Gasto Público Social Colombia 2000-2010 (Informe Final) Alberto CARDONA LÓPEZ

Introducción El comportamiento del Gasto Público resulta de la mayor importancia por que comprende el destino de los recursos fiscales y en tal medida la voluntad que tienen los sucesivos gobiernos de proveer bienes y servicios a la sociedad. En tal sentido el Gasto Social sería una de las alternativas de su aplicación. Para el documento CONPES 020/93 el Gasto Público Social (GPS) es aquella parte del gasto público que cumple con dos condiciones: “1) se refiere a bienes y servicios en cuya distribución aplican los mecanismos de mercado y existe, por algún motivo, exclusión y rivalidad, y 2) tiene un efecto directo sobre el nivel de vida de los hogares”. Tal definición excluye el gasto en bienes públicos puros de libre acceso a los que no aplica el criterio de exclusión y bienes cuya limitación de acceso es su ubicación espacial.

La definición también distingue los gastos dirigidos al apoyo de

actividades empresariales no familiares o a promover el desarrollo regional económico general. Así las cosas, el GPS afecta el bienestar y la redistribución del ingreso y de la riqueza por la manera heterogénea de su asignación y por su proporcionalidad con la contribución fiscal. El presente estudio se ocupa de la evolución y del análisis del GPS colombiano en el nivel nacional, para la recién concluida primera década del siglo XXI. Está compuesta de siete partes de las cuales la primera es esta introducción, la segunda se ocupa de la discusión teórica y los conceptos acogidos, mientras que los aspectos constitucionales, legales e institucionales se resumen en la tercera parte. Se hacen algunas precisiones sobre metodología y fuentes en la cuarta parte y el análisis de las cifras en la quinta. En la sección sexta se compara el Gasto Social de Colombia con algunos países de América Latina y el Caribe y por último se extractan algunas conclusiones.

2

Discusión teórica y conceptual Alternativa a la visión de Pareto fue la de Pigou, quien sostuvo que la distribución es factor necesario para alcanzar un óptimo social, vale decir, una situación de máximo bienestar colectivo1. Este último depende de la distribución pero también del ingreso nacional. Su método analítico examina la interdependencia entre estos dos factores y la manera de impactar de su interacción. Entre dos extremos oscila la gama de posibilidades: uno en el cual crecer a costa de la participación de los más pobres pudiera, antes que aumentarlo, reducir el bienestar. En el otro extremo, mejorar el ingreso de los más pobres a costa del producto nacional, puede reducir el bienestar colectivo, pero también el del grupo que se espera beneficiar.

La corriente dominante del pensamiento económico

acogió el esquema analítico pigouviano para el abordaje de las divergencias entre el beneficio/costo privado y el beneficio/costo social, esencia de las externalidades, adoptándolo como herramienta de diagnóstico y de política en fallas del mercado como las ambientales, los bienes públicos y los monopolios.

No así en lo relacionado con la

distribución del ingreso y de la riqueza, temas para los cuales fue acogido el enfoque paretiano, según el cual la maximización del bienestar social puede definirse sin considerar la distribución del ingreso y de la riqueza. La política social colombiana ha girado en torno a la capacidad redistributiva del ingreso que se asume tiene el gasto social. En esta discusión teórica enmarca el presente estudio sobre la evolución del Gasto Social en Colombia en la primera década presente siglo.

El Gasto social en Colombia La Sentencia C-151 de 1995 de la Corte Constitucional define la Inversión social como aquella que “se compone de aquellos recursos destinados a mejorar el bienestar general y satisfacer las necesidades de las personas, en especial de aquellos sectores sociales discriminados que por no haber tenido una equitativa participación en los beneficios del

1

Este comentario se vale de lo planteado por el profesor Homero Cuevas en un artículo titulado Teoría económica y problemática ambiental, aparecido en el libro La roca y las Mareas, IDEA, Universidad Nacional de Colombia, 2001, Bogotá.

3

desarrollo, presentan necesidades básicas insatisfechas”2, mientras que el artículo 41 del Estatuto Orgánico del Presupuesto define el GPS como “aquel cuyo objetivo es la solución de necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población”3. Esto no implica que sean sociales todos los gastos provenientes de fondos estatales: el GPS está constituido por transferencias a los hogares (bienes, dinero o servicios) bajo la modalidad de subsidios a la demanda como recursos cuya distribución se verifica a través de las instituciones que las atienden con financiamiento público. Los rubros sociales serían entonces: educación, salud y nutrición, capacitación laboral, seguridad social y vivienda. Otras aplicaciones que cumplen esta condicionalidad y que a veces no se contabilizan, son: agua y saneamiento básico, recreación y cultura, apoyo a empresas familiares y distribución de tierras. Cabrían de acuerdo con la consagración de los derechos sociales del mandato constitucional del 91, como se desarrolla a continuación, los relativos a educación, cultura y capacitación laboral, salud, agua, saneamiento ambiental y servicios domiciliarios, seguridad social, vivienda, trabajo, protección de la familia, recreación deporte y tiempo libre, y atención a poblaciones. La figura del GPS innova en materia presupuestal, el artículo 350 de la Constitución Política Nacional de 1991 marca una nueva orientación constitucional, por primera vez hace juicios de valor definiendo este tipo de gastos como más importantes que otros al considerar prioritario el GPS sobre los demás tipos de apropiaciones salvo en situaciones de guerra o de seguridad nacional. Esto impulsó la duplicación del GPS que pasó del 8.2% del PIB que era el dato para 1990 al 15.8% del PIB de 1999, gasto orientado a educación, salud, agua potable, vivienda y seguridad social (incluye pensiones, asistencia y bienestar). El período abarcado por este estudio incluye 3 gobiernos y sendos Planes Nacionales de Desarrollo (PND): 2000-2002 (Cambio para construir la paz, Ley 508/99), 2002-2006 (Hacia un Estado comunitario, Ley 812/03) y 2006-2010 (Estado comunitario: desarrollo para todos, Ley 1151/07).

Con respecto al GS el primero de ellos, dentro del ajuste

macroeconómico, propone incrementarlo hasta llegar al 13% del PIB, así como mejorar su eficiencia para desarrollar el principio constitucional que consagra la educación como

2

3

Fuente Minhacienda.gov.co preguntas más frecuentes sobre PGN. Fecha de Actualización: 29-ENE-2008 Fuente Minhacienda.gov.co preguntas más frecuentes sobre PGN. Fecha de Actualización: 29-ENE-2008

4

derecho fundamental y corregir la regresividad del GPS observada en algunos sectores en Colombia. En el acuerdo logrado con el FMI se establece que teniendo en cuenta el gasto que implicará el Fondo de Emergencia Social el GS aumentará como porcentaje del Gasto Total. Por su parte ninguno de los capítulos de Hacia un Estado comunitario, ni el texto mismo de la Ley que lo consagra, hacen alusión alguna a GS, GPS o Gasto de Inversión Social (GIS). En cambio Estado comunitario: desarrollo para todos, estable que el GS es la condición mínima de la política social para lo cual urge aumentar la eficacia de GP. Menciona las estrategias para que los grupos más vulnerables puedan acceder a los beneficios de GS el cual, para beneficiar a los pobres, exige medidas de intervención que priorizan su acceso a los servicios del Sistema de Promoción Social. Afirma también que la estructura tributaria que se aprobó permite financiar el GS. En cuanto a GPS se afirma que existe prelación del gobierno en cuanto a la definición de aquel destinado a la atención gradual y progresiva de la Población desplazada. El concepto GIS no aparece como tal, pero sí se menciona que la Inversión social debe consultar los criterios de seguridad y que el tipo de crecimiento con el cual se compromete el gobierno crea las condiciones de acceso al empleo formal.

Este a su vez permite la generación de ingresos sostenibles,

propiciándose así el ingreso al círculo del fortalecimiento del Capital Humano.

“La

Seguridad Democrática se ha desarrollado bajo el principio de que el gasto en ella crezca menos que la Inversión Social”. Así, la seguridad viabiliza mayor recaudo de impuestos lo cual se traduce en más Inversión Social que permite la satisfacción de las necesidades del ciudadano y la generación de mayor bienestar. Por su parte la Ley 1151/07 que consagra este plan dispone en su artículo 114 que los Entes Territoriales (ET) hagan público los beneficiarios de los proyectos sociales favorecidos con recursos provenientes del PGN. Además el artículo 153 dispone que para los proyectos de GPS en Salud, Educación y Agua Potable de PND que requieran cofinanciación de los ET se podrá autorizar vigencias futuras en el último año del gobierno para garantizar el cumplimiento de las metas en materia de GPS.

Advierte a los ministerios y entidades descentralizadas sobre la

necesidad de revisar los lineamientos de focalización del GPS y aclara que Deporte y Recreación constituyen GPS.

5

Nota metodológica y fuentes Casi todos los documentos revisados citaban como fuente de datos el “registro F-400 del DANE”. De hecho Sarmiento y Delgado (2005, pg.56) adoptan para su análisis del GS por finalidades, el período 1975-2001 en razón su disponibilidad del F-400. Esta información, está prácticamente desaparecida. Desde el punto de vista institucional la competencia de recoger la información de gasto departamental y municipal pasó a ser de la Contaduría General de la Nación (CGN) y en este contexto el código de finalidad de gasto dejó de ser prioritario. Si bien esta entidad introdujo en su plan de cuentas la llamada cuenta 0, “la metodología utilizada difiere notablemente de las series anteriores y no cubre las mismas entidades”.

Para Sarmiento y Delgado (2005, pg.75) la ventaja del F-400 era que su

información permitía establecer la eficacia y la eficiencia por finalidad y por nivel administrativo del Estado. Ante estas circunstancias se consultó al DANE acerca de la naturaleza y continuidad del F-400 a lo cual respondieron: “El registro F400 era un registro (sic) que llevaba a cabo el DANE para medir el gasto social por finalidades y de esa forma poder cambiar la visión de los gastos desde la fuente hacia una donde domina las finalidades. Este registro dejo (sic) de funcionar desde el 200-2001 porque el DANE en la búsqueda por tener información de mejor calidad decidió trabajar de la mano con la Contaduría General de la Nación. Este registro era muy importante para el país para poder establecer mediciones más certeras del gasto social y de la distribución del mismo. Actualmente, el DANE se encuentra desarrollando una investigación que permita tener información similar a la que se podía recoger con la F400 y se espera tener los primeros resultados este año”. Así las cosas se adoptó como fuente la CGN. Los informes titulados: “Situación financiera y de resultados del nivel nacional a 31 de diciembre de…” revelan el resultado del proceso de consolidación de la información contable reportada por las entidades que conforman el Nivel Nacional que incluyen (sobre la base de las normas definidas en el Plan General de Contabilidad Pública-PGCP ) los estados contables consolidados como son el Balance General, el Estado de Actividad Financiera, Económica y Social, y el Estado de Cambios en el Patrimonio, de la Nación comparativos con el año anterior.

Lo anterior en

cumplimiento del artículo 354 de la Constitución y de lo enunciado en el artículo 7º la Ley 6

298 de 1996, que define el Sistema Nacional de Contabilidad Pública. De estos informes se fueron

extractando los datos anuales

correspondientes y relacionados con el Gasto

Público y con el Gasto Social, se consolidó una base de datos para analizar su evolución.

Las cifras y su análisis Para el abordaje del tema del estudio hubo que remontarse una y hasta dos décadas para observar el tratamiento dado al asunto del GPS. En la década que acaba de terminar las cosas parecen haber variado un poco. El gasto público total (GT) es una medida del tamaño del Estado. Para el caso colombiano, pasó de representar el 46.5% del PIB en 2000 a solo 34% (el más bajo del período 2000-2009) en el año siguiente. Este indicador muestra alta variación, hasta lograr una relativa estabilización entre 2006 y 2009. Para este último año se ubicó en el 41% del PIB. El crecimiento anual estuvo muy por encima del aumento poblacional, significando el 9.4% para el Gasto Total y el 7.8% para el Gasto Total percápita promedio. El gráfico 1 muestra la evolución del GTpc (Gasto público Total percápita) y del GP como % porcentaje del PIB. El GPT-PC, luego de caer en 2001, mostró en el período estudiado un incremento sostenido al pasar de $ 2 millones en 2000 hasta $ 3.5 millones en 2009.

7

gráfico 1 Gasto Público Total 2000-2009 4.000.000,0

50,00% 45,00%

3.500.000,0

40,00% 3.000.000,0 35,00% 2.500.000,0

30,00%

2.000.000,0

25,00% 20,00%

1.500.000,0

15,00% 1.000.000,0 10,00% 500.000,0

5,00%

0,0

Gasto Público Total  como % PIB

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

0,00%

Gasto Público Total  per cápita

Elaboración propia con base en datos de la CGN.

La evolución de los componentes del GT y su comparabilidad se muestra en la gráfica 2 que viene a continuación en la cual puede verse cómo Otros gastos crece acelerada y permanentemente es especial desde 2006. Otra tendencia de rápido incremento es la de Transferencias.

8

Gráfico 2 Evolución del GT por componentes 2000-20009 60.000,0

$ Miles  de millones

50.000,0

40.000,0

30.000,0

20.000,0

10.000,0

0,0 Administración

2000 17.981,5

2001 18.381,6

2002 21.129,8

2003 22.650,1

2004 22.525,5

2005 27.274,4

2006 27.787,5

2007 26.904,4

2008 21.653,7

2009 24.067,0

Operación

11.247,5

5.180,6

5.577,9

7.792,1

9.081,5

11.159,8

12.210,5

16.148,7

16.056,2

16.937,0

Provisiones, agotamiento,  depreciaciones y amortizaciones 14.055,0

9.859,8

12.146,0

11.131,4

15.496,2

12.764,6

19.362,5

8.900,2

11.864,1

10.199,5

Transferencias

10.317,1

12.871,4

14.129,0

15.809,2

16.352,7

16.359,8

19.908,5

24.568,6

31.744,8

39.871,9

Gasto social

2.179,6

2.848,8

3.020,9

3.862,9

6.318,3

5.999,6

7.296,5

11.346,0

15.647,5

14.752,1

Operaciones interinstitucionales

646,4

106,8

121,4

387,1

314,1

185,1

208,2

191,8

202,6

558,6

14.798,5

29.125,0

22.167,0

30.193,2

25.074,5

39.808,4

49.033,0

58.944,8

59.336,0

Otros gastos

24.976,5

Operación

11.247,5

5.180,6

5.577,9

7.792,1

9.081,5

11.159,8

12.210,5

16.148,7

16.056,2

16.937,0

Gasto social

2.179,6

2.848,8

3.020,9

3.862,9

6.318,3

5.999,6

7.296,5

11.346,0

15.647,5

14.752,1

Elaboración propia con base en datos de la CGN

Corroborando lo observado para el GT en la tendencia del GTpc puede verse El gráfico 3 que viene a continuación ilustra la tendencia mostrada por los diferentes componentes del GTpc: puede verse como pese a lo oscilante que resulta es Otros Gastos el componente que más crece, seguido por las Transferencias. Frente a estos la tendencia del Gasto Social resulta moderada.

9

grafico 3 Tendencia componentes del GPT-PC 2000-2009

1.400.000,0 1.200.000,0

GP-PC $ pesos

1.000.000,0 800.000,0 600.000,0 400.000,0 200.000,0

2009

2008

2007

2006

año

2005

2004

2003

2002

2001

2000

0,0

Otros gastos Administración Operación Provisiones, agotamiento, depreciaciones y amortizaciones Transferencias Operaciones interinstitucionales Gasto social

Elaboración propia con base en datos de la CGN

El consolidado nacional de los Estados de actividad financiera, económica, social y ambiental de la CGN tratan por aparte los conceptos de Gasto Público Social (GPS) y de Gasto de Inversión Social (GIS) por cambios en el Plan General de Contabilidad Pública. En los agregados, los dos conceptos conforman el Gasto Social (GS). Para el caso del GIS se cuenta con información para los años 2001 a 2006. Las gráficas 4 y 5 que vienen a continuación ilustran la composición porcentual de los componentes para estos dos conceptos, las cifras están dadas en miles de millones de pesos corrientes:

10

Gráfico 4  Gasto Público Social por componentes 2000‐2009 100%

90%

80%

70%

% de GPS

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0% Otros Subsidios asignados

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

0,1

24,5

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

2009 0,0

1.340,5

670,4

456,2

582,6

881,3

997,7

876,9

3.353,9

6.731,2

3.695,1

Medio ambiente

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

522,5

687,9

621,8

Desarrollo Comunitario y bienestar social

0,0

13,9

116,8

248,4

293,7

424,0

517,9

1.384,8

1.943,1

2.751,9

Cultura

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

40,8

54,2

65,3

Recreación y deporte

0,0

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

63,3

89,6

130,1

Vivienda

0,0

0,0

0,0

0,0

5,1

3,7

4,4

16,0

29,5

31,4

Agua potable y saneamiento  básico

0,1

0,1

0,0

0,0

1,1

2,5

0,8

339,1

344,1

274,9

839,0

1.920,7

1.820,4

2.022,4

2.466,8

2.973,1

3.021,6

4.990,9

5.073,3

6.693,0

0,0

10,4

12,4

76,2

34,7

23,2

34,9

634,6

694,6

488,6

Salud Educación

Elaboración y cálculos propios con base en datos de la CGN

En cuanto al GPS, descuella la participación mayoritaria aunque menguante de la Salud y en segundo orden la correspondiente a Subsidios asignados. Desarrollo comunitario y bienestar social muestra un ascenso progresivo a partir de 2002.

11

Gráfico  5  Gasto de Inversión Pública por componentes 2001‐2006 100% 90% 80% 70%

% del GIP

60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

2001

2002

2003

2004

2005

OTROS

41,1

0,0

0,0

0,0

0,0

2006 0,0

CIENCIA Y TECNOLOGÍA

0,1

0,1

0,0

0,1

0,1

15,2

GOBIERNO, PLANEACIÓN Y DESARROLLO INSTITUCIONAL

68,4

165,6

246,3

318,5

290,4

362,1

ENERGÉTICO  Y MINERO

1,1

3,6

3,6

95,2

133,4

190,4

COMUNICACIÓN, TRANSPORTE E INFRAESTRUCTURA  VIAL

8,1

33,6

17,3

1.687,1

468,7

619,1

TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

5,8

70,3

0,0

0,0

0,1

0,4

DESARROLLO AGROPECUARIO, INDUSTRIAL, COMERCIAL Y TURÍSTICO

50,1

76,4

269,7

120,8

77

412,0

JUSTICIA, DEFENSA Y SEGURIDAD

1,0

3,4

2,5

3,6

1,5

5,0

DESARROLLO COMUNITARIO,  EQUIPAMIENTO  Y PREVENCIÓN  Y ATENCIÓN DE DESASTRES

42,8

172,8

93,8

137,5

87,8

154,4

VIVIENDA

0,0

0,3

3,7

5,5

7,8

18,5

MEDIO AMBIENTE,  AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO  BÁSICO

15,4

8,9

59,5

72,6

301,1

492,5

EDUCACIÓN, ARTE Y CULTURA Y RECREACIÓN Y DEPORTE

9,5

33,9

96,9

109,3

184,1

554,5

SALUD

30,9

46,2

143,5

85,5

23,4

16,0

Elaboración y cálculos propios con base en datos de la CGN

Para el caso del GIS son interesantes los datos de vivienda que para 2004 representó más del 60% del total; Gobierno, planeación y desarrollo institucional; y el repunte del rubro Medio ambiente, agua potable y saneamiento básico. Con relación al Gasto social, Gasto total y el PIB, se quiso observar que si el GT y el PIB varían en la misma dirección y verificar la función estabilizadora de aquel frente a cambios de este. Para el efecto y siguiendo la metodología propuesta por Sarmiento y Delgado (2005) con base en el instrumento analítico de CEPAL (2001) se calculan las elasticidades del GT y del GS por variaciones gasto y del GS por variaciones del GT. Para observar si las variaciones del GT y del PIB señalan direcciones iguales (procíclico) o contrarias (contracíclico), revelando si el gasto cumple su función estabilizadora, se calculó la elasticidad gasto/PIB. Solo en 2001 el gasto fue contracíclico, en 2003 y 2005 no tuvo 12

efecto y en los demás años el comportamiento fue procíclico. La regresión que se indica en la gráfica 6 muestra que cerca de 90% de las variaciones del GT son explicadas por variaciones en el PIB:

Gráfica 6 Variación GT vs. Variación PIB 2001-2009 0,4

var.anual GT

0,3 0,2 0,1 0 ‐0,10,000

0,020

0,040

0,060

0,080

0,100

‐0,2 ‐0,3

Año 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

0,140

y = 4,6453x ‐ 0,3578 R² = 0,8916

Var anual PIB var GT

0,120

Lineal (var GT) var GT ‐0,213 0,331 ‐0,017 0,197 ‐0,015 0,281 0,083 0,139 0,062

var PIB 0,021 0,128 0,078 0,123 0,079 0,123 0,107 0,116 0,101

Elaboración y cálculos propios con base en datos de la CGN

Para el Gasto Social se hizo similar ejercicio para medir su importancia dentro del PIB. La correlación entre ambos es pequeña (0.35) y las variaciones del PIB explican menos del 12.5% de las variaciones del gasto social. La elasticidad gasto social/PIB mayor que 1 indica que en el período estudiado la participación de GS dentro del PIB creció. Para 2002 y en 2009, años en los cuales el PIB no creció, el GS disminuyó, mientras que la mayor variación del GS fue en 2007 cuando más creció el PIB, como puede verse en la gráfica 7 y su tabla de datos correspondiente.

13

Gráfica 7 Variación GS vs. Variación GT 2001-2009 2,000

var anual GS

1,500

y = ‐0,4597x + 0,3404 R² = 0,0242

1,000 0,500 0,000

‐0,300

‐0,200

‐0,100 0,000 ‐0,500

0,100

0,200

0,300

0,400

var anual GT var GS

Año 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Lineal (var GS) var GS 0,211 ‐0,089 0,218 0,257 0,201 0,007 1,546 0,379 ‐0,057

var PIB 0,078 0,079 0,123 0,128 0,107 0,123 0,116 0,101 0,021

Elaboración y cálculos propios con base en datos de la CGN

La relación entre las variaciones anuales del GS y del GT arroja una elasticidad GS/GT de -0.46 (como referencia la encontrada por Sarmiento y Delgado (2005,60) para el período 1975-2001 que fue de 0.57). Lo anterior estaría indicando que para el período 2000-2009 la participación del GS dentro del GT disminuyó. En 2002 cuando más creció el GT el GS disminuyó y en 2001, mientras el GT varió de manera negativa, el GS aumentó, como puede verse a continuación en el gráfico 8 y su tabla de valores correspondiente:

14

Gráfica 8 Variación GS vs. Var iación PIB 2001-2009

2,000

var anual GS

1,500 1,000 y = 5,1475x ‐ 0,2038 R² = 0,1255

0,500 0,000 0,000 ‐0,500

0,020

0,040

0,060

0,080

0,100

0,120

0,140

var anual PIB Var GS 

Año 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Lineal (Var GS )

var GS 0,211 -0,089 0,218 0,257 0,201 0,007 1,546 0,379 -0,057

var GT -0,213 0,331 -0,017 0,197 -0,015 0,281 0,083 0,139 0,062

Elaboración y cálculos propios con base en datos de la CGN

La metodología que se sigue permite medir la interrelación de PIB, GT y GS de manera conjunta, para diferenciar las variaciones del GSpc por efecto del crecimiento (PIB), por aumento del GT, llamada presión presupuestaria (PP) y por aumento de la proporción del GS sobre el GT, llamada prioridad fiscal (PF). La suma de PP y PF se llama prioridad macroeconómica o PM. Para separar los efectos se deja variar el factor cuyo efecto se quiere medir dejando constantes a los otros dos. El resultado del ejercicio se puede ver a continuación en la gráfica 9 y su correspondiente tabla de datos, las cuales muestran para el período 2000-2009 las curvas de cada uno de los factores que contribuyeron al crecimiento del gasto social por persona. Son estos el efecto del crecimiento, el de la presión presupuestaria, el de la prioridad macroeconómica (crecimiento+PP) y el de la prioridad fiscal.

El crecimiento del GS durante la década fue contínuo hasta 2004,

declinando en 2005 y retomando la tendencia alcista hasta 2008, cuando de nuevo declina. Los factores asociados con el crecimiento observado fueron la presión presupuestaria y el crecimiento económico. No así la prioridad fiscal ni la macroeconómica: 15

Gráfica 9 Factores que explican el crecimiento del GSpc 2000-2009 400,0 350,0 300,0 250,0 200,0 150,0 100,0 50,0 0,0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

GSpc ($miles/hab)

GSpc por crecimiento

GSpc por  presión presupuestaria

GSpc por Prioridad macroeconómica

2009

GSpc por prioridad fiscal

Factores crecimiento GSpc GSpc ($miles/hab) GSpc por crecimiento GSpc por  presión presupuestaria GSpc por Prioridad macroeconómica GSpc por prioridad fiscal

2000 53,8 0,0 53,8 53,8 53,8

2001 69,2 12,1 53,8 57,1 31,5

2002 72,2 11,6 66,2 60,6 52,6

2003 91,0 23,9 76,7 67,1 42,6

2004 146,5 72,0 134,3 74,5 45,7

2005 137,1 55,8 116,3 81,2 34,1

2006 164,3 74,4 150,7 89,9 60,7

2007 251,7 152,9 234,4 98,8 45,1

2008 342,3 235,0 326,4 107,3 48,0

2009 318,2 210,2 305,9 108,0 67,1

Elaboración y cálculos propios con base en datos de la CGN, siguiendo a Sarmiento y Delgado (2005)

El GPS en América Latina Para comparar a Colombia con otros países de características parecidas se recurre a la CEPAL que entre otras confronta los datos de Gasto Público Social de los países de América Latina y el Caribe como porcentaje del Gasto Público Total y como porcentaje del Producto Interno Bruto:

16

Gráfica 10 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAÍSES): GPS como % del GT 90

80

Gasto Social  como % de Gasto  Total

70

60

50

40

30

20

10

0 Argentin Bolivia b/ Brasil a

Chile Colombia

Costa  Rica

Cuba

Repúblic América  América  El  Trinidad  a  Guatema Hondura Jamaica  Nicaragu Venezuel Latina y  Latina y  y Tabago  Uruguay Ecuador Salvador  México Panamá Paraguay Perú e/ Dominica el Caribe  el Caribe  la s d/ a a c/ f/ na g/ h/

1990‐1991

62,2

0

48,9

61,2

28,8

38,9

35,6

42,8

0

29,9

40,7

26,8

41,3

34

38,1

33,9

39

38,4

40,6

62,3

32,8

40,4

46,6

1992‐1993

63,4

0

47,2

62,8

32,2

41,2

34,7

48,5

32,1

33,3

36,6

23,2

50,2

38,5

50,6

42,9

41,3

37

40,6

67,7

40,1

42,6

48,8

1994‐1995

65,6

39,7

58,6

64,2

39,9

38,2

39,4

33,7

31,6

41,3

40,6

20,6

53,1

39,9

48,6

43,3

46,6

45,4

42,8

70,8

35,3

44,2

55

1996‐1997

65,4

44,1

51

65,2

41,8

42

45,7

27,6

35,6

42,7

40,5

19,2

52,3

37

39,6

47,1

46,8

45,6

40,7

70,8

35,4

44,2

51,7

1998‐1999

64,2

50

55,8

65,7

32,7

40,7

44,8

21,7

40

45,1

39,5

0

59,4

37,1

46,4

44,5

49,5

43,3

0

69,5

36,6

45,7

54,3

2000‐2001

62,7

54,4

61,6

67,5

33,2

40,5

47

20,9

34,9

47,3

45,4

17,1

61,3

38,4

42,5

38,3

49,7

47,5

70,8

66,6

37,8

46,9

56,8

2002‐2003

66,2

60,1

69,3

67,6

32,8

37,5

51,4

25,2

30,9

50,4

49,9

17,3

57,8

42

39,1

41,6

51,4

41,4

73,2

57,7

38,6

47,7

59,3

2004‐2005

64,1

63

72

66,9

0

35,8

53

28,5

31,2

53,8

52,8

16,3

58,6

47,9

39,3

40,2

50,8

34,5

76,4

57,4

41

48,4

48,4

Elaboración propia con base en datos de la CEPAL

En la Gráfica 10 puede observarse la evolución del GPS como porcentaje del Gasto Total para 21 países de Latinoamérica y el Caribe. Para el caso colombiano, las cifras indican que el país se encuentre muy por debajo de los promedios regionales (simple y ponderado), pero además muy lejos respecto a países como Argentina, Brasil, Chile, México y Uruguay.

17

Gráfica 11 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAÍSES): GS COMO % DEL PIB 35

30

Gasto Social como % del PIB

25

20

15

10

5

0 Argenti na

Bolivia

Brasil

Chile

Colombi a

Costa  Rica

Cuba

Ecuador

El  Guatem Hondur Jamaica  México Nicarag Panamá Paragua Salvado ala as ua y r b/

Perú

Repúbli Trinidad  Uruguay Venezu América  América  ca  y  ela Latina y  Latina y  Dominic Tabago  el  el  ana Caribe Caribe 4,3 6,9 16,8 8,8 9,7 12,9

1990‐1991

19,3

0

18,1

12,7

6,6

15,6

27,6

7,4

0

3,3

7,5

8,4

6,5

6,6

7,5

3,2

3,9

1992‐1993

20,1

0

17,6

12,8

7,9

15,2

32,8

8

4,1

4,1

7,6

8

8,1

6,5

9,3

6,6

5,1

5,9

7,3

18,9

9,2

10,8

1994‐1995

21,1

12,4

20,4

12,4

11,5

15,8

28,5

6,1

4,8

4,1

6,6

8,2

8,9

7,2

8,3

7,8

6,5

6,7

6,6

20,2

7,8

11,1

14,9

1996‐1997

19,9

14,6

19,4

12,8

15,2

16,8

25

5,6

5,2

4,3

6,6

9

8,5

6,5

8,8

8,7

6,9

6,9

6,4

21,3

8,6

11,3

14,6

1998‐1999

20,9

16,2

21,6

14,2

13,7

16,4

24,3

4,9

5,4

5,9

7,4

0

9,2

7,6

9,7

9,1

7,4

7,1

0

22

8,8

11,8

15,5

2000‐2001

21,8

18

21,1

15,1

13,2

18

22,2

4,9

6,1

6,1

10

9,5

9,7

8,1

9,5

8

8,3

7,7

9,1

22,2

11,6

12,4

15,7

2002‐2003

19,5

19,4

21,8

14,7

13,7

18,6

24,7

5,5

5,6

6,5

11,3

9,5

10,2

9,3

8,3

9,1

9,5

7,6

9,7

20,8

11,7

12,7

15,8

2004‐2005

19,4

18,6

22

13,1

13,4

17,5

28,7

6,3

0

6,3

11,6

9,9

10,2

10,8

8

7,9

8,9

7,1

9,4

17,7

11,7

12,6

15,9

13,5

Elaboración propia con base en datos de la CEPAL

En la Gráfica 11 puede observarse la evolución del GPS para 21 países de América Latina como porcentaje del PIB. Colombia se encuentra muy por debajo de países como Cuba, Uruguay, Argentina y Brasil. El promedio Latinoamérica (simple o ponderado) ha ido en ascenso permanente, mientras que en Colombia fuera del repunte por el mandato constitucional, la tendencia ha sido plana y casi constante.

Conclusiones El Gasto Social como prioridad presupuestal, una de las mayores innovaciones de la Constitución de 1991, no parece haber inspirado las medidas de política económica que se tomaron en la década revisada (a la fecha, las cifras de 2010 solo se han consolidado hasta marzo de dicho año). 18

Los Planes de Desarrollo que la década estudiada abarca y que expresan la intención de los gobiernos que se sucedieron, se refieren de una manera casi marginal al Gasto Social o al Gasto Público Social. En los PND revisados, son los aspectos relacionados con ajuste macroeconómico los que más se ocupan de estos temas. La información tomada de los estados financieros preparados por la Contaduría General de la Nación, resulta útil para establecer la evolución del Gasto Total y del Gasto Social en diferentes niveles de consolidación, para el lapso transcurrido entre la desaparición del registro F-400 del DANE y la solución sobre la cual se trabaja interinstitucionalmente. La estabilidad que pretendía el paquete de reformas de los años noventa, no parece haberse logrado en la década examinada, caracterizada por su volatilidad en cuanto al crecimiento del producto. Esto se reflejó de manera necesaria en el comportamiento del Gasto Social. Mayor volatilidad supone mayor vulnerabilidad de los grupos sociales que se busca favorecer. El mejoramiento de algunos indicadores sociales no fue sostenible en el sentido que se desarrollaran con suficiencia los activos humanos y físicos que protegieran a los grupos más pobres para los años críticos con que cerró la primera década del presente siglo. Que el Gasto Público Social gane o pierda participación con relación al Gasto Público Total o con respecto al crecimiento del Producto Interno Bruto no son circunstancias suficientes que permitan hacer afirmaciones sobre su efecto redistributivo. Este tópico sería objeto de otro estudio que permita darle continuidad a los trabajos adelantados sobre Colombia, entre otros: Selowsky en 1979, Vélez en 1996, Sánchez & Núñez en 1999, Lasso en 2004 y Núñez en 2009.

19

Bibliografía CEPAL. El Gasto social en América Latina: balance de una década Capítulo IV, en Panorama social de América Latina 200-2001. CEPAL. El Gasto público social y la necesidad de un contrato social en América Latina Capítulo II, en Panorama social de América Latina 2007. Contaduría General de la Nación. Balance General y otros informes 2000-2009 http://www.contaduria.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=97&It emid=38&lang=es . Departamento

Nacional

de

Planeación.

Planes

Nacionales

de

Desarrollo

http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/PND.aspx. Fedesarrollo e Instituto SER. Indicadores Sociales Gasto Público Social, en Coyuntura Social Número 2 mayo de 1990, pgs.13-19, Bogotá. Sánchez, F. y Núñez, J. Descentralización, pobreza y acceso a los servicios sociales. ¿Quién se benefició del Gasto Público Social en los noventa?, en Coyuntura Social Número 20 mayo de 1999, pgs.165-192. Fedesarrollo, Bogotá. SÁNCHEZ, Martha. Evolución del Gasto Social 1980-1996. Departamento Nacional de Planeación, Unidad de Desarrollo Social, División de Indicadores y Orientación del Gasto Social, 1998, Bogotá. Ramírez, J.C. El Gasto Público Social del gobierno central, en Informes Especiales: Coyuntura Social Número 2 mayo de 1990, pgs.159-170, Fedesarrollo e Intituto SER, Bogotá. Sarmiento, A. y Delgado, L. (2005). Análisis del gasto social 1975-2001. En Revista Economía Colombiana No.311 nov.-dic. 2005 , Contraloría General de la República, Bogotá.

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ÍNDICE Introducción, 2 Discusión teórica y conceptual, 2 Gasto social en Colombia, 3 Nota metodológica y fuentes, 5 La cifras y su análisis, 6 Gasto Público Social en América Latina, 15 Conclusiones, 17.

ÍNDICE DE GRÁFICAS Gráfica 1: Gasto Público Total 200-2009, 7 Gráfico 2: Evolución del Gasto Total por componentes 2000-2009, 7 Gráfico 3: Tendencias componentes del Gasto Público Total 2000-2009, 8 Gráfico 4: Gasto Público Social por componentes 2000-2009, 9 Gráfico 5: Gasto de Inversión Social por componentes 2001-2006, 9 Gráfico 6: Variación de Gasto Total vs. Variación del PIB 2001-2009, 10 Gráfico 7: Variación del Gasto Social vs. Variación de PIB 2001-2009, 11 Gráfico 8: Variación del Gasto Social vs. Variación de Gasto Total 2001-2009, 12 Gráfico 9: Factores que explican el crecimiento de Gasto Socia per cápita 2000-2009, 13 Gráfico 10: América Latina y el Caribe (21 países) GPS como % del GT, 14 Gráfico 11: América Latina y el Caribe (21 países) GPS como % del PIB, 15.

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