JORNADAS DE FORMACIÓN DE FORMADORES SOBRE LA NUEVA LEY ORGÁNICA 4/2015, DE PROTECCION DE LA SEGURIDAD CIUDADANA 12 y 13 de Mayo de 2015 19 y 20 de Mayo de 2015 26 y 27 de Mayo de 2015 (Salón de actos del Ministerio del Interior. C/ Amador de los Ríos nº 7. Madrid)
Capítulo II: DOCUMENTACIÓN E IDENTIFICACIÓN PERSONAL. IDENTIFICACIÓN DE PERSONAS (Capítulo III)
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Ángel Díaz Arias. Comisario CN P. Jefe de Estudios de la Escuela Nacional de Policía, Dirección General de la Policía Acreditación de Identidad
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Obligaciones y derechos del ciudadano
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DNI
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Pasaporte
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Identificación de personas. (Principios de actuación de las FCS, comprobación y registros en lugares públicos). Supuestos prácticos
CAPITULO II DOCUMENTACIÓN E IDENTIFICACIÓN PERSONAL
INTRODUCCIÓN El Capítulo II se ocupa de las normas sobre la documentación personal que permite acreditar la identidad de los ciudadanos españoles y extranjeros, en los términos de los artículos 9 a 11 de la antigua Ley 1/92 LOPSC. 1
Concretamente este capítulo regula la documentación e identificación de los ciudadanos, españoles y extranjeros, el valor probatorio del Documento Nacional de Identidad y del pasaporte y los deberes de los titulares de estos documentos, incorporando las posibilidades de identificación y de firma electrónica de los mismos, y manteniendo la exigencia de exhibirlos a requerimiento de los agentes de la autoridad de conformidad con lo dispuesto en la Ley.
1. ACREDITACIÓN DE LA IDENTIDAD DE LOS CIUDADANOS ESPAÑOLES Artículo 8. Acreditación de la identidad de los ciudadanos españoles. 1. Los españoles tienen derecho a que se les expida el Documento Nacional de Identidad. El Documento Nacional de Identidad es un documento público y oficial y tendrá la protección que a éstos otorgan las leyes, así como suficiente valor por sí solo para la acreditación de la identidad y los datos personales de su titular. 2. En el Documento Nacional de Identidad figurarán la fotografía y la firma de su titular, así como los datos personales que se determinen reglamentariamente, que respetarán el derecho a la intimidad de la persona, sin que en ningún caso, puedan ser relativos a la raza, etnia, religión, creencias, opinión, ideología, discapacidad, orientación o identidad sexual, o afiliación política o sindical. La tarjeta soporte del Documento Nacional de Identidad incorporará las medidas de seguridad necesarias para la consecución de condiciones de calidad e inalterabilidad y máximas garantías para impedir su falsificación. 3. El Documento Nacional de Identidad permite a los españoles mayores de edad que gocen de plena capacidad de obrar y a los menores emancipados la identificación electrónica de su titular, así como la firma electrónica de documentos, en los términos previstos en la legislación específica. Las personas con capacidad modificada judicialmente podrán ejercer esas facultades cuando expresamente lo solicite el interesado y no precise, atendiendo a la resolución judicial que complemente su capacidad, de la representación o asistencia de una institución de protección y apoyo para obligarse o contratar. El prestador de servicios de certificación procederá a revocar el certificado de firma electrónica a instancia del Ministerio del Interior, tras recibir éste la comunicación del Encargado del Registro Civil de la inscripción de la resolución judicial que determine la necesidad del complemento de la capacidad para obligarse o contratar, del fallecimiento o de la declaración de ausencia o fallecimiento de una persona. 2
Los españoles tienen derecho a que se les expida el DNI, que es un documento público y oficial y tiene el suficiente valor por sí solo para la acreditación de la identidad y los datos personales de su titular. Como comprobaremos en el siguiente artículo, se configura como un derecho‐deber, con una clara orientación de herramienta facilitadora del tráfico jurídico en general, y huyendo de antiguas (y criticadas) concepciones más centradas en su finalidad como instrumento de control del ciudadano. En el DNI figurarán: la foto y la firma del titular, así como los datos que se determinen reglamentariamente, respetando la intimidad de las personas. No puede contener datos sobre raza, etnia, religión, creencias, opinión, ideología, discapacidad, orientación o identidad sexual, o afiliación política o sindical. A este respecto, el Dictamen del Consejo de Estado al Anteproyecto de ley señala que “la exclusión de la referencia a la orientación sexual es lógica puesto que afecta a la intimidad de la persona, sin trascendencia pública alguna. En todo caso, debe constar siempre la referencia al sexo, pues es fundamental para la adecuada identificación del sujeto, para la tutela de sus derechos fundamentales y para la eficaz erradicación de la discriminación por razón de género.” Continúa señalando que “Al menos pudiera dejarse a la opción del interesado en el momento de obtener la emisión o renovación del DNI. La práctica de los países europeos de nuestro entorno es mucho más exigente a la hora de establecer los criterios objetivos de identidad.” DICTAMEN CONSEJO DE ESTADO (26/06/2014)
El DNI permite a los españoles mayores de edad y con plena capacidad de obrar y a los menores emancipados la identificación electrónica de su titular, así como la firma electrónica de documentos. Las personas con capacidad modificada judicialmente podrán ejercer esas facultades cuando los solicite el interesado, atendiendo a la resolución judicial que complemente su estado. A instancia del Ministerio del Interior el prestador de servicios de certificación revocará el certificado de firma electrónica en los siguientes casos: • Tras recibir la comunicación del Encargado del Registro Civil de la inscripción de la resolución judicial que determine la necesidad del complemento de la 3
capacidad para obligarse a contratar •
Por el fallecimiento
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Por la declaración de ausencia o fallecimiento de una persona
En definitiva, la novedad más destacable es que de forma expresa establece el valor probatorio del DNI y del pasaporte. Además se incorpora, en la línea ya indicada de “herramienta facilitadora”, la posibilidad de identificación y de firma electrónica en los mismos; realidad ya reconocida y regulada por Real Decreto 1553/2005, de 23 de diciembre, modificado por Real Decreto 1586/2009, de 16 de octubre.
2. OBLIGACIONES Y DERECHOS DEL TITULAR DEL DNI Artículo 9. Obligaciones y derechos del titular del Documento Nacional de Identidad. 1. El Documento Nacional de Identidad es obligatorio a partir de los catorce años. Dicho documento es personal e intransferible, debiendo su titular mantenerlo en vigor y conservarlo y custodiarlo con la debida diligencia. No podrá ser privado del mismo, ni siquiera temporalmente, sino en los supuestos en que, conforme a lo previsto por la ley, haya de ser sustituido por otro documento. 2. Todas las personas obligadas a obtener el Documento Nacional de Identidad lo están también a exhibirlo y permitir la comprobación de las medidas de seguridad a las que se refiere el apartado 2 del artículo 8 cuando fueren requeridas para ello por la autoridad o sus agentes, para el cumplimiento de los fines previstos en el apartado 1 del artículo 16. De su sustracción o extravío deberá darse cuenta tan pronto como sea posible a la comisaría de Policía o puesto de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad más próximo. El DNI es obligatorio a partir de los 14 años. Es un documento personal e intransferible, debiendo su titular mantenerlo en vigor y conservarlo y custodiarlo con la debida diligencia. Nadie podrá ser privado de él, ni siquiera temporalmente, salvo en los supuestos previstos por la ley, en los que deberá ser sustituido por otro documento.
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En relación con lo anterior, el Real Decreto 1553/2005, de 23 de diciembre, regula la expedición del DNI y sus certificados de firma electrónica. Artículo 2. Derecho y obligación de obtenerlo. 1. Todos los españoles tendrán derecho a que se les expida el Documento Nacional de Identidad, siendo obligatoria su obtención por los mayores de catorce años residentes en España y para los de igual edad que, residiendo en el extranjero, se trasladen a España por tiempo no inferior a seis meses. Así pues, junto a la obligación de obtener el Documento Nacional de Identidad (DNI) a partir de los 14 años de edad, se añade la obligación de su titular de mantenerlo en vigor, conservarlo y custodiarlo con la debida diligencia (artículo 9.1) Además, todas las personas obligadas a obtener el DNI, están obligadas a exhibirlo y permitir la comprobación de las medidas de seguridad cuando fueren requeridos para ello por la autoridad o sus agentes para el cumplimiento de las funciones de indagación y prevención delictiva, así como para la sanción de las infracciones penales y administrativas previstas en esta ley. Igualmente el Real Decreto 1553/2005, citado, que regula la expedición del DNI y sus certificados de firma electrónica, dispone: Artículo 2. Derecho y obligación de obtenerlo. 1. (…) 2. Todas las personas obligadas a obtener el Documento Nacional de Identidad lo están también a exhibirlo cuando fueren requeridas para ello por la Autoridad o sus Agentes. Junto a la obligación de exhibir el documento de identidad correspondiente, en relación con el DNI y también, como se verá, con la documentación acreditativa de la identidad del extranjero y de su situación regular en España, se establece de forma novedosa la obligación de “permitir la comprobación de las medidas de seguridad”. Con esta expresión parece hacer referencia a la verificación de la autenticidad del documento “fruto de la experiencia policial”. En la anterior ley tal extremo no se especificaba, aunque se hacía. Pero en todo caso, y esto es importante, esta comprobación solo podría efectuarse en los supuestos y de conformidad con el artículo 16 de la ley, esto es, para el 5
cumplimiento de las funciones de indagación y prevención delictiva, así como para la sanción de las infracciones penales y administrativas previstas en esta ley. Por último se establece la obligación de denunciar tan pronto como sea posible, en la comisaría o puesto de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad más próximo, la sustracción o extravío del DNI. A este respecto conviene señalar que la propia LOPSC establece el siguiente catálogo de infracciones relacionadas con la documentación personal: Como infracción grave se recoge la alegación de datos o circunstancias falsos para la obtención de las documentaciones previstas por la presente Ley, siempre que no constituya infracción penal (artículo 36.21). Y como infracciones leves en el artículo 37.10, 11 y 12: 10. El incumplimiento de la obligación de obtener la documentación personal legalmente exigida, así como la omisión negligente de la denuncia de su sustracción o extravío. 11. La negligencia en la custodia y conservación de la documentación personal legalmente exigida, considerándose como tal la tercera y posteriores pérdidas o extravíos en el plazo de un año 12. La negativa a entregar la documentación personal legalmente exigida cuando se hubiese acordado su retirada o retención”. Por su parte el artículo 39 establece que las infracciones graves se sancionarán con multa de 601 a 30.000 euros, y las leves, con multa de 100 a 600 euros. En definitiva, se tipifica como infracción leve la omisión negligente de la obligación de denunciar la pérdida o sustracción del DNI (artículo 37.10). Y en relación con el extravío del DNI, el número 11 de este artículo 37, se sanciona como infracción leve, la tercera y posteriores pérdidas o extravíos y sucesiva petición de documentación personal en un plazo de UN AÑO. Respecto de esta falta administrativa, se realizó una advertencia en el Informe al Anteproyecto de ley por parte del Consejo General del Poder Judicial, en el sentido de que puede producir un indeseable efecto de denuncias falsas por hurtos o robos de esa documentación para encubrir una pérdida y evitar, de este modo, la posible sanción administrativa. 6
“… sugiere, por otra parte que se suprima la infracción prevista por pérdida del Documento Nacional de Identidad (consta en el actual artículo 37.11) ya que estima que "se viene a sancionar como infracción leve un comportamiento insignificante" y añade que podría producir un indeseable efecto de denuncias falsas por hurtos o robos de esa documentación para encubrir una pérdida y evitar la sanción”. INFORME DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL (27/02/2014)
Finalmente cabe recordar que no llevar consigo el DNI, no es sancionable, salvo que se diera resistencia infundada a la identificación por parte de la Autoridad o sus agentes.
3. COMPETENCIAS SOBRE EL DNI Artículo 10. Competencias sobre el Documento Nacional de Identidad. 1. Corresponde al Ministerio del Interior la competencia exclusiva para la dirección, organización y gestión de todos los aspectos referentes a la confección y expedición del Documento Nacional de Identidad, conforme a lo dispuesto en esta Ley y en la legislación sobre firma electrónica. 2. La competencia a que se refiere el apartado anterior será ejercida por la Dirección General de la Policía, a la que corresponderá también la custodia y responsabilidad de los archivos y ficheros relacionados con el Documento Nacional de Identidad. 3. Su expedición está sujeta al pago de una tasa. Corresponde al Ministerio del Interior la competencia exclusiva para la dirección, organización y gestión de todos los aspectos referentes a la confección y expedición del DNI. Esta competencia será ejercida por la Dirección General de la Policía, a la que corresponderá también la custodia y responsabilidad de los archivos y ficheros relacionados con el DNI. La actual redacción se debe al Dictamen del Consejo de Estado, pues en su redacción original se decía que la competencia sería ejercida por el Cuerpo Nacional de Policía. Viene a recoger un principio del Derecho Administrativo español, consistente en que “las competencias deben atribuirse a órganos y no a cuerpos funcionariales”.
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“Las competencias deben atribuirse a órganos y no a cuerpos funcionariales. Dígase Dirección General de Policía.” DICTAMEN CONSEJO DE ESTADO (26/06/2014)
Por su parte, el Real Decreto1553/2005, de 23 de diciembre, regula la expedición del DNI y sus certificados de firma electrónica de manera similar: Artículo 3. Órgano competente para la expedición y gestión. 1. Será competencia del Ministerio del Interior el ejercicio de las funciones relativas a la gestión, dirección, organización, desarrollo y administración de todos aquellos aspectos referentes a la expedición y confección del Documento Nacional de Identidad, conforme a lo previsto en la legislación en materia de seguridad ciudadana y de firma electrónica. 2. El ejercicio de las competencias a que se refiere el apartado anterior, incluida la emisión de los certificados de firma electrónica reconocidos, será realizado por la Dirección General de la Policía, a quien corresponderá también la custodia y responsabilidad de los archivos y ficheros, automatizados o no, relacionados con el Documento Nacional de Identidad. A tal efecto, la Dirección General de la Policía quedará sometida a las obligaciones impuestas al responsable del fichero por la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de septiembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.
Como novedad se proclama de modo expreso que el coste del sistema de identificación y acreditación personal, por DNI y pasaporte, será satisfecho mediante el abono de una tasa, en los términos previstos en la normativa sobre tasas y precios públicos. Esta mención no resultaba necesaria, al venir regulada por la Ley 84/1978, de 28 de diciembre, reguladora de la tasa por expedición del DNI, modificada por la ley 11/2007, de 22 de junio y Ley 2/2008, de 23 de diciembre. Por su parte el Consejo de Estado plantea su desacuerdo por no ser conforme con las previsiones de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, y plantea incluso, dada su obligatoriedad, la posibilidad de su gratuidad. “La redacción de los artículos 10.3 y 12.2 del Anteproyecto no es conforme con las previsiones de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos. En efecto, conforme con el denominado principio de equivalencia sentado en el artículo 7 de la mencionada norma, la tasa no puede sufragar el coste de todo el sistema de producción del DNI y las medidas de seguridad incorporados a él, sino que debe ceñirse al coste de la emisión del referido documento. Por otra parte, y dada la obligatoriedad del DNI afirmada en el artículo 9.1 del proyecto consultado, resulta preciso instrumentar en el mismo la medida de moderación e incluso de gratuidad exigida por el principio de capacidad económica sentado en el artículo 8 de la citada 8
Ley 8/1989. Y es que no puede orillarse que el principio de capacidad económica aun cuando se modula y debilita, hasta colocarse en una posición claramente secundaria según declaró el Tribunal Supremo en Sentencia de 30 de noviembre de 2002 conforme con lo previsto en el artículo 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril es uno de los informadores de todo el sistema tributario artículo 31.3 de la Constitución y tiene que hacerse presente con mayor o menor intensidad en él (Sentencias del Tribunal Constitucional 164/1995, 44/1996 y 141/1996).” DICTAMEN CONSEJO DE ESTADO (26/06/2014)
4. PASAPORTE DE LOS CIUDADANOS ESPAÑOLES Artículo 11. Pasaporte de ciudadanos españoles. 1. El pasaporte español es un documento público, personal, individual e intransferible que, salvo prueba en contrario, acredita la identidad y nacionalidad de los ciudadanos españoles fuera de España, y dentro del territorio nacional, las mismas circunstancias de los españoles no residentes. 2. Los ciudadanos españoles tienen derecho a que les sea expedido el pasaporte, que sólo podrá ser exceptuado en las siguientes circunstancias: a) Haber sido condenado a penas o medidas de seguridad privativas de libertad, mientras no se hayan extinguido, salvo que obtenga autorización del órgano judicial competente. b) Haber sido acordada por el órgano judicial competente la retirada de su pasaporte de acuerdo con lo previsto por la ley. c) Haberle sido impuesta una medida de libertad vigilada con prohibición de abandonar el territorio nacional, salvo que obtenga autorización del órgano judicial competente. d) Cuando el órgano judicial competente haya prohibido la salida de España o la expedición de pasaporte al menor de edad o a la persona con la capacidad modificada judicialmente, de acuerdo con lo dispuesto por la ley. 3. La obtención del pasaporte por los ciudadanos sujetos a patria potestad o a tutela estará condicionada al consentimiento expreso de las personas u órgano que tenga encomendado su ejercicio o, en su defecto, del órgano judicial competente. 4. Los titulares del pasaporte tienen la obligación de exhibirlo y facilitarlo cuando fuesen requeridos para ello por la autoridad o sus agentes. También estarán obligados a su custodia y conservación con la debida diligencia. De su sustracción o extravío deberá darse cuenta de manera inmediata a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad o, en su caso, a la Representación Diplomática o Consular de España en el extranjero. 9
El pasaporte es el documento que acredita la identidad y la nacionalidad de su titular y que generalmente es exigido para salir y entrar en el territorio español, y asimismo es el medio de identificar internacionalmente a una persona. Sus características más importantes son las siguientes: • Es un documento que goza de la protección otorgada a los documentos públicos y oficiales, expedido por funcionario público. • Es un documento acreditativo de la identidad y nacionalidad del titular. • Es un documento imprescindible para el cruce de las fronteras, a no ser que exista acuerdo o tratado que suprima éste requisito. • Da contenido práctico al principio proclamado en el artículo 19 de la Constitución Española, que señala que todos los españoles tienen derecho a entrar y salir de España en los términos que la Ley establezca. Este derecho no podrá ser limitado por motivos políticos o ideológicos. El pasaporte español es, por tanto, un documento público, personal, individual e intransferible, que salvo prueba en contrario, acredita la identidad y nacionalidad de los españoles fuera y dentro del territorio nacional. Los ciudadanos españoles tienen derecho a que se les expida el pasaporte, que sólo podrá ser exceptuado por: a) Haber sido condenado a penas o medidas de seguridad privativas de libertad, mientras no se hayan extinguido, salvo autorización judicial. b) Haber sido acordada por el órgano judicial la retirada del pasaporte de acuerdo con lo previsto por la ley. c) Haberle sido impuesta una medida de libertad vigilada con prohibición de abandonar el territorio nacional, salvo autorización judicial competente. d) Cuando el órgano judicial competente haya prohibido la salida de España o la expedición de pasaporte al menor de edad o a la persona con capacidad modifica judicialmente. De las cuatro causas descritas, las dos primeras ya figuraban en la anterior ley, a las 10
que se les añaden ahora las dos últimas. Por otra parte, la obtención de pasaporte por los ciudadanos sujetos a patria potestad o a tutela estará condicionada al consentimiento expreso de quien tenga la misma o en su defecto al órgano judicial competente. En cuanto a la exhibición del pasaporte, conservación y custodia por parte de sus titulares, rige lo mismo que para el DNI: los titulares del pasaporte tienen la obligación de exhibirlo y facilitarlo cuando fuesen requeridos para ello por la autoridad o sus agentes Y en caso de pérdida o sustracción debe darse cuenta inmediata a las FFCCs o a la Representación Diplomática o Consular de España en el extranjero.
5. COMPETENCIAS SOBRE EL PASAPORTE Artículo 12. Competencias sobre el pasaporte. 1. La competencia para su expedición corresponde: a) En el territorio nacional, a la Dirección General de la Policía. b) En el extranjero, a las Representaciones Diplomáticas y Consulares de España. 2. Su expedición está sujeta al pago de una tasa. 3. Corresponde al Gobierno, a propuesta de los Ministros del Interior y de Asuntos Exteriores y de Cooperación, desarrollar esta Ley en lo referente al régimen jurídico del pasaporte. La competencia para su expedición corresponde: • En territorio Nacional: Dirección general de la Policía. • En el extranjero: Representaciones Diplomáticas y Consulares de España. Su expedición está sujeta a tasa al pago de tasas. 11
6. ACREDITACION DE IDENTIDAD DE CIUDADANOS EXTRANJEROS Artículo 13. Acreditación de la identidad de ciudadanos extranjeros. 1. Los extranjeros que se encuentren en territorio español tienen el derecho y la obligación de conservar y portar consigo la documentación que acredite su identidad expedida por las autoridades competentes del país de origen o de procedencia, así como la que acredite su situación regular en España. 2. Los extranjeros no podrán ser privados de su documentación de origen, salvo en el curso de investigaciones judiciales de carácter general. 3. Los extranjeros estarán obligados a exhibir la documentación mencionada en el apartado 1 de este artículo y permitir la comprobación de las medidas de seguridad de la misma, cuando fueran requeridos por las autoridades o su agentes de conformidad con lo dispuesto en la ley, y por el tiempo imprescindible para dicha comprobación, sin perjuicio de poder demostrar su identidad por cualquier otro medio si no la llevaran consigo. En línea similar a lo visto con el DNI para los ciudadanos nacionales, los ciudadanos extranjeros tienen igualmente el derecho‐deber de conservar y en su caso específico portar consigo la documentación que acredite su identidad, así como la que acredite su situación en España. Solo podrán ser privados de dicha documentación por resolución judicial, e igualmente están obligados a su exhibición y comprobación de medidas de seguridad. En términos parecidos, el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Lo 4/2011, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en su artículo 205, Derechos y deberes, señala que: “ 1. Los extranjeros que se encuentren en el territorio español, tienen el derecho y la obligación de conservar, en vigor, la documentación con la que hubieran efectuado su entrada en España, la que acredite su identidad, expedida por las autoridades competentes del país de origen o de procedencia, así como la que acredite su situación en España. 2. Los extranjeros están obligados a exhibir los documentos referidos en el apartado anterior cuando fueran requeridos por las autoridades o sus agentes, en el ejercicio de sus funciones. 12
3. Los extranjeros no podrán ser privados de su documentación, salvo en los supuestos y con los requisitos previstos en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero y en la LO 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana (actual 4/2015)” En definitiva: “Todo ciudadano extranjero debe portar su Tarjeta de Identificación de Extranjero (T.I.E) y acompañarlo con el Pasaporte o Carta de Identidad (T. I.); la primera acredita su situación administrativa y lo segundo su identidad. Deberá también mostrarlo y permitir la comprobación de las medidas de seguridad en los mismos términos que los nacionales con el D.N.I. Su negativa acarreará, en su caso, las mismas consecuencias tanto administrativas como penales.
CAPITULO III
ACTUACIONES PARA EL MANTENIMIENTO Y RESTABLECIMIENTO DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
INTRODUCCIÓN En el Capítulo III, se habilita a las autoridades competentes para acordar distintas actuaciones para el mantenimiento y en su caso restablecimiento de la Seguridad Ciudadana, en caso de inseguridad pública, regulando los presupuestos, fines y requisitos conforme a los principios de proporcionalidad, injerencia mínima y no discriminación. La relación de las potestades de policía de seguridad es análoga a la contenida en la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, si bien la garantía de los derechos de los ciudadanos que puedan verse afectados en su legítimo ejercicio por parte de las FFCCS, 13
vienen perfilados con mayor precisión, mediante presupuestos habilitantes, condiciones y requisitos de su ejercicio, de acuerdo a la jurisprudencia Constitucional. Así para que los agentes de las FFCCs puedan realizar identificaciones en la vía pública, en el ejercicio de las funciones de protección de la Seguridad Ciudadana, ya no es genérica, sino que es necesario que existan indicios de participación en la comisión de una infracción, o que razonablemente se considere necesario realizar la identificación para prevenir la comisión de un delito; respetando escrupulosamente los principios de proporcionalidad, igualdad de trato y no discriminación, y sólo en caso de negativa a identificarse, o si ésta no se pudiera realizar in situ, podrá requerirse a la persona que acompañe a los agentes a las dependencias policiales más próximas para realizar la identificación. Aquí nos referiremos exclusivamente a la identificación de personas, a los Principios de actuación de las FCS, y a la comprobación y registros en lugares públicos. Y para empezar nos situaremos en el marco concreto de su Sección 1.ª Potestades generales de policía de seguridad, cuyo primer artículo, el artículo 14. Órdenes y prohibiciones, habilita a las autoridades competentes, para dictar las órdenes y prohibiciones y disponer las actuaciones policiales estrictamente necesarias para asegurar la consecución de los fines previstos en esta Ley, mediante resolución debidamente motivada.
1. IDENTIFICACIÓN DE PERSONAS En el ARTÍCULO 16, de la Ley, se establecen los REQUISITOS PARA LAS IDENTIFICACIONES DE PERSONAS EN LA VÍA PÚBLICA, fijándose un criterio más restrictivo que el que venía aplicándose con la Ley 1/92: Artículo 16. Identificación de personas. 1. En el cumplimiento de sus funciones de indagación y prevención delictiva, así como para la sanción de infracciones penales y administrativas, los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad podrán requerir la identificación de las personas en los siguientes supuestos: 14
a) Cuando existan indicios de que han podido participar en la comisión de una infracción. b) Cuando, en atención a las circunstancias concurrentes, se considere razonablemente necesario que acrediten su identidad para prevenir la comisión de un delito. En estos supuestos, los agentes podrán realizar las comprobaciones necesarias en la vía pública o en el lugar donde se hubiese hecho el requerimiento, incluida la identificación de las personas cuyo rostro no sea visible total o parcialmente por utilizar cualquier tipo de prenda u objeto que lo cubra, impidiendo o dificultando la identificación, cuando fuere preciso a los efectos indicados. En la práctica de la identificación se respetarán estrictamente los principios de proporcionalidad, igualdad de trato y no discriminación por razón de nacimiento, nacionalidad, origen racial o étnico, sexo, religión o creencias, edad, discapacidad, orientación o identidad sexual, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social. 2. Cuando no fuera posible la identificación por cualquier medio, incluida la vía telemática o telefónica, o si la persona se negase a identificarse, los agentes, para impedir la comisión de un delito o al objeto de sancionar una infracción, podrán requerir a quienes no pudieran ser identificados a que les acompañen a las dependencias policiales más próximas en las que se disponga de los medios adecuados para la práctica de esta diligencia, a los solos efectos de su identificación y por el tiempo estrictamente necesario, que en ningún caso podrá superar las seis horas. La persona a la que se solicite que se identifique será informada de modo inmediato y comprensible de las razones de dicha solicitud, así como, en su caso, del requerimiento para que acompañe a los agentes a las dependencias policiales. 3. En las dependencias a que se hace referencia en el apartado 2 se llevará un libro‐ registro en el que sólo se practicarán asientos relacionados con la seguridad ciudadana. Constarán en él las diligencias de identificación practicadas, así como los motivos, circunstancias y duración de las mismas, y sólo podrán ser comunicados sus datos a la autoridad judicial competente y al Ministerio Fiscal. El órgano competente de la Administración remitirá mensualmente al Ministerio Fiscal extracto de las diligencias de identificación con expresión del tiempo utilizado en cada una. Los asientos de este libro‐registro se cancelarán de oficio a los tres años. 4. A las personas desplazadas a dependencias policiales a efectos de identificación, se les deberá expedir a su salida un volante acreditativo del tiempo de permanencia en ellas, la causa y la identidad de los agentes actuantes. 5. En los casos de resistencia o negativa a identificarse o a colaborar en las comprobaciones o prácticas de identificación, se estará a lo dispuesto en el Código 15
Penal, en la Ley de Enjuiciamiento Criminal y, en su caso, en esta Ley. El artículo 16 viene a sustituir el vigente artículo 20 LO 1/92. En el artículo 20 LO 1/92 PSC la identificación de los ciudadanos y, en su caso, la subsiguiente privación de libertad de los indocumentados con fines de identificación, se enmarca en el ejercicio de las funciones de indagación y prevención, propias de las FCSE, en concordancia con los artículos 282 LECrim y 11.1 LO 2/1986 de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LOFCS). La función de prevención se circunscribe a los ilícitos penales (“para impedir la comisión de un delito o falta”), mientras que la de sanción se refiere tanto a infracciones penales como administrativas. APARTADO 1 DEL ARTÍCULO 16 Para las diligencias de identificación, el primer párrafo del art. 16 plantea como requisito previo que los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad se encuentren en el cumplimiento de: 1. Sus funciones de indagación y prevención delictiva, así como 2. Para la sanción de infracciones penales y administrativas. En ese marco, este artículo señala que para poder realizar IDENTIFICACIONES EN LA VÍA PÚBLICA por miembros de las FFCCS, estas deben estar debidamente justificadas, no bastando con las meras sospechas. Debe darse alguno de los siguientes supuestos: a) Que existan indicios de participación en la comisión de una infracción, o. b) En atención a las circunstancias, se considere racionalmente necesario que acrediten su identidad para prevenir la comisión de un delito La identificación de los presuntos infractores lo es a los fines de la prevención de delitos y de sanción de infracciones (penales o administrativas). De manera que lo que se viene a establecer es la posibilidad legal de identificar, en el marco de funciones de prevención de una infracción, a personas que indiciariamente hayan podido participar en una infracción (penal o administrativa). Tratándose obviamente de una infracción distinta y previa de la que se trata de prevenir. 16
La referencia expresa a la identificación de las personas que lleven el rostro embozado en el inciso final del segundo párrafo del artículo 16.1 requiere igualmente que, en todo caso, concurra uno de los supuestos previstos en ese precepto, como así se indica en el propio párrafo. A este respecto señala el Consejo de Estado: “Y también resulta adecuado y así lo avala la práctica comparada de las democracias de nuestro entorno que, una vez comprobada la razonable necesidad de identificación, se exija descubrir el rostro de quienes utilicen, con uno u otro nombre, antifaces. Sin duda, habrá ocasiones en que el antifaz es de uso normal por ejemplo en actos religiosos (procesiones de Semana Santa) o lúdicos (carnaval) y ello debe de preverse en la redacción de este artículo pero no constituyen una excepción al principio general sino como un mero criterio indiciario. La necesidad razonablemente valorada y el principio de proporcionalidad adecuarán el ejercicio de la potestad administrativa a tales circunstancias.” DICTAMEN CONSEJO DE ESTADO (26/06/2014)
En el párrafo último del artículo 16.1 se indica los principios que han de respetarse en la práctica de identificación (proporcionalidad, igualdad de trato y no discriminación). Constituye una novedad que merece un juicio positivo. Se incluye la referencia a la nacionalidad como razón de no discriminación, ya apuntado en la comunicación de la Defensora del Pueblo, sobre los controles de identificación, de 31 de enero de 2012. Para el Consejo de Estado el término razonablemente necesario parece suficiente y adecuado, además de una garantía para dicha necesidad de identificar, dados los requisitos previos y alguno de los supuestos contemplados. Dice literalmente: “Al artículo 16.1 nada tiene que objetar el Consejo. Antes al contrario, que la necesidad se califique de "razonable" no debe entenderse como una peligrosa indeterminación sino como una garantía en la apreciación de la necesidad por las razones expuestas en la observación general antes formulada.” DICTAMEN CONSEJO DE ESTADO (26/06/2014)
En el APARTADO 2 DEL ARTÍCULO 16, establece la retención de quien se negare o no pudiere ser identificado hasta que se practique la diligencia telemática o telefónica pertinente, y, en caso de resultar ésta imposible o infructuosa, el requerimiento para que les acompañen a las dependencias policiales más próximas, a los solos efectos de la identificación y por el tiempo estrictamente necesario para la práctica de las averiguaciones tendentes a dicha identificación. Se añade como novedad que en todo caso el tiempo de identificación no podrá superar las seis horas. 17
Este precepto, art. 16.2 LO 4/2015, se corresponde con el actual artículo 20.2 LO 1/92. La regulación del régimen jurídico constitucional de la identificación y retención de las personas debe partir de la doctrina del Tribunal Constitucional en esta materia y en particular de la Sentencia del Pleno 341/1993, de 18 de noviembre de 1993, que resolvió los recursos y cuestiones de inconstitucionalidad promovidas frente a determinados preceptos de la LOPSC. Esta sentencia entendió que las diligencias de identificación del artículo 20.2 LOPSC no son contrarias a la Constitución, señalando al respecto: 1º/ “La medida identificación en dependencias policiales prevista en el mencionado artículo 20.2 (de la LO 1/92) supone por las circunstancias de lugar y tiempo (desplazamiento del requerido hasta dependencias policiales próximas en las que habrá de permanecer por el tiempo imprescindible), una situación que va más allá de una mera inmovilización de la persona, instrumental de prevención o de indagación, y por ello ha de ser considerada como una modalidad de privación de libertad”. Añadiendo que se está, pues, ante uno de los “casos” a que se refiere el artículo 17.1 CE (FJ 4). 2º/ El artículo 17.1 CE remite a la Ley la determinación de los “casos” en los que se podrá disponer una privación de libertad. “Pero ello en modo alguno supone que quede el legislador apoderado para establecer, libre de todo vínculo, cualesquiera supuestos de detención, arresto o medidas análogas” (FJ 5). Por lo que la ley no podría configurar supuestos de privación de libertad que no correspondiesen a la finalidad de protección de derechos, bienes, o valores constitucionalmente reconocidos o que por su grado de indeterminación creasen inseguridad o incertidumbre insuperable sobre su modo de aplicación efectiva y tampoco podría incurrir en falta de proporcionalidad. En este sentido, la STC 178/1985 ya declaró que debe exigirse “una proporcionalidad entre el derecho a la libertad y la restricción de esta libertad, de modo que se excluyan –aun previstas en la Ley‐ privaciones de libertad que, no siendo razonables, rompan el equilibrio entre el derecho y su limitación” (FJ 3). 3º/ La privación de libertad con fines de identificación sólo podrá afectar a personas no identificadas de las que razonable y fundadamente pueda presumirse que se
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hallan en disposición actual de cometer un delito o a aquéllas que hayan incurrido ya en una infracción administrativa (FJ 5). 4º/ La medida prevista en el artículo 20.2 no puede calificarse de indefinida o ilimitada en cuanto a su duración, no pudiendo prolongarse más allá del tiempo imprescindible para la identificación de la persona (FJ 6). 5º/ El requerido a acompañar a la fuerza pública debe ser informado de modo inmediato y comprensible, de las razones del requerimiento. En todo caso, frente a las dudas de constitucionalidad del art. 16.2 planteadas en la tramitación de la ley tanto por el Consejo Fiscal como por el Consejo General del Poder Judicial, relativas a la utilización en la redacción de conceptos jurídicos indeterminados, que se califican de "vagos e imprecisos" (“indicios”, “prevención”, etc.), el Consejo de Estado afirma que “el operador jurídico, tanto administrativo como judicial, debe proceder "razonablemente" al apreciar las circunstancias del caso. La razón jurídica no es una razón mecánica y, por ello, el legislador no puede prever detalladamente todas y cada una de las circunstancias del caso al que hay que aplicar la ley, especialmente en materia tan fluida como es el mantenimiento de la seguridad ciudadana. Por eso, es adecuado y razonable tanto el recurso a los conceptos jurídicos indeterminados, como a lo razonable de la interpretación de la norma y la valoración de los hechos en presencia. Ello no supone abrir la puerta a la arbitrariedad ‐ puesto que resultan de aplicación los límites generales previstos en el ordenamiento jurídico (Código Civil, artículo 4) – sino a dejar un ineludible margen a la discrecionalidad tanto de la dirección política de la seguridad ciudadana que compete al Gobierno según el artículo 97 de la Constitución y que reitera el texto consultado, como de la Administración policial que ha de ejecutar dichas decisiones. Y bien es sabido que, en un Estado de derecho como es España, la discrecionalidad ‐ ‐en cuanto especificación de una solución justa entre las varias que se ofrecen al operador jurídico ‐ puede ser valorada y controlada por la jurisdicción como toda la actividad administrativa sin excepción (artículo 106.1 de la Constitución).” DICTAMEN CONSEJO DE ESTADO (26/06/2014). Consideración general 5.
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Como queda expuesto, la duración máxima de la retención se establece en seis horas. Tal período de tiempo recoge exactamente la propuesta formulada por el Consejo de Estado, y responde a su vez a la STC 341/1993, que insta a que debería indicarse la duración máxima tanto de la retención como de la medida de identificación en dependencias policiales, lo que resulta especialmente importante con el fin de que dicha retención no se alargue para convertirse en una situación de privación de libertad formal, o sea, de detención, ya que como advirtió el TC en su día, el límite constitucional de 72 horas (artículo 17.2 CE) no resulta trasladable a estos supuestos, a la vista de la notoria diversidad de sentido entre la detención preventiva y las diligencias de identificación, que nunca podrán justificar tan dilatado período de tiempo. “Dicho límite pudiere fijarse en seis horas, período en el que, hoy y habida cuenta de los medios con que se cuenta, se pueden realizar con holgura las operaciones de identificación. Si no fuere así, debería procederse a la detención del interesado, aplicándose el régimen garante previsto para ésta.” DICTAMEN CONSEJO DE ESTADO (26/06/2014) Considerando el derecho comparado, en Italia, en determinadas circunstancias, el Código Procesal Penal faculta a la Policía para que conduzca a la persona a dependencias policiales, en las que se les retendrá por el tiempo estrictamente necesario para la identificación. En Francia, el ciudadano que se niegue a identificarse o se encuentre en la imposibilidad de hacerlo puede ser retenido en el lugar o local policial donde sea conducido con el fin de verificar su identidad. Esta retención policial no podrá sobrepasar las cuatro horas. En Estados Unidos se permite la retención momentánea por sospecha de una actuación delictiva o cuando la Policía observa que una persona lleva un objeto que puede ser un arma peligrosa.
Se recoge además la expresa mención del deber de los agentes requirentes de informar cumplidamente a la persona sobre las causas y finalidad de su intervención y su justificación legal, recogida en la citada sentencia y en el artículo 5.2.b de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerposde Seguridad, L.O. 2/1986, de 13 marzo. Por tanto el traslado a efectos de identificación, debe cumplir una serie de requisitos:
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• Se deben agotar todos los medios (incluidos los telemáticos) que den fianza al agente interviniente en el lugar que origina la identificación. • Para impedir la comisión de un delito o al objeto de sancionar una infracción. Los trasladados deben haber participado (aunque sea indiciariamente a juicio de los policías intervinientes) en la comisión de una infracción o cuando se considere razonablemente necesario para prevenir la comisión de un delito. • Las dependencias donde se les conduzca deben cumplir un doble requisito: máxima proximidad al lugar del requerimiento y capacidad (por medios técnicos adecuados) para realizar la identificación. • La diligencia debe emplear el tiempo mínimo imprescindible y, en ningún caso, podrá exceder de 6 horas. En el APARTADO 3 DEL ARTÍCULO 16 menciona que estas identificaciones quedarán reflejadas en un libro‐registro en el que sólo se practicarán asientos relacionados con la seguridad ciudadana, constando en el mismo las diligencias de identificación practicadas, así como los motivos, circunstancias y duración de las mismas, y sólo podrán ser comunicados sus datos a la autoridad judicial competente y al Ministerio Fiscal. Mensualmente deberá enviarse al Ministerio Fiscal extracto de las diligencias de identificación con expresión del tiempo utilizado en cada una. Los asientos de este libro‐registro se cancelarán de oficio a los tres años. Una vez identificado, como se ha mencionado se debe anotar la duración y los motivos en los libros de registro, que quedan a disposición judicial. De no lograrse la identificación aún contando con los medios adecuados, la “identificación negativa” se anotará de igual modo. A lo largo del expediente se ha objetado la posible utilización de los datos de ese registro por otros sectores de la Administración. El Consejo no ve objeción alguna a que ciertos datos que revelan la propensión a la violencia de un sujeto no puedan ser tenidos en cuenta a la hora de expedirle una licencia de armas. La experiencia demuestra que ello podría evitar numerosos incidentes de trágicas consecuencias. Existen otros casos análogos. DICTAMEN CONSEJO DE ESTADO (26/06/2014)
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El APARTADO 4 DEL ARTÍCULO 16 recoge otra novedad, al establecer la obligatoriedad de entrega a la persona identificada de un volante acreditativo del tiempo de permanencia en la dependencia, constando la causa de la identificación y la identidad de los funcionarios actuantes. Por último, el APARTADO 5 DEL ARTÍCULO 16 señala que en caso de resistencia o negativa a la identificación se estará a lo previsto en la legislación penal, LECrim, y a la propia ley de Seguridad Ciudadana. A este respecto se han de tener en cuenta las variaciones que han sufrido los delitos de atentado a agente de la autoridad (Art. 550) y resistencia y desobediencia grave (Art. 556). Igualmente se ha de valorar como encuadra la nueva figura del personal de Seguridad Privada, debidamente identificado, en actividades de cooperación y bajo el mando de FFCCS, en supuestos en que los agentes, tras la iniciativa de identificar a una persona requieran la colaboración de éstos, hallándose en las circunstancias y al amparo del nuevo marco legal (art. 554). (LO 01/2015 de 30 de marzo reforma del Código Penal). Doscientos cuarenta. Se modifica el artículo 550, que queda redactado como sigue: «1. Son reos de atentado los que agredieren o, con intimidación grave o violencia, opusieren resistencia grave a la autoridad, a sus agentes o funcionarios públicos, o los acometieren, cuando se hallen en el ejercicio de las funciones de sus cargos o con ocasión de ellas. En todo caso, se considerarán actos de atentado los cometidos contra los funcionarios docentes o sanitarios que se hallen en el ejercicio de las funciones propias de su cargo, o con ocasión de ellas. 2. Los atentados serán castigados con las penas de prisión de uno a cuatro años y multa de tres a seis meses si el atentado fuera contra autoridad y de prisión de seis meses a tres años en los demás casos. 3. No obstante lo previsto en el apartado anterior, si la autoridad contra la que se atentare fuera miembro del Gobierno, de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, del Congreso de los Diputados, del Senado o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, de las Corporaciones locales, del Consejo General del Poder Judicial, Magistrado del Tribunal Constitucional, juez, magistrado o miembro del Ministerio Fiscal, se impondrá la pena de prisión de uno a seis años y multa de seis a doce meses.» Doscientos cuarenta y uno. Se modifica el artículo 551, que queda redactado como sigue: «Se impondrán las penas superiores en grado a las respectivamente previstas en el artículo anterior siempre que el atentado se cometa: 1.º Haciendo uso de armas u otros objetos peligrosos.
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2.º Cuando el acto de violencia ejecutado resulte potencialmente peligroso para la vida de las personas o pueda causar lesiones graves. En particular, están incluidos los supuestos de lanzamiento de objetos contundentes o líquidos inflamables, el incendio y la utilización de explosivos. 3.º Acometiendo a la autoridad, a su agente o al funcionario público haciendo uso de un vehículo de motor. 4.º Cuando los hechos se lleven a cabo con ocasión de un motín, plante o incidente colectivo en el interior de un centro penitenciario.» Doscientos cuarenta y tres. Se modifica el artículo 554, que queda redactado como sigue: «1. Los hechos descritos en los artículos 550 y 551 serán también castigados con las penas expresadas en ellos cuando se cometieren contra un miembro de las Fuerzas Armadas que, vistiendo uniforme, estuviera prestando un servicio que le hubiera sido legalmente encomendado. 2. Las mismas penas se impondrán a quienes acometan, empleen violencia o intimiden a las personas que acudan en auxilio de la autoridad, sus agentes o funcionarios. 3. También se impondrán las penas de los artículos 550 y 551 a quienes acometan, empleen violencia o intimiden gravemente: a) A los bomberos o miembros del personal sanitario o equipos de socorro que estuvieran interviniendo con ocasión de un siniestro, calamidad pública o situación de emergencia, con la finalidad de impedirles el ejercicio de sus funciones. b) Al personal de seguridad privada, debidamente identificado, que desarrolle actividades de seguridad privada en cooperación y bajo el mando de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.» Doscientos cuarenta y cinco. Se modifica el artículo 556, que queda redactado como sigue: «1. Serán castigados con la pena de prisión de tres meses a un año o multa de seis a dieciocho meses, los que, sin estar comprendidos en el artículo 550, resistieren o desobedecieren gravemente a la autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, o al personal de seguridad privada, debidamente identificado, que desarrolle actividades de seguridad privada en cooperación y bajo el mando de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. 2. Los que faltaren al respeto y consideración debida a la autoridad, en el ejercicio de sus funciones, serán castigados con la pena de multa de uno a tres meses.»
2. IDENTIFICACIÓN DE PERSONAS, RETENCIÓN Y DETENCIÓN Conviene en este momento, especialmente a efectos didácticos, detenerse en el esquema que configura la Ley Orgánica 4/2015, de Protección de la Seguridad Ciudadana, con respecto a los supuestos de privación de libertad. La principal cuestión se sitúa en relación con la figura de la retención, denominación esta que, en general, ha tenido escaso éxito entre los operadores jurídicos y de seguridad en nuestro país. Y esto es así desde que el Tribunal Constitucional en su 23
Sentencia 98/1986, de 10 de julio, declaró que “no se pueden encontrar zonas intermedias entre detención y libertad”, con lo que inadmitía la posibilidad de dicha figura, con esta u otra denominación. Sin embargo, tras rechazarse inicialmente de plano por el Tribunal Supremo y por el Tribunal Constitucional, como queda visto, en la actualidad está admitida por la jurisprudencia del propio Tribunal Constitucional desde la Sentencia 341/1993, de 18 de noviembre, ya comentada, en relación con la anterior LO 1/92 PSC. En efecto el Tribunal Constitucional señaló hace ya más de veinte años que “la privación de libertad con fines de identificación sólo podrá afectar a personas no identificadas de las que razonable y fundadamente pueda presumirse que se hallan en disposición de cometer un ilícito penal o sobre aquellas personas que hayan incurrido ya en una infracción administrativa”. Además el Tribunal Constitucional ya consideró entonces la medida de identificación en dependencias policiales como una situación que va más allá de una mera inmovilización de la persona, instrumental de prevención o de indagación, y por ello ha de ser considerada como una modalidad de privación de libertad. (STC 341/93, de 18 de noviembre) Parece claro desde entonces que nos encontramos ante “una modalidad” de privación de libertad. Y una modalidad en todo caso distinta de la detención. En efecto, es también doctrina constitucional que no tienen el carácter de detención las inmovilizaciones momentáneas llevadas a cabo de conformidad con las indicadas normas de policía tendentes al descubrimiento de un posible delito o a la identificación de los autores del mismo, habiendo declarado al efecto que la inmovilización para el registro personal supone para el afectado un sometimiento al que incluso puede verse obligado sin la previa existencia de indicios de infracción, en el curso de controles preventivos realizados por los encargados de velar por la seguridad. Añadiendo, que ello ha de subordinarse a que la inmovilización sea por breve plazo, o el indispensable para llevar a cabo la indagación de que se trata y que se respeten los principios de proporcionalidad y exclusión de la arbitrariedad. (Sentencias de 15 abril y 30 de junio de 1993 y 31 de enero de 1994, entre otras). 24
Que esto es así no ofrece ya duda, pues el propio texto de la LOPSC 4/2015, a diferencia de su antecesora, lo contempla expresamente en su artículo 19.1, “Disposiciones comunes a las diligencias de identificación, registro y comprobación.” 1. Las diligencias de identificación, registro y comprobación practicadas por los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad con ocasión de actuaciones realizadas conforme a lo dispuesto en esta sección no estarán sujetas a las mismas formalidades que la detención. Respecto al término concreto de “retención” puede observarse que se utiliza profusamente y sin mayor inconveniente en la mayoría de los informes técnico‐ jurídicos elaborados en la tramitación de la LOPSC 4/2015. Tal es el caso de los informes emitidos por el Consejo Fiscal, por el Consejo General del Poder Judicial, y del dictamen del Consejo de Estado. Sin embargo al legislador no parece gustarle tal denominación. En todo el texto de la ley solo aparece una vez, y no precisamente referida a “una modalidad” de privación de libertad del artículo 16, sino en la falta leve del artículo 37.12, relativa a la documentación personal y no a las personas, lo que no tiene relación alguna con lo que ahora se expone. 12. La negativa a entregar la documentación personal legalmente exigida cuando se hubiese acordado su retirada o retención. Sea como fuere, la realidad es obstinada, y así podemos afirmar, sin temor a equivocarnos, que la retención policial es una figura legal, incorporada al ordenamiento jurídico, cuyo objeto es la identificación de un ciudadano, y que nació en estrecha conexión con el problema terrorista. A la vista de cuanto antecede, siempre en relación con las diferentes modalidades de privación de libertad que propicia la LOPSC, se propone a modo de resumen, siguiendo los criterios del Dictamen del Consejo de Estado (DCE), y en orden a la creciente exigencia de mayores garantías, la siguiente clasificación:
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a) Identificación policial, o retención simple (art. 16.1 LOPSC) b) Retención con traslado (art.16.2 LOPSC) c) Detención (art.17 CE, LECrim) A) IDENTIFICACIÓN POLICIAL, O RETENCIÓN SIMPLE (art. 16.1 LOPSC) Los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad podrán requerir, en el ejercicio de sus funciones de indagación o prevención, con los requisitos del art. 16.1 LOPSC, la identificación de las personas y realizar las comprobaciones pertinentes en la vía pública o en el lugar donde se hubiere hecho el requerimiento, siempre que el conocimiento de la identidad de las personas requeridas fuere necesario para el ejercicio de las funciones de protección de seguridad que los agentes tiene encomendadas por las leyes. La retención consiste en una inmovilización provisionalísima que sólo puede mantenerse durante el tiempo imprescindible para realizar una determinada diligencia policial, de ahí que quede excluida del marco jurídico de la detención. Su legitimidad deriva de que exista una cobertura legal expresa. (DCE 26/06/2014) La diligencia de identificación, puede dirigirse a cualquier ciudadano, sin que sea necesario que se trate de una persona sospechosa de haber cometido un delito o infracción administrativa. Lo único que se requiere para que se respeten las exigencias de proporcionalidad e interdicción de la arbitrariedad es que las identificaciones se produzcan en el desempeño de esas funciones de indagación o prevención que corresponden a los agentes. En estos términos, la identificación policial constituye una retención lícita a la que no se aplican las garantías características de la detención, con excepción del deber de informar al retenido de los motivos de su retención. (DCE 26/06/2014) Todas las modalidades de retención deben limitarse a la realización, en brevísimo tiempo, de las diligencias policiales. (DCE 26/06/2014) En la vigente Ley 2/1986, de 13 de mayo, y en el Anteproyecto consultado, la retención se contempla para tres supuestos: el cacheo ‐esto es el registro superficial de los efectos personales de un determinado sujeto‐, las pruebas de alcoholemia y la 26
identificación policial ‐actuaciones encaminadas a averiguar el nombre, apellidos y demás datos personales de un individuo cuando los agentes lo consideran necesario en el desempeño de sus tareas de investigación y prevención del crimen o para sancionar infracciones administrativas‐. (DCE 26/06/2014)
B) RETENCIÓN CON TRASLADO (art. 16.2 LOPSC) Se plantea respecto de las diligencias de identificación y de cacheo cuando requieren el traslado del interesado a las dependencias policiales. El tiempo de privación de la libertad ambulatoria se ve prolongada entonces, sin ir acompañada de las garantías propias de la detención. Considera el Consejo de Estado que, en estos casos en los que la medida excepcional de restricción de la libertad individual se prolonga más allá de unos brevísimos momentos y aun cuando la retención no quede sujeta a las garantías propias de la detención, el ordenamiento debe articular medidas formales que la disciplinen para evitar aplicaciones arbitrarias o que menoscaben el derecho consagrado en el artículo 17 de la Constitución. (DCE 26/06/2014) Como ya se vio, estas medidas formales consisten en los siguientes requisitos: • Se deben agotar todos los medios (incluidos los telemáticos) in situ para lograr la identificación. • Para impedir la comisión de un delito o al objeto de sancionar una infracción. • Dependencias policiales más próximas en las que se disponga de los medios adecuados. • A los solos efectos de su identificación. • Por el tiempo estrictamente necesario, que en ningún caso podrá superar las seis horas. • Informar de modo inmediato y comprensible de las razones de dicha solicitud. • Libro‐registro: sólo asientos relacionados con la seguridad ciudadana. • Volante acreditativo del tiempo de permanencia, causa e identidad de los agentes actuantes. C) DETENCIÓN (art.17 CE, LECrim) Se trata de la figura de la detención, con todas sus garantías recogidas en el artículo 27
17 de la Constitución y en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, esto es, asistencia letrada, plazo máximo de 72 horas, resto de derechos del detenido del art. 520 LECrim, etc., y cuyo estudio excede de esta ponencia.
3. COMPROBACIONES Y REGISTROS EN LUGARES PÚBLICOS Artículo 18. Comprobaciones y registros en lugares públicos. 1. Los agentes de la autoridad podrán practicar las comprobaciones en las personas, bienes y vehículos que sean necesarias para impedir que en las vías, lugares y establecimientos públicos se porten o utilicen ilegalmente armas, explosivos, sustancias peligrosas u otros objetos, instrumentos o medios que generen un riesgo potencialmente grave para las personas, susceptibles de ser utilizados para la comisión de un delito o alterar la seguridad ciudadana, cuando tengan indicios de su eventual presencia en dichos lugares, procediendo, en su caso, a su intervención. A tal fin, los ciudadanos tienen el deber de colaborar y no obstaculizar la labor de los agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones. 2. Los agentes de la autoridad podrán proceder a la ocupación temporal de cualesquiera objetos, instrumentos o medios de agresión, incluso de las armas que se porten con licencia, permiso o autorización si se estima necesario, con objeto de prevenir la comisión de cualquier delito, o cuando exista peligro para la seguridad de las personas o de los bienes. Este precepto, que tiene su antecedente en el vigente artículo 18 LO 1/92 y artículo 148 del Reglamento de Armas, aborda cuestiones relacionadas con la tenencia de armas, ya sean lícitas o ilícitas, permitiendo a los agentes de la autoridad realizar las comprobaciones necesarias para “impedir que en las vías, lugares y establecimientos públicos se porten o utilicen ilegalmente armas”; así como la ocupación temporal de las armas quese lleven con licencia o permiso (tenencia lícita) o de cualesquiera otros medios de agresión, con objeto de prevenir un delito o cuando exista peligro para la seguridad de las personas o cosas.
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Estas mismas potestades se recogen en el artículo 18 de la Ley, aunque se amplían los supuestos habilitantes de las comprobaciones de personas, bienes y vehículos, pues junto a la finalidad de impedir el porte o utilización ilegítima de armas en lugares públicos, se añaden también “los explosivos, sustancias peligrosas u otros objetos, instrumentos o medios que generen un riesgo potencialmente grave para las personas, susceptibles de ser utilizados para la comisión de un delito o alterar la seguridad ciudadana”. La entidad de estas medidas de intervención reguladas en este artículo y la injerencia que conllevan en la libertad e intimidad de la persona sometida a ellas, reclaman la observancia del principio de proporcionalidad, lo que aconseja la concreción de cuáles son los “elementos susceptibles de ser utilizados para la comisión de un delito o alterarla seguridad ciudadana”. El Consejo General del Poder Judicial entiende que deberían circunscribirse a los instrumentos que tengan un riesgo potencialmente grave para las personas (en los términos de los artículos 242 y 148 CP), como se infiere de una interpretación sistemática, al referirse el aparatado 2 de este artículo 18 a “objetos, instrumentos o medios de agresión”. El informe señala también que la expresión utilizada en el artículo 18 es "vaga e imprecisa", ya que abarca cualesquiera objetos, instrumentos o medios que generen un riesgo potencialmente grave para las personas, susceptibles de ser utilizados para la comisión de un delito o alterar la seguridad ciudadana. INFORME DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL (27/02/2014)
Se considera adecuado al principio de racionalidad el condicionamiento de las medidas a la existencia de indicios de la eventual presencia de armas, explosivos u otros elementos en el lugar; previsión que no existe en la regulación vigente. Este artículo tiene su justificación en el artículo 282 de la LECrim que establece que: “la Policía Judicial tiene por objeto, y será obligación de todos los que la componen, averiguar los delitos públicos que se cometieren en su territorio o demarcación; practicar, según sus atribuciones, las diligencias necesarias para comprobarlos y descubrir a los delincuentes, y recoger todos los efectos, instrumentos o pruebas del delito de cuya desaparición hubiere peligro, poniéndolos a disposición de la autoridad judicial.”
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En el inciso final de apartado 1º se protege la labor policial al añadir la novedad del "deber de colaboración" de los ciudadanos respecto las actuaciones tasadas en el articulado, así como la no obstaculización de la labor de los agentes. El artículo 18.2 regula la facultad de ocupación temporal de los elementos portados o empleados para la agresión. La ocupación temporal es una medida preventiva decidida por los agentes actuantes, quienes únicamente deberán plasmar por escrito, conforme se determine por la superioridad, los motivos de dicha decisión e informar a la persona cómo y dónde ha de recuperar lo intervenido. Normalmente, este tipo de actuaciones están amparadas en un Dispositivo Policial Específico u Orden de Servicio, en el marco de acontecimientos deportivos, espectáculos públicos, grandes eventos o reuniones y manifestaciones. Incluso de las que se porten con licencia.
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