Gobierno de la República del Ecuador
ANÁLISIS SECTORIAL DE RESIDUOS SÓLIDOS ECUADOR
Organización Panamericana de la Salud Organización Mundial de la Salud División de Salud y Ambiente
Mayo 2002
Instituciones Auspiciadoras del Análisis Sectorial
Banco Interamericano de Desarrollo
(BID)
Agencia Alemana de Cooperación Técnica
(GTZ)
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF)
Ministerio del Ambiente del Ecuador
(MINA)
Ministerio de Desarrollo Urbano y de Vivienda del Ecuador
(MIDUVI)
Ministerio de Salud Pública del Ecuador
(MNP)
Organización Panamericana de la Salud
(OPS)
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ANÁLISIS SECTORIAL DE RESIDUOS SÓLIDOS ECUADOR
Organización Panamericana de la Salud Organización Mundial de la Salud División de Salud y Ambiente
Mayo 2002
INDICE RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................................ i Presentación ............................................................................................................. i Algunos Indicadores Importantes.................................................................................. i Antecedentes .............................................................................................................ii Análisis Situacional......................................................................................................iii Aspectos Críticos Clave................................................................................................v Visión Conceptual para el Desarrollo del Sector ..........................................................vi Políticas, Estrategias y Perfiles de Proyectos ............................................................ viii
1.
INTRODUCCIÓN ....................................................................................................... 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5
2.
CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL PAÍS....................................................... 5 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7
3.
Antecedentes .................................................................................................. 1 Objetivos y Metas del Análisis ......................................................................... 2 Temas y Enfoque del Análisis.......................................................................... 2 Programa de Trabajo....................................................................................... 3 Instituciones Participantes del Análisis Sectorial .............................................. 3
Ubicación y Superficie..................................................................................... 5 Geografía y Clima............................................................................................ 5 Infraestructura Vial .......................................................................................... 7 Población........................................................................................................ 7 División Política............................................................................................. 10 Características Sociales y de Escolaridad ..................................................... 11 Características Económicas .......................................................................... 12
ANÁLISIS SITUACIONAL DEL SECTOR.............................................................. 24 3.1 3.2
3.3
3.4
3.5
Breve Reseña Histórica del Desarrollo del País............................................. 24 Principales Políticas de Gobierno Relacionadas con el Sector....................... 29 3.2.1 La promoción de la modernización .................................................... 29 3.2.2 El apoyo a la descentralización.......................................................... 29 Políticas, Planes y Programas del Sector ...................................................... 30 3.3.1 Políticas ............................................................................................. 30 3.3.2 Programas sectoriales........................................................................ 32 Instituciones y Entidades Relacionadas con el Sector.................................... 32 3.4.1 Principales actores ............................................................................ 32 3.4.2 Participación de AME ........................................................................ 34 3.4.3 Microempresas .................................................................................. 34 3.4.4 Participación de ONG........................................................................ 34 Marco Legal y Estructuración de Competencias Institucionales ..................... 34 3.5.1 Análisis del marco jurídico que regula el sector de residuos sólidos ... 34 3.5.2 Identificación de problemas generales ............................................... 40 3.5.3 Legislación sobre la estructura y funciones institucionales................. 45 3.5.4 Relaciones extrasectoriales ............................................................... 47 3.5.5 Reforma estructural del sector........................................................... 49 3.5.6 Aspectos técnicos legales.................................................................. 53
3.6
3.7
3.8
3.9
3.10
3.11
4.
Esquema Funcional de los Principales Actores del Sector............................. 54 3.6.1 Entidades del Gabinete Ecuatoriano.................................................. 54 3.6.2 Coordinación Interinstitucional ........................................................... 58 3.6.3 Organización de los servicios de limpieza urbana en el país.............. 58 3.6.4 Fortalezas y debilidades .................................................................... 65 Aspectos Económicos y Financieros.............................................................. 66 3.7.1 El Sector de residuos sólidos en la economía nacional ...................... 66 3.7.2 Financiamiento del sector.................................................................. 74 3.7.3 Tarifas y cobro a los usuarios ............................................................ 79 Aspectos Técnicos Operacionales y Administrativos de los Servicios ........... 85 3.8.1 Generación de residuos sólidos ......................................................... 85 3.8.2 Almacenamiento................................................................................ 88 3.8.3 Barrido............................................................................................... 89 3.8.4 Recolección de residuos sólidos municipales .................................... 90 3.8.5 Equipos utilizados.............................................................................. 96 3.8.6 Tratamiento de residuos sólidos domésticos, peligrosos y especiales...................................................................... 97 3.8.7 Estaciones de transferencia............................................................... 98 3.8.8 Disposición final................................................................................. 99 3.8.9 Segregación formal e informal ..........................................................101 3.8.10 Recursos humanos y desarrollo tecnológico.....................................102 3.8.11 Conclusiones ....................................................................................103 La Participación de la Sociedad en el Sector................................................105 3.9.1 Participación del sector privado ........................................................105 3.9.2 Participación del sector académico...................................................106 3.9.3 Participación de ONG.......................................................................106 El Sector Salud y los Residuos Sólidos.........................................................106 3.10.1 Salud pública....................................................................................106 3.10.2 Salud ocupacional ............................................................................115 3.10.3 Accidentes y desastres .....................................................................118 Contaminación Ambiental.............................................................................122 3.11.1 Situación actual ................................................................................122 3.11.2 Gestión ambiental.............................................................................127 3.11.3 Prácticas que protegen el ambiente..................................................133
ASPECTOS CRÍTICOS CLAVE............................................................................ 137 4.1
4.2
4.3
Aspectos Críticos en Materia Institucional.....................................................137 4.1.1 Baja capacidad de gestión de las municipalidades ............................137 4.1.2 Escasa coordinación interinstitucional ..............................................138 4.1.3 Insuficiencia de Información.............................................................139 Aspectos Críticos Relativos al Marco Legal y Normativo...............................139 4.2.1 Desconocimiento del marco legal y de su aplicación por las municipalidades....................................................139 4.2.2 Marco legal difuso, incompleto y sin estructura intersectorial ............139 4.2.3 Carencia de instrumentos normativos de carácter técnico................140 Aspectos Críticos con Respecto a Economía y Finanzas..............................140 4.3.1 Los servicios son económicamente insostenibles .............................140 4.3.2 No existen condiciones para alentar las inversiones en el sector......140
4.4 4.5
4.6
5.
4.3.3 Gestión administrativa - contable deficiente......................................140 4.3.4 Carencia de esquemas de gestión alternativos.................................140 Aspectos Críticos Asociados a los Temas de Salud y Ambiente...................141 Aspectos Críticos Inherentes al Desarrollo Social y la Participación de la Sociedad.........................................................................145 4.5.1 Con respecto al desarrollo social ......................................................145 4.5.2 Con Respecto a la participación ciudadana ......................................146 Aspectos Críticos que Corresponden a los Esquemas Técnicos y Operacionales.............................................................................148 4.6.1 Aspectos críticos técnico operativos .................................................148
POSICIÓN ESTRATÉGICA CONCEPTUAL PARA EL DESARROLLO DEL SECTOR........................................................................................................ 151 5.1 5.2
Bases para el Desarrollo de una Política Intersectorial .................................151 Enfoque Conceptual Propuesto para El Ecuador..........................................153
6.
POLÍTICAS, ESTRATEGIAS Y ACCIONES RECOMENDADAS ....................... 161
7.
PERFILES DE PROYECTO PRIORITARIOS ...................................................... 180 7.1 7.2 7.3
7.4 7.5 7.6
7.7
7.8 7.9 7.10 7.11 7.12
Proyecto Número 1: Inventario Nacional de la Disposición Final de Residuos Sólidos ..................180 Proyecto Número 2: Planificación del Sector ................................................................................182 Proyecto Número 3: Fortalecimiento Institucional de los Ministerios del Ramo (Ministerios del Ambiente, de Salud Publica y de Desarrollo Urbano y Vivienda).......................................................................................184 Proyecto Número 4: Sistema Nacional de Tarifación para el Manejo de Residuos Sólidos ...........185 Proyecto Número 5: Definición de Requerimientos de Infraestructura y Modelos de Gestión........187 Proyecto Número 6: Formación de una Red Endógena para el Fortalecimiento de Ciencia y Tecnología ...............................................................................191 Proyecto Número 7: Establecimiento de las Bases para la Creación de una Ley Marco de Residuos Sólidos....................................................................193 Proyecto Número 8: Fortalecimiento del Programa de Residuos Hospitalarios .............................194 Proyecto Número 9: Asistencia a Comunidades en el Manejo de sus Residuos Sólidos ...............196 Proyecto Número 10: Fortalecimiento Integral a las Municipalidades ..............................................198 Proyecto Número 11: Sistema de Información Gerencial ................................................................200 Proyecto Número 12: Cartera de Financiamiento e Instrumentos Económicos ...............................201
7.13 7.14
7.15
Proyecto Número 13: Desarrollo de Infraestructura para Disposición Final .....................................204 Proyecto Número 14: Creación de un Centro Piloto de Valorización y Aprovechamiento de Escombros ..................................................................206 Proyecto Número 15: Racionalización y Normalización del Marco Normativo .................................208
8.
PLAN DE INVERSIONES PRIORITARIAS PARA EL SECTOR ........................ 211
9.
PLAN DE ACCIÓN PRELIMINAR ........................................................................ 216
10
BIBLIOGRAFÍA..................................................................................................... 219
11
EQUIPO TÉCNICO................................................................................................ 223
ANEXOS: A n e x o A: A n e x o B: A n e x o C: A n e x o D:
Carta Compromiso Estructuración del Ordenamiento Jurídico en el Ecuador sobre Desechos Sólidos Listado de Proyectos sobre Residuos Sólidos Financiados por el BEDE Estructura Tarifaria de la Ciudad de Cuenca
SIGLAS AME
Asociación Ecuatoriana de Municipalidades
BEDE
Banco del Estado
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
CEPL
Centro de Producción Limpia
CIGER
Comité Interinstucional para la Gestión de Residuos Sólidos
CONAM
Consejo de Modernización del Estado
CONCOPE
Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador
CONESUP
Consejo Nacional de Educación Superior
DHMA
Dirección Municipal de Higiene y Medio Ambiente de Quito
DIGMER
Dirección General de la Marina Mercante y del Litoral
EMAC
Empresa Municipal de Aseo (Cuenca)
EMASEO
Empresa Municipal de Aseo (Quito)
EMSABA
Empresa Municipal de Saneamiento Ambiental de Babahoyo
GTZ
Agencia Alemana de Cooperación Técnica
IEOS
Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias
INEC
Instituto Nacional de Estadística y Censos
INERHI
Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos
INNFA
Instituto Nacional del Niño y la Familia
JICA
Agencia Japonesa de Cooperación Técnica
MIDUVI
Ministerio de Desarrollo Urbano y de Vivienda
MINA
Ministerio del Ambiente
MNP
Ministerio de Salud Pública
OI
Organizaciones Internacionales
ONG
Organizaciones No Gubernamentales
OPS/OMS
Organización Panamericana de la Salud/ Organización Mundial de la Salud
PDM
Programa de Desarrollo Municipal
PFM
Programa de Fortalecimiento Institucional (GTZ)
PIB
Producto Interno Bruto
SAPSB
Dirección Nacional de Normativa de Saneamiento Ambiental
SIISE
Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador
SSA
Subsecretaría de Saneamiento Ambiental (MIDUVI)
SMV
Salario Vital Mínimo
USAID
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
RESUMEN EJECUTIVO
PRESENTACIÓN El Análisis Sectorial de Residuos Sólidos para el Ecuador (ASRSE) fue formulado a partir del diagnóstico realizado sobre el tema, como una primera aproximación integradora de la situación actual respecto al manejo de los residuos sólidos; el cual tomó en cuenta, los diferentes aspectos institucionales, financieros, legales, técnico-operacionales, de participación ciudadana, así como de salud y medio ambiente relativos al sector mencionado. Así mismo, con el enfoque intersectorial con que fue preparado el diagnóstico del sector, se llevó a cabo una amplia recopilación de información, tanto en instituciones públicas del sector, como en organismos privados, agencias internacionales, organizaciones no gubernamentales y asociaciones gremiales. Además, como complemento, se realizaron una serie de visitas a diferentes entidades relacionadas con el sector, así como entrevistas personales y telefónicas con profesionales involucrados con los temas a desarrollar, indicados en los términos de referencia del ASRSE.
ALGUNOS INDICADORES IMPORTANTES El Ecuador se localiza al noroeste de América del Sur, limitando al norte con Colombia, al sur y este con el Perú y al oeste con el Océano Pacífico. Ocupa una superficie de 271.000 km2. Su capital es Quito, que se constituye en un Distrito Metropolitano. Se ubica en la línea ecuatorial y está dividido en cuatro regiones geográficas: la Costa, que comprende aproximadamente la cuarta parte del territorio nacional; la Sierra, que se extiende a lo largo de las dos cadenas montañosas de la cordillera de Los Andes; el Oriente o región Amazónica, al este de la cordillera señalada y la región Insular o Islas Galápagos, localizada a 965 km de la costa, en el Océano Pacífico. Pese a situarse en la línea ecuatorial, el clima del Ecuador es variado, debido principalmente a su relieve territorial y la influencia de la corriente fría de Humbolt en verano y la de El Niño en invierno. La región Costa es calurosa y húmeda, con una temperatura promedio de 26° C. En la región Sierra la temperatura varía en función de la hora del día con valores promedio de 7° C al amanecer o anochecer y 21° C al mediodía. En la región Amazónica, que es más calurosa y húmeda que la Costa, la temperatura fácilmente puede llegar a los 37,8° C. La hidrografía del Ecuador está determinada por la cordillera de Los Andes. Aquí nacen ríos que van al Océano Pacífico y otros que van a desembocar en el río Amazonas. La red hidrográfica del Ecuador se caracteriza por la caudalosidad de sus ríos y por las facilidades de navegación. En el Ecuador existen cuerpos de agua superficiales de gran belleza natural, como son los lagos de: San Pablo, Yahuarcocha, Cuicocha y Mojanda, en la provincia de Imbabura; la laguna de Colta, en la provincia de Chimborazo y las lagunas de Luspa y Negra, en la provincia de Azuay. Hay otras lagunas pequeñas, como la laguna de Quilotoa, en Cotopaxi, Yambo en la provincia de Tungurahua. En el Oriente se encuentran los lagos: Agrio, Zancudo, Cocha y Jatuncocha.
En la actualidad, el Ecuador cuenta con más de 43.000 km de carreteras, de las cuales 22.052 km corresponden a la Sierra, 16.492 km a la Costa, 4.470 km a la región Amazónica y 184 km a Galápagos. La principal vía es la carretera Panamericana, que atraviesa el país de norte a sur, la cual permite enlazar las tres regiones continentales del país. La población del Ecuador se estima en más de 12 millones de habitantes, de los cuales el 64% habita en centros urbanos y el resto en el medio rural. La cobertura del servicio de agua potable es del 67%, porcentaje que corresponde a 8.238.931 habitantes. Así mismo, a nivel del país, la cobertura del servicio de alcantarillado es del 57%, porcentaje que corresponde a 7.048.595 habitantes. En cuanto al manejo de los residuos sólidos, se considera que solamente un 49,10% de la población, que equivale a más de 6 millones de habitantes, cuenta con servicios de aseo; cobertura que incluye a menos de 415.000 habitantes, que se asientan en el medio rural.
ANTECEDENTES En diferentes ocasiones, se ha intentado dar solución al problema de los residuos sólidos en el país. Durante los años setenta, el Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias (IEOS), adscrito al Ministerio de Salud Pública, tenía la responsabilidad del sector de agua potable y saneamiento, dentro del cual se incluía la gestión de residuos sólidos. El IEOS realizó estudios en todas las capitales provinciales del país, a partir de un acuerdo multinacional signado en Chile en 1974. Así mismo, durante los años 80, el IEOS trabajó en la implementación de dichos estudios con la colaboración de los municipios. Entre 1989 y 1990, el IEOS realizó la primera encuesta sobre cantidad y calidad de los residuos sólidos, cuyos resultados fueron publicados posteriormente por la Fundación Natura. En los años 90, esta institución trabajó en la expedición normativa del Reglamento para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental, en lo referente a recurso suelo, publicado en el Registro Oficial No. 989, del 30 de julio de 1992 y del Reglamento para el Manejo de Desechos Sólidos, publicado en el Registro Oficial No. 991, del 3 de agosto de 1992. Posteriormente, el IEOS dejó de existir nominalmente, pero su personal técnico y todas sus funciones se trasladaron a la Subsecretaría de Saneamiento Ambiental del Ministerio de Desarrollo Urbano y de Vivienda (MIDUVI). En la década de los 90, el Banco del Estado (BEDE) realizó múltiples estudios de residuos sólidos e iniciativas para la implantación de estudios en cuanto a rutas de recolección y rellenos sanitarios, siendo las más exitosas, las correspondientes al establecimiento de los rellenos sanitarios de Loja y Tiucán. Entre 1994 y 1999, la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME) realizó la implantación de rellenos sanitarios en 10 municipios pequeños y medianos. En este periodo el Municipio de Quito realizó su Plan Maestro y el Municipio de Guayaquil concesionó el servicio de aseo urbano e inauguró el relleno sanitario más grande del país. A fines de 1999, el Ministerio de Salud, a través de la Fundación Natura, realizó estudios sobre desechos hospitalarios en algunas ciudades del país; y la Fundación OIKOS, inició un programa de reducción de residuos industriales, con la aplicación de tecnologías limpias. Durante ese mismo año, el Ministerio del Ambiente emitió la normativa de elaboración de estudios de residuos sólidos.
ii
En septiembre del 2000, el MIDUVI, a través de la Subsecretaría de Saneamiento Ambiental (SSA), con la colaboración de la Agencia de Cooperación Alemana (GTZ), realizó un análisis del marco jurídico e institucional relacionado con el manejo de los residuos en el Ecuador, con el objeto de plantear acciones y estrategias para un reordenamiento del sector. No obstante los esfuerzos realizados para atender la problemática relativa al mal manejo de los residuos sólidos, como lo señalan las iniciativas antes señaladas, se puede decir que actualmente constituye un problema de alcance nacional, ya que los servicios básicos de aseo urbano en el país, en términos de cobertura, eficiencia y calidad, no han logrado atender a la mayoría de la población en forma satisfactoria, situación que compromete seriamente la salud y el bienestar de la comunidad, afectando con mayor intensidad a los segmentos menos privilegiados económicamente de la población. Se puede decir por lo tanto, que la falta de infraestructura y la carencia de servicios eficientes para el manejo de los residuos sólidos son el motivo fundamental para que se registren coberturas sumamente deficientes en cuanto a la recolección y a la disposición final de estos residuos. Al respecto, se estima una generación a nivel nacional de 7.423 ton/día de basura, estimándose que se recolecta formalmente el 49% y que se confina convenientemente un 30%. Esta situación de por sí grave, reviste una mayor importancia, si se considera que sin duda alguna está impactando espacios ambientalmente sensibles (zonas de recarga de acuíferos), de alta diversidad ecológica (pantanos, marismas, humedales, bosques tropicales, etc.), así como reservas ecológicas y parques nacionales. Similares efectos, se tienen en zonas y lugares turísticos, así como en el cultivo del campo y en las zonas de explotación petrolífera, por el mal manejo que se les da a los residuos que genera el desarrollo de dichas actividades. Con el fin de que las inoperantes prácticas que actualmente se utilizan para el manejo de los residuos sólidos, se lleven a efecto en forma más eficiente, con mayor sostenibilidad económica, con equidad social y con sustentabilidad ambiental, es necesario fortalecer el sector de los residuos sólidos en el Ecuador, considerando para ello, las diferentes áreas temáticas involucradas, como son la participación del Estado, la economía del sector, el marco legal, la gestión ambiental, el componente de salud y la participación de la sociedad en general. En ese sentido, en abril del presente año, los Ministerios de Salud y del Ambiente, suscribieron una Carta Compromiso (ver ANEXO A), reiterando un acuerdo suscrito por ambos ministerios en noviembre de 1999, para combinar esfuerzos en materia de salud y ambiente que redunden en la calidad de vida de la población del Ecuador. La realización de un Análisis Sectorial de Residuos Sólidos en Ecuador (ASRSE), como vía para iniciar un proceso de fortalecimiento de este sector, fue una de las prioridades definidas en el plan de acción de dicho acuerdo.
ANÁLISIS SITUACIONAL Ecuador ha sufrido un fuerte deterioro social en los últimos años, decreciendo del puesto Nº 64 al 73 en la clasificación del PNUD respecto del Índice de Desarrollo Humano (IDH). El principal problema es la existencia de un nivel alto de pobreza entre sus habitantes, llegando en el área rural al 67% y en el área urbana al 40%.
iii
El déficit de servicios básicos, constituye un problema prioritario que ha impedido el desarrollo del país. Al respecto, se estima que más de 4.084.000 habitantes no cuentan con agua potable y menos de 5.275.000 habitantes no cuentan con servicios adecuados de saneamiento. En lo que a residuos sólidos se refiere, más del 50% de la población urbana no tiene acceso directo a servicios de recolección formales y eficientes, mientras que en el área rural prácticamente no existe este servicio. Así mismo, sólo el 30% de la basura generada se dispone en buenas condiciones, por lo que el 70% restante se arroja en cuerpos de agua, quebradas, terrenos baldíos y basureros clandestinos. En ese sentido, la región de la Sierra presenta una cobertura de servicio del 54% mayor a las otras regiones, tanto en el ámbito urbano como en el rural. Así mismo, en la última década, la cobertura de los servicios para el manejo de los residuos sólidos en el ámbito urbano, se incrementó un 30% en la región de la Costa; mientras que en la Sierra, el incremento fue apenas del 3%; del 16,6% en la región Amazónica y un decremento notable en la región Insular. Esta situación ha generado graves problemas de afectación del suelo, del agua y del ambiente en general. En los sitios donde se disponen inadecuadamente los residuos, se crean hábitats de vectores transmisores de enfermedades gastrointestinales y respiratorias. En los botaderos de basura se hallan personas que realizan actividades económicas en condiciones infrahumanas y en muchos sitios, se alimentan cerdos con estos desperdicios, lo cual representa un grave problema de salud pública, por la presencia de la triquina en la carne de cerdo, responsable de la cisticercosis en la población, situación grave que se comprueba por la frecuencia del aparecimiento de esos casos en los establecimientos asistenciales de salud. Otro problema coyuntural relativo a la recolección y disposición final de los residuos sólidos son los costos asociados con la prestación del servicio, que se estima varían de US$20 a US$60 por tonelada, recuperándose en promedio apenas un 40% de tales montos. Además, los costos del servicio no responden a criterios de cantidad generada, ni a las características de los residuos. La mayor parte de los servicios de aseo tienen ingresos a través de tasas relacionadas con el consumo de energía eléctrica, las mismas que generalmente son del orden del 10%, existiendo un reducido grupo de municipios que lo hace a través del impuesto a los predios urbanos. La primera ciudad en establecer una tasa de cobro fue Quito en 1989. Posteriormente casi todas las demás ciudades han ido adoptando esta modalidad, incluso Guayaquil en donde el porcentaje es del 12%. Cabe mencionar que esta modalidad siempre ha sido cuestionada (ya que no responde a un estudio técnico), especialmente por los industriales, quienes son grandes consumidores de energía y, por lo tanto, son los que más pagan por este concepto. No existe información relacionada con la composición del presupuesto del sector de residuos sólidos a nivel nacional, toda vez que cada municipio maneja independientemente su propio presupuesto. Generalmente el presupuesto asignado a los servicios de aseo se halla inmerso dentro de partidas presupuestarias que imposibilitan definir el real costo de los mismos. El servicio en su gran mayoría está a cargo de las municipalidades, en las que normalmente existe una excesiva cantidad de personal para la prestación del servicio, pero un gran déficit en infraestructura.
iv
Al respecto, existen algunas experiencias ligadas con la participación de la iniciativa privada en la provisión de los servicios de aseo urbano, como es el caso de la ciudad de Guayaquil, en donde los servicios se han concesionado a empresas privadas desde hace aproximadamente 7 años. En términos generales, se puede decir que alrededor del 14% de los residuos recolectados y convenientemente dispuestos está en manos privadas. Así mismo, existen casos de participación de microempresas privadas y comunitarias en la prestación de los servicios de aseo, principalmente en el medio rural y en zonas suburbanas. En la actualidad, no existe una política institucional a nivel nacional para la recolección, transporte, reuso, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos; por lo que cada una de las instituciones públicas y ministerios relacionados con el tema aplican criterios y estrategias distintas para atender situaciones comunes. En ese sentido, la definición de actividades para cada uno de los ministerios involucrados en la gestión de los residuos sólidos, como son el MIDUVI, el Ministerio de Salud y el Ministerio del Ambiente, no están claramente definidas, por lo que operan de manera disfuncional, ya que existen indefiniciones y traslapes en sus responsabilidades, de adolecer de la tan necesaria intersectorialidad que demanda la actividad. El enlace que existe entre estas tres instituciones del sector público está dado sólo en el papel, a través de las responsabilidades que les han sido asignadas en los instrumentos jurídicos; pero en la práctica, cada uno actúa de manera independiente al respecto. A lo anterior, se debe sumar la falta de participación de la comunidad en la solución de esta problemática, fundamentalmente por la falta de espacios, que deben ser brindados por el sector gubernamental. En cuanto a los aspectos legales, existen leyes que definen claramente las competencias, así como los programas que deben ser ejecutados por Ley. Sin embargo, existen graves vacíos jurídicos, así como contradicciones y conflictos legales que conllevan la necesidad de modificar leyes y realizar una reforma estructural del sector. Dicha reforma debería tomar en cuenta las posibilidades de aprovechar los créditos internacionales, las tendencias hacia la descentralización y hacia la privatización; asimismo, considerar las condiciones que afectan el sector, como son: tipo de estándares o normas técnicas existentes, análisis y caracterización de los residuos sólidos para la ubicación, diseño y operación de estaciones de transferencia, instalaciones de tratamiento, rellenos sanitarios, incluyendo mecanismos de control para monitorear el efectivo cumplimiento de los servicios.
ASPECTOS CRÍTICOS CLAVE La definición de los aspectos críticos clave permitió caracterizar al sector en cuanto a sus carencias y debilidades, para que de manera más objetiva y clara se pueda establecer el conjunto de políticas, estrategias y actividades, que permitan orientar y fortalecer la gestión del manejo de los residuos sólidos en el Ecuador. En ese sentido, se identificaron los siguientes aspectos críticos:
ASPECTOS C RÍTICOS EN M ATERIA I NSTITUCIONAL • • •
Baja capacidad de gestión en las municipalidades Escasa coordinación interinstitucional Insuficiencia de información
ASPECTOS C RÍTICOS R ELATIVOS AL M ARCO L EGAL Y NORMATIVO • • •
Desconocimiento del marco legal y de su aplicación por las municipalidades Marco legal difuso, incompleto y sin estructura intersectorial Carencia de instrumentos normativos de carácter técnico
v
ASPECTOS C RÍTICOS CON R ESPECTO A E CONOMÍA Y FINANZAS • • • •
Servicios económicamente insostenibles Condiciones poco favorables para alentar las inversiones en el sector Gestión administrativa- contable, deficiente Carencia de esquemas de gestión alternativos
ASPECTOS C RÍTICOS ASOCIADOS A LOS T EMAS DE SALUD Y AMBIENTE • • • • • •
Contaminación por residuos infecciosos y peligrosos Minadores en botaderos Cantidades importantes de residuos sin recolectar Falta de rellenos sanitarios Manejo inadecuado de los residuos en área rural Abundancia de botaderos clandestinos
ASPECTOS C RÍTICOS I NHERENTES SOCIEDAD • • • • • • • •
AL
DESARROLLO SOCIAL
Y LA
P ARTICIPACIÓN
DE LA
Marginación de grupos productivos Deterioro de la calidad de vida de la población Reducida participación comunitaria y casi nula expresión social Ausencia de educación ambiental Importancia relativa del tema para los órganos legislativos Equivocada participación de ONG Percepción equivocada de la sociedad Visión unilateral del tema que impide la integración de todos los involucrados
ASPECTOS C RÍTICOS QUE CORRESPONDEN A LOS ESQUEMAS T ÉCNICOS Y OPERACIONALES • • • • • • •
Recolección indiscriminada de los distintos tipos de residuos (municipales, peligrosos y especiales) Rutas y frecuencias de recolección sin sustento técnico Unidades de recolección obsoletas y utilizadas para otras actividades Inexistencia de estaciones de transferencia Carencia de centros de tratamiento de residuos sólidos peligrosos y hospitalarios Disposición final vía botaderos, con prácticas inadecuadas de segregación informal de residuos sólidos Recuperación de material reciclable con una alta marginación de minadores y con estructuras de cacicazgo
VISIÓN CONCEPTUAL PARA EL DESARROLLO DEL SECTOR Existen potencialidades locales para el fortalecimiento del sector de residuos sólidos en el país. Las capacidades institucionales desarrolladas en los últimos cuatro años se constituyen en insumos válidos para proceder a un reordenamiento institucional. Entre ellos, cabe resaltar el proceso de descentralización en ejecución, el resurgimiento de las municipalidades como gobiernos locales, la normativa vigente en materia ambiental y sus perspectivas futuras. Además, desde la perspectiva de la participación de la iniciativa privada existe una influencia positiva generada por los procesos de modernización de los sistemas de telefonía, electricidad, agua potable y alcantarillado, entre otros.
vi
En ese sentido, es imprescindible desarrollar la gestión del manejo de los residuos sólidos, con un enfoque sistémico, multidisciplinario e intersectorial, abordando todos los aspectos legales, institucionales, técnicos, económicos, administrativos, operacionales, ambientales, de salud y los relativos al desarrollo de la sociedad; por lo que se deberán establecer los mecanismos que permitan realizar una gestión apoyada en los siguientes principios rectores: • • • • • • • •
Instrumentar la intersectorialidad del sector Establecer políticas globales de gestión acordes con el sector Orientar la gestión, buscando una amplia participación de la sociedad Considerar a todas las corrientes asimilables con los residuos sólidos Promover la valorización integral de los residuos sólidos Establecer una visión integral de la gestión Privilegiar el cumplimiento de objetivos integrales e intersectoriales Definir un ámbito funcional, al interior y al exterior del propio servicio
Por otro lado, la elaboración del análisis sectorial se ha constituido en un ejercicio práctico que ha posibilitado disponer de un espacio de reflexión y análisis para proponer una visión integral e intersectorial en el manejo de residuos sólidos. En una fase preliminar se ha consensuado la definición de roles y competencias entre los actores públicos. En ese sentido, con el fin de ordenar la participación de los actores involucrados en el manejo de los residuos sólidos en el Ecuador, a continuación se señala el rol que éstos deben cumplir: •
Usuarios: Agrupa a los generadores de residuos domésticos, comerciales, industriales y de otras fuentes, por ejemplo hospitalarios.
•
Operadores directos: Es deseable que sea otra instancia la que asuma dicha provisión, como son: empresas municipales, mixtas, de autogestión comunitaria o de participación privada.
•
Entidad Operadora: La responsabilidad de la provisión del servicio recae en la municipalidad, en su calidad de gobierno local; aunque dicha responsabilidad no implica que sea ella quien directamente lo provea.
•
Asistencia Técnica: La oferta de capacitación y asistencia técnica hacia las municipalidades y operadores directos será provista mediante un sistema desconcentrado, que siendo articulado por la AME, configure una plataforma de gestión con la participación de un conjunto de socios y aliados estratégicos.
•
Regulación y Control: Es necesario disponer de una entidad de carácter nacional, que en calidad de ente regulador del sector, defina las normas, procedimientos, estándares de calidad de los servicios, modalidades de gestión y otras que permitan aplicar criterios homogéneos en la provisión de los servicios en todo el país; con lo que se impediría que en cada “localidad”, se asuman formas de provisión desordenadas.
•
Políticas: Se conciben como los instrumentos que permitan integrar el quehacer de los involucrados en la gestión en una misma orientación, así como también, que aseguren la coherencia del sector y a las que debe responder la gestión local. Corresponderá a los ministerios de Desarrollo Urbano y Vivienda, del Ambiente y de Salud, la definición de ellas.
vii
•
Coordinación Intersectorial: De carácter nacional pero con un enfoque intersectorial, que asegure la integralidad del manejo de los residuos sólidos, bajo conceptos de gestión y calidad ambiental. Para ello, un Comité que integre solo a los tres ministerios antes señalados, que derive del CIGER, se convierte en la instancia integradora de los diversos enfoques institucionales frente al sector.
POLÍTICAS, ESTRATEGIAS Y PERFILES DE PROYECTOS La definición de las políticas, estrategias y proyectos prioritarios, con los cuales se busca fortalecer el sector de los residuos sólidos en el Ecuador, se hizo a partir de la identificación de las afectaciones por área temática, derivadas de las prácticas que actualmente se emplean para el manejo de estos residuos. Con ese listado inicial de efectos, se prepararon también por área temática, matrices individuales de interacción "efecto-causa-políticas-estrategias" buscando formularlas con un enfoque de intersectorialidad, ya que se estableció la incidencia de las causas identificadas en diferentes efectos, así como la coincidencia de políticas para diferentes causas. De esta manera, también se logró precisar la coincidencia de cada una de las políticas establecidas, con las diferentes áreas temáticas consideradas en el análisis, para establecer el carácter de dichas políticas, de lo cual resultaron políticas de gobierno (de Estado), sectoriales (varios ministerios) e institucionales (ministeriales), como se indica en siguiente cuadro:
viii
CUADRO RESUMEN DE POLÍTICAS DE GESTIÓN DEL SECTOR DE RESIDUOS SÓLIDOS EN EL ECUADOR POLÍTICAS CONSIDERADAS Incluir el tema de los residuos, como prioridad en la agenda nacional Definir con claridad los roles de las instancias involucradas Fortalecer los mecanismos de coordinación de los involucrados en el CIGER Desarrollar e implementar esquemas de minimización y valorización de los residuos Desarrollar infraestructura con énfasis en la disposición final Fortalecer los servicios de manejo de los residuos Crear un sistema intersectorial para promover y facilitar el desarrollo de infraestructura y servicios Desarrollar y aplicar un paquete de tecnologías apropiadas para el manejo de la basura Formular e instrumentar un sistema nacional de normas técnicas para el manejo de los residuos
CARÁCTER DE LAS POLÍTICAS
ÁREAS TEMÁTICAS S ALUD
AMBIENTE
X
X
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X
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X
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DESARROLLO S OCIAL
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E CONOMÍA Y
FINANZAS
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GESTIÓN E STADO E CUATORIANO
MARCO LEGAL
X
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DESARROLLO MUNICIPAL
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DESARROLLO TÉCNICO OPERATIVO
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ADMÓN. MANEJO DEL S ERVICIO
P ARTICIPACIÓN S OCIEDAD
NACIONAL
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X
S ECTORIAL
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X
X
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X
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X
INSTITUCIONAL
X
X
(Continuación)
CUADRO RESUMEN DE POLÍTICAS DE GESTIÓN DEL SECTOR DE RESIDUOS SÓLIDOS EN EL ECUADOR POLÍTICAS CONSIDERADAS
CARÁCTER DE LAS POLÍTICAS
ÁREAS TEMÁTICAS SALUD
AMBIENTE
DESARROLLO SOCIAL
ECONOMÍA Y FINANZAS
DESARROLLO M UNICIPAL
GESTIÓN ESTADO ECUATORIAN
M ARCO LEGAL
DESARROLLO TÉCNICO OPERATIVO
ADMINISTRACI ÓN M ANEJO DEL SERVICIO
X
X
O
Realizar el control ambiental de la disposición final de los residuos Formular e instrumentar un programa para el control de los residuos peligrosos Desarrollar e instrumentar un sistema tarifario nacional Formular y utilizar un sistema de incentivos e instrumentos económicos para apoyar la economía del sector Mantener el cobro de los servicios a través de la facturación de energía eléctrica Fortalecer integralmente la capacidad de gestión municipal de los servicios Promover la formación de recursos humanos para el sector Impulsar la valoración social y laboral del manejo de los residuos Privilegiar según la escala de gestión la formación de mancomunidades
X
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NACIONAL
SECTORIAL
INSTITUCIONA L
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PARTICIPACIÓ N SOCIEDAD
X
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(Continuación)
CUADRO RESUMEN DE POLÍTICAS DE GESTIÓN DEL SECTOR DE RESIDUOS SÓLIDOS EN EL ECUADOR POLÍTICAS CONSIDERADAS
CARÁCTER DE LAS POLÍTICAS
ÁREAS TEMÁTICAS SALUD
AMBIENTE
GESTIÓN ESTADO ECUATORIAN
M ARCO LEGAL
DESARROLLO TÉCNICO OPERATIVO
X
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X
DESARROLLO SOCIAL
ECONOMÍA Y FINANZAS
DESARROLLO M UNICIPAL
O
Alentar la participación privada Fortalecer el desarrollo de microempresas y la autogestión comunitaria Integrar a minadores y empleados del servicio al sector productivo Fomentar entre la población el ejercicio de sus derechos como usuarios Establecer programas de participación ciudadana Promover la educación ambiental Fomentar prácticas para proteger al ambiente Promover la educación sanitaria. (Salud e higiene ocupacional) Crear el régimen de residuos sólidos Racionalizar y simplificar procedimientos para la implementación, cumplimiento, control y sanción de normas Difusión y capacitación y sensibilización del marco normativo existente
X
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ADMINISTRACI ÓN M ANEJO DEL SERVICIO
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PARTICIPACIÓN SOCIEDAD
NACIONAL
SECTORIAL
X
INSTITUCIONA L
X
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xi
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X
Esta jerarquización de políticas de gestión también fue de mucha ayuda para darle claridad al establecimiento de los perfiles de proyectos prioritarios (Agenda de Trabajo). Así mismo, fue un insumo de gran utilidad para establecer los compromisos que en el marco de un acuerdo interministerial a cumplirse en fecha próxima, deben atender los ministerios del Ambiente, de Salud y de Desarrollo Urbano y Vivienda, principales actores en el tema a nivel del Estado ecuatoriano. La relación de los proyectos prioritarios se señala a continuación: • • • • • • • • • • • • • •
Inventario Nacional de la Disposición Final Planificación del sector Fortalecimiento institucional Sistema Nacional de Tarifación Definición de requerimientos de infraestructura y modelos de gestión Formación de una red endógena para el fortalecimiento de ciencia y tecnología Establecimiento de las bases para la creación de una Ley Marco de Residuos Sólidos Fortalecimiento del Programa de Residuos Hospitalarios Asistencia a comunidades en el manejo de sus residuos Sistema de Información Gerencial Cartera de financiamiento e instrumentos económicos Desarrollo de infraestructura Creación de un centro piloto de valorización y aprovechamiento de escombros Racionalización y normalización del marco normativo
1.
INTRODUCCIÓN
1.1
Antecedentes
La Organización Panamericana de la Salud (OPS/OMS) reporta que en la región de América Latina habitan en los centros urbanos alrededor de 350 millones de habitantes, quienes generan unas 275.000 toneladas de basura diariamente, de las cuales solo se recolecta un promedio de 70% y únicamente el 35% se dispone en rellenos sanitarios. Además, se estima que laboran unos 100.000 segregadores informales. Dentro de este contexto regional, Ecuador, localizado al noroeste de América del Sur, cuenta con una población de casi 8 millones de habitantes (55% ubicados en asentamientos rurales), responsables de unas 7.400 toneladas de basura que generan diariamente. Los servicios de aseo proporcionados por las municipalidades del país son precarios en calidad, eficiencia y cobertura, como lo demuestra el hecho de que solamente un 49% de dicho tonelaje se esté recolectando mediante procedimientos no informales y con cierta eficiencia, y que solo 2.187 toneladas de dichos residuos son dispuestas adecuadamente (Diagnóstico Preliminar Sectorial Manejo de Residuos Sólidos en Ecuador, 2001, OPS). Esta debilidad en materia de servicios, pero sobre todo la falta de infraestructura para la correcta disposición de los residuos, se ha traducido en un deterioro generalizado del entorno ambiental tanto en localidades urbanas como en los asentamientos rurales; generando también, importantes efectos sobre la salud pública y comprometiendo el bienestar de la comunidad, especialmente de aquellos segmentos con menos oportunidades y mayores carencias. Esta situación, de por sí grave, reviste una mayor importancia si se considera que la problemática asociada al manejo inadecuado de los residuos sólidos sin duda alguna está impactando espacios ambientalmente sensibles (zonas de recarga de acuíferos), de alta diversidad ecológica (pantanos, marismas, humedales, bosques tropicales, entre otros), así como reservas ecológicas y parques nacionales. Similares efectos se tienen en zonas y lugares turísticos, así como en el cultivo del campo y en las zonas de explotación petrolífera, por el mal manejo que se les da a los residuos que genera el desarrollo de dichas actividades. El control de los residuos sólidos asociado al desarrollo de las principales actividades productivas del Ecuador es fundamental para propiciar que se lleven a efecto en un plano de sustentabilidad con su entorno. A lo anterior se debe agregar que los profundos cambios que están ocurriendo en el país, en aras de la descentralización de la gestión pública y el fortalecimiento de las instituciones municipales, política fundamental de la actual administración de gobierno, implican un replanteamiento sobre los criterios y métodos empleados en la actualidad para llevar a cabo la prestación de los servicios de aseo en Ecuador. A fin de que el manejo de los residuos sólidos se lleve a efecto en forma más eficiente, con mayor sostenibilidad económica, con equidad social y con sustentabilidad ambiental, es necesario fortalecer el sector de los residuos sólidos en Ecuador, considerando para ello, las diferentes áreas temáticas involucradas, como son la participación del Estado, la economía del sector, el marco legal, la gestión ambiental, el componente de salud y la participación de la sociedad en general. En ese sentido, en abril del presente año, los ministerios de Salud y del Ambiente, suscribieron una Carta Compromiso (ver Anexo A), reiterando un acuerdo suscrito por ambos ministerios en noviembre de 1999, para combinar esfuerzos en materia de salud y ambiente que redunden en la calidad de vida de la población del Ecuador.
2
Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
La realización de un Análisis Sectorial de Residuos Sólidos en Ecuador (ASRSE), como vía para iniciar un proceso de fortalecimiento de este sector, fue una de las prioridades definidas en el plan de acción de dicho acuerdo. En respuesta a estos planteamientos, la representación de la OPS/OMS en el Ecuador, manifestó su disposición de colaborar con el Gobierno ecuatoriano para efectuar el mencionado análisis. Para ello, en agosto del 2001, apoyó la realización del Plan de Trabajo y de los Términos de Referencia, documentos que entre otros, fueron la guía para la ejecución de este estudio. Con base en este contexto, se realizó un Diagnóstico Preliminar del sector, que sirvió de base para la formulación del ASRSE.
1.2
Objetivos y Metas del Análisis
Objetivos • Metas Evaluar la situación que guarda actualmente el sector de los residuos sólidos en Ecuador •
Definir la visión estratégica institucional, con la que debe funcionar el sector, que permita sentar las bases de su desarrollo
•
Establecer políticas de gestión, estrategias de operación y acciones a realizar, con las que se pueda reforzar el proceso de desarrollo integral y sistemático del sector
•
Proponer proyectos prioritarios específicos, para viabilizar el proceso de implementación del ASRSE
Metas • Planificación estratégica del sector
1.3
•
Integración del sector en el plan de desarrollo nacional
•
Definición de programas de financiamiento
•
Formulación y ejecución de proyectos y programas, para fortalecer el desarrollo del sector
•
Promoción del desarrollo económico y social del país, a través de inversiones en el área de residuos sólidos
Temas y Enfoque del Análisis
Áreas temáticas cubiertas por el ASRSE • Institucional • Legal y Normativa • Económico Financiera • Técnica y Operacional • Salud y Ambiente • Gestión municipal • Participación y Desarrollo de la Sociedad
Ecuador
Tipos • • • • • • •
3
de residuos considerados Residuos sólidos domiciliarios Residuos sólidos provenientes de los servicios en general Residuos sólidos generados por la actividad comercial Residuos de origen industrial asimilables a los domiciliarios y de servicios Residuos sólidos producto de la limpieza de calles y áreas públicas Residuos especiales derivados de la infraestructura médica y hospitalaria Escombros y residuos de la construcción de edificaciones
Directrices a considerar en la formulación del ASRSE • Incrementar la cobertura de los servicios de aseo • Mejorar la calidad de los servicios de aseo • Eficientar la gestión administrativa municipal • Cambiar la imagen institucional de los servicios de aseo • Asegurar la sostenibilidad económica de los servicios de aseo • Impulsar la igualdad comunitaria en la prestación de los servicios de aseo • Alcanzar la sustentabilidad ambiental en el manejo de los residuos sólidos
1.4
Programa de Trabajo
Una vez concluido el Diagnóstico Preliminar del Sector y siguiendo la metodología propuesta en el Plan de Trabajo, se realizó durante los días 5 y 6 de noviembre 2001 una reunión de discusión para la formulación del ASRSE, denominada: Taller de Programación del Análisis Sectorial de Residuos Sólidos del Ecuador, organizado por el Ministerio del Ambiente del Ecuador y auspiciado por la OPS/OM, la Cooperación Técnica Alemana (GTZ) y UNICEF.
1.5
Instituciones Participantes del Análisis Sectorial Las instituciones que conformaron la agrupación de contrapartes fueron las siguientes: • • • • • • • • • •
Ministerio de Agricultura y Ganadería Ministerio del Ambiente Ministerio de Desarrollo y Vivienda Ministerio de Energía y Minas Ministerio de Industria, Comercio Exterior y Pesca Ministerio de Salud Pública Ministerio de Turismo Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME) Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador (CONCOPE) Consejo de Modernización del Estado (CONAM)
Organización del trabajo En la Figura 1.1 se ilustra cómo se llevó a efecto la organización del trabajo, con la participación de los diferentes actores involucrados en el desarrollo del ASRSE.
4
Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
2.
CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL PAÍS
2.1
Ubicación y Superficie
El Ecuador se localiza al noroeste de América del Sur. Limita al norte con Colombia, al sur y este con el Perú y al oeste con el océano Pacífico (Figura 2.1). Ocupa una superficie de 271.000 km2. La capital es Quito, que se constituye en Distrito Metropolitano. El Ecuador se ubica en la línea ecuatorial y está dividido en cuatro regiones geográficas: la Costa, que comprende aproximadamente la cuarta parte del territorio nacional; la Sierra, que se extiende a lo largo de las dos cadenas montañosas de la Cordillera de los Andes; el Oriente o región Amazónica, al este de la cordillera antes señalada, y la región insular o islas Galápagos, localizada a 965 km de la costa, en el océano Pacífico.
Figura 2.1
2.2
Mapa del Ecuador
Geogr afía y Clima
a) Relieve En cuanto al relieve, se distingue la Cordillera de los Andes que recorre el territorio de norte a sur. Esta cordillera se dispone en forma de triple alineación, denominadas cordilleras oriental, central y occidental, con altitudes considerables que van declinando de norte a sur. Existen volcanes jóvenes como el Cotopaxi y Sangay y varios nevados como el Chimborazo y el Cayambe. En medio de las cordilleras occidental y central, aparecen altiplanos formados por numerosas hoyas, ocupados por centros urbanos. Al este de la cordillera central se encuentra la región
6
Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
oriental, perteneciente a la cuenca del Amazonas. En la parte occidental del territorio, se halla la región litoral, constituida por una gran llanura que finaliza en el océano Pacífico. b) Pisos climáticos La relación entre la altura y la temperatura ha dado origen a los pisos climáticos del territorio, como se describen a continuación. De 0 a 800 m de altura se encuentra el piso climático Tórrido o Tropical, con una temperatura de 24º C a 28º C. Este piso se caracteriza por lluvias abundantes. Esto se observa en algunos lugares de Manabí, Guayas y El Oro. El Oriente que se encuentra en este piso climático también tiene abundantes lluvias durante todo el año. El archipiélago de Galápagos se encuentra en este piso y debería tener el clima tórrido por estar sobre la línea equinoccial, pero la influencia de las corrientes marinas de Humbolt y El Niño, hace que estas islas tengan un clima templado, seco en las partes bajas y fresco en las partes altas. De 800 a 1.800 m de altura está el piso climático Tropical Interandino, con una temperatura media de 18º C a 24º C. Las características de este piso son las escasas lluvias y una atmósfera seca. Este clima tienen los valles del Chota, Guayllabamba, Yunguilla, Catamayo y Macará. De 1.800 a 2.500 m de altura está el piso climático Subtropical Interandino con una temperatura media de 15º C a 18º C. Este piso climático se caracteriza por abundantes lluvias ocasionalmente. Gozan de este clima las ciudades de Ibarra, El Valle de los Chillos, Paute, Gualaceo y la ciudad de Loja. De 2.500 a 3.200 de altura está el piso climático Templado Interandino con una temperatura que varía de 10º C a 15º C. Gozan de este clima las ciudades de Tulcán, Quito, Latacunga, Riobamba, Azogues y Cuenca. De 3.200 a 4.700 m de altura está el piso climático Frío Andino, con una temperatura que fluctúa de 1º C a 10º C. Este piso se caracteriza por lluvias torrenciales y neblina espesa y baja. Este clima tienen todos los páramos de la región andina. De 4.700 a 6.310 m de altura está el piso climático Glacial o Gélido, con una temperatura de menos 0º C. En este piso se encuentran todos los nevados de los Andes Ecuatorianos. Hay cumbres de montañas con glaciares eternos. c) Clima
Pese a situarse en la línea ecuatorial, el clima del Ecuador es variado debido principalmente al relieve y la influencia de la corriente fría de Humbolt en verano y la de El Niño en invierno. La región Costa es calurosa y húmeda, con una temperatura promedio de 26º C. En la región Sierra la temperatura varía en función de la hora del día con valores promedio de 7º C al amanecer o anochecer y 21º C al mediodía. En la región Amazónica, que es más calurosa y húmeda que la costa, la temperatura fácilmente puede llegar a los 37,8º C.
Ecuador
7
d) Hidrografía La hidrografía de Ecuador está determinada por la Cordillera de los Andes. Aquí nacen ríos que van al Océano Pacífico y otros que van a desembocar en el río Amazonas. Ecuador es un país privilegiado por tener una gran cantidad de ríos en las tres regiones naturales. La red hidrográfica de Ecuador se caracteriza por la caudalosidad de sus ríos y por las facilidades de navegación. Los ríos navegables son: Esmeraldas, Guayas, Babahoyo, Vinces, en la costa; Napo, Pastaza, Morona, Santiago y Zamora, en el Oriente. Los ríos Pastaza y Paute han sido utilizados para la producción de energía hidroeléctrica en Agoyán y Amaluza, respectivamente. Hay pocos lugares que carecen de agua, como el caso de Manabí y el perfil costero de Guayas y El Oro. Ecuador no tiene lagos de grandes dimensiones, pero existen algunos muy atractivos por su belleza natural, como son: San Pablo, Yahuarcocha, Cuicocha y Mojanda, en la provincia de Imbabura; la laguna de Colta, en la provincia de Chimborazo y las lagunas de Luspa y Negra, en la provincia de Azuay. Hay otras lagunas pequeñas, como la laguna de Quilotoa, en Cotopaxi, Yambo en la provincia de Tungurahua. En el Oriente se encuentran los siguientes lagos: Lago Agrio, Zancudo Cocha y Jatuncocha.
2.3
Infraestructura Vial
En la actualidad, Ecuador cuenta con 43.197 km de carreteras, de las cuales 22.052 km corresponden a la Sierra, 16.492 km a la Costa, 4.470 km a la región Amazónica y 184 km a Galápagos. La principal vía es la carretera Panamericana que atraviesa el país de norte a sur, la cual permite enlazar las tres regiones del país. Del total de la red vial, 16.758 km de carreteras son responsabilidad del Ministerio de Obras Públicas, mientras que los 26.439 km restantes les corresponde a los municipios y consejos provinciales. En el año 1996, el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones contrató con empresas privadas la concesión vial por 17 años para la rehabilitación y mejoramiento de alrededor de 700 km de carreteras localizadas en las provincias de Carchi, Imbabura, Pichincha, Cotopaxi, Tungurahua, Chimborazo, Los Ríos, parte del Guayas y El Oro. Dentro de este esquema, una de las concesionarias tiene a su cargo un total de 409 km que comprende el corredor Rumichaca-IbarraGuayllabamba y Alóag-Latacunga-Ambato-Riobamba. Los 284 km restantes corresponden a la costa y la empresa concesionaria tiene a su cargo la rehabilitación y mejoramiento de los tramos Quevedo-Ventanas y Ventanas-Jujan y el corredor Naranjal-El Guabo.
2.4
Población
En el Cuadro 2.1 se presenta la situación de la población del país en cada una de las provincias, a nivel urbano y rural.
8
Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
De igual manera, en el Cuadro 2..2 se indica la proyección de la población total por provincias según grupos de edad.
Finalmente, el Cuadro 2.3 presenta el detalle de la densidad poblacional por regiones y provincias. Cuadro 2.1
Población urbana y rural por región y provincia - 1999
Regiones y provincias
Población Urbana
Rural
Total país
7.923.449
4.399.615
Sierra
3.282.790
2.224.364
Azuay Bolívar Cañar Carchi Cotopaxi Chimborazo Imbabura Loja Pichincha Tungurahua
317.524 51.596 76.080 77.422 97.714 168.319 189.656 207.781 1.885.069 211.629
299.723 130.439 138.740 87.710 204.463 254.357 135.819 217.709 524.643 230.761
Costa
4.416.469
1.787.172
El Oro Esmeraldas Guayas Los Ríos Manabí
414.599 197.205 2.819.387 339.024 646.254
133.532 210.350 527.417 313.054 602.819
209.909
386.176
Napo Morona Santiago Orellana Pastaza Sucumbíos Zamora Chinchipe
30.542 54.041 22.379 26.243 42.026 34.678
56.579 86.490 45.875 34.284 97.345 65.603
Región insular
14.281
1.903
Galápagos
14.281
1.903
Región amazónica
Fuente: INEC.
Ecuador
Cuadro 2.2
9
Proyección de la población total por provincias según grupos de edad (año 2000)
Grupos de Edad
0–4
5-9
Azuay
73535
79178
69073
67216
60397
50340
72512
58767
39548
56291
626857
Bolívar
23174
23057
21296
19770
15959
12332
17870
17925
14325
17957
183665
Cañar
25514
29234
28383
25831
20166
14660
20742
19731
13890
18869
217020
Carchi
20905
18564
16359
18982
18189
13670
17881
15270
12862
14493
167175
Cotopaxi
36089
38068
36408
33246
26562
21670
32794
30414
20993
27245
303489
Chimborazo
54107
60321
50723
45568
34834
27412
44259
41132
28247
40914
427517
El Oro
61503
57863
57689
62826
59987
54409
81066
56857
32466
35180
559846
Esmeraldas
58476
61192
55032
43184
34939
30019
56217
34292
21801
21120
416272
Guayas
367500 348939
360665 337705
331457 326883
565348
363022
200444 216778
3418741
Imbabura
40909
39118
35301
36536
33186
26521
35986
32007
22010
28181
329755
Loja
53122
51344
51540
46618
39524
29956
47374
38576
32225
38731
429010
Los Ríos
77027
71457
76051
75490
71074
57815
85789
64651
42498
40992
662844
Manabí
153002 141528
144427 152122
134212 99686
165537
114500
79579
83251
1267844
Morona Sant
23660
22049
17469
16585
13537
10793
13849
11135
6528
7743
143348
Napo
26554
24268
20298
17600
13802
12761
18134
12911
7172
6374
159874
Pastaza
8586
8382
7140
7746
5888
5047
7375
5394
3086
3466
62110
Pichincha
266312 261913
242439 239832
239618 234992
396926
275033
146259 162921
2466245
Tungurahua
45257
48362
47120
46692
46339
38432
57265
46524
30054
40972
447017
Zamora Chin
15856
13057
12000
12610
11752
8572
11254
8502
5229
4401
103233
Galápagos
1595
1707
1166
1553
1797
2031
3546
1680
743
1099
16917
Sucumbíos
21321
20358
16060
14913
14407
13972
19128
13205
6908
4502
144774
Zonas No delimitadas
12502
12514
12265
11506
9038
6659
10545
7766
5118
4629
92542
Fuente: INEC.
10-14 15-19 20-24 25-29
30-39 40-49 50-59 60 y +
Total
10
Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Cuadro 2.3
Densidad poblacional por regiones y provincias
Región
Área (km2)
Población (2.000)
Densidad (hab/ km2)
Sierra
63268,3
5597750
88,48
8.124,7 3.939,9 3.122,1 3.605,1 6.071,9 6.569,3 4.559,3 11.026,5 12.914,7 3.334,8
626.857 183.665 217.020 167.175 303.489 427.517 329.755 429.010 2.466.245 447.017
77,15 46,62 69,51 46,37 49,98 65,08 72,33 38,91 190,96 134,05
67.645,5
6.325.547
93,51
5.850,1 15.239,1 20.502,5 7.175 18.878,8
559846 416.272 3.418.741 662.844 1.267.844
95,70 27,32 166,75 92,38 67,16
Amazónica
130.832
613.339
4,69
Napo Morona Santiago Pastaza Sucumbíos Zamora Chinchipe
25.690 33.930 29.773,7 18.327,5 23.110,8
159.874 143.348 62110 144774 103.233
6,22 4,22 2,09 7,90 4,47
8.010
16.917
2,11
8.010 2.288,8
16.917 92.542
2,11 40,43
Azuay Bolívar Cañar Carchi Cotopaxi Chimborazo Imbabura Loja Pichincha Tungurahua
Costa El Oro Esmeraldas Guayas Los Ríos Manabí
Insular Galápagos Zonas No Delimitadas Fuente: INEC.
2.5
División Política
Ecuador es un Estado soberano, democrático, unitario, descentralizado, pluricultural y multiétnico. Su gobierno es republicano, presidencial, electivo, representativo, responsable y alternativo. La soberanía radica en el pueblo, que la ejerce por los órganos del poder público. El sector público estará conformado por las funciones Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral de Control de las diferentes dependencias del Estado. La Función Ejecutiva es ejercida por el Presidente de la República, quien representa al Estado y su mandato dura cuatro años.
Ecuador
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La Función Legislativa es ejercida por el Congreso Nacional, con sede en Quito, integrado por doce legisladores elegidos por votación nacional; dos legisladores elegidos por cada provincia; y, además, por un legislador elegido por cada 300 mil habitantes o fracción que pase de 200 mil. En lo que respecta a la Función Judicial, el ejercicio de esta potestad corresponde exclusivamente a los magistrados, jueces y tribunales determinados en la Constitución, las leyes y en los tratados internacionales. Sin perjuicio de la unidad de la Función Judicial, ésta actúa en forma descentralizada y los órganos que la componen son:
2.6
•
La Corte Suprema de Justicia, los Tribunales Distritales de lo Fiscal y de Contencioso Administrativo, las cortes superiores y más juzgados dependientes de ella
•
Los demás tribunales y juzgados que las leyes establezcan dentro del ámbito de la Función Judicial
•
El Congreso Nacional de la Judicatura
Características Sociales y de Escolaridad
La creación de una mano de obra competitiva depende inevitablemente de un elevado nivel de conocimientos básicos. Sin embargo, esto parece ser una utopía en el país, en vista que el 34,7% de la población en edad escolar no se ha matriculado en un establecimiento educacional. En lo que respecta a la población en edad escolar (6 a 24 años) se ha llegado a establecer que un 31,3% no se ha matriculado en un establecimiento educacional principalmente por motivos de trabajo, existiendo otro segmento importante (23,7%) que no lo ha hecho debido a la falta de recursos para atender los costos asociados para acceder a la educación. La crisis social y económica por la que atraviesa el país también se advierte en la falta de interés que tiene la población en edad escolar para continuar sus estudios (11,7% en el área urbana y el 13,6% en el área rural). Como una alternativa para mejorar la economía del hogar, es común que la población joven proveniente de hogares de bajos recursos se inserten tempranamente en la fuerza laboral del país, para con ello reducir de alguna manera los márgenes de necesidades al interior de sus hogares. El área rural del país presenta las tasas más altas de no matriculación, para el caso de las mujeres, los porcentajes más elevados se dan principalmente por motivos del costo de la educación (30%), las labores domésticas (20%) y la imperiosa necesidad de generar ingresos de manera inmediata (16%) (ocupaciones de baja rentabilidad en la mayoría de casos). En los hombres en cambio la no matriculación tiene como principal causa la temprana inserción laboral (39%). Una de las manifestaciones más visibles del desaprovechamiento de capacidades es el fenómeno de los alumnos que ingresan en la escuela y la abandonan antes de haber alcanzado un nivel consistente de educación (UNESCO, 1999). La deserción escolar alcanza un 14,9% en el área urbana y 5,8% en el área rural. El desaprovechamiento de las capacidades escolares ocasiona elevados costos en los sistemas educativos a las sociedades y a los hogares en general. Este problema es mejor comprendido por la población rural respecto a la urbana, cuando ésta logra acceder a la enseñanza escolar, lo cual marca un hito en el análisis de este tema.
12
Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Es importante destacar que uno de cada cinco miembros en el área rural no ha podido concurrir a un establecimiento escolar, debido a paros o huelgas. Considerando como analfabeta a la persona de 15 años y más que no saben leer ni escribir, las tasas específicas de los grupos de 65 años y más son los más elevados con 36,6% y descienden de forma directa a la edad, entre la población de 15 a 24 años son apenas del 29,2%. A nivel nacional existe gran diferencia en las tasas de 5% para el área urbana y 18% para el área rural, fruto de la diferencia histórica en el acceso a la educación entre la ciudad y el campo. Si se analiza por sexo, es evidente que las tasas de analfabetismo en las mujeres es superior a la de los hombres, 12,1% frente a 8,3%, respectivamente. Profundas diferencias se obtienen en la región sierra 7,3% para los hombres y 14,5% para las mujeres. El peso de esta diferencia es histórica, la mayor brecha entre las tasas de analfabetismo de hombre y mujeres está en las edades adultas y muy poco, y a veces inversa, en las jóvenes generaciones. El nivel de educación del jefe del hogar es un factor determinante en el bienestar de las familias. A nivel nacional, el 60,1% de los hogares tienen como jefes a personas que no han superado al menos la primaria. Al comparar este mismo indicador por sexo, se observa que los hogares dirigidos por mujeres se hallan en condiciones más negativas con respecto a los hombres. El 16,3% de las mujeres no tiene ningún nivel de instrucción y solamente el 47,1% ha accedido a educación primaria y el 11,6% ha llegado al nivel superior.
2.7
Características Económicas
Actividades económicas De acuerdo a la información que dispone el INEC, las principales actividades económicas que se desarrollan en el país son las que se indican en el Cuadro 2.4.
Cuadro 2.4 Orden de importancia 1 2 3 4 5 6
Principales actividades económicas del Ecuador Actividad Agricultura, caza, silvicultura y pesca Servicios Comercio Manufactura Construcción Transporte
PEA (%) 30,6 25,0 14,3 11,1 5,9 3,9
Fuente: INEC.
El 9,2% restante de la PEA se dedica a otras actividades como: la explotación de minas y canteras; establecimientos financieros, seguros; electricidad gas y agua, y otras actividades no bien especificadas.
Composición del PIB
Ecuador
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En el Cuadro 2.5 se muestra la variación histórica del Producto Interno Bruto (PIB), que como se puede observar presenta valores negativos significativos durante 1999, debido principalmente al deterioro de la situación económica, exacerbada por la crisis bancaria de ese año, que generó un descenso importante en la producción de casi todos los sectores. Por otro lado, la medida de congelación de los depósitos tomada en marzo del mismo año a fin de evitar el colapso del sistema bancario y reducir las presiones sobre el tipo de cambio representaron un alto costo para el lado real de la economía, ya que la producción se vio afectada por la drástica reducción de la demanda interna.
Cuadro 2.5
Producto Interno Bruto por clase de actividad económica Tasas de variación anual (sucres de 1975)
Actividad 1995 Producto Interno Bruto Agricultura, caza, silvicultura y pesca Petróleo y minas Industria manufacturera Electricidad, agua y gas Construcción Comercio y hoteles Transporte y comunicaciones Servicios financieros y a empresas Servicios gubernamentales, sociales y personales Otros elementos del PIB
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2.3 3.2 3.8 2.2 -3.7 -1.4 2.2 3 1.6 1
2 3.5 -1.9 3.3 2.8 2.5 4.4 3.1 1.9 0.5
3.4 4.1 3.5 3.5 2.4 2.8 3.3 3.9 1.9 1.3
0.4 -1.4 -3.3 0.4 2.1 6 0.9 1.6 3.5 1.2
-7.3 -1.3 0.3 -7.2 4.7 -8 -12 -8.8 1.4 -15
2.3 -5.3 4.8 5.2 5.1 3.7 4.7 4.4 1.6 -1
4.6 3.8 8.1 5.1 2.7 14.9 3.1 2.9 1.7 1.9
3.4
-1.9
8.5
3.6
-28
14.2
9.4
Fuente: Banco Central del Ecuador.
De la información proporcionada por el Banco Central del Ecuador, el PIB para el período comprendido entre 1995 y el 2001 presenta el comportamiento que se observa en el Cuadro 2.6.
Cuadro 2.6
Comportamiento del PIB 1995 - 2001 AÑO
ITEM 1995 PIB (millones de dólares) PIB (per cápita, dólares) Población (miles)
18.006 1.571 11.460
1996 19.157 1.638 11.698
1997 19.760 1.655 11.937
1998 19.710 1.621 12.175
1999 13.769 1.109 12.411
2000 13.649 1.079 12.646
2001 17.810 1.383 12.879
Fuente: Banco Central del Ecuador.
Como se puede ver, el crecimiento del PIB per cápita para todo el período de análisis presenta un descenso, el mismo que corresponde al -2,1%, situación contraria a lo que sucede con
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Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
el crecimiento poblacional, donde el índice es del 1,96%, lo que permite afirmar que el crecimiento poblacional está por encima del crecimiento económico. Por otro lado, el descenso del PIB per cápita para el año 2001 comparado con el de 1995 significa una disminución de US$188. Para el período de análisis se tiene un incremento del PIB per cápita desde 1995 hasta 1997, el cual empieza a descender hasta el 2000, siendo muy significativo este descenso entre los años 1998 y 1999, que coincide justamente con la última crisis económica vivida por el país. Se aprecia una significativa recuperación para el año 2001, lo que demuestra en términos macroeconómicos una recuperación de la economía ecuatoriana. Nivel de empleo De la información que posee el INEC para el período 1995-1997, los niveles de empleo en base a la población económicamente activa (PEA) para las diferentes ramas de actividad se indican en el Cuadro 2.7.
Cuadro 2.7 Rama de Actividad Agricultura y caza Minas y canteras Industria manufacturera Electricidad, gas y agua Construcción Comercio Transporte y comunicación Servicios financieros Servicios comunales y sociales No especificadas Total
Niveles de empleo 1995 -1997
1995
AÑO 1996
1997
178,6 16,1 421,6 18,2 177,7 917,7 159,7 130,6 869,9 1,5
191,2 16,8 424,1 11,2 171,3 874,0 167,4 133,1 899,0 0,8
209,4 11,2 475,3 10,2 185,1 870,9 175,6 138,5 983,1 2,8
2.891,6
2.888,9
3.062,2
Fuente: INEC.
Cabe mencionar que los resultados obtenidos corresponden a las Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo desarrolladas por el INEC. Precios y salarios En el Cuadro 2.8 se presenta el índice de precios al consumidor en el área urbana para las familias de ingresos bajos y medios tomando como año base el período septiembre 1994 – agosto 1995.
Ecuador
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Cuadro 2.8
Indice de Precios al Consumidor – Variación Anual
Período anual
Indice
Porcentaje variación anual
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 (agosto)
109,0 135,6 177,1 241,0 367,0 719,6 993,7
22,9 24,4 30,6 36,1 52,2 96,1 29,2
Fuente: Banco Central de Ecuador.
Como se observa el mayor porcentaje de variación anual experimentado en el índice de precios se da en el año 2000, debido principalmente a la crisis económica del año 1999. En lo que respecta a los salarios, en el Cuadro 2.9 se presenta la variación que éstos han tenido durante el período 1995 – 2000, de acuerdo a la información que dispone el Banco Central del Ecuador.
Cuadro 2.9 Período
Índice de Precios al Consumidor, 1995 - 2000 Salario Mínimo Vital
1995 1996 1997 1998 1999 2000
80.000 95.000 97.500 100.000 100.000 100.000
Total Sucres 352.562 478.681 605.174 762.967 1.025.033 1.336.667
Dólares 121 132 140 113 51 53
Fuente: Banco Central del Ecuador.
Como puede verse, el salario total vigente ha sufrido un deterioro muy significativo a raíz de la crisis económica de 1999, percibiéndose en la actualidad menos de la mitad de lo que se percibía en el año de 1995. Sector fiscal En el Cuadro 2.10 se presentan las operaciones realizadas por parte del gobierno central para el período 1995-2000, en donde los registros de gastos corresponden a valores devengados.
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Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Cuadro 2.10
Transacciones realizadas por el Gobierno de Ecuador, 1995 - 2000 Transacciones
AÑO
Ingresos 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Déficit/Superávit
Gastos
3.129,3 3.221,7 3.448,0 3.226,7 2.687,7 3.119,9
3.418,6 3.726,3 3.726,1 4.185,9 3.163,4 3.272,0
-289,4 -504,6 -278,1 -959,2 -457,7 -152,1
Fuente: Banco Central del Ecuador.
Sector externo El Cuadro 2.11 muestra el total de exportaciones e importaciones realizadas por el Ecuador durante el período comprendido entre 1995 y 2000.
Cuadro 2.11
Total de exportaciones e importaciones, Ecuador, 1995-2000
AÑO
Total Exportaciones Total Importaciones FOB CIF (millones de dólares) (millones de dólares)
1995 1996 1997 1998 1999 2000
4.380,7 4.872,6 5.264,4 4.203,0 4.451,1 4.926,6
4.152,6 3.931,7 4.954,8 5.575,7 3.017,3 3.721,2
Fuente: Banco Central del Ecuador.
En el Cuadro 2.12 se presenta la variación de la deuda externa ecuatoriana así como la variación en el canje y cotización del dólar de los Estados Unidos de América en el mercado nacional, para el período 1995-2000.
Cuadro 2.12
Variación de la deuda externa ecuatoriana, 1995-2000
AÑO
Deuda externa pública (millones de dólares)
1995 1996 1997 1998 1999 2000
10.440,4 12.351,1 12.530,8 12.495,1 13.061,9 13.372,4
Fuente: Banco Central del Ecuador.
Deuda externa privada (millones de dólares) 828,4 1.555,1 1.958,1 2.520,1 3.159,5 2.529,9
Cotización Del dólar 2.914 3.627 4.321 6.780 20.100 25.000
Ecuador
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Situación general de salud De acuerdo a las cifras del Banco Central, lo asignado a Salud y Desarrollo Comunal correspondió al 1,1% del PIB, lo que significa $US143,7 millones. En lo que se refiere a este sector, en el Cuadro 2.13 se presentan sus principales características, basadas principalmente en información del año 1999.
Cuadro 2.13
Principales características del Sector Salud ITEM
Cantidad
Médicos/1000 habitantes Habitantes por médico Tasa de mortalidad general/1000 habitantes Defunciones generales Tasa de mortalidad maternas/100.000 nacidos vivos Defunciones maternas Tasa de mortalidad infantil/1000 nacidos vivos Defunciones infantiles
1,38 727 4,5 * 56.420 * 114,7 * 232 * 27,1 5.480
* Corresponde al año 2000. Fuente: INEC.
Las diez principales causas de mortalidad general, durante el año 2000 se muestran en el Cuadro 2.14.
Cuadro 2.14
Principales causas de mortalidad general – Año 2000
Causa Cerebro vasculares Diabetes mellitus Enfermedades hipertensivas Neumonía Enfermedades isquémicas del corazón Agresiones Accidentes de transporte Enfermedades del hígado Tumor maligno del estómago Desnutrición
Número 2.735 2.533 2.487 2.89 2.324 2.086 2.05 1.435 1.367 1.072
Tasa/100.000 habitantes 21,6 20,0 19,7 18,9 18,4 16,5 16,2 11,3 10,8 8,5
Fuente: INEC.
En el Cuadro 2.15 se muestran las diez principales causas de mortalidad infantil correspondientes al año 2000.
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Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Cuadro 2.15
Principales causas de mortalidad infantil – Año 2000 Causa
Trastorno relacionados con la duración de la gestación y crecimiento fetal Neumonía Sepsis bacteriana del recién nacido Hipoxia intrauterina y asfixia al nacimiento Dificultad respiratoria del recién nacido Otras afecciones respiratorias del recién nacido Diarrea y gastroenteritis de presunto origen infeccioso Desnutrición y otras deficiencias nutricionales Malformaciones congénitas del corazón Trastornos hemorrágicos y hematológicos del feto y del recién nacido
Número
Tasa/1000 nacidos vivos
563
27,8
519 348 320 316 299
25,7 17,2 15,8 15,6 14,8
282
13,9
240 191 96
11,9 9,4 4,7
Fuente: INEC.
En el Cuadro 2.16 se muestran las diez principales causas de morbilidad general que se registraron en el año 1999.
Cuadro 2.16
Principales causas de morbilidad general, Ecuador 1999
Causa Otras complicaciones del embarazo y parto Otros embarazos terminados en aborto Otra atención materna relacionada con el feto y con la amniótica, y posibles problemas del parto Otros traumatismos de regiones especificadas, de regiones no especificadas y de múltiples regiones del cuerpo Colelitiasis y colecistitis Diarrea y gastroenteritis de presunto origen infeccioso Neumonía Enfermedades del apéndice Fractura de otros huesos de los miembros Hernia Inguinal
Número
Tasa/10.000 habitantes
65.151 22.215 18.784
52,5 17,9 15,1
17.206
13,9
16.434 16.402 14.607 12.667 8.547 8.488
13,2 13,2 11,8 10,2 6,9 6,8
Fuente: INEC.
Las diez principales causas de morbilidad infantil, registradas en 1999 se señalan en el Cuadro 2.17.
Ecuador
Cuadro 2.17
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Principales causas de morbilidad general, Ecuador 1999 Causa
Otros trastornos respiratorios originados en el período perinatal Neumonía Diarrea y gastroenteritis de presunto origen infeccioso Crecimiento fetal lento, desnutrición fetal y trastornos relacionados con la gestación corta y el bajo peso al nacer Feto y recién nacido afectado por factores maternos y por complicaciones del embarazo, del trabajo de parto y del parto Enfermedades infecciosas y parasitarias congénitas Hipoxia intrauterina y asfixia del nacimiento Enfermedad hemofílica del feto y del recién nacido Bronquitis aguda y bronquiolitis aguda Desnutrición
Número
Tasa/10.000 habitantes
5.167 3.822 3.670 2.933
173,5 128,3 123,2 98,5
2.665
89,5
2.365 1.490 1.359 821 719
79,4 50,0 45,6 27,7 24,1
Fuente: INEC.
Agua potable Con el fin de tener un marco referencial de la situación actual de los diferentes servicios básicos en el país, en el Cuadro 2.18 se describe la cobertura del servicio de agua potable, para lo cual se ha tomado como base los resultados obtenidos por la Subsecretaría de Saneamiento Ambiental en 1999.
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Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Cuadro 2.18 REGIONES Y PROVINCIAS TOTAL PAIS REGION SIERRA Azuay Bolívar Cañar Carchi Cotopaxi Chimborazo Imbabura Loja Pichincha Tungurahua
REGION COSTA El Oro Esmeraldas Guayas Los Ríos Manabí
REGION AMAZONICA Napo Morona Santiago Orellana Pastaza Sucumbíos Zamora Chinchipe
REGION INSULAR Galápagos
Cobertura del servicio de agua potable Población atendida
Cobertura (%)
Urbana 6.518.949
Rural 1.719.982
Total Urbana Rural 8.238.931 82 39
Total 67
3.032.823
1.290.046
4.322.869
92
58
78
303.424 49.914 51.516 76.441 93.895 166.056 177.704 198.398 1.722.086 193.389
183.797 49.203 94.171 67.034 87.793 134.872 114.064 73.636 344.506 140.970
487.221 99.117 145.687 143.475 181.688 300.928 291.768 272.034 2.066.592 334.359
96 97 68 99 96 99 94 95 91 91
61 38 68 76 43 53 84 34 66 61
79 54 68 87 60 71 90 64 86 76
3.299.023
354.236
3.653.259
75
20
59
386.539 148.398 1.974.905 238.511 550.670
43.236 24.714 126.847 47.533 111.906
429.775 173.112 2.101.752 286.044 662.576
93 75 70 70 85
32 12 24 15 19
78 42 63 44 53
177.963
75.041
253.004
85
19
42
24.123 50.671 22.227 23.815 29.697 27.430
14.861 31.583 3.793 12.356 5.996 6.452
38.984 82.254 26.020 36.171 35.693 33.882
79 94 99 91 71 79
26 37 8 36 6 10
45 59 38 60 26 34
9.140
659
9.799
64
35
61
9.140
659
9.799
64
35
61
Fuente: Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda.
Como se puede apreciar, la situación del servicio de agua potable para cada una de las provincias es diferente, pudiéndose concluir que a nivel del país, la cobertura del servicio de agua potable es del 67%. A nivel de regiones, la región amazónica tiene la menor cobertura (42%), seguido por la costa (59%), la región insular (61%) y la sierra (78%). A nivel de zonas en todo el país, el área rural presenta un nivel de cobertura muy bajo con apenas el 39%, a diferencia de la zona urbana con el 82%. En términos de población estos porcentajes corresponden a 1.719.982 y 6.518.949 habitantes, respectivamente, lo cual demuestra la poca atención que recibe dicha zona. La mayoría de municipios pequeños son atendidos generalmente por sistemas propios que se hallan bajo la responsabilidad de los departamentos de obras públicas. También existen sistemas regionales que sirven a este tipo de municipios, como es el caso de aquellos que se
Ecuador
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localizan en la cuenca baja del río Guayas o en Manabí, donde el suministro de agua potable lo brinda la Empresa Cantonal de Agua Potable de Guayaquil (ECAPAG) o el Centro de Rehabilitación de Manabí (CRM), respectivamente. Por su parte, las ciudades medianas y grandes generalmente cuentan con empresas municipales de agua potable y alcantarillado, que gozan de autonomía financiera y administrativa. Saneamiento En el Cuadro 2.19 se describe la cobertura de alcantarillado, para lo cual se ha tomado como base los resultados obtenidos por la Subsecretaría de Saneamiento Ambiental en 1999.
Cuadro 2.19 REGIONES Y PROVINCIAS
Cobertura del servicio de alcantarillado Población atendida
Cobertura (%)
TOTAL PAIS
Urbana 5.745.176
Rural 1.303.419
REGION SIERRA
2.687.468
958.260
3.645.728
82
43
66
263.870 42.997 45.533 68.157 74.838 145.500 169.912 173.540 1.524.490 178.631
124.417 38.515 55.208 36.563 61.936 104.785 94.447 56.946 273.784 111.659
388.287 81.512 100.741 104.720 136.774 250.285 264.359 230.486 1.798.274 290.290
83 83 60 88 77 86 90 84 81 84
42 30 40 42 30 41 70 26 52 48
63 45 47 63 45 59 81 54 75 66
2.932.574
304.344
3.236.918
66
17
52
289.032 127.401 1.832.540 165.904 517.697
38.051 26.797 134.036 31.785 73.675
327.083 154.198 1.966.576 197.689 591.372
70 65 65 49 80
28 13 25 10 12
60 38 59 30 47
121.893
40.554
162.447
58
11
27
16.934 34.310 6.938 18.762 19.463 25.486
7.527 16.485 1.294 8.495 2.579 4.174
24.461 50.795 8.232 27.257 22.042 29.660
55 63 31 71 46 73
13 19 3 25 3 6
28 36 12 45 16 30
3.241
261
3.502
23
14
22
3.241
261
261
23
14
2
Azuay Bolívar Cañar Carchi Cotopaxi Chimborazo Imbabura Loja Pichincha Tungurahua
REGION COSTA El Oro Esmeraldas Guayas Los Ríos Manabí
REGION AMAZONICA Napo Morona Santiago Orellana Pastaza Sucumbíos Zamora Chinchipe
REGION INSULAR Galápagos
Fuente: Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda.
Total Urbana Rural 7.048.595 73 30
Total 57
22
Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
A nivel del país, la cobertura del servicio de alcantarillado es de 57%, porcentaje que corresponde a 7.048.595 habitantes. A nivel de regiones, la sierra tiene la cobertura más alta (66%) comparada con la región insular (61%), seguido en orden decreciente por la costa (52%) y la región amazónica (42%). A nivel de zonas en todo el país, el área rural presenta un nivel de cobertura muy bajo con un 30%, a diferencia de la zona urbana con el 73%. La mayoría de municipios pequeños son atendidos generalmente por sistemas propios que se hallan bajo la responsabilidad de los departamentos de obras públicas. Por su parte, las ciudades medianas y grandes generalmente cuentan con empresas municipales de agua potable y alcantarillado, que gozan de autonomía financiera y administrativa. Regiones de importancia ecológica Ecuador cuenta con los siguientes parques nacionales y reservas, que se constituyen en áreas de importancia ecológica: En la costa: Reserva Ecológica Manglares Cayapas - Mataje, se localiza en la provincia de Esmeraldas. Ocupa un área de 51.300 ha. Su altura varía entre 0 y 35 msnm. Reserva Ecológica Mache – Chimbul, se localiza en las provincias de Esmeraldas y Manabí. Ocupa un área de 70.000 ha. Su altura varía entre 300 y 800 msnm. Parque Nacional Machalilla, se localiza en la provincia de Manabí. Ocupa un área de 55.059 ha. Su altura varía entre 0 y 850 msnm. Reserva Ecológica Manglares Churute, se localiza en la provincia de Guayas. Ocupa un área de 49.984 ha. Su altura varía entre 0 y 700 msnm. En la sierra: Reserva Ecológica El Angel, se localiza en la provincia del Carchi. Ocupa un área de 15.715 ha. Su altura varía entre 3.644 y 4.768 msnm. Reserva Ecológica Cotacachi – Cayapas, se localiza en la zona baja de la provincia de Esmeraldas y la zona alta de la provincia de Imbabura. Ocupa un área de 204.420 ha. Su altura varía en la zona baja entre 35 y 1.600 msnm y en la zona alta entre 1.600 y 4.939 msnm. Reserva Ecológica Cayambe–Coca, se localiza en las provincias de Imbabura, Pichincha, Napo y Sucumbíos. Ocupa un área de 403.103 ha. Se halla en la parte baja en los 1.969 msnm y en la parte alta a una altura de 5.970 msnm. Reserva Ecológica Antisana, se localiza en las provincias de Pichincha y Napo. Ocupa un área de 120.000 ha. Se halla entre 1.400 y 4.592 msnm. Parque Nacional Sumaco – Napo – Galeras, se localiza en la provincia de Napo. Ocupa un área de 205.249 ha. Se halla entre 500 y 3.732 msnm. Reserva Pululahua, se localiza en la provincia de Pichincha. Ocupa un área de 3.383 ha. Se halla entre 1.800 y 3.356 msnm. Refugio Pasochoa, se localiza en la provincia de Pichincha. Ocupa un área 500 ha. Se halla entre 2.950 y 4.199 msnm. Parque Nacional Cotopaxi – El Boliche, se localiza en las provincias de Pichincha, Cotopaxi y Napo. Ocupa un área de 33.393 ha. Se halla entre 3.400 y 5.897 msnm. Parque Nacional Ilinizas, se localiza en las provincias de Pichincha Y Cotopaxi. Ocupa un área de 149.900 ha. Se halla entre 800 y 5.265 msnm.
Ecuador
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Parque Nacional Llanganates, se localiza en las provincias de Cotopaxi, Tungurahua, Napo y Pastaza. Ocupa un área de 219.707 ha. Se halla entre 1.200 y 4.571 msnm. Parque Nacional Sangay, se localiza en las provincias de Cañar, Chimborazo, Tungurahua y Morona Santiago. Ocupa un área de 517.765 ha. Se halla entre 1.000 y 5.230 msnm. Reserva Forestal Chimborazo, se localiza en la provincia de Chimborazo, Bolívar y Tugurahua. Ocupa un área de 58.560 ha. Se halla entre 3.800 y 6.310 msnm. Parque Nacional Cajas, se localiza en la provincia de Azuay. Ocupa un área de 29.000 ha. Se halla entre 3.000 y 3.500 msnm. Parque Nacional Podocarpus y Bosque Petrificado Puyango, se localiza en la provincia de Loja y Zamora Chinchipe. Ocupa un área de 146.280 ha. Se halla entre 900 y 3.600 msnm. En el oriente: Reserva Forestal Cuyabeno, se localiza en las provincias de Sucumbíos y Napo. Ocupa un área de 603.380 ha. Se halla entre 200 y 280 msnm. Reserva Biológica Limoncocha, se localiza en la provincia de Sucumbíos. Ocupa un área de 4.613 ha. Se halla entre 230 msnm. Parque Nacional Yasuní, se localiza en la provincia de Pastaza y Napo. Ocupa un área de 982.000 ha. Se halla entre 300 y 600 msnm. En Galápagos: Parque Nacional Galápagos y Reserva Marina Galápagos, se localiza en la provincia del mismo nombre. Ocupa un área de 693.700 ha. Se halla entre 1 y 1.707 msnm.
24
Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
3.
ANÁLISIS SITUACIONAL DEL SECTOR
3.1
Breve Reseña Histórica del Desarrollo del País
Durante los años setenta, el Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias (IEOS), adscrito al Ministerio de Salud Pública, tenía la responsabilidad del sector de agua potable y saneamiento dentro del cual se incluyó la gestión de residuos sólidos a partir del acuerdo multinacional de Chile de 1974, y fue el fundamento para que el IEOS realizara estudios en todas las capitales provinciales del país. Dentro de estos estudios, se identificó uno realizado en 1978 por Francisco de la Torre y Julio Proaño, que corresponde a su tesis de grado previa a la obtención del título de ingenieros civiles, en el que se presenta un resumen de generación per cápita y/o cobertura del servicio de recolección para un grupo 14 ciudades de las regiones costa y sierra, cuyos resultados se señalan en el Cuadro 3.1.
Cuadro 3.1 Ciudad Ambato Cuenca Esmeraldas Huaquillas Ibarra Latacunga Loja Machala Portoviejo Riobamba Santa Rosa Tulcán Manta
TOTAL
Situación de los residuos sólidos en algunas ciudades del país, 1976 Población Hab 82.686 113.997 66.247 10.994 43.878 23.351 52.386 76.245 67.454 61.732 21.141 25.793 71.417
717.321
PPC kg/hab/día 0,65 0,50 0,67 0,58 0,58 0,58 0,69 0,69 0,67 0,50 0,78 0,42 0,50
Producción ton/día 53,7 57,0 44,4 6,4 25,4 13,5 36,0 52,4 44,9 30,7 16,5 10,8 35,4
427
Cobertura Recolección % ton/día 70 69 34 30 90 95 70 40
37,6 39,3 15,1 1,9 22,9 12,9 25,2 21,0
85 30
26,1 4,9
60
21,2
228
Fuente: Estudio de Residuos Sólidos de la ciudad de Riobamba, 1978.
Como se aprecia en el Cuadro 3.1, únicamente Latacunga contaba con una cobertura aceptable de recolección de sus residuos sólidos (95%), a diferencia de Huaquillas y Santa Rosa que presentaban coberturas muy bajas cercanas al 30%. Si se analiza el cuadro por regiones, las ciudades de la sierra presentaban mayores coberturas de recolección que las de la costa con valores superiores al 70% e inferiores al 40%, respectivamente, exceptuándose Manta entre las ciudades de la costa, con una cobertura de un 60%.
Ecuador
25
De acuerdo a estas cifras, se puede establecer que de las 427 toneladas diarias generadas en las doce ciudades que poseen datos completos, apenas 228 toneladas eran recolectadas, es decir únicamente el 53%, mientras que, es de suponerse, las 199 toneladas restantes (47%) eran depositadas en terrenos baldíos, quebradas, ríos, mar y otras partes. Si se compara la situación de los residuos sólidos del año 1978 con la situación actual, se puede inferir que la tendencia regional en lo que a cobertura y calidad del servicio de recolección de los residuos sólidos se refiere, se mantiene en forma similar, como se puede apreciar más adelante. A mediados de los 80, la municipalidad de Guayaquil adquirió una planta procesadora de basura para producir compost con capacidad de procesar toda la generación de residuos sólidos de la ciudad. La planta nunca llegó a salir de aduanas, por existir procesos dolosos en su adquisición. Este hecho fue calificado como un gran error y fracaso de una administración municipal, constituyéndose en un ejemplo de venta de equipos de tecnología inadecuada para las características del país. Durante los años 80, el EIOS trabajó en la implementación de dichos estudios con la colaboración con los municipios. Entre 1989 y 1990, el EIOS realizó la primera encuesta sobre cantidad y calidad de los residuos sólidos, que fue publicada posteriormente por la Fundación Natura, y la encuesta de los servicios de aseo de todos los centros urbanos del país, cuyos resultados se resumen en el Cuadro 3.2.
26
Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Cuadro 3.2
Cobertura de la recolección de residuos sólidos por regiones Ecuador, 1990
REGION
Cobertura %
Producción Ton/día
Recolección Ton/día
21 50 55 32 35
76 72 27 905 81
16,1 36,2 14,9 289,6 28,6
33
1.161
385,4
Tulcán Ibarra Quito Latacunga Ambato Riobamba Guaranda Azogues Cuenca Loja
89 84 80 88 81 78 74 59 80 79
21 41 484 15 61 69 8 8 121 55
18,6 34,2 386,7 13,2 49,5 53,7 6,0 4,7 97,2 43,6
TOTAL AMAZONICA
80
883
707,4
Nueva Loja Tena Puyo Macas Zamora
16 71 73 49 80
8 6 6 4 4
1,3 4,3 4,4 2,0 3,2
54
28
15,1
COSTA Esmeraldas Portoviejo Babahoyo Guayaquil Machala
TOTAL SIERRA
TOTAL INSULAR Puerto Baquerizo
TOTAL TOTAL PAIS
97
2
1,9
97 54
2 2.074
1,9 1,109,8
Fuente: Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias.
Como se aprecia en el Cuadro 3.2, la cobertura del servicio de recolección en 1990 era del 54% a nivel de las cabeceras cantonales, siendo muy crítica en la región costa en donde apenas cubría al 33% de sus habitantes. Un mejor panorama presentaba la sierra con un 80% de cobertura mientras que la región amazónica disponía de un servicio que llegaba al 54% de su población y Galápagos al 97%. En términos de producción de residuos sólidos, de las 2.074 toneladas generadas diariamente en las cabeceras cantonales, sólo 1.109,8 eran recolectadas, haciendo suponer que el resto era arrojado en quebradas, ríos, terrenos baldíos, mar, etc.
Ecuador
27
En ese mismo año, se efectuó otro estudio que corresponde a una tesis de grado cuyo autor es Patricio Sánchez, el cual contiene información relacionada con la determinación de la generación per cápita de los residuos sólidos en las cabeceras cantonales del país, exceptuando Quito, Guayaquil y Cuenca. Los resultados obtenidos se señalan en el Cuadro 3.3.
Cuadro 3.3
Generación per cápita por regiones y cabeceras cantonales Ecuador, 1990
REGIONES Y CABECERAS
PPC kg/hab/día
REGION SIERRA
0,505
Tulcán Ibarra Latacunga Ambato Riobamba Guaranda Azogues Loja
0,609 0,530 0,376 0,509 0,711 0,326 0,392 0,585
REGION COSTA
0,512
Esmeraldas Portoviejo Machala
0,690 0,250 0,595
REGION AMAZONICA
0,566
Nueva Loja Macas Tena Puyo Zamora
0,613 0,466 0,946 0,436 0,526
Fuente: Calidad y cantidad de desechos sólidos en cabeceras cantonales, 1990.
Si se comparan los valores de generación per cápita obtenidos en el estudio analizado inicialmente con los logrados en este último, se puede apreciar la ausencia de una tendencia lógica en los mismos. En los años 90, el IEOS trabajó en la expedición normativa del Reglamento para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental en lo referente a recurso suelo, publicado en el Registro Oficial No. 989, del 30 de julio de 1992 y del Reglamento para el Manejo de Desechos Sólidos, publicado en el Registro Oficial No. 991, del 3 de agosto de 1992. En esta misma década, el Banco del Estado realizó múltiples estudios de residuos sólidos e intervenciones de implantación de estudios en cuanto a rutas y rellenos sanitarios, siendo los más exitosos los rellenos sanitarios de Loja y Tulcán, como parte del Programa de Fortalecimiento Municipal (PFM), financiado por el Banco Mundial y el BID.
28
Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
A principios de 1990, la municipalidad de Quito puso en vigencia el cobro de la tasa de recolección del 10% sobre el consumo eléctrico, que se institucionalizó posteriormente en el país, financiando el servicio a más del 90% de los municipios. Entre 1994 y 1999, la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME) implementó rellenos sanitarios en 10 municipios pequeños y medianos. En este periodo el Municipio de Quito realizó su Plan Maestro, que llevó a crear la primera empresa municipal de aseo del país (EMASEO) y el Municipio de Guayaquil concesionó el servicio de aseo urbano e inauguró el relleno sanitario más grande del país, siendo el primer proceso de delegación de servicios urbanos a empresas privadas del país. Posteriormente, el IEOS dejó de existir nominalmente, pero su personal técnico y todas sus funciones se trasladaron a la Subsecretaría de Saneamiento Ambiental (SSA) del Ministerio de Desarrollo Urbano y de Vivienda (MUDUVI). A fines del 1999, el Ministerio de Salud, a través de la Fundación Natura, realizó estudios sobre desechos hospitalarios en algunas ciudades del país y la Fundación OIKOS inició un programa de reducción de residuos industriales con aplicación de tecnologías limpias. De la evaluación nacional de los servicios de agua potable, alcantarillado y desechos sólidos realizada entre junio y julio de 1999 por el MIDUVI, se desprende que únicamente el 49,1% (6.046.900 habitantes) de la población del país contaba con servicio de aseo, de acuerdo al detalle mostrado en el Cuadro 3.4. En el ámbito urbano, la cobertura del servicio de aseo llega al 72,04% (5.774.310 habitantes) mientras que en el ámbito rural apenas al 9,75% (413.645 habitantes), situación que deja ver claramente la poca atención que se da al área rural en lo que a servicios públicos se refiere y, en especial, al de manejo de residuos sólidos.
Cuadro 3.4
Región Sierra Costa Oriente Galápagos Total
Cobertura del servicio de aseo por región y zona. Ecuador, 1999 Cobertura/Población Servida Zona Urbana Zona Rural % Hab % Hab % 82,6 62,6 70,9 42,4 72,04
2.712.265 2.763.696 148.870 6.060 5.774.310
11,50 8,1 4,0 9,5 9,75
255.772 144.698 15.359 181 413.645
53,9 46,9 27,6 38,6 49,10
País Hab 2.968.037 2.908.394 164.228 6.241 6.046.900
Fuente: MIDUVI.
Como se puede ver en el Cuadro 3.4, en el ámbito de regiones, la sierra presenta una cobertura de servicio mayor a las otras regiones con el 53,9%, tanto en el ámbito urbano como rural, lo que ratifica lo afirmado durante el análisis de la situación regional de los residuos sólidos en el año de 1978. Comparando los valores obtenidos durante el estudio del IEOS de 1990 con estos últimos se puede decir que la situación de la recolección de los residuos sólidos en el área urbana del país ha mejorado considerablemente en un 18,04%, siendo más notable esta mejoría en la región costa en
Ecuador
29
donde el incremento ha sido del 29,6%. En el caso de la sierra la situación se ha mantenido prácticamente similar con un leve incremento de la cobertura de 2,6%. Otra de las regiones que ha experimentado una mejoría en la prestación del servicio de recolección es la región amazónica con un incremento del 16,6%, a diferencia de la región insular en donde se ha experimentado un deterioro en la cobertura del servicio de recolección del 54,6%. A finales de los 90, la Subsecretaría de Saneamiento Ambiental (SSA), USAID y Agencia de Cooperación Alemana (GTZ) desarrollaron algunas experiencias en el desarrollo de microempresas comunitarias, de las cuales se puede destacar los proyectos pilotos de: el Ángel y Riobamba, en la sierra, Manta en la costa y Macas en la región amazónica. Otro proyecto exitoso fue el que desarrolló la Municipalidad de Loja en la misma época, el cual incluye la separación en la fuente de los residuos de origen doméstico, en orgánicos e inorgánicos par realizar parcialmente un proceso de lombricultura. Sin embargo, no se conocen los costos que involucra estas alternativas. En septiembre del 2000, el MIDUVI, a través de la SSA1 con la colaboración de la GTZ, realizó un análisis del marco jurídico e institucional relacionado con el manejo de los desechos sólidos en Ecuador, con objeto de plantear acciones y estrategias para un reordenamiento del correspondiente sector. Con ese fin, se configuró un Comité Interinstitucional para la Gestión de Residuos en Ecuador con representantes clave de los ministerios y otras entidades involucrados en el sector. Con la red de actores conformada se busca contar con un marco legal más claro y libre de superposición de competencias.
3.2
Principales Políticas de Gobierno Relacionadas con el Sector
Dentro del análisis situacional del sector, es fundamental presentar una breve descripción de las principales políticas de Gobierno, que tienen una fuerte interrelación con el sector de los residuos sólidos en el país, ya que deben ser tomadas en cuenta dentro de las propuestas que se formularán para fortalecerlo. A continuación, se presenta un breve resumen de ellas.
3.2.1 La promoción de la modernización A partir de la década de los 90 se inicia en el país un proceso de modernización del Estado y de los servicios que presta, fortaleciendo más su rol normativo y regulador y cediendo espacio a la ejecución a través de procesos de descentralización, desconcentración y participación privada y comunitaria en actividades relacionadas con la ejecución y operación de los servicios. La Ley de Modernización expedida en 1992 busca la racionalización y simplificación de la estructura administrativa y económica del sector público. En su conjunto, los cambios se orientan a mejorar el funcionamiento del mercado, robusteciendo los mecanismos de oferta y demanda que permitan una formación de precios y una más eficiente determinación de las cantidades a producir.
3.2.2 El apoyo a la descentralización En materia de descentralización, el Gobierno del Ecuador ejecuta el Plan Nacional de Descentralización que contempla la transferencia gradual de funciones y recursos del gobierno central a los gobiernos provinciales y municipales.
30
Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
El diseño de este plan se orienta a cambiar el rol y la función de los ministerios de suministrar servicios a establecer normas y políticas, y desarrollar una estrategia coherente para la gradual transferencia de servicios públicos actualmente manejados y suministrados por los ministerios sectoriales a los gobiernos provinciales y municipales. Esta iniciativa obliga a diseñar una estrategia de descentralización con especial énfasis en el desarrollo de una visión convergente entre ministerios sectoriales, y entre éstos y los gobiernos provinciales y municipales. La estrategia apunta a que las funciones y recursos sean transferidos a las entidades provinciales y locales y se desarrolle la capacidad institucional para poder manejar y suministrar servicios públicos, así como crear capacidad institucional a nivel sectorial e intersectorial para establecer normas, patrones operativos y procedimientos operacionales. Los procesos de descentralización iniciados en el país ponen de relieve cada vez más el surgimiento de un rol municipal más protagónico. Aunque, el servicio de limpieza urbana funciona de hecho con carácter descentralizado, al ser manejado de forma autónoma por las municipalidades, por su parte los procesos de transferencia de competencias en materia de gestión ambiental a las municipalidades les permitirán que el manejo de los residuos sólidos sea abordado desde una perspectiva más integral, que asegure la provisión de un servicio eficiente y de calidad, así como arbitrar las medidas pertinentes para mitigar los impactos que genere su manejo en el ambiente.
3.3
Políticas, Planes y Programas del Sector
3.3.1 Políticas Aún cuando existe una serie de políticas, formuladas por algunas de las instancias del sector público involucradas con el sector, éstas no son del todo ejercidas, debido a la falta del sustento institucional correspondiente y del suficiente consenso con otros actores relacionados con el tema. Además, institucionalmente el sector es débil por la difícil interrelación entre las entidades del Estado ecuatoriano que participan en la gestión para el control de los residuos sólidos, a lo que se suma la incipiente, por no decir inexistente, relación entre aquellas y las instituciones municipales. Así mismo, la falta de una rectoría no necesariamente oficial sino operativa, para asistir y fortalecer el sector, ha dado por resultado que se dificulte la aplicación de las políticas propuestas, además de favorecer el traslape, duplicación y superposición de funciones y competencias. Como ejemplo de lo anterior, se puede citar el conjunto de políticas establecidas por el MIDUVI, que se exponen en el Cuadro 3.5, las cuales no se aplican suficientemente en la actualidad debido a que no fueron lo suficientemente debatidas ni difundidas, sobre todo en el ámbito de las municipalidades en su calidad de responsables del servicio.
Ecuador
31
Cuadro 3.5
Políticas institucionales del MIDUVI
ÁMBITO
POLÍTICAS • •
PRESTACIÓN DE SERVICIOS
• • • • • •
ECONÓMICO
• •
•
SOCIAL
• • • •
MEDIO AMBIENTE • •
Los municipios son los responsables de la provisión de agua potable y saneamiento en sectores urbanos y rurales, como de su gestión. Los municipios y/o Consejos Provinciales prestarán el servicio de agua potable y saneamiento a través de empresas regionales (convenios de mancomunidad). Observancia de normas técnicas y ordenanzas municipales en la ejecución de obras de agua potable y saneamiento. Fortalecer y no competir con la actuación de los municipios. Coordinar y canalizar la cooperación externa e interna de aportes técnicos, financieros y de asesoría. Transferir funciones y brindar apoyo a los municipios para la gestión de los servicios de saneamiento. Eficiencia en la provisión y aprovechamiento racional de los consumidores de agua potable y saneamiento. Manejo óptimo de los recursos y capacidades institucionales, en procura de menor costo de provisión y máxima recuperación de costos en los precios de los servicios. Reglamentar la provisión de los servicios basándose en la cantidad, calidad, continuidad y precios del servicio. Asesorar a las municipalidades estableciendo parámetros en base a los cuales se cobrará tasas y tarifas por la prestación del servicio, en porcentajes que permitan la operación y su mantenimiento. Reparto equitativo entre los usuarios del costo del servicio mediante la progresividad del precio, basado en consumo y uso económico del agua, evacuación de aguas servidas, generación de residuos y carga contaminante. No excepción del pago del servicio a ninguna persona, excepto cuerpo de bomberos y sólo en consumo de agua. Aplicación del régimen de subsidios del Gobierno Nacional. Elaborar y realizar programas de educación sanitaria, capacitación tecnológica y de desarrollo de la comunidad. Co-actuación de entidades públicas nacionales, regionales, provinciales, municipales y ONG para protección del medio ambiente. Elaboración de políticas municipales para el manejo ambiental, disposición de residuos, protección de fuente hídricas, prevención y control de contaminación. Dictar normas técnicas de tratamiento y manejo de residuos. Elaborar y ejecutar planes y programas de capacitación y educación comunitaria y suscribir convenios con la empresa pública y privada a fin de controlar y prevenir la contaminación ambiental.
Fuente: Política Nacional de Desarrollo Urbano, Vivienda y Saneamiento Ambiental, MIDUVI-1994.
32
3.3.2
Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Programas sectoriales
El sector no dispone de un plan ni de programas integrales para atender las demandas, debido a que éstas no han sido suficientemente procesadas, con lo cual el horizonte y la orientación que deben tener estos instrumentos, difícilmente puede tener algún rumbo definido. Esta situación conlleva a que sea muy complicado precisar las estrategias y componentes que permitan el desarrollo institucional de las municipalidades como entidad prestadora de los servicios de aseo, así como la debida formación y adiestramiento de recursos humanos y la capitalización de recursos financieros. Finalmente la carencia de un sistema de evaluación de procesos, que permita determinar las brechas entre los resultados y las iniciativas, ha favorecido la inexistencia de planes y programas integrales que permitan fortalecer el sector. En realidad lo que se tiene son solo algunos programas específicos sobre ciertas líneas de trabajo, como los que se reportan a continuación: •
Proyecto “Reordenamiento de la Gestión de Residuos Sólidos en Ecuador”. El proyecto pretende realizar un reordenamiento del sector en el ámbito nacional, que permita a los actores relevantes realizar una gestión de residuos sólidos eficiente, social y ecológicamente compatible, aportando a mediano y largo plazo a la protección de los recursos suelo, agua y aire, y a la prevención de la salud de los habitantes. El proyecto lo ejecuta la SAPSB-MIDUVI con el apoyo técnico de la GTZ.
•
Proyecto “Gestión Integral de Residuos Sólidos”. Es un proyecto de asistencia técnica a las municipalidades pequeñas (
