CONTEXTO ACTUAL DE LA GENERACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA PROVENIENTE DE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS Y 10 de febrero de 2014 PROPUESTAS PARA SU MEJOR DISTRIBUCIÓN.

CONTEXTO ACTUAL DE LA GENERACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA PROVENIENTE DE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS Y PROPUESTAS PARA SU MEJOR DISTRIBUCIÓN EN LAS REGIONES

Desde el 2001 hay dos procesos interesantes que confluyen y que afectan las finanzas de las regiones de nuestro país. Por un lado, la ley del canon, la cual determina que las regiones participen de una porción de los ingresos que captura el Estado por la explotación de recursos naturales. Y por el otro lado, un nuevo proceso de descentralización, que añade autonomía en algunos aspectos, principalmente en la orientación del gasto, a los gobiernos regionales y municipalidades, pues se les transfiere algunas competencias. Así, estas nuevas autoridades requieren recursos para cumplir con sus demandas, estableciéndose un esquema de transferencias desde el Gobierno Nacional hacia los niveles subnacionales. Las transferencias, son la principal fuente de financiamiento de los gobiernos subnacionales, por no decir en muchos casos exclusiva. Para tener una idea, el 95% de los ingresos no financieros de los gobiernos regionales son transferencias o recursos del canon. En el caso de las municipalidades este porcentaje alcanza el 79%. Esto genera un relación de ida y vuelta, toda vez que las mismas se consideran un derecho para las regiones, en especial en aquellas zonas donde existen grandes proyectos extractivos (minería, petróleo y gas), los cuales generan recursos importantes para dichas regiones. Los recursos que están de por medio, en especial por canon, han generado en algunos casos tensión y/o conflicto como el Moqueguazo1, los anunciados paros en Ancash y/o los reclamos de las regiones ante el nuevo esquema tributario aprobado el 2011. Parte de la explicación del porque el proceso de conformación de regiones en el 2005 fracasó fue porque en las regiones se instauró la percepción que al conformarse dichas regiones algunos departamentos se verían afectados en la recepción de recursos del canon al tener que compartirlos. Desde el 2003 – 2004, la economía peruana ha registrado importantes tasas de crecimiento. Parte de dicho crecimiento es explicado por el desarrollo de importantes proyectos extractivos (Antamina, Cerro Verde, Alta Chicama, Camisea, etc.) por un lado, y por el otro del incremento de los precios internacionales de los minerales e hidrocarburos. Esta conjunción de hechos permitió al Estado Nacional recibir importantes recursos y parte de ellos transferirlos a las regiones, vía el mecanismo del canon. Es decir, se puede decir que todos se beneficiaban. Por un lado, el gobierno nacional, que recaudaba importantes ingresos, y por otro, las regiones, en especial las zonas productoras, pues según la ley del canon éstas son las que más transferencias reciben. Según la ley del canon, existe una triple participación del distrito donde está la operación minera, recibe el 10% 1

En el año 2008 se registró un reclamo en Moquegua al descubrirse que recibía menos recursos por canon minero que Tacna a pesar de que en el primero se extraían más recursos. Esto se debió a un problema en la norma de aquel momento.

RED PARTICIPA PERÚ| Econ. Gustavo Avila

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CONTEXTO ACTUAL DE LA GENERACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA PROVENIENTE DE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS Y 10 de febrero de 2014 PROPUESTAS PARA SU MEJOR DISTRIBUCIÓN. como distrito productor, luego participa del 25% transferido a la provincia productora y finalmente del 40% transferido a las municipalidades del departamento. En la práctica el distrito productor, puede llegar a recibir tanto como lo que recibe el gobierno regional de dicho departamento. Para tener una idea, en los últimos 10 años, el Gobierno Nacional ha transferido a los Gobiernos Regionales y Municipalidades de todo el Perú más de S/. 130,000 millones, donde el canon representa el 46% en promedio. Sin embargo, las estadísticas muestran que la importancia del canon en el total de transferencias ha tenido altibajos. En el periodo 2004 - 2007, su peso pasó de representar el 17% en el 2004 (1,223 millones) al 65% en el 2007 (7,247 millones), explicado en buena parte por el incremento del canon minero. De allí su peso relativo desciende desde el 2008 en adelante, con un ligero incremento entre el 2011 – 2012, donde en los últimos cinco años los recursos por canon representan en promedio el 44% de todas las transferencias. Transferencias Intergubernamentales según canon y no canon En millones de soles

Fuente: Transparencia Económica Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana

Entre los años 2005 al 2008, los recursos transferidos fueron en buena cuenta los determinados, es decir, ya tenían un esquema predefinido para su distribución, y además estaban concentrados en algunas regiones y localidades, en especial donde se ubican los recursos naturales. Ante dicha situación, el Gobierno Nacional, específicamente el MEF, diseñó otras transferencias que no están amarradas a esquema de distribución alguna, como los Recursos Ordinarios y otros que, si bien no estaban orientados a corregir inequidades identificadas, contribuyeron a ese objetivo, entre ellos el Plan de incentivos, FONIE, FITEL, etc

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CONTEXTO ACTUAL DE LA GENERACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA PROVENIENTE DE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS Y 10 de febrero de 2014 PROPUESTAS PARA SU MEJOR DISTRIBUCIÓN. Transferencias Intergubernamentales según esquema de distribución En millones de soles

Fuente: Transparencia Económica Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana

Todo este modelo de distribución de recursos tiene por un lado a un Gobierno Nacional que de alguna manera busca tener control sobre los recursos a través del Presupuesto Público, más allá que sean los que retenga o transfiera,; y por otro lado, a un conjunto de gobiernos subnacionales que han adquirido notoriedad y poder, en especial aquellos que reciben recursos por canon, pues los mismos están relacionados a los recursos naturales que se extraen y están ubicados en su región y/o localidad. La crisis financiera internacional en el 2008 produjo una reducción de los precios de los minerales y petróleo, lo que tuvo impacto en las transferencias por canon debido a que las utilidades de las empresas cayeron; luego de una recuperación en los años 2010 y 2011, los precios nuevamente disminuyeron en el 2012 y 2013, afectando las utilidades de las empresas y generando nuevamente una caída del canon minero en el 2013 y con un escenario de reducción en el 2014 que podría llegar entre el 35% y 40% respecto al año anterior. Pareciera que estamos entrando a un nuevo escenario donde los recursos por canon serán menores, con menores volúmenes de producción en algunas localidades, con expectativas de menores precios de los minerales en el mercado internacional y teniendo en cuenta en general que estas transferencias terminan cuando se agotan los recursos naturales. Pero también hay que tomar en cuenta que vienen nuevos proyectos mineros importantes, de ahí que al cierre del 2013, el Ministerio de Energía y Minas informaba que la cartera estimada de inversiones en minería asegurada al 2016 ascendería a alrededor de US$ 20, 000 millones. Una parte de estos proyectos estarán ubicados en regiones distintas a las actuales, lo cual generará una reconfiguración territorial de las rentas generadas por la minería.

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CONTEXTO ACTUAL DE LA GENERACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA PROVENIENTE DE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS Y 10 de febrero de 2014 PROPUESTAS PARA SU MEJOR DISTRIBUCIÓN. Este escenario posible, nos obliga a pensar en la necesidad de evaluar el actual, que como vemos contiene errores. Todavía más, si hay evidencia de la presencia de un fenómeno que se denomina “pereza fiscal”, si hay problemas de inequidad, de volatilidad, entre otros. ¿Por qué no se habló de este tema cuando los recursos eran abundantes y por qué recién ahora de que es posible un escenario de menos recursos para algunas regiones? ¿Estamos preparados para iniciar un proceso de descentralización fiscal? ¿Estarán las regiones que reciben importantes recursos predispuestas a cambiar el escenario actual? Son algunas de las preguntas que se hacen diferentes actores en las regiones. El Gobierno Nacional no ha dado señales solidas de querer resolver los problemas asociados a la distribución del canon. En el año 2007, el gobierno central cambió la modalidad de transferencia del canon minero de doce cuotas a una sola cuota entregada en el mes de julio. En el 2013, ante la caída del canon minero acordó un doble mecanismo de compensación: un fondo de 290 millones para las 1550 municipalidades y algunos gobiernos regionales más afectados, luego en caso necesiten más recursos ofreció una línea de crédito hasta por 500 millones de soles con cargo al canon futuro. En ningún caso se habló de cambiar el esquema actual. Así, estamos ad portas de un escenario que ahora si nos obligaría a discutir un posible cambio en el esquema.

¿Cuál es la posición por la cual deben apostar las municipalidades y gobiernos regionales? ¿Es el mejor momento para discutir un nuevo esquema de distribución del canon?

RED PARTICIPA PERÚ| Econ. Gustavo Avila

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