Panorama Fiscal
Gasto público. ¿Para qué? En las últimas notas de Indicadores de Coyuntura hemos abordado temas referentes al financiamiento del sector público en sus dos grandes fuentes: recaudación y endeudamiento. En ambos casos, hemos mencionado tangencialmente el problema del gasto público. Nuestro propósito en lo que sigue será tener una primera mirada de la evolución y comportamiento del gasto público argentino en los últimos años, buscando tener alguna idea de su productividad y efectos.
Por Cynthia Moskovits* ¿Qué ocurre si comparamos con el nivel medio de gasto de la década del ’90, cuando el peso estaba, lo sabemos, sobrevaluado, lo que aumenta –respecto de una situación de equilibrio- el gasto en dólares? El resultado sigue siendo claro en el mismo sentido, el promedio de gasto consolidado de los 90 es de U$S 68.785, por lo que la cifra de 2014 arroja un crecimiento del 235%. En síntesis, el gasto público medido en dólares muestra una tendencia fuertemente creciente desde 2002, alcanzando entre 2005 y 2006 un nivel similar al promedio de la década previa, para luego superar con creces dicho valor. La tasa acumulativa de crecimiento del gasto medido en dólares entre 2002 y 2014 es del 20% por año.
C
omencemos con un panorama general del gasto público consolidado –agregación de los gastos nacionales, provinciales y municipales- para luego analizar su comportamiento por nivel de gobierno, considerando además la clasificación por finalidad y función (vg. Administración Pública, Salud, Educación, Trabajo, etc.). Los datos son claros: el gasto público total consolidado (sin considerar Obras Sociales ni PAMI) pasó de un piso de U$S 26.061 millones en 2002 a la cifra de U$S 230.285 millones en 2014.1 Así, en un período de 12 años, el gasto medido en dólares se multiplicó por… 9! Obviamente, la cifra correspondiente al año 2002 cae a un mínimo (similar al de 1989) como consecuencia de la devaluación. Realizar una comparación con 2002 sería casi como preguntarnos en otros tópicos, como ser la actividad económica, cuestiones sociales o laborales, si estamos mejor que en 2001. Descartemos esa comparación exagerada, aunque en cualquier caso podamos decir que semejante aumento no parece haberse trasladado en forma proporcional a ningún indicador de resultados de dicho gasto.
El mismo análisis se puede llevar a cabo en términos del PIB, obteniendo resultados similares. El gasto total consolidado como porcentaje del PIB también muestra su nivel más bajo desde 1990 en el año 2002, cuando fue de 21,6%. A partir de allí registra una tendencia creciente que lo lleva al 43,5% en 2014. Es decir que en esos 12 años, el gasto total consolidado duplicó su proporción en términos del PIB. Y en este caso la comparación es similar si se hace respecto de la década del 90, ya que el promedio durante la misma fue de 22.9%.Un elemento adicional: si miramos el gasto en dólares corregido por precios de exportación, vemos también una tendencia creciente entre 2002 y 2014, aunque más suave que la observada para la serie sin corrección, registrando una variación del 357% entre 2002 y 2014 o, en otros términos, del 13.5% acumulativo por año. Por último, en términos reales –aplicando el deflactor del PIB-, el gasto registra una tasa de crecimiento acumulativa de 11,3% por año en igual período. Ahora bien, es interesante analizar si el crecimiento descripto vale por igual para todos los niveles de gobierno. En este sentido, si tomamos como referencia el año 2005 –para no exagerar la nota-, vemos que la evolución no ha al mismo paso en los tres niveles. El gasto total nacional medido en dólares se incrementó un 415% en los últimos 8 años, mientras que el gasto provincial y el munici-
*Economista de FIEL. 1 Estimaciones propias para este último año basadas en datos oficiales de Nación y parciales para provincias y municipios.
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Panorama FISCAL pal lo hicieron en un 267% y 264%, respectivamente. Por lo tanto, es evidente que desde ese momento, el gasto nacional ganó participación, pasando de representar el 48% del gasto consolidado en 2005 al 56% en 2014.
Gráfico 1. Gasto Total Consolidado* En miles de millones de U$S 260
Gasto Total Consolidado
240 220 200
Gasto Total Consolidado
180
2014
2013
2014
2011
2010
2012
2013
2012
2011
2008
2009
2010
2009
2007
2008
2006
2007
2005
2006
2004
2005
2003
2004
2002
2003
2001
2002
1996
1996
2000
1995
1995
2001
1994
1994
1999
1993
1993
2000
1992
1992
1998
1991
1991
1999
1990
1990
1997
1989
1989
1998
1988
1988
Al mismo tiempo, el gasto social aumentó 304% en dólares en el mismo período, lo que ubica su suba por debajo del alza promedio. Como parte del gasto social, en lo que respecta a las políticas vinculadas con la promoción del empleo, por ejemplo, la suba fue de apenas 36% en el consolidado en el período estudiado, en Vivienda y Urbanismo la variación fue de 145% y en Promoción y Asistencia Social alcanzó al 223%. En un punto medio tenemos las categorías de Educación y Salud (sin O.S. ni PAMI), que presentan tasas de crecimiento similares a la del gasto consolidado, con 342% y 344% respectivamente.
1997
1987
1987
Corregido Por Precios de El análisis del gasto por niExportación 160 vel de gobierno es todavía 140 más útil si va de la mano de 120 su desagregación por finali100 dad y función, dado que los 80 distintos niveles cuentan 60 con diferentes atribuciones 40 y responsabilidades a la 20 hora de definir sus políti0 cas públicas. En el período 2005-2013 (último año para el que hay información en *Excluye Obras Sociales y PAMI. orden a estimar la desagregación), el gasto público consolidado medido en dólares creció un 347%; esto Gráfico 2. es, a un ritmo del 16.8% acumulativo anual. En ese Gasto Total Consolidado* marco, las erogaciones en % del PIB servicios económicos crecieron casi 6 veces a nivel 45% consolidado, siendo por lejos la categoría de mayor 40% suba. Si nos detenemos en la evolución del gasto público en servicios económi35% cos a nivel nacional, encontramos que en esos 8 años 30% se incrementó en un 803%. Esto implica que el gasto 25% nacional en servicios económicos medido en dólares 20% creció a una tasa del 31.7% anual entre 2005 y 2013. El dato tiene relevancia si 15% tenemos en cuenta que los subsidios (que constituyen *Excluye Obras Sociales y PAMI. el grueso de este agregado) generan problemas de incentivos tanto desde el punto de vista de la oferta (vg. En definitiva, lo que vemos es que al interior del crecireducen las inversiones en estos sectores) como desde la miento del gasto hay una disparidad significativa entre las demanda (vg. generan sobredemanda, dados los precios finalidades que, en principio, parece más enfocada a soluartificialmente bajos), a la vez que, dado su diseño, no cionar problemas de corto plazo que a generar mejoras en benefician sólo a los sectores de menores recursos. la calidad de vida en el largo plazo.
Un análisis comparativo de varios indicadores que reflejan las condiciones de vida de la población no muestra mejoras significativas con el paso de los años, lo que resulta llamativo dada la magnitud de la expansión registrada del gasto público. A título ilustrativo, se pueden mencionar los siguientes ejemplos. En el ámbito de la salud, el índice de esperanza de vida al nacer , muestra una tasa acumulativa anual de crecimiento entre los años 1996 y 2006 de 0,6%, mientras que entre el 2006 y el 2011 ésta fue del 0,3%. También vemos algo similar en las tasas de mortalidad neonatal y mortalidad infantil2: la primera registró tasas acumulativas de decrecimiento de -7,7% y -2,1% para los
2 Fuente: Informe Nacional Sobre Desarrollo Humano 2013
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Panorama Fiscal
Cuadro 1. Participación según nivel de Gobierno en el Gasto Total y Distribución agregada Por Finalidad - En Porcentaje Nivel de Gobierno
Finalidad
2001
2004
2009
2011**
2013**
Gasto Público Consolidado
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
I.Funcionamiento del Estado
19,3
20,7
17,9
17,9
17,7
II. Gasto Público Social*
59,6
63,4
61,8
60,1
60,0
III. Gasto Público en Servicios Económicos
5,2
9,5
13,9
17,0
18,1
IV. Servicios de Deuda Pública
15,9
6,4
6,4
5,0
4,2
Nación
50,1
48,9
53,2
53,9
55,5
I.Funcionamiento del Estado
36,2
39,2
39,0
38,0
37,2
II. Gasto Público Social*
47,9
49,2
49,2
49,4
51,7
III. Gasto Público en Servicios Económicos
28,2
48,6
73,1
76,3
78,7
IV. Servicios de Deuda Pública
82,2
77,4
88,3
89,4
86,2
Provincias
41,2
42,0
38,8
38,2
37,0
Fuente: Elaboración propia en base a Normativa AFIP y FIEL.
I.Funcionamiento del Estado
48,7
46,2
47,1
48,1
48,6
II. Gasto Público Social*
43,7
42,4
42,9
42,7
41,0
III. Gasto Público en Servicios Económicos
58,9
43,8
22,8
20,1
18,0
IV. Servicios de Deuda Pública
17,0
21,8
11,1
10,2
13,4
Municipios
I.Funcionamiento del Estado
8,8
9,1
8,0
7,9
7,5
15,2
14,6
13,9
14,0
14,2
II. Gasto Público Social*
8,5
8,4
8,0
7,9
7,3
III. Gasto Público en Servicios Económicos
13,0
7,6
4,1
3,7
3,3
IV. Servicios de Deuda Pública
0,8
0,8
0,6
0,4
0,5
*No incluye Obras Sociales Fuente: Mecon y estimaciones propias en base a Mecon (2011 y 2013).
períodos mencionados, mientras que en el caso de la segunda fueron de -6,7% y -2,5%. Estos comportamientos ilustran que a pesar de que el segundo período presenta un crecimiento del gasto mucho más intenso que el primero, los resultados no se ven reflejados en ninguno de los índices mencionados. De la misma forma, en el ámbito de la educación es interesante analizar lo sucedido con la cantidad de alumnos de educación común . Los datos muestran lo siguiente: la tasa de crecimiento acumulativa anual entre 1996 y 2006 es de 1,14% mientras que entre 2006 y 2013 es de 1,27% para el total; para el sector estatal es de 0.86% en el primer caso y 0.83% en el segundo; mientras que para el sector privado es de 1,95% y 2,43% respectivamente. Esto quiere decir que la cantidad de alumnos en el sector estatal creció más lentamente en el período en el que el gasto lo hizo más intensamente y que además, en ese mismo período el sector privado creció mucho más rápidamente que en el anterior. Por último, como referencia de lo sucedido en el ámbito de infraestructura nacional, podemos ver que entre 1997 y 2006 la longitud de la red nacional de caminos creció a una tasa de 0,82%, mientras que entre 2006 y 2013 fue de 1,23%. Esta diferencia tampoco parece suficiente como para justificar las claras diferencias en la evolución del gasto. Vale mencionar que el coeficiente de Gini fue de
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47,1 en 1996, 45,8 en 2006 y 40,6 en 2014. Esto parece indicar que sí hubo un impacto de la evolución del gasto en relación a la distribución del ingreso, del mismo modo que sobre la pobreza (ver nota Mercado de Trabajo en esta misma publicación). Esto no quita todo lo mencionado previamente, ni tampoco se puede justificar el gasto en categorías como infraestructura por una mejora en la distribución del ingreso. En síntesis, el gasto público total consolidado registra una diferencia del 235% entre el promedio de los 90 y el 2014 medido en dólares y prácticamente ha duplicado su participación en el PIB en el mismo período. En los últimos 8 años, el gasto nacional ha pasado de representar el 48% del consolidado a ser el 56% y adicionalmente, la parte de aquel destinada a servicios económicos, con claros problemas de eficiencia y falta de progresividad, se ha multiplicado por 9. Si bien se notan mejoras en la distribución del ingreso y reducción de la pobreza, los indicadores que se presentaron a título ilustrativo para dar una primera noción de eficiencia de las políticas públicas, claramente no dan lugar a pensar que los altos niveles de gasto hayan contribuido a mejorar la calidad de vida de la población en medida proporcional al costo que generan para financiarlo.
