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Respuesta a la “apropiación de tierras” y promoción de la inversión responsable en la agricultura

© 2011 Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) Las opiniones expresadas en este documento son las del autor y no reflejan forzosamente las opiniones del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA). Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no suponen de parte del FIDA juicio alguno sobre la condición jurídica de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites. Se han utilizado las denominaciones “países desarrollados” y “países en desarrollo” por resultar convenientes desde el punto de vista estadístico sin que ello represente necesariamente juicio alguno sobre la etapa alcanzada por una zona o país determinados en el proceso de desarrollo. Esta publicación o cualquier parte de la misma podrá reproducirse sin autorización previa del FIDA, siempre que el texto que se reproduzca sea atribuido al FIDA, con indicación del título del documento, y que se envíe al FIDA un ejemplar de la publicación en que aparezca. Foto de portada: FIDA/Masy Andriantsoa ISBN 978-92-9072-215-1 Impreso en enero de 2011 Reimpreso en 2015

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Respuesta a la “apropiación de tierras” y promoción de la inversión responsable en la agricultura

por Harold Liversage Diciembre de 2010

Respuesta a la “apropiación de tierras” y promoción de la inversión responsable en la agricultura

La controversia actual sobre las adquisiciones de tierras en gran escala por parte de inversionistas extranjeros ha vuelto a situar las cuestiones relacionadas con los derechos sobre la tierra y la inversión agrícola responsable en un lugar destacado de la agenda mundial de desarrollo.1 También ha suscitado interrogantes acerca de la trayectoria futura del desarrollo en el mundo. En ambos casos, ha abierto un espacio importante para el debate internacional sobre el modo de mejorar los sistemas de administración de la tierra y la inversión en la agricultura, a fin de fortalecer los derechos sobre la tierra y los medios de vida de los pequeños agricultores, pastores y otros grupos vulnerables. Sin embargo, la “apropiación de tierras” es motivo de preocupación no solo a causa de la adquisición de tierras por parte de extranjeros. Aunque es importante centrarse en las posibles amenazas que este tipo de adquisiciones plantea para los derechos sobre la tierra y los medios de vida de los pequeños agricultores, pastores, comunidades indígenas y otros grupos vulnerables, no debe desviarse la atención de la función que desempeñan las élites nacionales y las deficiencias de los sistemas nacionales de administración de la tierra, ni tampoco debe excluirse la posibilidad de que los inversionistas extranjeros puedan desempeñar un papel constructivo en apoyo de los pequeños agricultores. La finalidad del presente documento es contribuir al debate actual mediante una reflexión sobre los retos que se plantean y algunas de las posibles respuestas. En particular, se presta atención a los distintos principios y directrices propuestos para promover la buena gobernanza de la tierra y la inversión responsable en la agricultura.

La índole y el alcance del problema: no hay humo sin fuego Se calcula que en los últimos años entre 15 y 20 millones de héctareas en total han sido adquiridas por intereses extranjeros,2 aunque algunos observadores consideran que esta cifra es mucho mayor.3 La mayor parte de la tierra a que se hace referencia está en África, América Latina y partes de Asia,4 y ya es propiedad de facto de las comunidades rurales

1 Si bien en los últimos cinco años o más se han expresado crecientes preocupaciones acerca del aumento de las adquisiciones de tierras en gran escala por parte de extranjeros, GRAIN fue la primera ONG en elaborar un informe completo sobre las apropiaciones de tierras a nivel mundial, en octubre de 2008. Desde 2009, la Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra dispone de un blog que contiene informes de los medios de comunicación, investigaciones, presentaciones y otros materiales de información sobre la creciente demanda de tierra. Véase http://www.landcoalition.org/cpl-blog/. 2 Esta estimación se basa en una nota sobre políticas del Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias (IFPRI) de abril 2009. Pese a que no se proporciona una cifra efectiva, se ofrece una estimación de la cuantía de algunas transacciones procedentes de informes de los medios de comunicación. Al parecer, los autores de la nota sobre políticas han hecho referencia a una cifra global en un comunicado de prensa. 3 GRAIN considera que esta cifra es más elevada porque muchas de las transacciones señaladas no se han llevado a cabo, por lo que es difícil proporcionar una estimación precisa. 4 Según varios informes, los principales países afectados son los siguientes: en África: Angola, Benin, el Congo, Etiopía, Liberia, Madagascar, Malí, Mozambique, Nigeria, la República Unida de Tanzanía, el Sudán y Zambia; en América Latina: la Argentina, el Brasil, México, el Paraguay y el Perú, y en Asia: Camboya, Filipinas, Indonesia, Kazajstán, el Pakistán, la República Democrática Popular Lao y Ucrania.

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con arreglo a diversos regímenes de tenencia (aunque frecuentemente esos derechos no están registrados). A menudo, los Estados nacionales consideran que las tierras poco utilizadas están disponibles para los inversionistas externos. Sin embargo, esta percepción está empezando a cambiar en muchos países en desarrollo, y se reconoce cada vez más que, si bien algunas tierras pueden estar insuficientemente aprovechadas, son muy pocas las que no tienen propietarios, no están ocupadas o no están utilizadas. Aunque se están llevando a cabo investigaciones5 y el panorama se está volviendo cada vez más claro, aún no puede determinarse con certeza la índole y el alcance de la demanda de tierras, ni tampoco el número efectivo de las adquisiciones o arrendamientos a largo plazo realizados.6 Al parecer, muchas transacciones de tierras declaradas no se han materializado, y de aquellas que sí se han llevado a cabo, solo una pequeña parte de los terrenos adquiridos (a veces menos del 10 por ciento) está en estos momentos bajo explotación.7 Sin embargo, aparentemente algunas negociaciones se han realizado con muy poca atención pública.8 La mayor parte de los estudios actuales se ocupan de adquisiciones de más de 1 000 hectáreas o incluso 5 000 hectáreas y, por tanto, no tienen en cuenta un gran número de adquisiciones más pequeñas.9 Además, se centran en las tierras adquiridas por extranjeros, pese a que cada vez hay más datos que demuestran que en algunos países (por ejemplo, el Brasil, la India e Indonesia) las adquisiciones realizadas por inversionistas nacionales contribuyen considerablemente a un proceso de concentración de la tierra y aumento de las desigualdades. En general, no se dispone de información suficiente sobre las consecuencias —tanto negativas como positivas— que las transacciones de tierras realizadas han tenido en los medios de vida de las comunidades rurales en los países afectados. Muchos acuerdos contienen promesas de inversión financiera, empleo, transferencia de tecnología y generación de ingresos. Sin embargo, pese a sus posibles efectos positivos, hay pocas pruebas de si dichas promesas se han cumplido. Un problema para evaluar las consecuencias de las transacciones en gran escala con extranjeros es que dichas transacciones suelen formar parte de un conjunto más amplio de propuestas de

5 Si bien se están elaborando muchos documentos de investigación, lamentablemente muchos de ellos se basan en informes de los medios de comunicación u otras investigaciones. Algunos de los estudios recientes o en curso más destacados son: el estudio realizado en cinco países africanos por el Instituto Internacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo (IIMAD), la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y el FIDA (Cotula et al. [2009]); el estudio mundial del Banco Mundial (Deininger y Byerlee [2010]); el estudio del Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit’s (GTZ) en cuatro países de África y Asia (Görgen et al. [2009]); el estudio de FoodFirst Information and Action Network en dos países de África (FIAN International [2010]); el estudio mundial de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE [2010]); la investigación de Oxfam International en seis países de África (Kachika [2010]), y los 35 estudios intersectoriales en curso de la Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra (de próxima publicación). 6 Al parecer, muchas de las transacciones señaladas no se han materializado. Por ejemplo, el acuerdo de Daewoo Logistics sobre 1,3 millones de hectáreas en Madagascar; la transacción de Qatar de 40 000 hectáreas en Kenya; el acuerdo con los agricultores sudafricanos relativo a 10,0 millones de hectáreas en la República Democrática del Congo, y la transacción de Jarch Capital sobre 400 000 hectáreas en el sur del Sudán. En 2009, la agrupación EuropAfrica CSO consolidó los informes de la FIAN, GRAIN, el IFPRI y el IIMAD, y actualizó el estado de las distintas transacciones notificadas por estas organizaciones. Gracias a ello se obtuvo un panorama más completo, y también se destacó el hecho de que muchas de esas transacciones aún no se habían firmado. Además, parecería que algunas de las transacciones que se habían firmado, no se habían ejecutado. Los autores hicieron hincapié en las dificultades de realizar análisis estadísticos sobre esos informes. Aparentemente, aún no se dispone de una base de datos completa, sujeta a actualización permanente, sobre las adquisiciones de tierras en gran escala. Sería sin duda un recurso valioso. 7 Véase Deininger y Byerlee (2010). 8 Por ejemplo, la transacción de Varun relacionada con 500 000 hectáreas en Madagascar no se mencionó en los comunicados iniciales de los medios de comunicación ni en los informes de investigación. 9 Por ejemplo, la adquisición de pequeñas parcelas de tierra en el sur de Nairobi y en el Valle del Rift en Kenya para el sector de las flores cortadas ha tenido un impacto considerable en los derechos sobre la tierra de los pastores.

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asistencia bilateral para el desarrollo. Entre ellas cabe destacar, por ejemplo, las inversiones en infraestructura en gran escala, como puertos o sistemas hidroeléctricos. Por tanto, en la evaluación hay que tener en cuenta las consecuencias más amplias y a más largo plazo para los países interesados. No obstante, las investigaciones indican que algunas adquisiciones en gran escala no han cumplido las expectativas y, por el contrario, han tenido un impacto negativo. Sin embargo, también hay indicios de que algunas inversiones extranjeras en la agricultura (transacciones de menor envergadura y que no incluyen necesariamente la adquisición de tierras) están teniendo un impacto positivo. Se necesitan investigaciones mejor documentadas sobre estos efectos, tanto positivos como negativos.10 Un tema en el que se ha centrado el debate es la legitimidad de la venta de tierras a extranjeros: ¿se trata de apropiaciones ilegales y discutibles o bien de adquisiciones legítimas? Algunos detractores consideran que todas las adquisiciones extranjeras son apropiaciones ilegales de tierras de por sí. Habida cuenta de que muchas adquisiciones de tierras en gran escala se llevan a cabo en países caracterizados por una gobernanza de la tierra deficiente y una marcada corrupción, su legitimidad puede cuestionarse. Incluso en países donde los marcos jurídicos y las instituciones encargadas de la gobernanza de la tierra son más sólidos, es posible que algunas transacciones no se hayan llevado a cabo de forma transparente. Sin embargo, al menos en algunos casos, parece que la negociación de las inversiones ha seguido el proceso debido. Por tanto, aparentemente se han llevado a cabo las consultas oportunas con los dirigentes comunitarios legítimos y se han realizado verdaderos esfuerzos por garantizar que las transacciones beneficiaran a las comunidades interesadas. Un aspecto importante relacionado con lo anterior, es que la apropiación de tierras no implica solamente operaciones extranjeras. De hecho, puede que las transacciones de tierras ilegítimas por parte de extranjeros sean solo una pequeña parte de las apropiaciones de tierras que están verificándose en muchos países. Más importante aún es el hecho de que, en algunos países, estas apropiaciones son imputables a las élites nacionales y locales, a usuarios en disputa por la tierra (pastores, agricultores), y a usurpaciones dentro de las familias (hombres que acaparan tierras de mujeres y, donde la incidencia del VIH/SIDA es elevada, de viudas y huérfanos).11 Centrarse únicamente en las grandes adquisiciones de tierras realizadas por extranjeros puede desviar la atención de apropiaciones de tierras más graves en algunas sociedades. Por consiguiente, para hacer frente a este problema hay que considerar más ampliamente el fortalecimiento de las instituciones encargadas de la administración de las tierras a fin de que sean transparentes, responsables y accesibles y protejan los derechos de las personas vulnerables contra todo tipo de acaparamiento de tierra. Además, la actual ola de adquisiciones de tierra debe situarse en un contexto histórico caracterizado por la expropiación de tierras, la competencia por este recurso

10 Para un buen ejemplo de este tipo de investigación, véase Andrianirina-Ratsialonana y Teyssier (2010). 11 Por ejemplo, las agitaciones que se produjeron en Kenya entre 2007 y 2008 se atribuyeron principalmente a las consecuencias de las adquisiciones de tierras por parte de la élite política después de la independencia, y a su reasignación sobre la base de influencias. Gran parte de los debates posteriores acerca de la política agraria y la constitución se han centrado en hacer frente a este legado. Del mismo modo, el programa de redistribución de tierras en Zimbabwe ha resultado en la adquisición por parte de la élite política de las explotaciones que anteriormente pertenecían a los blancos. En Uganda, uno de los retos más importantes de la reforma agraria sigue siendo la restauración de las tierras mailo asignadas por los británicos a la élite tradicional de Buganda. En Rwanda, el principal desafío para garantizar los derechos sobre la tierra de los pequeños agricultores ha sido conciliar el legado de las divisiones étnicas instigadas por el colonialismo y la consiguiente pérdida de tierras.

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entre diversas partes interesadas, y las tendencias previstas. Si bien es cierto que hay una renovada preocupación por la apropiación de tierras, no se trata de una tendencia nueva. La expropiación de las tierras de los pequeños agricultores, pastores, pueblos indígenas y otras comunidades rurales ha sido un proceso constante a lo largo de siglos de colonización extranjera e interna, así como el acaparamiento de tierras después de la independencia. Al analizar el reciente aumento de la demanda, algunos investigadores se centran en los últimos cinco años, otros en los últimos 10 a 15 años, pero es importante remontarse a tiempos anteriores. Sin embargo, con respecto al futuro, el reciente aumento de la competencia por la tierra está vinculado a un rápido crecimiento de la población mundial y a la reducción asociada de la base de recursos naturales del planeta. Se prevé que la población mundial aumente en casi un 50 por ciento en los próximos 30 años, pasando de unos 6 500 millones a 9 200 millones de habitantes. Por tanto, es poco probable que la demanda de tierras disminuya en el futuro. Una variedad de partes interesadas, desde la sociedad civil y los gobiernos de los países inversionistas y receptores hasta las organizaciones intergubernamentales, han manifestado su preocupación acerca del posible impacto negativo que el incremento de la demanda y la competencia por la tierra y el agua está teniendo en los derechos sobre la tierra y la seguridad alimentaria de la población rural en los países en desarrollo. Esto ha dado lugar a una serie de usurpaciones de tierras a expensas de los pequeños agricultores, pastores y pueblos indígenas. Hay que oponerse enérgicamente a todo tipo de apropiación de tierra, especialmente a las que suponen adquisiciones de extensiones de tierra muy grandes y las que representan la expropiación de comunidades y pueblos enteros. No obstante, es importante reconocer que no todas las inversiones en la agricultura por personas externas son ilegítimas. Algunas de ellas han seguido el proceso debido y pueden beneficiar a las comunidades rurales.

Hacia una inversión más responsable en la agricultura El rápido crecimiento demográfico, los cambios en las modalidades de consumo, el cambio climático, la reducción de la base de recursos naturales, y la persistencia de la pobreza extrema y la vulnerabilidad en las sociedades rurales, especialmente en el mundo en desarrollo, requieren un cambio importante en el enfoque del desarrollo. Se necesitan mayores inversiones en la agricultura en los países en desarrollo, centradas en la promoción y el apoyo de los pequeños agricultores, pastores y pescadores artesanales. Los principales activos de que disponen son la tierra, la mano de obra y su creatividad, y a menudo, lo que estas personas necesitan son derechos seguros sobre la tierra, el agua y otros recursos naturales, inversiones de capital, conocimientos especializados, tecnologías adecuadas y acceso a los mercados. Los principales inversionistas en la tierra y la agricultura en los países en desarrollo son los casi 500 millones de hogares de pequeños agricultores. Son ellos quienes sustentan a un tercio de la población mundial y producen hasta un 80 por ciento de los alimentos consumidos en el mundo en desarrollo. Si bien estos agricultores suelen ser los más pobres y más desatendidos desde el punto de vista del apoyo al desarrollo y las inversiones, desempeñan una función clave para la reducción de la pobreza y la seguridad alimentaria. Por consiguiente, dar a la población rural pobre la oportunidad de ser parte de la solución para lograr la seguridad alimentaria mundial debe ser una prioridad para los gobiernos, la comunidad internacional dedicada al desarrollo y cualquier otro inversionista.

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Las mujeres cumplen una función crucial en la producción agrícola en los países en desarrollo, donde generalmente representan la mayoría de la mano de obra agrícola. Por ende, su empoderamiento económico y social es esencial. Los gobiernos de los países en desarrollo tienen la responsabilidad de fomentar el desarrollo de los pequeños agricultores y pastores mediante programas integrales de desarrollo agrícola. Sin embargo, no suelen disponer de los fondos necesarios, o sus políticas e inversiones favorecen a los agricultores en gran escala. A nivel mundial, se calcula que hay un déficit de inversiones en la agricultura que asciende a entre USD 14 000 millones y USD 30 000 millones al año por parte de la comunidad internacional de desarrollo y los gobiernos de los países en desarrollo.12 Se trata de un déficit crucial para la seguridad alimentaria y la mitigación de la pobreza. Aunque hay que hacer todo lo posible por que los gobiernos de los países en desarrollo aumenten el gasto en la agricultura, la inversión del sector privado también puede desempeñar un papel importante para cubrir ese déficit. A menudo, los inversionistas privados se perciben de manera negativa, especialmente entre los representantes de las organizaciones de pequeños agricultores y las comunidades indígenas. No se trata de una opinión infundada. Algunos inversionistas externos no se han comprometido suficientemente con las comunidades en las que están invirtiendo, y los beneficios que muchas de ellas han obtenido de esas inversiones han sido mínimos o nulos. Es posible que muchas de las inversiones cuyos fines se consideran de explotación no comporten la adquisición de tierras, sino la tala y la pesca ilegales, o la monopolización de los insumos agrícolas o los mercados. Sin embargo, los inversionistas privados externos pueden ser de distintos tipos. Puede tratarse de explotadores descarados, empresarios innovadores o inversionistas impulsados por un fuerte sentido de responsabilidad social. Los inversionistas del sector privado socialmente responsables pueden desempeñar un papel importante al aportar capital imprescindible para las tecnologías adecuadas, y el acceso a los mercados nacionales y de exportación. A menudo, se trata de inversionistas relativamente pequeños que los gobiernos no suelen considerar tan seriamente como a los inversionistas en gran escala. Además, la atención de los gobiernos se suele centrar en las inversiones que promueven los mercados de exportación. Si bien es cierto que estos mercados pueden ofrecer oportunidades, en general los mercados locales y nacionales son más importantes para la reducción de la pobreza, la seguridad alimentaria y el crecimiento económico. Una forma de aumentar la inversión sostenible del sector privado en la agricultura es promoviendo asociaciones mutuamente beneficiosas entre los pequeños agricultores y los inversionistas privados, preferiblemente asociaciones que no impliquen adquisiciones de tierras en gran escala. Esas asociaciones pueden adoptar la modalidad de sistemas de subcontratación, agricultura por contrata o planes de participación en el capital, en los que los inversionistas externos se ocupan principalmente de proporcionar conocimientos especializados y cualquier otro tipo de asistencia para la elaboración de productos agrícolas o la mejora del acceso a los mercados.13 El éxito de esas asociaciones y, más en general, los verdaderos beneficios para los pequeños

12 Fan y Rosegrant (2008); Cramon-Taubadel et al. (2009); FAO (2009b). 13 Véase, por ejemplo, Hetterschijt (2009); Jadhav (2010); Kingman (2010); Makhathini (2010); Mwendya (2010); Romano y Liversage (2010); Sulle (2010); Tagoe (2010). Véase también los distintos sitios web sobre modelos empresariales “integradores” que se indican al final del documento.

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agricultores y las comunidades rurales dependen del nivel de apropiación, la participación (gobernanza), la repartición de riesgos y la distribución de beneficios entre los asociados.14 Algunos inversionistas serios en el sector agrícola están optando cada vez más por asociaciones sostenibles y mutuamente beneficiosas puesto que ofrecen buenas perspectivas comerciales. A su vez, muchos pequeños agricultores están dispuestos a negociar si se les consulta debidamente, están bien informados de las consecuencias y los posibles riesgos, y perciben beneficios reales. Cualquier cesión de tierras estipulada en estas transacciones debería, preferentemente, tener un carácter temporal (por ejemplo, mediante un contrato de arrendamiento), y no ser de la escala que caracteriza los acuerdos actuales. Es posible establecer asociaciones mutuamente beneficiosas, pero para ello es necesario contar con el apoyo sostenido de una serie de proveedores de servicios (gobierno, sociedad civil, sector privado), así como con esfuerzo y tiempo. Hay que prestar especial atención al empoderamiento de los pequeños agricultores y las comunidades rurales para que puedan participar en igualdad de condiciones con los inversionistas externos. También es necesario hacer un seguimiento de la aplicación de los acuerdos para velar por que los beneficios previstos se materialicen.

Medidas para oponerse a la apropiación de tierras y promover una inversión más responsable en la agricultura Las distintas partes interesadas se están esforzando por promover la inversión responsable en la agricultura y oponerse a la apropiación de tierras. A los gobiernos les corresponde un papel primordial en la promoción de la inversión agrícola responsable y el fomento de instituciones transparentes, responsables y accesibles encargadas de la administración de la tierra, que reconozcan y defiendan los derechos de las comunidades rurales, sobre todo de los hogares más vulnerables. Es fundamental que los dirigentes comunitarios y las organizaciones de la sociedad civil en general, y los inversores externos en particular, fomenten la movilización social con objeto de oponerse a la apropiación de tierras. Los investigadores y los medios de comunicación deben documentar y difundir información sobre estas usurpaciones (no solo aquellas llevadas a cabo por extranjeros) y sus consecuencias negativas, así como sobre ejemplos positivos de asociaciones sostenibles y mutuamente beneficiosas entre inversionistas externos y comunidades rurales. La sociedad civil y los proveedores de servicios del sector privado pueden cumplir un papel importante en el empoderamiento de las comunidades rurales y el fortalecimiento de la buena gobernanza de la tierra, y los inversionistas socialmente responsables pueden contribuir ejerciendo influencia en los gobiernos y otros inversionistas. Una esfera de movilización social que suele descuidarse, pero que podría ser muy eficaz para orientar las inversiones, es movilizar a los consumidores de los países desarrollados en favor de la inversión socialmente responsable. Las organizaciones intergubernamentales, multilaterales y bilaterales deben apoyar las actividades antes mencionadas. Entre las medidas que las organizaciones intergubernamentales pueden adoptar, cabe destacar la elaboración de directrices o principios para la buena gobernanza de la tierra y la inversión responsable en la agricultura. A este respecto, hay muchas

14 Vermeulen y Cotula (2010); Cotula y Leonard, eds. (2010).

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iniciativas en curso,15 pero dos de ellas han obtenido más atención recientemente, a saber: i) el proceso de elaboración de directrices de adopción voluntaria para una gobernanza responsable de las tierras y otros recursos naturales,16 facilitado por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), con el apoyo de varias partes interesadas, entre ellas, el FIDA, y ii) el proceso de elaboración de principios para la inversión agrícola responsable, promovido por la FAO, el FIDA, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo y el Banco Mundial.17 Las directrices de adopción voluntaria son, en parte, el resultado de la Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural celebrada en Porto Alegre (Brasil) en 2006. Su objetivo es reforzar la gobernanza de la tierra proporcionando directrices destinadas a los gobiernos, las organizaciones internacionales de desarrollo y otras partes interesadas. Hasta cierto punto, se basan en el marco africano en materia de políticas agrarias y sus directrices, una iniciativa que, cabe esperar, refuercen, y que está siendo impulsada por la Unión Africana, la Comisión Económica para África de las Naciones Unidas y el Banco Africano de Desarrollo. Esta iniciativa recibió el respaldo de la Cumbre de los Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Africana, celebrada en Sirte (Jamahiriya Árabe Libia) en junio de 2009.18 El proceso relativo a las directrices de adopción voluntaria se halla en una fase relativamente avanzada, y se están realizando numerosas consultas regionales de especial interés. Se prevé que los representantes gubernamentales ratifiquen las directrices en 2011. Los principios para la inversión agrícola responsable siguen un proceso más iterativo porque son una plataforma para el diálogo y la consulta en lugar de un conjunto de normas inmutables que deben cumplirse. Se ha propuesto un conjunto preliminar de principios como una “nota de debate para contribuir a un diálogo global continuado” y se están llevando a cabo consultas.19 Los principios propuestos son los siguientes: (i)

se deben reconocer y respetar los derechos existentes sobre la tierra y los recursos naturales conexos;

ii)

las inversiones no deben poner en peligro la seguridad alimentaria, sino que deben fortalecerla;

iii) los procesos relacionados con el acceso a la tierra y la realización de inversiones conexas deben ser transparentes y controlados, y asegurar la

15 Véase, por ejemplo, Towards Voluntary Guidelines on Responsible Governance of Tenure of Land and Other Natural Resources (FAO [2009a]); Framework and Guidelines on Land Policy in Africa (Unión Africana [UA]/Banco Africano de Desarrollo [BAfD]/Comisión Económica para África de las Naciones Unidas [CEPA] [2009]); Principles for Responsible Agricultural Investment that Respects Rights, Livelihoods and Resources (FAO/FIDA/Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo [UNCTAD]/Banco Mundial [2010]); los elementos clave propuestos por el IFPRI para un código de conducta relacionado con la adquisición de tierras por parte de extranjeros; los principios básicos sobre la compra y el arrendamiento de grandes extensiones de tierra en los países en desarrollo (Ministerio Federal de Alemania de Cooperación para el Desarrollo [BMZ] [2009]); Largescale land acquisitions and leases: A set of core principles and measures to address the human rights challenge (De Schutter [2009]), y los “Principios de Santiago” (Grupo Internacional de Trabajo sobre Fondos Soberanos de Inversión [GITFSI] [2008]). 16 Véase FAO (2009a). 17 Véase FAO, FIDA, UNCTAD y Banco Mundial (2010). 18 Véase UA, BAfD y CEPA (2009). 19 Ha habido algunas críticas con respecto a estos principios. Inicialmente tales críticas se centraron en la participación del Banco Mundial en la iniciativa y no en el contenido de los principios propuestos (véase La Vía Campesina et al. [2010]; Faryadi y Ramos [2010], y De Schutter [2010]). Sin embargo, más recientemente se han expresado preocupaciones más sustantivas relacionadas con el hecho de que en los principios no se tiene en cuenta el problema de la carencia de tierras. Además, estos deberían incluir referencias específicas a los principios del “consentimiento libre, previo e informado” de las comunidades afectadas en la consulta sobre las transacciones, así como a varios pactos, protocolos y leyes internacionales. Véase FIAN et al. (2010).

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responsabilidad de todas las partes interesadas, mejorando así el entorno empresarial, legal y normativo; iv) se debe consultar a todos los afectados materialmente, y se debe dejar constancia de los acuerdos alcanzados mediante las consultas y estos acuerdos deben aplicarse; v)

los proyectos deben ser económicamente viables, respetar el estado de derecho, reflejar las mejores prácticas de la industria y traducirse en un valor compartido duradero;

vi) las inversiones deben generar efectos sociales y distributivos deseables y no deben aumentar la vulnerabilidad, y vii) hay que cuantificar el impacto medioambiental y tomar medidas para fomentar el uso sostenible de los recursos, al tiempo que se reducen al mínimo y mitigan los efectos negativos. Al igual que las directrices de adopción voluntaria, los principios tienen por objeto proporcionar orientación y un marco de debate para los gobiernos y las organizaciones intergubernamentales y de la sociedad civil. Estos principios podrían convertirse en un marco común de referencia, pero por el momento no se prevé someterlos a la aprobación oficial de los gobiernos u otros organismos. Pese a ser de naturaleza diferente, ambas iniciativas han encarado la finalidad y la naturaleza de los resultados a los que aspiran. La experiencia ha demostrado que los reglamentos obligatorios u otros documentos similares de cumplimiento obligatorio son más difíciles de negociar; requieren más tiempo para llegar a un acuerdo; a veces pierden fuerza como resultado, y suelen ser más difíciles de aplicar. Por ello, en general se considera que las directrices de carácter voluntario o los principios son más apropiados, puesto que pueden elaborarse con una mayor participación de las múltiples partes interesadas, en relativamente poco tiempo y con declaraciones más enérgicas. Sin embargo, se reconoce que ninguno de estos instrumentos es ejecutable por sí solo, pero puede movilizar el apoyo en favor de las buenas prácticas y contra las malas prácticas. Asimismo, para su ejecución, pueden basarse en tratados obligatorios, leyes y códigos vigentes, o hacer referencia a ellos. En ambos procesos, se ha prestado atención a no centrarse exclusivamente en la cuestión de la adquisición de tierras en gran escala por extranjeros. Una buena gobernanza de la tierra debe proteger los derechos de las comunidades rurales, especialmente de las personas vulnerables, contra todo tipo de apropiación de tierras, así como abordar los problemas relacionados con la corrupción, la transparencia, la rendición de cuentas y la asequibilidad. Asimismo, es preferible pensar que la inversión responsable en la agricultura no está relacionada solamente con las adquisiciones extranjeras de grandes extensiones de tierra, sino que también trata de promover la agricultura sostenible y la reducción de la pobreza, y de satisfacer las necesidades mundiales de alimentos, en particular las necesidades alimentarias de la población rural pobre en los países en desarrollo.

Conclusiones La apropiación de tierras es un problema que causa preocupación no solo debido a la adquisición de tierras por parte de extranjeros. Por tanto, para afrontar las amenazas y los desafíos que se plantean, es necesario adoptar una serie de medidas. A los gobiernos

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de los países en desarrollo les corresponde un papel fundamental para fomentar el desarrollo de los pequeños agricultores, y garantizar la inversión responsable en la agricultura con el apoyo de los asociados internacionales de desarrollo y las organizaciones de la sociedad civil. También los inversionistas del sector privado —ya sean pequeños o grandes, nacionales o extranjeros— pueden desempeñar un papel positivo. La movilización social es esencial, pero también lo es la gobernanza responsable en la administración de tierras. Las directrices y los principios por sí solos no resolverán los retos que se enfrentan. Sin embargo, la participación en el proceso de definirlos, junto con la movilización social y algunas alianzas consideradas tácticas podrían aumentar al máximo las posibilidades que ha suscitado la preocupación por la apropiación de tierras para aquellos que participan en la mejora del bienestar de los pequeños agricultores en los países en desarrollo. Harold Liversage es Asesor en Tenencia de la Tierra del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), una institución financiera internacional y un organismo especializado de las Naciones Unidas consagrado a erradicar la pobreza y el hambre en las zonas rurales de los países en desarrollo.

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Referencias

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Sitios web sobre modelos empresariales “integradores” Centro de la FAO de Recursos sobre Agricultura por Contrato:http://www.fao.org/ag/ags/contract-farming/index-cf/es/ Programa de Conocimiento de Hivos sobre Agencia de Pequeños Productores: http://www.hivos.net/esl/Hivos-Programa-de-Conocimiento/Temas/Agencia-de-PequenosProductores-en-un-Mercado-Globalizado Regoverning Market Resources: http://www.regoverningmarkets.org/en/og/view/74/resourcebyterm Royal Tropical Institute Value Chains for Development Portal: http://portals.kit.nl/-/12505/KIT-Portals/Value-Chains-for-Development Wageningen Expertise Centre for Chain and Network Studies: http://www.wageningencns.wur.nl WBCSD-SNV Inclusive Business Alliance: http://www.inclusivebusiness.org/

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Personne à contacter Harold Liversage Especialista Técnico Principal – Tenencia de la tierra División de Asesoramiento Técnico y Políticas FIDA [email protected]

Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola Via Paolo di Dono, 44 - 00142 Roma, Italia Tel: +39 06 54591 - Fax: +39 06 5043463 Correo electrónico: [email protected] www.ifad.org www.ruralpovertyportal.org ifad-un.blogspot.com www.facebook.com/ifad instagram.com/ifadnews www.twitter.com/ifadnews www.youtube.com/user/ifadTV