Acerca del “Convenio Marco de Cooperación en Materia Económica y de Inversiones entre el Gobierno de la República Argentina y el Gobierno de la República Popular China” Resumen ejecutivo 

El Convenio Marco de Cooperación en Materia Económica y de Inversiones entre el Gobierno de la República Argentina y el Gobierno de la República Popular China, que cuenta con media sanción en el Senado1, plantea una serie de consecuencias de largo plazo en cuanto al posicionamiento de la Argentina a nivel global. Esto requiere un amplio debate entre los actores involucrados y mayores niveles de transparencia de la información.

 El Convenio con China contiene cláusulas de enorme riesgo para el desarrollo argentino. Bajo la premisa de permitir equilibrar la balanza comercial bilateral, el Estado argentino brindaría condiciones preferenciales al Estado chino y a sus empresas (estatales y privadas), tales como: -

La posibilidad de adjudicación directa de proyectos de infraestructura con un horizonte de 5 años, a cambio de financiamiento de origen chino (art. 5). Esta cláusula excluiría de forma manifiesta la provisión local de bienes y servicios argentinos, que no cuentan con dichas posibilidades de financiamiento.

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La posibilidad de contratación de mano de obra de origen chino en las mismas condiciones que el mercado laboral argentino (art. 6), desplazando por tanto la mano de obra local.

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La posibilidad de firmar convenios específicos entre entidades gubernamentales (art. 2) para viabilizar la cooperación bilateral, asignando discrecionalidad a la autoridad de aplicación (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, en el caso argentino) para la decisión de planes quinquenales de desarrollo en sectores preferenciales, quedando fuera del control legislativo.

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Las facilidades que se otorgaría a aquellos ciudadanos chinos que hayan logrado el permiso de trabajo, de realizar cualquier tipo de actividad lucrativa en igualdad (y competencia) con los argentinos, lo cual incluye potencialmente la compra de tierras y su usufructo.

 A su vez, la falta de información sobre los contenidos de los acuerdos específicos en dicho convenio – desconocidos hasta el momento por la opinión pública – impide un análisis integral del mismo.  Es importante resaltar, además, que ninguna de estas facilidades de adjudicación directa y en particular la sustitución de mano de obra nacional por mano de obra china han sido otorgadas por

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Fue firmado el 18 de julio del 2014 entre los presidentes de ambos países y fue remitido al congreso el 15 de diciembre, habiendo sido aprobado por el Senado de la Nación dos semanas después.

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nuestro principal socio comercial (Brasil), país que firmó en 2014 acuerdos similares de cooperación con China.  Durante la última década, la estrategia de China ha perseguido dos objetivos centrales: consolidar sus empresas transnacionales en cadenas globales de valor y obtener materias primas e insumos de baja elaboración para sus crecientes necesidades productivas y de empleo. En este sentido, la relación comercial bilateral con China implicó para la Argentina que, luego de 7 años de superávit comercial, su balanza comercial sea deficitaria desde 2008. Más aun, el déficit comercial acumulado en los últimos cuatro años (2011-2014) ascendió a USD 20.380 millones.  Es en este marco, donde el mundo está transitando cambios y reconfiguraciones permanentes en materia económica, política y comercial, resulta clave establecer Acuerdos y Tratados Internacionales que favorezcan el desarrollo económico, productivo, tecnológico y social del país. Una inserción global inteligente es condición necesaria para el desarrollo económico y social. Pero la misma debe priorizar la generación de empleo argentino y del desarrollo de las potencialidades productivas.  En un mundo que avanza hacia mega acuerdos entre regiones y donde la generación de conocimiento, empleo de calidad y desarrollo tecnológico deben estar a la cabeza de los objetivos, el rol de la Argentina debe ser el de aprovechar las oportunidades comerciales y financieras que brinda la economía global, tanto con China como con otras regiones, con el objeto de transformar riquezas naturales en productos manufacturados y con valor agregado. Argentina en particular y el Mercosur en general tienen la necesidad de pensar una estrategia común clara de integración al mundo. El comercio intrarregional en América del Sur y Central representa alrededor del 27% del total. Elevarlo a un 40% es fundamental para dar respuestas a los desafíos de la región2. América Latina es una importante proveedora de materias primas y de alimentos semi elaborados. Por lo tanto, comercializar más y mejores productos industriales y alimentos elaborados desde la región generaría divisas y empleos adicionales. Para ello, firmar acuerdos inteligentes sin descuidar las capacidades nacionales debe ser el medio para llegar a ese fin.

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En las regiones desarrolladas el comercio intrarregional supera el 50% del total. En Europa llega al 69%, en Asia el 53% y en América del Norte un 49%, mientras que en las regiones de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) llega al 19%, en África al 16% y en Oriente Medio al 10%.

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1. Las condiciones del convenio El Convenio con China contiene cláusulas de enorme riesgo para el desarrollo argentino bajo la premisa de permitir equilibrar la balanza comercial bilateral. El Convenio brinda condiciones preferenciales al Estado chino y a sus empresas (estatales y privadas), tales como: -

La posibilidad de adjudicación directa de proyectos de infraestructura con un horizonte de 5 años, a cambio de financiamiento de origen chino (art. 5). Esta cláusula excluiría de forma manifiesta la provisión local de bienes y servicios argentinos, que efectivamente puede no contar con dichas posibilidades de financiamiento.

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La posibilidad de contratación de mano de obra de origen chino en las mismas condiciones de los nacionales (art. 6), desplazando por tanto al trabajo argentino.

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La posibilidad de firmar “convenios específicos” entre entidades gubernamentales (art. 2) para viabilizar la cooperación bilateral, asignando discrecionalidad a la autoridad de aplicación (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, en el caso argentino) para la decisión de planes quinquenales de desarrollo de sectores preferenciales, quedando fuera del control legislativo.

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Las “facilidades” que se les otorgan a los ciudadanos chinos que han logrado el permiso de trabajo de realizar cualquier tipo de actividad lucrativa en igualdad (y competencia) con los argentinos, lo cual potencialmente incluye la compra de tierras y su usufructo.

Asimismo, la falta de información sobre los contenidos – desconocidos hasta el momento por la opinión pública – de los acuerdos específicos a los que habilitará la aprobación del convenio marco no brinda el marco adecuado para un análisis integral del mismo. Ninguna de estas facilidades de adjudicación directa y en particular la sustitución de mano de obra nacional por mano de obra china han sido otorgadas por nuestro principal socio comercial (Brasil), país que firmó en 2014 acuerdos de cooperación con China similares. La experiencia internacional indica que en acuerdos similares firmados por China con otros países de América Latina y anteriormente con África, no han logrado ni revertir balanzas comerciales nacionales deficitarias, ni tampoco generaron complementación productiva. Más aún, dichos acuerdos vienen consolidando procesos de desindustrialización, sin resolver los problemas estructurales del mercado de trabajo y la restricción de divisas3.

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Dichos acuerdos tuvieron como consecuencia un alto nivel de primarización en la composición de las exportaciones africanas (los recursos naturales representan el 85% de las exportaciones a China en donde un 70% es petróleo y 15% son materias primas). Este nivel de primarización se acompañó de una fuerte dependencia de algunos países como Angola y Sudan, donde las exportaciones se componen en casi un 100% de crudo cuyo destino es China. En comparación con el crudo, las exportaciones agrícolas tienen una participación modesta a pesar de que a menudo constituyen el grueso de las exportaciones de varios países africanos. En definitiva, los resultados que se observan muestran que China pudo aprovechar la posibilidad de obtener recursos naturales (fundamentalmente petróleo) a cambio de inversiones chinas en infraestructura ferroviaria, carreteras, telecomunicaciones, energética, etc.

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2. La experiencia de Brasil con China Brasil, principal socio comercial de la Argentina, también firmó a mediados de julio de 2014 un importante acuerdo comercial con China. En líneas generales, dicho acuerdo posee características de alta reciprocidad para ambos países en áreas tales como el desarrollo tecnológico en diversas industrias (aeroespacial, telecomunicaciones, ferroviaria, entre otras), el intercambio educativo y cultural, y la posibilidad de estimular una mayor interacción entre las empresas de ambos países facilitando el acceso de hombres de negocios chinos a Brasil y viceversa. A nivel industrial se plantea el apoyo a la cooperación privada-privada para la radicación de inversiones en ambos países a través de joint-ventures, M&A, PPP, exportación de equipamiento en todas las áreas de la industria y el agro. Se establece, además, un marco para el desarrollo de líneas de financiamiento que promuevan la cooperación industrial. A nivel ferroviario se plantean desarrollar estudios prospectivos sobre las necesidades de dicha industria, la difusión de nuevas tecnologías para el desarrollo de la industria logística en general y la formación e intercambio de expertos. En esta relación comercial construida entre China y Brasil no existen contraprestaciones extraordinarias en materia de beneficios para la importación y el libre acceso al mercado brasileño por parte de las empresas chinas, que pongan poner en riesgo a las empresas brasileras. En este sentido, el caso del convenio firmado por el Gobierno argentino es notoriamente distinto al brasileño, dado que expone a la Argentina a condiciones desfavorables replicando, en principio, los acuerdos firmados por las naciones africanas. A cambio de financiamiento, China obtiene los beneficios de la libre radicación de trabajadores para llevar adelante obras de infraestructura, adjudicación directa de las obras a empresas sin posibilidad de evaluar la conveniencia económica de su contratación – sea por precios de las obras o por las condiciones de financiamiento que conllevan – y libre acceso a recursos estratégicos. Adicionalmente, los acuerdos específicos del convenio marco firmado por Brasil fueron dados a conocer abiertamente a la opinión pública previo a su aprobación.

3. El impacto de China en América Latina En materia de política comercial, China persigue dos objetivos centrales: consolidar sus empresas transnacionales en cadenas globales de valor y obtener materias primas e insumos de baja elaboración para sus crecientes necesidades productivas. Para ello, desde su entrada en la OMC en 2001, ha desarrollado una estrategia de consolidación del comercio bilateral y birregional mediante la firma de tratados de libre comercio, lo que le permitió el acceso a nuevos mercados y la posibilidad de exportar capitales. China, además de abastecerse de recursos naturales de casi todos los países de la región, se ha convertido en uno de sus principales proveedores de Manufacturas de Alto y Medio Contenido Tecnológico (MAT y MMT), profundizando una inserción comercial de América Latina basada en sus ventajas comparativas estáticas tradicionales. Por su parte, la relación comercial bilateral implicó para Argentina que, luego de 7 años de superávit comercial, su balanza comercial sea deficitaria desde 2008. Esta tendencia no solo se mantuvo sino que se agudizó en los últimos cuatro años 4

(2011-2014) llegando a acumularse unos USD 20.380 millones de déficit. Esta evolución además implicó la exportación de productos intensivos en el uso de agua y energía, a cambio de MMT y MAT que podrían fabricarse localmente. Durante el decenio 2003-2013 un 85% de las exportaciones argentinas se concentraron en porotos de soja, petróleo crudo y aceite de soja. Balance comercial con China (en millones de USD) Exportaciones

14.000

Importaciones

Saldo Comercial

12.000 10.000 8.000 6.000 4.000

1.763

2.000

1.226 58

0

956

763

354

77 -749

-360

-1.156

-2.000

-1.850 -4.335 -5.029

-4.000

-5.227

-6.000

-5.789

-8.000 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

FUENTE: CEU-UIA en base a INDEC y MECON

Otro tema no menor, es tener en cuenta cómo los vínculos comerciales bilaterales entre China y cada país de la región, afecta negativamente la propia integración intraindustrial e intrarregional. Es decir, el perjuicio aquí no es sólo directamente con la producción nacional sino que atenta con las posibilidades de inserción exportadora en América Latina al ir perdiendo los mercados de países como Uruguay, Paraguay, Perú, Colombia, etc., donde tradicionalmente Argentina y Brasil tenían una mayor participación. En el caso de Brasil, la mayor economía de Sudamérica, su relación con China es compleja. Por un lado, es uno de sus principales inversores, pero por otro, el patrón del comercio bilateral es desequilibrado. Brasil exporta fundamentalmente mineral de hierro y soja e importa productos manufacturados. Aquí no sólo influyen cuestiones referidas a los costos, sino que China presenta barreras arancelarias que evitan que ingresen productos de mayor valor agregado de Brasil. A su vez, en materia de inversiones, China impone restricciones a los inversores brasileños mientras que las inversiones chinas ingresan fundamentalmente en los sectores de producción de alimentos y energía4. Una experiencia de cómo se dan las relaciones con China podemos verla en el caso del Ferrocarril Belgrano Cargas: En Argentina, existe producción local de durmientes con 6 empresas que ya venden al transporte nacional y que se encuentran invirtiendo. Sin embargo, se está tramitando la importación de 2 millones y medio de durmientes, que costarán entre 200 y 300 millones de dólares. Inclusive, tal fue la premura, que ya se están probando en el INTI los durmientes de origen chino.

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Con respecto a la relación de Brasil con China se han tomado las consideraciones del Documento Técnico de la CNI “Agendas bilaterais de comércio e investimentos: China, Estados Unidos e União Europeia” disponible en http://arquivos.portaldaindustria.com.br/app/conteudo_24/2014/07/22/475/V31_Agendasbilateraiscomercioi nvestimento_web.pdf

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La estrategia del país asiático busca asegurar la participación en obras y operación de infraestructura que no sólo le permite asegurarse dicho abastecimiento, sino también exportar productos de alto valor agregado y tecnología a países en vías de desarrollo, en muchos casos limitando sus posibilidades de desarrollo local.

4. Hacia una inserción global inteligente El rol de la Argentina debe ser el de aprovechar las oportunidades comerciales y financieras que brinda el mundo, tanto con China como con otras regiones, para transformar sus riquezas naturales en productos manufacturados y con valor agregado, generando alternativas de empleo para los 1,4 millones de desempleados. Estas cifras, además, se incrementan significativamente si se habla de mejorar la calidad del empleo de los trabajadores en condiciones de informalidad (más de 4 millones de personas). China también viene afectando la integración de nuestro país con Brasil. El país asiático se convirtió en el segundo mercado más importante para Argentina, después de Brasil, tanto como destino de sus exportaciones como origen de sus importaciones. En cuanto al origen de las importaciones, pasó de representar el 2 por ciento en 2000 al 15 por ciento en 2011, generando un déficit de manufacturas de origen industrial (MOI) que alcanzó los USD 10.293 millones en dicho año, que marco el máximo nivel de producción industrial de nuestro país. China, como la mayoría de los países que desarrollados, mantiene una política externa que busca el incremento de las exportaciones de media y alta tecnología. El efecto es que actualmente sus exportaciones de media y alta tecnología superan los USD 1.000 por habitante que es el doble de lo que exporta Argentina, con una población 31 veces superior, y casi cuatro veces el de Brasil (ver gráfico). La República Argentina cuenta con una base industrial y tecnológica con alto potencial de crecimiento que se verá restringida por la firma del convenio marco que hacemos referencia. El Estado Nacional, como inductor del desarrollo, debe resguardar las condiciones para que dichas obras de infraestructura sean desarrolladas y operadas por empresas de capital nacional (con o sin acuerdos de complementación con otras empresas extranjeras, particularmente para la transferencia de tecnología y conocimiento).

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Exportaciones de media y alta tecnología per cápita (en dólares por habitante, 2013) 5.842 4.811 3.750 2.745

1.045

Finlandia

Canada

Noruega

EE.UU.

Australia

1.004

China

500

385

269

Argentina

Chile

Brasil

70 Peru

Fuente: CEU-UIA en base a datos COMTRADE y CEPAL

Es por ello que se destaca que este tipo de convenios en otros países son trabajados previamente con la participación de sectores de la producción y el trabajo involucrados en el crecimiento y el desarrollo de nuestra sociedad, de manera de considerar las ventajas, desafíos y riesgos involucrados en los mismos. Debe darse un debate amplio para examinar en profundidad las implicancias del Convenio Marco de Cooperación en Materia Económica e Inversiones con la República Popular China, de manera que realmente redunde en beneficios para nuestro país, la industria nacional, sus trabajadores y todos sus habitantes. Tal como sucede en China, tanto el financiamiento externo como la Inversión Extranjera debe generar un proceso de desarrollo interno si quieren ingresar a un mercado de elevado potencial. Un acuerdo marco en el ámbito del Congreso debería potenciar la transferencia de tecnología y conocimiento a la vez de promover la producción local de productos de alto valor agregado. Esto se realiza con el trabajo articulado entre los empresas extranjeras (públicas y privadas), las empresas nacionales de capital privado (grandes y PyMes) y el sector público con su red transferencia tecnológica (CONICET; MINCYT, etc.). Nada de esto está volcado en el espíritu del acuerdo. Argentina debe integrarse a los mercados internacionales, pero en forma inteligente. El mundo está virando del multilateralismo a convenios entre grandes zonas económicas. En particular, merecen mención especial tres de ellas: el Acuerdo de Asociación Transatlántica sobre Comercio e Inversión (TTIP) entre Estados Unidos y la Unión Europea, el Acuerdo de Asociación Transpacífica (TPP) entre los países del Pacífico, tanto de América, Oceanía y también de Asia y el Acuerdo de Asociación Económica Integral Regional (RCEP) entre los países asiáticos. Argentina en particular y el Mercosur en general tienen la necesidad de pensar una estrategia clara de integración al mundo. Incrementar el comercio intrarregional en América del Sur y Central es un camino necesario debido a que representa alrededor del 27% del total. Elevarlo a un 40% es fundamental para dar respuestas a los desafíos de la región5. América Latina es proveedora de 5

En las regiones desarrolladas el comercio intrarregional supera el 50% del total. En Europa llega al 69%, en Asia el 53% y en América del Norte un 49%, mientras que en las regiones de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) llega al 19%, en África al 16% y en Oriente Medio al 10%.

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materias primas y de alimentos semi elaborados. Es posible comercializar más productos industriales y alimentos elaborados desde la región generando más divisas y empleo. Para ello, firmar acuerdos inteligentes sin descuidar las capacidades nacionales debe ser el medio para llegar a ese fin. Por ellos los convenios son claves pensando en una estrategia global, donde las compras públicas y las políticas deben ser debatidas con una mirada de largo plazo y promoviendo el valor agregado con eficiencia, calidad, empleo y desarrollo de tecnología.

Comercio intrarregional de mercancías 80

70

Como porcentaje de las exportaciones totales de cada bloque (2013) 68,6

60 53,3 49,2

50

40

30

26,6 19,1

20

16,2 10,1

10

0 Europa

Asia

América del Norte

América del Sur Com. Estados y Central Independientes

África

Oriente Medio

Fuente: CEU-UIA en base a OMC

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