ACCOUNTABILITY HORIZONTAL. LA INSTITUCIONALIZACIÓN LEGAL DE LA DESCONFIANZA POLÍTICA* Guillermo O’Donnell** Una vez más, dedico este texto a Gabriela, mi querida agencia de accountability horizontal.

Introducción

buenas razones, las ciencias sociales contemporáneas están presP ortando mucha atención a la confianza y a sus interacciones con las instituciones. El presente artículo, sin embargo, se ocupa de la desconfianza y de sus expresiones institucionalizadas en la esfera política. El tema que discuto aquí es la accountability horizontal (en adelante AH), que analicé en un texto bastante reciente.1 Para no abusar de la paciencia del lector, en este artículo no repito mis argumentos de dicho texto. Necesito, sin embargo, transcribir la definición que propuse de la AH: La existencia de agencias estatales que tienen autoridad legal y están fácticamente dispuestas y capacitadas (empowered) para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones penales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como ilícitos.2

** Universidad de Notre Dame, Kellogg Institute of International Studies. * Este texto fue preparado originalmente para el volumen de próxima publicación, Accountability, Democratic Governance, and Political Institutions in Latin America, organizado por Scott Mainwaring y Christopher Welna. Agradezco los comentarios recibidos de los editores de ese volumen, así como los de Michael Coppedge, Ernesto Garzón Valdés, Frances Hagopian, y Gabriela Ippolito-O’Donnell. [Traducción de Nicolás Rodríguez Games, revisada por el autor]. 1 O’Donnell (1998). 2 Ibid. pág. 19. ISONOMÍA No. 14 / Abril 2001

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En el mismo texto distingo “dos direcciones principales” en las que la AH puede entrar en juego: Una consiste en la transgresión ilegal por parte de una agencia estatal de la autoridad de otra; la otra [corrupción] consiste en ventajas ilícitas que los funcionarios obtienen para sí mismos y/o sus asociados.3

Hay un aspecto de estas citas que puede parecer obvio pero que deseo destacar. Las agencias estatales y el/los agente(s)4 individual(es) interactúan de muchas maneras. A menudo toman y no toman decisiones porque de facto o de jure toman en cuenta las jurisdicciones, las decisiones, y las preferencias de otras agencias, públicas o no. En este sentido, las agencias interactuantes están en una relación de control mutuo y/o, como lo sostienen Shugart y otros,5 de intercambio. Ésta es una amplia categoríaque cubre muchos tipos de interacciones intraestatales. Ella no es, de acuerdo a mi definición, la AH. La AH refiere a un subconjunto de estas interacciones. Trata exclusivamente de aquéllas que comparten una característica común: son emprendidas por una agencia estatal con el propósito explícito de prevenir, cancelar, reparar y/o castigar acciones (o eventualmente inacciones) de otra agencia estatal que se presumen ilegales, tanto bajo los supuestos de transgresión como de corrupción. Este concepto de AH delimita un tipo específico de interacción entre agencias estatales, más estrecho que el conjunto de controles e intercambios entre esas agencias. En todos los casos de AH, una agencia estatal dada, directamente o a través de la movilización de otra agencia (a menudo un juzgado) se dirige a otra agencia (o agencias) estatal, sobre la base de argumentos legales basados, respecto de acciones (o inacciones) presumiblemente ilegales por parte de ésta. Otro punto de clarificación es que, como menciono al principio de mi artículo citado, me interesé por la AH debido a su ausencia o su grave debilidad en muchas de las nuevas, y algunas no tan nuevas democracias en América Latina y en otras partes del mundo. Al margen de si deseamos llamar a estos regímenes “delegativos” o no, el hecho es que en 3

Ibid. pág. 25, bastardilla agregada. De aquí en adelante, cuando hablo de “agencias” me refiero tanto a instituciones como a agente(s) individual(es) desempeñando roles en aquéllas. 5 Matthew Shugart, Erika Moreno y Brian Crisp, «The Accountabiity Deficit in Latin America,» en Scott Maiwaring y Christopher Welna, orgs., de próxima aparición. 4

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muchas de estas democracias el ejecutivo se esmera por eliminar o tornar ineficaces a todo tipo de agencias de AH. Estoy convencido, como argumentaré con bastante detalle más abajo, que la ausencia o debilidad de AH constituye un serio defecto de estas democracias. Pero esto no significa que considero poco importante el tipo vertical de accountability provisto por elecciones razonablemente limpias6–tanto que si esta clase de elecciones faltara, el caso respectivo simplemente no sería un régimen democrático y no nos estaríamos preocupando de sus defectos en términos de AH. I. Una contradicicón Toda organización mínimamente compleja, incluidas las políticas, está sujeta a una contradicción, una tensión inherente que no admite solución final, ni enteramente consensual, ni estable. Por un lado, los miembros de la organización normalmente esperan la provisión de ciertos bienes públicos y la solución de algunos problemas de acción colectiva. Esta expectativa exige tomar medidas que son efectivas (es decir, generalmente producen tales provisiones y soluciones), así como colectivamente vinculantes (las decisiones se toman en nombre de los miembros de la organización y se aplican a todos ellos, en principio independientemente de sus opiniones respecto de tales decisiones). En una empresa, en una universidad o en un sindicato puedo optar por retirarme.7 Como miembro de un estado, también espero la provisión de ciertos bienes públicos y la solución de diversos problemas de acción colectiva. Sin embargo, puedo discrepar con algunas políticas públicas y/o con los procedimientos con los cuales se adoptan; puedo incluso encontrar estas políticas ofensivas de aspectos profundamente valorados de mi identidad o intereses. El otro polo de la contradicción resulta de la creencia extensamente compartida de que es peligroso dotar a los individuos de demasiado poder. Este peligro parece crecer geométricamente cuando estos individuos tienen autoridad para tomar las decisiones colectivamente vinculantes respaldadas con la supremacía en el control de los medios de coerción en una organización de la cual es difícil o costoso retirarse. Incluso si se confía en que un detentador de poder dado no abusará de su posición, no hay 6 7

Para el concepto de elecciones justas (y decisivas) ver O’Donnell (2000). Hirschmann (1970).

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damente importante. La transgresión ocurre cuando una institución estatal sobrepasa los límites de su propia jurisdicción legalmente establecida, e invade los de otras; la reparación de la transgresión entraña reestablecer esos límites y eventualmente castigar a los transgresores. En otra parte de nuestro mapa, al nivel de la sociedad, existen los múltiples límites implicados por los derechos de los individuos y de varios tipos de asociaciones. Algunos de estos límites son sólidos, pues consisten en derechos que son extensamente respetados y, en caso de necesidad, defendidos por los tribunales. Otros límites pueden ser débiles, sea porque los respectivos derechos son legal o políticamente problemáticos o porque, como he argumentado es el caso de no pocas nuevas democracias,30 aquéllos derechos rigen selectivamente a lo largo de diversas regiones y categorías de ciudadanos(as). La efectividad de todos estos límites, a través de casos y del tiempo, es una importante cuestión que necesita mucha investigación. Vuelvo ahora a un argumento que necesita ser recalcado. Para que la AH funcione efectivamente no solamente es necesario que para una cuestión dada una cierta agencia estatal esté legalmente autorizada y dispuesta a actuar. También es necesario que exista una red de agencias estatales, culminando en los tribunales superiores, comprometidas en la preservación y acatamiento de la AH, en caso de necesidad contra los más altos poderes del estado. Si no es así, las investigaciones de las auditorías, fiscalías y otras similares pueden alimentar las críticas de la opinión pública, pero no suelen alcanzar resolución legalmente apropiada. Según ya observé, en una democracia el sistema legal se supone que debe ser tal sistema, uno que ‘cierra,’ en el sentido que nadie está exento de ninguna de sus reglas. Este sistema consiste no solamente en reglas legales sino también en instituciones comprometidas con el cumplimiento de las mismas. Seguramente, la prueba más severa de la existencia de este tipo de sistema es si se aplica o no en términos de la AH horizontal de los más altos poderes del Estado. VII. Accountability Societal Vertical Recientemente, Catalina Smulovitz y Enrique Peruzzotti han propuesto un concepto que encuentro muy útil, un tipo de accountability vertical pero no electoral que llaman “societal.” La definen de la siguiente manera: 30

O’Donnell (1993).

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La accountability societal es un mecanismo no electoral, pero vertical, de control de autoridades políticas que descansa en las acciones de un múltiple conjunto de asociaciones de ciudadanos y de movimientos y sobre los medios, acción que tiene como objetivo el exponer los errores gubernamentales, trayendo nuevas cuestiones a la agenda pública, o de activar el funcionamiento de agencias horizontales. Emplea herramientas institucionales y no institucionales. La activación de demandas legales o reclamos ante agencias de control es un ejemplo de recursos institucionales; las movilizaciones sociales y exposés ilustran algo de los no institucionales, [cuya efectividad] se basa en sanciones simbólicas.31

Estos autores argumentan convincentemente que es incorrecto limitar el concepto de la accountability vertical a las elecciones. Existen numerosas acciones, individuales y colectivas, que ocurren en la sociedad en cualquier momento entre elecciones. Parte de estas acciones está dirigida a reparar, impedir y/o sancionar acciones, y a veces omisiones, de individuos electos en cargos nacionales o subnacionales, así como de funcionarios estatales no electos, también nacionales o subnacionales. Especialmente en países donde, como en América Latina, la accountability vertical electoral funciona de manera bastante deficiente32, la versión societal de la accountability vertical pasa a ser extremadamente importante para el funcionamiento y, eventualmente, incluso para la supervivencia de un régimen democrático.33 Este concepto mejora y elabora provechosamente mis observaciones originales34 sobre la importancia de las interrelaciones entre las dimensiones horizontales y verticales de la accountability. Por un lado, una sociedad alerta y razonablemente bien organizada, y medios que no se inhiben de señalar casos de transgresión y corrupción, proporcionan información crucial, apoyos, e incentivos políticos para las dificultosas batallas que las agencias de accountability horizontal pueden tener que emprender contra poderosos transgresores o corruptos. Por otro lado, la disponibilidad percibida de este tipo de agencia horizontal para emprender esas batallas, 31

Smulovitz y Peruzzotti, de próxima publicación. Por una serie de razones ligadas a los sistemas de partidos así como a la legislación electoral y partidaria; ver sobre todo Mainwaring (1999). 33 Esta importancia es demostrada en el texto de estos autores, op.cit., así como en el análisis y estudios de casos contenida en ese volumen. 34 En O’Donnell (1998) 32

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puede alentar el emprendimiento de acciones de accountability societal vertical. Estos efectos, respectivamente de estimulación de accountability horizontal y de inducción de accountability societal vertical, son extremadamente importantes para entender la dinámica de la política democrática, especialmente en países donde, como ya comenté, la accountability vertical electoral funciona de manera bastante deficiente. Además, las acciones de accountability societal –particularmente si son vigorosas, sostenidas, y obtienen una extensa atención pública– pueden enviar fuertes señales a los políticos que desean ser electos o reelectos. Estas interacciones verticales/horizontales son otra importante frontera para futuras investigaciones. Esta frontera seguiría siendo cerrada si, como lo hacen Shugart y otros,35 la dimensión vertical de la accountability se restringe a la electoral y si, además, la accountability horizontal es concebida como un mero “aditamento”36 de la electoral. Además, estos autores son indebidamente optimistas sobre lo que, aún bajo circunstancias ideales, la accountability electoral puede lograr. Veáse, por ejemplo, su afirmación que “[S]i la accountability de los funcionarios electos funcionare como debe –de manera que los votantes puedan y de hecho castiguen las infracciones [de los funcionarios electos]– las diversas instituciones de superintendencia [horizontal] serían innecesarias”; y “En un sistema ideal, los votantes transmitirían sus preferencias respecto de las políticas de bienes públicos a través del proceso electoral.” Estas aserciones contradicen los hallazgos de una extensa y sólida literatura acerca del voto, las elecciones y la agregación de preferencias. Vale la pena en este sentido las conclusiones alcanzadas por Bernard Manin, Adam Przeworski, y Susan Stokes en un reciente y cuidadoso estudio de estas cuestiones: [L]a conclusión de este análisis debe ser que el control del ciudadano sobre los políticos es en el mejor de los casos sumamente imperfecto en la mayoría de las democracias. Las elecciones no son un mecanismo suficiente para asegurar que los gobiernos harán todo lo posible para maximizar el bienestar de los ciudadanos(as)… Pero si las responsabilidades estuvieren claramente asignadas, si los malos gobiernos pueden ser castigados y los buenos ser electos, si los votantes están bien informados acerca de las relaciones entre los políticos e intereses especiales, y si el comportamiento 35 36

Shugart y otros, op.cit. Shugart y otros, op.cit..

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egoísta (rent-seeking) de los políticos es bien supervisado, aún así las elecciones no son un instrumento suficiente de control sobre los políticos. Los gobiernos toman miles de decisiones que afectan el bienestar individual; los ciudadanos(as) tienen sólo un instrumento para controlar estas decisiones: el voto. No es posible controlar mil objetivos con un solo instrumento.37

Es, precisamente, la intuición y la experiencia de las deficiencias de la accountability electoral lo que ha invitado en todos lados a la adición de otros tipos de accountability, vertical y horizontal. VIII. Articulaciones e interrelaciones De la precedente discusión sigue que todos los tipos de accountability son importantes para el adecuado funcionamiento de un régimen democrático. Entre estos tipos, la accountability vertical electoral tiene prioridad lógica debido al mero hecho que sin elecciones limpias y, con ellas, la posibilidad de desplazar a los gobernantes en la siguiente ronda de elecciones, simplemente no existiría, por definición, un régimen democrático. Pero es erróneo equiparar prioridad lógica con preeminancia fáctica. En el estado actual de nuestro conocimiento, la única afirmación que creo podría ser sustentada con confianza es que los efectos más importantes, y más interesantes como frontera de investigación, son aquellos a ser encontrados en las interacciones entre varios tipos de accountability. Por supuesto, demasiado de algo bueno puede ser malo. Por ejemplo, una excesiva accountability horizontal corre la situación hacia el polo de la parálisis decisoria (deadlock). Pero estamos en un terreno que puede invitar a conclusiones simplistas. Consideremos lo que he llamado “democracia delegativa.”38 Sin entrar en las discusiones que este concepto ha generado, observo que una concepción y una práctica delegativa del poder político está basada centralmente en la negación de la pertinencia de límites entre las instituciones estatales. Para una visión delegativa, las instituciones de balance y las asignadas son un enorme fastidio, impedimentos impuestos por las “formalidades” del sistema legal contra la alta efectividad decisoria que los gobernantes delegativos reclaman ejercitar como su 37 38

Manin, Stokes, y Przeworski (1998, pág. 50) [nuestra traducción]. O’Donnell (1997)

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derecho y deber. Por su lado, los gobernantes autoritarios son más radicales que los delegativos: intrínsecamente hostiles a todo tipo de accountability, ellos anulan las normas legales que la establecen y, además, hacen que la efectividad de los derechos civiles dependa de su conveniencia de legibus solutus. Pero nada de esto, deseo recalcar, hace a los gobernantes autoritarios, y menos aún a los delegativos, omnipotentes. A menudo estos gobernantes encuentran restricciones en sus relaciones de poder con otros actores de su régimen y con poderosos actores sociales. Aún así, en contraste con AH, estas restricciones no resultan de la efectividad de normas legalmente promulgadas; ellas resultan de crudas relaciones de poder que pueden conducir a severa parálisis decisoria.39 Además de las relaciones mutuas de estímulo e inducción ya mencionadas, otro aspecto de la accountability horizontal provee un importante vínculo con la accountability vertical. Tal como fue concebido en Atenas, si los ciudadanos son la fuente de autoridad del poder político ejercido sobre ellos, entonces tienen el derecho de ser informados de las decisiones de este poder. Sigue de esto que las decisiones de las autoridades democráticas deben ser públicas, en el doble sentido de que las razones y contenido de esas decisiones deben ser “hechas públicas”, y que los procedimientos40 que conducen a estas decisiones son especificados en normas legales que también están públicamente disponibles.41 En verdad, ninguna democracia ha cumplido plenamente con este requerimiento, y aún entre las más establecidas hay importantes variaciones en esta materia. Pero el contraste persiste con el sigilo con el que, entre otros, los regímenes autoritarios rodean muchas de sus medidas.42 En este sentido, la AH es una importante generadora de información que se torna disponible públicamente. Las relaciones entre las instituciones de balance generan im-

39 Insisto en esta observación porque, a pesar de que me encargué de hacerlo explícito en mi artículo recién citado, algunos lectores han interpretado que allí afirmo que los gobernantes delegativos en todas las circunstancias son prácticamente omnipotentes. El grado en que, a pesar de su visión de su propio poder, estos gobernantes tropiezan con relaciones de poder que los restringen debe ser empíricamente establecido en cada caso y período. 40 Y, en Atenas, las deliberaciones mismas. 41 Bobbio (1989) y Garzón Valdés (1993) analizan útilmente estos y otros aspectos de la publicidad de la democracia. 42 Al punto del absurdo de las “leyes (o decretos) secretas” promulgadas por el Stalinismo, por algunas dictaduras militares y, desgraciadamente, por los gobiernos contemporáneos de la Argentina –pocas cosas pueden ser consideradas tan antagónicas con un adecuado ejercicio de la democracia como ésta.

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portantes flujos de este tipo de información, porque es legalmente obligatorio y porque un indebido silencio generaría acciones de accountability horizontal. Por su parte, algunas agencias asignadas pueden hurgar en los que a veces son ámbitos recónditos de las agencias que tutelan. Generalmente, esto aporta información pública que circula libremente. Esta información puede ser utilizada por aquellos que están ejerciendo accountability vertical, no sólo accountability para votar sino para acciones de accountability societal. Poca de esta información existiría si no fuera por el funcionamiento de la AH. De hecho, la disponibilidad pública de esta información es un efecto lateral, no necesariamente planeado, del funcionamiento de instituciones de balance y asignadas. Este efecto provee eslabones que al menos potencialmente fortalecen la accountability electoral y la vertical societal. Esto fomenta la “disponibilidad de fuentes de información alternativas” que Robert Dahl correctamente enumera como una de las características centrales de una democracia política, o poliarquía.43 Un comentario final sobre la AH nos aleja de sus interacciones y nos inserta en el misterioso pero relevante mundo de los no-eventos. Presumiblemente (pero, creo, con alta verosimilitud) una parte nada menor de la importancia de la AH, en la medida en que es efectiva y percibida como tal, consiste de las transgresiones y corrupciones que disuade o impide. No tenemos información empírica en esta materia, pero es razonable creer que la función decisoria de un potencial transgresor o corrupto será fuertemente influenciada por la probabilidad que asigne a ser detectado y sancionado. Bien puede ser que la efectividad de la AH, tanto de balance como de asignación, sea curvilineal. Esto es, la AH funciona correctamente cuando hay pocas transgresiones y corrupción, y también funciona correctamente cuando algunas agencias ponen al frente de la agenda pública, y sancionan, graves transgresiones o corrupciones perpetradas por altos poderes estatales. Algunas conclusiones La AH es una interacción legalmente fundada y activada entre agencias estatales en vista de acciones u omisiones presumiblemente ilegales (transgresión o corrupción). La accountability horizontal es, por lo tanto, un pequeño subconjunto de las múltiples interacciones que las agencias 43

Dahl (1989, pág. 120).

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estatales emprenden entre sí. La importancia de la AH consiste no sólo de las acciones que genera sino también de las que previene o disuade. Inversamente, si las responsabilidades de AH existen en la letra de ley, pero las agencias respectivas son neutralizadas por poderes superiores, la consecuencia no sólo será facilitar transgresiones o corrupción de estos poderes sino también el descrédito de las agencias de AH; este es un costo gravísimo para un régimen democrático. Cabe agregar que la AH no se extiende solamente a los funcionarios nacionales electos; incluye a funcionarios electos subnacionales y a miembros no electos de las burocracias estatales, nacionales y subnacionales. El nivel subnacional de AH es particularmente importante en países donde el sistema legal funciona con alguna efectividad en algunas regiones pero no en otras.44 En todos estos niveles la AH es un importante componente de un régimen democrático, per se y debido a sus articulaciones, reales y potenciales, con la accountability vertical electoral y societal. Estas articulaciones necesitan mucha investigación, entre otras razones porque pueden identificar oportunidades estratégicas para mejorar el funcionamiento actualmente tan deficiente de muchas democracias. Por otra parte, estoy de acuerdo en que “una reforma partidaria y electoral fundamental es condición necesaria para mejorar la calidad de la democracia en la región.”45 Pero los esfuerzos en esta dirección deben ser complementados por persistentes esfuerzos para solucionar el serio déficit de AH que existe en muchos nuevos, y algunos no tan nuevos, regímenes democráticos. Cualquier visión que afirme unilateralmente la preeminencia de una sola dimensión de la accountability no será provechosa para mejorar la calidad de estas democracias.

44 Aquí aludo al tema de las «zonas marrones» y del estado de derecho «truncado» que discutí en O’Donnell 1993. 45 Shugart et. al., op.cit..

1

PROGRAMA CARTA COMPROMISO CON EL CIUDADANO

PARTICIPACION CIUDADANA EN LOS ORGANISMOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

5 incrementar la calidad de los servicios, convirtieron a la participación ciudadana en un requisito imprescindible para alcanzar una gestión pública exitosa2. DEFINICIÓN Y OBJETIVOS DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA La participación ciudadana, como concepto amplio, es la expresión de la capacidad que tienen los ciudadanos de intervenir -de muy diversas formas y en muy distintos grados- en una amplia serie de asuntos públicos, especialmente en las decisiones que modelan las políticas del Estado y en la gestión, evaluación y control de las organizaciones de la Administración Pública que producen los bienes y servicios destinados a cumplir con las políticas establecidas..3 En el contexto de esta definición, la participación ciudadana esta dirigida a lograr dos objetivos principales: •

•

Fortalecer la democracia a través de la participación de la ciudadanía: - en el diseño y la formulación de las políticas públicas, - en la implementación de estas políticas a través de los organismos de la Administración Pública. Lograr la transparencia y la rendición de cuentas del sector público

Alcanzar estos objetivos presupone entonces garantizar la participación de los ciudadanos en las dos instancias centrales del ciclo de las políticas públicas: INSTANCIA DISEÑO Y FORMULACION DE LAS POLITICAS PUBLICAS

AMBITO ESTATAL Poder Legislativo Poder Ejecutivo (Ministerios y Secretarias de Presidencia de la Nación)

•

• •

IMPLEMENTACION DE LAS POLITICAS (PRODUCCION DE BIENES Y SERVICIOS)

2

-Areas dependientes de los Ministerios y Secretarías de Presidencia que prestan servicios directos a los ciudadanos (por ejemplo, la policía federal, el registro de la propiedad inmueble,etc.) -Organismos descentralizados prestadores de servicios

• • • • •

PARTICIPACION EN: Diseño y Formulación de Políticas generales y sectoriales Elaboración de leyes, decretos y resoluciones Elaboración de normas regulatorias Formulación de Programas Diseño y producción de los servicios Producción de los servicios Evaluación de los resultados Control del desempeño institucional

Para un desarrollo de los conceptos de receptividad y calidad y su interrelación con la participacion ciudadana, ver Halliburton Eduardo y otros “Programa Carta compromiso con el Ciudadano. Guía para su implementación”. Cap. 1. Ed. Eudeba. Argentina, 2001. 3 Tanto el Banco Mundial como el Banco Interamericano de Desarrollo utilizan definciones similares: El BID entiende a la participación como "un proceso mediante el cual el gobierno y la sociedad civil interactúan para diseñar, ejecutar y evaluar políticas, proyectos y programas de desarrollo, que requieren del compromiso de todas las partes interesadas, incluyendo, entre otros, a los pobres y a los grupos tradicionalmente marginados".(BID, marzo de 2000). El Banco Mundial la define como "un proceso mediante el cual los interesados influyen en las iniciativas, decisiones y recursos que los afectan".

6 La participación ciudadana en la fase del diseño y formulación de las políticas públicas4 constituye un instrumento necesario para:

•

mejorar la calidad de las políticas: facilitando a los gobiernos la incorporación de un campo más amplio de fuentes de información, perspectivas y potenciales soluciones para enfrentar los desafíos de implementar políticas bajo crecientes condiciones de complejidad, interdependencia y presiones.

•

Integrar los inputs en el proceso de desarrollo de las políticas, mostrando a los ciudadanos que sus ideas y propuestas son escuchadas y sus puntos de vista son considerados en las decisiones que se toman en el gobierno.

•

Responder a las demandas de aumentar la transparencia y la rendición de cuentas de los actos de gobierno.

•

Incrementar el reconocimiento público por la acción del gobierno y revertir así la actual erosión de votantes en las elecciones, las deserción de afiliados de los partidos políticos y las desfavorables encuestas acerca de la confianza en las instituciones públicas.

La participación de los ciudadanos en la fase de implementación de las políticas a través de los organismos de la Administración Pública constituye un instrumento necesario para:

•

Aumentar la capacidad de respuesta de la administración a la evolución de la demanda de los clientes ciudadanos (receptividad).

•

Mejorar la calidad de los servicios que producen y prestan las organizaciones públicas.

•

Construir una “administración pública que rinda mejor y que sea más efectiva y responsable ante los ciudadanos, con el incremento de legitimidad que esto comporta para el sector público en particular y para el Estado y la sociedad en general”5.

4

Para un mayor desarrollo ver: Governance: The Worlds’s Bank Experience. 1994. World Bank Pollitt, C (1996.) “El papel que juega la posibilidad de elección del cliente en el mejoramiento del suministro de servicios públicos”, en Un Gobierno Alerta. Iniciativas de servicios de calidad en la Administración. OCDE 5

7

LOS MOMENTOS DE LA PARTICIPACIÓN EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS El fortalecimiento de la participación ciudadana propuesto a través del Programa Carta Compromiso, tiene lugar en la fase de implementación de las políticas públicas. Por lo tanto, trataremos la participación específicamente en este momento del ciclo de la política. La participación ciudadana en esta fase de la política puede incluir acciones de influencia e involucramiento de los ciudadanos en una, varias o incluso todas las etapas del proceso de implementación (formulación de los programas, diseño de los servicios, producción de los servicios, evaluación de los resultados y control del desempeño institucional). Es necesario tener en cuenta que la participación es un instrumento conveniente, y en muchos casos imprescindible, para asegurar la eficacia de las organizaciones públicas en cada uno de los momentos señalados: FORMULACION DE PROGRAMAS

PARTICIPACION CIUDADANA EN ORGANISMOS PUBLICOS PRESTADORES DE SERVICIOS

DISEÑO DE LOS SERVICIOS CONTROL DEL DESEMPEÑO INSTITUCIONAL

PRODUCCION DE LOS SERVICIOS

EVALUACION DE LOS RESULTADOS

Veamos en detalle cada uno de los momentos señalados: Formulación de Programas: En este momento las organizaciones abordan la transformación de la voluntad política en un conjunto de instrumentos prácticos cuyo objetivo es asignar a las mismas tareas nuevas y diferentes. La participación ciudadana en esta instancia es necesaria para que los organismos puedan conocer adecuadamente las demandas y necesidades de la población, definir con precisión los objetivos a alcanzar con los recursos disponibles y establecer las prioridades para el desarrollo de los servicios. Diseño de los Servicios: En este momento la participación es necesaria en la medida que cada organización requiere conocer las expectativas concretas de los clientesciudadanos para que las mismas puedan ser traducidas, de manera consensuada, en los atributos de calidad que deben cumplir los servicios que se van a prestar.

8 Producción de los servicios: Este momento adquiere particular relevancia cuando resulta conveniente o necesario integrar a los ciudadanos de manera activa (para simplificar la gestión, delegar la ejecución de programas o proyectos a personas o asociaciones que estan mejor preparados para llevarlos acabo, etc) haciéndolos corresponsables en las decisiones relacionadas con la gestión y producción de los servicios . También es necesaria, por ejemplo, cuando se realiza la prestación del servicio en el punto de contacto, en la medida que en la mayoría de las ocasiones, las organizaciones deben co-producir el servicio con el ciudadano (el caso, por ejemplo, de llenar un formulario o cumplimentar una declaración fiscal con los contribuyentes). Evaluación de los Resultados: En este momento la participación es necesaria en la medida que permite contrastar lo diseñado, lo efectivamente logrado y la satisfacción alcanzada por los clientes-ciudadanos. La participación ciudadana en esta instancia permite, por ejemplo, a través de las consultas, determinar sí se están prestando los servicios de acuerdo a lo que los ciudadanos necesitan y esperan, si es necesario rediseñarlos o mejorar su producción para responder adecuadamente a sus demandas o si es necesario establecer nuevas prioridades. Control del Desempeño Institucional: En este momento la participación es necesaria para garantizar una supervisión objetiva del desempeño de los organismos que los comprometa a avanzar hacia mayores niveles de responsabilización, transparencia y rendición de cuentas. Aquello que “hace” la Administración, la forma “como lo hace” y los resultados obtenidos, debe ser monitoreado y controlado por la ciudadanía. LOS ACTORES QUE PARTICIPAN EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS Como se ha señalado, la Administración a través de sus organizaciones es la que aplica las normas e implementa las políticas públicas, garantiza servicios y prestaciones, recauda impuestos, informa e interviene en la vida de los ciudadanos de muchas maneras. Desempeña todas esas tareas porque, con arreglo a sus principios de acción, quiere introducir cambios en la sociedad destinados a mejorar la calidad de vida de sus integrantes. Para ello debe interactuar con la sociedad, ya sean particulares, grupos, organizaciones o empresas, es decir, lo que denominamos clientes/ciudadanos. En cada caso concreto la resolución respecto a quienes son los clientes/ciudadanos de las distintas organizaciones públicas puede variar de acuerdo con el tipo de bien o servicio que la misma debe generar y el contexto político e institucional en que cumple su misión. La tarea de identificar los clientes ciudadanos (que serán los actores clave en la participación ) debe comenzar con la identificacion de las necesidades, expectativas y demandas de quienes están interesados en la provisión de los bienes o servicios que produce cada organización, los cuales en muchos casos son un “mix” de interesados que incluye al público en general, grupos de interés y a los destinatarios directos de los bienes o servicios o aquellos que el accionar del organismo público afecta directamente6. 6

“Manual para el Análisis, Evaluación y Reingeniería de Procesos en la Administración Pública”. Halliburton Eduardo y otros. Editorial INAP, Argentina, 2000.

9 El siguiente cuadro muestra una clasificación muy clara y útil de los distintos tipos de clientes ciudadanos de los organismos prestadores de servicios públicos, definidos a partir de la naturaleza de la transacción y el tipo de relación establecida con los mismos7:

TIPO DE CLIENTE

BENEFICIARIO

CONSUMIDOR PROSUMIDOR (Proveedor y consumidor)

USUARIO

COMPRADOR

CONTRIBUYENTE

REGULADO

TIPO DE RELACION CON LOS ORGANISMOS PRESTADORES DE SERVICIOS PUBLICOS (PROVEEDOR) El cliente es altamente dependiente de este beneficio y el proveedor es monopólico. Ej: Subsidio por Desempleo, para Alimentos o Cobertura Médica (indigentes). Puede tener algún grado de elección dentro de varios servicios públicos o privados, pero sigue siendo altamente dependiente del mismo. El servicio es generalmente personalizado. Ej: Salud y Educación. El cliente puede ser a la vez proveedor del mismo servicio que recibe directamente. Ej: Adultos que trabajan en una cooperadora escolar en donde envían sus hijos a estudiar. Aquí el cliente no tiene otra alternativa de prestación del servicio, aunque no es tan dependiente del mismo. En general el usuario no es personalizado. Ej: Visitantes de parques públicos, paseos, plazas, bibliotecas, etc. En este caso, existe un pago directo por la prestación del servicio. El proveedor es frecuentemente monopólico y genera una alta dependencia sobre sus cliente, Ej: Organismos prestadores de servicios básicos (gas, electricidad, agua, telecomunicaciones, correo, etc. ) El cliente tiene obligaciones legales por las cuales debe realizar presentaciones, pagos y/o contribuciones impositivas. Espera un servicio de asistencia efectiva para poder cumplir con sus compromisos. Ej: pago del impuesto a las ganancias, impuesto automotor, etc. El cliente esta sujeto a regulaciones e inspecciones periódicas, las que tienen un impacto significativo en sus operaciones. Tiene, además, obligaciones legales que respetar, Ej: Empresas de transportes de Pasajeros, Compañías de Seguros etc.. También personas o entidades reguladas por normas medioambientales, etc.

Estas diferencias son importantes puesto que sirven para determinar el tipo de relación que tiene la Administración con los actores que deben ser involucrados en cada caso a través de distintos mecanismos de participación. Una vez identificados claramente los actores y su forma de relacionamiento con la Administración, recién se puede comenzar a vislumbrar cuales son las modalidades de participación ciudadana mas adecuadas a desarrollar por los organismos para garantizar el éxito del objetivo buscado. 7

Esta clasificación ha sido realizada por la Organisation For Economic Co-operation and Development (OECD).

10 Para la identificación de actores puede apelarse a diversas metodologías. Una de las más innovadoras es la del análisis de “partes interesadas” o ”stakeholders analysis”, que ha sido desarrollada por el Banco Mundial8. Los interesados son aquellas personas, grupos, u organizaciones afectadas (positiva o negativamente) por determinado servicio, o que pueden afectar (positiva o negativamente) sus resultados. Por medio de este análisis se identifican los actores sociales interesados, sus conocimientos, sus motivaciones, sus intereses e influencias, sus roles, y las acciones que pueden realizarse para satisfacer sus intereses y expectativas o para lograr su apoyo. Para ello se sigue un procedimiento estructurado en los siguientes pasos: 1) Identificar a las partes interesadas de importancia clave: Se debe realizar el “mapa” de identificación y caracterización de todos los actores sociales involucrados, lo que incluye su clasificación en las categorías de: tipo de instituciones (con responsabilidad en el diseño, producción y prestación del servicio), tipos de clientes/ciudadanos (personas, grupos o instituciones hacia los que se dirigen prioritariamente los servicios) y afectados (personas diferentes a las anteriores que tienen diversos intereses frente al servicio). 2) Determinar los intereses de las partes interesadas: Una vez clasificadas las partes se procede a describir las necesidades, motivaciones o aspiraciones que tiene cada una de las mismas frente al servicio. 3) Determinar el poder y la influencia de las partes interesadas: Posteriormente, se procede a la identificación de la importancia e influencia de las partes interesadas, es decir, de su relevancia e incidencia sobre el servicio. Así, se obtienen distintas situaciones: actores de alta importancia pero escasa influencia, otros detentan alto grado de influencia y a la vez son importantes en relación con el servicio, etc.. 4) Formular una estrategia de participación para las partes interesadas: En función de la identificación de actores efectuada, se procede a determinar las modalidades de participación a implementar y el momento en la que se llevará a cabo dicha participación. Los actores organizados La participación de los clientes/ ciudadanos en los distintos momentos de la implementación de las politicas puede complementarse y potenciarse si, en estos procesos, se incluye la intervención de una serie de EXPRESIONES ORGANIZADAS DE LA SOCIEDAD CIVIL. Estas han demostrado una vocación de participación en los asuntos públicos que las transforma en los aliados estratégicos para fortalecer mecanismos de este tipo. En la Argentina, existe un variado y heterogéneo espectro de asociaciones que expresan el creciente dinamismo de su sociedad civil. Entre éstas se incluyen las expresiones más tradicionales (sindicatos, cámaras empresarias, partidos políticos, iglesias), las más 8

Para un mayor desarrollo de la técnica, ver página web del Banco Mundial, www worldbank.org, en donde se presenta esta herramienta para iniciar procesos de participación. También ver Participation and The World Bank. Success, constraints and responses. Social Development Papers. Paper 29. 1998.

11 novedosas (organizaciones no gubernamentales de promoción y desarrollo, asociaciones de base de muy diversa índole, asociaciones ligadas al reclamo o defensa de derechos civiles y de ciudadanía, asociaciones de consumidores y usuarios) y las más recientes (actores emergentes como el movimiento de desocupados, de asambleístas, ahorristas, redes del trueque, movimientos antiglobalización, fábricas recuperadas, etcétera). En el marco del Programa Carta Compromiso se entiende que estas expresiones de la sociedad civil pueden colaborar activamente para que: a) los ciudadanos adquieran nuevos compromisos y responsabilidades frente a la administración pública, y b) los organismos públicos incorporen crecientemente una cultura de la participación que los vuelva no sólo más receptivos a las demandas ciudadanas sino más responsables frente a ellas. En este marco, el desafío planteado a las organizaciones consiste en incluir mediante la participación a la diversidad de actores involucrados (tanto sectores de clientes ciudadanos específicos como expresiones de la sociedad civil) y en garantizar que esté reflejada toda la gama de intereses posibles. ESTRATEGIAS PARA LA PARTICIPACIÓN Para consolidar sus esfuerzos y garantizar la calidad de la participación ciudadana en los distintos momentos de la implementación de las políticas, es necesario que los organismos públicos adopten una estrategia especifica que establezca los principios básicos de la participación eficaz dentro del contexto de sus limitaciones institucionales, de sus clientes/ciudadanos y de las organizaciones de la sociedad civil relacionadas. La estrategia debe incluir un plan de acción para su implementación que incluya la capacitación del personal, la revisión de operaciones y la asignación de recursos e iniciativas que apoyen la expansión de la participación ciudadana. Entre los principios básicos que debe contener la estrategia a desarrollar por los organismos, se encuentran9: ! Participación inclusiva de todos los interesados y afectados, especialmente los grupos tradicionalmente excluidos. ! Ambito general de participación en todo tipo de iniciativas y desde la identificación y el diseño hasta el monitoreo y la evaluación. ! Participación temprana para permitir que las decisiones respondan a las opiniones de los interesados. ! Provisión de información de calidad diseñada y divulgada de maneras socioculturalmente adecuadas para llegar eficazmente a los interesados. ! Modalidades de participación apropiadas que susciten el interés y la participación activa a los interesados y promuevan acceso equitativo y resultados legítimos. 9

“Hacia un Marco Conceptual para la Consulta y Participación Pública”, (Documento para discusión) BID, Washington DC, 2000

Gestión social y territorio Análisis de modalidades de participación local

Olga Segovia M. SUR, Centro de Estudios Sociales y Educación

Este artículo aborda algunos temas que cruzan tanto la estrategia como la práctica de programas e iniciativas de carácter participativo. Basado en el análisis de experiencias llevadas a cabo en diferentes contextos políticos y territoriales, muestra diversas modalidades de acción colectiva y procesos innovativos que —más allá de los resultados o productos específicos obtenidos— han fortalecimiento el patrimonio societal en el territorio donde tuvieron lugar. 1 En la perspectiva de facilitar criterios y lineamientos que conduzcan a dar mayor impulso a la participación, se identifican temas referidos a: institucionalización de la participación; generación de instancias de concertación para desarrollo local, y rol del municipio en la participación ciudadana.

SOCIEDAD CIVIL, ESTADO Y PARTICIPACIÓN Enfoque de gobernanza Al analizar la participación como una dimensión fundamental de la relación entre la sociedad civil y el Estado, parece necesario referirse al concepto de gobernanza. Proveniente del campo de la ciencia política anglosajona, no es una idea nueva, y recientemente el Banco Mundial la ha incorporado en sus análisis, definiéndola como “la manera en que se ejerce el poder en el manejo de los recursos económicos y sociales para el desarrollo”, y refiriéndola al poder no sólo de los gobiernos, sino también de la sociedad civil y del mercado. Por tanto, la forma como el sistema resuelve los conflictos sociales, la subsiguiente distribución de sus costos y beneficios, dependerían tanto del régimen político, como del proceso de definición y toma de decisiones y de la capacidad para implementarlas y ejecutarlas. Según documentos de Naciones Unidas (1995) hay dos enfoques de la gobernanza, uno descriptivo y otro prescriptivo: “de acuerdo al enfoque prescriptivo, se puede definir la gobernanza como la forma en que se ejerce el poder legítimo en interacción con los miembros de la sociedad y con el fin del bien común. De acuerdo al enfoque descriptivo, el concepto de gobernanza indica que la sociedad no es gobernada únicamente por el gobierno, sino que más bien que el gobierno es parte de una red compleja de interacciones entre instituciones y grupos. Ello no implica ningún juicio de valor, excepto que la intensidad de las interacciones podría ser mayor en un sistema abierto o democrático del gobierno”. El concepto de gobernanza destaca las dimensiones políticas del gobierno por sobre las administrativas y técnicas. En este sentido, muestra que las decisiones de gobierno no deben ser sólo decisiones de sus departamentos administrativos, sino incorporar también a las organizaciones o grupos cuyos intereses son afectados. Como Prates y Diniz (1995) indican, la gobernanza abarca los patrones de coordinación entre actores políticos y sociales. Es decir, se refiere a “la relación entre la sociedad civil y el Estado, entre gobernantes y gobernados” (MacCarney et al. 1995). 1

Este artículo ha sido elaborado a partir del estudio “¿Cómo ampliar y mejorar la participación en la formulación y ejecución de proyectos sociales?”, realizado por SUR en 1997, para la División de Estudios del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, en el marco del convenio Gobierno de Chile/PNUD. El estudio centró su atención en el análisis de 19 experiencias llevadas a cabo en Chile y en otros países de América latina y Estados Unidos, en las cuales, a partir de programas gubernamentales, proyectos impulsados por municipios, ONG y organizaciones sociales, o generados a partir de conflictos territoriales, se hayan potenciado espacios de participación local.

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organizativa previa, produciendo nuevas alianzas que han fortalecido la participación a través de acciones efectivas.

¿CÓMO AMPLIAR Y MEJORAR LA PARTICIPACIÓN? En esta sección se exponen temas que cruzan tanto los objetivos como las prácticas de los casos estudiados; temas presentes —aunque con diferente énfasis—en el ámbito de discusión de una propuesta de impulso a la participación ciudadana. ¿Institucionalización de la participación?: mecanismos y normas Un primer tema en la discusión acerca de mecanismos de institucionalización de la participación, es la disposición a que esta participación tenga influencia real en los procesos de democratización del Estado. Se trata, en definitiva, de impulsar una estrategia desde el propio Estado que influencie el carácter de los cambios que se intente realizar en las políticas, proyectos y enfoques de trabajo. En este contexto, entonces, la participación debería implicar la posibilidad de que los aparatos gubernamentales rectifiquen decisiones, desarrollen acciones o elaboren políticas que respondan a los ciudadanos, en tanto sujetos sociales activos. Es una realidad que la relación entre el carácter y los fines a los que sirve la participación resulta ser estrecha, y a la vez compleja, puesto que contempla una gran diversidad de variables que van más allá de la voluntad de institucionalizarla a través de normativas jurídicas, por más democráticas que éstas parezcan. En este sentido, es necesario subrayar que cuando se habla de mecanismos institucionales, el solo establecimiento legal de órganos y procedimientos a los que se les atribuye la capacidad de facilitar la participación, no necesariamente da cuenta de la existencia de esa práctica, y menos de sus estrategias e impactos. Es así como se puede ver que algunas de las experiencias más relevantes de participación ciudadana en América latina no han sido instituidas oficialmente, ni disponen de reconocimiento jurídico (Cunill 1991). En muchas ocasiones ocurre que la puesta en práctica de procedimientos participativos queda sometida a la decisión de las autoridades públicas, las que pueden no ser activas en este ámbito. Entonces, en primer lugar, es necesario ver si las formas de institucionalización de la participación ciudadana que contemplan las normas legales se han puesto o no en funcionamiento. Luego es necesario preguntarse si, en sentido estricto, estos mecanismos pueden ser identificados como participativos, para posteriormente promoverlos activamente. Existen diversos criterios acerca de lo que se puede definir como mecanismos participativos. Entre otros, se puede resaltar el criterio que define la participación como todas aquellas experiencias que remitan a la intervención de los individuos en iniciativas públicas para hacer valer intereses sociales. Existe otra posición que circunscribe la validez de la participación a su carácter de decisión. Es decir, participación en la toma de decisiones; no sólo en las fases de estudio, elaboración y control, sino en la decisión misma (Cunill 1997). En un estudio realizado por el Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Autónoma de México, que trata de métodos de evaluación del desempeño de los gobiernos locales en ciudades mexicanas, se definen diferentes tipos de participación que se deben tomar en cuenta en la evaluación de la disposición a promover la participación por parte de los gobiernos locales. Las siguientes formas de participación no son excluyentes entre sí, sino que pueden estar combinadas. • Participación institucionalizada: es aquella que está reglamentada para que la ciudadanía participe en los procesos decisorios del gobierno local. • Participación autónoma: aquella en que la ciudadanía participa a través de alguna agrupación que no está organizada ni controlada por el gobierno. • Participación clientelística: aquella en que la autoridad y los individuos o grupos se relacionan a través de un intercambio de favores o cosas. • Participación incluyente o equitativa es aquella en la que se promueve la participación de toda la ciudadanía, independientemente de la pertenencia o identidad partidaria, religiosa o de clase social.

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Siguiendo la metodología mencionada, una vez identificadas las diferentes formas y combinaciones de participación presentes en un gobierno local, se considera que los funcionarios de la administración y los representantes políticos tienen disposición a aceptar y/o promover la participación ciudadana, cuando: • las principales organizaciones sociales y ONG que actúan en el territorio opinan que existen mecanismos de consulta y de control de decisiones gubernamentales por parte de los representantes de la ciudadanía (o de la parte interesada en determinado asunto); • las principales organizaciones sociales y ONG que actúan en el territorio opinan que esas formas de consulta (asesorías con personas nombradas por la comunidad afectada, órganos consultivos, encuestas, etc.) son adecuadas al tipo de población afectada; • esas formas de consulta y de control tienen un carácter institucionalizado y no clientelístico. Los criterios de evaluación de la disposición de los gobiernos para promover la participación, se refieren principalmente a la inclusión de las ciudadanía y de sus organizaciones en los procesos de respuesta a las demandas. Un buen gobierno promueve (o al menos acepta) equitativamente la participación institucionalizada y autónoma de la ciudadanía, tanto en el control sobre el cumplimiento de sus competencias, como en la definición y satisfacción de las demandas (Ziccardi 1997). Una experiencia que muestra los límites y las potencialidades de la participación local, es el caso de la Consulta Comunal sobre Inversión Municipal en Cerro Navia, la cual presentó una manera innovadora de relación entre el gobierno local y los habitantes de la comuna. Esta Consulta constituyó una iniciativa de cambio en el proceso de manejo de los recursos económicos y sociales comunales, y demostró que, por medios de participación indirecta, personas de diferentes barrios, de distintas intereses e ideologías, llegan a acuerdos sobre proyectos de inversión que resuelven carencias y/o satisfacen aspiraciones sentidas de los habitantes. Sin embargo, la iniciativa no tuvo impacto en el cambio de los procedimientos de toma de decisiones en la comuna. En este sentido, se puede concluir lo relevante que es la reconsideración de enfoques y estrategias para impulsar la participación que fortalezcan la democracia, y eventualmente, la eficiencia y eficacia de la gestión estatal. Se trata de insertar la participación en un proceso de rearticulación de las relaciones Estado-sociedad civil, perspectiva que implica abrir el sistema a nuevos actores, tradicionalmente excluidos. El desarrollo de las organizaciones sociales —el fortalecimiento de la sociedad civil— puede constituir un medio para aumentar la gobernabilidad frente a la sobrecarga de demandas a que está enfrentado el Estado. A través del fortalecimiento de la sociedad civil, se puede hacer menos necesario el Estado: los sujetos sociales, en ciertas áreas, crean sus propios mecanismos para satisfacer sus necesidades. Un ejemplo de ello es la experiencia de la Asociación de Trabajadores de Ingreso Mínimo, que constituyó para Baltimore un aporte en la medida en que, como organización, procesó problemas, articuló intereses y propuso soluciones en torno a un problema relacionado directamente con la gobernanza en la ciudad. Asimismo, esta Asociación planteó una optimización en el uso de los recursos destinados a la extrema pobreza, al proponer la refocalización de los fondos y programas públicos hacia la población a que efectivamente están dirigidos. Desde la perspectiva de la sociedad civil, el desarrollo de sus organizaciones para la expresión y defensa de sus intereses constituye una tarea que debe desenvolverse básicamente dentro de su propio ámbito y a través de múltiples medios, muchos de los cuales suponen una confrontación con el Estado. Sin embargo, es importante señalar que el gobierno central y el gobierno local son responsables de proponer una estrategia activa orientada, por una parte, a establecer condiciones que permitan aumentar la capacidad de influencia y representatividad de los actores sociales, y especialmente de los más marginados, a fin de que puedan organizarse y expresarse con autonomía frente al Estado; y por otra, a crear oportunidades para el desarrollo de la sociedad civil, y para la adecuada ejecución de acciones sustentada por sus organizaciones sociales. Al mismo tiempo, es necesario reconocer que algunos problemas que afectan a la sociedad civil pueden tener su origen en la propia acción del Estado, que burocratiza su funcionamiento y/o discrimina a sus interlocutores Una estrategia gubernamental que responda a los propósitos mencionados anteriormente, a nuestro juicio, debe considerar en forma prioritaria las siguientes acciones:

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Posibilitar la aparición de un mayor número de actores sociales, creando oportunidades para el surgimiento y desarrollo de organizaciones territoriales. Esto puede implicar desde acciones legales para facilitar su reconocimiento, hasta apoyos materiales, técnicos e informativos. • Deshacer las trabas legales y las restricciones impuestas tanto a la organización y reconocimiento de la sociedad civil, como a la realización de acciones autónomas. • Reconocer a los actores sociales como interlocutores y facilitar su agrupación y articulación. • Crear canales de relación con el Estado, particularmente de acceso a los estamentos de decisión, en función de la expresión y defensa de los intereses de los actores involucrados. Bajo estos criterios y condiciones, la generación de mecanismos y normas de participación ciudadana implica definir una estrategia por parte de los organismos del Estado para lograr que lo estatal se convierta en preocupación pública. Implica, a la vez, aceptar que la participación, con objetivos y acciones dirigidas, puede conducir a constituirse en: • Un instrumento para presionar por la realización de derechos económicos, sociales, políticos y culturales que exigen respuesta del Estado. Es el caso de la experiencia de Gente Unida para una Mejor Ciudad, en Oakland, Estados Unidos, donde una organización comunitaria logró impulsar un cambio en la política de salud ambiental, que no protegía de la contaminación de plomo tóxico. • Una vía para aumentar la viabilidad y eficacia de la acción pública, mediante la concertación entre los actores implicados. Un ejemplo es la experiencia de la Mesa de Concertación de Córdoba, en la cual el gobierno provincial, el gobierno local, la UOBDS (Unión de Organizaciones de Base por los Derechos Sociales) y cuatro ONG han definido e implementado conjuntamente programas y proyectos sociales por más de 12 millones de dólares. No se puede pretender normar todas las modalidades y mecanismos de participación que eventualmente pueden impulsarse desde los diferentes niveles del Estado. Es fundamental, en la perspectiva de resguardar la autonomía, darles facultad a los estamentos locales para formular sus propias formas jurídicas y de relación y concertación con la sociedad civil. En este aspecto, un interesante ejemplo lo entrega la Ley de Ordenamiento de la Autonomía Local en Italia, según la cual “deben estar previstas formas de consulta de la población y procedimientos para la admisión de instancias, peticiones o propuestas de ciudadanos individuales o asociados, dirigidas a promover intervenciones para la mejor tutela de intereses colectivos y deben además determinarse las garantías para su examen”. Por esta vía, la norma italiana contempla una manera de preservar la autonomía, aportando a la vez un marco jurídico genérico que refuerza la idea de que la participación ciudadana no quede librada a la voluntad política y, en general, a razones de orden coyuntural. •

Generación de instancias de concertación para el desarrollo Desde de la década de los setenta, pero con más énfasis en los diez últimos años, las palabras participación, concertación y cogestión surgen regularmente en el discurso político, generando a menudo una confusión en cuanto a su utilización. Según Nicod (1997), “participación social” es la relación y el grado de involucramiento individual en las diferentes organizaciones de la sociedad civi l. Con el propósito de unificar el lenguaje, esta autora define por “articulación” las relaciones entre los diferentes niveles e instancias del Estado o de la sociedad civil, y por “participación ciudadana”, la relación de la sociedad civil con el Estado. Desde esta perspectiva, la participación ciudadana presenta diferentes niveles, entre los cuales se pueden identificar: • la información, que consiste en una relación unilateral del Estado a la sociedad civil o de ésta al Estado, sin que se genere retroalimentación en este proceso; • la concertación, en que la negociación permite llegar a un acuerdo entre la sociedad civil y el Estado para tareas definidas y objetivos precisos; • la cogestión, que implica una práctica de Estado en la que comparte con la sociedad civil la toma de decisiones y las responsabilidades en la gestión del desarrollo del territorio. La concertación se puede entender como la existencia de un pacto territorial, que formula y define un conjunto de acciones y responsabilidades entre los diferentes actores del territorio (privados y públicos) para lograr un objetivo común, conciliando prioridades y superando conflictos de intereses.

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La implementación de políticas concertadas —como instrumentos eficaces para resolver problemas de pobreza— pasa por la asunción por parte del Estado de la planificación y el financiamiento de estas políticas, y por la existencia de movimientos sociales o redes de organizaciones, organismos de la sociedad civil, ONG, asociaciones profesionales, etc., con autonomía y capaces de ser interlocutores para presentar reivindicaciones, formular propuestas y negociar soluciones. Desde el gobierno local, un elemento fundamental en el incremento de los niveles de participación ciudadana es la existencia de voluntad política por parte del municipio. Una de las razones de la resistencia de las autoridades públicas a iniciar procesos de concertación con la sociedad civil es la percepción de la participación como una “pérdida de poder”, al tener que compartir con otros interlocutores (en este caso, de la sociedad civil) la toma de decisiones. Al contrario, la voluntad política se puede dar solamente cuando la participación sea entendida como un instrumento de gestión municipal, que posibilita una mejor eficiencia pública. El primer desafío de la gestión pública local es aprender a “confiar” en la sociedad civil, para concebirla como un aliado en el desarrollo del territorio. Debido a la falta de cultura de participación en la mayoría de los países de América latina, las iniciativas realizadas tanto a escala nacional (caso de la participación popular en Bolivia) como local, han resultado más de políticas de gobierno que de práctica del Estado (Nicod 1997). Existe en muchos países latinoamericanos un enfoque legalista de la participación, según el cual a menudo la institución genera la institucionalidad (Nicod 1997). Entre los ejemplos más explícitos están los de Chile y Bolivia, donde el Comité de Desarrollo Económico y Social (Cesco), para Chile, y el Comité de Vigilancia, para Bolivia, no lograron generar una cultura de concertación. Por otra parte, todo proceso de concertación tiene que ser acompañado de un asesoramiento técnico asumido fundamentalmente por el gobierno local. La ausencia de esta capacidad técnica puede poner en peligro la credibilidad del proceso de concertación, por la incapacidad de cumplir con los compromisos definidos. Desde los actores de la sociedad civil, un factor relevante que facilita la concertación es la existencia de un movimiento social organizado, el cual constituye un requisito para que el Estado —gobierno provincial o municipal—pueda disponer de un interlocutor en el proceso de toma de decisiones. Esto es, son necesarias organizaciones sociales articuladas capaces de presionar y generar alianzas que den continuidad a la concertación, más allá de la voluntad particular de la autoridad. Muchas de las organizaciones sociales conocen una crisis de representatividad que se manifiesta principalmente a través del divorcio entre los dirigentes y sus bases, las cuales se reconocen cada vez menos en sus líderes. Lo anterior podría explicar en parte la baja credibilidad de los individuos en sus organizaciones, que conduce a la emergencia de la participación individual (plebiscitos, votaciones, etc.) como medio crecientemente utilizado por el Estado para conocer la demanda e involucrar a los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones. Esta práctica no sólo existe en municipios de altos ingresos, como Las Condes (Santiago, Chile), sino también en municipios de tradición comunitaria, como Villa El Salvador (Lima, Perú), que recién instaló computadoras en cinco lugares para permitir al ciudadano de comunicarse de manera directa con la Alcaldía. Sin embargo, la participación individual no reemplaza la participación colectiva, puesto que no permite superar el nivel mínimo (información). La concertación y la cogestión sólo se pueden alcanzar a través de organizaciones sociales sustentadas por instancias estructuradas. En este contexto, el desafío que tiene que enfrentar la sociedad civil es encontrar canales de expresión y vinculación con el Estado que le garanticen un grado de representatividad real. La cultura política de América latina, y de Chile particularmente, que ha concebido tradicionalmente las relaciones del Estado con la sociedad civil como una reivindicación, limita la participación ciudadana a un derecho a pedir, sin diferenciar los niveles que ella puede implicar (información, concertación y cogestión). En este sentido, aparece como fundamental que las organizaciones de la sociedad civil se replanteen su relación con el Estado, asumiendo no solamente sus derechos, sino también los deberes que genera un mejoramiento de los niveles de participación. La transición desde una posición reivindicativa al rol propositivo que implican la concertación, supone una buena capacidad de gestión por parte de la sociedad civil. A menudo, las organizaciones sociales carecen de los conocimientos técnicos (formulación de perfiles de proyectos, seguimiento y evaluación de sus acciones) que les permitan mejorar sus posibilidades de gestión y negociación. En los casos en que

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se ha producido un proceso de capacitación a líderes, o ha existido asesoría de equipos técnicos, la apertura y eficacia de la concertación y articulación de actores ha sido relevante. En este sentido, el rol jugado por las ONG aparece como muy importante: ellas constituyen las instancias primordiales de colaboración, apoyo, seguimiento y producción de conocimiento requeridas para elaborar estrategias y planes de desarrollo concertados. Gobierno local y participación ciudadana Es un tema reiterado en numerosos estudios que la escala del ámbito local, y el hecho real de que cada vez más allí se desarrollan las funciones públicas que afectan en forma directa la calidad de vida, lo constituyen en un espacio privilegiado para el ejercicio de la participación. El despliegue de esta participación puede potenciar, por su parte, un reforzamiento del poder local. Pero es claro que no se trata de procesos automáticos. Un punto fundamental es fortalecer el ámbito local como sujeto político, para lo cual la descentralización cobra máximo sentido. En este contexto, es importante destacar que la propia eficacia de la participación y su real alcance son dependientes de la democratización del poder político local, y de la autonomía administrativa y económico-financiera de las entidades locales. Es preciso insistir en este ultimo aspecto. Múltiples experiencias muestran que la escasez de recursos y/o su condicionamiento, pueden tornar falsa la intervención ciudadana en el gobierno local, por más peso formal que se le conceda. “La gran trampa de la descentralización participativa consiste en crear órganos — incluso representativos, hasta elegidos— que si bien están dispuestos al diálogo con los ciudadanos y a estimular su participación, no tienen materias sobre las que actuar ni medios para hacerlo” (Borja 1987). La modalidad que se adopte para fomentar la participación en el gobierno local determinará, en gran medida, el grado y la estabilidad del compromiso de la sociedad civil en el ejercicio del poder local. Desde los gobiernos locales deberían considerarse a los menos los siguientes elementos: • La potencialidad de la participación directa, y de la participación por vía de organizaciones de representación de intereses. • Los límites y perspectivas que ofrece la participación de la comunidad, según se desarrolle por vía del control, la recomendación o la decisión en el gobierno local. • Las necesidades que crea la coordinación interinstitucional. La participación directa abre una oportunidad a la manifestación de la voluntad de los sectores normalmente impedidos a ello por su escasa organización y recursos de poder. Por ejemplo: la consulta obligatoria es un recurso esporádico; debería estar asegurada por la vía de la regulación de derechos, como la audiencia pública, la iniciativa, la información, la petición. En general, mediante el reconocimiento de los recursos administrativos que pueda establecer cualquier ciudadano frente a las acciones de la administración. El problema de la consulta es en qué momento, bajo qué procedimientos y en quiénes recae. De especial importancia es que se efectúe sin discriminaciones y que los sujetos perciban que se les consulta en una fase suficientemente inicial del proceso para que su opinión pueda ser tenida en cuenta seriamente. En América latina hay casos excepcionales, como Villa El Salvador, en Perú, donde la relación municipio-sociedad civil supone un cierto equilibrio de fuerzas, pero que es esencialmente precario, en tanto depende en una importante medida de las voluntades de las autoridades locales de turno (Cunill 1991). Una alternativa que ayude a evitar la vulnerabilidad que esa dependencia supone, consiste en modificar las estructuras municipales, en el sentido de que las organizaciones comunitarias participen directamente en el ejercicio del gobierno local junto con los representantes políticos elegidos por votación directa; es decir, que un porcentaje de regidores —o concejales— sea elegido por las propias organizaciones populares. Esta modalidad ha sido utilizada en países de Europa. En Francia, los órganos del gobierno regional están integrados por representantes electos popularmente y por representantes de las organizaciones sociales que operan en la Región. Esto supone un elevado desarrollo político, un sistema democrático consolidado, una sociedad civil fuerte y autónoma que se comprometa en corresponsabilizarse con la conducción del gobierno local. Por otra parte, la intervención ciudadana por vía de la fiscalización al gobierno local o del asesoramiento, supone mantener independencia respecto de aquel y no comprometerse en su conducción.

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La primera modalidad es de difícil realización, puesto que implica el acuerdo de los órganos del gobierno local en términos de someterse al control de las organizaciones populares. Actualmente, la participación consultiva está teniendo una utilización más amplia en América latina. Esta modalidad ha sido canalizada a través de múltiples vías y organismos especiales que actúan como mediadores entre las organizaciones sociales y el gobierno local, para la expresión de demandas, recomendaciones o asesorías. Un ejemplo de esto, en el caso de Chile, podrían ser los Consejos Económicos Sociales en el ámbito municipal, los cuales deberían actuar como órganos asesores de los municipios, y particularmente del alcalde. Cualquiera sea la modalidad organizativa que se adopte, es obvio, sin embargo, que la representación de intereses ejecutada por la vía de la sola consulta no supone una injerencia directa en la conducción del gobierno local, salvo la existencia de un acuerdo de acatamiento de las decisiones expresadas por las organizaciones sociales. Para ello, como lo muestran las experiencias en América latina, deben conjugarse al menos dos factores: la voluntad política de las autoridades, y una correlación de fuerzas favorables a la sociedad civil expresada en la existencia de organizaciones sociales que ocupan un espacio de poder significativo en aquella. Finalmente, la definición de una estrategia que intente impulsar la participación ciudadana en el ámbito de los gobiernos locales no puede dejar de considerar los otros niveles del Estado involucrados. Es indispensable buscar mecanismos de concertación entre el gobierno local y el gobierno central, que incorporen la representación de intereses desde una perspectiva en que la sociedad civil tenga mayor protagonismo.

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PROGRAMA CARTA COMPROMISO CON EL CIUDADANO

PARTICIPACION CIUDADANA EN LOS ORGANISMOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

12 ! Mecanismos de rendición de cuentas que garanticen la calidad, la transparencia y legitimidad en el proceso de participación. ! Mejora de la coordinación para optimizar los costos y beneficios de todos los actores. La implementación concreta de cada uno de los principios enumerados plantea una serie de obstáculos y oportunidades que deben ser reconocidos y tratados en la estrategia, para que la participación ciudadana sea una fuente de valor agregado efectiva en función de los costos y no simplemente una serie de requisitos formales Entre los desafios prácticos que se deben superar para asegurar una participaión eficaz, se encuentran10: ! Identificar enfoques socioculturales adecuados que favorezcan la participación en el ámbito de los organismos ! Evitar la manipulación de los procesos de participación por parte de elites afianzadas ! Definir niveles mínimos pragmáticos y objetivos realistas para las prácticas participativas ! Establecer marcos jurídos e institucionales que permitan la participación de la sociedad civil ! Facilitar la cooperación horizontal mediante asociaciones entre los organismos y la sociedad civil ! Fortalecer capacidades de los ciudadanos y las organizaciones para el ejercicio de la participación mediante la educación y la asistencia técnica ! Colaborar con las organizaciones de la sociedad civil para establecer mecanismos consultivos manejables y orientados a rendir cuentas ! Establecer un equilibrio adecuado entre los costos y los beneficios de las distintas modalidades de participación MODALIDADES Y ALCANCES DE LA PARTICIPACIÓN El proceso de participación ciudadana incluye etapas progresivas, con diferentes funciones y alcances, que pueden resumirse en compartir información, consultar y promover la participación activa, ya sea a través de diversas formas de asociación y delegación11. Estas modalidades forman parte de un proceso con etapas definidas por las diferencias en el grado de transferencia del control y la responsabilidad a los clientesciudadanos. Aunque compartir información es el primer paso en el proceso de participación, la obligación o el compromiso de informar no conlleva necesariamente la obligación de 10

BID, op. cit. Es importante señalar que en la mayoría de los países, los grados de participación alcanzados comprenden principalmente los dos primeros niveles del continuo. En nuestro país, el nivel de participación de la ciudadanía en la Administración también se ha concentrado principalmente en los dos primeros estadios: información y consulta a los clientes ciudadanos. En menor medida se dan experiencias de asociación o de delegación.

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13 aceptar aportes y alterar el proceso de toma de decisiones y sus resultados. No obstante, sí ofrece la base para dichos aportes y frecuentemente genera preocupaciones y expectativas. La consulta va más allá de la simple provisión de información. Implica que las opiniones de los clientes-ciudadanos deben ser deliberadamente solicitadas y, como mínimo, tomadas en cuenta en alguna de las etapas de la implementación de las políticas. Esto requiere que: a) los temas planteados puedan estar sujetos a modificaciones y b) que exista la suficiente voluntad política y capacidad institucional para permitir la introducción de cambios. Sin embargo, la decisión final sigue recayendo en los organismos de la Administración.12 Las formas de participación activa indican un mayor grado de transferencia de responsabilidades y de ejercicio del poder por parte de los clientes ciudadanos. Existen dos modalidades de participación activa: 1) La asociación a través de la cual las organizaciones públicas integran a los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y los comprometen en diversos momentos de la implementación de las políticas. Esta modalidad implica arribar a algún tipo de acuerdo y exige la colaboración mediante el establecimiento del consenso y la negociación13. 2) La delegación, que implica una toma de decisiones compartida en la que los organismos públicos delegan responsabilidades o, al menos, ciertas decisiones claves de la fase de implementación de las políticas. En el siguiente cuadro, se describen, de manera síntetica, las diferentes modalidades de participación y las caracteristicas de la interacción, el rol de los ciudadanos y el grado de involucramiento en cada una de ellas MODALIDADES DE PARTICIPACION PARTICIPACION ACTIVA

DESCRIPCION DE LA PARTICIPACION

MODALIDAD DE LA INTERACCION ROL DE LOS CIUDADANOS

GRADO DE INVOLUCRAMIENTO

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INFORMACION

CONSULTA

Los organismos públicos ofrecen información a los clientes-ciudadanos sobre temas que ellos deciden

ASOCIACION

DELEGACION

Se tienen en cuenta las opiniones y expectativas de los clientes/ciudadanos u organizaciones de la sociedad civil sobre temas propuestos por los organismos

Se alcanzan acuerdos para colaboración en la gestión. Implica toma de decisiones conjunta y compartida

Se delega o transfiere la responsabilidad de ciertas decisiones claves.

No hay retroalimentación sistemática

Retroalimentación a partir de difusión de resultados

Negociación y colaboración en la toma de decisiones

Transferencia de responsabilidades

participante como receptores Papel pasivo

Participante como Participante como cliente socio Papel pasivo Influencia y decisión Influencia si se tienen en cuenta las opiniones para la toma de decisiones

Participante como gerenciador Responsable de la Gestión

BID, op. cit. En este sentido, el BID denomina a esta modalidad como la fase de negociación/colaboración. En las demás fases la tipología del BID coincide con la presentada por la OCDE, que es la que se toma en este documento. 13

14 Como se puede observar a partir de la descripción realizada, la información es una relación de un solo sentido, en la cual los organismos públicos producen y entregan servicios de información a los ciudadanos.En cambio, la consulta es una relación en dos sentidos, en la cual los ciudadanos proveen de insumos a la Administración. No obstante, son los organismos públicos los que definen los temas de consulta, fijan y administran el proceso, en tanto que los ciudadanos son invitados a contribuir con sus puntos de vista y opiniones. Finalmente, la participación activa es una relación de asociación en la que los clientes/ciudadanos comparten las decisiones con los organismos públicos o en la que éstos realizan una delegación de sus funciones. En esta vinculación los ciudadanos están activamente involucrados: se reconoce el rol de los ciudadanos para definir la agenda pública de las organizaciones, como interlocutores válidos en procesos de diálogo y generación de propuestas y como socios o gerenciadores activos en alguna de los momentos de la implementación de la política que se lleva a cabo en el ámbito de la Administración14. El gráfico siguiente define la información, la consulta y la participación activa en términos de la naturaleza y dirección de las relaciones entre la Administración y los ciudadanos.

INFORMACION

CONSULTA

PARTICIPACION ACTIVA

A continuación se desarrolla en forma más detallada cada una de las modalidades mencionadas y las herramientas utilizadas en cada uno de los casos15.

14

OCDE. Citizen as partners. Information, consultation and public participation in policy making. 1996. Para el desarrollo de estos puntos se siguen los lineamientos establecidos en el “Manual Carta Compromiso con el Ciudadano. Guía para su implementación”, op. cit. Para ampliar ver también Participation and Teh World Bank. Success, constraint and responses. Op.cit. y World Ban Participation Sourcebook. World Bank. 1996, Washington D.C.

15

15

Información a los clientes/ciudadanos Los objetivos más importantes a alcanzar mediante la información sobre los servicios son16: ! Incrementar la legitimidad democrática: la información acerca del funcionamiento de los servicios total o parcialmente financiados por impuestos, permite al cliente/ciudadano (quien a su vez puede ser un contribuyente) evaluar los resultados en los debates políticos acerca de los temas estratégicos respecto de la prestación de los servicios. La información se vuelve una manera de imponer una transparencia en los servicios públicos ! Permitir a los clientes ciudadanos reclamar sus derechos: los clientes/ ciudadanos pueden ejercer sus derechos sólo cuando están plenamente informados acerca de los mismos y en consecuencia están plenamente concientes de sus derechos. ! Mejorar la oportunidad de los clientes/ciudadanos de influir sobre el contenido del servicio y participar en la provisión de los servicios ! Manejar las expectativas de los clientes/ciudadanos. Las expectativas de los clientes pueden ser muy altas o muy bajas. La información puede ayudar a hacer coincidir las expectativas de los clientes/ciudadanos con el desempeño real o esperado, dada la limitación de recursos ! Facilitar y crear condiciones para brindar la posibilidad de elección a los clientes/ciudadanos. La posibilidad de elección resulta limitada si los clientes/ciudadanos no están concientes de sus opciones y/o no están educados para hacer la mejor elección que satisfaga sus necesidades. Una adecuada información puede poner remedio a ello ! Hacer cumplir a los organismos prestadores conforme al desempeño esperado: la información sobre los servicios, pero particularmente la norma del servicio, permiten a los clientes/ciudadanos y a los encargados de la evaluación de los programas, evaluar el desempeño de los organismos, haciendolos más responsables por sus actos ! Restaurar la confianza de los clientes/ciudadanos en el sector público y sus organismos En el proceso de implementación de las políticas a través de las organizaciones de la Administración Pública, la información constituye el paso inicial imprescindible para permitir la participación de los clientes/ciudadanos de una forma adecuada y responsable. Los organismos deben brindar la información necesaria para que ellos conozcan los servicios ofrecidos y las formas de acceso a los mismos, conozcan sus derechos y puedan cumplir con sus obligaciones y para que conozcan los mecanismos de participación que les permiten influir en la toma de decisiones de interés público. En síntesis, deben informar a los clientes/ciudadanos de todo aquello que realizan para garantizar la prestación de los servicios destinados a dar respuesta a sus necesidades o expectativas y las formas en que pueden intervenir, según la naturaleza y características del organismo, en el diseño, gestión, control y evaluación de los mismos. Esto incluye información sobre implementación presupuestaria, uso y destino de los recursos, políticas estratégicas del organismo, entre otras cuestiones claves.

16

“Un Gobierno Alerta. Iniciativas de servicios de calidad en la administración”, OCDE, Francia 1997.

16 Al informar a los clientes-ciudadanos, la Administración facilita la posibilidad de elección de éstos, permite adecuar sus expectativas acerca de los niveles de calidad que pueden esperar de los servicios de acuerdo con los recursos disponibles, posibilita el ejercicio de sus derechos, incrementa su influencia para lograr mejoras en los servicios e induce a los organismos a cumplir con los objetivos de desempeño. Asimismo, proveer de información restaura la confianza en el sector público e incrementa la legitimidad democrática. Para lograr hacer realidad los facilidades señalados, la información debe ser completa, objetiva, veraz, fiable, relevante, con contenidos adecuados, oportuna y accesible. Entre los instrumentos más comunes que facilitan la provisión de información se encuentran las publicaciones institucionales, las campañas de difusión por diversos medios y canales (audiovisuales, gráficos, electrónicos) y la utilización de la página web como canal de comunicación con los ciudadanos.17 Consulta a los clientes/ciudadanos Esta forma de participación implica que los organismos públicos incorporan al proceso de toma de decisiones, inputs de los clientes/ciudadanos. En ultima instancia, consiste en la realización de consultas mediante un mecanismo que le permite al organismo obtener información relevante de los clientes/ciudadanos para la toma de decisiones sobre diversos aspectos: necesidades y expectativas que debe cubrir, atributos de calidad de un servicio especifico, cambios en la demanda, nivel de satisfacción, características de un grupo concreto de población, requerimientos de los usuarios directos, prioridades para la implementación de las mejoras, etc. En este nivel de participación es importante tener en cuenta cuál será la forma más adecuada, conforme al tipo de información requerida, para entablar el dialogo con los clientes/ciudadanos. Existen una serie de métodos y técnicas cuya aplicación es conveniente usar para la consulta (las encuestas cuantitativas, las audiencias públicas, los consejos de asesores,los foros de consulta, los grupos focales, etc.) algunos de los cuales, en función de la importancia que tiene su utilización en el Programa Carta Compromiso, serán desarrollados con detenimiento en el punto final de esta sección. La consulta supone un mecanismo de mayor alcance que la provisión de información. Implica ya que las opiniones de los ciudadanos o de diversas organizaciones de la sociedad civil son deliberadamente solicitadas. Sin embargo, la consulta no garantiza automáticamente que la opinión brindada sea efectivamente tenida en cuenta al momento de la toma de decisiones. Es imprescindible entonces garantizar la existencia de mecanismos formales que aseguren, siempre que sea adecuado y posible, la incorporación de la opinión y exigencias de los clientes/ciudadanos a las decisiones que se tomen para mejorar el funcionamiento de la organización o para el diseño, producción y prestación de los servicios.

17

El Sistema de Información es uno de los cuatro componentes que integran el Programa Carta Compromiso. Por tal motivo, el mismo se está desarrollando de manera específica en otro documento.

17 Formas de participación activa Asociación con los clientes/ciudadanos Esta forma de participación supone la toma de decisión conjunta o compartida. En general, se refiere a situaciones donde los clientes/ ciudadanos tienen derecho a veto o cuando los clientes/ciudadanos participan con poder de decisión en los organismos a través de un Consejo Directivo, Consejo de Administración u otra estructura institucional , mediante uno o más representantes. Esta representación de los clientes/ciudadanos en estas instancias institucionales cumple además las siguientes funciones: a) generar un canal de información para que la influencia de los clientes/ciudadanos en las decisiones del organismo sea continua; b) generar un canal de información de la organización a las entidades de usuarios o clientes/ciudadanos para que estas informen y consulten a sus bases, creando un ambiente de cambio con expectativas más realistas y una mejor comprensión de las limitaciones sobre posibles iniciativas. Existen varios problemas en esta forma de participación que es necesario tener presente para resolverlos de la manera más adecuada posible según los casos. El primero de ellos está relacionado con la representación de las personas designadas en las estructuras institucionales. En muchos casos se da la situación que aquellos que llegan a integrarlas representan más a los clientes/ciudadanos actuales que a los potenciales, a los activos más que a los pasivos y débiles. Este perfil tiende a acentuar la influencia de determinados grupos, tanto por su participación en la toma de decisiones como por su acceso privilegiado a la información. En esta dirección, otro riesgo, derivado de lo señalado, es que puede llevar a un gran descontento y frustración si esta forma de participación se convierte en un canal para favorecer a algunos grupos de interés específicos y no al conjunto de los destinatarios de los servicios de esa organización. Finalmente, otra situación que puede producirse es la cooptación (colonización) por parte de los otros miembros del Consejo que no representan directamente a los clientes/ciudadanos Ejemplos de Herramientas de Asociación en la Administración Pública Un ejemplo de esta forma de participación en nuestro país lo constituyen los Hospitales de autogestión surgidos a partir del Decreto 578/93 del Poder Ejecutivo Nacional. Conforme a lo establecido para su implementación, esta modalidad organizativa incluye la conformación de un Consejo de Administración como autoridad máxima del Hospital. Según lo dispone el decreto la comunidad posee un mecanismo de representación, a través de una Comisión Asesora formada por un conjunto de representantes de los ciudadanos. Esta tiene la facultad de nombrar un representante en el Consejo de Administración, el cuál tendrá voz y voto junto a otros miembros surgidos de la comunidad de profesionales. El decreto deja lugar a la implementación del sistema según la reglamentación establecida por cada jurisdicción. En este escenario, los

18 Consejos llegan a formarse por diferentes caminos y son heterogéneos en cuanto a su representación.18 Más recientemente se han impulsado otras formas de participación activa bajo la modalidad de asociación entre organizaciones de la sociedad civil y organismos públicos. El Decreto 565/2002 de creación del “Programa Jefas y Jefes de Hogar”, cuya autoridad de aplicación es el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, establece la conformación del Consejo Nacional de Administración, Ejecución y Control (CONAEYC), que estará integrado por tres representantes de organizaciones de empleadores, organizaciones sindicales de trabajadores, organizaciones no gubernamentales, instituciones confesionales y, representantes del Gobierno Nacional. Se trata de una instancia de asociación para la gestión en la medida que, entre las atribuciones de este Consejo, se encuentran la de desarrollar y adoptar las políticas destinadas a la implementación del Programa, asistir al mantenimiento actualizado del registro de beneficiarios, efectuar el seguimiento de la distribución mensual de los recursos, supervisar la utilización de los fondos, proyectar y proponer las modalidades de pago de las asignaciones, contribuir a las acciones de difusión e información sobre el Programa, entre otras funciones que hacen a la gestión y gerenciamiento del mismo. Además, este Consejo Nacional está encargado de establecer la evaluación y control externo del Programa través de su asociación con Universidades Nacionales o con Organismos de Control Nacionales o Provinciales. En virtud de estas funciones el Consejo constituye también una asociación para el control y la supervisión de los recursos destinados a este Programa social. Asimismo, el mencionado Decreto establece que el monitoreo y la evaluación de los proyectos que se financien “deberá contar con la participación de las organizaciones sociales, garantizando la eficiencia y transparencia de los mismos”. Para ello se especifica que se podrán conformar Consejos Consultivos Barriales con el objeto de efectuar el monitoreo y evaluación del Programa. En tal sentido, también crea instancias de asociación entre la Administración y expresiones organizadas de la sociedad civil a nivel local. Otro ejemplo de la modalidades de asociación lo constituyen los Comités Ejecutivos de los Centros de Investigación y Desarrollo del Instituto Nacional de Tecnología Industrial La conformación de estos comités tiene por objeto la generación de instancias de responsabilidad compartida con sectores de la industria vinculados al área de incumbencia del organismo. La participación de estos sectores es activa en la medida en que se dan procesos de negociación y acuerdo que derivan en una toma de decisiones conjunta. De esta manera, un sector de los clientes/ciudadanos de los servicios del organismo intervienen activamente tanto en la formulación de los Programas de cada centro y en los planes de trabajo, como en el diseño de los servicios, las asignaciones presupuestarias, las designaciones y contrataciones del personal, etc19.

18 Para un mayor detalle de las modalidades de incorporación de la comunidad a los Consejos de Administración, ver “Mecanismos de Control Social”, Fundación Grupo Sophia. Buenos Aires, 1999

19

Ver descripción de las modalidades de participación en el INTI, desarrolladas en la segunda sección de este documento y Anexo del Centro de Investigación y Desarrollo en Construcción al final del mismo.

19 Finalmente, es importante destacar también, el caso del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados en el cual, a partir de la Ley 25.615/02,20 se establece que el Directorio estará integrado por once directores: siete en representación de los beneficiarios del Instituto, dos en representación de los trabajadores activos y dos en representación del Estado. Entre estos últimos será elegido el Presidente de dicho Directorio En este órgano, encargado del gobierno y la administración del Instituto, los beneficiarios están mayoritariamente representados y tienen autoridad para tomar decisiones efectivas, junto a los representantes del Estado, acerca de la administración de fondos y bienes, sobre el diseño de las políticas globales, sobre el establecimiento y control de las prestaciones, y sobre la elaboración del presupuesto de la institución, entre otras cuestiones estratégicas. Delegación a los clientes/ciudadanos En esta forma de participación las decisiones son tomadas por los clientes/ciudadanos pero dentro de un marco acordado, en parte determinado por el gobierno o los organismos prestatarios. Se trata de una transferencia de la responsabilidad para la ejecución de algunas funciones o la prestación directa de los servicios a personas o asociaciones que estan capacitadas para llevarlas a cabo con eficacia. Para evitar los problemas que son comunes en este nivel de participación es necesario que se definan en forma precisa temas como: quienes son los clientes/ciudadanos, como debe organizarse la toma de decisiones, quien es el responsable por los errores, etcétera. Ejemplos de delegación en la Administración Pública Un ejemplo bastante común de esta forma de participación lo constituye la delegación en las Cooperadoras de los hospitales y de las escuelas, de la responsabilidad por la subcontratación de ciertos servicios necesarios para su adecuado funcionamiento (ej. comedor, limpieza, etc.). Otro ejemplo lo constituyen los acuerdos establecidos entre el Ministerio de Desarrollo Social y Organizaciones No Gubernamentales de distinto tipo que reciben recursos para ser repartidos en la población en la que desarrollan su actividad o reciben subsidios para ejecutar proyectos o implementar acciones destinados a prestar distintos tipos de servicios a su comunidad. En éste último caso se puede citar al Programa de Atención a Niños y Adolescentes en Riesgo (PROAME). 21. Este Programa tiene como objetivos la provisión de servicios preventivos y de atención integral para mejorar la inserción y adaptabilidad social de los beneficiarios y está orientado a: mejorar y ampliar la calidad y cobertura de prestaciones sociales destinadas a niños y adolescentes en situación de riesgo social y diseñar e implementar estrategias

20

La ley 25.615/02. Ver Anexo al final del documento Existen otros Programas financiados por el Ministerio de Desarrollo Social que preveen la implementación de proyectos por parte de organizaciones de la sociedad civil, particularmente a nivel local. 21

20 efectivas para enfrentar la problemática de la niñez y adolescencia en situación de riesgo social.

Su modalidad de ejecución se estructura en base a dos componentes: Financiamiento de proyectos de Atención de Niños y Adolescentes en Riesgo social y Fortalecimiento institucional. En el caso del primer componente, las organizaciones de la sociedad civil son las responsables de la formulación e implementación de una serie de proyectos destinados al gerenciamiento y administración de comedores infantiles, a la construcción de infraestructura y dotación de equipamiento para comedores infantiles, entre otras líneas de acción. Si bien la Unidad Ejecutora del Programa analiza los proyectos, declara su elegibilidad, suministra lineamientos técnicos y efectúa el control de las metas; la ejecución de los proyectos financiados se delega integralmente en las organizaciones de la sociedad civil que cumplen con los criterios de elegibilidad. Otra experiencia de delegación se da en el marco del Consejo Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia donde se promueven acciones a través de distintos circuitos de atención, entre los que se encuentra la Red de Atención Integral para Niños y Adolescentes Ciudadanos (RAINAC). Por medio de esta Red, una serie de Organizaciones No Gubernamentales dedicadas a la problemática de la niñez y la adolescencia, asumen la responsabilidad, con el financiamiento y bajo el control del Consejo, de prestar atención integral (alojamiento, educación, alimentación, salud, etcétera) a niños y adolescentes en condiciones de vulnerabilidad social. Relación entre los objetivos de la participación y las modalidades Los objetivos de la participación ciudadana a alcanzar por los organismos en cada uno de los momentos de la implementación de las políticas, estan íntimamente relacionados con las modalidades que es conveniente adoptar para canalizar dicha participación. Por ejemplo: ! Si el objetivo perseguido por el organismo es recoger información sobre cuáles son los aspectos del servicio más valorados por los clientes/ciudadanos, sobre los atributos de calidad que jerarquizan y sobre las expectativas que éstos tienen en torno a la prestación del servicio, la modalidad a utilizar podrá ser la consulta, durante la etapa del diseño que servirá de base para la producción de los servicios. ! Si el objetivo del organismo es el de generar procesos que involucren a los clientes/ciudadanos y los transformen en protagonistas de las decisiones que afectan la prestación de los servicios, la modalidad de participación ya no será la consulta sino que se deberán impulsar formas de participación más activas en los diversos momentos: en la etapa del diseño del servicio (porque aquí se toman decisiones claves), en la etapa de gestión del servicio (si se quiere instalar una gestión que dé protagonismo a los clientes/ciudadanos y sus asociaciones) y en la de evaluación (porque aquí nuevamente se toman decisiones claves relacionadas con la retroalimentación para la mejora del servicio).

21 ! Si el objetivo del organismo es conocer los niveles de satisfacción de los clientes ciudadanos en la prestación de los servicios, la modalidad será la consulta y deberá implementarse en la etapa de evaluación de los resultados . ! Si el objetivo del organismo es promover la participación para mejorar los sistemas de control y supervisión (para garantizar el cumplimiento de los objetivos y el uso adecuado de los recursos), la modalidad a utilizar puede ser tanto la consulta como la asociación o la delegación, y podrá implementarse en forma periódica o permanente en todos los momentos en que se desarrolle el control y la supervisión Lo anterior se ejemplifica en el gráfico siguiente:

OBJETIVO BUSCADO

Conocer las expectativas de los ciudadanos, los aspectos valorados y los atributos de calidad del servicio.

MODALIDAD DE PARTICIPACION

CONSULT A

MOMENTO EN QUE SE IMPULSA LA PARTICIPACION

DISEÑO DE LOS SERVICIOS

DISEÑO DE LOS SERVICIOS

Involucrar a los ciudadanos en decisiones de la organización.

P ART ICIP ACION ACT IVA (Asociación)

PRODUCCION DE LOS SERVICIOS EVALUACION DE LOS RESULTADOS

Conocer el nivel de satisfacción de los ciudadanos por la prestación de un servicio público.

CONSULT A

EVALUACION DE LOS RESULTADOS

Supervisar el desempeño institucional y la eficacia de las instituciones públicas

CONSULT A O P ART ICIP ACION ACT IVA

CONTROL DEL DESEMPEÑO INSTITUCIONAL

A su vez, la tabla siguiente22 presenta todas las alternativas posibles de aplicación de modalidades de información, consulta y participación activa –en diversos grados- en los distintos momentos de la implementación de las políticas. 22

Ver Pollitt, C (1996.) “El papel que juega la posibilidad de elección del cliente en el mejoramiento del suministro de servicios públicos”, en Un Gobierno Alerta. Iniciativas de servicios de calidad en la Administración. OCDE., en donde se presenta un diagrama similar para conceptualizar distintas formas de consulta a los clientes ciudadanos.

22

La dimensión vertical se desplaza desde formas “más débiles” de participación (en la parte inferior de la tabla) hasta formas más vigorosas, culminando en la situación en la que los clientes-ciudadanos pueden gestionar la prestación de un servicio, aunque el financiamiento lo suministre el Estado. La dimensión horizontal exhibe un rango de momentos o instancias del proceso de ejecución de las políticas en los que pueden influir los ciudadanos.

DELEGACION

Los ciudadanos tienen responsabilidad en la gestión del servicio (Ej. organizaciones comunitarias o de apoyo que gerencian proyectos sociales).

ASOCIACION

Los ciudanos comparten las decisiones con el organismo (Ej. Consejos de Administración de Hospitales de Autogestión, Comites Ejecutivos, Consejos mixtos para la implementación, evaluación o control de programas sociales).

CONSULTA

Los ciudadanos tiene derecho a ser consultados (Ej. Audiencias Públicas obligatorias y/o con marco regulatorio)

Formulación Diseño de Programas de servicios

Producción de servicios

Evaluación de Resultados

Control del Desempeño institucional

Los ciudadanos tienen derecho a la apelación y a la reparación por fallas (Ej. Sistema de Quejas).

CONSULTA

INFORMACION

Se consulta a los ciudadanos a discreción del organismo público (Encuestas de opinión, satisfacción, de expectativas, etc. Consultas en base a Técnicas cualitativas, Consejos Consultivos, Foros, etc.) Se da información a los ciudadanos (Publicaciones, Campañas de Difusión, Página Web, etc.)

El caso extremo aquí sería en el que los clientes /ciudadanos tuvieran una participación activa sobre todos los momentos de la prestación del servicio , incluyendo la evaluación

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Arcidiácono, Pilar Herramientas para la participación ciudadana / Pilar Arcidiácono y Analia Ladisa - 1a ed. - Buenos Aires : Fund. Poder Ciudadano, 2005. 356 p. ; 22x15 cm. (Biblioteca Fundación Poder Ciudadana) ISBN 987-96639-9-3 1. Participación Ciudadana I. Ladisa, Analia, II. Título CDD 323.6.

Fecha de catalogación: 13/07/2005

Copyright Fundación Poder Ciudadano Piedras 547 (C1070AAJ) Buenos Aires, Argentina Telefax: (5411) - 43314925 Hecho el depósito que prevé la ley 11.723 Libro de edición argentina Primera edición

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ELEMENTOS BÁSICOS PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Antes de comenzar a desarrollar cada una de las herramientas, nos abocaremos a los conceptos fundamentales para facilitar la implementación de un plan de acción.

Secuencia para la participación ciudadana Al comenzar a diseñar un plan de acción para la participación ciudadana, debemos seguir los siguientes pasos: 1. Identificación del problema: como en toda tarea, lo ideal es empezar por el principio, identificando cuál es la problemática que queremos abordar. Tal identificación puede estar ligada a una demanda que surja internamente, o bien ser respuesta a un reclamo generado por la ciudadanía. En este paso es fundamental tener especialmente en cuenta la efectividad y la factibilidad de la acción, es decir, que la estrategia definida pueda generar el cambio esperado; las herramientas con las que se cuenta internamente para lograr el objetivo seleccionado; las posibilidades de contar con el apoyo de otras OSC o ciudadanos/as particulares, que se encuentren directamente afectados por el mismo tema (esta acción ampliará significativamente los recursos humanos y/o económicos necesarios para llevar adelante las distintas acciones que compondrán nuestra estrategia de incidencia), y la identificación de los funcionarios públicos que intervienen en el tema elegido, a fin de pronosticar su posible participación o no en el proceso (reconocer aliados o "enemigos"), entre otras cuestiones. 2. Búsqueda de información: una vez identificados los puntos detallados en el paso anterior, debemos abocarnos a la búsqueda de información referida a la temática sobre la cual queremos incidir. Debemos disponer tanto de recursos humanos como de una adecuada infraestructura, a fin de recabar todo tipo de información útil, datos y documentación, relacionados con la temática elegida. La información, en el marco de una estrategia de partici-

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24 pación ciudadana, resulta una herramienta clave para definir acciones, actores y estado de situación de la cuestión sobre la cual se espera generar un cambio1. 3. Definición de la estrategia: a partir de la selección del problema, debemos plantearnos diversas soluciones. Entre ellas se seleccionará aquella que sea visiblemente la más "realizable", teniendo en cuenta el contexto cultural, político, social y económico. En este sentido, es necesario reconocer aquellos aspectos positivos y negativos de cada solución propuesta, los posibles aliados en cada una de las alternativas, la capacidad de acción propia y de aquellos actores que identifiquemos como aliados y, por supuesto, las soluciones alternativas a cada una de las propuestas. Para llevar a cabo esta labor, resulta muy valiosa la evaluación de otras "buenas prácticas" que otros hayan desarrollado sobre la base de objetivos similares. De esta manera, es posible extraer aquellos factores positivos que podrían facilitar las acciones y dejar de lado aquellos aspectos negativos de dichas experiencias. 4. Definición de actores clave: la definición de actores clave es un paso esencial en el diseño de una estrategia de incidencia. En este sentido, se deberá seleccionar no sólo a aquellas personas que desarrollarán las distintas actividades en el interior de la organización, o de las organizaciones intervinientes (en caso de que se generen alianzas entre varios espacios), sino que resulta primordial reconocer a aquellos actores que cumplen un rol relevante en los procesos de decisión estatales. Por ejemplo, legisladores, jefes de gobierno, intendentes, secretarios, y demás. 5. Desarrollo de acciones: si se ha hecho una buena identificación de la problemática sobre la cual se espera incidir; si hubo una correcta elección de la solución que se va a aplicar, de las acciones seleccionadas y de los actores que participarán en cada una de las etapas del proceso, es en este paso donde comenzaremos a desarrollar nuestras acciones y a ver nuestros logros. 6. Difusión pública: resultará fundamental generar alianzas con determinados medios de comunicación (diarios, revistas, radio, televisión), ya sea de 1. Es aquí donde notamos la importancia de la pronta regulación del derecho de libre acceso a la infomación pública, que se verá en el próximo capítulo de ese manual.

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25 cobertura local, provincial o nacional, que favorezcan la promoción de las acciones que se estén desarrollando. Servirán también para ampliar la convocatoria a aquellas OSC o ciudadanos/as interesados en participar en las distintas acciones, o bien como mecanismo de presión sobre las autoridades responsables de la gestión pública, poniendo el foco en la temática sobre la cual se espera incidir. 7. Evaluación: la instancia de evaluación debe acompañar nuestra labor de principio a fin. Es importante realizar de manera constante una evaluación de los factores positivos y negativos, los logros alcanzados y las posibles falencias del proceso; en síntesis, observar todo aquello que enriquezca nuestro proyecto. Esto nos permitirá repetir en futuras experiencias aquellas acciones que favorecieron el proceso, así como mejorar los aspectos identificados como débiles. Cada acción o actividad debe evaluarse una vez finalizada. Este tipo de análisis requiere la participación de todas las personas dentro de la organización que se encuentren trabajando activamente en el desarrollo de la estrategia. Un modelo al que Poder Ciudadano recurre como instancia de evaluación final es lo que llamamos FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas). Para el FODA se convoca a diferentes actores que hayan participado de la iniciativa desde distintos roles o a personalidades que estén conectadas con la temática en cuestión. El objetivo es obtener de este encuentro las fortalezas: recursos que se controlan, capacidades y habilidades que se poseen, actividades que se desarrollan positivamente; las oportunidades: aquellos factores que resultan positivos, favorables, explotables, que se deben descubrir en el entorno en el que actúa la organización y que permiten obtener ventajas frente a otros; las debilidades: riesgos que provocan una posición desfavorable frente a otros actores, recursos de los que se carece, habilidades que no se poseen, actividades que no se desarrollan positivamente y que debemos modificar en el futuro; las amenazas: situaciones que provienen del entorno y que pueden llegar a atentar incluso contra la permanencia de la organización.

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Cualidades de las herramientas de participación ciudadana

Antes de involucrarnos en las características de las herramientas de participación en particular, veremos algunas características que les son comunes: a Bajo costo económico (en general): el gasto de ejecución de cualquiera

de las herramientas que se describen en este manual es bajo. Por lo general, el insumo más requerido son los recursos humanos, por lo que el trabajo voluntario tiene un gran valor 2. a Replicables: las experiencias adquiridas al finalizar el proyecto son fácilmente transferibles a otras OSC o ciudadanos/as interesados en llevar adelante la misma herramienta. a Baja especialidad: para la mayoría de las herramientas no es necesario que las personas que las lleven adelante tengan competencia técnica previa. Están diseñadas para que todos los ciudadanos/as puedan desarrollarlas. a Mediáticas: una de las características que las vuelven exitosas. En la actualidad es necesario que nuestras acciones tengan impacto en la agenda mediática para que sean tomadas en cuenta y logren incidir tanto en la agenda pública como en la agenda estatal. a Versátiles: si bien todas las herramientas se entienden en un marco general de incidencia en políticas públicas, pueden aplicarse en distintos ámbitos. Por ejemplo, el monitoreo de medios de comunicación que presentamos en el apartado de herramientas de control ciudadano fue implementado por Poder Ciudadano específicamente para observar a los medios durante la campaña electoral presidencial de 2003. El mismo monitoreo podría realizarse con relación a otra temática coyuntural, como el proceso de selección de un juez de la Corte Suprema.

2. Es importante aclarar que, si bien el trabajo de los ciudadanos voluntarios es siempre valioso y bienvenido, en algunas ocasiones no resulta eficiente. Entonces, es necesario contar con personal especializado o contratar a profesionales para el desarrollo de alguna herramienta particular, como en el caso del monitoreo de medios que se verá más adelante en este manual.

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HERRAMIENTAS PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

En esta parte, describiremos cada una de las herramientas que puede utilizar la ciudadanía para incidir en las políticas públicas. Comenzaremos por el derecho de libre acceso a la información pública, pasando por herramientas de participación e incidencia, donde encontraremos los insumos necesarios para llevar a cabo una iniciativa popular, una audiencia pública o un pacto de integridad, para presentar recomendaciones ciudadanas o un documento de elaboración participada de normas, o para formar parte del programa de presupuesto participativo. Luego analizaremos otro tipo de herramientas, las que denominamos "herramientas de control", donde agrupamos monitoreos de instituciones, normas, procesos, gestión, medios y financiamiento de la política, junto al Banco de datos de funcionarios públicos. Por último, abordaremos el grupo que llamamos "herramientas jurídicas", señalando un abanico de materiales legales que son importantes a la hora de defender y exigir como ciudadanos y ciudadanas los derechos de todos.

Derecho de libre acceso a la información pública Ubicamos esta herramienta en primer lugar y separada de los grupos temáticos, porque el derecho de libre acceso a la información pública es fundamental como base y es condición necesaria para la participación e incidencia de la sociedad civil y de la ciudadanía en políticas públicas. El derecho de libre acceso a la información pública puede incluirse dentro de cualquiera de las herramientas descriptas en este manual y puede utilizarse como un objeto en sí mismo (por ejemplo, podemos hacer pedidos de información en el proceso de un monitoreo o una audiencia pública, así como comprobar cuán fácil es acceder a información pública en un organismo del Estado).

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¿Qué es el derecho de libre al acceso a la información pública? Es el derecho que tenemos todos, como ciudadanos y ciudadanas, de acceder a la información vinculada a la actividad del Estado (ya sea nacional, provincial o municipal), referida a un acto concreto, y a todas las demás actividades que se encuentran asociadas a ese acto o esa decisión. Este derecho es fundamental, ya que está vinculado a uno de los elementos clave de la "República" como forma de organización política: el principio de la publicidad de los actos de gobierno. En este sentido, el derecho de acceder a la información pública asegura y hace posible que cualquier ciudadano/a pueda ejercer un verdadero control sobre los actos de gobierno, garantizando la vigencia y la consolidación del sistema democrático. De lo contrario, la información permanece en estado de asimetría, ya que es accesible para un grupo reducido de tomadores de decisiones, pero no así para la ciudadanía en general.

¿Cuál es su importancia? En el capítulo dos, hemos hecho hincapié en la importancia que tiene la obtención de información para alcanzar nuestros objetivos. En la Argentina, la falta de una normativa en el ámbito nacional que regule el derecho de libre acceso a la información pública constituyó, históricamente, uno de los principales obstáculos para la participación ciudadana. Esto reviste mayor gravedad si sumamos una tradición de hermetismo y falta de transparencia en la gestión de los organismos públicos, que también favoreció la corrupción y la toma de decisiones discrecionales por parte de la administración pública. Ya hemos enfatizado la importancia del derecho de libre acceso a la información pública para la participación ciudadana y el trabajo de las OSC. Es igualmente importante obtener la regulación de este derecho, porque, aunque la regulación impondrá límites a los pedidos, es necesaria como marco y respaldo del ejercicio de tal derecho, y le exigirá al Estado difundir y volver accesible toda la información de sus actos.

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¿Por qué es útil ejercer este derecho? El ejercicio de la ciudadanía bajo un régimen de libre acceso a la información pública requiere exigir fundamentos a quienes toman las decisiones públicas. Éstas se toman sobre la base de distintos tipos de información que suele mantenerse oculta para la ciudadanía. Este derecho también brinda la posibilidad de participar en la toma de decisiones, la gestión y el control de gestión de un modo informado, permitiendo que las contribuciones sean más oportunas y técnicas. Sin información oportuna y veraz, la participación ciudadana se vuelve ficticia y superflua, ya que no se llega a abordar el verdadero eje de las políticas públicas. El derecho de libre acceso a la información pública enriquece la participación de la ciudadanía en audiencias públicas administrativas y legislativas, en consejos ciudadanos y vecinales, en centros de gestión participativa, en cooperativas de servicios y en otros agrupamientos donde el Estado delega parte de sus responsabilidades operativas gerenciales para la gestión del servicio o de la cosa pública. Por ejemplo, la participación en una audiencia pública como espacio de toma de decisión administrativo o legislativo en la cual el funcionario responsable de la decisión habilita un espacio para que la ciudadanía interesada en el tema exprese su opinión no resultará útil si la ciudadanía y las OSC no cuentan con la información previa necesaria para poder adoptar una postura respecto de la temática. De ser así, su participación sería sólo formal o para legitimar decisiones posteriores.

¿A qué tipo de información podemos acceder? Puntualmente, el derecho de libre acceso a la información pública exige al Estado desarrollar una gestión más transparente y le permite a la ciudadanía conocer la información contenida en archivos, estadísticas, registros, expedientes administrativos y resultados de estudios técnicos, así como cualquier otra información sobre la cual basan sus decisiones los gobernantes y que no esté excluida del régimen de excepciones.

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¿Cuáles son las limitaciones o excepciones que suelen plantear las normativas sobre el libre acceso a la información pública? Debemos tener en cuenta que siempre existen límites para ejercer los derechos: 1) Es importante contar con los documentos definitivos, es decir, no usar los borradores o las versiones preliminares de los documentos públicos. 2) Este derecho tampoco puede ejercerse cuando existen otros derechos y valores de mayor importancia para la comunidad que puedan ser vulnerados, como la seguridad nacional, la protección a la intimidad de las personas, cuestiones de Estado o negociaciones internacionales. 3) Cuando la información requerida está relacionada con un proceso judicial, debe garantizarse primero la realización del proceso de acuerdo con las normas establecidas, debiendo respetarse la garantía del debido proceso.

¿Cuál es el procedimiento para ejercer este derecho? Esta herramienta se lleva a cabo en cuatro etapas:

1 Hacer un

2 Evaluar la

3 Reclamar la

4 Publicar un

pedido de información

información si fuera necesario

información obtenida

informe final*

*La última etapa, que prevé la publicación de un informe final, queda sujeta al interés de la organización o de/del/los ciudadano/s que estén aplicando esta herramienta. La publicación de un informe final varía también si estamos haciendo uso de un pedido de informe como enriquecedor de otro proyecto o si estamos haciendo un seguimiento del cumplimiento específico del derecho de libre acceso a la información pública, por ejemplo, de un organismo público o de un proyecto de ley.

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¿Cómo hacemos un pedido de información? El pedido se inicia solicitando la información deseada en el organismo público correspondiente, a través de una nota oficial presentada por escrito, con copia para que nos quede el correspondiente acuse de recibo. A lo largo del pedido debe contemplarse la siguiente información6: a Nombre y cargo del funcionario a quien se le solicita información y organismo al cual pertenece. a Nombre, documento de identidad y domicilio del solicitante. a Tipo de información que se requiere. a Referencia al marco normativo internacional, nacional y local donde se funda el derecho a buscar y recibir información pública. a Pedido de respuesta indicando plazos correspondientes que estipule la normativa.

¿Qué necesitamos para hacer un pedido de información? Para hacer un pedido a escala nacional, se presenta una nota donde se solicita la información necesaria fundamentada a través de la siguiente normativa: a Art. 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos a Art. 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos a Art. 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos a Art. 14 de la Constitución Nacional a Art. 33 de la Constitución Nacional a Art. 38 de la Constitución Nacional a Art. 42 de la Constitución Nacional a Art. 43 de la Constitución Nacional a Art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional Para hacer un pedido de información en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se escribe una nota formal fundada en el derecho constitucional a buscar y recibir información, advertido, entre otros, por los siguientes artículos: 6. En el Anexo I encontrará un modelo de pedido de información pública a escala nacional

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a Art. 13.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos a Art. 14 de la Constitución Nacional a Art. 12, inc. 2, de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos

Aires a Arts. 1º y 2º de la ley de Acceso a la Información Pública (Ley 104)

Técnicas para asegurar el éxito... o para reducir al máximo las posibilidades de rechazo a nuestro pedido Se trata de evitar que los organismos públicos objeten el pedido de información por algún error en el diseño del pedido. Tengamos en cuenta, entonces, que nuestro pedido debe observar los siguientes requisitos: a Para empezar, debemos estar seguros tanto del nombre y cargo del fun-

cionario como del organismo al que nos dirigimos, y que éste sea el indicado para brindarnos la información que buscamos. Tampoco tenemos que obviar ninguno de los datos personales del particular o las referencias de la organización que realiza el pedido. a A fin de eludir darle al funcionario una buena excusa para rechazar el pedido de información, es necesario conocer y evitar las excepciones a la regla. Las excepciones más comunes se relacionan con los siguientes temas: seguridad nacional, datos personales y privacidad, riesgo para el sistema bancario o financiero, relaciones diplomáticas y asesoramiento legal al Estado en juicio (secreto profesional del abogado). a Otra clave es que seamos precisos y específicos respecto de la información que estamos solicitando. Es necesario tratar de establecer claramente qué información está incluida en el pedido y cuál no. Debemos recordar que todos los detalles son bienvenidos, sin olvidar fechas de publicación, autor, códigos de referencia y demás.

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¡Muy importante!

Cuanto menos amplio y vago sea el pedido, menos probabilidades existirán de un rechazo y más oportuna y completa será la respuesta. Recordemos que, si existiera la norma y el funcionario público considerara que la información solicitada entra en alguna de las excepciones mencionadas, debe elaborar un informe donde explique y fundamente los motivos por los cuales se denegó el acceso a esa información.

¿Cómo seguimos? Confeccionada y presentada la nota de pedido de información en el organismo correspondiente, la respuesta debe darse en un plazo razonable o establecido previamente por ley. Cuando no hay ley, no hay plazos establecidos. Luego podremos consultar la información solicitada o fotocopiarla si así lo deseáramos. Si decidimos realizar un monitoreo del libre acceso a la información pública en un organismo o sobre una temática, la próxima instancia será la evaluación. En ella tendremos en cuenta el proceso de transmisión y la calidad de la información obtenida. Cuando hablamos de proceso de transmisión de la información nos referimos al grado de dificultad que encontramos para recibir tal información. Por otro lado, también es importante observar el grado de improvisación o sistematización del organismo para cumplir con el proceso de búsqueda y transmisión de la información requerida. Es importante recordar que el organismo debe responder, pero, además, que debe hacerlo a tiempo, ya que en ciertos casos, la utilidad de la información solicitada se desvirtúa con el paso del tiempo.

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40 ¡Muy importante!

La búsqueda de la información representa un costo para el organismo. En general, existen tres tipos de costos: 1. El costo por la búsqueda de los documentos. 2. El costo por revisar los documentos para poder decidir qué va a incluirse en la respuesta al pedido de información. 3. El costo de duplicación o grabación (papel, impresión, fotocopias, insumos).

La decisión de exigir reintegro por los gastos ocasionados a quien/es presente/n la solicitud queda establecido en la normativa que regula el libre acceso a la información pública. En líneas generales, lo que se paga es por los costos del punto 3. Dependiendo de los marcos legales y de las prácticas de cada organismo, los costos pueden variar, reducirse y hasta eliminarse si los pedidos de información tienen fines comerciales o no, si el pedido se realiza en representación de una institución educativa, científica, OSC y demás. En cualquiera de los casos, el ciudadano deberá averiguar previamente el costo de la respuesta y las posibles reducciones. Muchas veces, el elevado costo de la respuesta puede representar un obstáculo insalvable para los ciudadanos/as que buscan información.

¿Cómo evaluar la información recibida? Al evaluar la calidad de la información, debemos tener en cuenta que es posible encontrarnos con los siguientes escenarios: 1. Que la información sea veraz. 2. Que la información sea veraz, pero incompleta. 3. Que la información sea veraz, pero inútil. 4. Que la información no sea veraz.

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41 En los casos 1, 2 y 4, se requiere contrastar la veracidad de la información con otras fuentes. Es necesario considerar que la ausencia de datos confiables, completos y actualizados en nuestro país es un problema recurrente y uno de los principales obstáculos para la eficiencia y la transparencia en la gestión de los gobiernos. En el caso 3, en cambio, el organismo ofrece información veraz sobre el tema requerido, pero resulta inútil porque, por ejemplo, en lugar de recibir datos estadísticos, nos entregan un informe narrativo vinculado a la temática que pedimos, pero sin ninguna especificación o dato duro, que era lo que realmente necesitábamos.

1. ¿Cómo proseguir frente al rechazo del pedido? Cuando al pedido de información le sigue un rechazo infundado o el silencio es interpretado como negativa, comienza una nueva y muy importante etapa: el reclamo administrativo o judicial. El reclamo se podrá hacer, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, mediante la presentación una acción de amparo, según lo establece el artículo 8º de la Ley 1047, que ya hemos mencionado como reguladora de este derecho. En el resto del país, se debe presentar una nota, reformando el pedido original, además de la fundamentación correspondiente según el caso, ante los tribunales.

2. El informe final ¿cuándo sí y cuándo no? Esta última etapa debe considerarse únicamente cuando utilicemos la herramienta para el monitoreo de la implementación del derecho al libre acceso a la información pública, o de la ley que lo regule, en un organismo público o sobre una temática en particular. Si, por el contrario, hemos hecho uso de un pedido de información como insumo estratégico para el enriquecimiento de otra herramienta, el informe final no es necesario.

7. Artículo 8º - Silencio. Denegatoria: Si una vez cumplido el plazo previsto en el artículo anterior, la demanda de información no se hubiera satisfecho o si la respuesta a la requisitoria hubiere sido ambigua o parcial, se considera que existe negativa en brindarla, quedando habilitada la acción de amparo ante el fuero contencioso-administrativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

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42 Tomando en cuenta el primer escenario planteado, los resultados finales del monitoreo serán reunidos y publicados en dicho informe, que tendrá como principal objetivo convertirse en un indicador de cambio capaz de reflejar los avances y/o retrocesos en relación con la capacidad y eficiencia del Estado para generar y transmitir información de carácter público. A fin de lograr este objetivo, será necesario asegurar que el monitoreo tenga continuidad en el tiempo para poder comparar los resultados y chequear los cambios en el funcionamiento de los organismos a corto, mediano y largo plazo. Si hubiese una ley, podríamos, sin embargo, monitorear el funcionamiento de un solo organismo o comparar el desempeño con relación al manejo de la información de distintos organismos al mismo tiempo. -A corto plazo, se compararán los resultados del monitoreo realizado sobre uno o más organismos con 30 o 60 días de intervalo. -A mediano plazo, se compararán los resultados del monitoreo realizado sobre uno o más organismos con 6 u 8 meses de intervalo. -A largo plazo, se compararán los resultados incluidos en distintos informes anuales sobre el monitoreo realizado a uno o más organismos.

¿Quiénes serán los destinatarios del informe? El informe tendrá como destinatario el siguiente público: a La ciudadanía en general a Los funcionarios públicos a OSC a Los medios de comunicación a Universidades y centros de estudio a Otros

¿Qué no se debe olvidar? Para terminar con el desarrollo de esta herramienta, recordaremos algunos puntos que nos parecen clave:

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43 Exigir y ejercer el cumplimiento del derecho de libre acceso a la información pública: 1. Genera y expone casos concretos que contribuyen a comprender su alcance como una poderosa herramienta para aumentar la transparencia de los actos de gobierno. 2. Permite a la ciudadanía y al propio Estado tener una idea aproximada del grado de eficiencia/ineficiencia del Estado para producir, buscar, organizar y transmitir información pública. 3. Beneficia al Estado identificando aquellas conductas y procesos internos que obstaculizan el libre acceso de la ciudadanía a la información pública. 4. Crea incentivos en el Estado para reducir la resistencia a dar información que, en esencia, es de todos.

Normativa En el ámbito nacional, aunque todavía no existe una ley que lo regule, el derecho de libre acceso a la información pública se fundamenta en los siguientes tratados internacionales, a los que adhiere el Estado argentino, y artículos de la Constitución Nacional: a En primer lugar haremos referencia al artículo 75, inciso 22, que otorga

jerarquía constitucional a tratados internacionales que contemplan claramente el respeto a este derecho. -Artículo 75: Corresponde al Congreso. -Inciso 22: Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de los Derechos Humanos; la Convención Americana sobre los Derechos Humanos; el Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención sobre la Prevención y la Sanción del Delito del Genocidio; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de

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44 Discriminación contra la Mujer; la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención sobre los Derechos del Niño; en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos. Sólo podrán ser denunciados, por el Poder Ejecutivo, previa aprobación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara. Los demás tratados y convenciones sobre derechos humanos, luego de ser aprobados por el Congreso, requerirán el voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara para gozar de la jerarquía constitucional. a Art. 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que

establece lo siguiente: "Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección". a Art. 19, inciso 2, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

que sostiene lo siguiente: "Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección". a Art. 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, que sostiene

lo siguiente: "Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión". a Art. 14 de la Constitución Nacional, donde dice lo siguiente: "Todos los

habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber […] de publicar sus ideas por la

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45 prensa sin censura previa […] de profesar libremente su culto; de enseñar y aprender". a Art. 33 de la Constitución Nacional, que sostiene lo siguiente: "Las declaraciones, derechos y garantías que enumera la Constitución no serán entendidos como negación de otros derechos y garantías no enumerados, pero nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno". a Art. 38 de la Constitución Nacional, que se refiere a los partidos políti-

cos y declara lo siguiente: "[…] su creación y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto de esta Constitución, la que garantiza su organización y funcionamiento democráticos, la representación de las minorías, la competencia para la postulación de candidatos a cargos públicos electivos, el acceso a la información pública y la difusión de sus ideas. […] Los partidos políticos deberán dar publicidad del origen y destino de sus fondos y patrimonio". a Art. 42 de la Constitución Nacional, sobre consumidores y usuarios de

bienes y servicios, que declara lo siguiente: "[…] tienen derecho en la relación de consumo a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz". a Art. 43 de la Constitución Nacional: por último, el artículo que hace

referencia al derecho de acción amparo que tiene todo ciudadano de "interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista marco judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva. Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el Defensor del Pueblo y las organizaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización. Toda persona podrá

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46 interponer esta acción para tomar conocimiento de los datos a ella referidos y de su finalidad, que consten en registros o bancos de datos públicos o los privados destinados a proveer informes, y en caso de falsedad o discriminación, para exigir la supresión, rectificación, confidencialidad o actualización de aquéllos. No podrá afectarse el secreto de las fuentes de información periodística.

¿Cuál es la normativa en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires? En el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el derecho de libre acceso a la información pública está regulado por la Ley 104, sancionada por la Legislatura porteña el 19 de noviembre de 1998. El pedido de información que se utiliza en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires hace referencia a los artículos 1º y 2º de la Ley 104, que instruyen lo siguiente: Artículo 1º: Derecho a la información Toda persona tiene derecho, de conformidad con el principio de publicidad de los actos de gobierno, a solicitar y a recibir información completa, veraz, adecuada y oportuna, de cualquier órgano perteneciente a la Administración Central, Descentralizada, Entes Autárquicos, Organismos Interjurisdiccionales integrados por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Empresas y Sociedades del Estado, Sociedades Anónimas con participación Estatal mayoritaria, Sociedades de economía mixta, todas aquellas otras organizaciones Empresariales donde el Estado de la Ciudad tenga participación en el capital o en la formación de las decisiones societarias, del Poder Legislativo, Judicial, Entes Públicos no Estatales, en cuanto a su actividad Administrativa, y de los demás Órganos establecidos en el Libro II de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Artículo 2º: Alcances Debe proveerse la información contenida en documentos escritos, fotografías, grabaciones, soporte magnético o digital, o en cualquier otro formato, y que haya sido creada u obtenida por el órgano requerido que se encuentre en su posesión y bajo su control. Se considera como información, a los efectos de esta ley, cualquier tipo de documentación que sirva de base a

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47 un acto administrativo, así como las actas de reuniones oficiales. El órgano requerido no tiene obligación de crear o producir información con la que no cuente al momento de efectuarse el pedido.

¿Cuál es la sistematización en las provincias? Actualmente las provincias que cuentan con una ley de libre acceso a la información pública son8:

PROVINCIA Río Negro Chubut Jujuy Buenos Aires Córdoba La Pampa Tierra del Fuego Mendoza

N° DE LEY 1829 3764 4444 12.475 8835/ 8803 1654 653 5537* *(sólo para datos de estadísticas)

8. Esta información tiene como fuente un relevamiento realizado por Poder Ciudadano en Internet. Como no pretender ser exhaustivo, para mayor seguridad consulte la normativa vigente de su provincia o municipio.

M ódu lo 4 . Sist e m a de in for m a ción , t r a n spa r e n cia y pa r t icipa ción ciu da da n a I n st r u ct or e s Elba Sot o

Gu ille r m ina Ka n on n ik of

D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey.

2 .1 .Con ce pt u a liz a ción . ¿A

qué

se

hace

referencia

cuando

se

habla

de

t ransparencia?

Lo prim ero que probablem ent e nos viene a la m ent e podría ser el t érm ino t ranslúcido, com o sinónim o de t ransparencia. Tal vez sea el significado m ás cercano que se le pueda dar a est e t érm ino, m ás aún cuando se habla desde una est rat egia ant icorrupción. El t érm ino t r a n spa r e ncia puede sugerir variedad de significados, incluso podem os im aginar m am paras sust it uidas por crist ales que dej an pasar la luz y el act uar de personas t rabaj ando del ot ro lado, de m anera libre, sin t ener nada que ocult ar. Encont ram os t am bién el t érm ino t ransparencia ligado a grupos de ciudadanos com prom et idos con su com unidad que desean m ej orar los servicios hacia la m ism a, por ello dan seguim ient o a las acciones del gobierno y piden rendición de cuent a a sus aut oridades. En ot ros casos, se ident ifica el t érm ino a experiencias de aut oridades que desean hacer un gobierno con y para la gent e por lo cual im plem ent an durant e sus gest iones, m ecanism os de inform ación, consult a, o cogest ión con los ciudadanos, o en ot ras ocasiones el m ism o t érm ino relacionado a acceso a la inform ación pública. Para los efect os de est e t rabaj o, hablarem os de t ransparencia en el sent ido de cóm o adm inist rar lo público desde un gobierno abiert o, part icipat ivo y dent ro de una est rat egia de com bat e a la corrupción. Delim it ada desde el ám bit o público, concept ualizam os la t ransparencia com o el a m bie nt e de confia n za y ga r a n t ía s de sin ce r ida d e n t r e los dife r e nt e s a ct or e s o a ge n t e s qu e a dm in ist r a n los bie n e s de la com un ida d y que es de incum bencia de t odos sus habit ant es. Donde las responsabilidades, procedim ient os y norm as est án est ablecidas de ant em ano, se cum plen, se inform a de m anera sencilla, direct a y clara, y donde los ciudadanos son part e del proceso a t ravés de m ecanism os que les perm it e el acom pañam ient o, el escrut inio social y el derecho a dem andar de sus aut oridades el cum plim ient o de sus obligaciones buscando ent re t odos elevar la calidad de vida, fort alecer las inst it uciones dem ocrát icas y m ej orar la gobe r na bilida d ( Um aña y Mont e, 2000) .

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2 .2 . ¿D ónde ce r r a dos?

e s posible

ge ne r a r

ca m bios? ¿En

gobie r nos a bie r t os o

Se suele escuchar un viej o dicho que dice: ..." m ej or un m al conocido que ot ro por conocer" , ¿qué se sugiere con est e dicho? En prim er lugar, que no som os proclives a los cam bios, o m ej or, t em em os a los cam bios porque no es fácil hacer pronóst icos sobre los result ados que se puedan obt ener de una experiencia nueva. En segundo lugar, porque un cam bio de paradigm a o m odelo, supone generar una act it ud y acciones diferent es a la sim ple repet ición de experiencias. Est o supone rom per con una cult ura de quiet ud, prepararse y preparar el ent orno para hacer posible los cam bios que perm it an: innovar, analizar result ados, rect ificar rum bos y sost ener las buenas práct icas. Est o no es fácil y t am poco se logra de la noche a la m añana, ya que pasa por un proceso de reeducación de los diferent es act ores involucrados. Veam os los casos donde se cuent a con aut oridades abiert as y aut oridades ceradas. Au t or ida de s a bie r t a s.

Los gobernant es con act it udes abiert as, que inform an sobre sus gest iones, im plem ent an e im pulsan m ecanism os de part icipación ciudadana y rinden cuent as de sus acciones, generan em pat ía y crea sinergias ent re los diferent es act ores sociales. Generalm ent e la t om a de decisiones se ej ecut an luego de las consult as ciudadanas. Se busca crear espacios de encuent ro con los represent ant es de diferent es sect ores a t ravés de m esas de concert ación, asam bleas consult ivas u ot ras form as donde se logre inclusión y consenso de la m ayor cant idad de represent ant es de la sociedad. Se est ablecen canales de inform ación, se est im ula la corresponsabilidad, el t rabaj o en equipo y se prom ueve la cogest ión. Est e t ipo de aut oridades const ruyen con acciones, la confianza, solidaridad y credibilidad ent re los ciudadanos. Au t or ida de s ce r r a da s.

Con aut oridades cerradas, no es posible t rabaj ar en proyect os que prom uevan

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gobiernos abiert os y part icipat ivos, porque sus act it udes van de cont ram ano a lo que significa t rabaj ar con t ransparencia. Con act it udes cerradas las aut oridades est im ulan la im punidad, son proclives a generar práct icas corrupt as y crean m ucha desconfianza. Lo que no ayuda a lograr gobe r n a bilida d.

Act ualm ent e, en casi t oda Am érica lat ina se est án dando práct icas nuevas de gobierno, en un am bient e de t ransición dem ocrát ica, donde se busca sust it uir los m anej os

arbit rarios,

int olerancia,

sect arism o,

prebendarism o

y

client elism os,

aunque siguen exist iendo aut oridades cerradas que t rabaj an ent re cuat ro paredes con exclusión de diferent es sect ores de la sociedad. Con est as aut oridades, la t om a de decisiones sigue siendo cent ralizada, excluyent e y sólo com part ida por una elit e que rodea al que se adueña del poder. Con est as práct icas, los m ecanism os part icipat ivos, si los hubiere, son anulados y los derechos ciudadanos a la inform ación e in cide n cia , cercenados o bloqueados sist em át icam ent e. Est e t ipo de aut oridades no rinden cuent a y son las que generan m ayor desconfianza en la población.

2 .3 . ¿Qu é pu e de h a ce r u n a a u t or ida d pa r a ge r e n cia r u n GAP? Si una aut oridad, sea del ám bit o que provenga ( nacional, regional, local) desea llevar adelant e m ej ores práct icas a part ir de la im plem ent ación de un Gobierno Abiert o y Part icipat ivo que prom ueva confianza y credibilidad, debería considerar seriam ent e los siguient es punt os:

En t e n de r Que la t r a nspa r e n cia no es t an sólo una form a de hacer las cosas, sino un m ét odo para resolver los problem as, encarar la form ulación de polít icas públicas, t om ar

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decisiones y asum ir responsabilidades, dónde el vínculo se debe dar ent re iguales y con obligaciones asum idas ent re las part es. Es hacer un gobierno diferent e con y para la gent e. Que la t ransparencia al ser una form a de hacer gobierno t oca t ransversalm ent e t odos los ám bit os del quehacer gubernam ent al ( adm inist rat ivo, financiero, polít ico, social, cult ural) . Que no bast a con m anifest ar una férrea volunt ad polít ica para llevar adelant e el proceso, sino t am bién cont ar con las herram ient as necesarias para echar a andar el proceso. Cont ar ent re ot ros, con capacidad t écnica, recursos financieros, recursos hum anos, educación cont inua, por cit ar algunas necesidades.

Com pr e n de r Las vent aj as que acarrea el involucram ient o de los diferent es act ores com o agent es proact ivos en la adm inist ración de lo público.

Con oce r Cuáles son y cóm o im plem ent ar los m ecanism os de un gobierno abiert o, que busca involucrar a los ciudadanos para generar m ayor capacidad de responder con eficiencia a las dem andas ciudadanas.

Una gest ión t ransparent e supone ent onces, un conj unt o de polít icas, program as, act it udes y acciones de aut oridades y funcionarios dest inadas a orient ar una gest ión pública con ciert as caract eríst icas com o: Acción Gobe r n a r Re sponsa biliza r se pú blica m e n t e

Sin t ener nada que ocult ar. Por acciones y om isiones en el ej ercicio del cargo.

I n for m a r

A las aut oridades y a la sociedad sobre las gest iones.

Esfor za r se

Por buscar la calidad en los servicios para responder posit ivam ent e a las dem andas ciudadanas.

Est a r Re ndir Ca pa cit a r

Dispuest o a som et erse a cont rol en cualquier m om ent o. Cuent as, incluso sin que nadie lo solicit e. Al ciudadano en el uso de la inform ación pública.

La t ransparencia hace a la int egridad, el accionar del servidor público y la m ism a abarca t ant o el ám bit o público com o el privado. Supone una act it ud ant e la vida.

2 .4 . I nst r u m e n t os pa r a la t r a n spa r e n cia .

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Cuat ro son las áreas est rat égicas clave con las que cuent a un Gobierno Abiert o y Part icipat ivo, cuyo principal obj et ivo es el com bat e a la corrupción y a part ir de las cuales se pueden definir los inst rum ent os que puedan result ar adecuados a la est rat egia a ser im plem ent ada: a ) Sist e m a s de infor m a ción .

Cont ar con sist em as de inform ación t ant o de nivel int erno com o ext erno que perm it a a las aut oridades, funcionarios y sociedad en general, cont ar con la base de dat os necesaria para conocer a cabalidad, la organización del gobierno, inst it uciones que la int egran, responsabilidades de cada una, quiénes est án al frent e, cuáles son los planes y proyect os con que se cuent a o se t iene pensado im plem ent ar, con qué recursos se m anej an, cóm o se ut ilizan los fondos públicos, o t em as que sean de int erés de la com unidad. Sin inform ación no es posible la part icipación así com o la planificación de acciones.

b) Sist e m a s de con t r ol de la discr e ciona lida d a r bit r a r ia .

Evit an la discrecionalidad arbit raria, la cual es ent endida com o el ej ercicio de una función pública en form a libre, con escasa, nula o defect uosa reglam ent ación y cont rol por part e de aut oridades de la m ism a inst it ución y/ o de ot ros órganos públicos cont ralores, hast a el punt o de volverse perversa.

c) Sist e m a s de r e n dición de cue n t a s.

Sist em as de rendición de cuent as de la gest ión gubernam ent al por la que se obliga al funcionario público a responder por la responsabilidad que le fuera conferida.

d) M e ca n ism os de pa r t icipa ción ciu da da na .

Mecanism os de part icipación ciudadana y fort alecim ient o de la sociedad civil que

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sería el conj unt o de iniciat ivas e inst rum ent os dest inados a cont ribuir al desarrollo de la capacidad de cont rol y de incidencia de las organizaciones de la sociedad civil ( OSC's) sobre la adm inist ración de lo público. Los sist em as de inform ación, cont rol de la discrecionalidad arbit raria y rendición de cuent as, t ienen por act or cent ral y responsable al gobierno, donde los cam bios a ser im plem ent ados dependen de la voluntad polít ica de las aut oridades. Los m ecanism os de part icipación ciudadana t ienen com o act or a las organizaciones de la sociedad civil ( OSC´ s) , pero a su vez con un rol de apoyo o de facilit ador que debe asum ir el gobierno para hacer posible el involucram ient o de la m ism a. De la exposición de est as ideas y pensando en llevar adelant e una est rat egia int egral de com bat e a la corrupción, surge la fórm ula siguient e:

D on de : I

= I nform ación

D

= Cont rol de la discrecionalidad arbit raria

R

= Rendición de cuent as

S

= Fort alecim ient o a la sociedad civil

AC = Propuest a de com bat e a la corrupción. Cada una de las cuat ro áreas m encionadas, cuent an con una gam a de inst rum ent os que hacen viable su im plem ent ación buscando generar una gest ión gubernam ent al t ransparent e y confiable.

2 .5 . Re n dición de cu e n t a s a la socie da d civil. Com o se señaló en los dos prim eros m ódulos del program a, los m ecanism os de m onit oreo y rendición de cuent as son fundam ent ales para est ablecer los incent ivos que m odifiquen los sist em as de gest ión local y est at al, vulnerables a la corrupción. Es por ello que en est e m ódulo se present an los inst rum ent os que hacen operat ivo el proceso de la im plem ent ación del plan ant icorrupción, haciendo hincapié en la

25

at ención a los problem as ident ificados en los diagnóst icos t ant o int ernos com o ext ernos.

2 .5 .1 ¿Qu é e s la r e n dición de cu e nt a s? La rendición de cuent as es un act o de t ransparencia, es dem ost rar sin ocult am ient o cóm o se est á adm inist rando la cosa pública. El sólo acceso del ciudadano a la inform ación pública, no es suficient e prueba de t ransparencia, el funcionario t iene la obligación de dem ost rar el correct o m anej o de los bienes públicos y brindar las explicaciones que respalden sus act uaciones. Cunill ( 1998) hace m ención a la necesidad de incorporar la t ransparencia y rendición de cuent as com o un m odo de recuperar la relación ent re represent ant es elect os, adm inist ración de la cosa pú blica y el derecho de los ciudadanos a inform arse y cont rolar a sus aut oridades. Es la obligación del funcionario responder por una responsabilidad que le fuera conferida, lo que im plica: 1 . Cont est ar al derecho de pregunt a que t iene el propiet ario de la responsabilidad ot orgada. 2 . La obligación de explicar y fundam ent ar las decisiones t om adas y las no t om adas en el ej ercicio de su cargo. 3 . Responder personalm ent e por lo act uado, incluso con su pat rim onio personal por las acciones y decisiones t om adas.

2 .5 .2 ¿Qu é obj e t ivo t ie n e la r e n dición de cu e n t a s a la socie da d civil?. La rendición de cuent as a Órganos del Est ado se encuent ra est ablecida en la Ley com o obligat oriedad para t odas las inst it uciones públicas en t odos los países. Sin em bargo, no en t odas las legislaciones se cont em pla est a m ism a obligat oriedad para rendir cuent as a los ciudadanos, quienes son los m andant es de los servidores públicos.

26

Sabem os que son los ciudadanos a t ravés del pago de sus im puest os, los que sost ienen el aparat o est at al y por ende a los que lo adm inist ran. El m anej ar recursos públicos supone asum ir una responsabilidad cont ract ual con quienes generan esos ingresos, razón por la cual, se considera necesario " rendir cuent as" a los ciudadanos que son los verdaderos m andant es. Ant e t ant o descrédit o y desconfianza acum ulada hacia las aut oridades a lo largo de años, y por m anej os arbit rarios

y

poco

t ransparent es,

se

hace

necesario

buscar

e

im plem ent ar

m ecanism os que ayuden a crear un clim a de acercam ient o e involucram ient o del ciudadano. Por t ant o, la respuest a a la pregunt a para qué la rendición de cuent as a los ciudadanos, sería: 1 . Para t ransparent ar y rendir cuent as sobre el gerenciam ient o de la cosa pública. 2 . Generar confianza hacia el gobierno y sus aut oridades. 3 . Crear sinergia que perm it an el t rabaj o cogest ionario.

La rendición de cuent as supone el act o de inform ar y respaldar con los docum ent os necesarios, cóm o fueron ut ilizados los recursos. Adem ás, el funcionario debe brindar explicaciones sobre las decisiones t om adas y responder personalm ent e por lo act uado. Las diferent es experiencias de rendición de cuent as, nos habla de un act o en el que los ciudadanos al part icipar, t ienen la posibilidad de ej ercer su derecho a inform arse y cont rolar a sus aut oridades, así com o t om ar conocim ient o sobre qué se hace con

el

dinero

público

y

los result ados que se obt ienen.

Cuando

el

procedim ient o de la act uación sigue un procedim ient o det erm inado por reglas, la inform ación es clara y precisa. Est o crea cert idum bre t ant o para el que debe brindarla com o para el que la recibe. Perm it e ir const ruyendo una percepción de credibilidad y confianza hacia la gest ión pública y el act uar de sus aut oridades. Lo que a su vez posibilit a un m ayor nivel de colaboración ent re gobernant es y gobernados.

27

2 .5 .3 . Ve n t a j a s de la r e n dición de cu e n t a s.

2 .6 I nst r u m e n t os pa r a la r e n dición de cu e n t a s. Est e punt o lo enfocam os desde la experiencia del Municipio Cam po Elías donde se im plem ent aron inst rum ent os para la rendición de cuent as con result ados m uy posit ivos por la acept ación de los ciudadanos, lo que incent ivó sus procesos de organización y part icipación. Es im port ant e m encionar que los obj et ivos de la rendición de cuent a fueron inform ar a los ciudadanos sobre los siguient es aspect os. •

•

• •

Tot al de ingresos percibidos por el m unicipio y las fuent es de esos ingresos. Descripción de los gast os, m ont os y su j ust ificación. La inversión realizada en program as y obras públicas, describiendo los program as, obras, m ont os asignados y ej ecut ados. I m pact o de la inversión en los ciudadanos, es decir cóm o y en cuánt o se m ej oró la calidad de vida.

Los inst rum ent os ut ilizados para la rendición de cuent as son los siguient es:

28

2 .6 .1 Au die n cia s pública s de r e n dición de cu e n t a s.

Es una m odalidad de la rendición de cuent as donde eran convocados t odos los ciudadanos y sus organizaciones al finalizar cada año, para inform arles sobre la gest ión realizada. Est e inst rum ent o se llevaba a cabo de form a sencilla ut ilizando t érm inos de fácil m anej o para los ciudadanos con dat os com probables que facilit aran evaluar la gest ión. En la r e n dición de cue n t a s se infor m a ba sobr e los sigu ie n t e s a spe ct os: •

•

• •

Tot al de ingresos percibidos y las fuent es de esos ingresos. Descripción de los gast os, m ont os y su j ust ificación. La inversión realizada en program as y obras públicas, describiendo los program as, obras, m ont os asignados y ej ecut ados. I m pact o de la inversión en los ciudadanos.

2 .6 .2 Com isión Tr ipa r t it a de Fisca liza ción .

Eran com isiones m ixt as int egradas por un represent ant e del sect or gubernam ent al y los ciudadanos que part icipaban en los asunt os del gobierno local y en la t om a de decisiones, con funciones de cont raloría y de fiscalización. Dent ro de sus funciones est án las siguient es:

Acción Eva lua r Los solicit udes de obras present adas en la Audiencia Parroquial, priorizarlas y elaborar los perfiles de proyect os a ser present ados en la Audiencia Pública de Presupuest o. Pa r t icipa r En la form ulación del presupuest o del m unicipio. H a ce r El seguim ient o y evaluación a las pet iciones aprobadas y las diferidas. Fisca liza r La ej ecución de las obras públicas.

29

Ej e r ce r El cont rol ciudadano de la gest ión.

2 .6 .3 . Com it é s de cont r ol y fisca liza ción com u n it a r ia .

Eran cont ralorías de ciudadanos con facult ades fiscalizadoras de las obras públicas. Est aba int egrada por t res m iem bros designados en asam bleas públicas de los vecinos del sect or donde se ej ecut aban las obras. En ést a se les inform aba sobre las especificaciones t écnicas y financieras de la obra, se les hacia ent rega de una copia del proyect o para que ej ercieran el cont rol y la fiscalización. Llevaban el cont rol de la ej ecución financiera y física de la obra y los pagos eran conform ados por est as cont ralorías así com o las act as de cierre de las obras.

2 .6 .4 Re ndición de cue n t a s a con t r a lor ía s de ciuda da n os.

Al finalizar la ej ecución de la obra se procedía a la rendición de cuent as de la obra pública. Ést a se hacía en una asam blea pública de los vecinos el sect or en la que part icipaban: •

•

•

•

•

•

Ciudadanos del sect or. Miem bros del Com it é de cont rol y fiscalización com unit ario. Asociación de vecinos. Alcaldesa. Cont ralor del Municipio. Responsables de la unidad ej ecut ora.

30

Con t e n ido de la r e ndición de cue n t a de la obr a pú blica • • Re ndir cu e n t a s

• •

De la ej ecución presupuest aria y financiera de la obra det allado por part idas. De la ej ecución física de la obra indicando porcent aj es de ej ecución, m et as propuest as y alcanzadas. De los aport es hechos por los m iem bros de la com unidad. Del im pact o en la com unidad y los em pleos generados.

31

ROL DE LOS PROGRAMAS DE ACCESO A LA JUSTICIA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN

Introducción Porque las decisiones judiciales ayudan a determinar la distribución de poder y riqueza, el sistema judicial estuvo desde sus orígenes expuesto a ser capturado para beneficio de intereses sectoriales 1 . Para

evitar este fenómeno 2 el poder judicial fue diseñado para

mantenerse independiente frente a todo tipo de interés político o económico. Los principales mecanismos implementados para lograr este objetivo fueron

1) el modo

indirecto de elección y 2) la conservación del cargo mientras dure la buena conducta. Sin embargo, al aislar a los jueces de la ciudadanía también se crearon las condiciones para dar lugar a comportamientos autointeresados en combinación con escasos incentivos para la rendición de cuentas frente a los ciudadanos. Para evitar que esto suceda se previeron una serie de mecanismos a través de los cuales el sistema judicial incorporó la participación ciudadana en dos formas: 1)como control externo de la gestión judicial y 2) como parte integrante de los mecanismos de toma de decisiones en la tarea de juzgar. La legitimidad del sistema judicial y la fuerza normativa de sus decisiones dependerán de la efectiva puesta en marcha de estos mecanismos de participación ciudadana.

Pero más

allá de estos mecanismos propios del sistema judicial (formales) existen otros que son producto de la acción colectiva (informales) y que en conjunto cumplen un rol clave para mejorar la transparencia y recuperar la credibilidad del sistema judicial. Cabe entonces preguntarnos: ¿Cuáles son los canales institucionales del sistema de justicia para promover

1

Susan Rose-Ackerman, Corruption and Government, causes, consequences and reform. Cambridge University Press, 1999, página 151 2 Se entiende por captura del Estado a la acción de individuos, grupos, o firmas tanto del sector público como privado para tener influencia sobre el diseño de leyes, regulaciones, decretos y otras políticas públicas para beneficio propio y como resultado de una provisión ilícita de beneficios privados para los funcionarios públicos en cuestión. Todas las formas de captura del Estado están dirigidas hacia la extracción de rentas del Estado para un pequeño grupo de individuos, firmas o sectores a través de la distorsión del marco legal y regulatorio, con potenciales pérdidas para la mayoría de la sociedad. Para analizar más en detalle este tema, ver Anticorruption in transition, a contribution to the policy debate, The World Bank, 2000.

la participación ciudadana y de qué forma pueden ser aprovechados para mejorar el control de la corrupción? ¿Cuáles son los principales obstáculos para la participación ciudadana? ¿De qué forma puede participar la sociedad civil más allá de los canales institucionales? ¿Cuáles pueden ser las estrategias más efectivas y de mayor impacto? Estas son algunas de las preguntas más relevantes que vamos a responder en este módulo Objetivos

El primer objetivo de este módulo es examinar el diseño institucional del sistema de justicia para poder identificar en que grado promueve o, por el contrario, obstaculiza la participación ciudadana. El análisis del diseño comprender

del sistema

judicial nos permitirá

mejor sus consecuencias prácticas: un tipo de diseño institucional puede

facilitar u obstaculizar la participación ciudadana, algunos pueden acelerar o retrasar los cambios, y otros pueden establecer mecanismos para la rendición de cuentas más o menos rigurosos. Este análisis incluirá la identificación de los mecanismos para la participación ciudadana incluidos dentro del sistema de justicia. El segundo objetivo de este módulo es más propositivo, para lo cual analizaremos una serie de casos innovadores de la sociedad civil más allá de los canales formales de participación propios del sistema de justicia. Se trata de intercambiar información para facilitar la adaptación y eventual replicación de estas experiencias.

De este modo, al finalizar el módulo los participantes estarán en condiciones de:

•

Reconocer los mecanismos institucionales que promueven la participación ciudadana para utilizarlos del modo más efectivo.

•

Reconocer

las

políticas judiciales

participación ciudadana.

que promueven

sistemas

cerrados a la

•

Reconocer los principales cambios institucionales necesarios para contribuir a un mayor involucramiento de la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones, y segundo, reducir la distancia entre los jueces y los ciudadanos, ya sea tornado a aquellos más responsables frente a estos, ya sea favoreciendo una mejor comunicación.

•

Conocer y analizar

experiencias comparadas

para promover la participación

ciudadana. •

Tener acceso a las organizaciones que han implementado con éxito estos programas para intercambiar información y recibir capacitación

Contenidos

•

La participación ciudadana y los tres poderes del Estado 3

A pesar de la amplia aceptación que tiene la idea de que los gobiernos electos, con poderes divididos y limitados constitucionalmente actúan en representación

de los

intereses de los ciudadanos, debemos reconocer que el diseño de la democracia representativa presenta importantes déficits institucionales que no aseguran la representación como responsabilidad 4 . Un dato de la realidad que no debería sorprender si tenemos en cuenta que los arreglos formales del gobierno representativo no han sido modificados desde fines del siglo XVIII. Pensemos que los avances institucionales más importantes del siglo fueron la reforma de los sistemas electorales y la incorporación de la figura del ombudsman.

3

INAP, “Análisis y evaluación de los mecanismos de control ciudadano en la administración pública nacional”, INAP, Buenos Aires, 2000. 4 La representación como responsabilidad se refiere, básicamente, a la idea de que el desempeño de funciones públicas es una actividad dignificante que exige cuidadosa sujeción a la ley, entrega devota al servicio del bien público y una severa concepción de las obligaciones de quienes gobiernan. De esta idea surge el imperativo republicano de que nadie, ni siquiera quienes gobiernan, puede situarse por encima de la ley. Ver Guillermo O´Donnell, Accountability horizontal, Agora n° 8, Cuaderno de estudios políticos, 1998.

En este contexto hay que decir que las instituciones representativas fueron elegidas porque en teoría son las que mejor combinan 1) que los representantes reciban la autoridad necesaria para gobernar y 2) que lo hagan en defensa de los intereses de la sociedad. Estas instituciones, sin embargo, no confían en la virtud de los representantes, razón por la cual introducen controles (verticales y horizontales) que tienen como objetivo asegurar una correcta representación

de los intereses de la sociedad. Las elecciones periódicas son

conocidas como la principal faceta del control vertical5 , mientras que horizontales pueden ir más allá

los controles

de los controles formales del Estado, incluyendo a la

sociedad civil como un actor clave en la generación de estos controles horizontales 6 . Para su mejor comprensión analizaremos estos mecanismos encuadrándolos en distintas categorías de análisis: Por el origen de las acciones

Promovidas el Estado

Promovidas civil

5

Audiencia Pública, consulta popular, Plebiscito, referéndum, revocatoria de mandato, revocatoria de ley, juicio por jurados, presupuesto participativo, veedurías distritales, juicios públicos, jueces legos

Veedurías ciudadanas (Colombia), comités de vigilancia por la sociedad (Bolivia), base de datos de candidatos, base de datos de jueces, monitoreo a instituciones (congreso y consejo de la magistratura), monitoreo al financiamiento de campañas políticas, observación electoral, etc.

Przeworski y Stokes sostienen que por una parte “las instituciones democráticas no contienen mecanismos de efectivización de la representación prospectiva” y, por la otra, “la votación retrospectiva, que toma como información sólo el desempeño pasado de los funcionarios, no es suficiente incentivo para inducir a los gobiernos a actuar con responsabilidad”. En un trabajo más reciente Przeworski insiste en que “las elecciones son inherentemente un instrumento burdo de control dado que los votantes sólo una decisión que tomar en relación con todo el paquete de políticas gubernamentales tomadas a lo largo de una gestión de gobierno” Przeworski,Stokes, y Manin (comps), Democracy, accountability and representation, Cambridge University, introd., 1999. 6 Para algunos autores este control social horizontal constituye la forma a través de la cual la sociedad puede controlar directamente al Estado, más allá de las formas de control representativas tradicionales. Bresser Pereira, L. Y Cunill Grau, N., Lo público no estatal en la reforma del Estado, Paidós, Bs.As., 1998.

Por el tipo de ámbito de control y el origen de la acción

Poder ejecutivo

Poder legislativo

Poder judicial

Promovidas por el Estado Revocatoria de mandato, consulta popular, plebiscito, consulta popular, presupuesto participativo, veedurías distritales

Revocatoria de mandato, revocatoria de ley, iniciativa popular, consulta popular, referéndum, audiencias públicas Juicio por jurados, juicio público, audiencia pública, jueces legos

Promovidas por la sociedad civil Veedurías ciudadanas (Colombia), comités de vigilancia (Bolivia), base de datos de declaraciones patrimoniales, observación electoral, monitoreo de contrataciones públicas, pacto de integridad Veedurías ciudadanas (Colombia), comités de vigilancia (Bolivia), base de datos de candidatos, monitoreo del congreso, observación electoral Monitoreo del consejo de la magistratura, base de datos de jueces, monitoreo de los mecanismos de selección

Por el tipo de control

Juicio público, audiencia pública (judicial), veedurías Control decisión

externo a la toma de ciudadanas (Colombia), comités de vigilancia (Bolivia), base de datos de declaraciones patrimoniales, observación electoral, monitoreo de contrataciones públicas, pacto de integridad, comités de vigilancia (Bolivia), base de datos de candidatos, monitoreo del congreso, observación electoral, monitoreo del consejo de la magistratura, base de datos de jueces, monitoreo de los mecanismos de selección Revocatoria de mandato, consulta popular,

plebiscito,

Participación en la toma de decisión referéndum, juicio por jurado, jueces legos, audiencias públicas

•

La participación ciudadana y el sistema judicial

Una de las principales características que se buscó para el sistema judicial fue la de lograr un poder judicial independiente 7 de todo tipo de interés político o económico. El mejor medio para lograr este objetivo fueron 1) modo indirecto de elección y 2)conservación de su cargo mientras dure su buena conducta. Estas condiciones eran muy deseables porque conducirían a separar ampliamente a los jueces de influencias externas. Sin embargo, al separar a los jueces de la ciudadanía también se crearon las condiciones para dar lugar a comportamientos autointeresados en los jueces y generar escasos incentivos para la rendición de cuentas frente a los ciudadanos. Para compensar este efecto negativo se diseñaron una serie de mecanismos para promover la participación ciudadana que analizaremos a continuación.

7

“(…) Esta independencia tiene tres dimensiones: una externa, que señala el hecho de que los jueces no pueden recibir órdenes o indicaciones de ningún otro sector del Estado; otra interna, que indica que tampoco pueden recibir esas indicaciones de otros jueces de su propia organización, salvo cuando se trata de cuestiones que se ventilan a través de los recursos previstos en los sistemas procesales o de normas prácticas vinculadas a la administración de los recursos (por ejemplo, horarios de los empleados, etc); y, por último una independencia organizacional que debe asegurar al juez libertad frente a las grandes oficinas burocráticas de la organización judicial (administración, tesorería, etc.) (…) Vemos, pues, que el concepto de independencia judicial sólo hace referencia al conjunto de mecanismos que protegen al juez concreto, no para darle una situación de privilegio sino para asegurar la imparcialidad que necesitan los ciudadanos” Binder, A., Reforma judicial, impresión preliminar limitada para el Curso Internacional sobre Instrumentos para las Reformas Judiciales, enero 2002, Santiago de Chile.

Por tipo de control y origen de la acción

Participación en la toma de decisión

Control externo a la toma de decisión

Promovidos por el

Juicio por jurado, jueces Juicios y audiencias públicas

sistema judicial

legos

Promovidos por la

Monitoreo de la selección de

sociedad civil

jueces, consejo

monitoreo

del

de la magistratura,

base de datos de jueces, veedurías ciudadanas

Juicio por jurados El juicio por jurados es una de las formas de participación más concreta y eficaz que tiene los ciudadanos para controlar la tarea de juzgar 8 . Se trata de una forma de contribuir a la democratización del sistema de justicia permitiendo que la sociedad civil recobre algo de la confianza perdida. Para algunos, sin los jurados la administración de justicia carecería de legitimidad por cuanto el nombramiento de esos jueces es generalmente indirecto. Se trata, muy brevemente, de un tribunal no profesional cuyo esencial cometido es determinar y declarar el hecho justiciable o la culpabilidad del acusado, quedando al cuidado del juez la imposición de la pena. Si bien el juicio por jurado aparece como un mandato en la mayoría de las constituciones, el sistema de jurados ha encontrado suficiente resistencia 9 por parte 8

“El jurado tiene un enorme valor como expresión de la participación directa de la población en el acto de gobierno fundamental que es la disposición inmediata de la coacción estatal”, Carlos Nino: Fundamentos del derecho constitucional, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1992, pag. 451. 9 Según Binder “El movimiento juradista no tuvo la capacidad de imponerse a esas críticas y los políticos liberales, que los sostenían como un elemento central de la construcción de los nuevos sistemas políticos –y pensaban en ellos más como una institución política que judicial- poco a poco fueron perdiendo fuerza. Finalmente, salvo unos pocos casos, se impusieron las formas de la justicia colonial y sus letrados”. Reforma

de las burocracias profesionales y los círculos letrados como para no prosperar más allá de la letra constitucional. Se trata entonces de un desafío pendiente, porque el sistema de jurados haría más creíble y confiable al sistema judicial Jueces legos El juez lego o no letrado, al igual que el sistema de jurados, podría colaborar en mucho para mejorar la relación entre los ciudadanos y el sistema judicial. Muy brevemente se puede decir que el juez lego administra justicia independientemente de toda influencia letrada, aplicando la ley como un juez de derecho, o puede administra justicia juntamente con el juez letrado, formando parte del tribunal. Sin embargo, más allá de los bene ficios ya explicados, los viejos argumentos en contra de los jueces legos de mantienen vigentes. Estos argumentos sostiene, entre otras cosas, que los legos no tienen la capacidad para comprender los problemas jurídicos. Juicios públicos Los juicios públicos son, sin duda, uno de los mejores mecanismos que han servido para acortar la brecha entre la sociedad y el sistema judicial. En el juicio oral y público la prueba es contrastada de manera inmediata en presencia de los jueces y del público. Existe sin duda un mayor control por parte de la sociedad sobre la tarea de juzgar. Se sostiene que la publicidad es esencial en un régimen republicano, pues éste exige que todos los funcionarios públicos sean responsables ante el pueblo

a quien representan, y esa

responsabilidad no puede hacerse efectiva, en toda su extensión, si sus actos no se realizan públicamente. Así, la publicidad como consecuencia de la forma republicana apunta prioritariamente a la publicidad como facultad de los miembros de la comunidad de controlar a todos aquellos que, de un modo u otro, deciden los destinos de las personas gobernadas. La apertura de los tribunales a la ciudadanía (y a la prensa) puede llegar a capturar la atención de la comunidad convirtiéndose en una vía de comunicación entre el judicial, impresión preliminar limitada para el Curso Internacional sobre Instrumentos para las Reformas Judiciales, enero 2002, Santiago de Chile.

Estado y la sociedad.

Sin embargo,

pensar que el control ciudadano sobre la

administración de justicia se satisface con sólo permitir la libre concurrencia a los juicios es una visión muy alejada de la realidad. En el contexto actual, es la televisación de los juicios la herramienta más efectiva para cumplir plenamente con el principio republicano de publicidad. Sin embargo, la presencia de la televisión es los juicios puede ser tan efectiva como controvertida. Así como existen sólidos argumentos a favor de la televisación de los juicios, existen también numerosos argumentos en su contra. Sólo a modo de ejemplo consideremos el efecto transformador que puede llegar a tener la presencia de las cámaras sobre los tribunales acostumbrados al aislamiento y al secreto como su ambiente natural. Sin embargo, mientras estos efectos transformadores no sean negativos o no vulneren pautas básicas del debate oral, serán deseables. Precisamente, la publicidad del juicio busca actuar positivamente sobre el desarrollo del juicio logrando que los sujetos actúen de cierto modo al sentir que su actuación está siendo sometida a la exposición pública 10 . Consejo de la magistratura La creación del consejo de la magistratura estuvo vinculada a un reclamo concreto de la sociedad civil por mayor transparencia en el régimen de nominación de jueces, mayor eficacia en los mecanismos de control y remoción, y mayor confiabilidad en la gestión. Si bien es incorrecto considerar al consejo de la magistratura como un mecanismo de participación ciudadana, sí podemos reconocer que indirectamente ha creado las condiciones para que los ciudadanos puedan acceder al control de la nominación y la remoción de jueces a través de distintas estrategias informales como veremos más abajo.

10

Para analizar este tema en detalle, ver Alberto Bovino, Publicidad del juicio penal: la televisión en la sala de audiencias, en “La Libertad Prensa y Derecho Penal”, Editores del Puerto, Buenos Aires, 1997, pag. 111.

§

El modelo de organización judicial y los obstáculos para la participación ciudadana

Para que los mecanismos descritos más arriba puedan ser implementados de un modo efectivo deben darse ciertas condiciones mínimas de apertura, transparencia y acceso a la información que no son característicos del sistema judicial actual. Como explica Binder, “A lo largo del desarrollo institucional de nuestros países, la cultura del secreto y el orden de obediencia

han sido pilares en la construcción de los sistemas judiciales. Ellos nos

permiten ver con mayor facilidad cómo es la propia dinámica

de ese sistema y su

estructura, la que constituye una barrera infranqueable para el resto de la sociedad. Incluso el pensamiento jurídico ha quedado tan impregnado de estas dos características que luego las ha potenciado a través de una dogmática tipo inquisitivo y de un lenguaje al servicio de la cultura del secreto (…) Se debe buscar las

raíces del aislamiento de las instituciones

judiciales en la conformación histórica del sistema judicial inquisitivo. Las prácticas que de ahí nacieron, luego se mantuvieron y desarrollaron durante siglos hasta nuestros días y segregaron una cultura completamente, cerrada y autosuficiente, una verdadera cosmovisión que crea un clima interno dentro de los sistemas judiciales y los ha vuelto impenetrables, a la vez que incomprensibles, para la gran mayoría de la población y su cultura.”

11

En este contexto, caracterizado por el secreto y el aislamiento, la participación ciudadana encuentra obstáculos muchas veces insalvables. Tomemos como punto de partida a un ciudadano ideal, con intenciones de participar y de asistir a un juicio. Sin la publicidad y la orientación necesaria es muy improbable que ese ciudadano pueda cumplir con su objetivo fiscalizador. Pero en el hipotético caso de contar con la publicidad y la orientación necesaria nuestro ciudadano ideal deberá sortear un nuevo obstáculo: la arquitectura. En la mayoría de los países la principal característica de la organización de los edificios sigue siendo la administración de documentos frente a la interrelación humana. Se trata de edificios laberínticos, diseñados para archivar documentos y no para favorecer el encuentro 11

Binder, A., Reforma judicial, impresión preliminar limitada para el Curso Internacional sobre Instrumentos para las Reformas Judiciales, enero 2002, Santiago de Chile, parágrafo 777.

entre personas, incluso en aquellos sistemas que han incorporado la oralidad a los juicios. Como explica Binder, “En definitiva, el uso de los espacios por el sistema judicial no ha sido ni inocente ni neutro y ha estado al servicio del mantenimiento de esa misma cultura del aislamiento y el secreto” Pero sigamos adelante con nuestro ciudadano imaginario, supongamos que logra sortear todos los obstáculos y encuentra la sala en donde se desarrollará el juicio. Se sentará cómodamente y esperará entusiasmado a presenciar su primer juicio público. Pero al poco tiempo de comenzar el juicio, una sensación de extrañamiento se apoderará de él: el leguaje ha sido traducido a palabras y frases incomprensibles; palabras antiguas para referirse a objetos normales; una sintaxis complicada plagada de gerundios, adverbios y adjetivos extraños; y formulas sacramentales de tipo monárquico. Al final de la jornada nuestro ciudadano ideal volverá a su hogar sintiendo la frustración de haberlo intentado todo pero sin éxito. Porque el sistema lo dejó afuera.

•

Identificando experiencias innovadoras de participación ciudadana

Este módulo también pretende identificar y analizar las mejores prácticas de participación ciudadana en la región. ciudadana en

Existen numerosas experiencias exitosas

de

fiscalización

la selección y designación de jueces en República Dominica (Finjus),

Colombia (Exelencia para la Justicia), y Argentina (Poder Ciudadano); bases de datos para mejorar

la rendición de cuentas en Ecuador (CLD) y Argentina (Poder Ciudadano);

estrategias innovadoras para la difusión y educación de la ciudadanía a través de los medios de comunicación con el fin de aprovechar las reformas de procedimientos judiciales en Bolivia; y simulacros de juicio por jurado en Argentina (Inecip), etc. Es importante remarcar que la mayoría de estas estrategias de cambio buscan suministrar información clave para que los ciudadanos tengan elementos suficientes para poder diferenciar, con la mayor exactitud posible, a la mayoría de los buenos jueces de aquellos magistrados que con sus conductas promueven la percepción generalizada de una mala

Justicia, y sólo así lograr recomponer la deteriorada relación de confianza que hoy existe entre la sociedad civil y el poder judicial.

Bibliografia para el curso

•

Binder, A. “Reforma judicial”, Capítulo VIII, impresión preliminar limitada para el Curso Internacional sobre Instrumentos para las Reformas Judiciales, enero 2002, Santiago de Chile,

•

O´Donnell,G., Accountability horizontal, Agora n° 8, Cuaderno de estudios políticos, 1998

•

Gargarella, R. “Ni política ni justicia: sobre los déficits de nuestro sistema institucional”, revista Clave n°114, España, 2001.

•

Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz, “Accountability social: La otra cara del control”, Controlando la Política. Ciudadanos y Medios en las Democracias Latinoamericanas, Grupo Editorial Temas, Buenos Aires, 2002.

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Arcidiácono, Pilar Herramientas para la participación ciudadana / Pilar Arcidiácono y Analia Ladisa - 1a ed. - Buenos Aires : Fund. Poder Ciudadano, 2005. 356 p. ; 22x15 cm. (Biblioteca Fundación Poder Ciudadana) ISBN 987-96639-9-3 1. Participación Ciudadana I. Ladisa, Analia, II. Título CDD 323.6.

Fecha de catalogación: 13/07/2005

Copyright Fundación Poder Ciudadano Piedras 547 (C1070AAJ) Buenos Aires, Argentina Telefax: (5411) - 43314925 Hecho el depósito que prevé la ley 11.723 Libro de edición argentina Primera edición

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Audiencia pública Esta herramienta de participación está basada en tres principios: publicidad (de los actos de gobierno), transparencia (en la gestión pública) y participación (de la ciudadanía).

¿Qué es una audiencia pública? Es una instancia en el proceso de toma de decisión administrativo o legislativo, en la cual el responsable de la decisión habilita un espacio para que todas las personas o partes que se vean afectadas o tengan un interés particular expresen su opinión. El objetivo de una audiencia pública es ser un canal entre la ciudadanía y los gobernantes para compartir posiciones, construir soluciones conjuntas o intercambiar información sobre un tema bien definido y delimitado, garantizando voz para todos y logrando profundidad en aspectos técnicos si hace falta.

¿Cómo funciona la audiencia pública? Funciona a través de diferentes encuentros y reuniones, en donde están presentes diferentes ciudadanos/as, acompañados/as de funcionarios, prestadores de servicios públicos y/o expertos en el tema que se está tratando. A través de este mecanismo, el responsable de tomar la decisión accede a las distintas opiniones, en forma simultánea y en pie de igualdad, sobre el tema en discusión a través del contacto directo con los interesados. ¡Muy importante!

Las opiniones así recogidas son de carácter consultivo y no vinculante. Esto quiere decir que quien vaya a decidir no tiene que acatar obligatoriamente lo que se haya concluido en la audiencia. Sin embargo, la autoridad se compromete a fundar su decisión teniendo en cuenta la evaluación de las opiniones recogidas, aceptándolas o rechazándolas de acuerdo con su criterio. Debe estar estrictamente regulada; de lo contrario, se corre el riesgo de que no se alcance el resultado buscado.

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¿Qué NO es una audiencia pública? a La audiencia pública no es una asamblea donde se votan opciones.

Si fuera así, la autoridad convocante podría temer que los partidos de oposición colmen el espacio de la audiencia con operadores y referentes políticos, y, de este modo, voten en contra y hagan que la autoridad pierda el control de la licitación. Para tranquilidad de los convocantes y de los asistentes a la audiencia, el mayor número de partidarios de una idea no le da a ésta, necesariamente, más fuerza. En la audiencia no se vota por una opción: se presentan ideas y se razonan propuestas. a La audiencia pública no es un espacio para legitimar decisiones

preestablecidas. El rol de las OSC como monitoreadoras del proceso es un reaseguro de que se cumplan todas las reglas que garantizan la máxima participación de los distintos actores y, fundamentalmente, de que se exija a la autoridad convocante la emisión de un informe final. De este modo, se evitan manipulaciones por parte de los convocantes—tan temidas por la ciudadanía— que los llevan a padecer una especie de síndrome antiaudiencia pública: participan una vez y después no vuelven a hacerlo, ya que están frustrados por haber perdido el tiempo.

¿Qué temas se pueden tratar en una audiencia pública? La audiencia pública puede estar referida principalmente a dos áreas: 1) en el ámbito legislativo, el control del respeto a los derechos y las garantías de los ciudadanos y ciudadanas, y 2) en el ámbito administrativo, el control de la forma en que se planifica, adjudica y ejecuta la prestación de servicios públicos. Más allá de esta división, toda vez que se desee consultar la opinión de la ciudadanía (además de los casos en que exista obligación legal), la audiencia pública resulta una buena herramienta para lograr este fin.

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¿Quién convoca a una audiencia? Si bien es el Estado quien debe convocar a una audiencia pública, la ciudadanía o una OSC pueden solicitar su realización. Luego podrán organizarla para discutir una temática más allá de la presencia estatal, como lo hizo Poder Ciudadano en el caso de la campaña "El hambre más urgente". Cuando es la ciudadanía quien convoca a una audiencia, puede hacerlo para lo siguiente: a Proponer al Estado la adopción de determinadas medidas. a Solicitar explicaciones e informes a la autoridad estatal. a Tratar temas de interés general.

¡Muy importante!

Las audiencias públicas se aplican principalmente en el ámbito municipal, aunque existen también en el ámbito provincial, nacional e internacional. A escala municipal la cercanía entre el Estado y la ciudadanía permite en algunos casos que sea más viable la aplicación de esta herramienta.

¿Quienes resultan beneficiados? a La ciudadanía: porque cuenta con un espacio que le permite acceder a

una instancia de la contratación pública a la que antes permanecía ajena. En este contexto, podrá realizar observaciones que, si bien no son vinculantes, obligan al Estado a contestar preguntas y a justificar sus decisiones. a El Estado: porque recibe ideas de todos los sectores involucrados en la temática en un mismo acto. a Las empresas: porque se genera un mercado transparente con nuevas reglas del juego que alcanzan en forma simultanea al Estado y a todos los oferentes que participan en una licitación pública.

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¿Quiénes pueden participar? Todas las personas pueden, en principio, participar de una audiencia pública. El reglamento que utiliza habitualmente Poder Ciudadano menciona que entre los potenciales participantes se incluyen los siguientes: a Todas las empresas interesadas en prestar el servicio objeto de la licitación, sean nacionales o extranjeras (cuando se trate de una contratación). a Los organismos públicos que tengan un interés en esta cuestión. a Las universidades, centros de investigación, unidades académicas y demás entidades que tengan conocimientos técnicos sobre esta cuestión. a Miembros del Poder Legislativo. a Los organismos de control de la administración. a Los miembros del Poder Judicial. a Expertos nacionales o extranjeros, peritos y técnicos, voluntariamente o invitados a instancias de la autoridad que convoca a la audiencia pública. a Entidades sindicales. a OSC. a Colegios profesionales. a El Defensor del Pueblo. a La ciudadanía en general.

¡Muy importante!

Este listado no constituye una nómina taxativa de las partes que pueden participar de la audiencia pública. Podrán también hacerlo todas las personas u organizaciones que tengan un interés general en el tema de la convocatoria. Todas las partes pueden participar por sí o mediante representación debidamente acreditada.

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¿Cuáles son los procesos necesarios para implementar una audiencia pública? 1) El primer insumo del que se debe disponer es la voluntad política. Sin ella no se puede contar con la apertura de espacios en el ámbito de la administración pública. 2) La segunda instancia importante es la firma de un convenio entre la autoridad convocante y una OSC que va a monitorear el proceso (por ejemplo, Poder Ciudadano). Esto es importante si se tiene en cuenta la necesidad de establecer mecanismos de transparencia de gestión técnico-administrativa, y si se coincide en el objetivo común del fortalecimiento del sistema democrático a través de la participación ciudadana en lo concerniente al mejoramiento de la administración estatal. Es importante que remarquemos que sin convenio no hay monitoreo. El convenio es un documento de carácter público en el que las partes establecen obligaciones y derechos básicos. Más allá de lo formal, funciona además como la mejor gacetilla de prensa de la OSC, en la que ésta deja en claro su rol; como cobertura contra todo riesgo; como un arma de presión para que las autoridades cumplan con el compromiso asumido, a riesgo de que el acuerdo sea rescindido públicamente por iniciativa de la OSC. Además, la firma del convenio posiciona a las autoridades como ejemplos de funcionarios a favor de la transparencia, pero también los expone al riesgo de ser señalados como incumplidores ante toda la comunidad. 3) El siguiente paso es la selección de un equipo de trabajo. En cuanto al equipo del organismo público, no es necesario crear nuevos cargos ni contratar personal exclusivo para el proceso. Este equipo debería estar conformado por un funcionario instructor con poder de decisión, hasta tres funcionarios de distintas áreas interesadas, un representante de prensa de la entidad de gobierno, uno o dos empleados para atención del público, y demás. Esta actividad se realiza en conjunto con la OSC firmante del convenio; esta última capacitará al equipo en los aspectos relacionados con la ejecución de la herramienta. Además, deberán fijar fecha y partir de allí armar el cronograma de actividades por cumplir durante el proceso de la audiencia pública.

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¿Cuáles son las condiciones que se deben asegurar para la buena implementación de una audiencia pública? a Debe tener lugar en un espacio público y neutral: centro de conferencias,

teatro, centro cultural y otros. a Debe registrarse mediante grabaciones de audio y video, además de versiones taquigráficas que serán puestas a disposición de las partes. a La difusión de la audiencia pública se realiza a través de medios masivos de comunicación con una anticipación de al menos 14 días corridos18. Se informará sobre el objetivo general, lugar y fecha de realización, plazos para las inscripciones y presentaciones previas, carácter abierto de la invitación, y forma en la que los interesados pueden acceder al presente reglamento general. a Debe ser accesible para el público en general y los medios de comunicación.

¿Quiénes son los actores y cuáles son sus funciones dentro de la audiencia pública? a. La autoridad convocante: 1) Preside y conduce la audiencia (debe ser la máxima autoridad del área). 2) Ejerce las facultades que considera necesarias para ordenar el trámite de ésta y para cumplir con el objetivo planteado (puede delegar en otro funcionario la presidencia y la coordinación de la conducción de la audiencia). 3) Da inicio a la audiencia exponiendo los motivos y el objetivo de la convocatoria. En caso de ser necesario, puede dar prórroga a la audiencia debiendo respetar las condiciones generales de ésta. 4) Dentro de los 30 días corridos a partir de la finalización de la audiencia, la autoridad convocante deberá elevar un informe de cierre con la descripción de las intervenciones y las incidencias resultantes. Aquí debe incluir las observaciones que tomó en cuenta y las que rechazó, y poner el informe a disposición de la ciudadanía. 5) En caso de producirse desorden público, puede ordenar el desalojo por la fuerza pública de la/s persona/s involucrada/s. 18. Este plazo dependerá de la normativa que se aplique en cada caso. El ejemplo es sobre la norma a escala nacional.

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b. El instructor: 1) Es el responsable de instrumentar (coordinar y dirigir) la etapa preliminar y la audiencia. 2) Su actuación debe garantizar la libre participación de las partes de manera imparcial. 3) Promueve el debate participativo, ordenado y respetuoso. 4) Es el responsable de registrar a las partes interesadas en participar, incorporar la documentación que presenten, llevar el expediente de la audiencia e informar a la autoridad convocante del resultado de esta etapa mediante el informe respectivo y la confección del orden del día. 5) Da inicio a la etapa de presentación de las partes que regirá por el principio de oralidad. Luego los participantes exponen su posición frente a la cuestión planteada evitando sustraerse de ésta. 6) Fija los plazos y medios por los cuales se registra la audiencia. 7) Pone a disposiciones de los participantes, 24 horas antes de su realización, el orden del día que incluye lo siguiente: a) Nómina de los participantes registrados. b) Una breve descripción de la documentación, los informes, las propuestas o los estudios presentados por las partes. c) Tiempo de duración de las exposiciones, que es igual para todos los participantes. d) Designación de la autoridad que preside la audiencia y de los responsables de la coordinación general. 8) Puede decidir acerca de la legitimidad de las partes y exigir la unificación de personería en los casos que estime conveniente, aun durante la audiencia pública. 9) Por cuestiones de organización, puede ordenar las presentaciones documentales a fin de obtener un mejor despliegue de la información. Debe establecer el criterio de intervención para las partes. Puede guiarse por el orden de inscripción en el registro o aquel que estime sea más conveniente para el desarrollo de las presentaciones en la audiencia. Las partes pueden ampliar las presentaciones documentales. Vencido el plazo, el instructor eleva el orden del día propuesto y un informe a la autoridad convocante. Puede admitirse excepcionalmente y por motivos fundados la presentación de documentación que no haya sido presentada en la etapa preliminar. Ésta debe ser registrada y formará parte del expediente. Durante las presentaciones de las partes, el instructor de la audiencia puede formular las preguntas que considere necesarias para esclarecer las posiciones. También puede recibir, durante la audiencia, preguntas por escrito del público, las cuales serán parte del registro de actuaciones. 10) Cuando finalizan las presentaciones, el instructor de la audiencia puede ofrecer, si lo estima conveniente, que las partes realicen una breve intervención para aclarar su posición o

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103 contestar alguna de las presentaciones. En este caso, debe respetar el criterio equitativo en estas intervenciones y seguir el orden de presentación. 11) Al finalizar las intervenciones, el instructor da por terminada la audiencia pública e informa sobre el plazo en el cual emitirá la resolución correspondiente al objeto de la audiencia. Este plazo no puede superar los 30 días. Luego labrará un acta que debe incluir la versión taquigráfica para elevar a la autoridad convocante. Este informe no constituye una evaluación de las posiciones, sino que da cuenta de las partes registradas para la audiencia y de la documentación aportada. c. Panel de expertos: una de las facultades que tiene la autoridad convocante es la de solicitar la presencia de un panel de expertos. Puede requerir el asesoramiento oral o escrito de expertos técnicos y legales, internos o externos, públicos o privados, para que opinen sobre la cuestión objeto de la audiencia pública. Éstos, a su vez, pueden hacer presentaciones orales y, en la medida de lo posible, presentaciones previamente escritas. La OSC puede proponer expertos para el panel. d. Participantes: las partes interesadas en participar en la audiencia pública deben notificar su participación hasta 72 horas antes de su inicio. A tal efecto, se habilita un registro de participantes (en la oficina responsable). En el registro se consignan los datos que permiten identificar a las partes, la personería invocada, la condición de participación (oferente, técnico, perito, y demás) y una breve descripción de la documentación presentada.

Medios de comunicación Mas allá de la relación que el organismo público convocante guarde con la prensa, es sumamente importante que la OSC tenga su propio contacto con los medios de comunicación. En el caso de la audiencia pública, es necesario enviar una gacetilla diez días antes de la audiencia, para que se difunda la convocatoria; otra gacetilla el día anterior, para asegurar la concurrencia de los medios, y otra gacetilla posterior, donde se relaten los resultados obtenidos.

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104 Los medios son aliados estratégicos en el proceso de transparentar la gestión pública y es central que ellos vean las gacetillas como insumos. Todos los medios son importantes: nacionales, provinciales y municipales, oficiales y alternativos; no hay medios pequeños en este caso. Sobre todo si la audiencia se lleva a cabo en el ámbito municipal, la función de los periódicos zonales y radios barriales es valiosa en este punto, aun cuando se los suele desvalorizar. Su cercanía con los actores y con los hechos les da un conocimiento sobre aspectos puntuales que otros medios más poderosos y de mayor llegada pueden pasar por alto.

¿Cuál es el rol que debe cumplir la OSC que firma el convenio con la autoridad convocante? La participación de las OSC en la audiencia pública es sumamente importante. Sobre todo porque pueden contar con pericia en las temáticas objeto de convocatoria y pueden contribuir a ampliar la información existente respecto de lo que se consulta. Sus funciones son las siguientes: a Monitorear externamente todo el proceso de preparación, ejecución y

evaluación de la audiencia pública. a Seleccionar y convocar a especialistas internacionales para examinar los pliegos licitatorios. a Capacitar a la autoridad convocante cuando no tuviera conocimiento del método de audiencia pública ni marco regulatorio para su aplicación. a Realizar una evaluación final, que tendrá en cuenta la transparencia del procedimiento y no el contenido del pliego o de la resolución, que luego será entregada a la autoridad, a los oferentes, a los medios de comunicación y a los ciudadanos y ciudadanas interesados.

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PROGRAMA CARTA COMPROMISO CON EL CIUDADANO

PARTICIPACION CIUDADANA EN LOS ORGANISMOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

25 accesibles y ampliamente difundidos para quejarse ante una autoridad independiente de la organización que obligue a ésta a tenerlas en cuenta. 2. CONSEJOS DE ASESORES. Los Consejos de Asesores están conformados, en general, por representantes de las asociaciones de los clientes/ciudadanos quienes brindan información y emiten su opinión, en forma permanente y organizada, sobre diversos temas que involucran a los clientes-ciudadanos y al funcionamiento de la organización. Dado que su función es asesora más que decisora, la diversidad de sus integrantes es más importante que la representatividad de cada uno de ellos. Estos cuerpos consultivos o asesores contribuyen a que los organismos reciban información más profunda por parte de los clientes-ciudadanos, asociaciones de usuarios u otras organizaciones de la sociedad civil acerca de opciones y alternativas. En estas instancias se formulan y discuten propuestas y sugerencias y se vierten opiniones sobre temas específicos. Los Consejos son instancias de encuentro para que las expresiones de la sociedad civil sean escuchadas y para que se incorporen nuevas ideas tendientes a la mejora de los servicios y del desempeño del organismo. Estas Comisiones Asesoras funcionan en nuestro país, con sus particularidades en cada caso, en la Secretaría de la Competencia, la Desregulación y la Defensa del Consumidor, en algunos Entes Reguladores y en otro tipo de organismos25.

3. AUDIENCIAS PUBLICAS Las Audiencias Públicas constituyen instancias para que los clientes-ciudadanos y/o expresiones organizadas de la sociedad civil manifiesten sus opiniones y pareceres pero sin otorgar a dichas opiniones un carácter vinculante. No obstante, el aporte de las audiencias públicas está dado por la posibilidad de que aquellos ciudadanos no organizados puedan intervenir en el debate sin la necesaria mediación de una asociación. Este es un método particularmente útil en el caso que deba encontrarse algún tipo de consenso entre los diferentes intereses relacionados con algunos servicios públicos y cuando este consenso presupone interacción entre las partes involucradas. Las Audiencias Públicas tienden a aumentar la legitimidad de los análisis y propuestas presentadas. En tal sentido, es importante que, en lo posible, la totalidad de las partes involucradas estén representadas y que el proveedor del servicio este preparado para actuar en consonancia con la propuesta que resulte de la Audiencia, esto último para asegurar que los clientes/ciudadanos puedan corroborar que su participación ha sido efectiva y no se trata de una simple manipulación. En nuestro país existen numerosos organismos públicos de diferente tipo que están implementando este mecanismo de consulta. En los casos del Ente Nacional de regulación del Gas y del Ente Regulador de la Electricidad, las Audiencias se encuentran contempladas entre las disposiciones de sus leyes constitutivas y llevan 25

En la segunda sección de este Documento se presentan ejemplos de Consejos Asesores o Consultivos que funcionan en organismos públicos adherentes al Programa Carta Compromiso

26 realizadas una cantidad de encuentros. También la Superintendencia de Servicios de Salud y otros organismos públicos han incorporado, con modalidades diferentes, este método de consulta a los clientes-ciudadanos. Las Audiencias Públicas sólo son de convocatoria obligatoria en los casos que contempla la ley, en cuya circunstancia se sigue para su implementación el régimen que establezca el reglamento respectivo; en las restantes situaciones pueden ser convocadas en tanto son una herramienta útil para la consulta. La participación en una Audiencia Pública requiere de ciertas formalidades tales como el registro de las personas autorizadas para hacerlo. Estos requisitos no deben restringir la amplitud y carácter público de la convocatoria. Para que se exploten sus potencialidades como herramienta de participación es recomendable que todos los sectores involucrados estén representados y que puedan expresar sus puntos de vista. Existen distintos tipos de Audiencias Públicas que pueden utilizarse para efectuar consultas a los clientes-ciudadanos. En el caso de la Administración Pública es necesario diferenciar a las Audiencias según:26 ! El objetivo de la convocatoria: • Audiencias temáticas: Se convocan a efectos de conocer la opinión de la ciudadanía respecto de un asunto objeto de una decisión administrativa o legislativa. • Audiencias de requisitoria ciudadana: Deben convocarse cuando así lo solicite un determinado porcentaje de ciudadanos • Audiencias para designaciones y acuerdos: Se realizan sólo a efectos de considerar la idoneidad y las impugnaciones, en caso que las hubiere, de las personas propuestas para ocupar cargos públicos. ! El régimen procedimental. • Audiencias con marco regulatorio: Se encuentran previstas legislativamente y reglamentadas en su procedimiento para ser operativas. • Audiencias sin marco regulatorio: A diferencia de las primeras, éstas convocatorias carecen de marco legal y reglamentario ! El tipo de convocatoria. Según sea la convocatoria de que se trate, las audiencias públicas pueden ser: • Obligatorias: Son obligatorias todas aquellas que se encuentran previstas como tales en la normativa • Facultativas: Por el contrario, son facultativas aquellas que no están previstas expresamente en los cuerpos legales, pero que pueden ser convocadas por las autoridades o solicitadas por los ciudadanos • Convocadas por la ciudadanía: Las Audiencias convocadas por la ciudadanía son las que deben realizarse cuando así lo solicite un determinado porcentaje de ciudadanos.

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La siguiente clasificación es extraída de Gaba, Marta, La participación ciudadana en la gestión de gobierno a través de audiencias públicas, (CLAD, Republica Dominicana, 2000)

27 ! El control y la evaluación externa. Para asegurar una mayor transparencia en el procedimiento, las Audiencias Públicas pueden ser objeto de monitoreo externo; por lo que se puede distinguir entre: • Audiencias Públicas con monitoreo externo: Las audiencias públicas con monitoreo son aquellas respecto de las cuales se realiza un control y evaluación externo por parte de un organismo tercero imparcial. • Audiencias Públicas sin monitoreo externo: Las que no cuentan con monitoreo son aquellas en las que no participa una organización ajena al proceso para que garantice la transparencia del procedimiento.

Ventajas de las Audiencias Públicas Entre las ventajas que tiene la realización de las Audiencias Públicas se pueden señalar las siguientes: • •

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Permiten conocer la opinión de los clientes/ciudadanos o usuarios en un breve lapso de tiempo; La autoridad convocante tiene la posibilidad de presentar su punto de vista al comienzo de la Audiencia, situación que no se presenta con otro tipo de herramienta; Brinda la posibilidad de consultar un panel de expertos de manera simultánea; Abre la oportunidad de opinar a distintos tipos de usuarios; Al final de la reunión ya se tiene la percepción de lo que piensan los clientes ciudadanos u organizaciones participantes, aún antes de tener redactado el documento final; Puesto que su metodología permite conocer distintas opiniones sin que se genere debate, la Audiencia Pública puede utilizarse como una instancia de mediación. Tienden a aumentar la legitimidad de los análisis y propuestas presentadas por los organismos públicos.

En la página siguiente se presenta un cuadro con los pasos que se requieren desarrollar para implementar esta herramienta.

4. FOROS DE CONSULTA Los foros de de consulta pueden desarrollarse a través de dos modalidades: Foros presenciales Los foros presenciales son espacios de interacción donde los ciudadanos son convocados para analizar y debatir un tema pautado con anterioridad. Estos encuentros son facilitados por moderadores que presentan el tema y, en base a una guía metodológica, conducen la discusión. Antes de pasar al punto que sigue en orden, se agota el que está en tratamiento y se compilan las diversas opiniones obtenidas. Para una optimización del uso de esta técnica resulta conveniente realizar una guía de trabajo metodológica con la mayor cantidad de información posible sobre el tema a tratar, preguntas y síntesis que faciliten la discusión. El espacio físico donde se lleve a

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Audiencias Públicas Para la realización de una Audiencia Pública, en rasgos generales, deberían contemplarse las siguientes etapas y pasos27: - Acciones iniciales Convocatoria Etapa preparatoria Desarrollo Resolución de la Audiencia Pública I. ACCIONES INICIALES I.1. Conformación del equipo de trabajo: Se trata de formar un equipo de no más de tres o cuatro personas, pertenecientes al organismo convocante, que constituirá el núcleo operativo que llevará adelante el proceso de puesta en marcha y cierre de la Audiencia. Es importante que este grupo reciba una capacitación referida al procedimiento de la Audiencia. I.2 Programación del cronograma de actividades. Es uno de los puntos centrales, porque el respeto a los plazos de convocatoria, publicidad previa, inscripción, celebración de la audiencia y presentación del informe final hacen a la credibilidad y transparencia del procedimiento. I.3. Preparación de la logística: Abarca desde que se constituye el equipo de trabaja del organismo hasta que se da a difusión el resultado de la Audiencia y se refiere a todas las facilidades necesarias para llevar adelante el procedimiento II. CONVOCATORIA II.1. Convocatoria a expertos: Es importante conformar un panel de expertos que den su opinión sobre el tema de la convocatoria, y tendrán un tiempo de exposición un poco mayor que el resto de los participantes, a efectos de poder formular su marco teórico con claridad. El objetivo de este panel es ampliar la información existente acerca de la materia tratada II.2. Redacción del reglamento. En el caso de organismos que no están obligados a convocar a audiencias públicas, se presenta la circunstancia de que éstos carecen de reglamento referido a las mismas. En esta hipótesis, un punto a tener en cuenta es que, al ser la audiencia pública un procedimiento regimentado de consulta, el reglamento resulta fundamental. Por este motivo, resultará conveniente redactar o adaptar algún reglamento existente para regimentar la consulta. III. ETAPA PREPARATORIA III.1. Difusión y publicidad el evento: La publicidad del evento es fundamental para asegurar una amplia participación de los usuarios (e incluso, en muchos casos, del público en general). Las estrategias comunicacionales pueden ser variadas; desde invitaciones formales, correos electrónicos, avisos en medios gráficos, spots en medios audiovisuales, gacetillas para medios escritos, afiches en la vía pública, carteles informativos en las oficinas del organismo, etc. III.2. Instalación de la oficina de consultas e inscripción: La oficina de consulta puede estar ubicada dentro de un ámbito de atención ya existente. Su función es recibir en ella a las personas interesadas en inscribirse para participar como expositores en la Audiencia, brindar información a quien la recabe y tener a disposición del público material informativo y documentación referida al tema de la consulta. Es necesario que esté abierta al público de lunes a viernes, con un horario preestablecido que debe ser respetado y con personal que esté informado del procedimiento y temática de la audiencia. III.3. Realización de los materiales de consulta: Toda la documentación y material informativo referido a la convocatoria debe estar a disposición del público en la oficina de atención, en doble ejemplar, de manera que cuando asistan interesados a informarse, puedan disponer del material sin problemas. IV. DESARROLLO IV.1. Implementación del procedimiento: Aquí cobra relevancia tener en cuenta los roles y responsabilidades de los participantes. ! !

Autoridades de la Audiencia: La Audiencia debe ser presidida por la autoridad que la convocó, acompañado por los funcionarios que él considere tengan injerencia respecto del tema de la convocatoria. Responsabilidades del coordinador: el coordinador es el encargado de llevar adelante la Audiencia, conforme el orden del día que se redacte. Es quien concede la palabra a los oradores, controla los tiempos de exposición, vela por el cumplimiento del reglamento e informa a las autoridades cuando se han cumplido las etapas de la audiencia, para dar por finalizada la misma.

V. RESOLUCION DE LA AUDIENCIA PUBLICA V.1. Redacción del informe final de la Audiencia Pública. El informe de la audiencia pública está íntimamente relacionado con el objetivo de la convocatoria y las decisiones que piensa tomar el organismo. Existen distintos formatos para presentar el informe: transcripción secuencial de las exposiciones, resumen de opiniones expuestas, agrupamiento por temáticas abordadas, etc. Todo esto puede ser enriquecido por la documentación que adjunten los participantes de la Audiencia. V.2. Difusión de los resultados. El producto de la Audiencia Pública (el informe) puede ser dado a publicidad de una manera meramente formal (mediante un comunicado o gacetilla) o a través de una verdadera estrategia comunicacional, donde lo importante es la llegada a los clientes ciudadanos y usuarios y, alcanzar el impacto que la información produce en él, a través de un proceso de retroalimentación.

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Dado que existen organismos que contemplan legislativamente la celebración de audiencias públicas y cuentan con un reglamento que preve las etapas y formas de implementación, se tomarán estos procedimientos para ejemplificar.

PARTICIPACION PUBLICA

Herramientas de Participación para la Gestión Costera Patagónica

Consolidación e Implementación del Plan de Manejo de la Zona Costera Patagónica para la Conservación de la Biodiversidad.

María del Carmen García

Audiencias Públicas

I.1 ¿QUE ES UNA AUDIENCIA PUBLICA? La “audiencia pública” es uno de los instrumentos principales de los regímenes democráticos participativos. Por dicha razón, a los fines de la gestión pública (por ejemplo, sobre temas ambientales, sociales, educativos), la audiencia pública pasa a ser un excelente espacio de encuentro entre vecinos, organizaciones sociales especializadas en las distintas temáticas de preocupación de la comunidad, el sector privado, las instituciones técnicas y las autoridades gubernamentales. Es ahí donde pueden presentarse, con absoluta libertad, las perspectivas tanto individuales como grupales o colectivas sobre el futuro del medio ambiente. También ahí pueden manifestarse las interpretaciones de cada uno sobre los problemas comunes y sobre las soluciones que deban encararse. La audiencia pública es una instancia de participación en el proceso de toma de decisión, en el cual la autoridad responsable habilita un espacio institucional para que todos aquellos que puedan verse afectados o tengan un interés particular, expresen su opinión respecto de ella. La audiencia pública puede ser: - facultativa: la autoridad decide si la realiza o no, - obligatoria: la autoridad debe realizarla y si no la realiza el acto administrativo es nulo por falta de causa suficiente, - a petición de la ciudadanía, algunas normas consideran la posibilidad de que la ciudadanía pueda solicitar a las autoridades la realización de una audiencia pública cumpliendo con ciertos requisitos.(3) De hecho, la audiencia pública puede configurar la oportunidad institucional más importante para garantizar el máximo flujo informativo posible entre actores de la sociedad y sus propias autoridades con relación a una decisión determinada. En la Argentina, la modalidad de la audiencia pública fue introducida por el ambientalismo, precisamente como garantía para una participación pública ordenada. Ya en 1984, a inicios del regreso a la democracia, el Senado de la Nación celebró a título demostrativo la primera audiencia pública a raíz de la necesidad de determinar su competencia en el control de la contaminación del Río Reconquista, curso de agua ubicado enteramente en jurisdicción de la Provincia de Buenos Aires.

(3)Ver Ley 6 de Audiencias Públicas de la Ciudad de Buenos Aires, Boletín Oficial 03/04/98

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Sin embargo, corresponde señalar que a pesar del tiempo transcurrido desde la primera audiencia pública, aún son pocos los cuerpos parlamentarios u organismos que institucionalizaron regímenes de Audiencias Públicas en sus propios procedimientos decisorios, con la concepción amplia de las democracias participativas. Frente a este cuadro, el ciudadano preocupado por la cuestión pública tiene un doble reto: - aprovechar las posibilidades de participar en las audiencias públicas ya institucionalizadas - frente a la ausencia de un sistema de audiencias públicas, impulsar la institucionalización de esta modalidad participativa en los ámbitos de toma de decisiones más cercanos a su propia actuación. Por ello se sugiere que la lectura de este capítulo sea realizada a partir de ambas necesidades.

I.2. ASPECTOS FUNDAMENTALES El objetivo principal de las audiencias públicas Las audiencias públicas son oportunidades de consulta para que el conocimiento teórico y la experiencia práctica y vivencial del conjunto de la población puedan ser capitalizados y reflejados por las autoridades en los procesos de toma de decisiones cotidianas de alcance general, comunitario o colectivo. De este modo, la participación en las audiencias públicas tiene por objeto contribuir al mejoramiento de la calidad y a la razonabilidad de las decisiones que se adopten. La audiencia pública es una reunión formal que crea obligaciones y genera responsabilidades. Es un encuentro circunscripto dentro de un procedimiento de toma de decisiones públicas. Una vez institucionalizado, su convocatoria puede ser obligatoria bajo determinantes circunstancias y la falta de celebración de estas puede ser causa de nulidad de la decisión aprobada. ¿La audiencia pública es un debate público? El propósito de una audiencia pública no es generar un espacio para el debate entre los distintos actores de la sociedad. Así, no facilita el diálogo entre los participantes. Claro está que la convocatoria de audiencias públicas estimula la celebración previa, coetánea y posterior de múltiples debates informales que alimentan su proceso preparatorio y contribuyen a una mejor calidad de participación cívica de los distintos participantes. ¿La audiencia pública decide? Las opiniones que se expresen en la audiencia pública no son vinculantes para las autoridades convocantes. Ni siquiera en el supuesto que existan puntos de vista mayoritarios. Este mecanismo no es un instrumento para reemplazar a las autoridades gubernamentales debidamente constituidas. Más bien se trata de un mecanismo que

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permita a los habitantes contribuir a la calidad de las decisiones públicas gracias a la presentación simultánea de perspectivas y conocimientos provenientes de un amplio y diverso espectro de actores. Por otra parte la celebración de la audiencia pública debe respetar determinadas normas de procedimiento, que deben surgir del reglamento de audiencia pública y deben contener los requisitos de la etapa preparatoria, del desarrollo y del seguimiento de la audiencia pública de que se trate. La razón de ser de esta formalidad es garantizar la participación con información y en igualdad, de todos los que tengan interés en hacerlo.

NORMAS DE PROCEDIMIENTO Al momento de la audiencia se debe llegar con: - el orden del día, - el reglamento de funcionamiento de la audiencia, En la Audiencia la autoridad que preside deberá: - presentar el documento o texto normativo fundamentándolo, y hacer conocer el reglamento del cual surgirá: la modalidad de intervención oral de los participantes individuales o institucionales, de los expertos y testigos sobre el tema en discusión; papel de los moderadores o facilitadores; período para la presentación de opiniones escritas posteriormente. - Al finalizar el desarrollo de la audiencia, el presidente efectuará el anuncio de audiencias públicas revisoras, si correspondiere, y hará saber cómo se dará cuenta del resultado.

Los efectos jurídicos de las audiencias públicas A los fines de otorgar efectos jurídicos a las audiencias públicas, las distintas legislaciones de las democracias participativas han incluido al menos dos tipos de exigencias, que pueden aparecer en forma individual o conjunta: - la obligatoriedad de celebrar audiencias públicas previas a determinadas decisiones por parte de las autoridades responsables. - la obligatoriedad de fundamentar desestimaciones de opiniones vertidas por los participantes en caso de no tomarlas en cuenta. Mientras que lo primero garantiza que el ciudadano podrá contar con el espacio para ofrecer su punto de vista respecto de una posible decisión pública, lo segundo asegura que las opiniones expresadas en las audiencias públicas deban ser consideradas

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seriamente. En el supuesto que las autoridades por razones de oportunidad y conveniencia decidan apartarse, deben ofrecer los justificativos del caso y fundamentar su apartamiento. En muchas legislaciones el incumplimiento de ambos tipos de exigencias es causal para declarar la nulidad de la decisión adoptada.

Modalidades de audiencias públicas Las audiencias públicas pueden ser legislativas o administrativas. Las legislativas: son las convocadas por las comisiones de los cuerpos parlamentarios en ocasión del tratamiento de los distintos proyectos legislativos. En general, las normas que regulan su convocatoria, organización y celebración, son los estatutos o reglamentos internos que regulan su propio funcionamiento. Las administrativas: son aquellas convocadas por los distintos organismos públicos que actúan bajo la órbita del Poder Ejecutivo, en los distintos niveles, con facultad para aprobar decisiones de alcance general. Las normas de procedimiento que las regulan son establecidas por legislación general administrativa sobre regímenes participativos, por ejemplo, una ley sobre participación pública, legislación sobre aspectos especiales de la gestión pública como la evaluación del impacto ambiental de obras hidráulicas, o normativa reglamentaria adoptada por las mismas autoridades administrativas como por ejemplo un reglamento sobre audiencias públicas en el marco de un ente regulador.

Ambitos jurisdiccionales de las audiencias públicas. Las audiencias públicas pueden celebrarse en cualquier nivel jurisdiccional: ! Municipal. ! Provincial. ! Regional. ! Nacional. ! Internacional. Así, los consejos deliberantes o las municipalidades pueden institucionalizar sistemas de audiencias públicas para garantizar que las ordenanzas y las demás normativas reflejen las consideraciones y preocupaciones de las poblaciones locales. Por ejemplo, la Carta Orgánica de la Municipalidad de Ushuaia, de Viedma, de Puerto Madryn, San Martín de los Andes, o San Salvador de Jujuy prevén la audiencia pública como modalidad de consulta a la comunidad, integradora del proceso de toma de decisión. Lo mismo podrán hacer las legislaturas y los gobiernos provinciales, el Congreso Nacional y los diversos ministerios, entes reguladores y organismos autárquicos del Poder Ejecutivo Nacional. De hecho, el Ente Nacional Regulador de la Electricidad ha adoptado, mediante Resolución de su propio Directorio, un Reglamento de Audiencias Públicas. Finalmente, los organismos internacionales, con competencias para dictar normas que

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afecten a comunidades locales, también podrían institucionalizar las audiencias públicas como instancias de sus procesos decisorios. ¿QUIÉNES PUEDEN PARTICIPAR EN LAS AUDIENCIAS PUBLICAS? Según el régimen, las audiencias públicas están abiertas a las siguientes categorías de personas: ! cualquier persona que se vea afectada directa o indirectamente, en su propiedad, salud o calidad de vida; ! toda persona con ciudadanía o residencia en el lugar donde se celebre la audiencia pública; ! los sectores regulados por la norma propuesta; ! organizaciones no gubernamentales cuyo objeto social sea el tema tratado por la audiencia pública; ! entidades técnicas; ! asociaciones profesionales; ! asociaciones empresarias; ! autoridades públicas de otras jurisdicciones, potencialmente afectadas por la propuesta de decisión; ! defensorías del pueblo, ministerio público. De acuerdo al grado de flexibilidad del régimen relativo a audiencias públicas, el espectro de participantes puede variar. Sin embargo, las democracias más participativas reflejan una gran apertura para el reconocimiento del derecho de cualquier parte interesada.

I.3. OPORTUNIDADES Y BENEFICIOS DE LA AUDIENCIA PUBLICA Oportunidades para la población. Oportunidad para opinar y objetar. La audiencia pública es una instancia para transmitir a las autoridades convocantes, responsables de una futura decisión, las perspectivas, experiencias, conocimientos e informaciones pertinentes que hacen al contenido sustantivo de la misma. Por ejemplo, si se trata de aprobar un plan de manejo para áreas protegidas existentes o promover la creación de nuevas áreas protegidas costeras, la audiencia pública puede brindar la oportunidad para que los vecinos expresen distintas posiciones posibles, las autoridades de las distintas jurisdicciones interesadas se escuchen, los expertos enriquezcan el proceso con sus conocimientos técnicos.

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En una audiencia pública, el vecino puede expresar sus perspectivas y conocimientos con la seguridad de que serán consideradas y valoradas por las autoridades. Oportunidades para conocer las perspectivas de otros ciudadanos. Al participar en audiencias públicas, el ciudadano puede conocer a otros con quienes comparta las mismas ideas. En consecuencia, la audiencia pública se convierte en una oportunidad para intregrarse en grupos de afinidad. Pero además, para escuchar las perspectivas de aquellos que tienen otros puntos de vista y que priorizan otros valores. De este modo, la audiencia facilita la comprensión de las diferencias y promueve la tolerancia. Oportunidad para evaluar y armonizar consideraciones ambientales con las sociales y económicas. La totalidad de consideraciones ambientales, sociales y económicas deben servir de base de fundamentación de cualquier decisión pública. Sin embargo, muchas veces las decisiones públicas se motivan solamente en alguno de esos aspectos. Ello se produce principalmente por la misma naturaleza del proceso político tradicional donde los impulsores de las normas priorizan algunos valores sobre otros. En general, parecería que los valores económicos son los más jerarquizados, dejando en un plano secundario objetivos sociales y ambientales. Para que ello no ocurra, debe garantizarse el encuentro de la mayor diversidad de actores sociales. En el campo ambiental, este aspecto cobra sentido particular. Por ejemplo, una propuesta de plan de manejo de un área protegida determinada requiere información de todos los actores, entre otros aspectos, sobre: -opiniones científicas y técnicas -experiencias en otros lugares -ofertas de sectores productivos -opiniones públicas sobre incidencia en el medio ambiente -costos y orígenes de recursos -estrategias de gestión pública -evaluación de cronogramas y programas de concientización y apoyo. Las audiencias públicas pueden permitir que la sociedad escuche y comprenda la diversidad de prioridades de una población donde algunos jerarquicen las consideraciones ambientales o sociales y otros las económicas. Oportunidad para la búsqueda de consensos. El consenso es una de las piezas claves para la aplicación exitosa de cualquier decisión pública. En el campo ambiental, social y económico, teniendo en cuenta que se trata de

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una esfera de preocupación que compromete a todos, la aquiescencia de cada uno de los destinatarios de la política o la norma es la condición para garantizar el objetivo perseguido. Por ello, es fundamental que todos puedan participar desde el inicio del proceso de toma de decisiones y no vean a la decisión resultante, como hecho ya consumado y adoptado por autoridades distantes. Sin embargo, no es posible que cada individuo u organización opine del mismo modo. La audiencia pública permite que los ciudadanos comprendan cuales son los puntos comunes de opinión generalizada y observen cómo sus autoridades construyen sus propuestas a partir de ellos. Esos consensos son los elementos de éxito para estructurar cualquier propuesta política o normativa que aspire tener alguna aplicación, una vez aprobada. Las audiencias públicas, precedidas de la necesaria organización comunitaria para participar y complementadas por debates simultáneos, pueden ofrecer la oportunidad institucional para que determinados consensos básicos sean logrados entre los destinatarios de este tipo de propuesta.

Oportunidades para las autoridades ambientales. Oportunidades para comunicarse con diversos actores sociales Dado que gran parte de las decisiones públicas, pueden involucrar a la totalidad de los intereses sociales, las audiencias públicas permiten que las autoridades entren en contacto con el mayor flujo informativo posible. Cualquier persona, empresa, organización pública, organización cívica, vecinal o ambientalista pueden dar su perspectiva a las autoridades públicas e introducir su análisis a las instancias de planeamiento que implica todo proceso de toma de decisiones. Por su parte, ello permite que las autoridades no sean influenciadas exclusivamente por las opiniones sesgadas de algunos sectores, custodiando la protección de lo colectivo frente a lo sectorial. Las audiencias públicas permiten que las autoridades y la ciudadanía se conviertan en verdaderos “interlocutores” cotidianos, preservando durante sus mandatos la legitimidad que tanto se reclama desde la sociedad. Por ejemplo, un programa de manejo costero sometido a un sistema de audiencias públicas, permitiría que las autoridades ambientales provinciales, recibieran el conjunto de expectativas que existen con relación a sus responsabilidades. Ello permitiría, por un lado, identificar los orígenes de las preocupaciones y de los reclamos; por el otro, ayudaría a definir el papel de las autoridades a la luz de sus competencias legalmente conferidas. En este caso las audiencias públicas permitirían a las autoridades explicar a la gente cuál es el espíritu y la fundamentación del plan propuesto y cuáles son sus competencias en la materia. También permitirían analizar qué otras instituciones nacionales, provinciales y municipales pueden ayudar a responder las preocupaciones identificadas. Finalmente resultaría un ámbito propicio para comunicar la gestión operativa y facilitadora, del

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programa de manejo costero. Asimismo daría la oportunidad de organizarse para tomar parte activa en el desarrollo del programa. Oportunidad para demostrar transparencia en la gestión pública La recuperación de la credibilidad social de las autoridades públicas es un objetivo prioritario en el proceso de consolidación de la democracia. Las audiencias públicas, institucionalizadas en los procesos de toma de decisiones, ofrecen a las autoridades la posibilidad de una actuación clara y transparente. En su ámbito, cualquiera puede alegar información no contemplada y exigir su consideración o su desestimación fundamentada en su caso. Para la autoridad, esta modalidad es una renovada oportunidad para construir su propia credibilidad política y social. De alguna manera, la autoridad que esté absolutamente abierta a cualquier cuestionamiento proveniente de la sociedad con relación a un proyecto, demuestra ante la ciudadanía su voluntad de actuar con transparencia y responder al conjunto completo de preocupaciones colectivas. Si bien en última instancia es el representante el que decide, el mecanismo de la audiencia pública habrá contribuido a la razonabilidad de la decisión.

Oportunidad para aprender, rápida y eficientemente. Las autoridades públicas cuentan con un gran caudal de información y conocimiento colectivo y social a su disposición. El gran desafío: ¿Cómo hace la autoridad decisora para articular el universo de información y conocimiento en función de una decisión específica? Para ello, el procedimiento de la audiencia pública ayuda enormemente a la autoridad, principalmente por las siguientes razones: ! frente a la versión inicial de un proyecto normativo, las contribuciones del público se ordenan a partir del texto y la estructura propuesta evitando así el agobio informativo inconducente; ! las opiniones de los participantes pueden contribuir con textos alternativos al articulado o a la fundamentación de las propuestas para expresar sus perspectivas, colaborando de este modo con la tarea normativa de las autoridades. Este tipo de mecánica permite que la autoridad aprenda sobre la opinión de la gente a partir de los proyectos específicos, evitando demoras causadas por el exceso de información.

I.4 CUESTIONES OPERATIVAS Es importante destacar aquí que estos son lineamientos de carácter muy general. La institucionalización de las audiencias públicas es un proceso incipiente y ciertas modalidades variarán según los casos.

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Sin embargo habrá que tener muy presente que las tres etapas de la audiencia: la preparatoria, el desarrollo y el seguimiento, deben asegurar el cumplimiento del objetivo fundamental de esta herramienta, esto es permitir una efectiva participación de la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones que lo afectan.

¿Cómo se convocan? Las audiencias públicas pueden ser convocadas por medio de los órganos de difusión masiva(radio, televisión y prensa escrita). Sin embargo, muchas veces las autoridades no cuentan con los presupuestos necesarios para financiar los anuncios en los periódicos o los espacios publicitarios en radio o televisión. Frente a este tipo de limitación, las audiencias públicas pueden ser convocadas y difundidas por anuncios en carteleras oficiales y públicas y en distintos espacios de comunicación social.

¿Quiénes convocan? En general, son las autoridades a cargo de una decisión las que por su propia iniciativa convocan las audiencias públicas. Así, podrían ser los presidentes de las comisiones parlamentarias de medio ambiente, ministros, secretarios o directores con competencia en los temas a decidir. Sin embargo, debe tenerse en cuenta, que las audiencias públicas podrían ser convocadas por las autoridades a solicitud de un número determinado de personas o a pedido de organizaciones no gubernamentales representativas.

¿Cuándo se convocan? En general es importante convocar con suficiente tiempo de antelación para que las personas interesadas se preparen, hablen con otros y obtengan información previa, es decir se organicen para participar con responsabilidad y eficiencia. En general, las convocatorias se realizan con períodos de 30 a 40 días de anticipación.

¿Dónde se celebran? Las audiencias públicas pueden celebrarse en las sedes de las autoridades convocantes. Sin embargo, las autoridades pueden desplazarse a los sitios donde resida la gente afectada por un proyecto. Por ejemplo, si se trata de una represa hidroeléctrica es necesario que las autoridades convoquen la audiencia pública inicial en los pueblos aledaños al proyecto.

¿Cómo se celebran? En general, los convocantes abren la audiencia y ofrecen la palabra a facilitadores o instructores. Estos son los que moderan la participación de los presentes; dan la palabra a los participantes que lo hayan formalmente solicitado, a los peritos y testigos convocados por las autoridades, a los peritos y testigos ofrecidos por los participantes, a las autoridades y cualquier otra parte que lo solicite.

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Cuando existen fondos presupuestarios suficientes, las audiencias son grabadas o taquigrafiadas. Las audiencias reciben además de las opiniones orales, los comentarios escritos de los participantes.

I.5. AUDIENCIAS PUBLICAS EN NUESTRO SISTEMA INSTITUCIONAL ANTECEDENTES NACIONALES - La ley Nº 23.879(4( de Obras Hidráulicas modificada por la ley Nº 24.539(5) establece que el Poder Ejecutivo procederá a evaluar las consecuencias ambientales que producen o podrían producir represas en territorio nacional. Asimismo determina que esos estudios deberán ser presentados en audiencia pública que se desarrollará en el ámbito del Congreso de la Nación. En esa audiencia participarán funcionarios, organismos no gubernamentales especializados en la materia ambiental, universidades y público en general. El informe resultante de esa reunión tiene el carácter de no vinculante. ! La Resolución Nº 39/94(6) del Ente Regulador de Electricidad establece el régimen de audiencias públicas para el tratamiento de temas como la modificación de las tarifas y la irrazonabilidad (alegada por los usuarios) de las mismas.

ANTECEDENTES EN PROVINCIAS Provincia de Mendoza: Ley De Preservación, Conservación, Defensa y Mejoramiento del Ambiente Ley 5.961(7). En el Título "Del Impacto Ambiental" establece la obligatoriedad de la audiencia pública de los interesados y afectados en el procedimiento de evaluación del impacto ambiental. El incumplimiento de esta instancia acarrea la nulidad del procedimiento. La Resolución 109/96(8), de la Provincia de Mendoza, dictada por el Ministerio de Ambiente y Obras Públicas, reglamenta el trámite de las audiencias públicas para la evaluación del impacto ambiental. Contiene previsiones específicas que regulan la participación comunitaria en lo concerniente a las políticas relativas a los recursos agua y suelo.

Chubut: Ley de Evaluación de Impacto Ambiental Nro. 4032/94(9). Decreto Reglamentario 1153/95(10). En esta ley, aparece la audiencia pública como una instancia obligatoria dentro del procedimiento previo a la aprobación del estudio de impacto ambiental por la autoridad de aplicación. Se trata por tanto de una audiencia administrativa. El derecho al libre acceso a la información de los antecedentes tiene como finalidad asegurar la eficacia y transparencia en el procedimiento, estableciendo algunas limitaciones que surgen de reserva fundada en razones de confidencialidad industrial. Esta norma debe interpretarse y aplicarse en armonía con la ley de libre acceso a la información Nro. 3764/92(11), y aplicarse al procedimiento de evaluación en cuanto garantizan el libre acceso a la información y establecen responsabilidades para los funcionarios encargados de brindarla. (4)Boletín Oficial Nacional 01/11/90 (5)Boletín Oficial Nacional 14/09/95 (6)Boletín Oficial Nacional 09/05/94 (7)Boletín Oficial de la Prov. de Mendoza 25/02/93

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(8)Boletín Oficial de la Prov. de Mendoza 18/04/96 (9)Boletín Oficial de la Prov. del Chubut 13/11/94 (10)Boletín Oficial de la Prov. del Chubut 28/08/95 (11)Boletín Oficial de la Prov. del Chubut 06/11/92

“Mecanismos de participación ciudadana: Elaborando el mapa institucional nacional y de la Ciudad de Buenos Aires1”

María Laura Eberhardt2

Ejes analíticos - problemáticos: 8) Instituciones, sistemas y legitimidad

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Dirección postal: Av. Córdoba 966 P 7 D K

Afiliación institucional: UBA, FLACSO, UNSAM

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Este trabajo se inserta en el marco del Ubacyt 049 “Evaluando el desempeño democrático de las instituciones políticas argentinas”, período 2004-2007, dirigido por el Dr. Juan Manuel Abal Medina, IIGG-UBA. 2 Licenciada en Ciencia Política, becaria del CONICET 2004, Maestría en Ciencia Política y Sociología (FLACSO) y Doctorado en Ciencia Política (UNSAM) en curso.

4 vigencia y utilización de tales mecanismos contemplados a nivel institucional, a fin de evaluar en torno a datos empíricos fehacientes su alcance verdadero.

Mecanismos de democracia semi directa y/o participativa Iniciativa legislativa: La iniciativa legislativa o popular es un instrumento que permite reparar los pecados de omisión de la Asamblea Legislativa (Bogdanor, 1987). Habilita a un determinado número mínimo de electores a presentar al Congreso una propuesta de ley de su elección. Puede variar de un régimen a otro según los contenidos o materias habilitadas para la presentación de propuestas, en función de la naturaleza de la norma en cuestión (constitucional, legislativa o de menor jerarquía) y en relación con los requisitos para su procedencia. En algunos lugares (Italia, Suiza, ciertos estados de EEUU) va de la mano del referéndum, lo que implica la exigencia de que la propuesta sea sometida a voto popular. En ocasiones, se concede primero al Parlamento la oportunidad de aprobarla pero, si no lo hace, la propuesta pasa directamente al electorado. No obstante, suele ocurrir que la mayoría de los proyectos legislativos que no cuentan con el respaldo legislativo son rechazados. Según Pelinka (1987) las “Iniciativas Ciudadanas” son relativamente espontáneas, plebiscitarias (porque constituyen una coalición de ciudadanos sin un marco organizativo establecido), autónomas (porque tienen que abstenerse de integrarse en partidos políticos o en grupos de presión de existencia permanente), limitadas (porque se concentran en cuestiones precisas) y radicalmente democráticas (porque esgrimen valores democráticos como justificación para las presiones que ejercen). La reforma constitucional de 1994 incorporó, en su artículo 39, esta forma de democracia semidirecta denominada Iniciativa Legislativa. Mediante dicho mecanismo, se permite a los ciudadanos presentar proyectos de ley sobre diversos temas de su interés. Sin embargo, no pueden ser objeto de iniciativa legislativa los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal, los que quedan taxativamente excluidos de la misma. Efectivamente, nuestra Constitución Nacional, prevé el procedimiento de iniciativa popular, a partir del cual los ciudadanos pueden presentar proyectos de ley ante la Cámara de Diputados.

5 Esta Cámara, funciona como cámara de origen para su tratamiento. No obstante, si se trata de una materia para la cual la Constitución exige que lo sea el Senado (art. 75 inc. 19: proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; y promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones), se presume que el proyecto igualmente ha de ser presentado en diputados y éste debe girarlo al Senado para comenzar allí su trámite (Bidart Campos, 1996). Dichos proyectos, deben ser tratados por el Congreso dentro del plazo de un año contado a partir de su presentación. Esta disposición trata de evitar la esterilización de la iniciativa una vez llegada a destino, obligando al Congreso a conferirle tratamiento dentro del término de 12 meses (los que, según Bidart Campos, se contabilizan de corrido, sin deducir el tiempo de receso congresional). Respecto de la exigencia de firmas habilitantes fija, para la correspondiente norma reglamentaria de este derecho, el establecimiento de, como máximo, un 3% del padrón electoral federal, debiendo contemplar dentro de esa cifra una adecuada distribución territorial para la suscripción de la iniciativa. Esta última aclaración procura la no exclusión arbitraria o discriminadora de la participación de determinadas zonas, regiones o provincias. En cuanto a la legislación vigente al respecto, encontramos la ley Nº 24.747 del 27/11/96 que reglamenta el mencionado artículo 39 de la Constitución, la que fuera sancionada luego de vencido el plazo de 18 meses (contados desde la aprobación de la reforma) previsto en la disposición transitoria tercera. En dicha norma se erige un número mínimo de firmas de ciudadanos del 1,5 % del padrón electoral utilizado para la última elección de diputados nacionales, el que debe representar a por lo menos 6 distritos electorales. Igualmente, prevé que cuando la materia de la iniciativa sea de alcance regional el requisito porcentual deberá cumplirse considerando únicamente el padrón electoral del total de las provincias que compongan dicha región, sin tener en cuenta la cantidad de distritos prefijados. Los requisitos previstos para la presentación de iniciativas de ley son: la petición redactada en forma de ley en términos claros; una exposición de motivos fundada; nombre y domicilio del o los promotores de la iniciativa; descripción de los gastos y origen de los recursos que se ocasionaren durante el período previo a presentar el proyecto de iniciativa popular; y los pliegos con las firmas de los peticionantes. Una vez recolectadas las firmas, la justicia nacional electoral verifica por muestreo su autenticidad. Una vez presentado el proyecto, debe ser girado a la Comisión de Asuntos

6 Constitucionales donde se decide su aceptación o rechazo. En el primer caso, la iniciativa continúa el procedimiento normal legislativo y debe ser tratada en el plazo de un año a partir de su aceptación. En este último punto, vemos que el vencimiento constitucional de 12 meses para que el Congreso trate el proyecto, que parece correr desde su presentación en diputados, es dilatado en la ley; la que da inicio desde que la cámara lo admite (art. 11), para lo cual se exige previamente una tramitación ante comisiones parlamentarias (art. 8 y 10). En la tramitación previa, si la Comisión de Asuntos Constitucionales (la primera llamada a intervenir tras la presentación del proyecto) lo rechaza, el art. 9 dice que no se admitirá recurso alguno; quedando la impresión de que se altera el deber de la Cámara de tratarlo, ya que el rechazo bloquea definitivamente la iniciativa. Por otro lado, como bien señala Bidart Campos (1996), ni la Constitución ni la ley prevén qué ocurre si el Congreso no se expide en el plazo de 12 meses señalado en el art. 39. Es decir, que en caso de inconstitucionalidad por omisión no existe una articulación expresa de algún remedio para subsanar la omisión. Una alternativa podría ser la de someter el proyecto a consulta popular. Finalmente, prohíbe la aceptación para el financiamiento de todo proyecto de ley por iniciativa popular, en forma directa o indirecta, de fondos provenientes de: contribuciones privadas anónimas; de entidades nacionales o provinciales, sociedades anónimas con participación estatal o de empresas concesionarias de servicios u obras públicas de la Nación, provincias, municipios, o de empresas que exploten juegos de azar; de gobiernos extranjeros; de entidades extranjeras con fines de lucro; contribuciones superiores a $30.000; o donaciones de asociaciones sindicales, patronales o profesionales. Cabe destacar, que si bien este mecanismo obtiene fuerza legal al ser incorporado a la Constitución y efectivamente reglamentado, el trabajo y recursos que la recolección de las firmas reglamentarias supone (1,5% del padrón), ha desalentado en gran medida la presentación de proyectos legislativos por parte de la población. Asimismo, su fuerza vinculante para obtener tratamiento legislativo queda relativizada, ya que su aprobación o rechazo previo queda a exclusivo criterio de la Comisión de Asuntos Constitucionales, sin posibilidad de apelación. En el ámbito local vemos que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires constituye un caso de interés al momento de considerar la adopción de mecanismos de participación ciudadana en nuestro país. La Constitución de 1996 dedica uno de sus títulos a los “Derechos políticos y

7 participación ciudadana”, en el que incluye varias de estas herramientas, como la mencionada iniciativa popular (art. 64). A diferencia de lo estipulado por la Constitución Nacional, la Constitución de la Ciudad exige expresamente el requisito mínimo del 1,5% del padrón de la ciudad para poner en práctica este derecho. Asimismo, sostiene que los proyectos presentados por dicha vía, “una vez ingresados a la Legislatura, seguirán el trámite de sanción de las leyes previsto por esta Constitución”. La misma dispondrá del plazo de un año para sancionar o rechazar la iniciativa contado desde el momento de su ingreso. Finalmente, quedan excluidos iguales temas que a nivel nacional (aunque sin mencionar la materia penal ya que no es atributo delegado a la Ciudad). La puesta en práctica de este mecanismo fue reglamentada por ley N° 40 de 1998. Los requisitos formales para su presentación son: que el texto de la iniciativa debe estar articulado en forma de ley con los fundamentos que expongan los motivos del proyecto; y que debe figurar la nómina del o los Promotores/as. Cabe aclarar que los promotores son aquellos electores de la Ciudad que inician la promoción del proyecto y la recolección de firmas, no pudiendo convertirse en tales quienes hubieran sido investidos de iniciativa por la Constitución local (ej. PE, PL, CoPE). Estos promotores designan a su vez un representante encargado de presentar el proyecto ante el Organismo de Implementación. Por otro lado, dispone que la Legislatura debe establecer una unidad administrativa que actúe como Organismo de Implementación, encargado de asistir a la ciudadanía para la correcta presentación de los proyectos de Iniciativa Popular; recibir dichos proyectos; constatar, en consulta con la Comisión de Asuntos Constitucionales, que el proyecto no verse sobre materias vedadas constitucionalmente o que no sean de competencia propia de la Legislatura; y verificar que cumpla con los requisitos de la ley. Un elemento importante es que las firmas recolectadas no deben poseer una antigüedad mayor a los 12 meses anteriores a la fecha de presentación ante el Organismo, las que serán verificadas en su autenticidad por muestreo a través del Tribunal Electoral (aún inexistente). En caso de que las irregularidades no superen el 10% (que desestima la presentación) el proyecto adquiere estado parlamentario. Asimismo, se contempla la promoción en carteleras y otros medios gráficos, televisivos, radiales, o informáticos del Gobierno de la Ciudad y la Legislatura, de todos aquellos proyectos

8 de iniciativa debidamente formulados que hubieren reunido un mínimo de 4.000 firmas, de modo que facilite la recolección de los avales restantes. Posteriormente, la Comisión de Asuntos Constitucionales será la encargada de dictaminar sobre su admisibilidad formal (existiendo la posibilidad de que se subsanen los errores formales existentes) luego de la cual continua el procedimiento regular. Una diferencia central con la legislación nacional es que esta vez sí se determinan procedimientos para subsanar un posible incumplimiento por parte de la Legislatura a su obligación de tratar el proyecto dentro del plazo de un año. En este sentido sostiene que, habiendo transcurrido 11 meses de estado parlamentario sin que el proyecto tuviera despacho de comisión, el Presidente debe incluirlo en el orden del día de la sesión ordinaria siguiente. Otra opción es que, reuniendo el proyecto la firma de más del 15% del padrón electoral del distrito, y habiendo transcurrido 12 meses sin tratamiento legislativo, el Jefe de Gobierno debe convocar a referéndum vinculante y obligatorio. Esto último, agrega un componente vinculante de mayor fuerza, aunque el mínimo del 15% del padrón es un requisito difícil de cumplir.

Consulta popular o referéndum: Es una forma de participación individual que manifiesta una opinión o voluntad a través del voto, el que puede ser consultivo o decisorio. En algunas legislaciones, se concibe que la iniciativa de la convocatoria sea también una decisión de la ciudadanía (referéndum no controlado). Este mecanismo implica que, en lugar de que el poder de hacer leyes recaiga exclusivamente en el Legislativo, los votantes pueden ser convocados a fin de aprobar o rechazar proposiciones de ley, las cuales pueden ser, en los diferentes regímenes, leyes regulares o enmiendas constitucionales (Lijphart, 1984). Es un instrumento de prudencia que ofrece al electorado, concebido como la fuente última de poder político, un mecanismo de control del gobierno. Sirve para reparar los pecados de acción de la Asamblea Legislativa (Bogdanor, 1987). Un referéndum puede ser prohegemónico o antihegemónico según sean sus consecuencias de apoyo o en detrimento del régimen. La mayoría de los referendos son controlados (convocados por el gobierno) y prohegemónicos (Lijphart, 1984). Otras clasificaciones posibles son: referidas a la eficacia normativa: constituyente (aprobación de una constitución), constitucional (revisión de la Constitución), legislativo o administrativo (concierne respectivamente a leyes o actos administrativos); referidas a la eficacia territorial: nacionales o locales; y según su mayor o

9 menor necesidad de la intervención popular: facultativo (di tal intervención puede faltar sin que dicha falta tenga consecuencias sobre el acto) u obligatorio (si la pronunciación del pueblo es necesaria para la validez del acto) (Gemma, 1982). Por lo general, se asume que referéndum y plebiscito son sinónimos, pudiendo solamente destacarse una diferencia histórica en el uso de uno u otro término: el término plebiscito se utilizó mayormente para indicar sucesos excepcionales, fuera de las previsiones constitucionales (donde los textos constitucionales mencionan con más frecuencia al referéndum) (Gemma, 1982). Al igual que con la Iniciativa Legislativa, la reforma constitucional de 1994 incorporó la Consulta Popular (art. 40) en sus dos alternativas, vinculante y no vinculante, como otra forma de democracia semidirecta. A través de la primera, se concede la posibilidad de someter a la opinión ciudadana cualquier proyecto legislativo, el que, de resultar con voto afirmativo, se convierte automáticamente en ley (vinculante). La iniciativa pertenece exclusivamente a la Cámara de Diputados, debiendo realizarse a través de una ley que no puede ser vetada. El voto de la ciudadanía es obligatorio. La segunda, en cambio, es de voto voluntario y reconoce la facultad tanto del Congreso como del Presidente de la Nación de convocarla dentro de sus respectivos ámbitos de competencia. A pesar del silencio del art. 40 sobre las materias excluidas de consulta, se supone que son las mismas que para la iniciativa (tratados internacionales, tributos, presupuestos, reforma constitucional y materia penal) (Bidart Campos, 1996). Asimismo, se exceptúan los proyectos cuya sanción se encuentre especialmente reglada por la Constitución mediante la determinación de la cámara de origen o por la exigencia de una mayoría calificada para su aprobación. La ley que regula el ejercicio de la consulta popular vinculante y no vinculante es la Nº 25.432, del 23/05/01. La primera, resulta válida y eficaz solo si votó al menos el 35% de los ciudadanos inscriptos en el padrón electoral nacional. Si un proyecto de ley sometido a consulta popular vinculante obtiene la mayoría de votos válidos afirmativos, se convierte automáticamente en ley, de lo contrario, no podrá insistirse con el tema hasta dentro de dos años. Contrariamente, en la consulta no vinculante, el voto de la población no es obligatorio. Cuando un proyecto de ley sometido a consulta popular no vinculante, obtiene el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los votos válidos emitidos, debe ser tratado por el Congreso, quedando automáticamente incorporado al plan de labor parlamentaria de la Cámara de Diputados de la sesión siguiente a la fecha de proclamación del resultado del comicio por la autoridad electoral.

10 Para ambos tipos de consulta, se requiere que la ley o el decreto de convocatoria contenga el texto íntegro del proyecto o decisión política objeto de consulta y señale claramente la o las preguntas a contestar por el cuerpo electoral, cuyas respuestas no admitirán más alternativa que la del sí o el no. A pesar de la vigencia legal de este mecanismo, no ha sido utilizado con frecuencia. El caso más notorio de empleo en el país fue la votación no obligatoria ni vinculante por el conflicto limítrofe del Beagle, impulsada por el entonces presidente Raúl Alfonsín en el `84. La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires también incorpora la consulta popular no vinculante (art. 66) y el referéndum de voto obligatorio y resultado vinculante (art. 65). Las consultas no vinculantes pueden ser iniciadas por la Legislatira, el Jefe de Gobierno o los Jefes Comunales en sus ámbitos territoriales para consultas de opinión en sus áreas de competencia, siendo el voto no obligatorio. Los temas excluidos son los mismos que no pueden ser objeto de referéndum (excepto los tributarios). El segundo mecanismo puede ser iniciado para la sanción, reforma o derogación de una norma de alcance general, ya sea por el PL (que lo convoca en virtud de ley que no puede ser vetada) o por el PE (cuando la Legislatura no hubiera tratado en el plazo establecido un proyecto de ley por procedimiento de iniciativa popular que cuente con más del 15% de firmas del total de inscriptos en el padrón de la Ciudad). Los temas excluidos son los mismos que los del derecho de iniciativa, más los tratados interjurisdiccionales y las leyes que requieran mayorías especiales para su aprobación. Ambas consultas han sido reglamentadas por la ley N° 89. Respecto del referéndum vinculante, sólo agrega que la sanción, reforma o derogación de una norma de alcance general sometida a decisión del electorado resulta aprobada cuando el voto afirmativo obtiene la mayoría absoluta de los votos válidos emitidos. Mientras que de la consulta no vinculante sostiene que la opinión del electorado se considera como positiva o negativa a simple pluralidad de sufragios. Como disposiciones comunes se prohíbe la convocatoria en fecha coincidente con la realización de elecciones de autoridades nacionales, de la Ciudad o de las Comunas (a fin de evitar que los resultados de la consulta se vean influenciados por las elecciones); al tiempo que se promueve una correcta formulación de la pregunta, la que debe hacerse a través de un enunciado afirmativo, con objetividad, claridad y precisión, y sin insinuar directa o indirectamente el sentido de la respuesta; no pudiendo contener considerando, preámbulo, nota explicativa, logo, dibujo o fotografía alguna que puedan inducir o confundir al electorado.

LA INICIATIVA POPULAR, EL PLEBISCITO O EL REFERÉNDUM EN EL PROCEDIMIENTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL COMPARADO Por Patricia Silva Segovia, Chile.

http://www.bcn.cl/pags/publicaciones/serie_estudios/esolis/nro185.html Contenido Introducción 1. Países Latinoamericanos 2. Países Europeos Conclusión

INTRODUCCIÓN

http://www.bcn.cl/pags/publicaciones/serie_estudios/esolis/185-01.htm La democracia representativa es el sistema político en que los gobernantes son elegidos por los ciudadanos como sus representantes. En la práctica, sin embargo, los regímenes políticos liberales dejan cierto lugar a la intervención directa de los ciudadanos en la vida política; siendo los más extendidos, los procedimientos de democracia semidirecta. La democracia semidirecta se caracteriza por una combinación equilibrada de técnicas de democracia representativa y de democracia directa. La democracia semidirecta adopta dos grandes tipos de procedimientos: la iniciativa popular y el referéndum o plebiscito. La iniciativa popular es para muchos autores la principal institución de participación directa de los ciudadanos conjunta y complementariamente con el referéndum. Opera en el ámbito legislativo cuando se trata de una iniciativa legislativa, es decir, cuando se faculta al pueblo para intervenir en la formación de las leyes, y en el ámbito constitucional cuando se utiliza en el procedimiento de revisión constitucional. La iniciativa puede ser "simple" cuando consiste en una simple indicación general de la reforma a realizar o "formulada" cuando comprende un verdadero proyecto de ley o de reforma constitucional elaborado por los mismos ciudadanos que lo presentan. El referéndum o plebiscito es el instrumento mediante el cual un órgano representativo somete a la aprobación y opinión del electorado, una norma o materia determinada. En doctrina constitucional se utiliza el término plebiscito o referéndum en un sentido a veces igual a veces diferente.1 Según Nogueira, plebiscito o referéndum son dos términos que expresan un mismo concepto, ambos términos manifiestan las resoluciones adoptadas, directamente por el cuerpo político de la sociedad y opuestas a las resoluciones de los poderes legislativos, en la perspectiva de las democracias semidirectas. La institución del referéndum ha sido clasificada de diversas maneras por los autores, siendo la más utilizada la que los divide atendiendo a: la materia o contenido, el referéndum puede ser constitucional, 1

En Chile, según Humberto Nogueira Alcalá, se emplea la expresión plebiscito más que el término referéndum, debido a que el constituyente de 1925 lo utilizó y se siguió utilizando el mismo término en la Constitución de 1980. (En: Regímenes Políticos Contemporáneos, Ed. Jurídica de Chile, 1993, p. 85).

legislativo o relativos a decisiones políticas no formalizadas todavía en textos de esa naturaleza; al tiempo en que se efectúa, preventivo o sucesivo (es el más común, sigue cronológicamente al acto estatal para conferirle o quitarle eficacia); a sus efectos o eficacia jurídica, constitutivo o abrogativo; a su fundamento jurídico o convocatoria, obligatorio (cuando la Constitución lo disponga necesario para la formulación de algunas normas jurídicas) o facultativo y por último, según si contempla o no alternativas, puede ser de ratificación, de opción o de arbitraje. En materia de reforma constitucional, según veremos en este trabajo, es donde más frecuentemente se ha permitido la participación popular directa con instrumentos como los ya señalados, el referéndum y la iniciativa popular constitucional, especialmente en los países latinoamericanos y en los países miembros de la Unión Europea. Hemos estimado, para efectos de este estudio, interesante aportar, para aquellos países que los incorporan, una somera referencia a la iniciativa popular en materia legislativa y al referéndum convocado en razón de que se trate de cuestiones de relevante interés nacional. Los países que a continuación se analizan son todos aquéllos latinoamericanos o estados de la Unión Europea que contemplan el procedimiento de referéndum para las reformas constitucionales. Si bien hemos estimado importante incluir a Suiza, que aunque no pertenece a la Unión Europea se ha destacado por los espacios de participación ciudadana que incorpora a su Constitución. En el caso de Argentina y Brasil, que no establecen el referéndum en materia constitucional, los incluimos ya que hemos estimado importante resaltar la incorporación expresa de la iniciativa popular legislativa en sus respectivas Cartas Fundamentales, al igual que a Portugal, que si bien no establece el referéndum constitucional si dispone la consulta popular vinculante en materias de relevante interés nacional. Las Constituciones utilizadas para este trabajo han sido las más recientes a las que hemos tenido acceso. Por último, sobre la reglamentación del referéndum, en los casos que la Constitución expresamente nos remite a una ley posterior, hemos mencionado dicha disposición cuando nos ha sido posible obtener el texto o una referencia a la misma.

I. PAÍSES LATINOAMERICANOS 1.1

Argentina

La Constitución Argentina2 solamente contempla la iniciativa y la consulta popular en materias de ley. Así, el artículo 39 establece que los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados y por otra parte, el artículo 403 señala que el Congreso, a iniciativa de la Cámara de Diputados, 2

Publicada en el Boletín Oficial de la República Argentina del 23 de agosto de 1994. Este texto contiene las reformas sancionadas por las Convenciones Nacionales de 1860, 1866, 1898, 1957 y 1994.

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Ambos artículos (39 y 40) están dentro del Capítulo de los Nuevos Derechos y Garantías

podrá someter a consulta popular un proyecto de ley, que de contar con el voto afirmativo por el pueblo de la Nación, el proyecto se convertirá en ley y su promulgación será automática. Otro procedimiento que incorpora la Constitución de la Nación Argentina es el de la consulta popular no vinculante en que el voto no será obligatorio y que puede ser convocada a petición del Congreso o del Presidente de la Nación (inciso 2º del artículo 40). La oportunidad, materia y procedimientos de las consultas populares las reglamentará el Congreso con el voto de la mayoría absoluta de sus miembros. Respecto a la iniciativa popular legislativa, la Constitución en el artículo 39 textualmente señala: "Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados. El Congreso deberá darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses. El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, sancionará una ley reglamentaria que no podrá exigir más del tres por ciento del padrón electoral nacional, dentro del cual deberá contemplar una adecuada distribución territorial para suscribir la iniciativa. No será objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal". Sobre la consulta popular el artículo 40 dispone textualmente: "El Congreso, a iniciativa de la Cámara de Diputados, podrá someter a consulta popular un proyecto de ley. La ley de convocatoria no podrá ser vetada. El voto afirmativo del proyecto por el pueblo de la Nación la convertirá en ley y su promulgación será automática. El Congreso o el presidente de la Nación, dentro de sus respectivas competencias, podrán convocar a consulta popular no vinculante. En este caso el voto no será obligatorio. El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, reglamentará las materias, procedimientos y oportunidad de la consulta popular." Respecto a la iniciativa popular para las reformas constitucionales la Carta Fundamental Argentina es taxativa al declarar que "No serán objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal". (Art. 39 inciso 3º). La necesidad de reforma, total o parcial, debe ser declarada por el Congreso con el voto de las dos terceras partes de sus miembros Las reformas se efectuarán por una Convención Nacional Constituyente convocada para dicho efecto (art. 30). Los miembros de la Convención Constituyente son elegidos por el cuerpo electoral4 con competencias determinadas 4 El texto constitucional no impone que la Asamblea Constituyente sea electa popularmente; pero así ha ocurrido en todos los caso realizados durante gobiernos de iure. Según Sagüés, existe una regla de

por la Constitución y la ley. La Convención tiene facultad para promulgar y publicar la reforma, salvo que la ley de convocatoria hubiera dispuesto otra cosa. Según lo anteriormente señalado, en Argentina no se utiliza el procedimiento de referéndum para reformar la Constitución, la ciudadanía participa solamente en la elección de los miembros a la Convención Nacional Constituyente.

1.2 Brasil La Constitución de la República Federativa de Brasil5 contempla la iniciativa popular legislativa y así lo establece el nº 2 del artículo 61 que señala: "La iniciativa popular puede ser ejercida mediante la presentación a la Cámara de Diputados de un proyecto de ley…" El mismo artículo establece las materias de ley sobre las cuales tiene iniciativa exclusiva el Presidente de la República. Por otra parte, el artículo 14 considera el plebiscito, el referéndum y la iniciativa popular, en los casos en que así lo establezca la ley y le otorga al Congreso Nacional la atribución exclusiva de convocar a plebiscitos y autorizar referendos (art. 49 nº XV), pero sin especificar su carácter ni las materias sobre las cuales puede recaer. Los artículos anteriormente citados disponen textualmente: "Artículo 61. 2º La iniciativa popular puede ser ejercida mediante la presentación a la Cámara de Diputados de un proyecto de ley, subscrito, al menos, por el uno por ciento del electorado nacional, distribuido al menos en cinco Estados con no menos de tres décimas por ciento de los electores de cada uno de ellos." "Artículo 14. La soberanía popular será ejercida por sufragio universal y por voto directo y secreto con valor igual para todos, y, en los términos de la ley mediante:

I. II. III.

Plebiscito; Referéndum; Iniciativa popular…"

En Brasil la participación popular en la reforma de la Constitución ha quedado reducida a una cláusula transitoria (art.2º transitorio) en la que se considera que, por una sola vez, el 7 de septiembre de 1993 el pueblo se manifestará a través de un plebiscito sobre si elige la forma republicana o la monárquica, por una parte, y el presidencialismo o el parlamentarismo, por otra. 1.3 Colombia En Colombia están contempladas en la Constitución6 los siguientes procedimientos de participación popular: la iniciativa legislativa popular (arts. 154 y 155); la derecho consuetudinario sobre el punto. Agrega además, que el sistema electoral por el cual se elegirá la Convención no está regulado por la Constitución, en la práctica, lo determina el Congreso, es así que han existido diferentes formas. Por ejemplo, la ley 3838/57 determinó un número de doscientos cinco convencionales, los reguló por cada distrito, y utilizó el sistema de representación proporcional para su elección. (En: Elementos de Derecho Constitucional, Astrea, 1993, Tomo I.).

Conclusiones Los procedimientos previstos en la Constituciones para su reforma son variados y complejos: a) algunos la encomiendan a órganos especiales (Asamblea Constituyente o Convención Nacional Constituyente); b) otros le encomiendan la reforma de la constitución al mismo Poder Legislativo ordinario, requiriendo mayorías calificadas, o su aprobación en dos o más sesiones, decididas en distintos períodos, algunas veces con renovación de las Cámaras y nueva convocatoria a elecciones para integrarlas, en otros casos la reforma exige la actuación conjunta de las Cámaras; c) algunos contemplan el referéndum en sus distintas modalidades (obligatorio o consultivo y de ratificación o de opción); d) o por otros mecanismos como son por el Jefe de Estado y el Parlamento; o por decisión del Congreso Federal con dos tercios de sus miembros, etc. El referéndum insertado en el procedimiento de reforma constitucional es el mecanismo menos cuestionado a nivel doctrinal y más generalizado en el derecho comparado. En América Latina, la tendencia mayoritaria es a permitir una reforma o adecuación constitucional más expedita, y favorecer incluso la aplicación de instrumentos de participación popular directa, como son la iniciativa popular de reforma y el referéndum o plebiscito. La iniciativa popular de reforma constitucional está contemplada en las Constituciones de Colombia, Ecuador, Guatemala, Paraguay, Perú y Uruguay. Por otra parte, el referéndum, ya sea con carácter obligatorio o facultativo, está dispuesto en las Constituciones de Cuba, Guatemala, Paraguay, Perú, Uruguay, Venezuela y Panamá de manera obligatoria y en Colombia, Ecuador y como facultativo. En los países que componen la Unión Europea, el referéndum constitucional con carácter de obligatorio está establecido en las Constituciones de España, Austria e Irlanda, si bien España y Austria contemplan también el referéndum facultativo, según se trate de reformas parciales o totales; y el referéndum facultativo en materia de reformas a la Constitución se dispone en la Constituciones de Italia y Francia. Por tanto, podemos concluir que nueve países latinoamericanos contemplan algún tipo de referéndum, sea este facultativo u obligatorio, en los procedimientos de reforma a sus constituciones y cinco países de la Unión Europea también disponen en este mismo sentido.

PARTICIPACION PUBLICA

Herramientas de Participación para la Gestión Costera Patagónica

Consolidación e Implementación del Plan de Manejo de la Zona Costera Patagónica para la Conservación de la Biodiversidad.

María del Carmen García

Paso 5 ¿Cómo se imagina que debería ser la convocatoria y con qué técnicas deberían llevarse a cabo las discusiones? Realice un listado de formas, medios y técnicas posibles

Paso 6 Realice una lista de posibles obstáculos a resolver

III. LA INICIATIVA POPULAR III.1. ¿EN QUÉ CONSISTE LA INICIATIVA POPULAR? La iniciativa populares (21) un mecanismo mediante el cual se permite a los ciudadanos la presentación de proyectos de ley. En los sistemas comparados encontramos dos formas de ejercicio de la iniciativa legislativa: mediante la presentación de un proyecto específico o una propuesta general (22). Es importante aclarar que este instituto otorga a los ciudadanos el derecho a presentar proyectos de ley, de modificación o derogación de leyes vigentes, cumpliendo las condiciones establecidas en cada caso, y garantiza su tratamiento en el ámbito del legislativo. Sin embargo, no implica asegurar su sanción y promulgación. Según la forma en que esté reglamentado el procedimiento la presentación de una Iniciativa Popular puede resultar por tanto dificultosa y onerosa, requiriendo conocimientos técnicos y un grado de información de difícil acceso para los ciudadanos. A pesar de los obstáculos que puedan existir, el reconocimiento constitucional y legal de esta forma de participar en el proceso de formación o modificación de las leyes debe estimular la promoción de iniciativas legislativas vinculadas a los intereses de los ciudadanos. (21)Ver Art. 39 de la Constitución Nacional. (22)Sabsay Daniel A.y Onaindia José M. "La Constitución de los Argentinos" 2da Edición Errepar 1995. (23)Boletín Oficial Nacional 24/12/96

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ANTECEDENTES NACIONALES La reforma constitucional de 1994 incorporó en sus artículos 39 y 40, dos formas de democracia semidirecta: la iniciativa legislativa, mecanismo mediante el cual se permite a los ciudadanos presentar proyectos de ley y la consulta popular, en sus dos formas, vinculante y no vinculante. Con respecto a la iniciativa se establece una limitación relacionada con la materia, ya que no pueden ser objeto de iniciativa legislativa los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal. La Ley de Iniciativa Popular Nº 24.747 (23), que reglamenta este instituto en el nivel nacional, es decir para presentar proyectos de leyes en el Congreso de la Nación, ha transformado en operativa esta norma constitucional exigiendo para su viabilidad una serie de requisitos: - El Congreso tiene un plazo de doce meses para su tratamiento, sin embargo no existe sanción en caso de incumplimiento con lo cual el proyecto podría perder estado parlamentario sin haber sido tratado. - La presentación de la iniciativa requiere la firma de un número de ciudadanos no inferior al 1,5% del padrón electoral de la última elección para diputados, que representen por lo menos 6 distritos electorales (4%), para una iniciativa nacional. Cuando la iniciativa sea de alcance regional sólo se consideran las provincias que integran dicha región. - La justicia electoral nacional estará encargada de verificar la autenticidad de las firmas, en un muestreo no menor al 0.5 de las mismas. - La iniciativa debe ser presentada por escrito, redactada en forma de ley y en términos claros. - Los promotores deberán indicar nombre y domicilio y dejar constancia de los gastos que insumirá la iniciativa, como así también el origen de los fondos previstos para tal fin. - Los promotores tienen la posibilidad de participar en las reuniones de comisión con voz pero sin voto.

ANTECEDENTES PROVINCIALES Las constituciones de las Provincias de Río Negro, el Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego, han incorporado en forma expresa las formas de democracia semidirecta. En todos los casos aparece enunciado el derecho de los ciudadanos de presentar iniciativas legislativas de acuerdo a las leyes que la reglamenten.

CONSTITUCION DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Hacemos esta referencia por cuanto en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y su ley reglamentaria, aparece este mecanismo articulado con el referéndum. Con lo cual se trata de mitigar una de las críticas más comunes a este mecanismo relativa a la ausencia

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de correctivos para el caso de que la legislatura no trate el proyecto presentado por inciativa popular. Cuando la iniciativa popular de ley cuente con más del 15% de firmas del padrón electoral, el Jefe de Gobierno deberá convocar a referéndum. Esta última forma de democracia semidirecta es obligatoria y vinculante, por lo tanto estaremos frente a un acto eleccionario obligatorio y el resultado de la votación podrá transformar la iniciativa en ley. ANTECEDENTES MUNICIPALES Carta Orgánica de la Ciudad de Puerto Madryn. Entre las formas de democracia semidirecta reconoce al electorado la facultad de proponer ante el Concejo Deliberante la creación, modificación o derogación de cualquier ordenanza con excepción de la presupuestaria y/ o tributaria. Una vez cumplidos los requisitos legales el Concejo Deliberante está obligado a su tratamiento en un plazo breve, contemplándose también para el caso de incumplimiento, el llamado a referéndum por resolución de los dos tercios de concejales. Ley de Corporaciones Municipales de la Provincia del Chubut (24). Esta ley que rige en todos los municipios de la provincia que no poseen Carta Orgánica Municipal, también consagra este derecho a favor de los electores.

IV. CONSULTA POPULAR IV. 1 ¿ EN QUE CONSISTE LA CONSULTA POPULAR? La consulta popular es una forma de democracia directa, a través de la cual los gobernantes, en sus respectivas áreas y competencias, someten una decisión a la voluntad de los electores. Los decisores que realizan la consulta deben convocar a un acto eleccionario, para que los electores decidan por sí o por no sobre un acto del poder ejecutivo o del legislativo. A su vez según los efectos que se atribuyan a la participación de los electores, la consulta puede ser vinculante o no vinculante. - Consulta vinculante: El gobernante llama al pueblo a decidir, votando por sí o por no, así por ejemplo, un proyecto de ley se convertirá o no en ley, sin la posterior intervención de la legislatura. En este caso la concurrencia al acto eleccionario es obligatoria. - Consulta no vinculante: el pueblo es llamado a opinar, pero la decisión la tomará el gobernante. La concurrencia al acto eleccionario es voluntaria. Un antecedente que viene al caso en nuestro país es la consulta popular voluntaria y no vinculante convocada por el ejecutivo nacional en 1984, en ocasión de las negociaciones por el conflicto austral con Chile. Luego de realizada la consulta popular la cuestión fue resuelta por el Congreso de la Nación siguiendo el mecanismo constitucional para la aprobación de los tratados. (24)Ley 3098, promulgada por decreto 1234/88

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En el derecho público provincial asistimos a la incorporación de las formas de democracia semidirecta desde el período reformador de 1986, e incluso antes. A nivel nacional, fue recién con la reforma del 1994, que la Constitución incorpora estos institutos, los artículos 39 y 40. En este último se consagran las dos formas de consulta popular, la obligatoria y vinculante y la voluntaria y no vinculante. Consulta vinculante: otorga a la Cámara de Diputados la iniciativa para someter a este procedimiento un proyecto de ley. Se excluye al Poder Ejecutivo tanto de la iniciativa de la medida como de la posibilidad de ejercer su facultad de veto respecto de la ley que convoca a consulta y de la ley que haya recibido beneplácito popular. La sanción del proyecto sometido a consulta se produce por el voto afirmativo del cuerpo electoral, que en este caso debe concurrir obligatoriamente al acto, de conformidad con el principio establecido en el artículo 37 (25). Consulta no vinculante: la iniciativa le corresponde en este caso al Congreso o al Presidente de la Nación, dentro de sus respectivas competencias, en este caso la concurrencia al acto eleccionario es voluntario. La decisión por sí o por no del electorado no obliga a los órganos estatales. La situación en las provincias patagónicas del Chubut y Santa Cruz es similar a la Nación, mientras que Rio Negro, sólo enuncia el referéndum y la consulta y Tierra del Fuego reconoce la consulta legislativa, sin distinguir entre vinculante y no vinculante (26). Ya en el nivel municipal, las formas de democracia semidirecta son consagradas en numerosas cartas orgánicas municipales, e inclusive en alguna ley orgánica de municipios. Así la Carta Orgánica de la Municipalidad de Ushuaia establece la facultad del Intendente o del Concejo Deliberante de someter al voto popular directo los proyectos de ordenanzas que contengan decisiones políticas de trascendencia, e incluso impone este procedimiento como obligatorio en determinados casos (27). La Carta Orgánica del Municipio de San Antonio Oeste, con el título de referéndum recepta las dos formas de consulta popular, que será obligatoria en los casos en que la Carta lo establece expresamente. La ley de Corporaciones Municipales Nro. 3098, de la Provincia de Chubut, establece este mecanismo con el nombre de referéndum popular, para todos los casos en que el Ejecutivo Municipal o el Concejo Deliberante así lo decidan, imponiéndolo como obligatorio cuando se trate de otorgar concesiones de servicios públicos por más de 10 años. Este ley se aplica a todos los municipios de la Provincia, que no han dictado su carta orgánica, por lo cual posee un vasto ámbito de aplicación. En ejercicio de esta facultad el Concejo Deliberante de Esquel, ha convocado a consulta popular a fin de que la ciudadanía exprese su opinión respecto del emprendimiento minero próximo a realizarse dentro del Ejido Municipal de Esquel, Provincia del Chubut (28). (25)Sabsay Daniel A "La Constitución de los Argentinos" " 2da Edición, Errepar 1995 (26)Ver Art. 208 Constitución de Tierra del Fuego, 2 de la de Río Negro, 262 de la del Chubut y 80 de la de Sta. Cruz. (27)Art. 234: Deben someterse a Referéndum Popular además de los casos prescripto por la presente Carta Orgánica y las normas que se dicten en consecuencia: 1.- los proyectos de ordenanza que dispongan desmembramiento o ampliación del territorio municipal o su fusión con otros municipios, 2.- Las enmiendas a esta Carta Orgánica. 3.- Para otorgar concesiones de obras y servicios públicos por un plazo superior a diez años. (28)Ordenanza No. 03/03, dada en la primera sesión extraordinaria de 2003.

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Anuario de Estudios Centroamericanos, Universidad de Costa Rica, 29(1-2): 7-67, 2003 ISSN: 0377-7316

DE LA REPRESENTATIVIDAD POLÍTICA A LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA: EL CAMINO HACIA LA CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA EN CENTROAMÉRICA MSc, MA, Jean Paul Vargas

Abstract This article constitutes a reflection on Central American realities in relation to citizen participation in local spaces. It presents the characteristics of and challenges to such participation from a perspective derived, on the one hand, from the reflection on the processes experienced through various projects and activities developed in the region by the Arias Foundation for Peace and Human Progress and, on the other hand, from academic and professional analysis carried out within the framework of those projects and activities. Worth noting among the questions that have contributed to guide reflection include: GAT are the conditions that promote citizen participation at the local level? What are the institutional incentives for citizen participation? What are the specific features of the Central American region in relation to citizen participation at the local level? To what degree have the experiences of citizen participation been institutionalized? What are the main methodologies of citizen participation at the local level identified in Central America? How does civil society perceive itself in the local spaces of citizen participation? What are the main challenges faced to consolidate citizen participation at the local level? What inequalities continue to exist in the processes of citizen participation? The final reflection allows us to bring together some of the ideas presented in relation to challenges and key issues needed to achieve active citizenship in the Central American region. Resumen El presente artículo constituye una reflexión acerca de las realidades centroamericanas de la participación ciudadana en el espacio local. Tiende a exponer cuáles son sus características y desafíos a partir de una mirada que se deriva, por una parte, de la reflexión de los procesos vividos desde diversos proyectos y actividades de la Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano en la región y, por el otro, del análisis académico–profesional, en el marco de dichos proyectos y actividades.

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ANUARIO DE ESTUDIOS CENTROAMERICANOS

Planificación participativa Constituye el proceso mediante el cual las comunidades conjuntamente con las autoridades municipales –en ocasiones se incluyen las autoridades nacionales con presencia en el municipio– elaboran un plan de desarrollo estratégico, el cual puede ser anual o plurianual, de forma tal que se deja un precedente sobre los acuerdos consensuados, en materia de desarrollo comunal, tomados por los actores políticos y sociales, lo que coadyuva en muchos casos a superar los ciclos electorales y la falta de continuidad en las políticas públicas. Sin embargo, este tipo de proceso no ha sido suficiente para generar una descentralización a lo interno del municipio y, por ende, es común encontrarse con gobiernos locales tendientes a replicar los mismos esquemas de inequidad y exclusión dados en el gobierno central. Entre sus principales fases se destacan las tres que se señalan a continuación. Investigación, diagnósticos participativos e identificación de prioridades. Constituye la fase de socialización del conocimiento y la definición e identificación de las principales necesidades de las comunidades, sean estas de carácter social, ambiental, político, económico, entre otras. Suele realizarse en subdivisiones territoriales o en el marco de un encuentro o asamblea general; sin embargo, en la praxis hemos identificado tendencias que imposibilitan la participación real de la ciudadanía a partir de ciertos factores: •

Proceso de convocatoria. Al respecto la metodología aplicada para la convocatoria permite ser tan incluyente o excluyente como se desea.

•

Los horarios de los encuentros pueden contribuir a sesgar una mayor participación de hombres o mujeres, así como de diversos sectores de la zona.

•

La identificación de las instalaciones en donde realizar las actividades también juega un papel importante, puesto que puede dificultar la asistencia de los sectores más rurales o lejanos.

Esta fase constituye el punto de partida para conocer cuáles son los problemas y necesidades de la población, los recursos con que se cuenta, así como las percepciones y posiciones entre actores políticos y sociales. Además, esta fase coadyuva a la construcción del mapa de capital social y, por ende, en ocasiones a la toma de decisiones en función del fortalecimiento de los espacios de ciudadanía organizada. Una vez identificadas las realidades de la comunidad, se inicia un proceso de identificación de prioridades, el cual lleva a una negociación entre los mismos sectores sociales. La identificación de las soluciones parte de la realidad comunal y de la capacidad de ejecución y presupuestaria del gobierno local y, aún cuando en algunas experiencias es común encontrar el aporte ciudadano de contrapartida –sea este económico

Jean Paul Vargas: De la representatividad política a la participación ciudadana...

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o en trabajo voluntariado–, la realidad es que este tipo de acciones son más una excepción a la regla que una práctica generalizada. Si los diagnósticos fueron elaborados en situaciones de subdivisión territorial, estos tienden a ser socializados, discutidos y negociados entre los diversos sectores, para obtener una matriz de carácter regional que englobe a las comunidades pertenecientes del municipio. Socialización. En algunas de las experiencias, los resultados obtenidos y consensuados pasan por un proceso de socialización con respecto al total de la ciudadanía, ello para asegurar que las personas que no asistieron a los encuentros puedan generar una opinión informada. En Centroamérica encontramos experiencias que van desde la no socialización de la información hasta las que adoptan diversos tipos de socialización. Entre estas últimas se destacan las que cumplen un único principio de publicidad de los documentos y aquellas que permiten abrir un mecanismo para la canalización de las disconformidades e incluso casos en que los resultados finales pasan por ser validados a través de un cabildo abierto. Evaluación y monitoreo. Lamentablemente, no todas las experiencias de planificación participativa conllevan trabajos de evaluación y monitoreo, por medio de los cuales se pueda dar un seguimiento al nivel de cumplimiento de los acuerdos consensuados. Además, parece ser una tendencia que sean aquellos procesos de planificación participativa promovidos por la sociedad civil los que generen mayores incursiones en este sentido. Por tanto, se hace cada vez más necesario que los procesos de participación ciudadana promovidos por el gobierno local puedan abrir espacios para la evaluación y el monitoreo ciudadana. Entonces, se puede especular que cuando ello ocurre, las comisiones o grupos de evaluación y monitoreo tienden a ser, según la voluntad política, de baja a alta en comisiones conformadas por el personal del municipio, comisiones conformadas de manera mixta –del municipio y de la sociedad civil organizada o no–, y por último, comisiones conformadas por la sociedad civil –independientemente de que provengan las personas de organizaciones o no. Presupuestos participativos Los procesos de presupuestación participativa, desde la perspectiva de la Fundación Arias, pretenden impulsar la participación ciudadana y promover la gestión eficiente y transparente de las autoridades públicas en el espacio municipal y en otras áreas de la acción pública que le afecten. La expresión concreta del oficio de la ciudadanía en los presupuestos participativos enriquece la vida pública de una determinada comunidad y a la institución misma que acoge dicho mecanismo de participación. Además, los grupos acostumbrados a competir entre sí por el acceso a los recursos de poder, deberán desarrollar capacidades de negociación cooperativa que faciliten un manejo adecuado y la integración de los niveles de tensión, para ser recanalizados en propuestas productivas,

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PROGRAMA CARTA COMPROMISO CON EL CIUDADANO

PARTICIPACION CIUDADANA EN LOS ORGANISMOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

27 ! El control y la evaluación externa. Para asegurar una mayor transparencia en el procedimiento, las Audiencias Públicas pueden ser objeto de monitoreo externo; por lo que se puede distinguir entre: • Audiencias Públicas con monitoreo externo: Las audiencias públicas con monitoreo son aquellas respecto de las cuales se realiza un control y evaluación externo por parte de un organismo tercero imparcial. • Audiencias Públicas sin monitoreo externo: Las que no cuentan con monitoreo son aquellas en las que no participa una organización ajena al proceso para que garantice la transparencia del procedimiento.

Ventajas de las Audiencias Públicas Entre las ventajas que tiene la realización de las Audiencias Públicas se pueden señalar las siguientes: • •

• • •

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Permiten conocer la opinión de los clientes/ciudadanos o usuarios en un breve lapso de tiempo; La autoridad convocante tiene la posibilidad de presentar su punto de vista al comienzo de la Audiencia, situación que no se presenta con otro tipo de herramienta; Brinda la posibilidad de consultar un panel de expertos de manera simultánea; Abre la oportunidad de opinar a distintos tipos de usuarios; Al final de la reunión ya se tiene la percepción de lo que piensan los clientes ciudadanos u organizaciones participantes, aún antes de tener redactado el documento final; Puesto que su metodología permite conocer distintas opiniones sin que se genere debate, la Audiencia Pública puede utilizarse como una instancia de mediación. Tienden a aumentar la legitimidad de los análisis y propuestas presentadas por los organismos públicos.

En la página siguiente se presenta un cuadro con los pasos que se requieren desarrollar para implementar esta herramienta.

4. FOROS DE CONSULTA Los foros de de consulta pueden desarrollarse a través de dos modalidades: Foros presenciales Los foros presenciales son espacios de interacción donde los ciudadanos son convocados para analizar y debatir un tema pautado con anterioridad. Estos encuentros son facilitados por moderadores que presentan el tema y, en base a una guía metodológica, conducen la discusión. Antes de pasar al punto que sigue en orden, se agota el que está en tratamiento y se compilan las diversas opiniones obtenidas. Para una optimización del uso de esta técnica resulta conveniente realizar una guía de trabajo metodológica con la mayor cantidad de información posible sobre el tema a tratar, preguntas y síntesis que faciliten la discusión. El espacio físico donde se lleve a

FRUTOS DE LA DEMOCRACIA: Manual de implementación del Programa Auditoría Ciudadana, Calidad de las Prácticas Democráticas en Municipios. - 1a ed. - Buenos Aires: Programa Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD, 2009. 216 pp. ; 25x20 cm. ISBN 978-987-1560-08-0 1. Democracia. 2. Ciudadanía. CDD 323

© Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Esmeralda 130, Piso 13, C1035ABD Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina. http://www.undp.org.ar I.S.B.N 978-987-1560-08-0 Primera edición: Agosto 2009 / 1000 ejemplares Diseño y armado: Juan Cruz Nanclares / Rosario Salinas Hecho el depósito que establece la ley 11.723 Esta investigación y su publicación se han desarrollado en el marco del Proyecto ARG/ 04/007, “Programa Auditoría Ciudadana calidad de las prácticas democráticas en municipios” y han sido posibles gracias al apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El análisis y las recomendaciones políticas de esta publicación no reflejan necesariamente las opiniones del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva o de sus Estados miembros. Esta publicación fue realizada por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo de Argentina y es el resultado del trabajo de un equipo técnico de profesionales. Todos los derechos están reservados. Ni esta publicación ni partes de ella pueden ser reproducidas mediante cualquier sistema o transmitidas, en cualquier forma o por cualquier medio, sea éste electrónico, mecánico, de fotocopiado, de grabado o de otro tipo, sin el permiso escrito previo del editor. Breve nota expositiva: Los responsables de la publicación adhieren a la política de no discriminación de género y son conscientes de que el uso del lenguaje no neutral desde esa perspectiva constituye un sesgo sexista. No obstante, para aligerar el texto se utilizó una redacción convencional, en la convicción de que ello facilita su lectura, sin alterar el espíritu del principio recién expuesto. Impreso en Contartese Gráfica S.R.L. Av. Vieytes 1709 / C1275 AGS / Buenos Aires, Argentina

2 El Programa Auditoría Ciudadana

» La crisis argentina de diciembre de 20015 expuso con crudeza

la debilidad de las instituciones democráticas y reveló que la ciudadanía, si bien valora positivamente la democracia, cuestiona el funcionamiento de las instituciones y de la política. Así, constatamos que: a. el conocimiento de derechos y responsabilidades ciudadanas es limitado; b. las oportunidades institucionales para participar de las decisiones públicas son escasas y cuando existen, resultan poco relevantes; c. la ciudadanía desconoce los medios para defenderse y reparar los daños que se derivan de las violaciones a sus derechos; d. la ciudadanía carece de medios eficaces para exigir a quienes los gobiernan que rindan cuentas por sus acciones. El estado de la democracia en Argentina reproduce la situación latinoamericana, donde las instituciones democráticas y los valores que las sustentan registran un elevado nivel de deterioro. Para revertir esta situación, la confianza es el valor básico. Las Auditorías Ciudadanas6 se nos presentaron como el instrumento más adecuado porque podían ofrecer 5

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Una insostenible situación económica que llegó al límite de la pesificación de los ahorros en dólares y la devaluación de la moneda, provocó la renuncia del Presidente de la Nación y la sucesión de otros cinco presidentes en los siguientes quince días, en medio de protestas callejeras al grito de “¡que se vayan todos!”. La idea de auditar la democracia tiene antecedentes importantes en la Universidad de Essex y en el Centro de Derechos Humanos en Gran Bretaña, que señalaron la importancia de que por medio de una estrategia de consulta y de participación ciudadana

Capítulo 2 El Programa Auditoría Ciudadana

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a la ciudadanía y a su gobierno una herramienta de evaluación, participación y control que contribuyera a recuperar la confianza perdida. Desde la Subsecretaría para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia, en agosto de 2003, pusimos en marcha el Programa Auditoría Ciudadana Calidad de las Prácticas Democráticas en Municipios.

¿Qué es la Auditoría Ciudadana? » La Auditoría Ciudadana es una herramienta de participación

“El Programa Auditoría Ciudadana le muestra a la comunidad la mitad del vaso lleno y al gobierno municipal la mitad del vaso vacío.” Emilio Vogel, Intendente de Libertador San Martín, Provincia de Entre Ríos.

que, a partir de determinados métodos de investigación, permite a una comunidad autoevaluar y mejorar su vida democrática vinculando la política con la vida y con los problemas cotidianos de la gente. Una auditoría, por definición, contrasta datos de la realidad con ciertos parámetros o estándares a fin de examinar su grado de cumplimiento. En el caso de las auditorías ciudadanas, los estándares se denominan aspiraciones y la idea de calidad de la democracia se refiere al grado en que las prácticas democráticas de una comunidad se acercan a esas aspiraciones. Los miembros de una comunidad y su Gobierno Local, a partir de sus propias deliberaciones y opiniones, desarrollan capacidades que les permiten concretar acciones para mejorar prácticas que hacen a la calidad de la democracia. Entendemos por prácticas democráticas las reglas de juego que vinculan al Estado y a la sociedad. En Argentina, hemos seleccionado cuatro de ellas por considerar que están ubicadas en la base de la construcción de las instituciones de la democracia: cultura cívica, participación ciudadana, trato al ciudadano y rendición de cuentas. Cultura cívica es el conjunto de valores, creencias y conocimientos de la ciudadanía sobre la democracia y sobre el ejercicio de los derechos y deberes que esta implica. Participación ciudadana es la expresión de las normas y programas públicos que crean oportunidades para la intervención de los ciudadanos en la gestión y el uso efectivo que los ciudadanos hacen de esas oportunidades. Trato al ciudadano es el modo que adquiere la interacción entre funcionarios y ciudadanos. Se focaliza en la capacitación de los agentes públicos y en el respeto recíproco por la dignidad de las personas. se llevara adelante una evaluación de la democracia. Entre 1998 y 2002, se llevó adelante en Costa Rica una auditoría ciudadana de la calidad de la democracia. Fue una iniciativa del Proyecto Estado de la Nación y contó con el respaldo financiero del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y de la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional (ASDI). El informe Final de la Auditoría Ciudadana de Calidad de la Democracia en Costa Rica puede consultarse en: www.estadonacion.or.cr/Calidad02/calidad.html

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Frutos de la democracia Manual de Implementación del Programa Auditoría Ciudadana

Rendición de cuentas es la forma en que se someten al examen de la ciudadanía las actuaciones de los funcionarios y los resultados de su gestión y el grado en que la ciudadanía exige esa información. Para cada una de estas prácticas, definimos aspiraciones, es decir, situaciones ideales que los ciudadanos desearían construir colectivamente. Luego, determinamos indicadores, que son señales o indicios que nos muestran cuan lejos o cuan cerca está la realidad de esas situaciones ideales. Los indicadores que utilizamos para analizar el estado de las aspiraciones son: de percepción, que buscan obtener la opinión de determinados actores sobre una situación, y de comprobación, que verifican la existencia o inexistencia de una situación. Los datos correspondientes a estos indicadores se obtienen a partir de las siguientes técnicas de investigación: » grupos focales » encuesta domiciliaria » entrevistas a referentes locales » cuestionarios a docentes y alumnos » recopilación y análisis de registros administrativos y documentación del municipio7

¿Por dónde empezar? » Pensar en democracia y pensar en el desarrollo supone hacerlo “de

abajo hacia arriba”, no en un proceso que vaya de lo general a lo particular sino que implica pensar en una región, en una localidad, en un municipio. En los últimos años, la mayor participación que se ha dado por fuera de los canales partidarios aparece asociada a la tendencia de fortalecimiento de las instancias de deliberación y decisión a nivel local. Una nueva cultura política puede comenzar desde lo local y hay señales que refuerzan esta percepción8. Sin dudas, los municipios son el mejor lugar para implementar programas como el PAC. Los gobiernos locales ya no son sólo prestadores de servicios; constituyen sistemas de alta complejidad que pueden jugar un rol central en el mundo globalizado, ya sea para regular de manera eficaz las relaciones existentes, ya sea para ampliar las oportunidades del territorio a través de conocimientos y acuerdos con otras realidades afines. Todos los desafíos del mundo actual están presentes

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Ver Instrumento de Evaluación del PAC en Anexo 1. El Informe para el Desarrollo Humano en la Argentina publicado (PNUD, 2005) afirma que el nivel de confianza de los argentinos en las instituciones coloca en el primer lugar a los medios (radio y TV), en segundo lugar a la Iglesia y en tercer lugar, con el 32% de preferencia, a las Intendencias. Muy lejos en la escala se ubican los partidos políticos, el Congreso Nacional y los sindicatos –tradicionales instituciones mediadoras entre la sociedad y el Estado–.

Capítulo 2 El Programa Auditoría Ciudadana

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en una pequeña comunidad y la cercanía entre los protagonistas hace más accesibles los cambios. Por eso decidimos implementar el Programa Auditoría Ciudadana como política pública del Gobierno Nacional en gobiernos locales9 pero además, decidimos ejecutarlo en etapas para ajustar la metodología, llevarlo a cabo en municipios gobernados por distintos signos partidarios para mostrar neutralidad y, luego de las primeras experiencias, asumir el desafío mayor de generar cooperación y articulación para hacer sostenible el proceso que las auditorías ciudadanas desencadenan. El tamaño, la cantidad de población y la diversidad cultural de la Argentina hacían necesario plantear un diseño que partiera de unidades pequeñas. La implementación del PAC en gobiernos locales respondió a razones prácticas de diseño, pero también a razones estratégicas porque esas instancias de poder formal son más próximas a los ciudadanos y tienen mayor potencial para actuar sobre la relación entre las instituciones públicas y la comunidad.

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Argentina posee un sistema de gobierno republicano, representativo y federal. Por su extensión, ocupa el cuarto lugar entre los países americanos (después de Canadá, Estados Unidos de América y la República Federativa del Brasil). La superficie de sus tierras emergidas es de 3.761.274 Km². Su población, según el último Censo de población realizado en 2001 es de 36.260.130 personas que habitan en 23 Provincias y una Ciudad Autónoma (Buenos Aires, capital de la República) que incluyen algo más de 2150 municipios que oscilan entre 90 y 2.500.000 habitantes (más información en www.argentina.gob.ar). La mayoría de los municipios ha sido muy castigada por el proceso de desindustrialización y empobrecimiento de la década de 1990. Unos tienen un perfil definido –paisajístico, económico, cultural–, otros sobrellevan largas crisis; algunos, ni siquiera tienen identidad local. Podemos clasificarlos en cinco categorías: Comunas, de hasta 2.000 habitantes con un componente casi exclusivamente rural. En estas localidades no se puede decir que exista un “Estado local”. Hay alguien que coordina la estructura municipal y algunos ayudantes informales. No se encuentra en estos lugares una sociedad civil muy organizada. Los recursos son casi nulos. Municipios chicos, de 2.000 a 10.000 habitantes, tienen una organización un poco más formal. Quizá haya una persona encargada del área de acción social, un secretario de producción, algún equipo técnico y, a veces, algunas organizaciones de base. Tienen muy pocos recursos. Su destino está indisolublemente ligado al desarrollo regional. Municipios grandes, de 10.000 a 100.000 habitantes. En ellos encontramos Estado local con una estructura organizativa más consolidada, poseen secretarías de gobierno a cargo de distintas áreas y un cuerpo legislativo. También suele haber una sociedad civil de variada representación y, en muchos casos, universidades. Cuentan, proporcionalmente, con mayores recursos que las dos categorías anteriores. Ciudades intermedias, de 100.000 a 250.000 habitantes. Hay más recursos y más Estado local. También hay mayor organización de la sociedad civil. La problemática social puede tener que ver con la estructura de servicios, las políticas sociales y la seguridad. Áreas metropolitanas, son las localidades de más de 250.000 habitantes. Si bien tienen más recursos, más sociedad civil y mayor Estado local, la complejidad del sistema aumenta. En muchas de ellas hay cruces de jurisdicciones, es decir, personas que trabajan allí pero viven en otro lado o atención hospitalaria ampliada, lo que muchas veces genera confusión respecto de quién debe ser el contribuyente local, quién puede ser el usuario de ciertos servicios, quién el ciudadano del lugar. En Argentina, el 85% de los municipios tiene menos de 10.000 habitantes, mientras que el 75% de la población vive en ciudades de más de 100.000 habitantes. (Arroyo)

Frutos de la democracia Manual de Implementación del Programa Auditoría Ciudadana

Los procesos de evaluación de la calidad democrática, a primera vista, pueden parecer una autolimitación de las atribuciones de las autoridades locales. Sin embargo, podemos asegurar que, en la mayoría de los casos, los funcionarios comprenden que la participación como respuesta a la crisis de legitimidad, como estrategia para mejorar el rendimiento de las políticas públicas y como generadora de capital social, beneficia al conjunto de los actores del sistema político democrático. Por otro lado, la valiosa información que proporcionan las Auditorías Ciudadanas y la rigurosa metodología en la que se basan, otorgan a los gobiernos locales elementos de peso para mejorar la gobernabilidad local. En una primera etapa10, el PAC se implementó en dos municipios que se seleccionaron sobre la base de criterios predefinidos: » que su población no superara los 100 mil habitantes; » que las necesidades básicas insatisfechas no alcanzaran a más del 15% de la población; » que la sociedad civil tuviera cierto nivel de organización y de articulación con el Estado local; » que el municipio contara con una mínima sistematización de la información administrativa y gubernamental; » que en las intendencias se expresaran signos partidarios diferentes.

“No es fácil como funcionarios quedar expuestos ante la opinión de la ciudadanía, es como un acto de audacia animarnos a quedar expuestos; cuando elegimos participar de este Programa teníamos muy claro que podíamos quedar expuestos…” Graciela Salazar, funcionaria de Yerba Buena, Provincia de Tucumán y Enlace local con el PAC.

A partir de esta primera experiencia, en etapas sucesivas, se incorporaron más municipios11. 10

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La primera etapa del PAC se llevó a cabo en los municipios de Pergamino (Buenos Aires, 100.000 hab.) y Rafaela (Santa Fe, 100.000 hab.). A julio de 2009, el PAC había alcanzado a 76 municipios (entre titulares, adherentes y aspirantes): Pergamino (Buenos Aires, 100.000 hab.), Rafaela (Santa Fe, 100.000 hab.), Olavarría (Buenos Aires, 110.000 hab.), Palpalá (Jujuy, 48.000 hab.), Junín (Buenos Aires, 90.000 hab.), Gualeguaychú (Entre Ríos, 80.000 hab.), Roque Sáenz Peña (Chaco, 88.000 hab.), San Martín de los Andes (Neuquén, 25.000 hab.), General Pico (La Pampa, 55.000 hab.), Luján de Cuyo (Mendoza, 105.000 hab.), Morón (Buenos Aires, 355.000 hab.), Pirané (Formosa, 20.000 hab.), Yerba Buena (Tucumán, 60.000 hab.), San Luis (San Luis, 155.000 hab.), Crespo (Entre Ríos, 20.000 hab.), San Fernando del Valle de Catamarca (Catamarca, 140.000 hab.), Concepción del Uruguay (Entre Ríos, 67.000 hab.), Monte Caseros (Corrientes, 40.000 hab.), Villa General Belgrano (Córdoba, 6.000 hab.), Villa La Angostura (Neuquén, 8.000 hab.), Diamante (Entre Ríos, 20.000 hab.), Villaguay (Entre Ríos, 35.000 hab.), Curuzú Cuatiá (Corrientes, 35.000 hab.), Lavalle (Mendoza, 32.000 hab.), Malargüe (Mendoza, 25.000 hab.), Guaymallén (Mendoza, 255.000 hab.), Balcarce (Buenos Aires, 45.000 hab.), Bragado (Buenos Aires, 40.000 hab.), Firmat (Santa Fe, 20.000 hab.), Villa Gesell (Buenos Aires, 25.000 hab.), General Belgrano (Buenos Aires, 15.000 hab.), Rosario (Santa Fe, 1.000.000 hab.), Godoy Cruz (Mendoza, 185.000 hab.), El Trébol (Santa Fe, 12.000 hab.), Las Rosas (Santa Fe, 15.000 hab.), Las Heras (Mendoza, 183.000 hab.), Bovril (Entre Ríos, 9.000 hab.), Coronel Moldes (Salta, 4.100 hab.), Cerrito (Entre Ríos, 6.000 hab.), Comodoro Rivadavia (Chubut, 200.000 hab.), Rawson (San Juan, 120.000 hab.), Rivadavia (San Juan, 90.000 hab.), San Fernando (Buenos Aires, 170.000 hab.), Concordia (Entre Ríos, 150.000 hab.), Neuquén (Neuquén, 220.000 hab.), Libertador San Martín (Entre Ríos, 5.500 hab.), General Puey-

Capítulo 2 El Programa Auditoría Ciudadana

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“La manera que encontré para que el intendente se convenciera de entrar al Programa fue que se comunicara con un par de intendentes que ya hubieran pasado por la experiencia: uno de un signo partidario y otro de otro signo; fue así que tomó la decisión de hacerlo.” Silvina Casas, Concejal de Firmat, Santa Fe y Enlace local con el PAC.

Si bien los criterios mencionados se tomaron en cuenta para poder probar sin sobresaltos la metodología y adquirir la experiencia necesaria para trabajar en municipios con variables de mayor complejidad, la selección final del Municipio responde siempre a una decisión que es requisito indispensable para su implementación: que el Gobierno Local acepte desarrollar la auditoría en el municipio y adhiera a sus objetivos. Aquí puede producirse una tensión inicial entre una propuesta del Gobierno Nacional a un territorio local, más aún si se da el caso de que el signo partidario que gobierna este último no coincide con el del primero12. Esto constituye un primer obstáculo a sortear que se resuelve con una apuesta inicial a la confianza, seguida por la demostración de un trabajo sistemático y riguroso.

¿Quiénes son los protagonistas? » Los actores principales del PAC son el Gobierno Local y la ciudadanía,

Foro Cívico de Palpalá (Jujuy)

reunidos en un Foro Cívico, espacio de participación abierto, pluralista y flexible, donde se identifican debilidades y fortalezas recíprocas con la mirada puesta en un futuro mejor para todos. Los actores “de reparto” que acompañan el proceso son la Unidad de Coordinación (UC), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo13 (PNUD) y el Consejo Asesor. Unidad de Coordinación: es el equipo técnico que implementa el PAC. Está integrado por un director nacional, un coordinador general, un coordinador técnico, un coordinador de cooperación y articulación, responsables regionales (norte, centro y sur del país), un grupo interdisciplinario de investigadores y asistentes administrativos y financieros.

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rredón (Buenos Aires, 600.000 hab.), Bahía Blanca (Buenos Aires, 300.000 hab.), Esperanza (Santa Fe, 40.000 hab.), San Rafael (Mendoza, 173.000 hab.), Maipú (Mendoza, 153.000 hab.), Junín de los Andes (Neuquén, 12.000 hab.), General Güemes (Salta, 30.000 hab.), Rosario de Lerma (Salta, 22.000 hab.), La Candelaria (Salta, 1.100 hab.), Río Cuarto (Córdoba, 180.000 hab.), Río Tercero (Córdoba, 45.000 hab.), Capilla del Monte (Córdoba, 14.000 hab.), Totoras (Santa Fe, 10.000 hab.), San Antonio de Areco (Buenos Aires, 25.000 hab.), Cañada de Gómez (Santa Fe, 30.000 hab.), Salta (Salta, 550.000 hab.), San Genaro (Santa Fe, 5.000 hab.), De la Costa (Buenos Aires, 70.000 hab.), Sarmiento (Chubut, 10.000 hab.), Salto (Buenos Aires, 35.000 hab.), Goya (Corrientes, 95.000 hab.), Villa del Rosario (Córdoba, 15.000 hab.), Villa María (Córdoba, 85.000 hab.), Chascomús (Buenos Aires, 40.000 hab.), Caleta Olivia (Santa Cruz, 40.000 hab.), Lanús (Buenos Aires, 460.000 hab.), Almirante Brown (Buenos Aires, 520.000 hab.), Corrientes (Corrientes, 320.000 hab.), Allen (Río Negro, 30.000 hab.), Choele Choel (Río Negro, 15.000 hab.), San Carlos de Bariloche (Río Negro, 120.000 hab.). Entre los municipios adheridos al PAC hasta el momento, encontramos gobiernos locales de diferentes signos partidarios nacionales, provinciales y locales. El PNUD administra el PAC, lo auspicia y apoya técnica y financieramente desde sus comienzos y realiza una importante contribución a la difusión y propagación de la estrategia del PAC.

Frutos de la democracia Manual de Implementación del Programa Auditoría Ciudadana

Consejo Asesor14: son académicos de universidades públicas y privadas e integrantes de algunas organizaciones de la sociedad civil dedicadas a la construcción de ciudadanía, que formulan sugerencias al PAC, contribuyen a su difusión y ejercen un control sobre la aplicación de la metodología. Como parte de una estrategia de difusión y multiplicación de las auditorías ciudadanas y de los procesos que de ellas se derivan, el PAC ha desarrollado una amplia red de aliados internos y externos. Entre los aliados internos se ubican organismos y programas oficiales nacionales y provinciales15. Entre los aliados externos, el PNUD, gobiernos extranjeros, fundaciones internacionales y agencias de cooperación16.

¿Cómo comunicamos el Programa? » El Programa Auditoría Ciudadana comunica constantemente. Comuni-

can los folletos, los afiches y los avisos, pero también comunican las presentaciones públicas, las audiencias públicas y las reuniones del Foro. Cada etapa del Programa hace referencia al Programa17. Por eso es importante

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Este Consejo está integrado por: Guillermo O'Donnell (Universidad Nacional de San Martín), Jorge Vargas Cullell (Universidad Nacional de Costa Rica), Carlos Acuña (Universidad de San Andrés), Sergio Berensztein (Universidad Torcuato Di Tella), Bernardo Blejmar (Universidad Torcuato Di Tella), Marcelo Cavarozzi (Universidad Nacional de San Martín), Osvaldo Iazzetta (Universidad Nacional de Rosario), Daniel Zovatto (Internacional IDEA, Costa Rica), Antonio Battro (Academia Nacional de Educación), Walter Cueto (Universidad Nacional de Cuyo), Ana María Mustapic (Universidad Torcuato Di Tella), Nicolás Ducoté (CIPPEC), Graciela Tapia (Proyecto Regional Diálogo Democrático, PNUD). El PAC realizó actividades conjuntas con las siguientes instituciones: INTI (Instituto Nacional de Tecnología Industrial); EDUC.AR; SEDRONAR (Secretaría para la Programación de la Prevención para la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico); Cascos Blancos; Secretaría de Políticas Universitarias; Programa Nacional de Convivencia Escolar (Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología); Secretaría de Cultura; INAP (Instituto Nacional de Administración Pública); CENOC (Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad); Programa Nacional de Inclusión Educativa; Dirección General de Cooperación Internacional; Red Argentina de Municipios y Comunidades Saludables; Ministerio de Salud y Medio Ambiente; Secretaría de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior; Secretaría de Políticas Sociales; Secretaría de Relaciones Exteriores; Subsecretaría de Relaciones Institucionales; Subsecretaría de Coordinación y Cooperación Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores; Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires; Campaña Nacional de Lectura, entre otros. Entre estos aliados externos se cuentan el Gobierno de Nueva Zelanda, a través de la Agencia Neozelandesa para el Desarrollo Internacional (NZAID), el Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA, por sus siglas en inglés), con sede principal en Suecia, que auspicia y apoya las actividades del PAC desde 2005 y la Fundación Interamericana (IAF, por sus siglas en inglés), la Agencia de Cooperación Española para el Desarrollo (AECID). Jesús García Jimenez cita a Paul Watzlawick, para quien la ausencia de comunicación es imposible: “toda persona en presencia de otra u otras siempre comunica”. Lo mismo ocurre para las organizaciones, “de modo que el silencio, no es que no sea rentable, es que, sencillamente, no es posible” (García Jiménez, 1998).

Capítulo 2 El Programa Auditoría Ciudadana

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4 Hoja de Ruta Cómo hacer una Auditoría Ciudadana » En este capítulo desarrollaremos los métodos, las herramientas,

los diseños y las estrategias instrumentales que permiten desplegar las Auditorías Ciudadanas en gran cantidad de municipios argentinos. Este trayecto por momentos será secuencial y, en otros, abrirá calles paralelas. Hemos estructurado los contenidos de manera que el lector elija aquellas ideas que mejor se adapten a su propia realidad y que pueda tomarlas en conjunto como sistema completo de intervención o que pueda explorar el funcionamiento de algún elemento en forma independiente. Les presentamos la ruta y los circuitos posibles; pero la trayectoria, sus descansos, altos y saltos quedan, según sus prioridades, a su criterio. Por ejemplo, si lo desea, puede dirigirse a los anexos cada vez que necesite analizar un instrumento de los que aplicamos en nuestro Programa. Quizá le sirva de punto de partida para las adaptaciones necesarias cuando los replique en su propio territorio. O quizá prefiera seguir nuestro relato tal como está presentado y revisar los documentos de los anexos, en una etapa posterior. En resumen, en este capítulo, desarrollaremos cómo se gestiona cada Auditoría Ciudadana. Para el tramo final –lo reconocerá por el color– reservamos el diseño del estudio de campo que permite dar cuenta de la calidad de la democracia según la visión de la población local sobre sus propias prácticas ciudadanas. ¿Por qué esta separación? Simplemente para facilitarle la transferencia de ese diseño al equipo de investigadores que vaya a realizar el trabajo de campo. Si usted cuenta con un equipo propio, capacitado para la realización de estos estudios, nuestra experiencia le resultará un ayuda memoria. En cambio, si debe recurrir a un equipo externo, le presentamos los términos del trabajo de campo que debe acordar con las

Capítulo 4 Hoja de ruta. Cómo hacer una Auditoría Ciudadana

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AUDIENCIA PÚBLICA

PRESENTACIÓN PÚBLICA TALLER DE CONSTITUCIÓN DEL FORO CÍVICO

Reuniones preparatorias

Presentación del informe preliminar

Publicación del Informe Final de la Auditoría Ciudadana

Trabajo de campo

Nueve meses

Dos meses

instituciones acreditadas para resguardar la validez metodológica y la coherencia intrínseca de los mismos. Comenzamos a andar por circuitos trazados con esmero, pensados en detalle, preservados en su calidad cada vez, de modo que desde la primera hasta la última Auditoría Ciudadana realizadas conserven sus estándares, completen sus procesos, sean comparables y se validen por su rigurosidad metodológica y la reflexiva planificación de sus implementadores. En síntesis, una ingeniería de detalle contribuye a sostener este proceso en el territorio y fortalecer la participación democrática de la población.

Abrir caminos » Avanzar por una vía poco transitada como es la evaluación de la ca-

lidad de la democracia, implica estar dispuestos a recorrerla tratando de conseguir la mayor cantidad de aliados. ¿Cómo dinamizar esta marcha? ¿Quiénes serán de la partida? ¿Cuáles estrategias nos facilitarán la tarea? ¿Qué obstáculos será preciso sortear? Tomemos registro de las acciones, se trata de: » Organizar encuentros para crear el clima favorable en el Gobierno Local y en los actores más relevantes de la comunidad a partir de una explicación del itinerario a transitar. » Lograr el consenso entre los actores para fijar la fecha más propicia para presentar públicamente la Auditoría Ciudadana en el territorio. » Organizar el Taller para la constitución del Foro Cívico. » Gestionar encuestas autoadministradas por los participantes del Foro, a modo de autoevaluación de conductas ciudadanas. » Programar la capacitación de quienes resulten electos coordinadores del Foro. » Concertar entrevistas con referentes de la comunidad. » Aplicar los cuestionarios autoadministrados a docentes, alumnos y miembros del Foro.

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Frutos de la democracia Manual de Implementación del Programa Auditoría Ciudadana

» Diseñar la convocatoria para seleccionar al equipo de investigación que llevará a cabo las encuestas y los grupos focales. » Identificar el conjunto de normativas vinculadas a los temas de la Auditoría, cuya vigencia y grado de cumplimiento se indagará. » Estructurar paso a paso el Informe de la Auditoría Ciudadana. » Organizar la presentación de los resultados en una Audiencia Pública.

a.1 Reuniones preparatorias El Enlace es una pieza clave en todo el proceso porque es quien va a liderar, de hecho, la implementación del PAC en territorio local. En la mayoría de los casos, esta función recae en los secretarios de gobierno, directores de algún área estratégica, generalmente vinculada con la participación de la comunidad, o, también, en legisladores locales. Este funcionario municipal es el encargado de actuar como interlocutor del Municipio con la UC. El Enlace y el Responsable de Región de la UC acuerdan la fecha del Acto de Presentación Pública del PAC, del Taller para la constitución del Foro Cívico y una agenda de reuniones previas en territorio local. Estas reuniones tienen por objeto interesar y movilizar a la comunidad (Anexo 3). Para crear un ambiente propicio, el Responsable de Región de la UC planifica visitas al Municipio, con la antelación adecuada a la fecha fijada para ambos eventos, a los efectos de tornar efectiva la publicidad de los mismos. En estas visitas: » se mantienen reuniones informativas con diferentes actores locales (prensa, equipo de gobierno, organizaciones de la sociedad civil, organizaciones vecinales, colegios profesionales, entidades deportivas, cultos, sindicatos, entre otras); » se difunden por todos los medios el Acto de Presentación del PAC y el Taller para la constitución del Foro Cívico y se ajustan los detalles operativos. Para ello, es conveniente visitar los lugares sugeridos por el Enlace para estos actos y para evaluar en conjunto las ventajas y desventajas de cada uno. (ver más adelante Presentación Pública, pág. 51).

Capítulo 4 Hoja de ruta. Cómo hacer una Auditoría Ciudadana

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Reuniones sugeridas: Con el Gobierno Local: a) Poder Ejecutivo Local21. b) Gabinete ampliado y personal municipal22. c) Poder Legislativo Local23.

........................................................... ALGUNAS RECOMENDACIONES » Detectar posibles eventos comunitarios locales, si los hubiere, para asistir y dar a conocer el PAC y sus objetivos. » Obtener un listado de instituciones educativas (nombre de la institución, domicilio, teléfono, nombre y apellido del directivo a cargo y su dirección de correo electrónico), a in de que el PAC también pueda invitar, por vía telefónica y por mail, al Acto de Presentación Pública y al Taller para la constitución del Foro Cívico. Es necesario disponer de esta información para establecer los contactos en tiempo y forma. Por ejemplo, con un llamado telefónico se puede explicar brevemente el PAC y transmitirse la importancia de que la comunidad educativa se integre al Foro Cívico. » Enviar gacetillas de prensa con anterioridad para que el comunicador cuente con material que permita la mejor síntesis a la hora de difundir los objetivos del PAC. ...........................................................

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Estos encuentros deben servir para aclarar dudas respecto de la implementación del PAC y reforzar los compromisos entre la UC y el Gobierno Local. Asimismo, es conveniente hacer referencia a la información que se les requerirá para incluir en el Informe de la Calidad de las Prácticas Democráticas del Municipio (información demográfica, socioeconómica, historia del Municipio, información sobre programas que se implementan localmente, espacios de participación ofrecidos por el Municipio, normativa específica vinculada a los temas que evalúa el PAC, entre otros). Visitar a los funcionarios en los lugares en que desarrollan su actividad habitual propicia un ambiente adecuado para la reunión y permite comenzar con la búsqueda de información para el trabajo de campo. Con la comunidad: a) Instituciones representativas de la comunidad (organizaciones no gubernamentales, cámaras empresariales, asociaciones vecinales, colegios profesionales, credos, etc.) b) Alumnos, docentes y autoridades del sistema educativo en todos sus niveles y modalidades. c) Medios de comunicación locales. Es importante identificar los medios de comunicación por los que habitualmente se informa la comunidad. Una forma muy efectiva de publicidad es el contacto que los medios de comunicación locales (radios y televisión) pueden realizar con la máxima autoridad del PAC, gestionando una entrevista por vía telefónica, correo electrónico y/o personalmente. Las radios de frecuencia modulada que funcionan en los barrios suelen ser muy efectivas para promocionar las actividades del Programa. También registramos como una efectiva forma de difusión, la realización de spots radiales o televisivos, carteles, afiches, folletos y altavoces en la vía pública. Esta etapa culmina con la redacción de un documento de carácter interno en el que el Responsable de Región de la UC registra comentarios sobre el desarrollo de las reuniones preparatorias y otras impresiones obtenidas a partir de la visita al Municipio que serán de suma utilidad para las siguientes etapas. 21 22

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Funcionarios de 1º línea. Funcionarios de 2º y 3º línea. Incluir o no al personal municipal en una primera reunión depende de la conveniencia que se haya evaluado. Concejales y autoridades del Concejo Deliberante, Concejo Municipal, Consejo de Regidores, etc.

Frutos de la democracia Manual de Implementación del Programa Auditoría Ciudadana

a.2 Presentación Pública La presentación del PAC en el municipio consiste en un evento público que requiere cierta cobertura de medios locales y regionales. En el mismo acto, o en una conferencia de prensa previa, se firma el Acuerdo de Adhesión (Anexo 4), documento que enuncia los compromisos que asumen la UC y el Gobierno Local para el efectivo desarrollo de la Auditoría Ciudadana. En la presentación pública, se congregan los miembros del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo Local, representantes de partidos políticos, organizaciones de la sociedad civil, fuerzas de seguridad, cámaras de comercio, uniones profesionales, sindicatos, asociaciones vecinales, docentes, alumnos, ciudadanos y todos los interesados en trabajar por la mejora de la calidad de la democracia de su comunidad. En general, sobra entusiasmo y las expectativas de los actores y las ganas de participar están en su nivel más alto. El desafío reside en lograr una buena impresión entre los presentes: desde la calidad y claridad del mensaje que transmitiremos a la audiencia hasta la disposición del lugar físico donde se realiza el acto y los soportes técnicos necesarios. El Gobierno Local propone el sitio para la presentación pública en función de la cantidad de ciudadanos que estima convocar; en general de trata de un salón de usos múltiples, un teatro o un auditorio. El lugar elegido para la presentación pública debe ser lo suficientemente amplio para permitir la comodidad de los concurrentes. Nuestra sugerencia es que se privilegie un sitio al que la población acceda fácilmente y que identifique como un lugar usualmente abierto a toda la comunidad. La logística debe tener en cuenta la forma en que se hará la recepción del público y el registro de sus datos de contacto para futuras convocatorias, la distribución de material gráfico, la provisión de computadora, cañón, pantalla de proyección y equipo de sonido. El acto es presidido por la autoridad local y una autoridad del PAC24. La presencia de estos actores sella, frente a la comunidad, el compromiso para poner en marcha la Auditoría Ciudadana. La autoridad local expone los motivos que la llevaron a solicitar la implementación del PAC y las expectativas que tiene respecto de sus resultados. Por su parte, el representante del PAC explica en qué consiste una Auditoría Ciudadana, a quiénes involucra y cómo puede beneficiarse la comunidad a partir de su aplicación. En este punto, complementamos el discurso con diapositivas que exhiben los objetivos del PAC, las etapas de la implementación, los temas que evalúa, la metodología a utilizar, la hoja de ruta, los resultados esperados, testimonios de participantes de otros Foros, de otras autoridades locales, fotografías que documentan actividades de los Foros, entre otros. Es útil todo recurso que facilite la comprensión del PAC y provoque el entusiasmo de la comunidad. 24

»

¿QUÉ APRENDIMOS? La convocatoria a participar a los diferentes actores y sectores de la comunidad es clave para tener un buen comienzo. Es preciso que todos y cada uno se sientan invitados a participar. Los gobiernos locales que dejan fuera de la convocatoria a grupos opositores vulneran el proceso y resulta difícil relotarlo.

También es deseable contar con la presencia de integrantes del Consejo Asesor del PAC y de Foros Cívicos de otros municipios.

Capítulo 4 Hoja de ruta. Cómo hacer una Auditoría Ciudadana

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Antes de finalizar el acto, abrimos un espacio para formular preguntas y plantear dudas. También podemos solicitar al público que difunda las actividades entre sus vecinos y en otras instituciones y que extienda invitaciones para el Taller para la constitución del Foro Cívico. Dicho Taller debe realizarse los días subsiguientes.

a.3 Taller para la constitución del Foro Cívico

»

¿QUÉ APRENDIMOS? Que es decisivo que los miembros del gabinete municipal, los agentes públicos locales, los legisladores concurran al Foro Cívico como vecinos que en el territorio tienen preocupaciones comunes al resto de los ciudadanos. Pero al mismo tiempo, en su rol de agentes del estado local, cuyos cometidos podrán ser más fácilmente cumplidos si se orienta la acción al ciudadano, se conocen sus opiniones y se abren los canales necesarios para desarrollar un trabajo conjunto.

•

Concertar con otros es preparar el camino para encontrarnos en un ámbito de construcción colectiva. Disfrutar el espacio en el que vivimos significa no sólo usarlo, sino cooperar para mejorarlo. Sentir que cumplimos con una misión que nos incluye desde cada lugar que ocupamos, nos fortalece tanto en el aspecto comunitario como en el desarrollo personal. Trabajar por otros puede ser un gran aporte a la comunidad en la que vivimos pero el hacerlo junto a otros lo es aún más, ya que revela el verdadero potencial de nuestra sociedad. Convencidos de esto es que, desde el PAC, proponemos constituir un espacio de intercambio colectivo y de enriquecimiento mutuo en relación a la vida de la comunidad: el Foro Cívico. Este ámbito de participación, abierto, pluralista y representativo, permite que comunidad y gobierno puedan encontrarse en un ambiente de diálogo que favorezca la cooperación recíproca y la generación de proyectos dinamizadores de la calidad de las instituciones, así como del potencial comunitario. ¿Cómo lograr un Foro plural y amplio? A través de una actividad de contactos, información y difusión amplia y persistente por múltiples vías –todas las disponibles– que nos permitan comprometer e involucrar a quienes serán los genuinos protagonistas: » Las autoridades y agentes del Gobierno Local. Las autoridades locales que concurren al Foro Cívico atraviesan la experiencia de actuar en un espacio horizontal en el que, sin ventajas de antemano, las reglas son las pactadas por y para la totalidad de los participantes. Ganan la confianza de la población en un espacio integrador de aprendizaje mutuo en el que todos encuentran renovadas oportunidades de incidir en la mejora de la vida comunitaria. “…todos los miembros de la comunidad somos parte del Foro Cívico desde donde se intentará resolver los problemas de Yerba Buena. La idea es que los agentes del municipio y los ciudadanos se acerquen espontáneamente para participar de este proyecto” Graciela Salazar, funcionaria del Municipio de Yerba Buena, Provincia de Tucumán. » Los vecinos, organizaciones de la sociedad civil, empresarios, partidos políticos. En los Foros Cívicos participan organizaciones de

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Frutos de la democracia Manual de Implementación del Programa Auditoría Ciudadana

la sociedad civil, cámaras empresarias y empresas, y vecinos que aunque no pertenezcan a organizaciones locales manifiesten su voluntad personal de participar. No se requiere concurrir con representación institucional porque el espacio del Foro es plenamente abierto a todo ciudadano interesado en aportar sus capacidades para resolver –junto a otros– las cuestiones que preocupan al conjunto. “El 18 de Marzo fueron las elecciones provinciales en Entre Ríos, y en el Foro teníamos vecinos que eran candidatos de cuatro partidos políticos distintos. Y tanto unos como otros estaban el día 19 en el Foro, trabajando para un mismo lado” Daniel Chemez, integrante del Foro Cívico de Diamante, Provincia de Entre Ríos. » La comunidad educativa y toda institución formadora de valores. En el transcurso de nuestra vida, la mayor parte de las personas pasamos, cuando menos, una docena de años ligados a una institución educativa. Es por eso que resulta clave interesar a la comunidad educativa en el PAC. La construcción de un nuevo tipo de ciudadanía demanda aprendizajes tempranos en materia de prácticas de convivencia social, conocimiento de deberes y derechos, apego a las normas, comportamientos solidarios, compromisos con el colectivo social, cuidado y conservación del patrimonio público, constitución de identidades y respeto a la diversidad cultural, ambiental y social. Todos estos aprendizajes son indispensables para constituir futuro y formar nuevos ciudadanos. Por esta razón, el Programa Auditoría Ciudadana promueve, mediante instrumentos y actividades específicas, la participación activa en los Foros Cívicos de docentes, alumnos, padres, comunicadores sociales, instituciones deportivas, religiosas y formadores de valores en general, los que asumen un rol protagónico en la construcción concreta del lazo intergeneracional. “Pienso que es en la escuela donde se debe enseñar a disfrutar de la democracia” Docente, Foro Cívico de Junín, Provincia de Buenos Aires. “Hay que mejorar la educación. Para mejorar la democracia hay que formar seres humanos capaces de participar activamente, pero con grandes ideales en la actividad ciudadana. Ser honrados a la hora de pagar los impuestos, ser honrados a la hora de cumplir las leyes de tránsito, ser honrados”. Julia Nicolini, Profesora de Filosofía, Yerba Buena, Provincia de Tucumán.

Desarrollo del Taller » Lo invitamos a revisar el “Guión del Taller para constituir Foros Cívi-

cos” que le presentamos en el Anexo 5. Constituir el Foro Cívico insume

Capítulo 4 Hoja de ruta. Cómo hacer una Auditoría Ciudadana

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un mínimo de cinco horas, por lo que en nuestro caso resultó conveniente dividirlo en dos episodios llevados a cabo en días consecutivos. Usted aplicará la estrategia más adecuada para que resulte exitoso en su contexto. Se trata de producir una serie de interacciones que podemos sintetizar en la siguiente secuencia:

........................................................... CUADRO Nº 1 FUNCIONES DE LOS FOROS CÍVICOS

» Promueven la participación plural y abierta de la población, sus organizaciones y su gobierno. » Difunden el PAC y sus objetivos al interior de las organizaciones a las que cada miembro pertenece para contribuir al fortalecimiento de sus valores democráticos. » Analizan los documentos metodológicos y descriptivos del PAC para producir consultas y sugerencias y otorgar validez a las aspiraciones e indicadores propuestos por el Programa. » Aportan propuestas por consenso y las transforman en proyectos con deinición de metas, cronograma de acciones, compromisos y resultados a alcanzar. ...........................................................

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» Presentación del PAC como una herramienta para participar de modo democrático, responsable y productivo para mejorar la calidad de la vida pública y de sus representantes como facilitadores de la actividad. » Participación de los asistentes, quienes serán los protagonistas de los diagnósticos y propuestas que desarrollen colectivamente, ya que son ellos quienes mejor conocen los problemas, las oportunidades y la capacidad para organizarse y actuar. » Socialización del concepto de Foro Cívico, sus funciones y alcances. » Construcción colectiva de las reglas que encuadrarán el diálogo en el Foro Cívico. » Ronda de preocupaciones de los participantes sobre los cuatros ejes temáticos del PAC. » Elección de los Coordinadores del Foro. » Capacitación a los Coordinadores del Foro. La presentación de las funciones del Foro Cívico (cuadro Nº 1) permite establecer de inmediato las reglas del diálogo que presidirán, en lo sucesivo, cada uno de los encuentros. En ronda de opinión las reglas son propuestas y acordadas por los participantes y están destinadas a regir toda la interacción mientras el Foro exista. Las reglas resumen el conjunto de comportamientos manifiestos que facilitan un estilo de conversación cooperativa que posibilitará sostener un clima cordial en todos los encuentros. Con un cartel o lámina que contenga las reglas de diálogo expuestas de manera bien visible para todos los participantes, se despliega la actividad que conviene organizar en dos comisiones de trabajo: » Comisión Gobierno y Sociedad Civil: integrada por legisladores, funcionarios, ONG, cámaras empresarias, comerciantes, ciudadanos en general. » Comisión Comunidad Educativa: constituida por educadores, alumnos, formadores en valores, como líderes deportivos, religiosos y comunicadores sociales.

Frutos de la democracia Manual de Implementación del Programa Auditoría Ciudadana

........................................................... CUADRO Nº 2 EJEMPLO DE REGLAS DE DIÁLOGO Foro Cívico de Concepción del Uruguay, Entre Ríos » Escuchar al otro » Pedir la palabra » Ponerse en el lugar del otro » Ser breve y concreto » No personalizar las críticas » Ser tolerante » Apagar los celulares » Ser puntual ...........................................................

»

“La participación en el Foro Cívico me ha permitido resigniicar la actividad política”. Flavia Morales, docente, Foro Cívico de San Luis, San Luis.

¿QUÉ APRENDIMOS? A trabajar con la herramienta del diálogo constructivo. El Foro debe evitar la estructura del debate y la idea de que una posición debe “ganar”, pues la posibilidad del trabajo conjunto requiere que ningún ciudadano resulte derrotado, aunque su opinión sea minoritaria o aislada.

En cada una de las comisiones y en forma simultánea, se ponen a consideración las cuatro prácticas que evalúa la Auditoría Ciudadana, los que se transcriben como título en hojas de trabajo que se adhieren a una pared o pizarra. Los participantes dan lectura a la definición de cada tema para adquirir un significado compartido del concepto que se analiza. Un apasionante diagnóstico grupal se desarrolla a partir de este momento, puesto que la intervención de los participantes se motiva con una pregunta clave: “¿Qué nos preocupa en relación con la cultura cívica que practicamos en este municipio?” A continuación, se repite la misma pregunta para cada uno de los otros temas: la participación ciudadana, el trato al ciudadano y la rendición de cuentas.

Capítulo 4 Hoja de ruta. Cómo hacer una Auditoría Ciudadana

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•

»

¿QUÉ APRENDIMOS? A diferenciar consenso de unanimidad. Si las decisiones del Foro son aceptadas o compartidas en general se produce el consenso (consentir) que hace válida la decisión. En cambio, descartamos toda pretensión de unanimidad (acuerdo absoluto) porque de esa manera otorgaríamos poder a una sola persona para negar al conjunto la posibilidad de avanzar.

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Cada participante que desee expresarse debe iniciar su aporte con la formulación “Me preocupa…” Cada preocupación se registra en la lámina correspondiente al tema hasta obtener el primer listado de preocupaciones que permita imaginar cómo trabajar juntos para revertirlas. Ellas reflejan la atención de los participantes en temas que complican la vida comunitaria. Esos temas o preocupaciones pasan a configurar los desafíos por venir para los proyectos del Foro Cívico.

•

“Para mí, el Foro se compone de un grupo de gente que tiene en común un pedacito de sí. Por pequeño que sea, todos tenemos algo que nos une e identiica. Ahora bien, la tarea es armar esos pedacitos para lograr la armonía del cuerpo entero. Yo estoy dispuesto a trabajar en eso, recordando que muchas veces en la vida hay que ceder y conceder espacios para llegar al objetivo común”. Daniel Chemez, Coordinador del Foro Cívico de Diamante, Provincia de Entre Ríos. Es importante que toda la interacción se organice en el marco estricto de los temas del PAC, con resguardo continuo de las reglas de diálogo y con ritmo ágil para asegurar el uso equitativo de la palabra por parte de los presentes. Debemos resaltar explícitamente que la concertación de reglas para dialogar y la enunciación de preocupaciones compartidas sobre las prácticas democráticas son dos productos iniciales y originales del Foro Cívico. Las reglas son indispensables porque constituyen la arquitectura que sostiene la convivencia, aún en el disenso; y las segundas, las preocupaciones, son un capital inicial insustituible porque configuran un primer diagnóstico de las prácticas sobre las cuales el Foro podrá incidir mediante proyectos y actividades para mejorarlas. Para hacer evidente que la participación tiene efectos reales y que la motivación es importante, se debe reiterar todo lo producido y además entregar material de lectura para compartir y reflexionar juntos sobre los temas, las aspiraciones y los indicadores que utiliza el PAC. En este punto finaliza el primer encuentro del Taller. Al comenzar el segundo, prevemos la presentación de los nuevos participantes que pudieran incorporarse y realizamos una revisión inicial y sintética de la primera parte. Si su equipo decide llevar adelante todo el Taller en una sola jornada, no necesitará estos momentos de reseña y podrá proseguir directamente con una reunión plenaria de participantes para analizar las preocupaciones registradas por cada comisión y con la identificación conjunta de los puntos comunes entre ambas comisiones que indicarán las prioridades sobre las cuales trabajar. Sólo queda pendiente construir la autonomía del Foro Cívico. Por tanto, se procede a organizar la elección y designación de los Coordinadores del Foro Cívico quienes, junto al Enlace, asegurarán una mejor organización de la acción colectiva. ¿Cómo se realiza esta elección? En el caso del PAC, se aplican las siguientes reglas:

Frutos de la democracia Manual de Implementación del Programa Auditoría Ciudadana

» Toda persona puede proponer hasta tres postulantes presentes e incluso autopostularse. » Toda persona postulada debe aceptar públicamente su postulación para que se registre su nombre en la pizarra. Cada persona puede levantar su mano para votar una sola vez, mientras se da lectura a los nombres de los candidatos y se realiza el recuento. » Tres participantes actuarán de veedores del recuento de manos alzadas. Los seis participantes que registren mayor número de votos, son designados Coordinadores del Foro Cívico. El equipo del PAC cesa en la facilitación invitando a los Coordinadores y al Enlace al centro del plenario que los premiará con un aplauso. Ellos concertarán la próxima cita del Foro para iniciar el trabajo colectivo y autogestionado. Para el cierre de todo el trabajo grupal es imprescindible hacer una breve síntesis acerca de los productos obtenidos, ya que quienes asisten, lo realizan de manera voluntaria y resulta alentador para la continuidad del Foro sentir que se ha logrado un trabajo productivo.

Capacitación de los Coordinadores » Los Coordinadores se eligen de modo directo y transparente, circuns-

tancia que les otorga la legitimidad suficiente para cumplir ese rol. La regla prioritaria de la coordinación es COORDINAR, por lo tanto el PAC contribuye a desarrollar las capacidades que resultan críticas para sostener la dinámica del Foro. Es clave que antes del siguiente encuentro fijado por el Foro, se realice un primer episodio de capacitación para que los coordinadores se sientan respaldados y fortalecidos en su nuevo rol. Recomendamos analizar la “Guía operativa para Coordinadores del Foro Cívico”, que hemos incorporado como Anexo 6, destinada a proveer capacitación indispensable para que los mejores resultados acompañen la producción comunitaria. En el transcurso de las actividades de los Foros, el PAC ofrece capacitación y herramientas relacionadas con la formulación de proyectos, el ejercicio del liderazgo, la conducción de grupos y la facilitación de las reuniones.

........................................................... CUADRO Nº 3 FUNCIONES DE LOS COORDINADORES » Estructurar cadenas de comunicación y difusión para convocatorias y novedades. » Organizar las reuniones. » Administrar el uso de la palabra (distribuir el tiempo entre oradores y/o grupos de trabajo). » Delegar tareas en otros miembros. » Aplicar y hacer cumplir las reglas de diálogo sancionadas por el Foro Cívico. » Representar al Foro ante otras organizaciones (Gobierno Local, PAC, otras entidades. » Poner en conocimiento de la totalidad de miembros del Foro Cívico toda novedad relativa a la tarea asumida. » Procurar la ampliación del Foro incorporando a toda organización y/o ciudadano con voluntad de participar. » Enviar una copia del registro de las reuniones del Foro al Responsable de Región del PAC. ...........................................................

»

En busca de la información

¿QUÉ APRENDIMOS? Que la votación debe tener un procedimiento simple en el que deben mantenerse irmemente las reglas para evitar manipulaciones en el resultado.

» El Foro Cívico, a partir de las preocupaciones de la comunidad,

•

acuerda los indicadores para que el equipo técnico del PAC inicie la recolección de los datos, tomando como guía la tabla del Anexo 1. La metodología para la búsqueda de información del PAC se diseñó teniendo en cuenta:

Capítulo 4 Hoja de ruta. Cómo hacer una Auditoría Ciudadana

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1. la rigurosidad científica de los métodos de investigación y de intervención del PAC en la comunidad; 2. la flexibilidad para realizar modificaciones y adaptarse a las particularidades de cada municipio. Que la investigación sea exhaustiva y participativa depende, en gran medida, del nivel de colaboración y compromiso que se establezca entre la Unidad de Coordinación, el Enlace y los integrantes del Foro Cívico. Su duración es de seis meses aproximadamente, pero puede extenderse si coincide con época de vacaciones, con períodos electorales o con otras causas de fuerza mayor, por ejemplo, complicaciones climáticas. La recolección de información se realiza a través de los siguientes métodos: » » » » »

Encuestas domiciliarias Grupos focales Entrevistas a referentes de la comunidad Cuestionarios a docentes y alumnos Recopilación y análisis de registros administrativos y de documentación del Municipio

Encuestas y grupos focales son las dos técnicas centrales que utiliza el PAC. Con ambas, se busca producir información para conocer las opiniones de los ciudadanos en diferentes municipios del país. Su realización se encomienda a un equipo de investigación externo, seleccionado a través de una licitación pública convocada por el PAC. No obstante delegar estos estudios de investigación en equipos externos, la Unidad de Coordinación realiza acciones permanentes de seguimiento y acompañamiento, participando ya sea en la capacitación de los encuestadores o como observadores en los grupos focales. Los tres métodos restantes de recolección enunciados son desarrollados por la Unidad de Coordinación: » Las entrevistas se realizan a personas de trayectoria destacada en el seno de la comunidad que, con sus opiniones, enriquecen los informes de las auditorías. » Los cuestionarios autoadministrados destinados a docentes y alumnos se realizan para que los propios protagonistas de la educación local tengan oportunidad de formular un diagnóstico preliminar del estado de las prácticas democráticas en sus instituciones. » La recopilación y análisis de la normativa local que se relaciona con los temas que evalúa la Auditoría Ciudadana y con la información sobre su implementación.

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Frutos de la democracia Manual de Implementación del Programa Auditoría Ciudadana

Mostrar los resultados: difusión del Informe Preliminar » La información obtenida a partir de la investigación de campo es

»

¿QUÉ APRENDIMOS? Que una buena práctica en esta instancia es visitar al Foro para relexionar sobre los resultados y guiar la organización de la Audiencia Pública. En muchos casos, la Unidad de Coordinación viaja al municipio y organiza un taller con los resultados más destacados y propone un espacio para la relexión y el análisis. De acuerdo a la madurez del Foro Cívico, muchas veces esta devolución puede ir en el marco de un Taller de Proyectos.

organizada y clasificada por los integrantes del equipo técnico del PAC a los fines de elaborar un Informe Preliminar de Resultados25 que se presenta al Foro Cívico. Es entonces cuando gobierno y comunidad avanzan en la elaboración de reflexiones y propuestas en varios sentidos: por un lado, conservar y profundizar aquello que se tiene y que es visto como una buena práctica y, por el otro, incorporar nuevas prácticas que aborden las debilidades que surgen del informe, ya sea porque es algo que funciona mal y hay que modificarlo, o porque es algo de lo que carecen y es preciso generar. El Informe Preliminar de la Auditoría Ciudadana en el Municipio se presenta al gobierno, a las organizaciones y a los ciudadanos que integran el Foro Cívico y se difunde a través de los medios de comunicación locales (prensa escrita, radios y televisión). Se entregan varias copias impresas al Gobierno Local y al Foro Cívico y se envía por correo electrónico para su difusión y consulta. El gobierno y sus ciudadanos encuentran en ese informe la evaluación y autoevaluación que han realizado de sus prácticas democráticas, que da como resultado un diagnóstico preciso de la calidad de la democracia de esa comunidad. El Foro Cívico debe tener a su disposición el Informe Preliminar al menos veinte días antes de la realización de la Audiencia Pública. La distribución de las copias del Informe Preliminar entre los funcionarios queda a criterio del Gobierno Local. En el caso de las organizaciones de la sociedad civil y ciudadanos que participan de las actividades del Foro Cívico, la Unidad de Coordinación se los remite directamente por correo electrónico. Asimismo, está disponible en la página de Internet del PAC en la sección destinada al Municipio correspondiente. Queda a criterio del Gobierno Local su publicación en el sitio de Internet del Municipio. A la entrega del Informe Preliminar se suma un cuadernillo (Anexo 11) que contiene un resumen de los resultados que se distribuye entre las organizaciones e instituciones del Municipio y en el que se invita a los ciudadanos del Municipio a inscribirse como oradores en una Audiencia Pública. •

El momento de mirarse en el espejo: la Audiencia Pública » El PAC organiza una Audiencia Pública en la que se pone a conside-

ración de la ciudadanía el Informe Preliminar con el fin de que comunidad y gobierno presenten propuestas de cambio a partir de los resultados obtenidos. La transcripción de las intervenciones presentadas

25

70

El PAC elabora estos informes tomando como guía el Anexo 10.

Frutos de la democracia Manual de Implementación del Programa Auditoría Ciudadana

en la Audiencia Pública completa los datos necesarios para la edición del Informe Final de la Auditoría Ciudadana que publica el PAC y se difunde en el municipio. El Responsable de Región de la UC coordina con el Enlace del Municipio los detalles referidos a la fecha y lugar de realización de la Audiencia Pública. Estos datos deben estar confirmados, por lo menos, veinticinco días antes de su realización ya que debe constar en el cuadernillo de difusión. Este cuadernillo debe estar disponible para los participantes y para el público en general, al menos quince días antes de la Audiencia Pública. La convocatoria se realiza a través de avisos y gacetillas en la prensa gráfica, radial y televisiva (ver modelo en Anexo 4) y mediante el cuadernillo. En la prensa gráfica, el Gobierno Local debe asegurarse que la convocatoria sea publicada por lo menos en dos oportunidades dentro de los diez días previos a la realización de la Audiencia. El Foro Cívico suele utilizar varias estrategias para la difusión de los resultados del PAC: participación de los integrantes del Foro en programas de TV local, radios, notas en los medios escritos, visitas a escuelas, clubes, asociaciones, entre otros. La Audiencia Pública se desarrolla de acuerdo a la normativa vigente en el municipio. En caso de no contar con este mecanismo, la UC facilita un reglamento tipo (ver modelo en Anexo 4). Es importante que se filme el desarrollo de la Audiencia Pública. En caso de no ser posible, se debe contar con un registro de audio porque su transcripción, como dijimos, completa el Informe Final ya que de ella surgen las propuestas y proyectos presentados, así como también los compromisos asumidos por el Gobierno Local. La Unidad de Coordinación entrega al Foro Cívico y al Gobierno Local el Informe de la Audiencia Pública26, en un plazo de quince días.

Cosechando los frutos Está anocheciendo, imaginemos el patio de una escuela donde hasta hace muy pocas horas los alumnos celebraban la hora del recreo, imaginemos un teatro que es receptor de los espectáculos más convocantes de esa ciudad, imaginemos un club deportivo que acondiciona su estadio cubierto para un evento nuevo, imaginemos un centro comunal que es lugar de encuentro y de expresión cultural, imaginemos gente curiosa, alegre, comprometida, ingresando a ese lugar donde, en minutos más, va a iniciarse la audiencia pública en la que van a ser los principales protagonistas.

26

Este plazo puede variar en función a la norma vigente en el Municipio.

Capítulo 4 Hoja de ruta. Cómo hacer una Auditoría Ciudadana

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Programa Carta Compromiso con el Ciudadano

marco conceptual

CUADRO 1

Carta Compromiso con el Ciudadano

INFLUENCIAS DEL ENTORNO GENERAL PLAN DE GOBIERNO - POLÍTICAS ORGANISMO: Misión - Objetivos Estratégicos - Programas Quién hace A RECURSOS

B

C

Qué hace

PROCESO DE TRABAJO

PRODUCTOS / SERVICIOS

X

Proceso 1

Producto 1

X

Proceso 2

Producto 2

*

Financieros

ESTÁNDARES Atributos de Calidad a

b

*

R

Tecnología

X

R

X

Proceso 3

Producto 3

*

Recursos Humanos

R

X

X

Proceso 4

Producto 4

*

X

R

Proceso N

Producto N

X

c

d

*

Materias Primas

R

Para quién hace

D

RESPONSABLES X

Con qué calidad hace

Cómo hace

e

*

* *

Ciudadanos Beneficiarios (destinatarios Inmediatos directos) y Mediatos

f

*

PRODUCTOS EXTERNOS (Bienes y Servicios)

*

Cobertura y Calidad del Servicio

R: Responsable del proceso X: Areas que intervienen

RETROALIMENTACIÓN EVALUACION DE GESTIÓN

SISTEMA INTERNO: ECONOMÍA - EFICIENCIA Y EFICACIA DE PROCESOS

EVALUACION DE RESULTADOS

SISTEMA EXTERNO: EFICACIA - EFECTIVIDAD

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Fase del proceso en el que se desenvuelve el Programa Carta Compromiso con el Ciudadano

Impacto en el entorno

CUADRO 2 MAPA DE PRODUCCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN

MISIÓN OBJETIVOS DE LA ORGANIZACIÓN Resultados a alcanzar para el cumplimiento de las políticas y la misión de la organización.

MACROPROCESOS Agrupamiento de los procesos destinados al cumplimiento de los objetivos estratégicos.

CARTA COMPROMISO CON EL CIUDADANO

PROCESOS

PRODUCTOS / SERVICIOS

Conjunto de actividades y/o tareas que se vinculan entre sí para transformar insumos en productos valorados por el ciudadano.

Bienes y Servicios cuantificables, o de esencia cualitativa, que genera un organismo para contribuir con el cumplimiento de su misión.

Interacción AdministraciónCiudadano

Calidad intrínseca del Producto/Servicio

CIUDADANOS Destinatarios de los bienes y servicios generados por la organización.

IMPACTO Efectos en el entorno, de mediano y largo plazo, producidos directamente por la organización.

Calidad en el Punto de Contacto

ATRIBUTO DE CALIDAD

ESTÁNDARES DE CALIDAD

INDICADOR

Son aquellos aspectos distintivos de un servicio que los ciudadanos identifican como necesarios para satisfacer sus necesidades o expectativas.

Valores a alcanzar que se consideran significativos para un factor o atributo de calidad.

Instrumentos de medición (cualitativos o cuantitativos) de los factores o atributos de calidad. El resultado es un valor que representa el nivel de desempeño logrado por la organización

cursos disponibles, es posible fijar, previo plan de mejora, un compromiso como el siguiente: “Actualmente el programa de asistencia alimentaria cubre al 60% de la población destinataria de este beneficio. Para el mes de Diciembre de 2005 se incrementara su cobertura de manera de alcanzar al 90% de la población que, de acuerdo a lo establecido en la ley, tienen derecho a la asistencia alimentaria”. En el cuadro 3 presentamos el diagrama del proceso de establecimiento de estándares de calidad de los servicios y compromisos de mejora que se incluyen en la Carta Compromiso. 24

Carta Compromiso con el Ciudadano

CUADRO 3 Relevamiento y descripción de los servicios esenciales brindados

Identificación de las expectativas y necesidades de los ciudadanos respecto de los servicios y su calidad (atributos de calidad)

NO ACEPTABLE

Diagnóstico de los niveles actuales de desempeño de los servicios en los atributos de calidad identificados.

ACEPTABLE

Verificación de la existencia de fuentes de información para la medición

EXISTE

NO EXISTE

Medición del cumplimiento de estándares y compromisos de mejora.

Establecimiento de compromisos de mejora para la generación de fuentes de información

Establecimiento de compromisos de mejora para incrementar los niveles de desempeño de los servicios

ESTABLECIMIENTO DE ESTÁNDARES DE CALIDAD DE LOS SERVICIOS SOBRE LA BASE DE LOS ATRIBUTOS DE CALIDAD VALORADOS POR LOS CIUDADANOS

CORTO PLAZO

Implementación de acciones de mejora comprometida para el período anual

MEDIANO Y LARGO PLAZO

Elaboración de Agenda de planes y programas de mejora

Componente: Sistema de Información y Comunicación Un aspecto característico de la democracia consiste en la obligatoriedad del gobierno (municipal, provincial o nacional) de informar a la ciudadanía y de ser informado por ella. Este intercambio de mensajes de doble vía es lo que conocemos como comunicación, un aspecto de significativa importancia tanto para garantizar la efectividad de las acciones de gobierno, como para legitimar la gestión de la Administración Pública, garantizar la transparencia de los acCarta Compromiso con el Ciudadano

25

Tablero de Control del Programa Carta Compromiso El tablero de control utilizado para el proceso de monitoreo y evaluación por los organismos, es un programa informático desarrollado por la Subsecretaría de la Gestión Pública que, a través de Internet, posibilita conocer a las autoridades y personal de los organismos los servicios incorporados en las cartas, los estándares de calidad y compromisos asumidos, los resultados de las mediciones realizadas para determinar su nivel de cumplimiento y la priorización de las áreas y procesos que requieren la implementación de mejoras.

El acceso al tablero de control permite visualizar en forma clara y rápida: 1. La descripción precisa de todos los estándares de calidad y compromisos incluidos en las Cartas para cada uno de sus componentes, su nivel de cumplimiento progresivo en el período anual, información complementaria sobre los mismos (atributos de calidad que se miden, destinatarios de los servicios, etc.) y una síntesis del “procedimiento de verificación” de cuya calidad depende la utilidad del monitoreo.

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Carta Compromiso con el Ciudadano

CUADRO 5

Sitio web del Tablero de Control y Seguimiento de Monitoreo del Programa Carta Compromiso con el Ciudadano (http://tc.sgp.gov.ar)

2. Los resultados obtenidos teniendo en cuenta el “peso relativo” que se le asigna a cada uno de los estándares de calidad de los servicios y compromisos asumidos, conforme a los siguientes criterios establecidos por el Programa: ◆ Cantidad e importancia de los destinatarios en los cuales impactan. ◆ Importancia para el cumplimiento de la misión y objetivos estratégicos del organismo. ◆ Visibilidad pública de los mismos. Carta Compromiso con el Ciudadano

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3. Los gráficos de la evolución mensual del nivel de cumplimiento de cada uno de los estándares de calidad y compromisos asumidos y los histogramas del nivel de cumplimiento de cada componente. CUADRO 6

Ejemplo del nivel de cumplimiento de un estándar de calidad de la Secretaría de Turismo de la Nación. Evolución mensual e histogramas del nivel de cumplimiento.

Ejecución del Programa Es importante hacer referencia a una actividad inicial de gran importancia que se debe implementar para asegurar el éxito del Programa: 42

Carta Compromiso con el Ciudadano

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

Concertación y gerencia social : conceptos, enfoques y experiencias Isabel Licha INDES/BID Washington, DC Mayo 2003 Introducción La concertación, como proceso sociopolítico y tema de estudio, reaparece con nitidez a principios de los años 90 en Europa y sólo a fines de los 90 en la región de América Latina. Mientras que en Europa se trató de un proceso orientado al logro de pactos sociales para asegurar la competitividad económica, en el marco de acuerdos que a todas luces favorecen el capital frente al trabajo1, en América Latina corresponde mas bien a prácticas incipientes formales de búsqueda de acuerdos para reducir riesgos de ingobernabilidad, causados por el aumento de los conflictos sociales, como efecto del incremento de los niveles de pobreza y desigualdad ocurrido durante las últimas dos décadas. Una segunda razón del surgimiento de los procesos de diálogo y concertación social en la región es su eficacia como mecanismo para legitimar las reformas en curso, facilitando acuerdos que las preserven. La tercera causa pareciera relacionarse con la necesidad de superar situaciones particularmente difíciles y complejas, mediante el logro de acuerdos nacionales imprescindibles: p.e. los acuerdos de paz en Guatemala; de reconciliación nacional en El Salvador; y la inclusión de demandas étnicas en Ecuador y Chiapas. En este trabajo nos concentraremos en el análisis de experiencias gobernadas por la lógica de reducción de la conflictividad social, como son aquellos procesos de reforma en marcha, en los cuales se intenta incluir demandas sociales de grupos de población tradicionalmente postergados. Este trabajo se desarrolla en cuatro partes y unas conclusiones. En una primera, conceptual, introducimos definiciones y enfoques sobre el tema tomando en cuenta el contexto europeo y de América Latina; en una segunda presentamos elementos metodológicos básicos del proceso; en la tercera analizamos el vínculo entre concertación y gerencia social; y en la cuarta revisamos tres experiencias en términos de sus características mas relevantes: contexto, temáticas de los procesos de diálogo y concertación, los actores del proceso, principales resultados y efectos, aprendizajes mas relevantes y mayores desafíos gerenciales. I. Contextos, definiciones y enfoques de concertación El resurgimiento en la década de los 90 de procesos de concertación de políticas, en los países de la Unión Europea, ha sorprendido por su considerable amplitud, fenómeno que varios autores han 1

Véase los trabajos de Compston (Hugh), 2000, Beyond Corporatism: A Configurational Theory of Policy Concertation. Paper for the Political Studies Association- UK 50th Annual Conference, 10-13 April, London. También de Compston (Hugh), 2002, Globalization and Policy Concertation. Workshop on Globalization and Labor Movements, European Consortium for Political Research Joint Sessions, Turin. Otros autores que han aportado recientemente a este debate son Pochet (Philippe) y Giuseppe Fajertag, 2002, Une ère nouvelle pour les pactes sociaux en Europe, 40 pag. El artículo de Campos Lima (María da Paz), 2000. The Concertation Issues in Portugal and the Dynamics of Social Pacts in Europe, 21 pgs. Paper presentado en la Conferencia “El gobierno del empleo y de las condiciones de empleo en Europa: entre lo económico y lo social”. Madrid, Universidad Complutense, abril 26 al 28. Finalmente el trabajo de Baccaro (Lucio), 2002, What is Dead and What is Alive in the Theory of Corporativism. International Institute for Labour Studies, Discussion paper series # 143.

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

privatización y homogeneidad ideológica); porque se han abierto nuevos niveles de interlocución (nacional, sectorial, local); porque los contenidos son distintos (demandas de género, etnias, grupos vulnerables, empleo, protección social, educación salud, etc.); y porque el papel de los actores está cambiando (cambios en el papel del Estado y protagonismo de la sociedad civil)5 . Ciertamente el tema se ha convertido en las ultimas décadas en uno de los debates centrales del desarrollo y la democracia en la región latinoamericana. Principalmente en Centroamérica ello ocurre en el marco de una crisis subregional y de negociación de acuerdos de paz. Diversos ejercicios de concertación se han ensayado recientemente en varios de los países de la región, cada uno en su estilo y con sus particularidades, como continuación de las viejas negociaciones, todos ellos buscando encarar los desafíos de la crisis económica, la guerra, la superación de modelos anacrónicos de gestión del Estado y de ejercicio de poder. A pesar de estas iniciativas, la concertación no ha logrado enraizarse como una práctica institucionalizada en un marco de democracia deliberativa. En la mayoría de los casos, las concertaciones han sido “sistemas de acuerdos amplios inducidos por la crisis” que no han tenido impactos duraderos, fachadas de consensos sin resolver a fondo los problemas a los cuales fueron convocados (Rápalo Castellanos, 2002)6. Con base en lo antes dicho, la idea principal que intentamos explorar en este trabajo es aquella que define la concertación como la búsqueda de acuerdos nacionales para la gobernabilidad democrática y la transformación social. Nuestro enfoque es considerar la concertación un área estratégica de la gerencia social, que apunta a democratizar el proceso de formación de políticas y de esta forma contribuir al logro del desarrollo con democracia y equidad. Desde esta perspectiva, el papel de la gerencia social es el de contribuir a generar/potenciar condiciones para la creación e institucionalización de procesos de concertación social7. El cuadro a continuación sintetiza las experiencias mas recientes de concertación en la región (ver cuadro No. 3). Cuadro No. 3 Experiencias recientes de concertación en la región

PAIS Argentina

EXPERIENCIAS DE CONCERTACIÓN Mesa del Diálogo Argentino, con mesas de concertación social y laboralproductiva, para promover acciones inmediatas y temas estratégicos relacionados con el empleo y la seguridad social.

ARGUMENTOS • • -

Bolivia

Ley de Diálogo Nacional Estrategia Boliviana de Reducción de Pobreza -

5

La concertación reduce el peligro de anarquía. La concertación ayuda a superar la crisis. Aumenta la apropiación de las políticas por parte de los ciudadanos Aumenta el control social y frena la corrupción

Tokman (Victor), 1997. “Hacia un diálogo social renovado”. En Diálogo y concertación social. OIT, Lima. Rápalo Castellano (Renán), 2001.La teoria del contrato y los procesos de concertación social en América Latina. ( www.undp.un.hn/pdf/varios/teoria-contrato.pdf) 7 Pocos paises en la región han tratado de generar marcos jurídicos para la concertación. Destacan Perú, con un proyecto de ley de concertación participativa para el desarrollo local, y Bolivia con la ley de Diálogo Nacional. Fuera de estos marcos están las mas variadas experiencias en cada pais, que se resumen primordialmente en la creación mediante decretos y leyes sectoriales, de cuerpos (comisiones, comités, consejos) conultivos que a su vez son el producto de procesos de concertación. 6

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Brasil

Chile

Creación en febrero del 2003 del Consejo de Desarrollo Económico y Social, organismo que integra 82 representantes de la sociedad civil (empresarios, sindicatos, movimientos sociales, cultura, personalidades “notables” y religiosas). Su función es asesorar al ejecutivo en la formulación de políticas sociales y de creación de empleo, así como en la definición de las bases para las reformas tributarias, laboral y agraria, entre otras.

Alternativas de Reducción de la Pobreza. Auge de la concertación en la década de los noventa, para ampliar igualdad de oportunidades y generar mayor cohesión social.

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Garantiza la gobernabilidad democrática Densifica la democracia La concertación es una caja de resonancia para la sociedad

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La concertación impulsa la modernización con igualdad. La concertación supera la eficiencia incorporando otros valores.

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Genera credibilidad

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Concertación ha impulsado una reforma educativa, ha incrementado la inversión en infraestructura, ha impulsado la descentralización del poder político, ha propiciado una reforma laboral, ha reconocido los derechos de los pueblos indígenas y ha favorecido incrementos de recursos para la salud pública.

Colombia

Pacto Social Comités interinstitucionales regionales de empleo. Acuerdos y consejos regionales de competitividad

Costa Rica

Proceso de Concertación Nacional para atender las siguientes áreas: Asignaciones familiares y desarrollo social, cesantía, libertades sindicales y política salarial, corrupción, desarrollo rural, seguros, pensiones, servicios ambientales y telecomunicaciones.

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Legitima la acción pública

Ecuador

Demandas del movimiento indígena. Concertación Laboral (1997-2001) Creación de una Unidad de Diálogo y Concertación Social en el ministerio de gobierno (mayo 2003) para institucionalizar la política de concertación y administrar adecuadamente el tratamiento de los conflictos sociales.

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La concertación como instrumento de desarrollo social. Como herramienta esencial de consolidación de la democracia. Medio para prevenir la inestabilidad política y social. Medio para facilitar el tránsito a formas pacíficas de gobierno. Medio para garantizar la coexistencia de tendencias e ideologías opuestas. Libera de tensiones sociales. Disminuye los conflictos colectivos.

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Guatemala

La firma de los acuerdos de paz, en diciembre de 1996 después de 5 años de negociaciones difíciles. Se firmaron 13 acuerdos (derechos humanos e indígenas, temas socioeconómicos, democratización, etc.). Se formularon 400 proyectos a implementarse en el transcurso de 4 años.

Honduras

Proceso de convergencia nacional. Estrategia Hondureña de Reducción de Pobreza.

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Cambia la cultura de conflicto en cultura de reconcialiación

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La concertación como condición indispensable de un nuevo esquema de gobernabilidad. La relación de confianza como base de la acción gubernamental. La concertación como legitimación de las

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instituciones públicas. •

México

Nicaragua

El presidente Fox impulsó un acuerdo político para el desarrollo nacional, conocido como Pacto de Chapultepec, que fue rubricado en octubre del 2001 por los partidos políticos y luego por el sector empresarial. Otros acuerdos son: (1987-1995) -Pacto para la estabilidad y crecimiento económico -Pacto para la estabilidad, competitividad y el empleo -Pacto para el bienestar, la estabilidad y el crecimiento -Alianza para la recuperación económica

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Institucionaliza estructuras democráticas de participación amplia de los sectores sociales

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Permite avanzar hacia una reactivación integral

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Permite dar soluciones a los reclamos populares

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Ayuda a superar los profundos problemas de desigualdad y exclusión social que vive el pais Recupera la institucionalidad democrática sobre bases sólidas Aumenta los niveles de bienestar y justicia social

Creación de CONPES (Consejo Nacional de Planificación Económica y Social) como instancia de concertación social para el desarrollo nacional y como espacio de institucionalización de estructuras democráticas de amplia participación de los sectores sociales.

Panamá

Diálogo Nacional por la Reactivación Económica para dar solución a los problemas del desempleo, pobreza extrema, educación, salud y vivienda. Plan Puebla-Panamá, con la creación de mecanismos de consulta y concertación permanente.

Paraguay

Propuesta reciente del presidente González Macchi para superar la crisis económica del país mediante un pacto de concertación social.

Perú

Tercer Diálogo Nacional sobre Pobreza. Mesas de Concertación en el combate a la pobreza. En julio del 2002 el presidente Toledo lanzó un “acuerdo nacional”, que reúne a partidos con representación parlamentaria, organizaciones de la sociedad civil con alcance nacional y gobierno.

Desarrolla relaciones democráticas entre gobierno y sociedad Nueva práctica social y política mas democrática, plural e incluyente

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Fuente: varias Los argumentos en contra del proceso son los siguientes: 1. 2. 3. 4.

la concertación fragiliza las instituciones democráticas solapa la autoridad del ejecutivo compite con las atribuciones del legislativo contribuye a la cooptación de la sociedad civil

Desde la perspectiva del INDES, la concertación es un mecanismo que lejos de reducir la autoridad y la accountability del ejecutivo y la legitimidad el legislativo, contribuye a fundamentar la toma de decisiones públicas en la información y el análisis de los actores involucrados II. Elementos metodológicos básicos de la concertación a. Componentes del proceso Las metodologías de la concertación apuntan a la articulación adecuada de contextos, actores, agendas, espacios y resultados, en procesos que progresivamente van construyendo los acuerdos. Evidentemente que su mera aplicación no garantiza el logro de acuerdos. A continuación describimos cada uno de estos elementos: 8

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- Contexto.- Se requiere un análisis del entorno para comprender los factores que potencian la necesidad de acuerdos en torno a situaciones particularmente importantes para la comunidad nacional o local donde se ubique la acción de concertación. -

Agenda .- La agenda se define en forma participativa, y se va ajustando a lo largo del proceso de diálogo, debate y deliberación ciudadana. Los problemas agendados (y sus posibles soluciones) son el primer resultado del diálogo, y el proceso de concertación gravita en torno a acuerdos sobre acciones prioritarias de desarrollo

-

Actores.- El proceso de concertación reconoce e involucra a la pluralidad de actores, y apunta a la articulación de sus distintos intereses, mediante la identificación de áreas de común interés, la complementariedad de distintas capacidades y la búsqueda de coherencia de las acciones de desarrollo. Los actores claves participan en el proceso de concertación, a nivel nacional y subnacional, desde sus respectivas lógicas, intereses y perspectivas.

Adicionalmente a los tres elementos anteriores, es preciso contar con una metodología del proceso que incluya la creación de espacios de diálogo, deliberación y concertación y se enfoque en el logro de resultados. -

Espacio público.- La concertación requiere del espacio público y por ello lo reconstruye y fortalece. Ella opera en la arena del interés público, en el ámbito de las decisiones públicas, es decir, aquellas que afectan el bien común. A nivel local, los espacios de concertación son foros públicos en los que confluyen las organizaciones de la sociedad civil y las gubernamentales para intervenir en el desarrollo. Las políticas de desarrollo constituyen el principal eje de concertación.

-

Resultados.- Los resultados del proceso son tangibles e intangibles. De esta forma, son tanto los acuerdos básicos, concretos, sobre políticas públicas, como también son los aprendizajes logrados con el análisis, el diálogo, la deliberación y la propia elaboración de la estrategia. Como principales resultados destacamos su contribución al fortalecimiento democrático, su incidencia en el aumento de la legitimidad del ejercicio de gobierno y principalmente, su significado como mecanismo de construcción de ciudadanía. Podríamos afirmar que el resultado final de la concertación es el desarrollo con equidad y los resultados intermedios son al menos tres: i. Fortalecimiento institucional; ii. afirmación de una cultura de mutuo reconocimiento entre los actores; iii. generación de políticas democráticas de desarrollo.

b. Metodologías de concertación La concertación es un proceso por etapas, que permite desarrollos teóricos y prácticos relativamente independientes en cada una de ellas, a la vez que las articula en una totalidad, como una práctica compleja y sofisticada, integrándolas en forma secuencial. A continuación describimos las etapas del proceso. En el proceso de concertación8 los pasos para generar acuerdos entre actores en torno a decisiones públicas fundamentales son tres: preparación de la concertación (incluye los pasos 8

Tomado y adaptado de Luis Manuel Hernández, GTZ, agosto 2000, en www.geocities.com 9

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1, 2 y 3), ejecución del proceso de concertación (incluye el paso 4)), y resultados (incluye los pasos 5 y 6). Dichos pasos se describen a continuación (Cuadro No. 5): Cuadro No. 5 Pasos 1. • • • • •

Etapas del proceso de concertación Descripción e instrumentos de apoyo agenda de En esta etapa inicial se requiere de análisis (situacional y de actores).

Elaboración de la concertación Análisis del contexto Situación a enfrentar Actores claves a involucrar Agenda de problemas a debatir Especificación de los resultados a alcanzar

Además es preciso elaborar la agenda de problemas a debatir con el fin de generar acuerdos.

2.

Elaboración de pautas e instrumentos del proceso de concertación

Identificar las técnicas de concertación a seguir y planificar los detalles, reglas y procedimientos

3.

Generación de alternativas para lograr acuerdos

Elaborar cuadro de posibles alternativas para que los participantes puedan definir sus respectivas opciones para someterlas a discusión

4.

Realización de las reuniones de concertación (mesas, talleres, asambleas, etc)

Rol de facilitación imparcial de reuniones y talleres con los diferentes actores Relatorías de las reuniones

5.

Elaboración del documento de síntesis de las acciones concertadas

Consolidación de resultados de las mesas y elaboración de la estrategia con cuadro de compromisos y responsabilidades acordadas

6.

Definición del sistema de monitoreo y evaluación de resultados

Creación de espacios o mesas de evaluación periódica de las acciones concertadas realizadas y rendición de cuentas a la ciudadanía en general sobre resultados (informes periódicos de monitoreo por parte de las agencias comprometidas)

Fuente: Elaboración propia basada en Hernández (Luis Manuel), 2000

Como la concertación es un mecanismo concreto de participación de los actores en la formación de políticas públicas, dicho proceso requiere de un plan minucioso de participación ciudadana, apoyado en la aplicación de metodologías participativas9, cuyos rasgos mas importantes describimos a continuación (Cuadro No. 6): Cuadro No. 6 Elementos de participación ciudadana para la concertación social Etapas Instrumentos 1. Marco para la participación de los actores -Nivel macro: identificación de actores, procesos y métodos participativos Refuerzo de los mecanismos existentes de Participación Ciudadana (PC) -Involucramiento de los actores claves -Diseño de estructuras para la PC -Amplio alcance de la PC: debate, consulta, decisiones, e implementación -Proceso de deliberación y concertación: para definir el problema, fijar prioridades, diseñar las acciones, asignar recursos, y monitorear las acciones. 9

Elaborada a partir del texto de Edgerton et al, 2000. Participatory Processes in the Poverty Reduction Strategy. Draf for comments. Washington, DC, World Bank, April. 10

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2. Definición del plan de acción participativa

-Definir los métodos específicos de participación -Vincular los actores con los métodos mas adecuados de participación -Consulta y validación por los actores del plan y métodos de participación -Completar detalles del proceso sobre la marcha -Diseñar mecanismos para organizar el proceso y mantener un proceso continuo de información --Usar experticia local en participación -Usar instrumentos gerenciales para manejar el proceso, y lograr movilización y motivación -Aplicar métodos de diagnóstico participativo -Usar técnicas de negociación -Realizar talleres de análisis de problemas -Diseminar información y realizar campaña de información al público -Capacitar facilitadores

3. Alcance y mecanismos de participación durante la concertación

4. Institucionalización de la participación

i.

Participación intragubernamental.- Abarca desde las estructuras de gobiernos locales hasta el parlamento. Los niveles son: nacional (ministerios claves); talleres de consulta y diseminación de información a nivel regional y distrital; representación de los gobiernos locales en los foros nacionales.

ii.

Participación de la sociedad civil a nivel nacional.- Los criterios principales para incluir la representación de la sociedad civil al nivel nacional son legitimidad, representatividad y capacidad. Abarca ONG, sector académico, instituciones religiosas, gremios profesionales, sindicatos, medios de comunicación social y sector privado.

iii.

Participación de la sociedad civil a nivel local.- Involucra a las organizaciones locales de la sociedad civil, organizaciones de base, comunidades rurales y grupos informales

iv.

Estrategia de información y comunicación.- El gobierno informa a todos los actores del proceso, y al público en general desde el primer momento.

v.

Mecanismos de retroalimentación.- Crear vínculos entre gobierno y Organizaciones de la Sociedad Civil, entre los gobiernos locales y el central, y dentro de las comunidades, con el fin de asegurar la retroalimentación del proceso de formación de las políticas (estrategias)

Medición del avance del proceso de participación, conforme al plan de participación de los actores

Fuente: Elaboración propia a partir de Edgerton et al, 2000.

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“Mecanismos de participación ciudadana: Elaborando el mapa institucional nacional y de la Ciudad de Buenos Aires1”

María Laura Eberhardt2

Ejes analíticos - problemáticos: 8) Instituciones, sistemas y legitimidad

E-mail: [email protected]

Teléfono: 4322-8958 o 15-5855-0716

Dirección postal: Av. Córdoba 966 P 7 D K

Afiliación institucional: UBA, FLACSO, UNSAM

1

Este trabajo se inserta en el marco del Ubacyt 049 “Evaluando el desempeño democrático de las instituciones políticas argentinas”, período 2004-2007, dirigido por el Dr. Juan Manuel Abal Medina, IIGG-UBA. 2 Licenciada en Ciencia Política, becaria del CONICET 2004, Maestría en Ciencia Política y Sociología (FLACSO) y Doctorado en Ciencia Política (UNSAM) en curso.

11

Revocatoria de mandato: Según Lijphart (1984) la “destitución” (como él la llama) permite resolver un problema que Rousseau encontraba en las democracias representativas: que los representantes, una vez elegidos, no podían seguir siendo controlados por los votantes. La revocatoria subsana esta dificultad al permitir a cierto número de votantes insatisfechos con su representante reclamar elecciones especiales en las que el mismo pueda ser destituido. Supone eliminar el contrato de representación establecido por el voto antes de que expire su período preestablecido. En algunas constituciones se establece un mínimo de 20% del electorado para solicitarlo dentro de un plazo poco mayor a la mitad del mandato cuestionado. Las revocaciones dimanan de peticiones firmadas por la proporción requerida de votantes, seguidas de una elección especial para decidir si el funcionario en cuestión debe dejar el cargo. Si se aprueba la revocación, se elige a un sucesor, bien en la misma votación o en una selección sucesiva (Gerald, 1987). Como señala Justo López (1997), el objeto del “recall” radica en mantener constantemente responsables ante sus electores a los funcionarios públicos elegidos, constituyendo, por esto, una modificación al régimen representativo en su naturaleza propia, donde el elegido no es responsable ante sus electores (mandato representativo o mandato libre). La Constitución Nacional no incluye este mecanismo de democracia semidirecta en su articulado, aunque tampoco lo prohíbe expresamente. Mientras tanto, la Ciudad de Buenos Aires lo incorpora claramente en su Constitución de 1996 (artículo 67), para los funcionarios electivos en ejercicio de los poderes ejecutivo, legislativo y de las comunas (siempre y cuando no hayan cumplido un año de mandato, ni les reste menos de seis meses para la expiración del mismo), fundándose en causas “atinentes a su ejercicio”. Una vez que la iniciativa impulsada recolecta las firmas del 20% del padrón electoral correspondiente (de la ciudad o comunal), exigidas a fin de dar inicio a este mecanismo, el Tribunal Superior debe convocar a referéndum de revocación dentro de los noventa días de presentada la petición. Dicho referéndum es de participación obligatoria, pero sólo tiene efecto vinculante si los votos favorables a la revocación superan el 50% de los inscriptos en el padrón. Dicha revocatoria fue reglamentada en la Ciudad por la ley N° 357 del año 2000. Esta norma aclara que la revocatoria debe pedirse para cada funcionario/a en particular (no pudiendo hacerse

12 simultáneamente para más de uno/a). Además otorga un plazo de hasta 12 meses para que los impulsores de la iniciativa reúnan las firmas obligatorias, período que se inicia desde el momento en el que el Tribunal Superior de Justicia entrega a los interesados (que iniciaron los trámites preparatorios) las correspondientes planillas. Reunidos los requisitos de avales y verificada su validez, el mismo Tribunal convoca el referéndum de revocatoria. Un punto importante es que, si la opción por revocar el mandato no obtiene el apoyo de más del 50% de los electores inscriptos en el padrón del distrito correspondiente, se inhabilita la presentación de una nueva petición de revocatoria por iguales causas referidas a idénticos hechos.

Audiencia pública: Es una instancia de participación en el proceso de toma de decisiones, en el cual la autoridad responsable habilita un espacio institucional para que todos aquellos que puedan verse afectados por una norma o tengan un interés particular en ella expresen su opinión respecto de la misma. El objetivo de esta instancia es que la autoridad responsable de tomar la decisión acceda a las distintas opiniones sobre el tema en forma simultánea y en pie de igualdad a través del contacto directo con los interesados. Los también llamados “hearings”, son una actividad común en la experiencia norteamericana, en donde diversas personas, a título individual o en representación de grupos, exponen sus puntos de vista sobre los proyectos de ley y de resolución sometidos a análisis en cada comisión o subcomisión (Molinelli, 1991). Algunos de sus propósitos son: explorar la necesidad de una cierta legislación (propuesta o no); controlar al Ejecutivo; y proveer de un foro a los deseos, frustraciones y reclamos de los ciudadanos. Además, tienden a promover públicamente la personalidad de los integrantes de la comisión, en particular de sus líderes formales y/o reales (Molinelli, 1991). Entre sus principales efectos se encuentran los de: reafirmar la independencia del Congreso frente al Ejecutivo, en cuanto a que en ellas los legisladores “interpelan” a funcionarios de esa rama y lidian directamente con los expertos independientes; despiertan el interés de la opinión pública en los asuntos de interés general; promueven soluciones más adecuadas a las circunstancias; y elevan el grado de transparencia del trabajo de los lobbystas (Molinelli, 1991). Esta herramienta, puede adoptar diferentes formas según sean o no obligatorias para la sanción de una ley o la ejecución de una política pública, como las restricciones existentes en materia de

17 Una curiosidad: Tribuna Popular o Banca 69 Finalmente, el Reglamento interno de la Legislatura de la Ciudad de 1997, en sus artículos 76 y 77, diseña, para el funcionamiento de las sesiones plenarias, una Tribuna Popular que habilita la participación de organizaciones no gubernamentales y de ciudadanos autorizados, durante el tratamiento de los diferentes proyectos de su interés en la Cámara. Las manifestaciones permitidas son de 10 a 15 minutos, con intervención a posteriori de cada uno de los Bloques, de 5 minutos. No obstante, dicho mecanismo no ha sido reglamentado por resolución interna, por lo que aún no se encuentra en funcionamiento.

Conclusiones: Ante las dificultades que afrontan actualmente los partidos políticos como herramientas de expresión de las demandas de la población, ubicados estos en un punto medio entre mandatarios y mandantes, los mecanismos de participación presentados (iniciativa legislativa, consulta popular, revocatoria de mandato, audiencia pública, presupuesto participativo, plan estratégico, acceso a la información, tribuna popular) constituyen interesantes herramientas a ser utilizadas por la población a fin de hacer explícita su voluntad en las instancias de decisión política. Como vimos, la Constitución Nacional argentina, a partir de la reforma de 1994, incorpora sólo dos de estos mecanismos: la iniciativa popular legislativa y la consulta popular vinculante y no vinculante. No obstante, aunque limitada, dicha incorporación implica un importante paso en el sentido de abrir una puerta a la utilización de los mismos, al tiempo que sirve como ejemplo a ser imitado (y extendido) por las restantes constituciones provinciales y legislaciones locales. Bastante más avanzada en esta dirección, se encuentra la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, con seis de estos instrumentos formalmente comprendidos en su articulación (iniciativa legislativa, consulta popular, revocatoria de mandato, audiencia pública, presupuesto participativo y plan estratégico), junto a un séptimo creado por ley (acceso a la información) y a un octavo formulado por reglamento interno del Poder Legislativo (la Tribuna Popular). Si bien el caso de la Ciudad da cuenta de un amplio y moderno espíritu participativo por parte de sus dirigentes y legisladores, aún quedan varias cuentas pendientes respecto del estado actual de los instrumentos creados. En primer lugar, es de total urgencia la reglamentación de los

18 mecanismos aplazados hasta el momento, como ser el Presupuesto Participativo y la Tribuna Popular. A pesar de que el primero funciona “de hecho” a partir de un decreto del poder ejecutivo, es necesario concederle un marco legal que le de respaldo y obligatoriedad y vigile su correcto desarrollo. Varios proyectos han sido presentados al respecto en la Legislatura durante los últimos años, aunque, por un motivo u otro, hasta ahora no han sido tratados. En segundo lugar, tenemos que otros de los procedimientos establecidos presentan serias dificultades al instante de ser aplicados. Es así como se formularon varias propuestas en función de acortar y simplificar los pasos requeridos para ponerlos en marcha. Por ejemplo, respecto de la iniciativa popular, no siendo posible el acotamiento del requisito mínimo de firmas del 1,5% del padrón sino a través de una engorrosa y poco aconsejable reforma constitucional, se elevaron voces a favor de prolongar el plazo de recolección de firmas de 12 a 15 meses, de disminuir de 4.000 a 3.000 el número de adhesiones capaces de habilitar la difusión de la iniciativa por los medios locales, o de incorporar una instancia de 1.000 avales de base a nivel zonal con igual efecto que la anterior. Otros más osados sugirieron la posibilidad de reunir las adhesiones vía internet. Algo similar ocurrió con las audiencias públicas y los pedidos por una mayor difusión de las mismas, una mejor accesibilidad de los lugares de reunión, y la obligatoriedad de asistencia por parte de los funcionarios involucrados cuando son convocados. Finalmente, y para que tales mecanismos puedan ser efectivamente utilizados por la población, resulta de fundamental importancia ampliar su difusión y extender su enseñanza a toda la ciudadanía. No obstante, es necesario no exagerar las expectativas acerca de los beneficios que la adopción de tales herramientas puede llegar a acarrear. Si bien dichos mecanismos constituyen nuevas vías orientadas a abrir otros espacios de participación política dentro de nuestras democracias representativas, se hacen evidentes las limitaciones que suelen acompañar su uso y que atentan contra los loables resultados esperados (desinformación por parte de la población sobre la existencia y modo de empleo de estos mecanismos, obstáculos intrínsecos a la puesta en práctica de los mismos, apatía política ciudadana, poca voluntad por parte de los dirigentes de darlos a conocer y fomentar su uso, dificultades surgidas a la hora de medir los resultados de la participación, entre otras).

19 Asimismo, hay que tener en cuenta que nuevas instituciones no necesariamente garantizan nuevas prácticas políticas. Por el contrario, es muy probable que, luego de su incorporación, sigan existiendo muchas de las conocidas situaciones de clientelismo, corporativismo, ejercicio de lobby y presiones de diferente tipo, aparateo, desinterés cívico, etc. Sin embargo, y a pesar de los obstáculos conexos, es posible y deseable pensar que la adopción, perfeccionamiento, impulso y fomento de tales herramientas de participación ciudadana como canales complementarios de expresión popular, brindará un valioso aporte en el largo camino hacia el fortalecimiento y consolidación de nuestras actuales democracias, tan cuestionadas y sacudidas en los últimos años.

Bibliografía: • •

Bidart Campos, Germán J; Manual de la Constitución Reformada, Tomo II; Ediar; Buenos Aires; 1996. Bogdanor, Vernon; voz "referéndum e iniciativa", en Bogdanor, Vernon (editor), Enciclopedia de Instituciones Políticas, Alianza Editorial, 1987.

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Castells, Manuel; La era de la información: Economía, Sociedad y Cultura; Vol. I La Sociedad Red; Siglo XXI Editores; 2000.

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Cavarozzi, Marcelo y Abal Medina, Juan Manuel (comps.); El asedio a la política. Los partidos latinoamericanos en la era neoliberal; Homo Sapiens, Rosario, Argentina, 2002. ISBN: 9508083522. Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, año 1996, disponible en http://www.legislatura.gov.ar/1legisla/constcba.htm Constitución de la Nación Argentina, año 1994, disponible en http://www.georgetown.edu/pdba/Constitutions/Argentina/argen94.html Gemma, Gladio; voces "plebiscito" y "referéndum", en Bobbio, Norberto & Matteucci, Nicola (dirs.), Diccionario de Política, Siglo XXI, México, 1982. Gerald, Pomper; voz “revocación”, en Bogdanor, Vernon, voz "referéndum e iniciativa", en Bogdanor, Vernon (editor), Enciclopedia de Instituciones Políticas, Alianza Editorial, 1987. Justo López, Mario; Manual de derecho político; Depalma; Buenos Aires; 1997. Ley de la Ciudad de Buenos Aires N° 6 de Audiencia Pública, 6/03/98, disponible en www.cedom.gov.ar/es, disponible en www.cedom.gov.ar/es Ley de la Ciudad de Buenos Aires N° 310 de Creación del Consejo de Planeamiento Estratégico, 14/12/99, disponible en www.cedom.gov.ar/es Ley de la Ciudad de Buenos Aires N° 104 de Derecho a la información, 19/11/98, disponible en www.cedom.gov.ar/es Ley de la Ciudad de Buenos Aires N° 40 de Procedimiento de Iniciativa Popular, 25 de junio de 1998, disponible en http://www.cedom.gov.ar/es/

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Pedemonte & Asociados

La Participación del Personal - Parte I Autor Enrique Pedemonte

Es prácticamente imposible imaginar un proceso exitoso de Excelencia Empresaria sin la participación interesada del personal. En todos los sectores son enormes los beneficios, en materia de productividad, derivados de la implementación de prácticas de management que apuntan al alto rendimiento y a un considerable nivel de participación. Una organización no puede cambiar su cultura si una importante parte de la gente que la compone ni siquiera está interesada en ese propósito. Por lo tanto una de las primeras preocupaciones de las empresas decididas a realizar un cambio cultural, radica en encontrar formas, medios y técnicas para interesar primero a su personal en la necesidad de cambio, y luego lograr su participación comprometida. El reto que enfrentan actualmente los dirigentes de alto nivel de todo tipo de organizaciones consiste en la creación de una cultura corporativa que, de manera efectiva, confiera autoridad y responsabilidad a las personas que trabajan en la empresa. Alcanzar la participación del personal es un objetivo difícil de lograr que implica un gran esfuerzo, renunciamiento a preconceptos y paradigmas del pasado y constancia para mantenerse firme en el propósito. Esa dificultad dependerá de factores tales como: el estilo que la organización ha desarrollado en gran parte de su historia, en el convencimiento y en la capacidad de sus directivos para liderar el proceso de cambio. Sin embargo, el esfuerzo vale la pena. Cuando los empleados tienen la posibilidad de influir sobre las decisiones que afectan sus propias tareas, se sienten dueños de sus propios destinos y no simples números de legajos o engranajes fácilmente reemplazables. La verdadera fuerza de la participación de los empleados radica en la extraordinaria movilización que le da a la organización y al proceso de cambio. El estado ideal es aquél en el que los empleados se involucran informalmente, naturalmente, en la resolución de problemas, en la toma de las decisiones sobre situaciones que están a su alcance, que comparten los objetivos de la organización y los hacen suyos. No obstante para llegar a ese estado ideal es necesario facilitar la participación a través de metodologías estructuradas que permitan que la gente y la organización en su conjunto vayan ganando experiencia, confianza y capacidad para un ejercicio continuado de la participación del personal. Es aquí en dónde aparecen las Técnicas de Participación, que representan el lado táctico de la participación de los empleados. Son herramientas para impulsar el propósito estratégico de la participación, el desarrollo de un estilo de conducción y un clima organizacional que aliente los aportes de los recursos humanos. No obstante es necesario enfatizar que las Técnicas son sólo eso: técnicas. medios, herramientas que se instrumentan para alcanzar un determinado objetivo. Pero que de ninguna manera son un fin en sí mismas. Son mecanismos para inducir al personal a involucrarse de manera estructurada, de manera tal de llegar a un estado donde se involucren informal y cotidianamente en la resolución de problemas y la toma de decisiones. Pero esto no se logra de la noche a la mañana, debe buscarse el modo de pasar del actual nivel de involucración de la gente dentro de la organización, hacia una situación en que la gente logre el sentido de pertenencia indispensable en las organizaciones excelentes. Muchas empresas han cometido el error de implementar Técnicas de Participación pensando que eran suficientes para instalar definitivamente la involucración del personal en sus organizaciones y alcanzar esa excelencia tan deseada. Con el tiempo se encontraron que la técnica se agota y su proceso de cambio fracasa. Hay una gama muy variada de técnicas. Desde las más simples a las más sofisticadas, que implican profundas modificaciones en las organizaciones y en sus estructuras. La diferencia básica entre ellas radica en el grado de compromiso de los directivos, la utilización de recursos y el tipo de organización que las implementa. La técnica a utilizar debe guardar coherencia con el grado de preparación organizacional; cuando una técnica deja de ser efectiva hay que estar preparados para instituir nuevas técnicas para mantener el impulso participativo. Se las puede clasificar de la siguiente manera: TECNICAS DE PARTICIPACIÓN BAJA PARTICIPACIÓN ESTRUCTURAS PARCIALES REESTRUCTURACIÓN LABORALInformación compartida. Fuerza de tareas. Equipos laborales naturales. Realimentación a través de encuestas. Círculos de Calidad. Equipos laborales autónomos. Buzón de sugerenciasOtros. Grupos Brainstrorming. 1 - Las Técnicas de Baja Participación No requieren un compromiso excepcional por parte de la Empresa. Son simples y rápidas de implementar. De bajo costo. No obstante requieren una cuidadosa planificación para no fracasar en su implementación. a) Información Compartida: Para generar participación es necesario mejorar primero la comunicación. La información compartida es la más básica de las técnicas para generar la participación de la gente. Cuando se carece de información sobre el desempeño organizacional, la naturaleza y los desafíos de la actividad, las razones de las decisiones que afectan a sus empleos; la gente se siente desafectada de lo que está pasando en la Empresa. No sienten lealtad hacia la Compañía. No están comprometidos con los objetivos e iniciativas. Son considerados como simples engranajes de un aparato de producción. No es posible que aparezca un espíritu de participación y de compañerismo sin la existencia de abundante información disponible para todo el personal. Una buena práctica de comunicación puede significar el punto de inflexión entre el compromiso y la indiferencia. Al mantener informados a los empleados de dónde estamos, cómo estamos y hacia adónde vamos, los directivos están enviando una potente señal a la organización toda: se considera que la gente es un elemento clave, compromete al empleado en un esfuerzo común. La falta de comunicación es también una clara señal: la gente no nos interesa y por eso no le damos información. La falta de información sobre el desempeño de la Compañía impide a los empleados ser miembros eficientes y efectivos de la Empresa. Si no saben el costo de la operación, ni las circunstancias competitivas por las que se está pasando; los empleados perciben erróneamente el origen de sus salarios. Más aún pueden llegar a la conclusión de que el resultado de la empresa poco tiene que ver con sus trabajos y los modos en que los desempeñan. Esta última situación priva a la empresa de productividad y de un grupo de personal interesado y entusiasta. En otros términos; un empleado realiza una tarea más efectiva cuando conoce la importancia de la misma y la forma en que se vincula con las demás que se llevan a cabo en la Empresa, qué sucede en la empresa y cuál es su posición competitiva, y en que medida el empleo y el sueldo del empleado están relacionados con el resultado de la Empresa. En las compañías que aplican este concepto, los empleados aprenden a comprender los objetivos y http://www.pedemonteasoc.com.ar

Generado: 17 May, 2009, 23:48

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mediciones fundamentales del negocio. Están en condiciones de entender cómo influyen sus tareas en los resultados de la unidad a la que pertenecen así como los del rendimiento general de la Empresa. No se pretende que los operarios de una línea de montaje o los empleados que atienden al público se conviertan en contadores o administradores de empresas pero sí que entiendan los presupuestos, los pronósticos y que los resultados de ganancias y pérdidas existen. En el pasado sólo el gerente se preocupaba si los envíos se estaban haciendo de acuerdo a las promesas efectuadas a los clientes, o si la producción disminuyó en un 10%. En las empresas en dónde el compartir información es una práctica corriente, todos conocen estos datos y todos comparten la responsabilidad de mejorarlos. La posesión de información interna vuelve cómplices a los empleados. Algunos consideran que esto es jugar con fuego. Siempre aparecen argumentos en contra de una apertura total de información hacia el personal (los empleados utilizarán esta información para pedir incrementos salariales y mayores beneficios en los tiempos buenos; o se asustarán en los tiempos malos). Todos estos supuestos pueden convertirse en realidad en cualquier momento. Todo depende de la calidad de gente que cada empresa ha sabido tomar, formar y motivar. Por lo tanto las ventajas de la apertura y de la confianza deberían superar largamente las desventajas mencionadas. Una Compañía que no comparte información en los tiempos de prosperidad, pierde el derecho moral de pedir solidaridad, apoyo, sacrificio y la ayuda de sus empleados cuando las cosas no están bien. Los orígenes del secreto empresario se podría atribuir a la inseguridad de los directivos de la empresa o a la falta de confianza que éstos tienen hacia el personal que ellos mismos eligieron para trabajar en su Empresa. Cuando hay secretos, cuando no hay información compartida, la gente piensa lo peor. Ya sea acerca de las ganancias, de los sueldos del personal ejecutivo, de los proyectos y planes inmediatos, etc. La verdad, tal vez no sea agradable o fácil de explicar, pero siempre es mejor cuando se la pone en evidencia. Las compañías que valoran a su gente informan regularmente acerca de una variedad de temas: - Desempeño organizacional: ventas, niveles de producción, estadísticas de calidad, nivel de satisfacción de los clientes, etc. - Circunstancias Competitivas: principales competidores, penetración en el mercado, fortalezas y oportunidades de la organización para enfrentar exitosamente el mercado, estrategias de la competencia, etc. - Cambios Organizacionales: reingenierías, reestructuraciones organizacionales, nuevos programas de mejoras, perfeccionamiento de productos y servicios, etc. - Recursos Humanos: Nuevas políticas y procedimientos. Programas que se implementan. Proyección del Personal. Capacitación. Relación Sindical. Etc. Si quiere ser un buen comunicador asegúrese de que su oficina sea un buen lugar dónde la gente no tiene miedo de ir y de hablar. Un buen gerente habla con la gente y viceversa. Las organizaciones que no tienen experiencia con la participación de los empleados deberían comenzar mediante una mejora significativa en sus prácticas de comunicación e información compartida. La mejora en las comunicaciones es una táctica de bajo riesgo y que sirve para lubricar las relaciones y prepararlas para un nivel de mayor involucración. b) Realimentación a través de Encuestas: Las encuestas pueden cumplir diversos propósitos y realizarse de diferentes formas. Se pueden utilizar para recoger opiniones, sondear actitudes, monitorear el ambiente laboral, o para identificar oportunidades de mejoras. La encuesta es un elemento económico para involucrar a gran cantidad de empleados y obtener información acerca de la Empresa. Pero se debe considerar que una vez realizada la encuesta es imperativo hacer por lo menos dos cosas: dar a conocer los resultados y actuar sobre los problemas identificados. Si los directivos no están dispuestos a brindar retroalimentación sobre los resultados ni hacer frente a los problemas que se informan en la encuesta, es más sabio dejar de lado esta herramienta; pues además de perderse los beneficios de la participación, se pierde la credibilidad en la dirección de la Empresa. c) Buzones de Sugerencias: Es un mecanismo para obtener ideas del personal acerca de distintas situaciones y sus posibles mejoras. Es una de las técnicas más antiguas y más difundidas. Pero generalmente carece de efectividad. Tiene sus raíces en programas de mejoras de calidad y productividad. Todo empleado que tuviera una idea de cómo mejorar la calidad de un producto o proceso, o de cómo hacerlo más barato completaba un formulario y lo depositaba en un buzón. Las reglas de este juego decían que cada propuesta sería analizada y que de ser factible su aplicación tanto desde el punto de vista técnico como económico el empleado se vería recompensado un determinado porcentaje de la mejora económica obtenida. En la realidad, en la mayoría de los casos, se da que en la organización no hay nadie con la tarea de analista de sugerencias del personal; por lo tanto nadie las analiza o su análisis siempre era postergado, igualmente su implementación. Por lo tanto terminaba perdiendo fuerza y la confianza de la gente. Otra crítica muy importante es que destruye el trabajo en equipo y se trata de una simple comercialización de las ideas de la gente; en dónde lo que importa es el beneficio de la idea, de la gente y no la gente en sí misma. Algunos gerentes creen que los empleados se sentirían intimidados y no manifestarían sus opiniones y sugerencias si tuvieran que identificarse. En estos casos, el problema es mucho más profundo que el buzón. Estamos trabajando en un entorno en dónde la gente tiene miedo a expresarse. Cuando alguien en la empresa tiene una idea o una sugerencia, usted debería desear que vaya corriendo a su oficina y se la comunique. Las sugerencias son siempre saludables, las utilice o no. El medio para recolectarlas es el criticable si se trata de un buzón impersonal. La persona que sugiere ideas tiene la sensación de pertenencia sobre esas sugerencias y se siente orgullosa cuando algunas se reconocen como buenas. Las sugerencias requieren creatividad, iniciativa y demuestran que las personas han estado pensando en la Empresa y en su empleo. En muchas empresas japonesas, el número de sugerencias recibidas por empleado (en promedio) es un indicador del funcionamiento de la organización y de la motivación de su gente. Si no reciben un buen número de sugerencias por empleado por año se piensa que existe algún problema. No es necesario que una sugerencia ahorre miles de dólares en un año. Lo importante es que las sugerencias se formulen personalmente. Si la gente no se siente bien diciendo lo que está mal o lo que podría mejorarse, un buzón de sugerencias sólo enmascararía el problema. Cada Gerente debería crear un clima de trabajo dónde la gente no sienta ningún miedo de hablar. d) Grupos Brainstorming: Es un método relativamente rápido y simple de involucrar a un número más o menos importante de empleados en situaciones que a la empresa le interesa se consideren y se resuelvan o mejoren. Se selecciona un grupo de empleados de distintas áreas de trabajo, especialidades y niveles. Con http://www.pedemonteasoc.com.ar

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esto se asegura una amplia representación (8 a 12 empleados por cada grupo). Un Líder da a conocer el tema a tratar (que puede ser desde encontrar oportunidades para mejorar una situación hasta fijar metas organizacionales), explica la metodología del brainstorming y conduce el proceso alentando la creatividad y la participación. Habitualmente esta metodología, bien aplicada, da una larga lista de alternativas. Si alguna de estas alternativas se aplica, se implementará con mayor efectividad dado que los propios empleados han contribuido.

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La Participación del Personal - Parte II 2 - Las Estructuras Paralelas Las técnicas presentadas en el punto anterior sirven para informar a los empleados o para recoger sus iniciativas e ideas. Las estructuras paralelas trascienden la generación de ideas y comprometen a los empleados en el cambio cultural. Pasar de las técnicas de generación de ideas a las estructuras paralelas no es poca cosa. Los Gerentes y supervisores deben recibir un fuerte entrenamiento en liderazgo grupal a efectos de evitar inconvenientes relacionados con el manejo de la dinámica grupal. Los empleados deben contar con entrenamiento en resolución de problemas. Pueden fomentar cambios en la organización, conducir a relaciones de mayor colaboración entre directivos y empleados, y a una institucionalización de la participación de los empleados en la resolución de problemas laborales.Se las llama Estructuras Paralelas porque no constituyen ninguna organización en sí misma. Las técnicas de resolución de problemas no están integradas a la estructura y prácticas de la organización. Es una participación fuera de línea, los grupos de resolución de problemas no figuran en los organigramas, sino que son paralelos a la organización formal. En esta franja encontramos a la fuerza de tareas y círculos de calidad, entre otros.a) Fuerza de Tareas: Es la técnica de resolución de problemas menos exigente. Se trata de un grupo de empleados que son elegidos para integrar un grupo de trabajo que tiene un propósito claro y bien definido (resolver un problema puntual, mejorar una situación específica). Estos empleados que provienen de distintos departamentos y tienen distintas habilidades y conocimientos se los desafecta de su trabajo habitual por el término que dure su asignación a la Fuerza de Tareas. Es decir que están dedicados full-time a la fuerza de tareas (generalmente no duran más de 1 ó 2 semanas). Inclusive su lugar de trabajo pasa a ser el lugar de reunión de la Fuerza de Tareas. Un Facilitador o Líder, entrenado en la conducción de estos grupos, les provee los lineamientos generales de comportamiento y actuación. Además proporciona toda la información disponible sobre la situación que se tratará. De allí en más la Fuerza de Tareas comienza a trabajar, utilizando diversas técnicas (brainstorming, análisis de causa y efecto, diagrama de Pareto, etc.) hasta llegar a alternativas de solución. Seleccionan la mejor y la implementan en todos los aspectos que están a su alcance. El resto de los aspectos quedan indicados en un plan de trabajo que las estructuras formales de la organización deberán completar. Generalmente el grupo, al finalizar su tarea realiza una presentación ante los Gerentes para explicar que se cambió y cuáles son los beneficios que se alcanzaron. Además de dar a conocer el plan de acción pendiente de implementar. En esta presentación el grupo recibe el reconocimiento de la Gerencia por su aporte. Posteriormente, el grupo se disuelve y cada empleado retorna a su tarea habitual. Las ventajas de este método son muchas y muy importantes: Provoca la participación de la Gente; Involucra personas que nada tienen que ver con el problema, lo que implica ideas nuevas y capacitación; Es un método de capacitar en creatividad, trabajo en equipo, resolución de problemas y toma de decisiones participativas. Se resuelven problemas operativos; se logra mayor integración entre personal de distintas funciones lo que ayuda a derribar las barreras interdepartamentales que pudieran existir en la organización. b) Los Círculos de Calidad: Los Círculos de Calidad constituyen, quizás, la herramienta más poderosa y más utilizada en nuestro País, en la década de los 80, para comenzar a generar esquemas de gerencia participativa e involucración de personal. Podemos afirmar que la primera mitad de la década de los ochenta estuvo ampliamente dominada por los Círculos de Calidad. También podemos afirmar que los Círculos de Calidad fueron el esquema que permitió la firme introducción en nuestras empresas de metodologías tales como el Control Estadístico de los Procesos, el J.I.T., el Kamban. Además preparó el campo para la introducción de conceptos tales como La Calidad Total, la Reingeniería, la aplicación de las normas de ISO 9000 y la organización en equipos autogestionados o células de trabajo. Muchos piensan que el momento de los Círculos de Calidad ya pasó; que hoy son otras las técnicas que hay que aplicar. Sin embargo se debe tener en cuenta que las técnicas a aplicar están fundamentalmente en función del desarrollo organizacional de cada empresa y que por lo tanto es sumamente difícil pasar directamente a Calidad Total sin haber transitado antes por la metodología de los Círculos de Calidad Es necesario tener bien presente el concepto de Mejora Continua Los Círculos de Calidad no son una herramienta para mejorar la calidad, aunque efectivamente la mejoran; tampoco son un medio para disminuir costos y aumentar la rentabilidad, aunque los costos disminuyen y la rentabilidad mejora; no son una estrategia para no tener problemas con el personal y con el sindicato, aunque de hecho promueve que esto no suceda. Los Círculos de Calidad se refieren a un estilo gerencial para conducir todos los aspectos empresarios. En ese contexto los Círculos de Calidad son sólo una herramienta, un medio idóneo para plasmar en la práctica ese estilo participativo de conducción. Los Círculos de Calidad de aparecen por primera vez en 1962 en el Japón con el título de Círculos De Control de Calidad de la mano de su creador el Dr. K. Ishikawa. Al hablar de Japón y de los Círculos de Calidad, es inevitable hacer una referencia a la notable evolución alcanzada por este país en los últimos años que lo ha llevado a ocupar una posición de privilegio entre las primeras potencias industriales del mundo. También es inevitable considerar algunas de las características de este país que permiten comprender el asombro de todo el mundo ante su avance arrollador. Japón a mediados de 1980 tenía 117.000.000 de habitantes en una superficie de 378.000 km cuadrados. Lo que indicaba una densidad de 307 habitantes por Km. Debido a su estructura geológica, sólo es aprovechable el 16% de su superficie. Esto hace que el precio del suelo y de los alquileres sea elevadísimo. Solamente la sexta parte de su territorio es cultivable, por lo tanto a pesar de su alta productividad, debe importar más del 30% de los alimentos que consume. Prácticamente sin petróleo, hierro, metales preciosos, carbón y otros recursos minerales; Japón depende en un 85% de sus importaciones para el abastecimiento de energía y materia prima Participaron de la segunda guerra mundial con el resultado que es conocido por todos. En 1952, una vez terminada la ocupación aliada, el Japón había recobrado sus niveles de producción de anteguerra; pero aún así su P.B.N. apenas era superior a 1/3 del PBN de Francia o de Inglaterra. Sin embargo al finalizar la década de los 70 el PBN de Japón era equivalente al PBN de Inglaterra + el PBN de Francia; y mayor al 50% del PBN de los EEUU. Hasta no hace mucho los productos "Made in Japan" eran recibidos con cierto aire de benevolencia, como imitaciones baratas de dudosa calidad. Tal era así, que eran conocidos en el mundo como "los vendedores de baratijas o de chatarra". A partir de los 80 los http://www.pedemonteasoc.com.ar

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productos japoneses están desplazando a los occidentales de los mercados internacionales más importantes y prácticamente en todos los ramos. Se imponen por su gran calidad, su avanzado diseño, su costo competitivo y la política comercial desarrollada. Han eclipsado, o amenazan seriamente con hacerlo, a las más reputadas industrias de occidente: la relojería suiza, la óptica alemana y la electrónica de los EEUU. Producen indistintamente autos, barcos, instrumentos musicales, motos. Ofrecen cosméticos y comienzan a tener un lugar importante en el negocio de la moda. De sus fábricas sales 3 de las 4 motos que se fabrican en el mundo y en los EEUU han copado casi toda la electrónica de entrenamiento. En 1958, Japón fabricó menos de 100.000 automóviles y en 1981 desplazaba del primer lugar a los EEUU tradicional campeón de la producción de autos en el mundo, con una producción superior a los 11.000.000 de automóviles; gran parte de los cuales fueron destinados a la exportación. Los datos anteriores y muchos otros que causan el mismo asombro, generan la pregunta inevitable: Cuál fue la clave del éxito? Las explicaciones y respuestas a esta pregunta son tan abundantes como contradictorias. Los que han viajado al Japón, como aquellos que diagnostican a distancia nos hacen llegar su opinión acerca de por qué se llegó a semejante éxito en tan poco tiempo. Entre las opiniones, muchas encontradas entre sí, tenemos que: - Los bajos sueldos y escasos beneficios sociales, son una razón que permite a los empresarios japoneses conseguir ventajas importantes en materia de costos sobre sus colegas de Occidente. - Otros creen haber descubierto una desconsiderada explotación de los trabajadores japoneses. - Otros son de la opinión de que el éxito se basa en la excelente colaboración existente entre el estado y la economía privada. Los menores impuestos a la empresa japonesa y el apoyo con medios para inversiones arriesgadas, sobre todo en actividades orientadas hacia la exportación. Además el Estado no aplica impuestos importantes al trabajador. - En otro grupo encontramos a los que opinan que los japoneses son workaholics; es decir seres que están poseídos por una pasión enfermiza por el trabajo. Dentro de esta imagen del japonés se incluye la consideración de que sus éxitos son una forma de conseguir en el campo económico lo que no pudieron conseguir en el campo bélico. - Hay también personas que regresan del Japón realmente entusiasmadas del buen clima de trabajo que impera en las Empresas. Para éstos la clave del éxito pasa por el trato humano, la participación de los trabajadores en la administración de las empresas y el principio del consenso en la mayoría de las decisiones. Alaban la capacidad de los ejecutivos japoneses para motivar a sus colaboradores, mencionan la importancia de la garantía del empleo de por vida y el principio de la ancianidad, que son elementos que se basan en la filosofía de la armonía entre todos los que componen la familia empresarial. - Otros intentos explicativos descansan en la observación de que los japoneses no sólo son imitadores muy hábiles, sino que también son desconsiderados y sin escrúpulos. Pues Copian, mejoran y luego venden a un precio mucho más barato. Dicen que lo que les falta de creatividad lo suplen con un cuidadoso coleccionismo, análisis minucioso y mejora de las ideas de los demás. Sin embargo el número de patentes registradas por los japoneses en los últimos años no justifica esta crítica. Aparentemente la mayor parte de estas explicaciones parecen ciertas, aunque ninguna termina de explicar totalmente el fenómeno japonés. No obstante la realidad nos ha demostrado una superioridad de las empresas japonesas resultante de su productividad y calidad. Productividad y Calidad que le han permitido sobrevivir, pese a todas las condiciones adversas enunciadas, y alcanzar una posición competitiva a nivel mundial. Quizás la clave del éxito haya sido la necesidad de Sobrevivir. Una necesidad que enfrentan hoy muchas empresas de nuestro País. Para alcanzar altos estándares de productividad y calidad ya no alcanza con tener los mejores métodos y tecnología de trabajo. Es necesario contar con el aporte interesado de todos los que componen la Empresa. El medio que utilizaron los japoneses para destrabar el potencial contributivo de su personal son los llamados Círculos de Calidad. Los Círculos de Calidad constituyen un proceso continuado y permanente de capacitación que tiene como objetivo que los empleados de una organización sean más capaces para realizar su trabajo mejor y de forma diferente; y en la medida que la gente es más capaz, toda la organización es más capaz para enfrentar exitosamente el mercado y la competencia. Por lo tanto el objetivo fundamental es el desarrollo de los Recursos Humanos de la Empresa. Es enseñar a aprender y aplicar lo aprendido en el trabajo de todos los días. Los Círculos de Calidad no modifican la organización ni tampoco la forma en que la Empresa se administra. No se alteran roles ni jerarquías. Pero sí proponen un cambio mucho más trascendente: cambiar la forma en que las personas se relacionan entre sí, y la forma en que se relacionan con su trabajo. Este proceso está basado en una filosofía que sostiene que todo empleado, cualquiera sea la posición que ocupa, es una persona interesada y deseosa de influenciar y participar en aquellas decisiones que se toman con relación a su propio trabajo. Obviamente, este es un cambio mucho más difícil que modificar un producto o un proceso. Por lo tanto el proceso de Círculos de Calidad es un proyecto de largo plazo durante el cual se van modificando modos de pensar y como resultado de ese cambio, naturalmente, se comienzan a producir las mejoras de calidad y productividad. Los Círculos de Calidad son un proceso que le permite a cada empleado ser protagonista de su propio trabajo y del futuro de su propio empleo, mediante la generación de oportunidad para influenciar en aquéllas decisiones que se toman con respecto al trabajo que realizan. Dado que los Círculos de Calidad tienen como objetivo el Desarrollo de las personas, en este proceso la capacitación juega un rol preponderante. El personal se desarrolla, a través de distintas y eficaces técnicas de capacitación, para ser cada vez más capaz de analizar y resolver problemas, y de introducir mejoras en su propio trabajo. En los Círculos de Calidad la gente trabaja sobre situaciones reales de preocupación relacionadas directamente con su trabajo. Se aprende haciendo. Esto le da sentido práctico a la capacitación. La gente puede evaluar su propio desarrollo a través de resultados concretos que ve aplicados en su trabajo de todos los días. Pero no sólo se aprende a aplicar herramientas de capacitación, sino que se aprende a trabajar en equipo, a formar grupos y a convivir apropiadamente con otras personas. Durante este largo proceso educativo se logra el desarrollo personal, el cambio positivo en actitudes y conductas y, paralelamente, se van resolviendo problemas de trabajo e introduciendo mejoras operativas. Las situaciones de preocupación que habitualmente encaran los Círculos de Calidad están relacionadas con la calidad, la productividad, los costos, la seguridad y el medio ambiente de trabajo. Todo ello orientado hacia la tarea, lo que posibilitará satisfacer con calidad los requerimientos de los clientes internos y externos, asegurando la repetición de la operación de venta que a su vez asegura la repetición de la operación de producción y la preservación de la fuente de http://www.pedemonteasoc.com.ar

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trabajo.

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La Participación del Personal - Parte III Autor Enrique Pedemonte

Un Círculo de Calidad es: § Un pequeño grupo de empleados que realizan tareas homogéneas. La cantidad de personas que deben componer un Círculos de Calidad oscila entre 3 y 15; siendo 8 ó 10 el número ideal para alcanzar el máximo posible de participación y familiaridad. Estas personas deben realizar tareas homogéneas. Es decir que trabajan en un mismo sector, para un mismo supervisor y que todos los días enfrentan los mismos problemas de trabajo. § Que participan en forma totalmente voluntaria. Esta es, quizás, la clave del éxito de los Círculos de Calidad, nadie obliga a nadie a participar. Cada uno decide cuándo y cómo participar. Se invita a la gente a participar. Se les pide que se acerquen a aprender, para luego aplicar, toda una serie de técnicas de capacitación. Se los invita a participar de un proceso que les permitirá ejercer influencia sobre las decisiones que se toman con respecto a su propio trabajo.§ Que se reúnen periódica y regularmente. Generalmente con una periodicidad semanal, por el término de una hora. Las reuniones se realizan dentro del horario de trabajo o bien en tiempo suplementario. Es decir que el tiempo que estas personas le dedican a las reuniones es pago por la Compañía (ya sea en forma regular o en forma de horas extras).§ Con su Supervisor como Líder del Grupo. Es decir que el Supervisor de los miembros del Círculos de Calidad también es un integrante del Grupo y es, además, el responsable de las actividades que el Círculos de Calidad desarrolla. El cambio que en este caso se da en la relación Supervisor - Empleados es que el Supervisor como Líder tiene dentro del Círculos de Calidad el mismo peso que cada uno de los otros miembros. De manera tal que su voto, su opinión, su posición, tiene exactamente el mismo valor que la opinión, posición y voto de cada uno de los demás integrantes del Círculos de Calidad.De aquí se desprende que:- La participación del Supervisor no es voluntaria sino mandatoria.- Que si el Supervisor quiere imponer su opinión en el Círculos de Calidad lo deberá hacer a través de un proceso de persuasión y por el valor de su jerarquía. Esto implica la existencia de un nivel de comunicación totalmente diferente al habitual en el lugar de trabajo.- El resultado inmediato del mejoramiento del proceso de comunicación en el grupo es un mejoramiento de la productividad y la calidad en el lugar de trabajo. Simplemente porque la gente se entiende mejor, porque los conflictos disminuyen, porque comienza a funcionar el trabajo en equipo. § Para capacitarse, primero, y para identificar, analizar y resolver problemas después. Primeramente se capacitan en una serie de técnicas que les facilitará la identificación, análisis y resolución de problemas de su propio trabajo. Esto quiere decir que se ocupan de los temas que los afectan todos los días en su trabajo y en su lugar de trabajo. El punto anterior es otro de los aspectos distintivos de los Círculos de Calidad y que los hace realmente operativos y no confrontativos. Por lo tanto quedan excluidos todos aquéllos temas de incumbencia de otros Círculos de Calidad o de política general como pueden ser las remuneraciones, los beneficios, la organización, etc.; ya que estos temas son ajenos a la tarea diaria de los Círculos de Calidad. § Para presentar las soluciones adecuadas a la Gerencia, implementándolas cuando es posible. Aquí se presenta otra novedad: los miembros del Círculo de Calidad ya no sólo se limitan a identificar problemas para que un especialista los resuelva, sino que aprenden a analizarlo y sugerir las alternativas de solución más convenientes. La presentación de las propuestas se realiza en forma grupal a la Gerencia y no en forma individual o por medio del Supervisor. Si la propuesta es aceptada se implementa. Con lo cual el personal por medio de su participación y capacitación ha logrado influenciar para que se tome una decisión que les permite hacer el trabajo como ellos mismos lo proponen, y no cómo otros lo indican. {mospagebreak} La estructura basica de un proceso de circulos de calidad es la siguiente:§ El Comité Conductor. Formado por los Gerentes de todas las áreas de la Empresa y por el Gerente General. Debería constituir el primer Círculo de Calidad de la Empresa, y su agenda de tareas debería incluir temas tales como:- Capacitarse en la filosofía, objetivos y metodología de los Círculos de Calidad.- Seleccionar un buen Facilitador.- Decidir cómo comenzar.- Asignar los recursos económicos necesarios para que el proceso funcione (horas extras, salarios de los instructores de capacitación, facilidades, etc.).- Monitorear el avance del proceso y realizar los ajustes necesarios.- Analizar y aprobar las propuestas del personal.Pero más allá de las obligaciones anteriormente enunciadas su principal rol es demostrar convencimiento y compromiso con la filosofía que los C.C. proponen en cada decisión y en cada acto que ejecutan en su tarea diaria. Proporcionando ejemplo permanente.§ El Facilitador. Es considerado la figura clave del proceso. Es la persona encargada de la operación de los Círculos de Calidad. Se trata de una persona con cualidades muy especiales difíciles de conseguir. Debe tener: - Facilidad para comunicarse con todos los niveles de la organización. Maneja la totalidad de los lenguajes que se dan en la empresa Es respetado por todos en la empresa debido a sus aptitudes y a sus cualidades personales.- Debe tener nivel gerencial dentro de la organización para poder lograr por autoridad todo aquello que no puede conseguir por convencimiento y persuasión. Es motivador. Permanentemente está manejando con total naturalidad elementos que le permiten motivar a los demás.- Es apasionado de la filosofía de los Círculos de Calidad. Habla de la filosofía en todas las circunstancias y es totalmente consistente en lo que dice con lo que hace.- Es un Capacitador. Formal; cuando está enfrente de un Círculo de Calidad enseñando alguna técnica de dinámica grupal o de resolución de problemas, e informal cuando a través de su forma de ser muestra como es una persona de calidad.Tiene mucha paciencia y resistencia a la frustración.- Forma parte del Comité Conductor.Parte de sus tareas son: Capacitar a los Gerentes y a los Líderes de los Círculos de Calidad; ayudar a los Líderes en su gestión de conductores de los Círculos de Calidad, registrar las actividades de los Círculos de Calidad; promocionarlos; coordinar las reuniones del Comité Conductor y fundamentalmente monitorear que el cambio de actitud se vaya dando en toda la gente§ El Líder del Círculos de Calidad. Es el supervisor formal de los empleados que forman el Círculo de Calidad. Solamente que la filosofía de los Círculos de Calidad lo obliga a asumir una conducta totalmente diferente a la del supervisor tradicional. Ahora logra resultados por convicción y no por poder. Ahora se le pide que sea un buen administrador de personas.Lograr el cambio del nivel de supervisión es uno de los puntos claves del proceso y más difíciles de alcanzar. Se necesita una tarea de capacitación muy intensa por parte del Facilitador y un decidido apoyo por parte de la http://www.pedemonteasoc.com.ar

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Gerencia.Una situación muy difícil de resolver es qué hacer con aquellos muy buenos supervisores del pasado que no pueden convertirse en los buenos líderes que las organizaciones de hoy requieren. Se debe analizar cada caso en particular y buscar la solución adecuada.La participación del Supervisor en el Círculo de Calidad es mandatoria. Se ve obligado a enseñar a su gente, a motivar, a dar oportunidades de participar, a ser un buen comunicador, un coacher permanente. El objetivo del Círculo de Calidad es que cada Supervisor traslade su rol de Líder a su tarea cotidiana y su hábito de liderar Círculos de Calidad sea su forma de dirigir a su grupo de trabajo en todas las ocasiones.§ Los Miembros del Círculos de Calidad. Son aquéllos empleados que voluntariamente deciden participar del proceso. Que aceptan la invitación a capacitarse y desarrollarse en toda esa serie de técnicas que los ayuda a crecer y ser cada vez mejores. No por ser miembros de los Círculos de Calidad tienen privilegios especiales. Pero sí se destacan fácilmente de aquellos que no participan del proceso.§ Los Asesores de los Círculos de Calidad. Son los especialistas que trabajan en la Empresa (contadores, ingenieros, etc.) que se acercan a los Círculos de Calidad para enseñar o para proveer información o para ayudar en el análisis de un problema. Su objetivo es ayudar a que los miembros del Círculo de Calidad aprendan a resolver sus problemas y no resolverles el problema.Diferencias entre los Grupos de Tareas y los Círculos de Calidad:1. La participación en los Círculos de Calidad debe ser voluntaria. En las Fuerzas de Tareas es obligatoria2. Los miembros de un Círculo de Calidad provienen de un mismo sector, de un mismo grupo, porque el desarrollo de las relaciones humanas es un elemento importante en el proceso de los Círculos de Calidad. En las Fuerzas de Tareas los participantes son elegidos de distintas áreas para tener amplitud de representación.3. Otra importante diferencia está dada por el nivel de conocimientos y la especialización. En un Círculo de Calidad no nos interesa el nivel de especialización que tienen sus miembros. Pueden ser los más antiguos como los recientemente incorporados a la Cía. , profesionales o no. El único requisito que se le pide es tener disposición para aprender y desarrollarse. En una fuerza de tareas generalmente se trata de reunir los mejores talentos y el mayor conocimiento disponible.4. Los temas que tratan los Círculos de Calidad son seleccionados por los propios miembros del Círculo de Calidad. En la Fuerza de Tareas el tema a tratar viene dado por la Gerencia. Lo mismo pasa con el plazo para terminar la cuestión tratada.5. La Fuerza de Tareas tiene vida limitada. Se disuelve cuando cumple con su objetivo. El Círculo de Calidad tiene vida ilimitada. Dejan de funcionar sólo cuando sus miembros así lo deciden.Todas estas diferencias se originan porque los Círculos de Calidad y las Fuerzas de Tareas tienen objetivos completamente distintos. Las Fuerzas de Tareas tienen como objetivo resolver problemas e implementar mejoras. Los Círculos de Calidad tienen como objetivo el desarrollo de los Recursos Humanos y la generación de un clima propicio para un cambio cultural.Conclusión:Hoy, después de muchos años de la aparición de los Círculos de Calidad, muchos empresarios se siguen preguntando si pueden tener éxito en un país como el nuestro. Si su éxito no estará condicionado por una determinada cultura.Aquéllos que han tenido experiencia práctica con Círculos de Calidad pueden afirmar que no es necesario una determinada cultura para que sean exitosos. La idea funciona en cualquier lugar en tanto y en cuanto sean creadas las condiciones necesarias para que esto ocurra.Las diferencias culturales pueden hacer que en ciertos lugares el campo de aplicación sea más fértil para que esta idea prenda más rápido y más fuerte que en otros lugares. Esto explica por qué es necesario realizar un diagnóstico previo al lanzamiento de los Círculos de Calidad si queremos que éste sea efectivamente exitoso. Se deben analizar todas las debilidades y fortalezas de la organización para la aplicación del proceso.Pero básicamente la idea es aplicable en cualquier país y en cualquier actividad. Es más; es mucho más fácil implementarlos en las empresas chicas y medianas que en la empresa grande.Es aplicable en cualquier lugar porque es un proceso orientado hacia la gente; y la gente es muy similar en su naturaleza a pesar de las diferencias raciales y culturales. La llave del éxito pasa por la filosofía con que se implementan los Círculos de Calidad. Una filosofía basada en promover el desarrollo personal hará que el proceso tenga grandes probabilidades de ser exitoso; mientras que una filosofía que sólo procure utilizar al personal para resolver problemas de calidad y productividad estará destinado al ser un rotundo fracaso a poco tiempo de su lanzamiento.El desarrollo de personal hace al propósito fundamental de los Círculos de Calidad. Un proceso basado en la confianza, respeto y trabajo en equipo responsable y eficiente.Volviendo a la pregunta inicial acerca de sí los Círculos de Calidad pueden funcionar en un país como el nuestro; no busque la respuesta en aspectos culturales de la gente. Pregúntese acerca de su forma de pensar, acerca de su propia filosofía de vida en el trabajo. Allí encontrará cada empresario la respuesta de sí los Círculos de Calidad serán exitosos en su organización.c) Otras técnicas de resolución de problemas:- Equipos de participación sindical – empresarial. Son iniciativas de cooperación, implementadas a través de Círculos de Calidad, entre diferentes niveles de la organización integrados por sindicalistas y managers.- Equipos interfuncionales. Diseñados para abordar problemas de interface organizacional.- Equipos especializados. Abordan temas específicos relacionados con las líneas de producción o mercados.- Equipos de horizonte. Abordan problemas de planificación de largo plazo.

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