Asociación de Investigación y Estudios Sociales
Análisis del Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado 2008
Con el apoyo de la Fundación Konrad Adenauer
Guatemala, noviembre de 2007
Índice
Introducción....................................................................................................................... 3 1. Presupuesto de Ingresos. ............................................................................................... 4 1.1
Estructura Tributaria............................................................................................ 7
1.2
Carga Tributaria. ................................................................................................. 8
2. Presupuesto de Egresos .................................................................................................. 9 2.1
El Gasto público y los Acuerdos de Paz............................................................ 12
2.2
Gasto público atendiendo a la finalidad y función ............................................. 14
2.3
El Gasto Público, los aportes constitucionales y otras asignaciones................... 15
3. Financiamiento del Presupuesto. ................................................................................ 16 4. Deuda Pública. ........................................................................................................... 17 5.
Déficit Fiscal............................................................................................................ 18
CONCLUSIONES ........................................................................................................... 19
2
Introducción
El presupuesto de ingresos y egresos de la Nación constituye un instrumento valioso de política para que los gobiernos, cumplan con los objetivos contemplados en sus programas, especialmente aquellos orientados a la redistribución del ingreso nacional, en la medida en que el sistema tributario permita captar los fondos necesarios sin desincentivar la producción que atiendan las necesidades del gasto público, especialmente el gasto social destinado a los sectores más pobres del país. A fin de reducir los niveles de pobreza es necesario poner en práctica las políticas públicas que se sustentan en los Acuerdos de Paz, el Pacto Fiscal y los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Las perspectivas macroeconómicas para el año 2008 que sirven de marco de referencia al proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado son positivas, toda vez que las proyecciones anticipan un crecimiento de la economía superior al 5%, así como estabilidad en los precios, la tasa de interés, el tipo de cambio y una política fiscal equilibrada. A pesar de que este proyecto de presupuesto corresponde a un año que ya no será ejecutado por el gobierno actual, ya que al inicio del año 2008 asumirá una nueva administración, contempla el financiamiento destinado a programas implementados por el gobierno actual como “Creciendo Bien”, “Vamos Guatemala” y otros y cabe esperar que tales programas tengan continuidad según en las declaraciones vertidas por los candidatos presidenciales que disputarán la Presidencia de la República el 4 de noviembre. El presente análisis tiene el propósito de establecer la viabilidad del presupuesto para el año 2008. Por el lado de los ingresos se examina si los montos proyectados tienen fundamentos suficientes en términos de las bases legales y las tasas tributarias vigentes; si son viables política y legalmente en el caso de nuevos tributos; así como cual fue el comportamiento de estas variables en los años anteriores. Por el lado del gasto se analiza si su programación está acorde con el nivel de ingresos proyectado y si se toman en cuenta los compromisos adquiridos en los Acuerdos de Paz, los programas de gobierno en ejecución y en general los objetivos de desarrollo económico y social que se ha trazado la actual administración; y derivado de todo ello se evalúa el comportamiento de la deuda pública para financiar la ejecución presupuestaria proyectada y su impacto en las otras variables macroeconómicas. Este documento contiene seis secciones: la introducción; el presupuesto de ingresos; el presupuesto de egresos; el financiamiento del presupuesto. Las últimas se refieren en su orden, a la deuda pública, el déficit fiscal y las conclusiones, respectivamente.
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1. Presupuesto de ingresos La disponibilidad sostenida de ingresos es fundamental para el cumplimiento de los compromisos, así como para la cobertura de los gastos de funcionamiento, de inversión y servicio de la deuda pública del Estado, que durante los últimos años han contribuido a dar cumplimiento a los objetivos de los Acuerdos de Paz, el Pacto Fiscal, el Programa de Reactivación Económica y Social del Gobierno y los Objetivos de Desarrollo del Milenio, que constituyen acuerdos asumidos por el país. Lo deseable es que la nueva administración cuente por lo menos con un presupuesto aprobado y dé continuidad a programas como el de reactivación económica y social que fue implementado por el actual gobierno y no ocurra como sucedió en el cambio de gobierno anterior al que debido al juego político que suele darse entre bancadas del Organismo Legislativo, no le fue aprobado el presupuesto, por lo que debió trabajar inicialmente con el presupuesto del año anterior, que le fue ampliado posteriormente. Esta difícil situación le imprime rigidez a la ejecución del gasto público, particularmente al gasto social. El proyecto de presupuesto de ingresos para el ejercicio fiscal 2008 asciende a la cantidad de Q42,535.5 millones, equivalente al 12.5% del PIB, cuya estimación se basó en el comportamiento de las principales cuentas que lo integran y en las proyecciones de las variables macroeconómicas realizadas por el Banco de Guatemala. La proyección de ingresos contempla un 77.8% de ingresos tributarios, el 12.7% provendrá de endeudamiento interno y externo, y el 9.5% se complementará con el resto de cuentas de ingresos, según se observa en el cuadro 1.
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Cuadro 1 Administración Central ESTRUCTURA DE INGRESOS SEGÚN EL CLASIFICADOR ECONÓMICO DE LOS INGRESOS Vigente 2007 y Estimado 2008 (Cifras en millones de quetzales) 2007
2008
Vigente (1) Estructura % 40,198.2 100 31,281 77.8 28,835.4 71.7
Estimado Estructura 42,535.4 100 35,497.3 83.5 33,083.2 77.8
CONCEPTO TOTAL Ingresos corrientes Ingresos tributarios Contribución a la seguridad y previsión Social Ingresos no tributarios Ventas Bs. y Svs. de la Admón. Pública Rentas de la propiedad Transf. corrientes Ingresos de capital Fuentes financieras Disminución de otros activos financieros Endeudamiento interno (2) Endeudamiento externo
VARIACIÓN RELATIVA ABSOLUTA 2,337.2 5.8 4,216.3 13.5 4,247.8 14.7
579.8 404.4
1.4 1
644.5 411.6
1.5 1
64.7 7.2
11.1 1.8
279 1,24.4 1,058 39.3 8,877.9
0.7 0.3 2.7 0.1 22.1
238.7 187.9 931.4 31.1 7007
0.6 0.4 2.2 0.1 16.4
(-)40.3 63.5 (-)126.6 (-)8.2 (-) 1,870.9
(-) 14.4 5.1 (-)11.9 (-)20.1 (-) 21.0
1,217.8 3,119.2 4,540.9
3 7.8 11.3
1,594.4 2,350 3,062.6
3.7 5.5 7.2
376.6 (-) 769.2 1,478.3
30.9 (-) 24.7 (-)32.6
(1) Incluye el presupuesto aprobado y el ajuste de disminución y ampliación autorizado por el Congreso de la República de Guatemala mediante Decreto No. 11-2007. (2) El monto del presupuesto vigente 2007 corresponde a las colocaciones autorizadas por el Congreso de la República según Decreto No. 11-2007, artículo 6. Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas
Dentro del total de ingresos se incluyen Q33,083.2 millones en concepto de ingresos tributarios, monto que a su vez contienen Q2,040.7 millones como resultado de las medidas administrativas que estará implementando la Superintendencia de Administración Tributaria para el fortalecimiento de la recaudación; Q2,117.1 millones que estarán sujetos a la aprobación de medidas legales en materia tributaria. A este respecto es importante mencionar que recientemente la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) inauguró un nuevo sistema informático de Administración de Proyectos Aduaneros denominado SAQB´E Camino Transparente a la Excelencia, que ayudará a mejorar la recaudación tributaria. El cuadro 2 muestra la estimación de los ingresos tributarios para el próximo año.
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Cuadro 2 Administración Central ESTIMACIÓN DE INGRESOS TRIBUTARIOS Ejercicio Fiscal 2007-2008 Cifras en millones de quetzales DESCRIPCIÓN INGRESOS TRIBUTARIOS TOTALES 1 Impuestos Directos Impuesto sobre la Renta Extraord. y temporal de apoyo a los Acuerdos de Paz -IETAAPOtros impuestos directos 2. Impuestos Indirectos Aranceles Derivados del petróleo Impuesto al Valor Agregado Específicos Otros impuestos indirectos
VIGENTE 2007* ESTIMADO 2008 28,835.4 8,133.5 5,310.8
33,083.2 9,413.2 5,809.8
2,336.1 486.6 20,701.9 3,029.7 1,974.3 12,527.7 1,311.1 1,859.1
502.0 3,101.4 23,670.0 2,843.8 2,163.0 15,161.2 1,480.0 2,022.0
VARIACIÓN Absoluta Relativa 4,247.8 15% 1,279.7 16% 499.0 9% -1,834.1 2,614.8 2,968.1 -185.9 188.7 2,633.5 168.9 162.9
-79% 537% 14% -6% 10% 21% 13% 9%
* Incluye el presupuesto aprobado y el ajuste de disminución y ampliación autorizada por el Congreso de la República mediante Decreto No. 11-2007 FUENTE: Ministerio de Finanzas Públicas
A Q33,083.2 millones ascenderán los ingresos tributarios, equivantes al 11.7% del PIB estimado, parámetro este último que constituye la carga tributaria esperada.
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1.1 Estructura tributaria Del total de ingresos tributarios, el 28.5% corresponde a impuestos directos, que ascenderán a Q9,413.2 millones, en tanto que el 71.5% provendrá de los impuestos indirectos, que se ubicarán en Q23,670.0 millones. Como podrá observarse, en el cuadro 3, la estructura tributaria del país se ha mantenido durante el período 2000-2006 y prácticamente continuará mostrando parámetros similares si se ejecutan los presupuestos de los ejercicios 2007 y 2008 en la forma que están planteados; aunque sí se observa una ligera tendencia al incremento de los impuestos directos, los indirectos continuarán aportando mayor cantidad a la recaudación total de impuestos, como evidencia de la continuidad de un sistema tributario regresivo. Cuadro 3 ESTRUCTURA TRIBUTARIA Porcentajes Ingresos Tributarios Impuestos Directos Impuestos Indirectos
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007ª
2008ª
22.1
24.3
26.4
25.9
24.5
24.6
25.8
25.8
28.5
77.9
75.7
73.6
74.1
75.5
75.4
74.2
71.8
71.5
a/ Presupuestos proyectados. Fuente: Elaboración propia con información del MINFIN.
Dentro del total de impuestos directos destacan el Impuesto Sobre la Renta, que recaudará Q5,809.8 millones, es decir, Q500.0 millones más que lo proyectado para el 2007; y el IETAAP, que después de captar Q2,336.1 millones en el 2007 (monto contemplado en el presupuesto correspondiente), se espera que descenderá a Q502.0 millones en el 2008. Cabe destacar que la vigencia de este impuesto termina el 31 de diciembre de 2007 y en consecuencia, el monto a recaudarse en el primer trimestre del 2008 corresponde al año anterior. Ante la inmiente conclusión del Impuesto Extraordinario y Temporal de Apoyo a los Acuerdos de Paz (IETAAP), cuya recaudación anual ha girado en torno a los Q1,700.0 millones en promedio, monto muy significativo dentro de las fuentes de financiamiento del gobierno es preocupante que no obstante que el gobierno ha solicitado al Congreso de la República la prórroga de la vigencia de este impuesto por un año más, hasta el momento no ha sido aprobada dicha iniciativa. Si esta no se diera, la nueva administración gubernamental tendrá entre sus primeras tareas en materia fiscal, la de encontrar la fuente de ingresos que sustituya a este impuesto. Probablemente a esta situación obedece que dentro del presupuesto de ingresos para el año 2008 se contemplen Q2,117.1 millones que según se indica provendrán de medidas legales en materia
7
tributaria, aspecto que no tiene ningún desarrollo dentro del proyecto de presupuesto que permita evaluar su viabilidad técnica y política. En adición a lo anterior, dentro del financiamiento del presupuesto se prevé el uso de Q1,594.4 millones de depósitos del gobierno en el Banco de Guatemala, monto que podría ser superior en la medida que no se implementen nuevos impuestos o no se fortalezca la recaudación de los existentes, de no ser así, seguramente se incrementarán las necesidades de colocación de deuda pública o en mayor cuantía al uso de los depósitos en el Banco de Guatemala, e incluso, proceder a la reducción del gasto público. En consecuencia, cabe reiterar que la viabilidad del presupuesto de ingresos para el 2008 dependerá fundamentalmente del grado de certeza en la aplicación de las nuevas medidas tributarias que puedan concretarse, así como de sostenibilidad de las bases macroeconómicas de su proyección. En cuanto a impuestos indirectos, se espera que el 64% lo aporte el Impuesto al Valor Agregado (IVA) al preverse la captación por este concepto de Q15,161.2 millones, superior en Q2,633.5 millones al esperado para el ejercicio 2007, lo que equivale a un incremento del 21%. Esta expectativa descansa en el fortalecimiento de las medidas de recaudación implementadas por la Superintendencia de Administración Tributaria, después de la emisión en el 2006 de la ley que contiene las Disposiciones Legales para el Fortalecimiento de la Administración Tributaria y cuyos resultados ya se han mostrado durante el período posterior a su vigencia.
1.2
Carga tributaria
La elevación de la carga tributaria, que representa la relación porcentual entre el total de ingresos tributarios captados y el producto interno bruto, constituye uno de los compromisos adquiridos en los Acuerdos de Paz suscritos por el Gobierno de la República. A lo largo de la década posterior a la suscripción de los mencionados acuerdos, este parámetro no ha podido alcanzar la meta establecida,1 cuando más cerca estuvo fue en el año 2002 ( 10.6%), ver gráfica 1. Para el año 2007 se espera que la carga tributaria se sitúe en el 11.3%, en el 2008 se proyecta que alcance el 11.7%, pero el logro de este objetivo gravita fuertemente en torno a la implementación de las medidas tributarias adicionales, así como en las administrativas enunciadas en el nuevo presupuesto.
1
Que señala: el Gobierno se compromete a que, antes del año 2000, la carga tributaria en relación al PIB se haya incrementado en, por lo meno, un 50% con respecto a la carga tributaria registrada en 1995. De acuerdo a cifras del Ministerio de Finanzas Públicas la Carga Tributaria en el año 1995 se ubicó en 7.9%.
8
Gráfica 1 CARGA TRIBUTARIA Ejercicios 2000-2006 10.8
10.6
10.6
10.5 10.3
10.4
10.3
%
10.2 10.0 9.8 9.6
9.7
9.6
9.5
9.4 9.2 9.0 8.8 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Años Fuente: elaboración propia con datos del Ministerio de Finanzas Públicas.
2. Presupuesto de egresos De acuerdo a la nota de remisión del Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado para el año 2008, el Proyecto de Presupuesto de Egresos considera lo establecido en los Acuerdos de Paz, en el programa de reactivación económica del actual Gobierno “Vamos Guatemala” y en el Pacto Fiscal. Este último planteaba metas explícitas relacionadas con la Carga Tributaria y con el manejo del déficit fiscal entre otros temas. Atendiendo al tipo de gasto –funcionamiento, inversión, deuda pública y costo de la Política Monetaria– para el proyecto de presupuesto 2008 se tiene contemplado el mayor porcentaje (57%) al coste del funcionamiento y el menor porcentaje (1%) para la Política Monetaria. Dentro del primer rubro, el 23.1% se destina a gastos relacionados con la seguridad ciudadana, aportes constitucionales, transferencias corrientes y gastos de apoyo a programas sustantivos de las instituciones de Gobierno; 34.6% de gastos se relacionan con el recurso humano en programas vinculados con la educación, salud, y trabajo y previsión social. La gráfica 2 muestra el tipo de gasto presupuestado en el respectivo presupuesto.
9
Gráfica 2 DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PRESUPUESTADO Proyecto de Presupuesto año 2008
15%
1%
27%
Funcionamiento
57%
Inversión
Deuda Pública
Costo de la Política Monetaria
Fuente: elaboración propia con información del Ministerio de Finanzas Públicas.
Conforme la clasificación del gasto público a nivel institucional dentro del proyecto de presupuesto para el próximo año, los incrementos más significativos se dan en los ministerios de la Defensa Nacional (22.45%), de Economía (20.96%) y de Relaciones Exteriores (18.87%), en tanto que las entidades que en sus presupuestos registran tasas de crecimiento negativas son el Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y Vivienda (17.99%), Procuraduría General de la Nacional (-1.44%). El Ministerio de Trabajo y Previsión Social y muestra una tasa de crecimiento de 1.29%. En el proyecto de presupuesto correspondiente al Ministerio de la Defensa Nacional para el año 2008, el incremento registrado obedece a la creación de dos nuevos programas presupuestarios, el de Misiones Militares en el Exterior con Q 73.6 millones y el de Regulación de Espacios Acuáticos Nacionales que considera Q 9.2 millones; además se proponen aumentos en los programas presupuestarios del Sistema Educativo Militar (34.8%) y Salud Militar y Servicios Sociales (18.18%). En el caso de Ministerio de Economía, el programa presupuestario que registró un mayor incremento fue el de Inversión y Competitividad: Q 45.1 millones equivalente al 95.6%. La caída en la asignación presupuestaria en el Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y Vivienda se explica por la disminución en el programa presupuestario “Desarrollo de Infraestructura Vial” que registra un decrecimiento en términos absolutos de Q 329.9 millones y relativo del 15.7%.
10
Es importante señalar que para el año 2008 el gasto que corresponde a la Contraloría General de Cuentas está incluido dentro de las Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro; las diferencias absolutas y las respectivas variaciones de gasto público a nivel institucional del presupuesto aprobado para este año 2007 y del proyecto de presupuesto para el año 2008 se presentan a continuación:
Cuadro 4 GASTO PÚBLICO DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL POR ENTIDAD (en millones de Q) Descripción Presupuesto Total Presidencia de la República Relaciones Exteriores Gobernación Defensa Nacional Finanzas Públicas Educación Salud Pública y Asistencia Social Trabajo y Previsión Social Economía Agricultura, Ganadería y Alimentación Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda Energía y Minas Cultura y Deportes Secretarías Medio Ambiente y Recursos Naturales Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro Servicios de la deuda pública Contraloría General de Cuentas Procuraduría General de la Nación
Aprobado 2007 (en millones de Q)
40,198.19 135.30 248.50 2,318.60 1,110.90 240.40 5,896.50 2,525.60 318.50 209.00 1,279.40 3,658.10 47.00 277.60 2,032.10 40.60 12,979.60 6,632.50 206.20 41.70
Asignado en el proyecto de Presupuesto 2008
Diferencias absolutas (en millones de Q)
42,535.50 138.80 295.40 2,708.20 1,360.30 252.40 6,500.00 3,000.00 322.60 252.80 1,305.50 3,000.10 56.00 328.00 2,133.80 41.40 14,173.10 6,625.80 41.10
2,337.31 3.50 46.90 389.60 249.40 12.00 603.50 474.40 4.10 43.80 26.10 658.00 9.00 50.40 101.70 0.80 1,193.50 6.70 206.20 0.60
Variación en %
-
-
5.81 2.59 18.87 16.80 22.45 4.99 10.23 18.78 1.29 20.96 2.04 17.99 19.15 18.16 5.00 1.97 9.20 0.10 100.00 1.44
Fuente: elaboración propia con información del Ministerio de Finanzas Públicas.
Según la clasificación institucional contenida en el proyecto de presupuesto para el año 2008, se identificaron los mayores porcentajes en cuanto a: obligaciones del Estado a cargo del tesoro (33.32%), servicios de la deuda (15.58%), Ministerio de Educación (15.28%) y Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y Vivienda (7.05%), similar estructura se registró en el año 2007, tal y como se puede observar en el siguiente cuadro.
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Cuadro 5 DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL POR ENTIDAD Años 2007 - 2008 (%)
Presupuesto total Presidencia de la República Relaciones Exteriores Gobernación Defensa Nacional Finanzas Públicas Educación Salud Pública y Asistencia Social Trabajo y Previsión Social Economía Agricultura, Ganadería y Alimentación Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda Energía y Minas Cultura y Deportes Secretarías Medio Ambiente y Recursos Naturales Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro Servicios de la deuda pública Contraloría General de Cuentas Procuraduría General de la Nación
Año 2007 100.00 0.35 0.62 5.73 2.75 0.61 14.38 6.28 0.81 0.52 4.16 10.42 0.12 0.69 4.99 0.11 31.60 15.22 0.53 0.10
Año 2008 100.00 0.33 0.69 6.37 3.20 0.59 15.28 7.05 0.76 0.59 3.07 7.05 0.13 0.77 5.02 0.10 33.32 15.58 0.00 0.10
Fuente: elaboración propia con información del Ministerio de Finanzas Públicas.
2.1
El gasto público y los Acuerdos de Paz
El Proyecto de Presupuesto para el año 2008, en atención a los Acuerdos de Paz2, presenta la misma estructura que se consideró en el presupuesto 2007; se esperaría que sea el sector de Educación, Ciencia y Cultura el que registre el mayor porcentaje (3.2%). Se observa una leve variación en el gasto que se asignará al Ministerio Público, ya que en el presupuesto correspondiente al año 2007 se tiene previsto un 0.2% del PIB en tanto que para el del año próximo se contempla un 0.3%. El cuadro 6 muestra el porcentaje presupuestado por año para el cumplimiento de los Acuerdos de Paz.
2
En relación al gasto público y los Acuerdos de Paz es preciso tener presente el cambio en la metodología de medición y año base del producto interno bruto (PIB), pues hasta el mes de abril de 2007 se utilizaba el año base correspondiente al año 1958, atendiendo también a que este indicador macroeconómico fue sustento para el establecimiento de indicadores meta.
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Cuadro 6 ASIGNACIONES EN CUMPLIMIENTO DE LOS ACUERDOS DE PAZ en porcentaje del PIB (año base 2001) Vigente Asignado 2007 2008 Salud y Asistencia Social 1.7 Educación, Ciencia y Cultura 3.2 Vivienda 0.2 Seguridad Interna 0.9
1.7 3.2 0.2 0.9
Organismo Judicial y Corte de Constitucionalidad Ministerio Público
0.4 0.3
0.4 0.2
Aun cuando a raíz de la firma de los Acuerdos de Paz en diciembre del año 1996, se clasifica el gasto social en atención a esos sectores prioritarios, de acuerdo a las cifras oficiales, éste durante los últimos años ha registrado una tendencia al alza, específicamente en los sectores de Salud y Asistencia Social, Educación, Ciencia y Cultura y Vivienda,3 es importante incrementar esos recursos con el objetivo de alcanzar el desarrollo social y económico para el país. Es importante acotar que de acuerdo a la recién publicada Encuesta de Condiciones de Vida (ENCOVI 2006) la pobreza se sitúa en 51.0%, en tanto que la pobreza extrema en 15.2 %, lo que evidencia la necesidad de aumentar el gasto social. Con relación al gasto del Organismo Judicial y la Corte de Constitucionalidad, el gasto promedio durante el periodo 2001 - 2006 se sitúa en 0.32% (la meta para el año 2000 indicaba 0.27%) en tanto que el gasto referido al Ministerio Público durante el mismo periodo alcanza un promedio en 0.20% (la meta establecía 0.16% para el año 2000). Los recursos destinados hacia estos últimos sectores son fundamentales para el fortalecimiento del Estado de derecho que contempla la seguridad del país, necesaria para la convivencia y desarrollo social y para estimular la inversión. La tendencia del gasto público en relación a los compromisos establecidos en los Acuerdos de Paz puede apreciarse a continuación:
3
Es importante mencionar que hasta el año 2006 se cumple con la meta establecida en los Acuerdos de Paz, ya que se había planteado que para el año 1997 el gasto en vivienda como porcentaje de los ingresos tributarios se registrara en 1.5%.
13
Gráfica 3 GASTO PÚBLICO DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DESTINADO A SECTORES PRIORITARIOS 3.00 2.50
%
2.00 1.50 1.00 0.50 2001
2002
2003
2004
2005
2006
Años Salud y Asistencia Social Vivienda Organismo Judicial y Corte de Constitucionalidad
Educación, Ciencia y Cultura Seguridad Interna Ministerio Público
Fuente: elaboración propia con información del Ministerio de Finanzas Públicas.
2.2
Gasto público atendiendo a la finalidad y función
Atendiendo a la clasificación del gasto público se determinó en el proyecto de presupuesto que, la finalidad que absorbe el mayor porcentaje de recursos es la de Educación (19.62%), en tanto que el menor porcentaje es el que se destinaría a la Dirección Gubernamental (0.06%). Respecto a la función, el mayor gasto se estaría concentrando en los servicios sociales (52.3%); y a la Defensa y Seguridad el porcentaje menor (8.41%). La siguiente gráfica muestra la distribución del gasto público según la función.
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Gráfica 4 DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SEGÚN LA FUNCIÓN 12.40%
15.58%
8.41% 11.25%
52.36%
Administración Gubernamental
Defensa y Seguridad
Servicios Económicos
Deuda Pública
Servicios Sociales
Fuente: elaboración propia con información del Ministerio de Finanzas Públicas.
2.3
El gasto público, los aportes constitucionales y otras asignaciones
Los aportes constitucionales que incluyen el gasto destinado a las Municipalidades (10%), la Universidad de San Carlos de Guatemala (5%), el Organismo Judicial (4%), la Corte de Constitucionalidad (5% del OJ), el Deporte Federado (1.5%), Deporte no Federado (0.75%) y Educación Física, Recreación y Deportes (0.75%), registran un incremento de 18.5%; en términos absolutos los aportes constitucionales, de acuerdo al proyecto de presupuesto 2008, suman Q 4,189.2 millones. Dentro de otras asignaciones pueden mencionarse las relacionadas con la protección y el desarrollo de los pueblos indígenas y promoción de la multiculturalidad, las cuales en su conjunto suman Q 511.9 millones que representan el 1.20% del total del presupuesto, en este rubro de gasto se incluyen: § § § § § § § § § § §
Fondo de Desarrollo Indígena Guatemalteco (FODIGUA); Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo de los Pueblos Indígenas en Guatemala (CODISRA); Academia de Lenguas Mayas; Defensoría de la Mujer Indígena; Educación Bilingüe (MINEDUC); Formación de Capacidades para la Población Indígena y ONG locales en el Altiplano Occidental; Fortalecimiento de la Sociedad Civil (Fiscalías Indígenas); Desarrollo de los Pueblos Indígenas (SEPAZ); Apoyo a la Preinversión para el Desarrollo Empresarial Indígena (SEGEPLAN); Embajada Extraordinaria Itinerante de Asuntos Indígenas; Consejo Asesor sobre Pueblos Indígenas y Pluralidad
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En el análisis del programa de Reactivación Económica y Social “Vamos Guatemala”, se determinó que el mayor porcentaje lo absorbe el componente denominado “Guate Solidaria” (78.9%), que incluye la protección social, la educación y construcción de capacidades y el desarrollo rural. Gráfica 5 GASTO PÚBLICO ATENDIENDO AL PROGRAMA DE REACTIVACIÓN ECONÓMICA “VAMOS GUATEMALA”
Guate Compite 1.4%
Guate Verde 5.9%
Guate Crece 14.9%
Guate Solidaria 77.8% Fuente: elaboración propia con información del Ministerio de Finanzas Públicas.
3.
Financiamiento del Presupuesto
El presupuesto de ingresos prevé que contará con financiamiento por Q 7,007.0 millones (Cuadro No. 1), destinados a cubrir el endeudamiento público externo de Q 3,062.6 millones, la colocación de deuda pública interna por Q 2,350.0 millones, y la disminución de otros activos financieros (saldos de caja depositados en el Banco de Guatemala), por Q 1,594.4 millones. Se señala que estos recursos se utilizarán para financiar los programas de inversión, el pago del aporte al adulto mayor y el dispuesto para cubrir los servicios de la deuda pública. Además, se aclara que una de las características del crédito externo es que cada préstamo (con excepción de los préstamos sectoriales o de apoyo a caja) está orientado a un proyecto determinado, y que de conformidad con el convenio y decreto que lo aprueba, los recursos no se pueden destinar a otros fines. Cabe enfatizar que las fuentes de financiamiento del presupuesto previstas son las usuales; sin embargo, debe tomarse en cuenta que el uso de los depósitos que el gobierno mantiene en el Banco de Guatemala puede tener incidencia en el programa monetario que el mismo elabora y ejecuta, toda vez que el uso de tales recursos implica monetización y dependiendo del cumplimiento de las metas del mencionado programa, podría tener
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implicaciones en el monto de las operaciones de mercado abierto que realiza el banco central, así como en sus pérdidas operacionales originadas por la ejecución de la política monetaria. Por lo anterior, se sugiere diseñar y negociar nuevas medidas tributarias que fortalezcan los ingresos del gobierno, a fin de evitar que haga uso de sus activos financieros depositados en el Banco de Guatemala, asimismo que continúe dándole el apoyo a la política monetaria observada en los últimos años, a manera de preservar el mantenimiento de la disciplina fiscal, así como la coordinación de la política fiscal con la política monetaria, que ha contribuido a mantener los niveles de estabilidad macroeconómica mostrados hasta ahora. 4. Deuda Pública Al final del ejercicio 2008, el Gobierno de la República ha proyectado que el saldo de la deuda pública ascendería a Q 60,967.2 millones, equivalentes al 21.5% del PIB, de los que Q 26,563.6 millones (43.6%) corresponden a deuda interna y Q 34.403.6 millones (56.4%) a deuda externa. El cuadro 7 muestra el saldo proyectado de la deuda pública al 31 de diciembre de 2007; las amortizaciones, la negociación y/o desembolso de nuevos créditos, el saldo previsto para el 31 de diciembre de 2008; y la variación neta que mostrará en el ejercicio 2,008.
Cuadro 7 SALDO EN CIRCULACION DE LA DEUDA PÚBLICA 2008 (Cifras en millones de quetzales) Saldo en Negociación Saldo en Endeudamiento Circulación al Amortización y/o Circulación al neto 2008 31/12/07 (1) Desembolsos 31/12/08 (2) TOTAL 57,547.4 1,992.9 5,412.6 60,967.2 3,419.8 Deuda Interna 24,213.6 2,350.0 26,563.6 2,350.0 Bonos del Tesoro 24,213.6 2,350.0 26,563.6 2,350.0 CONCEPTO
Deuda Externa (3) Bonos del Tesoro Préstamos
33,333.8 7,585.3 25,748.5
1,992.9
3,062.6
1,992.9
3,062.6
34,403.6 7,585.3 26,818.3
1,069.8 1,069.8
(1) Proyección (2) El saldo de los eurobonos está valuado al tipo de cambio de fecha de la constitución. Los préstamos de 2007, se calculan con el tipo de cambio de Q7.60 por US $1.00, registrado al 31/12/06 FUENTE: Dirección de Crédito Público del MINFIN.
El saldo en circulación de la deuda pública para el año 2008 es mayor al del año 2007 en Q 3,419.8 millones. El saldo de la deuda interna comprende Q 2,350.0 millones de colocación de bonos del tesoro, incluso la colocación para cubrir los Q 393.3 millones correspondientes a las deficiencias netas del Banco de Guatemala. Además, para el ejercicio 2008 no se contempla la amortización de colocaciones de bonos en el mercado interno, mas bien se opta por una política de recolocación de los vencimientos.
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El monto contemplado para el pago de los servicios de la deuda pública para el ejercicio 2008, asciende a Q 6,625.8 millones, equivalentes al 15.6% del total del proyecto de presupuesto para dicho ejercicio fiscal, y al 2.3% del PIB estimado para el mismo año. Los pagos por servicio de la deuda interna ascienden a Q 2,560.6 millones y por servicio de la deuda externa a Q 4,065.2 millones, que representan el 38.6% y el 61.4%, respectivamente, del total de los recursos asignados a la atención de la deuda pública. 5.
Déficit Fiscal
El déficit fiscal constituye un indicador macroeconómico importante ya que determina entre otros el nivel de inflación; también fue objeto del establecimiento de una meta específica en el Pacto Fiscal que tuvo lugar en el año 2000, que establecía que éste se situara en alrededor de 1% del PIB en el periodo 2001 – 2003. La meta estuvo cerca de alcanzarse en los años 2002 y 2004 (1.1% en ambos); para el próximo año, de acuerdo al proyecto de presupuesto que está en análisis en el Congreso de la República, se estima que sería un 1.6% del PIB.
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CONCLUSIONES
1. El presupuesto de ingresos no cuenta con la sustentación suficiente para asegurar en alguna medida que los ingresos tributarios proyectados se van a obtener. Ello debido principalmente a que no se concretan las medidas tributarias que se impulsarán para alcanzar los Q 2,117.1 millones presupuestados, las que se intuye estarían orientadas a compensar los ingresos que ya no se percibirían por el vencimiento del IETAAP el 31 de diciembre de 2007, a menos que su vigencia sea prorrogada. Así también por la menor recaudación de aranceles debida a los acuerdos de libre comercio, más la supresión del impuesto sobre los boletos aéreos que recientemente fue declarado inconstitucional por la Corte de Constitucionalidad. 2. En adición al punto anterior, cabe hacer notar que las estimaciones de los ingresos por recaudación de impuestos se basan en las expectativas de crecimiento del PIB realizadas por el Banco de Guatemala, y revisadas recientemente por el Fondo Monetario Internacional, que estima que el PIB de Guatemala crecerá en el 2007 en un 4.8%, inferior al 5.6% proyectado por el Banco Central, lo que también impactaría en una reducción de los ingresos presupuestados. 3. Ante la insuficiencia de ingresos del Estado, se tiene prevista la utilización de cerca de Q 1,600.0 millones de sus disponibilidades en el Banco de Guatemala. Esta medida sería inconveniente porque afectaría las metas del programa monetario de dicha institución, toda vez que podría implicar la colocación de más certificados de depósito dentro de las operaciones de mercado abierto, con el consiguiente efecto en el costo de tales operaciones. 4. Como instrumento de redistribución del ingreso nacional, el gasto público reviste la mayor importancia, mas aún si se toma en cuenta que la prosperidad económica que suponen las tasas de crecimiento del PIB en los últimos años no se ha traducido en una mejora sensible en las condiciones de vida de la población; sin embargo, como el presupuesto de egresos para 2,008 solamente representa un incremento del 5.81% con respecto al del año anterior, éste se anticipa insuficiente para cubrir en mejor medida el gasto social, particularmente el destinado a los sectores prioritarios definidos en los Acuerdos de Paz, que si bien muestran incrementos en términos absolutos, mantienen la misma proporción con respecto al PIB constante, con el agravante que podrían verse afectados por la posible merma de los ingresos tributarios. 5. En el proyecto de presupuesto 2008, los ministerios de Defensa y Economía contemplan mayores tasas de crecimiento en sus presupuestos que los ministerios de Educación y Salud Pública con respecto al año anterior, pareciera que la defensa del Estado y la creación de condiciones favorables para la inversión extranjera directa serían más prioritarias en relación al gasto social. 6. De aprobarse el proyecto de presupuesto, y si se alcanza la meta de ingresos, se tendría un déficit fiscal de 1.6% del PIB, mayor al establecido en el pacto fiscal. Por lo tanto, se hace necesario el fortalecimiento de los ingresos fiscales, a fin de que el Estado capte
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mayores recursos para mejorar y aumentar la cobertura de los diversos proyectos y programas sin que esto implique un incremento en el déficit fiscal, que repercuta en mayor endeudamiento. 7. La deficiencia de ingresos para cubrir el presupuesto de gastos del gobierno deberá contemplar un incremento de la deuda pública de Q 3,419.8 millones, lo que elevará dicha variable a Q 60,967.2 millones, que representan el 21.5% del PIB. Si bien este porcentaje pudiera considerarse todavía como manejable, comparado con el nivel de deuda de otros países con similar nivel de desarrollo, se hace necesario el equilibrio de las finanzas públicas, a fin de evitar el crecimiento continuo de la deuda pública, que podría comprometer la estabilidad macroeconómica en el futuro cercano.
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