Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis Escenarios prospectivos 2012–2015

Colección Informes Nacionales de Prospectiva Política PAPEP-PNUD Junio - 2012

Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis Escenarios prospectivos 2012-2015 Antonio Aranibar y Antonella Spada

Segunda edición 2012

Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis. Escenarios prospectivos 2012-2015/PAPEPPNUD, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Esta publicación del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) es resultado del trabajo conjunto de un equipo multidisciplinario de investigación de la red hondureña y latinoamericana del Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP). Las opiniones expresadas en este documento no necesariamente reflejan la posición del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, o de sus Estados Miembros. Nota. El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es una de las preocupaciones de nuestra Organización. Sin embargo, con el fin de evitar la sobrecarga que supondrían utilizar o/a para marcar la referencia a ambos sexos, se ha optado por utilizar el masculino genérico, en el entendido que todas las menciones en tal género representan, sin discriminación, a todos/as, hombres y mujeres.

Diseño de tapa: Cinenómada DL: ISBN:

Producción: Plural editores Av. Ecuador 2337 esq. c. Rosendo Gutiérrez Teléfono: 2411018 / Casilla 5097 / La Paz, Bolivia e–mail: [email protected] / www.plural.bo Impreso en Bolivia - Printed in Bolivia

En Memoria de Diego Achard,

político, comunicador y escritor uruguayo, cofundador de PAPEP, siempre apasionado y realista, comprometido y preocupado por encontrar los horizontes posibles de una Honduras mejor. De haber tenido eco el sentido profundo de sus preocupaciones, hace siete años, posiblemente sería otro el título de este informe. A cinco años de su fallecimiento,

8 de Mayo de 2012

Autoridades Institucionales José Manuel Hermida Representante Residente del PNUD Honduras

Antonio Aranibar Arze Director Regional PAPEP

Coordinadores del Informe Sergio A. Membreño Cedillo Coordinador de Gobernabilidad Democrática del PNUD Honduras

Miguel Cálix Investigador Nacional PAPEP

Investigadores Antonio Aranibar Antonella Spada Luis Eduardo González Gonzalo Kmaid María Fernanda Boidi Marco Cambar Gustavo Fernández Tatiana Larrea Eugenio Sosa

Asesores Fernando Calderón, Jaime Gazmuri y Luis Eduardo González

Colaboraciones Sonia Álvarez, Pablo Da Silveira, Rafael Espinosa, Liliam Interiano, Santiago Farjat, Pablo Kuri, Vincenzo Placco, Jaime Salinas, Cinthya Velásquez, José Vélez, Rocío Tábora, Francisco Canedo, Matías Gallardo, Sandra Jemio, Fernando Molina, Isabel Nava, Juan Carlos Reyes, Benjamín Rodríguez.

Índice Prólogo...................................................................................................

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Presentación ..........................................................................................

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Introducción. El desafío de gestionar de una crisis compleja.....................................

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Honduras a tres años del golpe de Estado ............................................................................... 19 1.1. Crisis política: Las instituciones políticas en cuestión.......................................... 19

El impacto del crisis política sobre las instituciones democráticas........................................................ 19



Claves de la reconfiguración del sistema de partidos................................................................... 22

1.2 Crisis social: Los rostros de la fractura social................................ 28

La fractura social vista desde los indicadores socioeconómicos.................................................... 28



La fractura social vista desde los ciudadanos.................................. 31

1.3 Crisis económica: Los desequilibrios persistentes........................ 35 Orientaciones políticas y opciones ciudadanas frente a la crisis................................................ 37 2.1 Configuraciones posibles del sistema de partidos........................ 37 2.2 Orientaciones ciudadanas de salida a la crisis............................... 40

Honduras en los próximos tres años: ¿Luz al final del túnel?............................................................................. 45 3.1. Los desafíos estratégicos del mediano plazo............................... 45 3.2. Escenarios prospectivos (2012-2015)............................................. 49 Escenario 1. La democracia fuera de la “zona de riesgo”. Construyendo una salida sostenida de la crisis..................................... 50 Escenario 2. La gestión de la fractura social. Oxígeno socioeconómico con riesgos de insostenibilidad política ........................ 53 Escenario 3. La crisis permanente. El orden estatal en crisis ................................................ 55 Escenario 4. El despertar de la política. Oxígeno político en un contexto de vulnerabilidad e incertidumbre ................................ 57 Corolario:

Honduras en la encrucijada ........................................... 59

Bibliografía.............................................................................................. 61 Anexsos................................................................................................... 67 Anexo 1.

Tablas y gráficos............................................................. 67

Anexo 2.

Herramientas metodológicas y fuentes de la investigación (2010-2012)..................... 72

Anexo 3.

Metodología de construcción de escenarios...................................... 74

Prólogo El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) –Honduras con el propósito de generar análisis, reflexión y propuestas que orienten a un debate sobre las causas y elementos estructurales y de coyuntura de la gobernabilidad, así como precisar los desafíos que enfrenta la democracia y el desarrollo de Honduras mediante el Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP), ha conducido a lo largo de 2010 y 2011 un proceso de discernimiento, investigación y análisis continuo tanto a las tendencias internacionales que inciden en la realidad hondureña como en los complejos procesos internos de la economía, la política y la sociedad, valorando en ese contexto, las orientaciones y perspectivas de los liderazgos y los ciudadanos hondureños. Los resultados principales de ese proceso se recogen en el presente informe nacional de prospectiva política 2012-2015, el tercero para Honduras. El mismo da continuidad a un proceso iniciado por el PNUD Honduras en el 2001 con la creación de la Unidad de Prospectiva y Estrategias (UPE), como instancia de difusión y análisis para generar estrategias de desarrollo humano para el país, la cual fue continuada y fortalecida en 2002 con el Programa de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP) a nivel regional y la publicación de diferentes trabajos de prospectiva política, especialmente los documentos “Política y Desarrollo en Honduras 2006- 2009. Los escenarios posibles” (Achard, D. & González, L.E.) y “Honduras 2008-2009: Desafíos, riesgos y oportunidades” (González, L.E. & Kmaid, G.) que alertaban que Honduras se encontraba en una zona de riesgo, con serio potencial de derivar en una crisis de gobernabilidad si los hondureños, y muy especialmente sus liderazgos, no generaban acuerdos sustantivos para impulsar las reformas necesarias. La crisis político-institucional que se pre-figuraba con claridad en los análisis prospectivos de PAPEP de abril y mayo de 2009, finalmente estalló con el golpe de Estado del 28 de junio de 2009. La restauración plena del orden constitucional que se logró con la firma del Acuerdo de Cartagena de “reconciliación y consolidación del sistema democrático en Honduras” del 1 de junio de 2011, la reinserción de Honduras en la OEA, el retorno del ex Presidente Zelaya y la presentación del Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR),” Para que los hechos no se repitan”, permitió cerrar el capítulo más álgido de la crisis casi dos años después. En ese contexto, el Informe de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación mostraba el camino necesario para sanar las heridas del pasado reciente y avanzar hacia la unidad del pueblo hondureño. Como lo señaló el Secretario General, Ban Ki Moon, esta tarea “requiere de esfuerzos sostenidos para fortalecer las instituciones democráticas, Prólogo

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promover el respeto de los derechos humanos y generar oportunidades sociales y económicas para todos los hondureños”. Este tercer informe prospectivo de mediano plazo busca precisamente propiciar reflexión sobre las condiciones políticas, económicas y sociales que se deben generar para orientar el país en un camino sostenido de salida de crisis, lo cual implica ser propositivo y plantear alternativas que respondan a la incertidumbre, complejidad y fragilidad del escenario hondureño. Para ello, el informe parte de un balance de los saldos políticos, institucionales, económicos y sociales estructurales que dejó la ruptura del orden político institucional. Mirando hacia el futuro, el estudio infiere que los efectos combinados de una crisis internacional de la economía que tuvo un efecto significativo en Honduras y la propia crisis política, con sus rezagos sociales de carácter estructural y coyuntural que se convergieron en el 2009, y se agravaron producto del golpe de Estado, colocan al país en una encrucijada: entre la posibilidad de consensuar los cambios y reformas necesarias para una salida sostenida de la “zona de riesgo”, y la posibilidad de profundizar los rasgos de una crisis del orden estatal que pondría en cuestión la legitimidad de la democracia y las opciones de desarrollo del país. En una coyuntura delicada de tránsito y reconfiguración, de profundización de la crisis, de capacidad de responder a esos desafíos y con alternativas posibles, en un escenario de creciente complejidad e incertidumbre, marcado por signos de desesperanza de la ciudadanía hondureña, el PNUD pone a disposición de todos los actores de la sociedad hondureña insumos para la reflexión prospectiva, el debate y la toma de decisión informada, con el propósito fundamental que las determinaciones que tome la ciudadanía y los liderazgos políticos, sociales y económicos orienten al país en la senda de una salida sostenida a una situación de crisis recurrentes y en perspectiva de profundizarse, al no ser enfrentadas en forma integral, eficaz y permanente. Comprender profundamente los desafíos históricos del país, más allá de las naturales aprensiones que produce, es lo que permitirá generar espacios de diálogo y visiones compartidas, que permitan ver la crisis como una oportunidad para analizar las causas profundas de los principales problemas del país y para escuchar las demandas ciudadanas insatisfechas, modelando un futuro posible y construido colectivamente por los liderazgos nacionales fundamentado en diálogos y acciones trasformadoras que conduzcan a la profundización de la democracia, la consolidación del estado de derecho, y un desarrollo humano incluyente. Nuestro anhelo y aspiración es que este insumo sea un aporte a la Honduras que todos los hondureños y hondureñas aspiran, demandan y sueñan, nutrida del imaginario colectivo y del pensamiento de sus próceres e intelectuales. Una Honduras posible construida por un liderazgo visionario, ético y renovador expresado en la ciudadanía y los liderazgos emergentes de este siglo XXI.

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Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis

A nombre del PNUD Honduras, agradezco a todas las personas que tomaron parte del proceso de análisis, así como a las y los investigadores, analistas y líderes en Honduras y fuera del país por sus aportes, trabajo y acompañamiento. Nuestro agradecimiento a PAPEP regional y muy especialmente a la Unión Europea y a su Representante en Honduras por el apoyo financiero brindado.

José Manuel Hermida

Representante Residente PNUD Honduras

Prólogo

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Presentación El presente informe tiene el propósito de analizar la coyuntura hondureña de los últimos años y sus perspectivas posibles en el periodo 2012-2015, a partir del trabajo de análisis y seguimiento que el Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) viene realizando periódicamente en Honduras a partir de mediados de los años 2000. Los hallazgos acumulados por los distintos procesos de investigación permiten entender los principales factores estructurales que condujeron al golpe de Estado de 2009, los saldos de fondo que dejó la crisis político-institucional entre 2009 y 2011, las orientaciones políticas y las opciones ciudadanas frente a la crisis, y finalmente los escenarios posibles de mediano plazo entre las elecciones primarias de 2012 y el primer año de gobierno de la nueva administración. La investigación se sustenta en información primaria recabada por el PAPEP en un trabajo de campo realizado entre 2010 y febrero de 2012, la cual, de acuerdo a la metodología de prospectiva política desarrollada por PAPEP, refleja tres tipos de datos. En primer lugar, “la voz de la ciudadanía”, a través de varias encuestas de opinión pública a nivel nacional (cuatro en 2010 y dos en 2011, realizadas por Borges y Asociados, y tres adicionales a cargo de CID Gallup: una en 2010 y dos en 2011); una serie histórica de indicadores de opinión pública LAPOP (2002-2009); y 36 grupos focales sobre las demandas y expectativas de los hondureños (12 grupos por cada fecha, noviembre de 2010, mayo de 2011 y febrero 2012). Los análisis de grupos focales fueron realizados por Tatiana Larrea, mientras los análisis de opinión pública por María Fernanda Boidi. En segundo lugar, “la voz de los líderes”, a través de 39 entrevistas en profundidad a líderes políticos, empresariales y sociales hondureños, realizadas en noviembre de 2010, y analizadas por Luis Eduardo González. Por último, la investigación cuenta con los aportes de cuatro estudios especializados que reflejan “la voz de los expertos”: Análisis de la opinión pública hondureña a partir de las encuestas LAPOP (por Fernanda Boidi), Dinámica y reconfiguración de los actores políticos después del golpe de Estado (por Eugenio Sosa), Caracterización de la situación actual y prospectivas económicas (por Marco Cambar), y Análisis y perspectivas de la crisis política hondureña, desde una lectura internacional (por Gustavo Fernández). Finalmente, en cuanto a bibliografía y fuentes adicionales, se utilizaron, entre otras, las publicaciones producidas anteriormente por el PAPEP sobre Honduras, estudios relevantes sobre desarrollo humano y gobernabilidad democrática realizados por

Presentación

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el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Informe de la Comisión de la Verdad, los informes del Observatorio de la Violencia de la UNAH y varias publicaciones oficiales del Gobierno de Honduras con datos económicos y sociales. Además, se ha llevado a cabo un monitoreo regular de varios medios de prensa a lo largo de todo el periodo de investigación1. El informe prospectivo para Honduras se estructura en dos partes. La primera está constituida por un documento-síntesis, de autoría de Antonio Aranibar y Antonella Spada, que pretende resumir los hallazgos más relevantes de cada uno de los estudios, relacionarlos con algunas tesis centrales para construir esquemas interpretativos y presentar varios escenarios posibles para el país, con el fin de llevar a debate público algunas reflexiones clave sobre la democracia y el desarrollo de Honduras. La segunda parte, presentada de forma digital en el CD adjunto a esta publicación, comprende cuatro ensayos complementarios, dos de los estudios especializados ya referidos, de autoría de Gustavo Fernández y Luis Eduardo González, el informe de los grupos focales de 2010, redactado por Tatiana Larrea, y un análisis de las tendencias estructurales subyacentes a la crisis de 2009, redactado por Antonella Spada. Los mismos han sido escogidos por su calidad y la relevancia de sus hallazgos, sobre todo en términos de los mensajes centrales que emergen de la “voz” de los actores: líderes nacionales e internacionales y ciudadanos.

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Véase la bibliografía y el “Anexo 2: Herramientas metodológicas y fuentes de la investigación (2010 – 2012)”.

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Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis

Introducción El desafío de gestionar de una crisis compleja Tanto las causas como los impactos del golpe de Estado de 2009 se retroalimentan, ocasionando una crisis múltiple y compleja que no sólo perjudica el equilibrio mínimo de gobernabilidad,1 sino también el grado de integración social, la competitividad y la capacidad redistributiva de la economía hondureña. En definitiva, la crisis de legitimidad estatal actual abarca tanto déficits de la democracia como déficits en el modelo y en el potencial de desarrollo hondureño. Por ello, antes de pasar a analizar en detalle los impactos de mediano plazo de la ruptura del orden constitucional de 2009 (sección I), las orientaciones políticas y las opciones ciudadanas frente a la complejidad de la crisis actual (sección II) y los escenarios de salida de esta crisis compleja (sección III), resulta oportuno definir brevemente lo que aquí se entiende por crisis. Para ello utilizamos las categorías de triángulo de desarrollo (Calderón, F. 2010 ) y gobernabilidad progresiva (Calderón, F. & Dos Santos, M. 1994). Las mismas consideran los conceptos de gobernabilidad, integración social y competitividad vinculados por una interacción sinérgica, que hace inconcebible el analizarlos aisladamente. Calderón (2010) sostiene que “el logro de un nivel óptimo de gobernabilidad será posible si con ello se alimenta un crecimiento económico basado en una competitividad auténtica y si se sustenta en un sólido consenso construido por actores sociales que, concertadamente, buscan elevar la calidad de vida de la población. En el mismo sentido, la competitividad será sustentable en la medida en que refuerce la calidad de la sociedad tanto en términos educativos como de expansión de los mercados de consumo; bajo este entendido, la misma integración social constituye una fuerza productiva. Por último, la integración social no será sólida si no está asociada a políticas eficaces, coherentes y legítimas de gobierno y crecimiento sostenido de la economía”. Este triángulo “es fundamental para alcanzar cierta capacidad endógena de desarrollo”; sin embargo, necesita de “un marco institucional que delimite concertadamente no sólo las reglas del juego, sino que se adecue a las características históricas del cambio socioeconómico de la región y de la realidad global”. Dicho marco está constituido por un rectángulo, cuyos cuatro vértices son: i) un conjunto de normas, derechos y obligaciones claros en cada uno de los tres ámbitos (gobernabilidad, 1

Gobernabilidad sistémica, es decir la que busca la continuidad del régimen político a través de un equilibrio entre los actores con capacidad inmediata de desestabilización política y/o económica (Ansaldi,W. 1995).

Introducción

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integración social y competitividad); ii) patrones de continuidad del marco institucional; iii) un marco institucional legítimo (tanto el punto ii como iii son garantía de previsibilidad y reducen la incertidumbre), y iv) patrones culturales e institucionales para el procesamiento de los conflictos. A la luz de este esquema, Calderón afirma que en el centro del triángulo se coloca el núcleo auto-referido de desarrollo, “que comprende factores internos de productividad y competitividad y una matriz de actores sociales que comparten una estrategia de inserción productiva en la economía y la cultura internacional.” gráfico 1: Triángulo del desarrollo

Fuente: Calderón, F. (2010)

Aplicar estos conceptos a los rasgos estructurales y coyunturales de la democracia y del desarrollo hondureños supone caracterizar el momento actual a partir del desafío histórico de gestionar nada menos que una crisis multidimensional causada por déficits importantes en cada uno de los vértices del triángulo del desarrollo: la gobernabilidad democrática, la integración social y la competitividad del país, es decir, una crisis que afecta las opciones de desarrollo de mediano y largo plazo de Honduras. Con estas claves de lectura, se argumenta a continuación que el golpe de Estado de 2009 tuvo básicamente tres grandes resultados: i) en la dimensión políticoinstitucional, cuestionó el orden político y el sistema político vigentes, poniendo en duda su legitimidad; ii) en la dimensión socioeconómica, profundizó la fractura social que ya se dibujaba por razones estructurales; iii) agravó los desequilibrios económicos que también venían acumulándose desde hacía tiempo. Son fenómenos que han afectado de forma durable a la democracia hondureña y tienen el potencial de afectar a las opciones de desarrollo de país (gráfico 2).

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Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis

gráfico 2: La naturaleza de la crisis del 2009:

rupturas y efectos profundos

Fuente: Elaboración propia en base a Calderón, F. (2010).

Introducción

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Honduras a tres años del golpe de Estado 1.1. Crisis política: Las instituciones políticas en cuestión El impacto del crisis política sobre las instituciones democráticas El golpe de Estado, sumado a las fragilidades y déficits acumulados desde hacía tiempo, provocó fracturas de tal profundidad que cuestionó seriamente los fundamentos del orden político democrático pre-existente, afectando al mismo tiempo la legitimidad del Estado y los pilares sobre los cuales se asentó la democracia en los últimos treinta años. Este es el resultado de los impactos que la crisis político-institucional del periodo 2009-2011 provocó en varios componentes del orden político pre-crisis2: i) el cuestionamiento de los principales pactos políticos y sociales en los que se basaba ese orden, y en primer lugar la Constitución de 1982; ii) la crisis del “acuerdismo hondureño” como principal mecanismo de gestión política; iii) la nueva centralidad de las Fuerzas Armadas en el proceso político; iv) la erosión de la legitimidad de las instituciones, entre otros por una suerte de institucionalización de las prácticas de corrupción en el Estado; y v) el cuestionamiento del bipartidismo y, en general, del sistema de partidos vigente, como instrumento efectivo de representación y mediación entre el Estado y la ciudadanía. No es casualidad que el detonante del golpe haya sido la divergencia de visiones en torno a la Constitución de 1982, es decir, al pacto social y político entre Estado y ciudadanía. El cuestionamiento de la norma suprema (explícita) es la manifestación del cuestionamiento de una serie de normas y pactos implícitos entre los actores estratégicos, lo que explica la incapacidad de estos mismos actores para canalizar y gestionar la crisis en el marco de la institucionalidad del orden vigente. De hecho, el golpe supone el rompimiento –si no total, por lo menos parcial– incluso de los “mecanismos para-institucionales”3 que tradicionalmente fueron muy utilizados en 2

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Cuando hablamos del orden político nos referimos a la sumatoria de régimen y sistema político, es decir, a los elementos normativos formales e informales (normas, reglas y procedimientos básicos de gestión del poder, los cuales se basan en valores y orientaciones consensuados por los actores estratégicos), a los actores centrales (institucionales o no) y a las interacciones y relaciones de poder que rigen entre ellos Como dice Calderón, citando a Donzelot (1994), la para-institucionalidad es una práctica en la cual se combina la libre interpretación de los principios legales, la transgresión consentida de normas y la producción de una legalidad informal con una jurisdicción propia y localizada, libre de amarras jurídicas y burocráticas del Estado “formal”, que dislocan y subvierten la supuesta centralidad y unicidad del derecho formal como regla ordenadora de la vida social. Estos autores señalan que la “para-institucionalidad” es una característica del conflicto y la negociación en la mayoría de los países de la región (PNUD-PAPEP-Fundación UNIR, 2011).

Honduras a tres años del golpe de Estado

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la democracia hondureña para consensuar importantes decisiones: acuerdos entre élites de los sectores más relevantes de la sociedad. Una expresión de la “crisis del acuerdismo hondureño” fue el hecho que tanto los partidos políticos como otros actores que por tradición ejercían importantes tareas de mediación y negociación política (la iglesia, algunos “notables”, la academia, y algunas organizaciones sociales) perdieron o renunciaron a su capacidad de mediación, sobre todo en la fase más aguda de la crisis de 2009. El golpe dejó patente, que el Estado no pudo ofrecer mecanismos institucionales de canalización y gestión de las tensiones políticas, en los momentos más agudos de la crisis, ya que sus mismas instituciones habían tomado posición en el enfrentamiento. La propuesta de reformar la Constitución, a través de mecanismos de participación (de la cuarta urna y, posteriormente, de la Asamblea Constituyente) asentó y dio un horizonte a ese imaginario de cambio instalado en la población. Con ello produjo un cierto “reencantamiento” con la política y al mismo gatilló un proceso de polarización política y social en los meses previos al golpe de Estado, tensiones que el “acuerdismo” fue incapaz de procesar. Si el golpe de Estado pretendió cortar de raíz estas tendencias, por el contrario terminó de galvanizarlas al punto que hoy ambas constituyen un dato de la realidad sociopolítica del país. De hecho, las encuestas muestran una tendencia persistente a apoyar un “cambio” definido políticamente por la convocatoria a una Asamblea Constituyente. Cuatro mediciones semestrales registradas entre abril de 2009 y diciembre de 2011, muestran que: i) se trata de un tema de debate posicionado entre la ciudadanía: la tasa de no respuesta ha disminuido de forma sostenida del 23% al 5% en un año y medio; ii) las posiciones más extremas opuestas a la realización de una Asamblea Constituyente han disminuido de forma sostenida a lo largo del periodo, pasando del 21% al 7%; y iii) las posiciones a favor de la convocatoria a una Constituyente se han incrementado fuertemente, pasando del 42% en Octubre de 2009 al 71% en Diciembre de 2011, con un salto significativo el último año, entre quienes se muestran “muy de acuerdo” con este proceso, de 12% a 23%. tabla 1: Evolución del apoyo ciudadano a la Asamblea Constituyente

¿Usted está de acuerdo o en desacuerdo con la convocatoria a una Asamblea Constituyente?  

abr-09

oct-09

may-11

dic-11

Muy de Acuerdo

12,10%

13,80%

22,60%

22,90%

43%

27,80%

36,30%

43,80%

17,50%

31,20%

19,80%

21,30%

21%

14,40%

10,60%

7,40%

22,90%

12,80%

10,60%

4,60%

De acuerdo En desacuerdo Muy en desacuerdo NS/NR

Fuente: Elaboración propia con datos de Borges y Asociados 2009 -2011.

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El vacío dejado por los actores políticos en la gestión de la crisis fue ocupado por las Fuerzas Armadas, lo que, como señala el Informe de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación, revirtió los avances conseguidos por las reformas democráticas que apuntaban a separar las Fuerzas Armadas de la administración pública y de la política. Se puede decir que las Fuerzas Armadas recuperaron el rol de “árbitro” que habían perdido y que, si bien en las formas previstas institucionalmente, volvieron a ocupar un espacio político significativo. Así lo indica el que varios Generales hayan asumido cargos directivos en la administración pública en el Gobierno Lobo y la reciente creación de un nuevo partido liderado por ex Generales de las FFAA (Alianza Patriótica). Por otra parte, como reconoce el Informe 2011 del Consejo Anticorrupción, la amnistía concedida a los miembros de ambas partes del conflicto, no sólo por delitos políticos sino también por los vinculados a la corrupción y el uso discrecional de los recursos públicos, ha aumentado la percepción de impunidad. Sumando los efectos de factores estructurales y coyunturales, la Encuesta Nacional de Percepción de la Corrupción de 2011 indica una alta desconfianza sobre la honestidad de todos los sectores e incluso de la propia sociedad. El 98% de la población percibe que existe corrupción en el país, el 34% que la corrupción es “mucha” y el 64% que es “muchísima”. La encuesta clasifica la corrupción como el tercer problema más importante del país. Ocho de cada diez personas manifiestan tener poca confianza en las entidades públicas nacionales, y un resultado similar se registra a nivel municipal. Lo mismo pasa con los partidos políticos. Los ciudadanos manifiestan importantes dudas sobre la independencia de los tres poderes del Estado, entre sí y respecto a la influencia de los partidos políticos y de la empresa privada (Consejo Nacional Anticorrupción, 2011). Si bien el informe destaca esfuerzos recientes realizados en el combate contra la corrupción como el Plan del Poder Ejecutivo contra la Corrupción 2007-2010, el monitoreo de Enterprise Surveys (del Banco Mundial) para SANAA, Hondutel, ENEE y la DEI,4 el reciente Plan de Transparencia y Lucha contra la Corrupción (2011- 2014) y el Plan Mejora de la Gestión, Transparencia y Escrutinio de las Finanzas Públicas, los resultados de la encuesta muestran no sólo que los ciudadanos opinan que no se han obtenido resultados en la lucha contra la corrupción sino que esta habría aumentado en los últimos diez años5 y manifiestan un fuerte pesimismo sobre la posibilidad de revertir estas tendencias. Más aún, el 43% de la población hondureña manifiesta que la principal razón por la que existe corrupción “es porque las leyes no se cumplen” (Consejo Nacional Anticorrupción, 2011), y expresa su preocupación por el grave problema de la impunidad. El estudio señala la existencia de tres problemas relacionados: la debilidad del sistema judicial, la debilidad del control 4 5

Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SANAA); Empresa Nacional de Energía Eléctrica (ENEE); Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI). Según datos del informe el 98,9% de la población mayor de 18 años opina que la corrupción se ha incrementado o mantenido en los últimos diez años.

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sobre los procesos presupuestarios y la concentración de los poderes económicos y políticos; de acuerdo al estudio, resolver estas cuestiones debe ser la prioridad de cualquier estrategia anti-corrupción. Por último, el rol que jugaron los partidos políticos tradicionales y el Congreso en el golpe de Estado terminó de cristalizar una serie de cuestionamientos profundos al sistema de representación previo a la crisis. Lo que se puso en duda es tanto su capacidad de identificar y representar adecuadamente las demandas de la población por largo tiempo insatisfechas (tanto las referidas a mayores y más equitativos derechos socioeconómicos, como las relacionadas a una democracia más participativa, horizontal e incluyente) como su la incapacidad de gestionarlas, mediando adecuadamente con el Estado y generando respuestas de política. Como se ha señalado, la crisis de representación de los partidos afectó la capacidad del conjunto del sistema de toma de decisiones para ejercer la función de mediación, por lo que se puede decir que la crisis de 2009 marca un punto de inflexión en la trayectoria del sistema y los mecanismos de relacionamiento entre el Estado y la sociedad. De esta forma, como señala Gonzalez (2011), “la gran mayoría de los miembros de las élites coincide en un punto: los acontecimientos recientes contribuyeron a profundizar el desencanto de los hondureños hacia sus líderes políticos, hacia los partidos y hacia las propias instituciones”. Este distanciamiento se refleja, entre otros, en la caída de la confianza ciudadana en las organizaciones políticas6, tendiendo a potenciar la emergencia de nuevos actores (“outsiders”7) y discursos políticos con posibilidades de canalizar el descontento ciudadano especialmente en cuanto hace a las dinámicas de la inseguridad, la violencia, la pobreza y el desempleo (Spada, A. 2012). Según la encuesta PAPEP de mayo de 2011, el 38% de los ciudadanos sostiene que los partidos realizan un trabajo malo o muy malo, y el 42% cree que éste es regular. Si bien este dato no es nuevo, y los partidos políticos tradicionales han demostrado ser tremendamente resilientes a las distintas coyunturas históricas por las que atravesó el país, es sobre esta desafección persistente, sobre la demanda de cambio que vehicula la Constituyente y sobre la polarización política de la sociedad hondureña, que se asienta un proceso en marcha de reconfiguración del sistema de partidos. Claves de la reconfiguración del sistema de partidos La lectura que los líderes hondureños hagan de las causas de la crisis de representación del sistema político y las respuestas que generen a los desafíos que esta implica serán determinantes para las posibilidades de la democracia y el desarrollo en Honduras. 6 7

Otra expresión de esta desafección es el recambio de los diputados, superior al 60%, en cada elección del Congreso Nacional, lo cual denota la dificultad en consolidar liderazgos con una cierta legitimidad. Como ya alertaba el informe PAPEP 2008- 2009 (González, L.E. & Kmaid, G. 2008) y como lo confirmaban los Grupos Focales de 2010, una de las opciones que la ciudadanía ve como una salida es la aparición de un outsider (Larrea, T. 2010).

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De hecho, acelerando un proceso ya en curso, la crisis de 2009 ha hecho patente dos grandes visiones sobre la coyuntura (y sus causas), y en consecuencia, sobre las orientaciones políticas en pugna por guiar las decisiones estratégicas del país. Según los resultados de la ronda de élites elaborada para este estudio y sistematizada en González (2011), al interior de los partidos, y en particular en el Partido Liberal y en el Partido Nacional, se da un debate intenso sobre la manera de enfrentar los déficits de la democracia hondureña al cual subyacen divergencias de diverso tipo, algunas más faccionales/personalistas y otras más estratégicas/ideológicas. Por un lado, algunos dirigentes políticos reafirman las orientaciones que han prevalecido hasta ahora en el país y creen que si el Estado se limitase a cumplir con sus tareas básicas (comenzando por la seguridad) e interfiriese poco en las actividades económicas, entonces la economía crecería y este crecimiento, finalmente, comenzaría a “gotear hacia abajo”, mejorando las condiciones de vida de la población (González, L.E. 2011). De acuerdo con esta visión, que González define como “tradicionalista”, no sería necesario hacer reformas socioeconómicas o político-institucionales importantes, sino que sería suficiente: i) ser más eficientes y trasparentes en la gestión política y económica, para generar condiciones de estabilidad y seguridad indispensables a la inversión, ii) aumentar la productividad de la economía, iii) contar con políticas sociales que respondan en el corto plazo a las carencias más dramáticas. Al mismo tiempo, los partidarios de esta visión resaltan la importancia que tiene la evolución de las dinámicas externas, tanto en términos económicos como de seguridad, para la solución de los problemas más importantes del país. Por otro lado están los dirigentes que creen que esa ruta conduciría al fortalecimiento del orden político tradicional, y que la historia muestra que por esa vía no hay progreso ni equidad, ni, por tanto, oportunidad para superar las limitaciones de la sociedad actual. Las mejoras que eventualmente se produjeran serían limitadas y lentas, y no lograrían satisfacer las expectativas crecientes de la población, por lo que se mantendría una fuerte fractura social. “Sería un camino incompatible con las instituciones democráticas: llevaría a una crisis tal vez más profunda que la de 2009, porque las expectativas crecientes de la población ya no aceptarían un retorno al pasado; la paciencia y los tiempos disponibles para comenzar a ver cambios reales son limitados” (González, L.E. 2011). Los partidarios de esta visión ven necesario hacer profundas reformas para revertir el “mal rumbo” en el cual se encuentra el país. González define esta visión como “reformista”. Sin duda, el parte aguas que diferencia ambas visiones tiene que ver tanto con su mirada sobre las causas que llevaron al golpe de Estado (y, por tanto también con el rol que jugaron a lo largo de la crisis 2009-2011) como, sobre todo, con su posición sobre la agenda de la reforma constitucional/institucionales. Entre los primeros, tiende a predominar la idea de que un proceso de reforma de la Constitución, no sólo es innecesario para dar respuesta a las demandas ciudadanas, sino que reforzaría dinámicas de polarización en el sistema político, profundizaría Honduras a tres años del golpe de Estado

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la división entre hondureños, generaría altas dosis de incertidumbre y distraería a las instituciones de la resolución de los problemas del país; en definitiva supondría reabrir la “caja de pandora” que llevó al país a la crisis política. Entre quienes sostienen esta visión, en el mejor de los casos opinan que este proceso podría darse en el marco de una agenda congresal organizada. Entre los segundos, tiende a predominar la idea de que la profundidad de la crisis y la gravedad de los problemas del país requieren de instituciones democráticas, legítimas y fuertes, que favorezcan nuevas maneras de ejercer ciudadanía a través de mecanismos de democracia directa. Dado el peso de los poderes fácticos y la debilidad crónica de las instituciones, en su opinión, sólo un proceso de reformas permitiría abrir el sistema político para introducir las transformaciones institucionales profundas que se requieren en el ámbito político, económico y social. Entre quienes sostienen esta visión, existen posiciones diferenciadas respecto del tipo de cambios que se deberían impulsar, sobre su temporalidad y su profundidad. Una segunda clave para comprender las posibilidades y los límites del proceso de reconfiguración política en curso, tiene que ver con la forma en que este debate de ideas sea procesado por los partidos tradicionales y sea vehiculado por las nuevas organizaciones políticas en formación. De ello dependerá la nueva oferta política y sus posibilidades de dar respuestas a la crisis de representación actual. De acuerdo al análisis desarrollado por Sosa (2011) en el marco de este proceso de investigación, el mayor impacto de los acontecimientos de 2009 sobre el Partido Liberal de Honduras (PLH) fue sumir al partido en una crisis de identidad ideológica. Al haber participado directamente en el golpe de Estado, perdió buena parte de su legitimidad como portador de un ideario progresista, constitucionalista y sensible a las demandas sociales. El PLH sufrió en noviembre de 2009 la peor derrota electoral de los 30 años de democracia, no sólo por su magnitud (el partido terminó a una distancia de 18,5 puntos porcentuales del Partido Nacional en la papeleta presidencial y con 26 diputados menos),8 sino porque este resultado fue producto de un distanciamiento de las bases liberares, que quisieron dar una señal de “decepción” a los dirigentes. De hecho, un destacable número de liberales no fueron a votar en las elecciones de 2009, atendiendo al llamado a la abstención hecho por el Presidente Zelaya. Hasta comienzos de 2012, el partido no había producido acuerdos para mantener su unidad, y buena parte de los liberales en resistencia se salieron del partido para unirse a la nueva agrupación partidaria liderada por la pareja Zelaya-Castro y aliada con el Frente Nacional de Resistencia Popular (FNRP). Si bien la situación del PLH es compleja, en especial por las dificultades de identificar liderazgos con capacidad aglutinadora y la escasa fuerza de su oposición al gobierno actual, el análisis no permite subestimar las bases, la maquinaria electoral y la experiencia que este partido aún posee.

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Véase el Gráfico 1 en el Anexo 1.

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Una de las consecuencias del golpe de Estado fue la victoria del Partido Nacional (PN) en las elecciones de 2009. Hasta entonces, el PN había sido tradicionalmente minoritario respecto al Partido Liberal y el candidato de este último partido, Elvin Santos, llevaba una ventaja de aproximadamente 14 puntos porcentuales sobre el por entonces candidato, Porfirio Lobo9. Una vez conquistado el gobierno, el principal desafío para el PN es gestionar en unidad una serie de diferencias internas sustanciales para revertir el tradicional ciclo de alternancia política, que ha consistido en dos gobiernos liberales y uno nacionalista. Si bien el éxito de la corriente del “humanismo cristiano” dentro del partido le ha dado a éste una línea modernizante, un poco más de centro, es posible que las posturas partidarias que enarbolan las banderas tradicionales del partido sigan siendo mayoritarias entre las bases militantes. Además, es probable que la primera corriente pague con cierto desgaste el haberse hecho cargo de la gestión gubernamental. De hecho, ya ha tenido que enfrentar un cierto costo por la conformación de un Gobierno de Unidad Nacional, en la cual se abrió a otras fuerzas políticas, y por su aceptación de las condiciones del Acuerdo de Cartagena. El predominio de una u otra de estas tendencias será determinante para el partido y, por tanto, para las dinámicas de relacionamiento entre fuerzas políticas. El surgimiento de nuevas organizaciones políticas es uno de los elementos centrales del proceso de reconfiguración del sistema de partidos. Sus resultados en términos de redefinición real de la correlación de fuerzas y de representación incluyente determinarán las nuevas dinámicas del sistema político, en particular su capacidad de respuesta distinta y eficaz a los problemas estructurales del país. El principal actor que surgió como producto del golpe de 2009 con potencial de renovación del sistema político fue el Frente Nacional de Resistencia Popular (FNRP), por entonces un movimiento social heterogéneo que aglutinaba a actores muy diversos surgido del rechazo y la resistencia al golpe de Estado, y que hoy es el brazo social de la agrupación política Libre (Libertad y Refundación), inscripta bajo el liderazgo del ex Presidente Manuel Zelaya y su esposa Xiomara Castro. De esta forma, se dio un primer paso en la resolución de las dos grandes tensiones que, según Sosa (2011), atraviesan al Frente desde su nacimiento. En primer lugar, la tensión popular–liberal, que se expresa en lógicas de acción política diferenciadas asociadas a la historia política de quienes convergieron en la conformación del Frente: por un lado la lógica gremial de las organizaciones sociales, por el otro, la lógica partidaria de los liberales en resistencia provenientes del PLH. En segundo lugar, la tensión entre convocatoria constituyente y participación en los procesos electorales que remite a visiones, lógicas y estrategias diferenciadas: apostar por una actitud “antisistémica” priorizando la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente a la brevedad posible, o más bien apuntar a priorizar la conquista del poder mediante el voto con la conformación de un partido político. 9

De acuerdo a la intención de voto medida por distintas encuestas en julio de 2009.

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Si en algún momento estas tensiones se exacerbaron al punto de hacer probable la división del movimiento, el liderazgo del ex presidente Zelaya y su retorno al país permitieron, al final, definir una sola línea política y mantener la unidad. El Frente dio un paso fundamental en su Asamblea del 11 de febrero de 2011, cuando ratificó la decisión de transformarse en un partido político. Sin embargo, el peso que la Asamblea Nacional Constituyente tendrá en su agenda política, y la estrategia política que Libre (y su brazo social, el FNRP) usará para llegar a ella, aún no están claros. Ello dependerá de los equilibrios internos a los que llegue Libre, de la correlación de fuerzas que emerja de las elecciones primarias10 y del grado de apertura del sistema político en su conjunto a discutir, incorporar e implementar reformas. En el caso en que esta constelación de factores, fortalezca comportamientos “sistémicos” dentro de Libre, es decir a las fuerzas que están dispuestas a negociar aperturas y reformas, ello podría favorecer la celebración de acuerdos y negociaciones en el marco institucional. Caso contrario, podrían prevalecer posturas y comportamientos “anti-sistémicos” que empujarían hacia una eventual radicalización de las posturas de Libre colocando al centro de la agenda el debate aún irresuelto sobre la posibilidad y las condiciones de convocatoria a una Asamblea Constituyente. Además de Libre, en los primeros meses de 2012, el Tribunal Supremo Electoral ha inscrito tres nuevos partidos políticos: el Partido Anticorrupción (PAC), encabezado por el periodista Salvador Nasralla; el Frente Amplio Político Electoral en Resistencia (FAPER), liderado por el activista de derechos humanos Andres Pavón; y Alianza Patriótica, encabezado por el ex jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, Romeo Vásquez Velásquez. La mayoría de las nuevas propuestas políticas poseen rasgos de un liderazgo personalista. Esta parece ser una respuesta a tendencias que empiezan a delinearse en la sociedad hondureña: según la encuesta CID GALLUP de octubre 2011, más del 80% de la población preferiría votar por candidatos que por partidos, lo que confirma la desafección a las instituciones partidarias. La emergencia de nuevos actores, la apertura inicial del sistema político a darles cabida y el apoyo ciudadano con el que parecen contar junto con el intenso debate al interior de los partidos que históricamente han organizado la vida política hondureña son una importante respuesta inicial a la crisis de representación política que vive el país. Aún está por verse el tipo de sistema político que emergerá de este proceso de reconfiguración y su impacto en la capacidad de gestionar progresivamente las demandas ciudadanas, aún más en una fase de transición que comporta grandes desafíos.

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De momento, dada la imposibilidad de que el ex presidente Zelaya presente su candidatura, prohibida por la Constitución de 1982 que aún no ha sido reformada en este punto, las distintas corrientes del partido consensuaron que Xiomara Castro de Zelaya sea la candidata presidencial única en las internas, y los demás candidatos compitan por las diputaciones y las corporaciones municipales. La decisión de Libre de participar en las elecciones primarias parece responder sobre todo a la necesidad de “medir” la fuerza electoral del partido, tanto el apoyo del electorado (en particular su capacidad de captar voto no comprometido o indeciso), como la capacidad de movilización y organización nacional.

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Un tercer elemento crítico que tendrá impactos significativos en la reconfiguración política hondureña es el resultado de la gestión del gobierno del Presidente Porfirio Lobo. Como señala González en su análisis (2011), “Si la gestión del presidente Lobo no decepcionara y el Partido Liberal se fortaleciese, sería posible un escenario de re-consolidación del sistema de partidos en condiciones semejantes a las que existían antes del año 2009. Por el contrario, si uno de los dos actores mencionados no tuviera éxito, la probabilidad de que el sistema de partidos tradicional se mantenga sin cambios pasaría a ser media o baja, pues, dada la ‘pérdida de paciencia’ de la ciudadanía, nuevas ofertas político-electorales podrían tener éxito.” Un cuarto elemento a tomar en cuenta en la reconfiguración política hondureña tiene que ver con la presencia de factores geopolíticos regionales. Al respecto, los procesos electorales en Estados Unidos y Venezuela pueden generar incentivos de distinto tipo que favorezcan un mayor acercamiento entre los actores hondureños, como fuera el caso en la firma del Acuerdo de Cartagena con un rol central de los gobiernos colombiano y venezolano, o por el contrario que promuevan tendencias polarizantes, tal y como ocurrió con la ruptura del orden constitucional en 2009. Por último, de la calidad de la organización, del debate y de los resultados que arrojen los distintos hitos de la ruta crítica electoral (elecciones primarias de 2012 y elecciones generales de 2013) dependerán los rasgos centrales del sistema político hondureño post-crisis 2009. Por supuesto, como sucedió en el 2009, no es posible descartar la eventualidad de que elementos y dinámicas distintas puedan cruzarse con los procesos electorales con el potencial de generar conflictos político-institucionales que pongan en cuestión, es decir limiten o trunquen, este proceso de reconfiguración. Si bien hacer un listado de eventualidades que podrían intervenir en este proceso queda fuera del alcance del presente informe, resulta necesario analizar al menos dos factores. Por un lado, la forma en que se inserte el debate de la reforma constitucional y de la Asamblea Constituyente en los procesos electorales. Ello dado que se trata de una demanda instalada con niveles de apoyo bastante elevados entre la ciudadanía, cuya discusión pretendió cortar de raíz el golpe de Estado. Por el otro, la calidad de los procesos electorales y la disposición de los distintos actores estratégicos de reconocer y validar resultados electorales que les sean adversos, en un contexto en el cual la lucha por el poder podría tener implicaciones mucho más importantes que la simple alternancia en el poder de dos partidos históricos con agendas similares. Frente a estos desafíos, resulta fundamental contar con una arquitectura políticoelectoral con capacidad de gestionar un nuevo sistema partidario, que abra espacio a las nuevas opciones y que asegure la eficacia del proceso electoral, de modo que la limpieza de los resultados electorales quede garantizada a los ojos de todos los actores políticos, tradicionales y nuevos. Ello se probará en estas elecciones, cuyos resultados determinarán en buena medida cuál será la evolución del sistema de partidos y si este generará respuestas efectivas a los desafíos de la crisis de representación. Honduras a tres años del golpe de Estado

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Aunque las encuestas y los grupos focales hacen hincapié en el desencanto popular con los partidos, por lo que podría delinearse un deseo de romper con el voto tradicional,11 esta tendencia podría ser mitigada por un “reencantamiento electoral” promovido desde los partidos tradicionales, gracias a sus fuertes estructuras, consolidadas en más de cien años de vida política. Sin duda, Honduras atraviesa una coyuntura histórica de alta incertidumbre e imprevisibilidad política. Como señala González (2011), “los cambios en los sistemas de partidos no son una anomalía de la democracia, sino un fenómeno relativamente corriente. A veces ayudan a la democracia, a veces la dificultan. A veces estos cambios producen paisajes políticos radicalmente nuevos (como pasó en el Brasil después de la última dictadura militar) y otras veces cambia alguno de los actores pero el funcionamiento general del sistema se mantiene (como pasó en el Reino Unido tras la Segunda Guerra Mundial, cuando el Partido Liberal fue sustituido por el Partido Laborista). Los cambios en el sistema de partidos se vuelven problemáticos cuando llevan a crisis institucionales; esto es lo que suele ocurrir cuando uno o varios de los actores fundamentales dejan de ser opción de gobierno sin que aparezcan alternativas viables (como ocurrió, típicamente, durante la Tercera República francesa)”.

1.2 Crisis social: Los rostros de la fractura social La fractura social vista desde los indicadores socioeconómicos La principal consecuencia de la crisis de 2009 en el plano socioeconómico fue la profundización de una fractura social ya existente. Esta afirmación se sustenta en la observación de los cambios que tanto el golpe como la crisis internacional produjeron en varios indicadores económicos y sociales; y en el agravamiento de las percepciones de los ciudadanos y los líderes sobre los problemas que enfrenta el país, y su capacidad para hacerles frente. El Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR,2011) sostiene que los efectos negativos se advirtieron en distintos ámbitos y de manera muy significativa en el sector externo de la economía, con la caída del 23% de las exportaciones de bienes y servicios en 2009. Según los cálculos presentados en ese informe, el impacto de la crisis equivalió a un 7,8% del PIB de Honduras en 2008 (1.090 millones de dólares) y dio lugar a un decrecimiento de -2,1% en 2009. Los sectores sociales más postergados y vulnerables fueron muy impactados, entre otras cosas por el recorte de los programas sociales financiados por la cooperación internacional. Además, como señala Spada, A. (2012) en esta misma publicación, las tendencias de varios indicadores sociales como el de reducción de la pobreza, el de amplia11

La encuesta CID GALLUP de octubre 2011 encuentra que Salvador Nasralla cuenta con el 68% de favorabilidad y es la imagen pública más aprobada. De acuerdo a la misma encuesta, Xiomara Castro logra un 50% de opiniones favorables.

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ción y mejora de servicios sociales, el de avance hacia los ODM, y el de inseguridad y violencia retrocedieron durante la crisis de 2009. Sin embargo, aquí se quiere hacer hincapié en los datos que tienen vinculación específica con el golpe o con la coyuntura post-crisis. En este sentido, el más preocupante es el empeoramiento de la situación de inseguridad y violencia, a causa de un aumento de los episodios de violación de derechos humanos y de violencia desde el Estado. Como dice el informe de la CVR, el uso desproporcionado de la fuerza por parte de órganos militares y policiales en ocasión del golpe de Estado resultó en distintas formas de violación de los derechos humanos. A la vez, la respuesta de los órganos estatales encargados de su protección fue tardía, lo que dejó a la ciudadanía en una situación de indefensión. Además, a partir del golpe se ha registrado un alto número de denuncias de violaciones de los derechos humanos de los ciudadanos que se movilizaron en contra de él,12 de periodistas, de campesinos involucrados en los conflictos por la tenencia de la tierra y de grupos sociales específicos como la comunidad de Lesbianas, Gays, Bisexuales y Transexuales (LGBT). En general, se ha incrementado la percepción de desprotección y la desconfianza de los ciudadanos respecto a los servicios estatales de seguridad, por ejemplo en ocasión del asesinato injustificado e ilegal de dos jóvenes13 por parte de oficiales de la Policía Nacional, disminuyendo aún más la ya baja legitimidad de los órganos policiales y de la Justicia. Como se desprende de los grupos focales de febrero 2012, los ciudadanos advierten que no sólo son víctimas de la delincuencia y el crimen organizado, sino también de quienes en teoría deberían defenderlos. Como menciona la Relatora Especial de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos tras su visita al país en febrero de 2012, a pesar de algunos importantes avances como la creación de la Secretaría de Derechos Humanos, el establecimiento de un Mecanismo Nacional de Prevención, acorde a la Convención contra la Tortura, o la colaboración brindada en ocasión del Examen Periódico Universal, la “impunidad reinante” y la debilidad de los organismos encargados de sancionarla deterioran la confianza de la sociedad en sus instituciones. La Relatora destaca en especial la vulnerabilidad y desprotección en la que se encuentran los defensores de los derechos humanos y los periodistas (Sekaggya, M. 2012). Entre las iniciativas promovidas recientemente por el Gobierno en respuesta a estos temas se encuentra la creación de la Comisión de Reforma de la Seguridad Pública, encargada de la depuración policial, pero ésta sufre limitaciones de diversos tipos, que han limitado el impacto positivo de su trabajo. 12 13

La relatora Especial de las Naciones Unidas sostiene que el golpe de Estado agravó aún más la debilidad institucional, aumentó la vulnerabilidad de los defensores de los derechos humanos y provocó una mayor polarización del pueblo hondureño (Sekaggya, M. 2012). A raíz de este suceso que vio involucrado al hijo de la rectora de la UNAH, el Presidente Lobo destituyó a varios altos mandos de la Policía y ordenó una investigación que debería terminar en una depuración policial, proceso actualmente en curso.

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Otros dos problemas que han caracterizado la coyuntura post-golpe y que han deteriorado el clima social son la polarización política y una incrementada conflictividad social. El primer fenómeno tiene su origen en la fase más aguda de la crisis de 2009, cuando la intensidad del enfrentamiento entre visiones políticas cada vez más radicales fue tal, que incluso llegó a afectar los lazos familiares y sociales más estrechos. De acuerdo a las opiniones registradas en los grupos focales, los hondureños consideran que la fuerte polarización política producida por el rompimiento del régimen constitucional es una de las principales causas del debilitamiento democrático, pues hace más difícil la realización de diálogos y acuerdos transformadores. A tres años del golpe, la polarización política ha disminuido en la sociedad, aunque sigue latente y podría reactivarse dependiendo del tipo de orientaciones políticas que prevalezcan en el futuro, con implicaciones importantes para el proceso político hondureño. En referencia a la conflictividad social, cabe distinguir los episodios de conflictividad que se dieron en la fase aguda de la crisis política, de una serie de conflictos que tienen una naturaleza menos político-partidaria. Si bien entre 2009 y 2011 el número de conflictos sociales no ha sido muy alto en comparación con el de otros países de la región, su nivel de radicalización ha sido elevado (PNUD-PAPEP-Fundación UNIR, 2011). Entre ellos cabe destacar por lo menos dos: i) El conflicto por la tenencia de tierras, concentrado en la zona del Bajo Aguán, y ii) el conflicto protagonizado por la Federación de Organizaciones Magistrales, en defensa de su estatuto gremial. Este último ocurrió en la capital, con bastante violencia. El conflicto del Aguán, además de ser de larga data,14 ha sido sumamente violento. Según cifras del Comisionado Nacional de los Derechos Humanos, se han registrado alrededor de cincuenta muertes vinculadas directamente con el conflicto en los últimos años, lo que ha capturado la atención de la comunidad internacional15. A pesar de que el Gobierno promovió la firma de dos acuerdos (en abril de 2010 y junio de 2011), éstos no han resuelto el problema, por lo que varios analistas temen una posible escalada del conflicto conforme se acerque el proceso electoral. Como concluye el informe latinoamericano de conflictos sociales PAPEP/PNUD, aquellos países de la región que registran amplias brechas sociales, bajos niveles de calidad institucional y una propensión a criminalizar la protesta social presentan niveles mayores de radicalidad en la protesta social. Este es también el caso de Honduras.

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La lucha agraria y política en la región del Bajo Aguan data de hace 16 años. Sin embargo, la toma del grupo MUCA, que inició esta fase del conflicto, se produjo en diciembre de 2009. Con iniciativas que han concluido, por ejemplo, en un informe presentado a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y en una petición a la Secretaria de Estado estadounidense de que se suspenda la cooperación al país en materia de seguridad.

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La fractura social vista desde los ciudadanos Frente a indicadores que dan cuenta de un deterioro continuo de la calidad de vida de los hondureños16, se detecta un ambiente de malestar y de pesimismo generalizado que, como se profundiza en la sección siguiente, remata en “una crisis de futuro” en las percepciones ciudadanas. Según datos de la encuesta PAPEP de diciembre de 2011, el 84% de los hondureños opinaba que “las cosas en Honduras” iban por “mal camino” y sólo el 12% que las cosas estaban bien enrumbadas. De forma coincidente, el 84% de los 39 líderes entrevistados en noviembre de 2010, opinó que en el país existía malestar o mucho malestar con la política. El indicador de “malestar con la política” elaborado por PAPEP, y cuya evolución para Honduras se presenta en el documento de Spada, A. (2012), da cuenta de una situación en la cual los ciudadanos se sienten insatisfechos con sus condiciones de vida y opinan que los gobernantes, lejos de ser parte de la solución, son parte del problema. Cuando un sentimiento generalizado de “malestar con la política” se instala en una determinada sociedad condiciona bajos niveles de satisfacción con el desempeño de las instituciones democráticas, y cuando este malestar persiste por periodos prolongados los niveles de apoyo al régimen democrático tienden a disminuir (Aranibar, A. & Moreno, D. 2012). En el caso de Honduras, el deterioro de todos los indicadores tradicionales de apoyo y satisfacción con la democracia ha sido casi una constante a lo largo de la última década. Los grupos focales permitieron profundizar cualitativamente en ese sentimiento de malestar con la política y concluir que el imaginario generalizado cuando se hablaba de la democracia hondureña remite a la imagen de una “democracia secuestrada” por determinados grupos, por lo que “el problema central no está en el modelo democrático sino en los actores que lo operan” (Larrea, T. 2010). En términos de los ciudadanos, la “desgracia” de la democracia tendría que ver con las figuras políticas que dirigen las instituciones públicas y las gobiernan en beneficio de una minoría, a las cuales responsabilizan de la precariedad de la situación (Larrea, T. 2012). Esta percepción se profundizó con el golpe de Estado. Como señala (Larrea, T. 2012), la ciudadanía atribuye al golpe un empeoramiento de la situación del país: “más narcotráfico, más corrupción, más problemas y más inseguridad”.

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Ver Spada, A. (2012) Honduras: de la zona de riesgo al golpe de estado. Análisis de las tendencias estruc­ turales.

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gráfico 3: Percepción ciudadana sobre el rumbo del país

En general. ¿le parece que las cosas en Honduras van por buen o mal camino?

Fuente: Elaboración propia con datos de Borges y Asociados

Por ello, al referirse a la política, las principales actitudes ciudadanas muestran de forma persistente una fuerte desconfianza hacia las instituciones y los actores políticos: la voluntad ciudadana expresada a través del voto no es respetada (“La política es un pan que amasamos los tontos para que los políticos se lo coman”). De esta forma, “las instituciones y actores políticos han convertido a la ciudadanía en espectadora pasiva de los acontecimientos, positivos y negativos, que suceden en su país. Su opinión no es tomada en cuenta, sus necesidades no son atendidas, su limitada participación (a través del voto) no es respetada (derrocamiento, fraude y oferta política restringida). Estas percepciones hacen sentir a los participantes que la política “es un juego de unos pocos” (Larrea, T. 2012). Para los ciudadanos, las características de esta democracia “secuestrada” hacen imposible imaginar un escenario en el que las organizaciones políticas y sociales constituyan espacios efectivos de participación ciudadana, y, consecuentemente, deriva en la auto-exclusión de los ciudadanos de la agenda pública e incluso de la participación electoral. De hecho, los ciudadanos consideran que las formas vigentes para acceder a, y para hacer política, por ejemplo la necesidad de ingentes recursos económicos, la poca trasparencia, las prácticas clientelares, la parcialización de los medios de comunicación, la transmisión “hereditaria” de la actividad política, la ausencia de mecanismos de participación, pero también el desconocimiento de la población de los grandes temas de la agenda de país, sus bajos niveles educativos, etc. son obstáculos estructurales para su participación. Los mismos grupos focales develan la gravedad que la corrupción tiene ante los ojos de la ciudadanía. El fenómeno de la corrupción es visto como el centro de un círculo vicioso: “Por un lado es producto de la violencia social y de los malos políticos que con sus acciones generan pobreza y desempleo y, en consecuencia, el incremento de la violencia; por otro lado, la corrupción genera malos políticos” 32

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(Larrea, T. 2010). Algunas de las prácticas concretas que los ciudadanos asocian con el concepto general de corrupción son: la corrupción política, la impunidad, el incumplimiento de las leyes (“País de leyes bonitas, lástima que no se cumplen”, GF, 2010), el manejo poco ético del poder para favorecer a la clase económica dominante, pero también la tolerancia ciudadana a la corrupción cotidiana. Asimismo, sostuvieron que la corrupción, la ambición personal, el oportunismo, el egoísmo y la traición son características típicas del político hondureño (Grupos focales, 2012). Por último, relacionan la corrupción con la delincuencia, el narcotráfico y el crimen organizado. En definitiva, si los niveles de apoyo a la democracia cayeron significativamente en Honduras, ello no encuentra explicación en orientaciones autoritarias en la ciudadanía, sino más bien en su percepción de que las élites que los gobiernan han secuestrado la democracia para sus propios fines. Como concluye (Larrea, T. 2012): “Los participantes valoran la democracia […] en tanto y cuanto es lo opuesto a una dictadura, sinónimo de imposición y represión. Pero esta valoración no basta para fortalecer la democracia, ya que si apareciera otro sistema en el que se garantice que no haya imposición ni represión y, adicionalmente les garantice un mínimo bienestar, no dudaría en apoyarlo”. En cuanto se refiere a los asuntos socioeconómicos, los grupos focales revelan una fuerte insatisfacción con el funcionamiento de la economía y una gran preocupación por el tema de la inseguridad y la violencia. Identifican como los tres grandes déficits de la economía hondureña: la pobreza, el desempleo (y los malos empleos) y la desigualad. En palabras de un ciudadano: “En un país con desigualdad y hambre, no puede haber paz”, pues esta situación genera un “resentimiento social” (Larrea, T. 2010). La importancia que los ciudadanos dan al problema de la desigualdad se refleja también en los resultados de la encuesta PAPEP de diciembre de 2011, según los cuales el 69% de la población opina que en el país hay más –o mucha más– desigualdad que hace diez años. Como se destaca en Spada, A. (2012), esta percepción se sustenta en los datos de evolución del coeficiente de desigualdad de Gini: El crecimiento hondureño tiene una naturaleza inequitativa y una correlación directa con el aumento de la desigualdad, lo que es un obstáculo estructural a cualquier proceso de integración social. Como se observa en el gráfico siguiente, en diciembre de 2011, apenas 8% de los hondureños calificaba de “buena” o “muy buena” su situación económica personal, mientras que 44% opinaba que su situación era regular y un porcentaje similar que era “mala” o “muy mala”. Este malestar tiende a reflejar una serie de disfuncionalidades del modelo económico y productivo.

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gráfico 4: Insatisfacción con la economía

Fuente: Elaboración propia con datos de Cid-Gallup y Borges y Asociados

Más aún, en opinión de los ciudadanos, los elevados niveles de pobreza tienen una relación directa con el incremento de la delincuencia. Esta estaría alimentada por dos dinámicas estructurales enraizadas en el día a día de los hondureños. Por un lado, la desesperación que produce la pobreza, cuyo elemento detonador es el desempleo, pues en ese caso “la gente roba por desesperación, porque no tiene alternativa y tiene que llevar comida a la casa” (Larrea, T. 2012). Por el otro, la presencia del crimen organizado. En ambos casos, identifican con claridad los elementos que están a la base de estos dos tipos de violencia. Los ciudadanos concluyen que Honduras es “una sociedad en constante peligro” (Larrea, T. 2010). Los grupos focales realizados en Febrero de 2012 muestran que “el ánimo de los participantes es negativo, mucho más incluso que en el pasado, pues consideran que la situación (personal y del país) está peor. Sienten que están viviendo las consecuencias de la crisis iniciada en 2009, la misma que se expresa en el aumento de la delincuencia y la violencia, la mala situación económica (alza de precios, sobre todo del combustible) y el desempleo”. Existe una percepción “generalizada de retroceso” y los ciudadanos sienten que “aprendieron una lección dolorosa, los rompimientos democráticos traen consecuencias, en este caso, negativas” (Larrea, T. 2012). Un análisis comparado de las crisis de gobernabilidad que se produjeron en América Latina en el último ciclo democrático, señala que, cuando el “malestar ciudadano con la política” (que en definitiva, es un malestar con condiciones de vida precarias, cuya causa, persistencia o agravamiento se tiende a atribuir a los gobernantes) se combina con un contexto económico deteriorado, con elevados niveles de corrupción, radicalidad en la protesta social y bajas capacidades de gestión política del gobierno, la probabilidad de ocurrencia de crisis política se eleva considerablemente (Aranibar, A. & Moreno, D. 2012). En el caso hondureño, de mantenerse inalterados en los próximos años, estos datos podrían avizorar ya sea un escenario de reconfiguración profunda del sistema político en democracia, ya sea la emergencia de nuevos episodios de crisis política. 34

Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis

1.3 Crisis económica: Los desequilibrios persistentes En 2009 el país tuvo que sufrir los efectos combinados de la crisis política y económica: una baja de 6,3% en el crecimiento del PIB, y del 23% en las exportaciones, una importante caída del consumo interno y de las reservas internacionales, una contracción del empleo, una drástica disminución de la inversión extranjera, la suspensión de las donaciones y préstamos de la cooperación internacional y las instituciones financieras, la depresión del crédito al sector privado (que pasó del 12% al 3% entre 2008 y 2009); además en 2009 se registró un aumento del gasto corriente de 1,6% puntos respecto a 2008 (CEPAL, 2011a). El primer dato que emerge de este cuadro es la elevada vulnerabilidad de la economía hondureña ante situaciones internacionales adversas; de hecho, el aislamiento internacional producto del golpe y la desaceleración económica internacional fueron las principales causas del deterioro del panorama económico en Honduras. El segundo dato, es que los dos indicadores que empeoraron en el periodo post– golpe son la deuda pública y el déficit fiscal. Como señala Spada, A. (2012), el país tiene un nivel muy alto de deuda pública, sobre todo interna, que ha crecido a ritmos sostenidos en los últimos cuatro años y es, junto con el déficit fiscal, una de las metas planteadas en el acuerdo stand-by con el FMI de septiembre de 2010 que no se ha cumplido. De esta forma, tiende a mantenerse una suerte de círculo vicioso entre déficits macroeconómicos acumulados y la condición de aplicar políticas económicas ortodoxas, por ejemplo a través de incrementos impositivos no progresivos o con acciones casi exclusivamente focalizadas en el reequilibrio macroeconómico, sin tomar en cuenta sus efectos en la restricción del gasto social y la inversión pública, y por tanto en la sostenibilidad del crecimiento. Está claro, en todo caso, que, más allá de la voluntad política, el margen para una gestión que atienda simultáneamente los objetivos macroeconómicos y de integración social es limitado. tabla 2: Acuerdo stand-by de 2010 Indicador PIB (BCH) Inflación (BCH)

Deuda pública (SEFIN) Déficit gasto corriente (SECMCA) Cuenta Corriente (SECMCA)

20072008

Metas

20082009

20092010

20102011

            5,6   Septiembre 2010 2011

3.5%-4%

4,2

-2,1

2,8