Proyecto: Fortalecimiento de capacidades estatales para la prevención y resolución de conflictos socio-ambientales en el Perú CIES – ACDI

Estudio: Diagnóstico y propuesta de mejora del sistema nacional y regional de gestión de conflictos socio-ambientales DIAGNÓSTICO REGIONAL DEL SISTEMA REGIONAL DE GESTIÓN DE CONFLICTOS SOCIO-AMBIENTALES – REGIÓN CUSCO

Focus group con mujeres de comunidades afectadas por la actividad minera Espinar, 9 de Noviembre de 2010

Equipo investigador CIES: Giselle Huamaní Olivo, Sandro Macassi Lavander, Telmo Rojas Alcalde, Julio Alegría Galarreta Cusco, 13 Febrero de 2011

CONTENIDO 1. Introducción 2. Hallazgos de los casos estudiados según hipótesis 3. Sistema Regional de gestión de conflictos socio-ambientales 4. Conclusiones

Bibliografía citada Anexos: Relación de personas participantes en el recojo de Información Primaria - Región Cusco Conflicto entre la Empresa Minera Xstrata Tintaya y las Comunidades y Población de su Entorno, Provincia de Espinar Conflicto entre la Empresa Minera Anabi y las Comunidades del Distrito de Quiñota, Provincia de Chumbivilcas Conflicto entre la Empresa Minera Norsemont y las Comunidades de Chilloroya y Uchucarco, Distritos de Livitaca y Chamaca, Provincia de Chumbivilcas Problemática de los Conflictos Socio-Ambientales entre las Empresas Mineras y las Comunidades de su Entorno en la Región Cusco

1. INTRODUCCIÓN En una reciente presentación de la Dirección Regional de Energía y Minas del Cusco1, se resaltaba “el gran potencial minero que la región Cusco cuenta, el mismo que deberá fortalecerse a efectos de dinamizar no solo la economía de la región sino el desarrollo sostenible de las localidades involucradas”. Asimismo, se recalcó que los aportes provenientes de la minería al presupuesto regional se incrementaron 115% entre los años 2006 y 2009, de 72.6 a 115.9 millones de Soles. La clara apuesta de los últimos gobiernos nacionales por la minería, transmitida al Sector correspondiente, se patentiza en esta afirmación: “La minería es la única posibilidad que tienen las comunidades postradas, olvidadas y pobres, para salir de su pobreza extrema”2. Sin embargo, por otro lado, la sistematización de los reportes de la Defensoría del Pueblo3, correspondiente al período entre Diciembre de 1996 y Junio de 2010, revela que ocurrió un incremento vertiginoso de la incidencia de conflictos socio-ambientales en la región Cusco, de 2 a 17 casos, la mayor parte de los cuales involucran al sector minero. ¿Qué está sucediendo? Han transcurrido casi veinte años desde que el gobierno de Alberto Fujimori inició una política macro-económica de promoción de la actividad económica extractiva a través de la inversión privada en minería. Eso llevó a muchos inversionistas a los territorios de las comunidades campesinas, para explorar el subsuelo con el objetivo de extraer su riqueza de minerales. ¿Si la explotación minera dinamiza la economía regional y promueve el desarrollo sostenible de las localidades involucradas, porqué se ha producido tantos enfrentamientos y desencuentros entre las empresas promotoras y las comunidades campesinas? ¿No debieran estar éstas esperando ansiosas que finalmente llegue la oportunidad histórica para salir de su pobreza y marginación? ¿Por qué los campesinos se resisten a “progresar”? En este contexto se ubica la presente investigación, que tiene como objetivo proporcionar a las entidades competentes del Estado los insumos que le permitan mejorar su sistema de gestión de conflictos socio-ambientales en el ámbito de la actividad minera. La hipótesis central que parecía subyacer en los términos de referencia del presente estudio es que las debilidades en las capacidades estatales para la prevención y resolución de conflictos socio-ambientales, han generado los conflictos. Esto es cierto, pero este diagnóstico revela que el problema va más allá: El problema central está en el inapropiado diseño e implementación del marco legal y políticas públicas para la promoción de la inversión privada en minería; lo cual ha creado condiciones proclives para una situación de conflictividad en los territorios donde se encuentra el mineral, ocupado por comunidades campesinas. Más allá aún, escarbando más hondo, hacia los problemas de fondo, se llega al accionar desarticulado de la gestión pública que induce a induce al actor institucional a actuar por compartimentos estancos, a la asfixiante organización centralista del Estado peruano que 1

Presentación realizada en una reunión del “Grupo Cusco” el 18 de Noviembre de 2010. Esta organización congrega a diferentes compañías mineras que están trabajando en la región Cusco. Cuenta como miembros Norsemont, Minera Quechua, Hochschild, Panoro, Aceros Arequipa y Vale (Xstrata no está afiliada). El autor de este informe participó invitado a esta reunión. 2 Ing. Mauro Valdivia Jordán, Responsable de Minería y Medio Ambiente de la Dirección Regional de Energía y Minas – DREM Cusco. En entrevista realizada el 30 de Noviembre de 2010. 3 PNUMA (2010).

bloquea los esfuerzos de desarrollo “de abajo hacia arriba”, a la sombra sempiterna de la corrupción –no solo del funcionario público sino también de los actores privados, y, a la ignorancia y/o negación de los tomadores de decisión desde el nivel central, con respecto a los problemas y propuestas, derechos y aspiraciones de los ancestrales pobladores de las tierras andinas (y amazónicas). Por lo tanto, pretendiendo contribuir a desenredar y explicar esta problemática, se ha realizado un análisis sistémico de los elementos interrelacionados por causa-efecto y círculos viciosos, de la problemática detrás de los conflictos socio-ambientales en la minería. El análisis y conclusiones del presente estudio se originan en tres estudios de caso de conflictos seleccionados: i) entre la empresa minera Xstrata Tintaya y las comunidades y población de su entorno – provincia de Espinar; ii) entre la empresa minera Anabi y las comunidades del distrito de Quiñota, provincia de Chumbivilcas; iii) entre la empresa minera Norsemont y las comunidades de Chilloroya y Uchucarco, distritos de Livitaca y Chamaca, provincia de Chumbivilcas. En la sección “Anexos” se presenta de manera individualizada una descripción y análisis de cada uno de estos casos. El trabajo descansó en dos pilares. El primero fue la revisión de literatura sobre estudios de investigación e informes de las instituciones que están dedicadas a la temática. Es el segundo pilar el fundamental, puesto que da respaldo y contundencia a los resultados de la presente investigación: el recojo de las percepciones y racionalidad de principales actores involucrados en los conflictos. En total participaron 64 personas de diversa procedencia y distinta óptica de mirar el conflicto y sus causas4. Frente al colosal desafío que el diagnóstico plantea, luego, en una segunda parte del estudio, seguramente se plantearán dos grandes cursos de acción: en el corto plazo crear, implementar y fortalecer el sistema estatal de gestión de conflictos socio-ambientales. Pero en paralelo y con un mayor horizonte de tiempo –pero a iniciarse ya, desarrollar un conjunto de medidas estructurales para impulsar el proceso de descentralización del Estado, mejorar las condiciones de gobernabilidad, controlar la corrupción con toleranciacero, y desarrollar un modelo de desarrollo humano y sostenible que realmente privilegie el bienestar de la persona humana, empezando por el más vulnerable. El equipo consultor desea agradecer la colaboración brindada por las instituciones, organizaciones y personas que participaron y aportaron en la realización del trabajo de recolección de información secundaria del presente estudio. Asimismo, el apoyo prestado por las instituciones, empresas y personas para la realización de las actividades de campo. Gracias a ellos, el estudio pudo al menos pretender lograr los resultados esperados.

4

La relación de las mismas se puede apreciar en el Anexo: Relación de personas participantes en el recojo de Información Primaria - Región Cusco.

2. HALLAZGOS DE LOS CASOS ESTUDIADOS SEGÚN HIPÓTESIS Hipótesis 1: El desarrollo de crisis y conflictos alrededor de la minería formal tuvieron una influencia de arrastre en la generación de un sistema de gestión de conflictos. La previa consideración a plantear en relación a esta primera hipótesis es en sí sobre la existencia y conformación del supuesto sistema de gestión de conflictos. En la sección 3.1 se argumenta que en la región Cusco no existe un sistema regional de gestión de conflictos socio-ambientales mineros, al menos no bajo los términos conceptuales que se proponen y consideran en el presente estudio. En coherencia con lo sustentado, en vez de funcionar un sistema regional, lo que se ha dado en la región Cusco, en relación a los conflictos socio-ambientales en minería, son intervenciones estatales dispersas a cargo de diversos actores institucionales que actúan de manera desarticulada entre ellos, y de modo no orgánico. Actores cuyo accionar no está entroncado en un marco legal coherente, sin tener una autoridad clara que establezca objetivos, estrategias, roles, procedimientos. Por lo tanto, son intervenciones que no se enmarcan dentro de un sistema establecido. Entonces, puede afirmarse que el desarrollo de la minería formal en la región Cusco -por medio de proyectos mineros en exploración y explotación- no ha tenido el efecto o “influencia de arrastre” para generar ni desarrollar un sistema regional de gestión de conflictos, sino para provocar el surgimiento y crecimiento de conflictos socioambientales. Luego, en respuesta a los conflictos surgidos, la intervención de los organismos del Estado, en el modo y estilo que en el presente estudio se revela. La vinculación leyes y políticas estatales - proyectos extractivos - conflictos socioambientales, ha sido estudiada en la región. La implementación de proyectos mineros en la zona andina del Cusco (en sus diversas etapas y niveles) ha generado conflictos socioambientales, o una situación de conflictividad en sus zonas de influencia. A esta conclusión llega PNUMA (2010) con respecto a la provincia de Chumbivilcas. El crecimiento de las concesiones mineras ha sido vertiginoso en esta provincia, de 46% del territorio, en 1996, al 78%, en Junio de 2010. En las concesiones mineras usualmente se realizaron actividades de cateo y exploración, sin previo diálogo y relacionamiento adecuado con la comunidad, incluso de acuerdo de servidumbre. Asimismo, estas actividades generan preocupación en las comunidades campesinas por la contaminación y degradación de recursos naturales. Por otro lado, la actividad de las empresas mineras desagrada a un sector de los pobladores locales que se ven despojados de sus recursos minerales. Todo esto ha generado una reacción de oposición de las comunidades campesina y un impulso a la práctica de la minería informal5. Un indicador relevante de esta situación lo emite la Defensoría del Pueblo, que para el mismo período da cuenta de un incremento vertiginoso de la incidencia de conflictos socio-ambientales en la región Cusco, de 2 a 17 casos. El efecto “generador de conflictos” que tiene la actividad empresarial extractiva al intervenir en zonas rurales de la región, cuyos territorios son en su mayor parte 5

El surgimiento y expansión de la minería informal también se debe a otros factores, como lo son: el incremento de los precios internacionales de los minerales; la pobreza estructural de las familias campesinas y la carencia de política estatal que fomente y regule la minería artesanal e informal. Estos problemas se grafican en el Anexo: “Problemática de los Conflictos Socio-Ambientales entre las Empresas Mineras y las Comunidades de su Entorno en la Región Cusco”.

comunales, ha sido una conclusión a la que arribó Alegría et al (2010), al estudiar los conflictos en torno al recurso hídrico en la región Cusco: “Los conflictos más relevantes son aquellos donde hay intervención del sector empresarial, especialmente del hidroenergético o minero. Ello fundamentalmente porque son los grupos empresariales que, amparados en las normas y políticas nacionales y regionales, acceden con facilidad a los derechos de agua despojando de este recurso a las comunidades campesinas. Estos conflictos generan desencuentros y desarticulación entre comuneros, fragmentando el sistema de gestión comunal de los recursos naturales”. Debe aclararse que el factor y actor fundamental que está detrás en el análisis de causalidad de los conflictos mineros, “la madre del cordero” de los conflictos, es la acción o inacción- del Estado, desde mucho antes de la intervención la empresa. En efecto, los conflictos socio-ambientales vinculados a la actividad minera se han generado en función a una problemática compleja, que ha identificado y pretendido graficar en su relación causaefecto, a partir de los elementos que la componen, presentada en un anexo al presente documento6. Allí se puede apreciar la alta cuota de responsabilidad que tiene el Estado y sus administradores en su conjunto, en la generación de la problemática. Luego, los tres casos estudiados muestran claramente que la intervención del Estado ante los conflictos socio-ambientales, llega solo cuando éstos han llegado a un nivel de escalamiento y crisis, en donde su tratamiento es difícil y pueden provocar otros efectos negativos. Sobre esto, el caso más patético es el de Tintaya, puesto que la intervención de la “Comisión de Alto Nivel” del gobierno central llegó (Junio de 2005) luego que él conflicto entró en crisis y se había producido hechos violentos y de sangre por varios días. No debe obviarse la arista clave del problema de la inacción o acción inapropiada del Estado. Aquella que se genera incluso anterior a la intervención minera. Es el incumplimiento de los roles fundamentales del Estado: garante de los derechos ciudadanos, humanos y ambientales, provisor de servicios básicos, promotor del desarrollo, administrados de justicia (PNUD, 2010). El incumplimiento de estos roles incluso se sigue dando en las zonas mineras en donde la actividad minera ha generado ingresos al Estado (vía canon, regalías). Por lo tanto: el desarrollo minería empresarial no ha sido acompañado del desarrollo de un sistema de gestión de conflictos, ni ha inducido que éste surja. Los proyectos o iniciativas mineras empresariales en franco crecimiento, alentadas por el Estado, han provocado conflictos con las comunidades campesinas de su entorno. Luego, una vez que los conflictos se han agravado, llega la intervención de entidades del Estado en forma no óptima, es decir, tardía, desarticulada, superficial, centralista, parcializada, ineficiente e ineficaz. Hipótesis 2: La institucionalidad –y la normatividad y herramientas teóricas y metodológicas- existentes para la gestión del conflicto tiene poca claridad y limitaciones en la perspectiva de los roles, capacidades y potencial para la gestión de conflictos. Esta hipótesis ha sido demostrada en todos sus extremos, y en total coherencia con los hallazgos respecto a la hipótesis 1. Para esto, basta una revisión del desempeño de los principales actores que integran dicha institucionalidad. El Ministerio de Energía y Minas – MEM es la entidad estatal que está para dar cumplimiento al marco legal y políticas públicas sectoriales con el objeto de promover la inversión privada. Sin embargo, esta normatividad y políticas: i) no promueven una 6

Anexo: Problemática de los Conflictos Socio-Ambientales entre las Empresas Mineras y las Comunidades de su Entorno en la Región Cusco

efectiva participación de la población local; los procedimientos socialización y legitimación de los EIA son un ejemplo de esto; ii) no es eficaz ante los efectos negativos o externalidades que puede generar un proyecto minero en una zona altoandina en situación de pobreza estructural; factor de ello es la débil capacidad de acción de los entes fiscalizadores y de monitoreo de las entidades estatales; iii) lo que es más grave: no advierte ni reconoce que está consintiendo –acaso propiciando- que se genere una fuerte asimetría de poder en las relaciones con las comunidades y la institucionalidad local; la declaraciones de los voceros regionales del Sector lo demuestra. Al nivel regional, la Dirección de Energía y Minas - DREM Cusco tiene limitada capacidad instalada y escasos recursos, para poder cumplir con sus roles y funciones. Esta situación los “ata de manos”. Pero no menos preocupante en relación a su accionar es la contraproducente figura de “juez y parte” al intervenir en los conflictos, dado que es el brazo operativo regional del MEM, con el encargo de cumplir funciones y normas sectoriales y el objetivo de promover la inversión privada en minería. El Ministerio del Ambiente – MINAM apela a su juventud para no tener aun una acción de liderazgo, contundente y eficaz en materia de conflictos. Reduce su accionar a un rol normativo en el nivel central. Supone que en la región actúa a través de la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Medio Ambiente y en el nivel local a través de la Municipalidad. Pero este supuesto no se cumple. Supone también que rol monitor y fiscalizador lo debe cumplir con autonomía y fuerza el Órgano de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA, pero éste aun ni siquiera inicia funciones en la región. El Gobierno Regional ha sido pasado por alto en la asignación de roles y funciones para la gestión de conflictos socio-ambientales. No tiene normas claras que le otorguen roles y funciones específicos. Por otro lado, parece ser que sus cabezas y tomadores de decisión están más abocados e interesados en otros objetivos institucionales y/o de gestión. Por otro lado, proyecta una imagen de institución burocrática y politizada, lo cual es un factor negativo para contar con la legitimidad concedida por la población y las organizaciones de la sociedad civil. La normatividad tampoco da un rol específico en acciones preventivas a los conflictos a las municipalidades, a pesar de ser el nivel de gobierno más cercano a la población. Pero al margen de ello, las municipalidades están sumidas en una situación de debilidad y precariedad institucional; situación que es más patética en el caso de las municipalidades distritales. No sorprende esta situación, dado que es reflejo del centralismo en la organización y funcionamiento del Estado republicano, problema estructural que se arrastra en el país. No tienen personal técnico idóneo que pueda acompañar, asesorar, informar, capacitar a las comunidades en materia de minería. Sus capacidades en materia de planificación y ordenamiento territorial son ínfimas. Sus recursos presupuestales se sesgan hacia proyectos de infraestructura. No hay espacios ni plataformas que funcionen al nivel local, en donde las organizaciones de la sociedad civil puedan participar, aportando en la deliberación de cuestiones y problemas de interés público, intervenir en el monitorio ambiental participativo, apoyar el tratamiento de los conflictos mediante métodos alternativos. Las comunidades campesinas alto andinas simplemente desconocen el marco legal en minería y ambiental. Sufren en carne propia las deficiencias de un Estado que no solo incumple de brindarles condiciones básicas de bienestar, sino que además no provee la normatividad y políticas públicas en materia de participación ciudadana, en prevención y manejo constructivo de conflictos socio-ambientales. Y lo que es grave: la intervención, acción e inacción del Estado en materia de promoción de la inversión privada no hace sino agravar la asimetría de poder pre-existente entre actores exógenos y la comunidad

campesina, en perjuicio a esta última. En suma, es en el seno de la familia campesina donde al final impactan las consecuencias y el perjuicio de la intervención y la inacción de la institucionalidad y normatividad estatal. Sufren además de la incompetencia de autoridades locales y la inconducta de sus propios dirigentes. Los testimonios recogidos en campo brindan innumerables evidencias de esto. A modo de ejemplo, puede mencionarse el drama que viven las familias campesinas que han sido desplazadas por la empresa Tintaya, reducidos hoy a un condición de asalariados urbanos y rurales; la incapacidad del Estado para evitar que grupos de poder al interior de las comunidades del área de influencia de Norsemont, lucren y acaparen poder con la minería informal; y, la frustración de los comuneros del entorno de Anabi de verse indefensos ante una empresa que primero compró sus tierras auríferas a precio irrisorio, y hoy “compra voluntades” de sus propios dirigentes. Cabe finalmente señalar que entre Diciembre de 2008 a Diciembre de 2010, por un período de dos años, se ejecutó en Cusco el Proyecto PrevCon7. Fue un proyecto de la Presidencia del Consejo de Ministros – PCM como parte del Programa de Modernización y Descentralización de la Gestión del Estado”. Las acciones en Cusco estuvieron orientadas a capacitar a autoridades y funcionarios de algunas municipalidades y sectores públicos para una gestión preventiva de conflictos. Lamentablemente PrevCon tuvo estuvo limitado, por un lado, por los insuficientes recursos que disponían, así como por la falta de interés en el tema de parte de los gobiernos locales y de las mismas entidades públicas regionales. Así, sus limitaciones no le permitieron invitar a la Municipalidad de Chumbivilcas a sus programas de capacitación, a pesar que era una necesidad evidente. Como ejemplo del bajo interés de las instituciones en el tema está la deserción de los asistentes de parte de la Dirección Regional Agraria, quienes no concluyeron los módulos de capacitación. En suma, los esfuerzos desplegados con la mayor voluntad por las dos personas que componían el equipo PrevCon Cusco fueron largamente insuficientes en medio de una problemática que lo desbordó por su complejidad y magnitud, por lo que probablemente su acción no tuvo incidencia significativa en la región. Hipótesis 3: El sistema de gestión de conflictos no está incorporando el potencial humano e institucional con el que cuenta las muchas instituciones existentes para la gestión de los conflictos. Implementar un sistema de gestión de conflictos con enfoque preventivo y participativo implica necesariamente desarrollarlo y fortalecerlo desde el nivel local, en donde actualmente está casi todo por construir. Efectivamente hay todo un potencial institucional y humano que se puede y debe aprovechar. Desaprovechar este potencial, no significa contar con un elemento nulo o neutro que no suma ni aporta nada a la resolución

7

“Programa para el Apoyo para una Cultura de Paz y el Fortalecimiento de Capacidades Nacionales para la Prevención y el Manejo Constructivo de los Conflictos” – PrevCon. De acuerdo a sus postulados, este proyecto “está dirigido a consolidar la gobernabilidad democrática y la estabilidad social, impulsando el fortalecimiento de capacidades en personas e instituciones para la prevención de conflictos sociales en los tres niveles de gobierno: nacional, regional y local.” En Cusco PrevCon tenía un Coordinador Regional que operaba dentro de la Subgerencia de Acondicionamiento Territorial, de la Gerencia Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial del Gobierno Regional Cusco, pero que reportaba a Lima. La información consignada fue brindada por el Coordinador PrevCon Cusco, Lic. Florentino Champi Ccasa.

del conflicto, sino que –más grave aún- implica tener un elemento negativo o contrario a la transformación del conflicto socio-ambiental en el sector minero. Sigue un breve análisis sobre el potencial desaprovechado en actores llamados a participar en un sistema de gestión de conflictos, desde el nivel local. Primero hay que entender el porqué de la actuación de la comunidad en el marco de un conflicto. Las comunidades se oponen al proyecto minero porque se sienten agredidas, despojadas, marginadas, ignoradas, amenazadas. Frente a ello, las “medidas de lucha” son hoy su única arma de defensa. Los tres casos estudiados y la literatura disponible brindan abundante sustento que explican y justifican las percepciones y acciones de los campesinos. Este marco de situación de ningún modo puede agilizar ni optimizar procesos de prevención de conflictos. Segundo, los comuneros y las comunidades piensan y actúan en respuesta lógica a lo que conocen y saben. Tienen un desconocimiento y desinformación general, sobre: el marco legal minero y ambiental, sus derechos civiles y humanos, otorgamiento de concesiones mineras, el proyecto minero: las implicancias que tiene y los beneficios económicos y costos sociales para la comunidad. El desconocimiento y la desinformación generan temores y suposiciones negativas, susceptibilidad a la manipulación, percepciones negativas que no hacen sino lactar a un futuro conflicto. Tercero, la carencia de espacios y procedimientos de participación y negociación, en donde las comunidades y la empresa se sienten, es otra carencia. No solo sentarse recién para negociar la solución al conflicto, o la salida a la crisis, sino –mucho antes- tener la mesa en donde se sienten a conversar sobre los beneficios y costos del proyecto minero. Esta mesa represente el plano horizontal en la que las comunidades y la empresa dialogan. Este es el empoderamiento que se necesita promover en las comunidades campesinas que posibilitará la reducción definitiva de las asimetrías de poder que subyacen en las raíces de todo conflicto socio-ambiental. Muy relacionado con esto, son las instancias de vigilancia social y monitoreo participativo para velar por la conservación del ambiente y de los recursos naturales, que deben funcionar del modo más transparente a nivel local. Entonces, bajo este enfoque preventivo de gestión de conflictos, en el marco de un futuro sistema de gestión de conflictos, tendrán en primer término un tremendo potencial las instituciones del Estado responsables de elaborar y aprobar el marco legal y las políticas públicas, en materia sectorial (minería), ambiental (ordenamiento territorial, monitoreo y fiscalización, evaluación de impactos), y participación ciudadana (procesos de consulta, mesa de negociación, espacios de diálogo, intervención de terceros mediadores). Luego, en el mismo orden de ideas, las Municipalidades distritales y provinciales tienen también todo un potencial –actualmente desaprovechado- para la gestión de los conflictos socio-ambientales en el sector minero, con una función preventiva. En efecto, alienado con sus competencias en el marco de la Ley Orgánica de Municipalidades, los gobiernos locales podrían con muchas ventajas desarrollar acciones de: i) difusión, capacitación, desarrollo de capacidades, asesoramiento, acompañamiento, entre las comunidades campesinas. ii) propiciar e implementar procesos de planificación participativa, para la formulación de los planes de desarrollo local, ordenamiento del territorio y gestión de integrada de recursos hídricos. La actividad minera debe insertarse y armonizar con estos instrumentos de gestión municipal. iii) liderar de manera participativa un programa de vigilancia y monitoreo de la calidad del ambiente y de los recursos naturales. Asimismo, cuando la magnitud y complejidad del caso lo amerite, realizar estudios específicos especializados, para evaluar la afectación ambiental por la actividad minera y proponer medidas de remediación. Estos tres aspectos de acciones requieren de un proceso de fortalecimiento institucional municipal, en el marco de una estrategia de descentralización del Estado

(mandato constitucional), así como la contribución financiera de la empresa minera, por mandato legal y por política de responsabilidad social empresarial. Las municipalidades provinciales están llamadas a jugar un rol de mayor liderazgo y asignación de recursos, dada la mayor capacidad instalada y las mayores funciones y competencias que la ley le confiere. En esta lógica, los Organismos no Gubernamentales - ONG’s, también están llamado a contribuir propositivamente. En alianza con la municipalidad y bajo el liderazgo de ésta, están llamados a contribuir, con sus recursos humanos y materiales hacia el logro de resultados esperados dentro de los tres aspectos arriba mencionados. Actualmente, estas sinergias no se dan, debido a una ausencia de liderazgo de las municipalidades, y/o por la intervención directa de la empresa en las comunidades con planes y estrategias trazados para sus propios objetivos e intereses. El rol que están cumpliendo las ONG’s es el de asesores y acompañadores de los procesos, de parte de las comunidades, para reducir la asimetría de poder que favorece a la empresa minera. Esto se ve claramente en los casos estudiados de Tintaya y Anabi, con las ONG’s Oxfam, CooperAcción y CADEP JMA. Otra posible contribución vinculada a la ONG, que potencialmente puede ser de gran ayuda, se refiere a la intervención frente a conflictos que ya han llegado a escalar. Consiste en buscar la intervención de un tercero, un mediador no gubernamental que intervenga con legitimidad y suma imparcialidad. Este puede ser internacional, como fue el caso del Ombudsman de Australia, o nacional, como fue el caso de ProDiálogo8. En ambos se tuvo éxito en términos de lograr transformar positivamente el conflicto. Una institución que también podría contribuir a la gestión de los conflictos socioambientales es la universidad regional, pero que en la actualidad no tiene presencia ni actuación. El potencial que se desaprovecha es la capacidad de la universidad para realizar estudios e investigaciones que sean esclarecedores y que brindes luces a problemas socioambientales que generan conflictos, dentro de acciones concertadas por la institucionalidad regional y local, pero esto está lejos de producirse. Lo paradójico e inaudito en esta situación es disponibilidad financiera que goza la Universidad Nacional San Antonio Abad de Cusco, que recibe anualmente las transferencias provenientes del canon minero para la investigación, sin que sepan sepa ni pueda aprovecharla en la realización de estudios que redunden en el incremento de dichos fondos. Hipótesis 4: Los actores y terceros en los conflictos se enfocan en los intereses –y muchas veces en las posiciones políticas- respondiendo limitadamente a algunas necesidades básicas humanas, y perdiendo la oportunidad de trabajar sobre las cosmovisiones de los actores –sobre todo en su relación y en el valor que le dan al medio ambiente- y sobre la relación de conflictividad entre los actores. El tratamiento a los tres casos de conflictos analizados en Cusco fue negociar y pretender resolver el conflicto solo en base a la demanda específica del conflictuado, es decir su posición e interés. Referidos a aquel conflictuado que inició la acción de confrontación abierta, en intento de rompe el status quo: la comunidad. Es decir, fue una respuesta superficial que no buscó indagar ni auscultar sobre la cosmovisión –que responde a la interrogante ¿porqué es importante lo que demanda?, no menos aun sobre las necesidades básicas que la comunidad busca satisfacer con los puntos en demanda.

8

En los casos Tintaya y Norsemont respectivamente.

Es decir, las mesas de diálogo instaladas en los tres casos estudiados9 solo pretendían limitarse a discutir alrededor de los pedidos de los campesinos, en una suerte de “tira y afloja”, en donde obviamente la empresa quería dar lo menos, y la comunidad pedir lo más. Cual negociación sindical para aumento de sueldos. Esto fue más claro en el caso Anabi; siendo el caso más moderado el de la Mesa de Diálogo de Tintaya (frente comunal) en donde la intervención temporal de la Ombudsman australiana y la ONG Oxfam, en el período 2002-2004, indujeron que se empuje un poco más el caso, y se incluya algunos estudios de investigación. ¿Por qué no se quiere ir más allá? Un observador duro diría que probablemente los actores estatales del Ejecutivo no buscan profundizar sobre la cosmovisión y necesidades básicas de los actores locales porque consideran que no hay necesidad de ello. Es lógico pensar que enfoque de gestión de conflictos de carácter reactivo, que no busca llegar a la causa y raíz de los problemas, que no busca cambiar la problemática que dio origen al conflicto, es más: que no tiene la voluntad de cambiar las “reglas del juego” que indujeron o provocaron el conflicto, no necesita ahondar el análisis; podría ser incluso inconveniente. La tremenda asimetría de poder entre las dos partes conflictuadas hace innecesaria la indagación sobre la cosmovisión andina y el análisis de las necesidades insatisfechas. Esta asimetría no es espontánea, ha sido construida en base a las reglas del juego que el Estado estableció para promover el desarrollo de la minería en la región andina. Pareciera que la lógica estatal fuera construir el castillo de la relación asimétrica que garantice una solución inmediata al conato de conflicto; una relación asimétrica que funja como un disuasivo, que prevenga que el conflicto potencial se active. Pero, lamentablemente, tarde o temprano, el dique se rompe, el conflicto estalla y desborda, generándose una situación donde todos pierden: Estado, comunidad y empresa, el país entero. Alternativamente, un enfoque preventivo y de transformación de los conflictos, deberá ir más allá. Buscará conocer la cosmovisión y las necesidades básicas subyacentes a los conflictos; lo cual solo se logra mediante un diálogo intercultural. Esto dará lineamientos, pautas, el derrotero, para crear condiciones futuras que logren atenuar la incidencia, gravedad y tendencia de los conflictos socio-ambientales que lamentablemente se observa hoy en día. Hipótesis 5: Los procesos de gestión de conflictos se enfocan exclusivamente en la obtención de acuerdos y no en el relacionamiento, ni en el proceso entre los actores. Buscando coherencia con la hipótesis 4, ya demostrada, un análisis superficial de los conflictos, solo se enfocará en la obtención de acuerdos. Esto efectivamente se observó en los tres conflictos estudiados. En los casos Anabi y Norsemont, solo se buscó llegar a acuerdos de corto plazo, sin perspectiva en el tiempo, lo que no posibilitará construir condiciones estables y sostenibles para dar solución a la problemática detrás. Como si se tratase de renovar una suerte de póliza de seguros contra “accidentes” de trabajo. Esto se refiere a los convenios anuales de cooperación inter-institucional empresa – comunidades, referidos en los ya mencionados anexos que describen y analizan los casos seleccionados. El caso más patético en este sentido fue el de Tintaya, en su frente provincial – urbano. La “Comisión de Alto Nivel” instaló una “mesa de diálogo” (Junio de 2005), la que luego de tres años se disolvió de facto, como si ya hubiera cumplido el cometido de “enfriar” el conflicto. Entonces, en este caso ni siquiera se buscó llegar a un acuerdo, al menos una parte no lo buscó, o no le interesó. Por lo tanto se postergó el tema medular, cual es la revisión del Convenio Marco. Pero la táctica de actuar reactivamente, actuando sobre el 9

Tintaya (Espinar), y Anabi y Norsemont (Chumbivilcas).

síntoma y no sobre la causa del problema, no es sostenible y puede ser socio-políticamente contraproducente. El conflicto Tintaya -contra lo que afirma la minera- está lejos resuelto y con ocasión del nuevo proyecto minero (Antapacay) puede reeditarse en niveles mayores cuando se presenten las condiciones. La estrategia estatal de gestión de conflictos mineros sesgada a un enfoque solo de “obtención de resultados” y no enfocada a atacar a los problemas detrás de los conflictos, ha sido reconocida por el propio Sector de Energía y Minas al nivel regional. En efecto, un representante de la Dirección Regional de Energía y Minas – Cusco calificó esta estrategia como de carácter “bomberil”, que solo busca apagar “el incendio”. Una estrategia de gestión de esta cualidad tampoco tiene la eficacia de evitar que se generen nuevos problemas y nuevos conflictos. Un claro y preocupante ejemplo sobre esto es el tema de la minería artesanal e informal. Entre las principales razones que han provocado el crecimiento de la minería informal, está la errada política de promoción de la inversión minera, y la negación o desinterés de no estudiar la cosmovisión y necesidades sentidas de la comunidad de la comunidad campesina, en juego en el conflicto. Por lo tanto, la minería informal, es la “alternativa campesina de solución”. Evidentemente en el contexto actual esta “solución” traerá más problemas y más conflictos. Pero, hay mayores consecuencias de aplicar este enfoque en cuestión. “Buscar el acuerdo” significa para la empresa minera el logro de su interés primordial en juego en el conflicto: “Minimizar o neutralizar toda acción que surja al interior de la comunidad, que se oponga al proyecto”. En el marco de las actuales reglas del juego que el Estado ha establecido o propiciado, esto conduce a la empresa a caer en la tentación de propiciar o aceptar una relación de asistencialismo y/o paternalismo con las comunidades de su entorno. Esto obviamente es la mejor receta para bloquear el desarrollo sostenible y humano de la localidad. Otra gran tentación en la que incurre la empresa al actuar bajo el enfoque de “buscar el acuerdo”, es la de implementar la estrategia “Inducir cambios de conducta en stakeholders comunales / locales, en base a incentivos”10. Esta práctica, que parece ser común en las empresas mineras, no promueve el empoderamiento ni el fortalecimiento de la comunidad, sino la división y el enfrentamiento al interior de la comunidad y su debilitamiento, así como a acentuar las relaciones de dependencia. Es innegable que el límite entre esta práctica y el acto de corrupción es confuso, y es una puerta abierta a generalizar una situación que no solo es execrable, sino también peligrosa, puesto que dificulta una solución saludable y constructiva al conflicto, agravándolo eventualmente. Hipótesis 6: Los actores institucionales públicos tienen una limitada e insuficiente presencia y conocimiento del conflicto a lo largo de sus etapas, lo cual dificulta una sistemática, continua y sostenible facilitación de los procesos de gestión de conflictos. La limitada e insuficiente presencia y conocimiento de parte de los actores institucionales, a lo largo de las etapas del conflicto es una tendencia observada consistentemente en los tres casos. Esto con más evidencia con respecto a las instituciones del nivel central (Lima). Los funcionarios del Ministerio de Energía y Minas han tenido una esporádica intervención en el caso Norsemont, que ocurrió después que el conflicto con la comunidad de Chilloroya había hecho crisis. Y en esas pocas veces su participación fue casi inefectiva, debido al poco conocimiento de las características del conflicto y de la cultura e idiosincrasia de los actores locales. Viendo esto con un criterio costo-efectivo -dada la estrechez del recursos logísticos del Sector- hubiera sido más conveniente priorizar y favorecer la presencia de los funcionarios regionales de la DREM. En el caso Tintaya vinieron los representantes del MEM luego que el conflicto hizo crisis. Luego de instalada la “Comisión de Alto Nivel”, fueron luego distanciando su participación, hasta que no 10

Ver Diagrama de la problemática de la minería con las comunidades andinas de su entorno.

volvieron más, dejando las comisiones que ellos instalaron “a medio camino, sin acuerdos finales”11. En el cado Anabi, no llegaron funcionarios del MEM. Por parte de la Defensoría del Pueblo, la participación in situ en el conflicto ocurrió solo en el caso Tintaya. En el caso Anabi, registraron el conflicto en su reporte mensual de conflictos sociales, correspondiente a Agosto de 2010. Mientras que sobre el conflicto entre Norsemont y las comunidades de su entorno, no tomaron conocimiento. Por parte de las instituciones del nivel regional, la única participación ha sido de la Dirección Regional del Gobierno Regional – DREM Cusco, aunque en realidad ésta ha sido más como representante del Ministerio de Energía y Minas -MEM, o brazo operador regional del Sector, no como órgano técnico del Gobierno Regional. No se conoce que hayan participado en el caso Tintaya, porque directamente lo vio el MEM. En los casos Norsemont y Anabi, fue delegada por el MEM para intervenir, siendo esta participación ubicada en la etapa de escalamiento, crisis y/o des-escalamiento del conflicto. El propio Gobierno Regional, a través de alguna de sus gerencias o subgerencias de línea, no ha intervenido en los conflictos estudiados. Solo se reporta una intervención puntual en el año 2008, referente al caso Tintaya, cuando profesionales de la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Medio Ambiente fueron a observar al terreno unos derrames tóxicos, según denuncia canalizada por el Consejero Regional. Cabe señalar que no hubo resultado provechoso de esta visita. La Defensoría viene realizando esfuerzos por auscultar y dar seguimiento a los conflictos, e intervenir cuando el caso amerita. Pero su acción es insuficiente, contrastándose los recursos institucionales limitados frente a la cantidad de la incidencia y la amplitud de su ámbito jurisdiccional. Este vacío generado es advertido y reclamado por algunos de los actores primarios por parte de la comunidad. En cuanto a la intervención de los gobiernos locales, cabe primero señalar que éstos no tienen competencias para la gestión de los conflictos mineros. A pesar de ello, ha habido un amplio espectro de formas de participación de las municipalidades: nula, como actores secundarios o como actores primarios; además de ser cambiante e incluso impredecible. En un extremo está la nula participación de las municipalidades distritales de Livitaca y Chamaca en el caso Norsemont en su ámbito jurisdiccional. En el otro extremo ha sido la participación de la Municipalidad Provincial de Espinar, solo en el período 1999 – 2002, cuando jugó el rol de actor primario liderando y representando los intereses de la población de dicha provincia, frente a la empresa minera Tintaya. En el medio, tenemos municipalidades, o mejor dicho, gestiones municipalidades que intervienen como actores secundarios, a favor de la comunidad o a favor de la empresa. En ningún caso la participación de la municipalidad ha sido en la etapa aun no activa no potencial. En resumen, la participación de los actores institucionales ha sido efectivamente limitada e insuficiente a lo largo de las etapas del conflicto, siendo esto más notorio en las instituciones del nivel central. En general, la intervención en los casos estudiados ha estado está concentrada en las etapa del escalamiento, crisis y/o des-escalamiento. Además, muchas veces estas intervenciones no han sido coordinadas entre los actores institucionales, e incluso han estado contrapuestas, como ha sido la mayoría de las veces entre el MEM / DREM y las municipalidades. Esto abona a la tesis de que la intervención institucional en los conflictos socio-ambientales tiende a ser tardía, reactiva, descoordinada y por ende, inefectiva. 11

Con estas palabras textuales se expresó al respecto el Ing. Richard Rojas LLacua, Coordinador de Zona – Espinar, ONG CooperAcción, quien fue participante de la subcomisión de reformulación del convenio marco (entrevistado en Espinar, el 19 de Octubre de 2010).

Hipótesis 7: Los procesos de gestión de conflictos no incorporan las necesidades e intereses de los grupos más excluidos, y por lo tanto no inciden de manera sostenible en sus condiciones de vida y en sus relaciones de poder al interior de las comunidades. Para analizar esta hipótesis, primero se proponer plantear algunas consideraciones previas y vinculadas con la hipótesis. La política estatal y marco legal de promoción de la inversión privada implementada en el país por aproximadamente 20 años ha generado directa e indirectamente condiciones de asimetría de poder entre la empresa privada y las comunidades del entorno de su intervención. La existencia de esta asimetría no es novedad. Gil (2009) demuestra la tremenda asimetría de poder entre la empresa minera Antamina y las comunidades de su ámbito de intervención en Ancash y los conflictos generados por los problemas de desplazamiento de familias y comunidades de sus tierras, tras la apertura del proyecto minero. PNUD (2010) en un análisis nacional sobre los conflictos socio-ambientales vinculados al sector minero, enfatiza la importancia de implementar una estrategia de prevención, para la cual plantea que el Estado se proponga “reducir las asimetrías en la relación de las empresas con las poblaciones locales”. Alegría et al (2010) al estudiar los conflictos por el agua en contexto de cambio climático en una microcuenca apurimeña intervenida por la minería, concluye que los conflictos por el agua no se encuentran tan ligados al cambio climático, sino, entre otros factores, a la “notable asimetría de poder a favor de los actores exógenos, indirectamente generada por el Estado, en perjuicio de los intereses de los actores campesinos”. En los tres casos estudiados están presentes las condiciones de asimetría de poder entre la empresa y las comunidades locales, observada a partir de las formas de relacionamiento entre ambos actores, cada caso con sus propios matices, detallados en los Anexos en donde ser presentan y analizan los casos. Estas condiciones de asimetría de poder, sumadas a una ausencia del Estado en el relacionamiento entre la empresa y comunidad y a las condiciones de pobreza estructural de las familias de las comunidades altoandinas, conllevan –lo que es lógico y esperado- a que la empresas minera diseñen e implementen una determinada estrategia de relacionamiento con las comunidades de su entorno. El objetivo principal de ésta es anticiparse a posibles oposiciones al proyecto minero y a sus necesidades de adquisición de recursos de tierra y agua, reducir costos de negociación y/o “resolver” conflictos de la manera más rápida posible, a fin de evitar mayores retrasos en la ejecución de las operaciones mineras, de exploración o explotación. Las evidencias recogidas en los tres casos estudiados, cuyos detalles se aprecian en los anexos al presente informe, permiten afirmar que esta estrategia de relacionamiento -que en sus aspectos visibles paradójicamente se denomina “de responsabilidad social”- alimentan una relación de asistencialismo y paternalismo entre la empresa y las comunidades, y generan relaciones de desconfianza, división interna y enfrentamientos, que no contribuyen al desarrollo sostenible ni humano de la comunidad, ni -menos aún- a mantener la cultura y el estilo de vida desarrollada por milenios y que es una invalorable riqueza y herencia que debiera ser considerada patrimonio de la nación. Esta relación causa-efecto es analizada y presentada de manera sistémica en el Diagrama “Problemática de los Conflictos Socio-Ambientales entre las Empresas Mineras y las Comunidades de su Entorno en la Región Cusco”, el mismo que se presenta como Anexo al presente informe. Aun cuando un proyecto de responsabilidad social no tenga corte asistencialista, excepcionalmente será parte de planes de desarrollo estructurados. Tenderá más bien a ser una iniciativa de corto plazo, carente de una visión y perspectiva de mediano y largo plazo. Pero esta falta no es responsabilidad de la empresa, sino del Estado, la que se

produce dado el vacío e incumplimiento del rol y funciones de liderazgo, planificación y rector del desarrollo, que irrenunciablemente le corresponde al Estado. Uno de los resultados de la implementación de dicha estrategia de relacionamiento empresa – comunidad es que la comunidad no resulta beneficiada de manera neta ni sostenible, de la actividad minera, ni de la gestión del conflicto consecuentemente surgido. Familias campesinas podrán ser beneficiadas en el corto plazo por pago por las tierras adquiridas, como sucedió en la Comunidad de Alto Huarca, Espinar, en el caso Tintaya; pero luego de gastar el atractivo dinero, aquel padre/madre de familia pasará a ser pastor de ganado ajeno en tierras ajenas, o “triciclero” improvisado en Yauri, Espinar. Por otro lado, ¿de qué le sirve a la Comunidad de Pumallacta, Quiñota, ser halagada por la empresa Anabi con tantas donaciones de bienes, como un tractor y la construcción del hermoso estadio deportivo, si ahora la comunidad se niega a emprender las faenas comunales en un proyecto de agua potable, exigiendo que se les pague, alegando que ahora ellos cuentan con “el apoyo” de la empresa?12 La situación fue magistralmente resumida por una participante del focus group realizado en la localidad de Quiñota, el 12 de Noviembre de 2010: “[La empresa] está dando el pescado y no enseñando a pescar”. Específicamente, la estrategia de relacionamiento empresa – comunidad presta la atención y privilegia en su respuesta a quienes tienen más capacidad de reclamo, de ejercer presión, ya sea individual o grupalmente. Esto significa que los ancianos, las mujeres quechuahablantes y las familias en pobreza extrema, queden probablemente de lado en las “negociaciones”, dado que usualmente ellos no cuentan con esa capacidad de reclamo o de ejercer presión. Esto fue lo que manifestaron los entrevistados en el caso Tintaya y Anabi. Las evidencias que la investigación ha recogido y analizado, son más que suficientes para reclamar que las entidades competentes pongan atención al tema y asignen recursos para profundizar la investigación sobre los efectos e impactos de la intervención minera. Mientras tanto, resulta cuestionable que el gobierno en nombre del Estado peruano decida unilateralmente promover un proyecto minero (o hidroeléctrico), pidiéndole al que tiene menos que renuncie a lo poco que tiene y a su herencia, en aras del “interés nacional”. Cabe terminar recordando al primer Artículo de la Constitución de la República del Perú: "La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado".

12

Entrevista a Sr. Mario Meléndez Palacios, comunero de la Comunidad de Quiñota, 11 de Noviembre de 2010. Esto es coincidente con lo conversado con el Ing. Carlos Loayza, supervisor de proyectos de inversión social del Gobierno Regional Cusco, en Santo Tomás, el 10 de Noviembre de 2011.

3. SISTEMA REGIONAL DE GESTIÓN DE CONFLICTOS 3.1 ¿Sistema regional de gestión de conflictos? A la pregunta sobre la existencia de un sistema de gestión de conflictos socio-ambientales en la región Cusco, cabe responder desde el concepto de sistema que se propone y se utiliza en la presente investigación13. Bajo el rigor de estos lentes, no existe tal sistema en la región Cusco. Es pertinente comentar que esta puntualización la efectúan además los actores terciarios representativos que fueron entrevistados14. Esto bien lo remarca el Defensor del Pueblo – Cusco: “No hay un sistema; lo que hay son reacciones del Estado ante la coyuntura”. Lo que se ha dado en la región Cusco, en relación a los conflictos socio-ambientales en minería, son básicamente intervenciones estatales que no se enmarcan dentro de un sistema establecido. Y no son parte de un sistema porque son intervenciones desarticuladas y no entroncadas en un marco legal coherente. Son desarticuladas dado los débiles o inexistentes niveles de coordinación entre los actores llamados a intervenir, tanto a nivel multi-institucional, inter-sectorial, como en los distintos niveles de gobierno15. Asimismo, el poco nivel de involucramiento de algunos actores, del nivel regional y especialmente del nivel local. Otra expresión de la desarticulación en las intervenciones es la falta retroalimentación, de intercambio aprendizajes y lecciones entre los actores, así como de suministro e intercambio de información. Lejos de estar entroncadas en un marco coherente, las intervenciones institucionales obedecen a normatividad sectorial, que no necesariamente está compatibilizada, concordada ni, menos aun, jerarquizada. En este sentido, no hay una norma que indique de qué manera deben complementarse y armonizar el accionar del Ministerio de Energía y Minas, INGEMMET, Ministerio del Ambiente, Autoridad Nacional de Agua, Gobierno Regional, Municipalidades Provinciales, Municipalidades Distritales, Comunidades Campesinas, Organizaciones de la Sociedad Civil. Asimismo, cabe señalar que tampoco existe formal ni legalmente ningún sistema establecido de de gestión de los conflictos. Comentario aparte merece el tema de la jerarquización de las normas. En el análisis se ha encontrado que los conflictos se generan en parte por la prevalencia de un marco legal que riñe con el mandato de normas de mayor jerarquía. Este es el caso de las normas de 13

El concepto en cuestión se expone de la siguiente manera: Un sistema de gestión de conflictos es un conjunto de instituciones, principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos que conforman una estructura mediante el cual el Estado asegura la gestión integrada, participativa, multisectorial de los conflictos. El sistema incluye los procesos, la gente, las normas, el entorno físico, los mecanismos de control, así como los atributos menos visibles, como las actitudes, creencias y valores de los miembros de la organización. Asimismo, una cualidad esencial que debe tener todo sistema es la relación de las partes con el todo: un conjunto cuyos elementos que continuamente se afectan entre sí con el tiempo y operan hacia un propósito común. Un patrón de interrelaciones entre los componentes clave del sistema, el todo y la interacción de las partes, no las propias partes. 14 Estos actores son: El Defensor del Pueblo en Cusco, el Coordinador de la Mesa de Lucha contra la Pobreza, la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Medio Ambiente del Gobierno Regional Cusco. 15 Sobre esto fue enfático el Coordinador Regional de la Mesa de Lucha contra la Pobreza y la Directora de la Vicaría de la Solidaridad de la Prelatura de Sicuani.

promoción de la inversión privada, en donde el interés sectorial pasa por encima del derecho a la consulta que tienen los pueblos originarios, establecido en una norma constitucional. Por lo tanto, no hay un sistema regional de gestión de conflictos socio-ambientales en la región Cusco, o al menos no funciona como tal. Lo que existe, en relación a los conflictos socio-ambientales, son acciones puntuales y esporádicas, reactivas y tardías, muchas veces centralistas y poco participativas, no coordinadas ni armonizadas entre sus actores, en respuesta a los conflictos socio-ambientales en minería, por lo que obviamente están lejos de estar sistemáticamente ligadas. En todo caso, si se pretende hablar de un sistema regional de gestión de conflictos, tendría que reconocerse como un sistema de facto, desarticulado, sin un ordenamiento legal coherente, que funciona sin planes orgánicos, y que forma parte de sistema nacional, el cual además de mostrar las mismas características, sufre de macrocefalia, atrofiamiento de sus miembros e insensibilidad de su sistema nervioso. 3.2 Mapeo de actores En concordancia con la metodología del estudio, se procedió a hacer un análisis de actores para cada uno de los tres casos de conflictos seleccionados, que se presentan como Anexos al presente informe. En virtud a este análisis, se ha determinado quiénes han intervenido en los conflictos y quiénes no, y la forma cómo cada quien ha intervenido. Cada uno de estos actores es “desnudado”, mostrando su explicación del conflicto (el problema detrás), su posición, interés, estrategia de actuación. Esto permite elaborar un mapa de actores para cada caso. En base a las tendencias y características generales observadas, se ha preparado el mapa de actores que se presenta en la Figura siguiente. Luego, a continuación, una breve caracterización de cada uno de los principales actores intervinientes.

Figura Diagnóstico del Sistema Regional Cusco de Conflictos Socio-ambientales en minería Mapa general de actores

Fuente: elaboración propia, a partir de los 3 estudios de caso

Actores Primarios: Comunidad Campesina: Legalmente es la persona jurídica propietaria de las tierras que han sido concesionadas a la empresa minera. Es una organización de familias que tienen una cultura ancestral, que practican una economía de subsistencia a partir de la explotación agropecuaria de la tierra. Históricamente las comunidades campesinas han desarrollado estrategias de sobrevivencia que le han permitido afrontar amenazas climáticas (como eventos climáticos extremos) y socio-políticas (como el régimen de las haciendas o latifundio). En este sentido han desarrollado una organización y cohesión social férrea, cimentada en: control social y obediencia a las normas internas, la solidaridad y las relaciones de reciprocidad, elevado sentido de pertenencia del individuo hacia su comunidad, la búsqueda del bien común, así como una cosmovisión andina basada en el sumo respeto hacia la naturaleza y sus recursos vitales suelo y agua –a quienes incluso consideran deidades. Sin embargo, no debe verse a la comunidad campesina ni de una manera estereotipada, ni como una organización homogénea. Esto en particular en las comunidades afectadas por la minería, tanto formal como informal En Chilloroya y Uchucarco (Chumbivilcas) hay un grupo creciente que tiene una porción significativa de sus ingresos provenientes de la minería informal. Hay una diferenciación socio-económica creciente; grupos que detentan el poder al interior de la comunidad. Uno de los factores que inciden para esto el hecho es la condición de migrantes que han retornado a su comunidad, quienes han adquirido una serie de habilidades y conocimientos que e por sí le permiten convertirse en líderes y tener poder dentro de su comunidad. Esto se observó más claramente en la comunidad de Chilloroya. En el conflicto con Tintaya, en el frente provincial, hay un determinado sector de la población de la capital provincial de Espinar que se ha beneficiado como proveedor de servicios de la empresa. Otro fenómeno a señalarse es un creciente proceso de pérdida de cohesión social al interior de la comunidad. Esto se debe a la influencia de factores externos como: las relaciones e mercado, los medios de comunicación, la propuesta de “modernidad” que traen actores exógenos que llegan a la comunidad, en contraposición a la cultura originaria percibida como tradicional y retrógrada. La comunidad percibe a la empresa minera que llega, como a un poderoso actor contra el cual difícilmente puede enfrentarse airosamente. La comunidad es totalmente consciente que la empresa cuenta con todo un respaldo legal, que la propia empresa lo destaca y aprovecha. La comunidad se resiente contra el Estado que le da la espalda y que favorece al poder del dinero, entregando a un foráneo un recurso que la comunidad considera legítimamente suyo. En esta percepción coinciden todos en la comunidad: ricos y pobres, buenos y malos dirigentes. En este contexto, y siendo los comuneros conscientes de su situación de secular pobreza, se sienten muchos atraídos por la oportunidad económica para un beneficio al menos temporal que representa el lucrativo negocio de la minería. Es así que se instala la empresa para iniciar un proyecto de extracción de minerales, Cabe destacar que en todos los casos estudiados, las comunidades –a través de las personas que participaron en entrevistadas y en los focus group realizados- claman por una mayor presencia del Estado en la zona y que las entidades del Estado dejen esa actitud parcializada a favor de la empresa y más bien se ponga a favor de ellas, dado que se encuentran en condiciones disminuidas con respecto a la negociación e inter-relación con la empresa.

Como producto de esta situación, se incuba y progresivamente embalsa una relación, peculiar mezcla de temor, descontento, expectativa y frustración, que encuentra periódicamente válvula de escape en los conflictos socio-ambientales. Empresa minera: Es una organización nacional o extranjera creada para dedicarse a la exploración y/o explotación de recursos minerales, con el objetivo central de generar utilidades para sus socios y accionistas. Se interesa en intervenir en la zona en virtud de un marco legal y políticas públicas de promoción a la inversión privada en el sector minero. La empresa debe seguir y cumplir un determinado procedimiento legal y técnico que lo pone en condiciones de iniciar un proyecto minero de exploración y luego de explotación minera. Desde que llega al ámbito del proyecto se encuentra con propietarios (comunales o individuales) de la superficie del terreno que no están dispuestos a darles automáticamente las facilidades para que penetren al subsuelo. Allí empieza el relacionamiento con las comunidades y la población local. La empresa percibe que el avance de su proyecto minera está condicionado a la habilidad para lograr la “licencia social” de la comunidad. Para ello, debe de empezar ofreciendo a la comunidad una gama de alicientes, atractivos y beneficios materiales, para que las familias posesionarias de los terrenos consientan que la empresa inicie y (luego) continúe sus operaciones. El consentimiento se concreta normalmente con la suscripción de un documento formal16. El Estado peruano ha desarrollado un marco legal y políticas públicas por las cuales le deja en bastante libertad a la empresa para presentar el proyecto en sus aspectos técnicos y ambientales, negociar con la comunidad y lograr la licencia social, y solucionar sus diferencias, disputas y conflictos. En base a estas “reglas del juego”, la empresa desarrolla una estrategia de relacionamiento con la comunidad, con los dirigentes, con las familias. Además una estrategia de relacionamiento con las autoridades locales. La empresa se propone demostrar a la comunidad, familias e individuos, en situación de extrema pobreza, que el proyecto minero es la única e irrepetible oportunidad de salir de su situación de postración y abandono, la vía al progreso y la modernidad. La empresa es consciente que el Estado es en gran parte responsable de esta situación; pero por otro lado también advierte que la situación de carencias y necesidades refuerza las condiciones de asimetría de poder conferidas por el Estado a su favor. En mérito a esta estrategia de relacionamiento con la comunidad, que en el discurso se presenta como de “responsabilidad social”, la empresa pretende conseguir y mantener buenas relaciones con la comunidad, resolver las diferencias con los dirigentes, acallar a los detractores, en suma, evitar o manejar eventuales oposiciones al proyecto minero, que le preocupan porque conllevaría a pérdidas económicas para la empresa. El problema para la empresa se presenta cuando un conflicto se desencadena y escala hasta un punto que rebasa sus posibilidades de manejarlo. La empresa considera que esto se debe a la acción de agentes con intereses políticos o ideológicos que consiguen manipular a la masa campesina. En este momento que el conflicto hace crisis o está a punto de ello, es cuando la empresa recurre al Estado en intervención de socorro. Pero la intervención del Estado no tiene la efectividad que la empresa espera. 16

Cabe aclarar que la etapa de exploración en el caso del proyecto Tintaya no fue así, por ser un proyecto que se inició en un contexto legal anterior, en el gobierno militar (hasta el año 1980), a cargo de una empresa minera estatal, por lo que no requirió recabar dicha licencia social.

En la figura que sigue, se grafica y establece una comparación respecto a los niveles de demanda de cada uno de estos actores primarios interdependientes, enfrentados por el conflicto.

Figura Niveles de demanda de los actores primarios

Empresa minera

Comunidad campesina

Fuente: elaboración propia, a partir de los 3 estudios de caso

Actores secundarios: Ministerio de Energía y Minas – MEM: El MEM supuestamente debiera desempeñar un rol como actor terciario, pero sus intervenciones –cuando se dieron- estaban caracterizadas como actor secundario a favor de los intereses de la empresa minera. Esto no debe extrañar puesto que como sector productivo tiene la responsabilidad de implementar la política sectorial de promoción de la inversión minera que se viene implementando en el país desde hace 20 años, y velar por el cumplimento de la normatividad. El problema del MEM es la figura de “juez y parte” dentro del conflicto, que fue percibida como ilegítima por parte de la comunidad. El Sector Energía y Minas sostiene que la minería tiene un gran potencial para el desarrollo del país, incuestionable por la generación de divisas, y para el desarrollo de la región Cusco, por la contribución cada vez mayor en el prepuesto público. No puede comprender cómo es que el desarrollo y la inversión minera tienen tantos detractores, hoy en día. En los casos estudiados, su intervención más resaltante fue en el caso Tintaya, donde presidió la “Comisión de Alto Nivel” que llegó a enfrentar la crisis producida en el año 2005. El ruidoso inicio de su intervención contrastó con el desapercibido epílogo, tres años después, sin llegar a los resultados ofrecidos. Pero esto permitió que el conflicto transite a un estado de conflicto latente, aparentemente inocuo para los intereses de la empresa, pero que no garantiza nada para el futuro, especialmente si es que el MEM desea seguir apoyando los planes y objetivos de la poderosa Xstrata en el proyecto Antapacay. En el caso Norsemont su participación fue poco relevante, y en el caso Anabi no estuvo directamente. Dirección Regional de Energía y Minas - DREM Cusco: La intervención de la DREM – Cusco la realiza a nombre del Sector Energía y Minas y no como parte del Gobierno Regional (Gerencia Regional de Desarrollo Productivo). La DREM no tiene competencia legal en materia de gran ni mediana minería, sin embargo participó en los conflictos Anabi y Norsemont, por delegación y en representación del Sector Energía y Minas. Su posición e interés son idénticos que los del MEM, por lo que sus intervenciones en los conflictos están inmersas de un sesgo pro-mina. Su apuesta por la minería queda reflejada en la siguiente afirmación de un funcionario: “La minería es la única posibilidad que tienen las comunidades postradas, olvidadas y pobres, para salir de su pobreza extrema”. La gran limitante que tiene la DREM para el cumplimiento de sus funciones es la falta de recursos materiales, logísticos y humanos. Responsabiliza de esta situación tanto al gobierno central como al gobierno regional. A su vez la DREM critica –aludiendo al MEMque se carece de una adecuada y verdadera política de promoción al desarrollo de la minería, reconociendo que esto es un factor generador de conflictos socio-ambientales. La poca importancia que el MEM le otorga al subsector pequeña minería y minería artesanal, explica en esencia el descuido de la DREM con respecto a sus competencias expresas. Consecuencia de este descuido y desinterés es el incremento desmesurado y desordenado de la minería informal, con efectos negativos sobre el ambiente, y generando desigualdades socio-económicas y grupos de poder al interior de las comunidades17. Esto 17

Esta situación fue claramente percibida en el caso Norsemont.

no contribuye a la solución de los conflictos, especialmente en los casos Norsemont y Anabi, creando condiciones tanto para reeditar los casos estudiados, como para producir futuros conflictos socio-ambientales mineros. La organización no gubernamental - ONG: La ONG desarrolla un trabajo de promoción del desarrollo y desarrollo de capacidades en la comunidad. Esto la pone un una natural relación de simpatía de parte de la comunidad que se enfrenta a la empresa, y en condición de asesor y aliado de la comunidad cuando la problemática de minería es parte de los objetivos y líneas de acción de la ONG. Las ONG’s tienen una actitud crítica respecto al ejercicio de las relaciones de asimetría generadas entre la empresa y la comunidad. Agudiza la crítica cuando observa las relaciones de dependencia empresa – comunidad, y de asistencialismo / paternalismo. En los casos estudiados, se ha identificado ONG’s que jugaron y/o juegan un importante rol asesor, acompañador y facilitador en los proceso de los conflictos, a favor de la comunidad con el objeto de reducir la persistente asimetría de poder empresa – comunidad. Estas ONG’s son: OXFAM América y CooperAcción, para el caso Tintaya (espinar) y CADEP JMA para el caso Anabi (Chumbivilcas). Por ello es que por lo general la empresa no ve con buenos ojos a las ONG. La relación se antagoniza cuando la ONG se pone en una actitud y discurso explícitamente crítica a los métodos y actuados de la empresa, la empresa considera a la comunidad como “antiminera”. La empresa advierte la connotación ideológica que tiene la ONG atrás de su discurso. Las municipalidades: La ubicación “natural” de la municipalidad dentro del conflicto es la de un actor secundario del lado de la comunidad, jugando el rol de informador, ordenador del uso del territorio, cooperador en el desarrollo de capacidades para la negociación, y (eventualmente) asesor. Entre todos los actores de los conflictos estudiados, probablemente es la municipalidad la que tiene la ubicación más variable dentro del conflicto. En algunos casos, es prácticamente ausente del conflicto, como la municipalidad de Livitaca (prov. Chumbivilcas) en el caso Norsemont. En otros casos, se ubica en su posición natural, como actor secundario a favor de la comunidad, como fue el caso de la Municipalidad Provincial de Chumbivilcas en el caso Anabi. En el caso Tintaya, la situación fue de lo más atípica: la Municipalidad Provincial de Espinar tuvo una posición de actor primario antagónico a la empresa minera, durante el período 1999 – 2002, mientras que en el período 2003 – 2010, pasó a ser un actor secundario de facto, o “escondido”, a favor de la empresa puesto que su ubicación no estaba explícitamente planteada. Una gran limitación de la municipalidad está referida a las capacidades para asumir con efectividad sus roles y funciones en el liderazgo del desarrollo local. Muestra una precariedad en su capacidad instalada de recursos humanos calificados y en el manejo de instrumentos de gestión, lo que es particularmente crítico en el caso de las municipalidades distritales. Mineros artesanales – informales: Se toma en cuenta este actor en la medida que es parte involucrada en el conflicto empresa formal versus comunidad, interviniendo con su propio interés y posición. Por tal motivo, debe formar parte de toda propuesta de transformación de los conflictos.

Constituyen un poderoso grupo de interés al interior de la comunidad de Chilloroya y Uchucarco, en el caso Norsemont. A los mineros artesanales no les conviene que la empresa opere porque ellos pretenden explotar los minerales, aunque sus posibilidades están limitadas a los yacimientos superficiales. Por lo tanto, desean que la comunidad exija a la empresa que les transfiera las cuadrículas de la concesión minera. La minería artesanal – informal en actualmente contaminante del ambiente y degradante de los recursos naturales. No contribuye ni aporta para financiar proyectos para el desarrollo comunal. Esto lo reconocen los propios dirigentes comunales, pero a pesar de ello no muestran oposición. Esto porque sienten que no pueden oponerse (Uchucarco), o porque más bien parece que tienen intereses económicos comunes (Chilloroya). Cabe indicar que a pesar de los mencionados problemas, la minería artesanal – informal goza de cierta legitimidad dentro de la comunidad, porque es vista como una alternativa de aprovechamiento a la riqueza minera. Actualmente están en proceso de formalización, promovido por la empresa Norsemont. Proveedores de bienes y servicios: Intervienen claramente en los casos Norsemont y Tintaya. En el caso Norsemont están constituidos por acopiadores y transportadores del mineral que extraen los mineros artesanales – informales. Son empresas formales que acá intervienen informalmente, debido a la falta de control del Estado (Ministerio del Interior y SUNAT). A ellos les interesa que la minería artesanal – informal prospere y aumente las operaciones, por lo que se constituyen como sus aliados naturales, y actores secundarios a favor de la comunidad. En el caso Tintaya, se refiere a agentes económicos locales en Yauri, Espinar, quienes se han constituido como proveedores de bienes y servicios, tales como raciones para alimentación de personal, servicio de transporte de personal y de carga. Los intereses económicos de estas personas hacen que no presten atención a los problemas y conflictos vinculados a la empresa. De hecho no les conviene que la empresa paraliza sus operaciones, sino más bien que las incremente. Actores terciarios: Defensoría del Pueblo: Es la entidad del Estado cuya función es supervisar la acción y desempeño de los organismos del Estado y la provisión de los servicios públicos. Su rol es protector del derecho de las personas que son vulnerables en este sentido. Estos son los campesinos. Sin embargo, la Defensoría del Pueblo considera que su rol no es intervenir como mediador. Por su parte, las empresas mineras consideran que la Defensoría del Pueblo debiera protegerlos a ellos también, puesto que se consideran perjudicados por la oposición de las comunidades a ejercer los derechos que el Estado les ha otorgado. La Defensoría del Pueblo sostiene que el Estado no está cumpliendo adecuadamente los roles y funciones que le corresponden. Además de la inacción y negligencia de mantener poblaciones rurales excluidas de la acción del Estado, la política y marco legal de promoción de la inversión privada que favorece los intereses de la empresa y vulnera los derechos de las comunidades. La “papa caliente” es el tema del derecho de consulta, clara evidencia de la vulneración del derecho perpetrada por el Estado y gobierno (de turno) peruano.

Los conflictos socio-ambientales surgen como un resultado de esta problemática en la que el Estado tiene responsabilidad por su la inacción y/o deficiente desempeño. Una vez generados los conflictos, el Estado no tiene una línea conductual que defina que debe hacer quién. Es por ello, que no se puede hablar de un sistema de gestión de conflictos socio-ambientales. La Defensoría concuerda que las reglas del juego que el Estado ha determinado para que intervenga la empresa en el territorio de las comunidades campesinas, son favorables a ella. El Estado ha “sacado cuerpo” y le da relativa libertad de acción a la empresa para que “resuelva” a su criterio los problemas y conflictos que encontrase in situ en relación a su proyecto minero. Al respeto recalca el Dr. Campana: “El Estado no puede abdicar de sus facultades al encargarle a la empresa que negocie la aprobación social de la población local”. Un problema que también le preocupa a la Defensoría es la pérdida de identidad cultural que han constatado se está produciendo en las zonas mineras y de proyectos energéticos. Esto es uno de los efectos del mensaje de “modernidad” que trae la intervención exógena y se interioriza en la población local. Entre los tres casos estudiados, la Defensoría solo ha participado activamente en Tintaya. En Anabi se limitó a incluir los hechos de violencia en su reporte mensual de Agosto de 2010. El caso Norsemont no lo conoce. Esto hace pensar sobre la limitada capacidad de acción que tiene esta entidad, aunque el tema no fue reconocido por ellos. Gobierno Regional: El Gobierno Regional Cusco tiene responsabilidades establecidas en el marco legal (Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, Art. 53), que debieran operarse a través de la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Medio Ambiente. Sin embargo, no tiene la normatividad, la capacidad ni la implementación de instrumentos para gestionar y resolver los conflictos generados por la acción o inacción del Estado (desde el nivel central). Aparte de esa Gerencia Regional y de al DREM, no existe otra dependencia del gobierno regional que intervenga en conflictos mineros. El sesgo centralista que aun se arrastra en la organización y funcionamiento del Estado peruano, ha restringido e inhibido que el Gobierno Regional asuma en transferencia funciones y competencias, en cumplimiento al proceso de descentralización legalmente establecido. Aquí parece haber una confrontación de intereses entre los actores del nivel central versus del nivel regional. Por otro lado, debe reconocerse que una limitación que también tiene el gobierno regional en este sentido es el acento y sesgo político de su accionar. El Gobierno Regional Cusco no ha intervenido en ninguno de los tres conflictos estudiados, ni siquiera en el momento de crisis del proyecto Tintaya, a pesar de lo emblemático que constituye este caso18. Las poblaciones locales y las comunidades reclaman una posición y acción de parte del Gobierno Regional. En el aspecto legislativo, cabe comentar la Ordenanza Regional Nº 065-2009 que promulgó el Gobierno Regional en Noviembre de 2009, por la cual prohíbe el 18

La excepción constituye una visita que efectuaron profesionales de la Gerencia Regional de Recursos Naturales y medio Ambiente del Gobierno Regional Cusco a Tintaya en el año 2008, en respuesta a una denuncia que recibieron ante la ocurrencia de un derrame de sustancias tóxicas. Fue un acto aislado sin mayor trascendencia.

otorgamiento de concesiones mineras en el ámbito regional. La Dirección Regional de Energía y Minas - Cusco elevó un documento al Gobierno Regional indicando y sustentando que esta Ordenanza es anti-constitucional. A pesar de ello, cabe señalar que desde que se dio dicha norma, INGEMMET no ha otorgado ninguna concesión minera. Organizaciones de la Sociedad Civil: -

ProDiálogo:

La organización no gubernamental ProDiálogo intervino en el conflicto entre la empresa Norsemont y la Comunidad de Chilloroya, cuando la empresa se convenció que el Estado no estaba en condiciones de solucionar la crisis generada. El rol solicitado para ProDiálogo fue de mediador. Se inició un largo y difícil proceso de diálogo que duró 19 meses (entre Febrero de 2009 y Setiembre de 2010), en donde se desarrollaron al menos once (11) reuniones de diálogo. Un gran reto que tuvo ProDiálogo fue quebrar la desconfianza inicial de la comunidad. El resultado del proceso fue la suscripción de un convenio de explotación por el cual la empresa ceda el derecho a la comunidad para explotar afloramientos de mineral (óxidos de cobre) en la superficie; mas no explotar el subsuelo, de donde luego la empresa va a extraer el mineral. Asimismo se suscribió un “convenio de cooperación interinstitucional”, por el cual Norsemont transfiere un monto de un millón y medio de Soles a la comunidad, con una vigencia de un año. -

Vicaría de la Solidaridad:

La Vicaría de la Solidaridad es una organización que depende de la Prelatura de Sicuani. Creada en 1987, tiene 23 años de vida institucional. Interviene en los conflictos socioambientales desde el año 2005, iniciándose en esta temática con el conflicto con la empresa minera Tintaya, en concordancia con la doctrina social de la Iglesia Católica. Su ámbito de acción comprende las provincias altoandinas de Chumbivilcas, Espinar, Canas y Canchis. Las líneas de acción y actividades que realiza son: i) capacitación e información a la población sobre derechos civiles y humanos y de normatividad ambiental, ii) orientación, asesoramiento y defensa a la población en situaciones de conflictos socioambientales; iii) estudios y diagnósticos sobre la realidad y problemática social y sobre la situación de los conflictos socio-ambientales; iv) monitoreo y observatorio de conflictos socio-ambientales19. Es conocida su posición de respaldo de los derechos humanos y civiles a favor de las comunidades campesinas. La población local reconoce esta posición y constantemente recurre a su ayuda. Parece ser que algunas empresas mineras, específicamente la empresa Xstrata Tintaya, ven su trabajo con suspicacia o desconfianza. Sin embargo, en más de una vez las instancias del Estado recurren a ella, no solo para solicitar información sobre conflictos, sino para que intervenga en casos de escalamiento de conflictos, como se observó en el caso de Tintaya y Anabi. Comunidad Internacional: -

19

Ombudsman de Australia:

La Directora de la Vicaría refiere que la información que recaban está a disponibilidad de las instituciones estatales pertinentes, como Defensoría del Pueblo y la PCM.

El Ombudsman de la minería de Oxfam Community Aid Abroad, con sede en Australia, intervino en el conflicto entra las comunidades afectadas por la empresa Tintaya BHP Billiton en diciembre de 2001, con el rol de mediador y propiciador del diálogo. Su intervención se pudo concretar por “el apoyo técnico de CooperAcción y el auspicio de Oxfam América”. La empresa minera transnacional se dio cuenta que el Ombudsman tenía los medios para ejercer presión para revisar su posición en el conflicto. La empresa aceptó y se instaló una instancia que se denominó la “Mesa de Diálogo”. Luego de un proceso de tres años, en Diciembre de 2004 se suscribió un “Acuerdo de Consolidación de los Avances del Proceso de la Mesa de Diálogo”, entre la empresa y las comunidades afectadas. El Ombudsman jugó el rol clave de re-equilibrar un poco la asimetría de poder empresa – comunidades campesinas y empoderar a las comunidades en su relación con la empresa. El menos durante el período en tuvo una presencia visible. Su intervención demostró la necesidad de una intervención externa para modificar el patrón vigente de relaciones de poder empresa – comunidades. Sin embargo, luego que el proceso concluyó, poco a poco la vigencia de las “reglas del juego”20 nacional, ha ido modificando las condiciones del relacionamiento empresa – comunidades. Hoy en día, la “Mesa de Diálogo” parece se ha reducido a una interacción bilateral “a puerta cerrada”, por el cual la empresa asigna anualmente recursos económicos a las comunidades.

3.3 Procedimientos, etapas y formas de intervención Los procesos de intervención seguidos por los actores institucionales involucrados en los tres casos estudiados tienen claras tendencias, que se sintetizan a continuación. a. En la etapa aún no activa del conflicto (conflicto potencial) no se registra la intervención de ningún actor institucional. En esta etapa solo hay una interacción empresa - comunidad, o empresa – individuo, en negociación bilateral. Igual para el caso de la etapa de latencia. b. La intervención de las instituciones del gobierno central o nacional en el conflicto – cuando lo hicieron- se ha producido en la etapa de la crisis en el escalamiento cercanos a la crisis. La institución que se hizo presente fue el Ministerio de Energía y Minas MEM. c. Las intervenciones institucionales provenientes del nivel central del Estado han sido inconstantes y poco efectivas21. Una característica que reclama la comunidad es la parcialidad del Estado a favor de la empresa, y específicamente la parcialidad con la que actuó el MEM y su instancia y brazo operativo regional: la Dirección Regional de Energía y Minas. d. Otras instituciones del Estado que intervinieron en la etapa de crisis del conflicto fueron el Ministerio Público y la Policía Nacional, e incluso el Poder Judicial. Estas intervenciones fueron básicamente para restablecer el Estado de derecho, como un

20

Incluso durante el mismo proceso de diálogo a pesar que había un observador externo, la empresa trató de valerse de sus estrategias de relacionamiento con las comunidades. Pero estos intentos fueron denunciados, y la empresa rectificó; como se explica en el Anexo donde se presenta el caso en detalles. 21 Esta apreciación del desempeño ha sido inclusive reconocido por la correspondiente instancia regional.

medio disuasivo hacer prevalecer la norma establecida para favorecer a la empresa afectada por la violencia de los campesinos. e. La participación de las instituciones del nivel regional fue aun menor y más limitada que las instituciones del nivel central / nacional. Es el caso del Gobierno Regional Cusco, debido a la carencia de instrumentos y canales normativo-administrativos y por la falta de decisión política; esta limitada participación la realizó mediante la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Medio Ambiente22. La Delegación de la Defensoría del Pueblo en Cusco, aún cuando sí tuvo una participación consistente y destacada, tiene también sensibles limitaciones operativas. f. La participación de las entidades del Estado del nivel local se refiere a las municipalidades. Ocurrió sin un patrón claro, desde una posición de no-intervención a otra de constituir un actor primario23. En cuanto a su efectividad también fue de extremos: desde una intervención de contribuir a negociar y concretar el Convenio Marco, hasta una posición oportunista, impredecible y contraria a la transformación positiva del conflicto24. g. La participación de actores institucionales no gubernamentales en roles de mediación, y observadores fue bastante auspiciosa y provechosa, a decir de los mismos actores primarios del lado de la comunidad. Estos fueron: la Vicaría de la Solidaridad, como entidad de la iglesia de la zona; la organización ProDiálogo (Lima) y la Ombudsman de la Minería de OXFAM Community Abroad (Australia). De hecho constituyen un actor terciario con un importante rol y aporte potencial en un futuro sistema regional de gestión de conflictos. h. Las acciones de carácter preventivo emprendidas por el Estado son casi inexistentes, aisladas y a menor escala25. Una vez producidos los conflictos, los mecanismos e instrumentos empleados para llegar a acuerdos fueron: mesa de diálogo, comisión de alto nivel, comisiones de trabajo, convenio de cooperación inter-institucional empresa – comunidad. La utilización de estos mecanismos, sin embargo, no fue acompañada de procesos de análisis de las causas y problemas detrás del conflicto, que lo explican. Tampoco fue seguido de la búsqueda de mecanismos e instancias para gestionar preventiva y constructivamente los conflictos socio-ambientales, menos aun se buscó desarrollar y fortalecer una institucionalidad pertinente a la gestión de los mismos.

22

La actuación de la Dirección Regional de Energía y Minas – DREM Cusco, a pesar de formar parte de Gerencia Regional de Desarrollo Económico, no es de manera articulada ni como un órgano propio del Gobierno Regional; esto en general y en lo especifico en el caso de los conflictos mineros. 23 En el primer extremo se tiene a la Municipalidad Distrital de Livitaca (gestión 2007-2010); en el otro extremo a la Municipalidad Provincial de Espinar (gestión 1999-2002). 24 En el primer caso se tiene la intervención de Municipalidad Provincial de Espinar (gestión 1999-2002), en el otro caso, de la Municipalidad Distrital de Quiñota (gestión 2007-2010). 25 Como aquellas actividades de capacitación desarrolladas por la oficina regional de Prev-Con en Cusco.

4. CONCLUSIONES Las quince conclusiones a las que confluye el presente estudio están respaldadas por los hallazgos descritos y analizados en los tres documentos anexos, correspondiente a los casos de conflictos desarrollados. También forma parte de las conclusiones y sustento de varias de las conclusiones del estudio, el diagrama “Problemática de los Conflictos SocioAmbientales entre las Empresas Mineras y las Comunidades de su Entorno en la Región Cusco”, el cual es un análisis sistémico de causa-efecto, contenido en la sección “Anexos”. 4.1

Los conflictos socio-ambientales no son una cortina de humo provocada por actores políticos oportunistas y manipuladores. Si bien es cierto que estos actores pueden contribuir al conflicto, no lo provocan. Los conflictos socio-ambientales son una expresión sintomática de profundos problemas estructurales nacionales que confronta el país. Por lo tanto, para gestionar los conflictos de manera preventiva y transformarlos positivamente, debe analizarse necesariamente las causas que los originaron y actuar sobre ellas.

4.2

No existe un sistema regional Cusco de gestión de conflictos socio-ambientales. Lo que hay es son acciones de diversos actores institucionales de modo desarticulado, sin un ordenamiento legal coherente, que funciona sin planes orgánicos.

4.3

En general la acción de las entidades del ejecutivo ante los conflictos socioambientales es reactiva, tardía, centralista, no busca atacar las causas que generan los conflictos. Dicha intervención ocurre en el momento de crisis o de escalamiento avanzado del conflicto.

4.4

Los conflictos socio-ambientales se producen en respuesta a un complejo sistema de factores relacionados con vínculos causa-efectos y formando incluso círculos viciosos. Dentro de este sistema los actores estatales tienen la mayor responsabilidad cuota de responsabilidad.

4.5

Las falencias y deficiencias en la implementación de la política estatal de promoción de la inversión privada en la minería como una de las causas medulares de los conflictos.

4.6

La política estatal de promoción de la inversión privada en la minería ha generado y acrecentado una asimetría de poder en las relaciones empresa – comunidades de su entorno, situación que no propicia una estrategia de gestión preventiva ni constructiva de conflictos socio-ambientales. No asegura siquiera acuerdos sostenibles una vez que los conflictos hacen crisis.

4.7

Las estrategias de relacionamiento de las empresas mineras con las comunidades y la sociedad local en su entorno de intervención, son expresión y consecuencia lógica de las políticas y marco legal en materia de promoción minera. Estas estrategias no garantizan relaciones comunitarias sólidas, no son conflicto-preventivas, ni contribuyen al desarrollo sostenible y humano de las comunidades de su entorno.

4.8

La estrategia de la empresa minera de resolver los conflictos, potenciales y/o activados, en base a su estrategia de relacionamiento con las comunidades de su entorno, que es a su vez creada en base a las “reglas del juego” que el Estado ha establecido, no aseguran una solución ni justa ni sostenible al eventual conflicto.

4.9

Como actores primarios dentro del conflicto, las comunidades perciben que las entidades del Estado, especialmente del nivel central, “les dan la espalda” y se

parcializan a favor de las empresas mineras. Por su parte, las empresas mineras perciben que el Estado los ha dejado “a su suerte”, actúan con pasividad y no ejerce su rol de autoridad. 4.10 El Sector Energía y Minas, actúa como “juez y parte” en los conflictos, lo cual le resta legitimidad y objetividad en los conflictos. A nivel regional la Dirección Regional de Energía y Minas - DREM Cusco tiene grandes limitaciones operativas por carencia de recursos. 4.11 Las debilidades estructurales de las municipalidades, expresión de una secular organización centralista del Estado peruano, no les permite asumir roles en un sistema regional de gestión de conflictos socioambientales. 4.12 A consecuencia de un enfoque reactivo para gestionar y de la falta de interés y/o de decisión del Estado en remontar las causas estructurales del conflicto y la prevalencia de actos de corrupción en actores ligados a los conflictos, los grupos sociales con menor capacidad de negociación son finalmente desfavorecidos. 4.13 La corrupción y la falta de transparencia en el desempeño de funcionarios públicos, dirigentes sociales y actores empresariales, son una traba y limitante para la prevención y/o transformación de los conflictos socio-ambientales. 4.14 La minería informal y artesanal está creciendo en varias provincias de la región, especialmente en Chumbivilcas y Paucartambo y constituye una fuente potencial de conflictos socio-ambientales. Entre otros factores, esta expansión es una respuesta de las comunidades, antes que foráneos extraigan el mineral que consideran suyo.

4.15 La intervención de actores institucionales no gubernamentales de la sociedad civil y de la comunidad internacional ha sido positiva y ha contribuido a una transformación de los conflictos en los 3 casos estudiados.

BIBLIOGRAFÍA CITADA Alegría, J. Estrada, A. 2010. Estudio de la Gestión del Agua y los Conflictos y su Interrelación con el Cambio Climático en la Región Cusco. Informe inédito. Investigación realizada por el Centro Bartolomé de las Casas en el marco del Programa de Adaptación al Cambio Climático PACC [Perú]. Cusco, Noviembre de 2010. Alegría, J., Canales, L., Ayala, C. 2010-a. Estudio de la gestión del agua y los conflictos por el agua en la región Apurímac y análisis de la importancia de los factores asociados al cambio climático en su desencadenamiento: caso de la microcuenca Mollebamba. Informe inédito. Investigación realizada por el Centro Bartolomé de las Casas en el marco del Programa de Adaptación al Cambio Climático PACC [Perú]. Cusco, enero de 2010. De Echave, J., Keenan, K., Romero, M., Tapia, A. 2005. Los Procesos de Diálogo y la Administración de Conflictos en Territorios de Comunidades: El Caso de de la Mina Tintaya en el Perú. Medios & Enlaces S.R.L. CooperAcción. Lima, Marzo de 2005. Gil, V. 2009. Aterrizaje minero. Cultura, conflicto, negociaciones y lecciones para el desarrollo desde la minería en Ancash, Perú. IEP. Lima. ISBN: 978-9972-51-250-6 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Oficina del Perú – PNUD. 2010. Informe sobre el Desarrollo Humano 2009. Por una Densidad del Estado al Servicio de la Gente. Parte I: las brechas en el territorio; Parte II: una visión desde las cuencas. ISBN: 978-9972-612-34-3; 978-9972-612-33-6. Lima, abril de 2010. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente – PNUMA, 2010. Estudio De Conflictos Socio-Ambientales en la Cuenca del Rio Santo Tomas – Provincia de Chumbivilcas, Región Cusco. Informe inédito, en el marco del Programa Conjunto de las Naciones Unidas "Gestión Integral y Adaptativa de Recursos Ambientales para Minimizar Vulnerabilidades al Cambio Climático en Microcuencas Altoandinas" (Programa ODM-F Perú). Cusco, Setiembre de 2010.