaria de las autoridades administrativas electorales, la Sala Superior de este Tribunal Electoral ha establecido que el principio de subordinación jerárquica obliga a la autoridad administrativa a expedir únicamente las disposiciones que tiendan a hacer efectivo o facilitar la aplicación de la normativa legal, sin contrariarla, excederla o modificarla, así como a observar las normas estatales que le dan fundamento y validez al ordenamiento legal que da sustento al reglamentario.
Consecuentemente, mientras que a la ley le corresponde establecer el objeto, sujetos, lugar y tiempo –qué, quién, dónde y cuándo– de una situación jurídica general, hipotética y abstracta; al reglamento de ejecución, competerá, por consecuencia, el cómo de esos mismos supuestos jurídicos.92 Es decir, es materia del reglamento instrumentar esa situación jurídica general.93
Específicamente respecto a la procuración de la integración paritaria de los órganos de gobierno, es importante destacar que instrumentar este derecho y su correlativa obligación no se puede alcanzar o realizar mediante un solo acto,
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sino que el Consejo Local requiere instrumentar varias y distintas acciones –las cuales no necesariamente se encuentran señaladas de manera literal en los ordenamientos aplicables– con el objeto de cumplir con las atribuciones previstas en la ley.
Por ello, el hecho de que determinada actuación o instrumentación de una medida no se encuentren literalmente en el texto normativo, no significa que el órgano electoral no esté facultado para llevarlas a cabo, pues la obligación de garantizar los principios constitucionales de igualdad sustantiva, y de efectiva participación política de hombres y mujeres deriva de las atribuciones generales de la autoridad electoral, previstas, entre otros dispositivos, en los artículos 41 de la Constitución Federal; 7 y 32 de la Constitución Local y 192 de la Ley Local.94
Propiamente en Querétaro, la Constitución Local, prevé como parte de las obligaciones del Estado dirigidas a respetar, proteger y garantizar los derechos
92
Al respecto, véase el recurso de apelación identificado con la clave SUP-RAP-207/2014 y acumulados. 93 Criterio similar se siguió por esta sala regional al resolver el juicio ciudadano SM-JDC19/2015 y sus acumulados. 94 Lo anterior, de conformidad con el criterio sostenido por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en el juicio de revisión constitucional identificado con la clave SUP-JRC-030/2001, retomado por esta sala regional en el diverso juicio ciudadano SM-JDC-723/2013.
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humanos,95 la de proveer las condiciones necesarias para su ejercicio –de acuerdo a los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad– y generar las acciones afirmativas en favor de las personas en estado de vulnerabilidad, de acuerdo a lo desarrollado por el ordenamiento legal.
Por cuanto a la materia electoral, el artículo 56 de la Ley Local dispone que el Instituto Local tiene entre sus fines el garantizar a los ciudadanos de la entidad el ejercicio de los derechos político-electorales, velar por la autenticidad y efectividad del sufragio, y en conjunto –con el Instituto Nacional Electoral– garantizar la celebración de las elecciones para renovar al gobernador, diputados del Congreso del Estado y miembros de los ayuntamientos de los municipios.96
Ahora bien, como previamente se enfatizó, el artículo 192 de la Ley Local y 7.1 de la LEGIPE, prevén al citado principio de paridad, como una medida para: a) la postulación de candidaturas, tanto para las elecciones de diputados como la correspondiente a regidores y, b) como el derecho de los ciudadanos –y consecuente obligación para los partidos políticos– de garantizar la igualdad de oportunidades y la paridad entre hombres y mujeres para acceder a cargos de elección popular.
Por lo tanto, y para alcanzar tal finalidad, el principio de paridad de género debe ser observado en dos momentos: primero en la postulación y, segundo, en la asignación para la integración de los órganos del Estado.97
En Querétaro, la obligación de los partidos políticos de observar el principio de paridad de género en la postulación de sus abanderados recae en las candidaturas para integrantes del congreso local y en las listas de miembros de cada uno de los ayuntamientos por ambos principios –mayoría relativa y 95
Párrafo segundo, artículo 2 de la Constitución Local. Artículo 56, fracciones III, IV y VI del artículo 56, de la Ley Local. 97 En este sentido, además de lo ya expresado en el apartado 6.8, la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha establecido que el principio de paridad es la medida para garantizar la igualdad sustancial en la integración de los órganos de representación: “Este derecho constituye un mandato de optimización, por lo que en la medida en que no sea desplazado por una razón opuesta (otro principio rector en materia electoral, como lo serían el democrático o la efectividad del sufragio), el principio de paridad será la medida para garantizar la igualdad sustancial entre los géneros, tanto en las candidaturas como en la integración de los órganos de representación. De acuerdo con el marco constitucional, es claro que […] la obligación de garantizar la paridad entre los géneros para la conformación de los órganos de representación popular no se agota en la postulación de candidatos por parte de los partidos políticos, sino que el Estado se encuentra obligado a establecer medidas que cumplan con el mandato constitucional, por lo que dicho concepto de invalidez es infundado. Cabe señalar que la implementación de estas medidas no puede ser arbitraria y que también se encuentran sujetas a un análisis de razonabilidad por parte de esta Suprema Corte.” Acción de Inconstitucionalidad 45/2015 y sus acumuladas 46/2014, 66/2014, 67/2014, 68/2014, 69/2014 y 75/2014, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día jueves doce de marzo de dos mil quince. 96
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representación proporcional–. Sin embargo, la efectiva observancia del principio de paridad no se cumple únicamente con la postulación del mismo número de mujeres y hombres como candidatos –o, frente a cargos impares, la mayor proximidad posible a la paridad–, sino que, además, es necesario que la postulación sea en condiciones de igualdad de oportunidades, es decir, que el mismo número de personas por ambos géneros tengan una posibilidad real de ocupar el cargo e integrar los órganos públicos.
Respecto a este específico principio (la alternancia) la Sala Superior de este Tribunal Electoral ha establecido que para dar vigencia y operatividad a la paridad de género, son necesarias medidas concretas que permitan aplicar un diverso principio: el de alternancia.98
La alternancia de género consiste en la integración de los puestos bajo el esquema “mujer-hombre-mujer” en los casos en los que el lugar ocupado resulte relevante. Esto es, en su integración se debe alternar entre los candidatos de diferente sexo. Constituye una norma derivada de la paridad de género cuya finalidad es evitar que las cuotas de género sean cubiertas con las peores posiciones, que se traduzca en un fraude a la ley.99
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Ahora bien, la Ley Local contempla como instrumento que posibilite el cumplimiento de la obligación de presentación de candidatos encomendada a los partidos políticos, la postulación alternada para los casos de la integración de la legislatura o de los ayuntamientos por el principio de representación proporcional.100
La finalidad de la regla de la alternancia es el equilibrio entre las candidaturas por el principio de representación proporcional, así como lograr la participación política efectiva de hombres y mujeres, en un plano de igualdad sustancial, real y efectiva, puesto que incrementa la posibilidad de que los representantes electos a través de ese sistema electoral sean de ambos géneros.101
Ahora bien, si el Consejo Local tiene asignado constitucionalmente el deber de garantizar el cumplimiento de los principios del proceso electoral y cuenta con 98
Criterio asumido por la Sala Superior de este Tribunal al dictar, el seis de noviembre de dos mil trece, la sentencia del SUP-REC-112/2013. 99 Ídem. 100 Artículo 192, tercer párrafo. 101 Criterio sostenido por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en la jurisprudencia 29/2013, cuyo rubro indica: “REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL EN EL CONGRESO DE LA UNIÓN. ALTERNANCIA DE GÉNEROS PARA CONFORMAR LAS LISTAS DE CANDIDATOS.” Consultable en la Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 6, Número 13, 2013, páginas 71, 72 y 73.
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facultades para ello, dicha atribución deriva también en la posibilidad de que pueda implementar lineamientos para: a) procurar la paridad respecto de los candidatos que encabecen todas las planillas del partido político en la elección de los ayuntamientos del Estado, y b) las consecuencias al momento de la asignación a efecto de lograr el pleno cumplimiento a la regla de paridad en la postulación de candidatos y, en la integración de los órganos de elección popular, máxime que de esa manera se armonizan las disposiciones legales en dichas materias.
Tal forma de proceder no supone una afectación a los principios de reserva de ley o jerarquía normativa, pues como ya se dijo, los artículos 154 a 160 de la Ley Local se dirigen a los partidos, pero nada dicen respecto del género de los candidatos que estos postulan, obligación que les corresponde a los mismos y deben garantizar como derecho de los ciudadanos, en conformidad con el artículo 7.1 de la LEGIPE; por lo tanto, no se crean reglas nuevas, sino previamente establecidas en ley, por lo que la regla de paridad de género requiere de desarrollo mediante lineamientos que permitan la consecución de la finalidad perseguida.
A partir de estos parámetros, en el caso particular, se advierte que las reglas de la alternancia y asignación anunciadas (pero no desarrolladas) por el Consejo Local, son consecuencia del marco jurídico y, por ende, atenderían al criterio de proporcionalidad en sentido estricto, porque habría una relación razonable con el fin que se procura alcanzar, en virtud de que en una ponderación de sus ventajas y desventajas, se puede corroborar que la limitación al derecho de auto-organización, atiende al fin constitucional de lograr el equilibrio en la representación política, con lo cual, se dota de eficacia a los principios democráticos de paridad de género, con la finalidad de que en la composición final de la legislatura y ayuntamientos exista un equilibrio entre mujeres y hombres.
En ese sentido, a efecto de que la presente sentencia produzca una reparación integral, y teniendo en cuenta que el Consejo Local tiene no solo la facultad, sino también la obligación de vigilar el cumplimiento al principio de paridad de género, en su carácter de garante de los principios rectores del proceso electoral, lo procedente es ordenarle que complemente la reglamentación atinente, en los términos siguientes:
A. Legislativo.
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Por cuanto hace a la integración del Congreso del Estado, el artículo 16 de la Constitución Local prevé que el órgano legislativo se integrará con quince diputados por el principio de mayoría relativa y diez por el de representación proporcional.
Previamente quedó evidenciado que la Ley Local ya contempla medidas dirigidas a la postulación paritaria de candidatos que, en buena medida, impacte también en la integración equilibrada del órgano respecto de los diputados por el principio de mayoría relativa.102 A su vez la Ley de Partidos dispone que los partidos políticos deben evitar postular a candidatos de algún sexo en específico en distritos con menor número de votación. Obligación que, de acuerdo a lo definido en la propia resolución controvertida, corresponde verificar a la autoridad administrativa electoral y que, como previamente se evidenció, no fue controvertida en los presentes medios de impugnación.
Dichas directrices son las que corresponde verificar al Consejo General a efecto de garantizar una postulación que tienda a alcanzar la integración paritaria del órgano legislativo, por cuanto a legisladores correspondientes a los distritos uninominales. Sin embargo, debido a la naturaleza propia de las elecciones por
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el principio de mayoría relativa, en todo caso serán los partidos políticos los que tengan mayores elementos para implementar los mecanismos que incentiven que real y efectivamente sus candidatos de ambos sexos accedan a la función pública. En la medida en que un mayor número de distritos en los cuales las mujeres obtengan el triunfo representa, ciertamente, la eficacia con la cual los partidos garantizan la finalidad de la paridad, constituye esto un dato relevante a considerar al momento de la asignación.
Ahora bien, por cuanto a diputados por el principio de representación proporcional, previamente también se expuso que la Ley Local dispone que los partidos políticos deberán presentar listas de manera alternada y por fórmulas de candidatos del mismo sexo.103
Respecto a la asignación específica de diputados por éste principio, los artículos 154 a 158 de la Ley Local contemplan que corresponde al propio Consejo Local realizar el cómputo total de la votación y el ejercicio de asignación, mediante los métodos de porcentaje mínimo y el desarrollo de la fórmula de asignación, entre los candidatos que integren las listas de los partidos políticos con derecho a ello.
102 103
Artículo 192, cuarto párrafo, inciso a), de la Ley Local. Artículo 192.
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Si bien la ley dispone el método para garantizar la pluralidad en la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, dichas disposiciones no contemplan medidas que permitan alcanzar, en la medida de lo posible, la integración paritaria del órgano.104
En vista de lo anterior, el mecanismo para procurar la integración paritaria del órgano legislativo debe intentar en la medida de lo posible, respetar, las listas presentadas por los partidos políticos. En caso de que esto no sea posible, un criterio razonable a tomar en cuenta en las modificaciones que son estrictamente necesarias hacer, lo es el número de mujeres que, habiendo sido postuladas por los partidos políticos con derecho a participar en la asignación, hayan obtenido el triunfo, pues se trata de un dato vinculado directamente con el cumplimiento que la Constitución Federal ha impuesto a los institutos políticos. En este contexto, el Consejo Local deberá contemplar las siguientes medidas:
Tomando como referencia los resultados obtenidos en la elección correspondiente, determinará el número de diputaciones que le corresponda en total a cada uno de los partidos con derecho a ello.
Hecho lo anterior, realizará la asignación, respetando el orden de prelación propuesto en sus listas –hombre-mujer o viceversa–.
Una vez concluido el ejercicio, evaluará si es necesario efectuar ajustes a fin de garantizar una integración paritaria de la legislatura y, de ser preciso, efectuará tantos ajustes como sean necesarios, comenzando con los partidos políticos que, proporcionalmente, cuenten con menor representación del género subrepresentado en el Congreso Local.
En caso de que varios partidos no cuenten con mujeres ganadoras en los distritos uninominales o bien, cuenten con el mismo número de triunfos se comenzara por asignar a integrantes del género subrepresentado de la lista del partido que haya obtenido la menor votación.
B. Ayuntamientos.
Por cuanto hace a la integración de los ayuntamientos, el Acuerdo de Paridad, en términos de lo establecido en el artículo 19 fracción I de la Ley Local, establece que los ayuntamientos en Querétaro se integrarán por siete, seis y
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Así se desprende del párrafo tercero del artículo 154 que contempla el método específico de asignación para garantizar la pluralidad en, la asignación de representación proporcional.
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cuatro regidores por el principio de mayoría relativa, respecto de los cuales se exige alternancia entre sus integrantes, desde su postulación, así como por seis, cinco y tres regidores por el principio de representación proporcional.
Ahora, en conformidad con los numerales 159 y 160 de la Ley Local, se asignarán las regidurías de representación proporcional a los partidos que cumplan con los requisitos correspondientes. En efecto, para la aplicación de los citados elementos: a) se asignará una regiduría a todo aquel partido que obtenga el porcentaje mínimo y que no hayan obtenido el triunfo en la elección del Ayuntamiento de mayoría relativa; b) si aún hubiere regidurías por aplicar se empleará nuevamente el porcentaje mínimo; y c) si después de aplicar ese método quedaran regidurías por aplicar, se asignarán por el resto mayor siguiendo el orden decreciente de los restos de votos no utilizados.
Cabe resaltar que las reglas dispuestas en los citados numerales 159 y 160 no aluden expresamente al principio de paridad de género, pero tampoco lo excluyen, asimismo que conforme al Acuerdo de Paridad, únicamente al ayuntamiento de Querétaro le corresponde un número par de regidores por representación proporcional, mientras que al resto de los ayuntamientos se
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integran con número impar.
En vista de lo anterior y tomando en consideración que la legislación local exige la integración paritaria de las listas de ayuntamientos por el principio de mayoría relativa; a efecto de armonizar la garantía en la integración paritaria del órgano municipal perseguida por el orden constitucional y legal, y la mayor observancia posible de las listas presentadas por los partidos políticos, el Consejo Local deberá contemplar las siguientes medidas:
Tomando como referencia los resultados obtenidos en la elección correspondiente comenzará con el ejercicio de asignación de regidurías en el orden de prelación que ocupen las candidaturas de las listas registradas, siempre que ese orden garantice la paridad en la integración del ayuntamiento.
En caso de que el orden de la lista del partido no garantice el cumplimiento del principio de paridad, se asignará la regiduría al candidato o candidata que se ubique en la siguiente posición de la lista, y en caso de que corresponda otro regidor al partido deberá asignarse a un integrante de sexo distinto al que primeramente le fue asignado.
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C. Paridad horizontal en las candidaturas a las presidencias municipales.
En el apartado 6.8 se concluyó que el Tribunal Responsable omitió considerar la implementación de la paridad horizontal en las candidaturas a las presidencias municipales. Por las razones que ahí se expresaron, cabe ahora reparar la violación al derecho político electoral que quedó acreditado, en sustitución del referido tribunal y del propio Consejo Local.
Para no reiterar las consideraciones que en esta sentencia ya se han expuesto, enseguida sólo se enuncian los lineamientos que deben tomarse en cuenta en la definición de la medida que resulte adecuada y suficiente a fin de implementar la paridad horizontal en las candidaturas a las presidencias municipales:
La medida debe ser compatible con el marco constitucional, internacional y legal aplicable.105
Como órgano jurisdiccional, ante la ausencia de desarrollo legislativo, el papel de garante está referido al contenido mínimo aceptable del derecho humano, conforme a las disposiciones constitucionales y convencionales que le articulan, así como del desarrollo legislativo existente en conformidad con ellas.
Las disposiciones constitucionales, convencionales y legales que articulan el principio de paridad en la elección de integrantes de los ayuntamientos en Querétaro106 se encontraban vigentes antes del inicio del proceso electoral, por lo que una medida que haga efectiva la postulación paritaria en las presidencias municipales no implica un problema de irretroactividad de la ley.
El principio constitucional de certeza no tiene un carácter absoluto, sino que
debe
ponderarse
con
los
otros
intereses
y
derechos
constitucionalmente relevantes, como ciertamente es el derecho de acceso a las funciones públicas en condiciones de igualdad, expresión que conlleva la realización de la igualdad en su vertiente sustantiva, acorde con los fundamentos expuestos.
105
Como se detalló, nuestro ordenamiento constitucional y convencional, así como el subsistema normativo de Querétaro, admiten el establecimiento de mecanismos que posibiliten la igualdad sustantiva de las mujeres en la representación política. 106 Que como se vio contemplan expresamente el cargo de la presidencia municipal.
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El principio de auto-organización reconocido por el artículo 41, fracción I, tercer párrafo de la Constitución Federal puede ser desplazado por el principio de paridad en la postulación de candidaturas, en la medida estrictamente necesaria para cumplir con los contenidos mínimos de éste, es decir, en tanto se permita su realización, con un mínimo de eficacia,107 pues un grado de afectación o incidencia mayor requiere de un acto legislativo.
En situaciones óptimas, el reparto equilibrado en la toma de decisiones políticas que se pretende con la paridad requiere que la participación de las mujeres sea mayor que la ordinariamente resultante de las cuotas electorales, es decir, que se aproxime al cincuenta por ciento.
La paridad y las cuotas electorales o las acciones positivas que procuran la igualdad sustantiva de las mujeres se justifican desde enfoques teóricos o dogmáticos distintos. Sin embargo, su articulación en los ordenamientos normativos es factible, ya sea porque se les diferencia desde una perspectiva de “medios a fin”, o porque se les considere manifestaciones de un mismo fenómeno, por lo que su distinción sería de grado.
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Apuntados estos elementos o directrices, debe inicialmente tomarse en consideración que los comicios en curso en el estado de Querétaro, para renovar sus autoridades locales y municipales, es el primero en el cual habrán de aplicarse las nuevas disposiciones constitucionales y estatales en materia de paridad, que no son sino el resultado de un paulatino proceso en el cual se han ampliado progresivamente, al menos desde la perspectiva formal, las acciones tendientes a revertir la situación de exclusión de los órganos de representación política.
Ahora bien, en el desarrollo legislativo respecto a la igualdad en materia política del hombre y la mujer en Querétaro, cabe precisar que cuando fue promulgada y publicada la Ley Local en mi novecientos noventa y seis,108 su articulado se limitó a reconocer, como derecho de los partidos políticos, la promoción de una mayor participación de las mujeres en la vida política del país, a través de su postulación, en los términos que determinaran sus documentos internos. 109 No
107
Cuestión que en todo caso como no puede preestablecerse con carácter definitivo o general, sino en razón del marco normativo aplicable y de las particularidades del caso. 108 Publicada en el Periódico Oficial del Estado de Querétaro, el cinco de diciembre de mil novecientos noventa y seis. 109 Artículo 33, fracción VI. Este contenido normativo es similar al que se adicionó como párrafo 3, del artículo 175 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de mil novecientos noventa, mediante decreto publicado el veinticuatro de septiembre de mil novecientos noventa y tres.
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sería sino hasta la reforma a esta ley en el dos mil cinco,110 que se estableció como una obligación partidista, la de las candidaturas para diputados e integrantes de ayuntamientos no podrían recaer más del setenta por ciento en personas de un mismo género, salvo que la candidatura derivara de votación directa, de resolución recaída a los medios de impugnación o de sustituciones en los términos de ley.111
Posteriormente, en dos mil ocho hubo una nueva reforma a la mencionada ley,112 en la que se obligó a los partidos políticos que las fórmulas para las candidaturas de diputados e integrantes de ayuntamiento, deberían garantizar la equidad y procurar la paridad de los géneros, tanto en propietarios como en suplentes, mismas que no deberían recaer más del sesenta por ciento en personas de un mismo género, con la salvedad de que se tratara de candidaturas derivadas de procesos internos que permitan la participación de ambos géneros, de resolución recaída a los medios de impugnación o de sustituciones en los términos de ley.113 Actualmente la Ley Local, con la reforma de dos mil catorce,114 establece que los partidos en la postulación de candidatos a cargos de elección popular – Congreso y ayuntamientos– deben garantizar la paridad de género,115 implementando el legislador algunas reglas al respecto.116
Aquí interesa sólo destacar las siguientes:
Si el número de diputaciones de mayoría relativa es par, se podrá
registrar hasta el cincuenta por ciento de candidaturas de un mismo género. Pero si el número es impar, se podrá registrar hasta el cincuenta y cinco por ciento de candidaturas de un mismo género.
El registro de las fórmulas de ayuntamientos, el porcentaje de
candidaturas para cada uno de los géneros será del cincuenta por ciento cuando de la suma total de síndicos, regidores y presidente municipal 110
Publicada en el Periódico Oficial del Estado de Querétaro, el treinta de septiembre de dos mil cinco. 111 Artículo 35, fracción VI. Este porcentaje es el mismo que se previó en el artículo vigésimo segundo transitorio del decreto de reforma al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis. El porcentaje se mantuvo con las reformas al código indicado, a su artículo 175-A, publicada el veinticuatro de junio de dos mil dos. 112 Publicada en el Periódico Oficial del Estado de Querétaro, el trece de diciembre de dos mil ocho. El porcentaje del 60 por ciento se previó a nivel federal con el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de catorce enero de dos mil ocho. 113 Artículo 32, fracción VI. 114 Publicada en el Periódico Oficial del Estado de Querétaro, el veintinueve de junio de dos mil catorce. 115 Artículo 32, fracción VI. 116 Artículo 192.
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resulte un número par. En tanto, cuando resultare un número impar, será de hasta el sesenta por ciento para un mismo género. Del contexto evolutivo de la Ley Local, se observa que el legislador queretano, paulatinamente, ha incorporado disposiciones que permitan garantizar de manera sustantiva la paridad de género para las candidaturas a diputados e integrantes de ayuntamientos.
Ese avance derivó en que actualmente la Ley Local contemple medidas que garantizan la integración paritaria de los órganos legislativo y municipales del Estado. En primer término, en caso de que el órgano colegiado se componga por un número par de miembros, se deberá observar una integración del cincuenta por ciento de cada uno de los respectivos géneros representados en el órgano. Para el caso de integración impar, se dispuso que la paridad en el órgano se satisfacía con hasta el sesenta por ciento de integrantes de un mismo sexo.
Como se ve, el marco normativo existente en Querétaro ha desarrollado un modelo de paridad de género que privilegia el cincuenta por ciento si el número
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de posiciones lo permite, reduciendo ese porcentaje sólo en el caso en el que un número impar lo exija. Atento a lo anterior, este órgano jurisdiccional no cuenta con un margen de apreciación que permita considerar otro diseño institucional de reglas, máxime si se recuerdan los antecedentes legislativos, que muestran un desarrollo progresivo que ha resultado en el esquema vigente.
En este sentido, si en términos del artículo 11 de la Constitución Local, Querétaro se compone por dieciocho municipios, es decir un número par, atendiendo al criterio dispuesto por la propia legislación –cuando se garantizan medidas tendientes a la consecución del principio de paridad–, debe imperar la misma proporción en la postulación paritaria de los candidatos o candidatas a las presidencias municipales de los ayuntamientos.
Finalmente, no ha lugar a atender la petición de las promoventes del juicio SMJDC-310/2015 relativa a vincular a los partido político para que a efecto de implementar la horizontalidad en la postulación de candidatos a las presidencias municipales, realicen las sustituciones entre las integrantes de la planilla; toda vez que de acuerdo a lo establecido por el artículo 41, base primera de la Constitución
Federal,
el
cual
prevé
como
parte
del
principio
de
autodeterminación de los partidos políticos, que corresponde a éstos determinar los métodos bajo los cuales serán seleccionados sus candidatos, sin que en el caso, esta autoridad pueda intervenir en las modificaciones, a efecto de
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observar las medidas tendientes a la efectiva observancia del principio de paridad.
7. EFECTOS DE LA SENTENCIA
Conforme a las consideraciones señaladas, se determina lo siguiente:
1. Se modifica, en lo que fue materia de impugnación, la sentencia controvertida, dejando subsistente la medida consistente en que los partidos políticos no podrán colocar a candidatos de algún sexo en específico en los distritos en los que haya obtenido menos votación el partido en la elección anterior, y dejando insubsistente, exclusivamente, las medidas siguientes:
a) Los partidos políticos deben postular a una mujer en la primera posición de sus listas de regidores por el principio de representación proporcional.
b) Los partidos políticos deben postular a una mujer en la primera posición de sus listas de diputados por el principio de representación proporcional. c) Los partidos políticos deben registrar a ocho mujeres y a siete hombres en los distritos uninominales correspondientes a diputados por el principio de mayoría relativa.
2. Se vincula al Consejo Local para que dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a que sea notificado del presente fallo, modifique los lineamientos que le permitan instrumentar la paridad de género, tomando en consideración los parámetros descritos en el apartado 6.9 de la presente resolución, debiendo informar a esta sala regional de su cumplimiento, en el término de veinticuatro horas posteriores a que ello ocurra.
En dicho acuerdo se deberán prever los plazos y mecanismos para que los partidos políticos y coaliciones realicen las sustituciones derivadas de la modificación a los lineamientos citados, así como del procedimiento que habrá de seguir el Consejo Local, para verificar el cumplimiento del artículo 192, último párrafo, y lo establecido en esta sentencia.
3. Únicamente en aquellos aspectos que, por virtud de la modificación decretada se han declarado insubsistentes, quedan sin efectos aquellos actos emitidos en cumplimiento de la sentencia modificada.
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8. RESOLUTIVOS
PRIMERO. Se sobresee en el juicio SM-JDC-310/2015, sólo por cuanto hace a Luis Alberto Reyes Juárez.
SEGUNDO. Se modifica la resolución dictada por el Tribunal Electoral del Estado de Querétaro, en los expedientes TEEQ-RAP-11/2015 y sus acumulados TEEQ-RAP-12/2015 y TEEQ-RAP-13/2015, en los términos precisados, en el apartado 7 de la presente resolución.
TERCERO. Se vincula al Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Querétaro, para que proceda en los términos indicados en el apartado de efectos de esta resolución.
NOTIFÍQUESE en términos de ley, en su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y, en su caso, hágase la devolución de la documentación exhibida por la responsable.
Así lo resolvió la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
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Federación, correspondiente a la Segunda Circunscripción Plurinominal, por unanimidad de votos de los Magistrados que la integran, ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.
MAGISTRADO PRESIDENTE
MARCO ANTONIO ZAVALA ARREDONDO MAGISTRADO
MAGISTRADO
YAIRSINIO DAVID GARCÍA ORTIZ
REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN
SECRETARIA GENERAL DE ACUERDOS
IRENE MALDONADO CAVAZOS
