Democracia, Parlamento y Técnica Legislativa
Apuntes Legislativos PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO Sexagésima Primera Legislatura 2009-2012 INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS
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Supervisión de edición: Lic. Alfredo Sainez Araiza. Diseño y edición de interiores: Natalia Ivonne Lara Rivera
“Democracia, Parlamento y Técnica Legislativa” LXI LEGISLATURA H. CONGRESO DEL ESTADO DE GUANAJUATO © Por esta edición: Instituto de Investigaciones Legislativas Callejón de la Condesa Núm. 7 Centro. C.P. 36000. Guanajuato. Gto., México Tel. 01 (473) 102–00–00 extensiones 6074, 6075 y 6080 www.congresogto.gob.mx Primera edición, 2012–06–15 Año 8, Número 62 ISBN:970-9784-00-5 Impreso en México / Printed in México Esta publicación no puede ser reproducida, incluyendo el diseño de la cubierta y de páginas interiores, ni todo ni en parte, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma, ni por ningún medio, sea mecánico, foto químico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo solicitado por escrito y autorizado por el Instituto de Investigaciones Legislativas del H. Congreso del Estado de Guanajuato.
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DIPUTACIÓN PERMANENTE Tercer Año Segundo Receso Dip. José Isacc González Calderón PRESIDENTE
Dip. Moisés Gerardo Murillo Ramos VICEPRESIDENTE Dip. Francisco Amílcar Mijangos Ramírez PRIMER SECRETARIO Dip. José Jesús Correa Ramírez SECRETARIO Dip. Eduardo López Mares PROSECRETARIO
JUNTA DE GOBIERNO Y COORDINACIÓN POLÍTICA
Dip. Gerardo Trujillo Flores
Presidente
Dip. Héctor Hugo Varela Flores
Vicepresidente
Dip. María Elena Pérez-Sandi Plascencia Dip. José Luis Barbosa Hernández Dip. Eduardo Ramírez Pérez
Dip. Héctor Astudillo García
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SECRETARÍA GENERAL
Lic. Salvador Márquez Lozornio
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS Lic. Tomás Bustos Muñoz DIRECTOR GENERAL
Lic. Aarón Soto Martínez
COORDINADOR DE PROMOCIÓN Y FORMACÓN LEGISLATIVA
Lic. Alfredo Sainez Araiza
COORDINADOR DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO LEGISLATIVO
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Índice Pag. Presentación .............................................................................................................6 1. DEMOCRACIA Y PARLAMENTO .........................................................................8 Diego Valadés.......................................................................................................8 2. EL MUNICIPIO Y LA REGULACIÓN ...................................................................20 Vicente Vázquez Bustos ....................................................................................20 2.1 Las facultades regulatorias municipales. .......................................................20 2.2 La jerarquía normativa y el tipo de regulaciones. ..........................................23 2.3 El proceso regulatorio municipal y la técnica legislativa: Iniciativa, discusión, aprobación, publicación e iniciación de vigencia.................................29 2.4 Los instrumentos regulatorios municipales. ...................................................42 3 ENTRE LA INCONSTITUCIONALIDAD Y LA TÉCNICA LEGISLATIVA: CONSIDERACIONES SOBRE SUS LÍMITES EN MÉXICO ................................43 Mauro Arturo Rivera León ...................................................................................43 3.1.
Delimitación del Objeto de Estudio ............................................................43
3.2.
Técnica Legislativa: Pinceladas .................................................................44
3.3.
La Constitución Mexicana y La Técnica Legislativa ...................................49
3.5.
Técnica y Control: El Debate de los Límites ..............................................52
4. DEMOCRACIA EN TEXTOS ...............................................................................59 Gloria del C. Hernández Morales ........................................................................59
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Presentación El significado de los conceptos y categorías han variado a la largo de la historia y según la dimensión espacial. Los conceptos democracia y parlamento no son la excepción: la democracia nace en la antigua Grecia y el parlamento surge en Inglaterra a mediados de 1640. Pero, ¿cómo se insertan ambos conceptos en nuestro país?, ¿qué connotación adquieren en el devenir histórico de México? Para aproximarnos a una respuesta tentativa de estas interrogantes, en Apuntes Legislativos, reproducimos la Conferencia Magistral, DEMOCRACIA Y PARLAMENTO, impartida por el doctor Diego Valadés en el Teatro Morelos de la ciudad de Aguascalientes, el 8 de marzo de 2012, en la que describe lo que pasaba en México hace un Siglo y la realidad política contemporánea, formulando la propuesta de ejercer el derecho de petición y realizando una disección entre representante-representado y representante-gobernante y de los representantes entre sí; sin menoscabo de advertir sobre el riesgo de esta disyuntiva: una nueva desilusión democrática. Por otra parte, Apuntes Legislativos agradece la valiosa colaboración del maestro Vicente Vázquez Bustos, quién como catedrático y especialista en la materia de Técnica Legislativa aborda desde esta perspectiva, EL MUNICIPIO Y LA REGULACIÓN, donde describe y analiza las facultades regulatorias municipales; l a jerarquía normativa y el tipo de regulaciones; el proceso regulatorio municipal y la técnica legislativa; así como, los instrumentos regulatorios municipales. Con respecto a este tópico, damos la más cordial de las bienvenidas al Maestro Mauro Arturo Rivera León, quién con un espíritu crítico y rigor académico elabora un interesante y polémico ensayo, ENTRE LA INCONSTITUCIONALIDAD Y LA TÉCNICA LEGISLATIVA: CONSIDERACIONES SOBRE SUS LÍMITES EN MÉXICO, que nos concita a propios y extraños a debatir sobre los alcances y límites de la Técnica Legislativa en nuestro país. Finalmente, en la Sección de la Biblioteca “José Aguilar y Maya”, se describe sucintamente el contenido de 6 ejemplares relativos a la Democracia, mismos que están a disposición del público en general para su consulta.
Atentamente
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1. DEMOCRACIA Y PARLAMENTO
Diego Valadés1
A veces se dice de manera protocolaria que es un honor, estar en un lugar determinado, en este caso señores, señoras, debo decirles que no lo digo de manera protocolaria, lo digo de una manera muy convencida. Estar en este recinto, en esta reunión, en este congreso, en esta ciudad y en este estado es un honor, al menos para lo que a mí respecta es un verdadero privilegio. Agradezco este privilegio por supuesto a nuestro anfitrión al Diputado Bernardo, muchas gracias, además por la generosa deferencia que hizo usted al presentarme. Es también un privilegio que agradezco a uno de los más finos y agudos en la lista de la vida institucional mexicana al Doctor Luis Mendoza que me hizo el favor de facilitar mi presencia para estar aquí ante ustedes y en este formidable recinto. El Doctor Mendoza, me indico que tratará de abordar, y así lo intentaré, el tema de: Democracia y Parlamento. Creo que ningún lugar más a propósito que éste. Creo que si en determinado momento, todos aguardáramos silencio, todavía podríamos escuchar en los muros de este Teatro Morelos, el eco remoto de uno de los momentos más intensos en cuanto a la deliberación de lo que es la construcción de un estado. La soberana Convención de Aguascalientes, sesionando aquí hace 98 años planteó muchos temas, que hoy son asuntos de actualidad. No solamente fue una convención que se planteó la solución política e institucional de un proceso revolucionario, sino fue también una asamblea deliberativa en la que se presentaron y debatieron muchos temas que hoy tenemos que recoger. Tenemos que hacerlo justamente dentro de esta cuestión, este problema que me planteó para abordar el Doctor Mendoza, Democracia y Parlamento. Gracias señoras y señores, por su presencia, por darme unos minutos de su atención. Voy a decir muchas cosas que ustedes saben mucho mejor que yo. En realidad no diré nada que no sepan ustedes. Trataré sólo de organizarlo y sistematizarlo, y de recordad pensando que dentro de un par de años se celebrará el centenario de la Convención de Aguascalientes y estoy seguro porque conozco la intensidad de la vida política del estado, porque conozco la trayectoria de muchos de los dirigentes políticos y sociales de esta maravillosa entidad federativa, que seguramente el centenario de la Convención de Aguascalientes, va a ser objeto de una gran recordación, pero también va a dar lugar a un gran debate sobre la modernización de las instituciones constitucionales, y políticas del país, modernización que implica en este caso, recordar y traer de nueva cuenta al debate, lo que fue planteado en este recinto hace ya casi un siglo. 1
Conferencia Magistral en el marco del XIV Congreso Nacional de la Asociación Mexicana de Institutos y Organismos de Investigaciones Legislativas, llevada a cabo en el Teatro Morelos de la ciudad de Aguascalientes, el 8 de marzo de 2012.
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¿Qué pasaba en México hace un siglo? México se encontraba incidido por diferentes fracciones de la lucha revolucionaria y por diferentes facciones del espectro político. Teníamos el derrocamiento de una dictadura que había tenido también, como todo proceso político luces y sombras, y veníamos de una etapa en la que ahí si no hubo sino sombras. El país se vio afectado por uno de los hábitos de mayor felonía política que se recuerda en la historia que fue el cuartelazo de Victoriano Huerta en contra del presidente Madero. Algunos colegas míos, y algunos maestros míos, han cometido lo que considero un error constitucional, al considerar que Victoriano Huerta fue presidente de la república y que se cumplió con los términos de la Constitución para que él fuera investido con esa calidad. En realidad nunca fue presidente de México. Nunca se cumplió con los términos de la Constitución, ni siquiera con esa forma tan peculiar de obligar a que Lascuráin asumiera el cargo de presidente durante cuarenta y cinco minutos, para luego abdicar en beneficio del que había nombrado ministro de gobernación el General Huerta. Porque cuando Lascuráin asumió la sucesión presidencial, ya el orden constitucional mexicano estaba roto. Cuando Huerta hizo la ficción de haber asumido la presidencia de la república, obedeciendo a los preceptos constitucionales. Esos preceptos ya no estaban figurando, y ya lo que estaba en funciones era un peculiar e interesante artículo de nuestra Constitución, hoy 135, en aquella época de acuerdo con la Constitución del 57, hoy 136, antes 135, ¿Qué eso que indica? Que cuando se produce la ruptura del orden constitucional corresponde al pueblo restablecer la vigencia de la Constitución. Estaba roto el orden constitucional, por tanto, Victoriano Huerta no fue nunca, como algunos equivocadamente afirman, no fue nunca presidente de México, fue siempre un usurpador. ¿Por qué planteó esto? Porque la lucha que se desata culmina en el orden de la búsqueda de soluciones institucionales en esta ciudad y en este teatro. Aquí se plantea por primera vez en el país la posibilidad de darle a México un régimen parlamentario. Aquí se discute y aquí se aprueba algo que parecía ser parlamentario y muchos de los importantes dirigentes de la vida política y social de aquel momento, hacen un planteamiento que desborda un poco lo que es un sistema parlamentario, y más bien, estaban proponiendo un sistema convencional porque correspondería a la convención, no solamente la autorización para la integración de un gobierno, sino la designación misma del presidente de México. Pero ahí escuchamos expresiones y repito, son las que todavía resuenan en este maravilloso recinto. Las expresiones de Otilio Montaño, de Antonio Díaz Soto y Gama, además del episodio que ya sabemos de la bandera que llevó en un momento en que hicieron que los ánimos crecieran aquí mismo. Pero con independencia de esa parte, aquí se discutió, y aquí incluso se aprobó un proyecto para hacer del sistema político mexicano, un sistema político parlamentario. Esto dio lugar a que cuando se inaugura el Congreso Constituyente, el 1º de diciembre de 1916,
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ya en Querétaro, el presidente Venustiano Carranza, el primer jefe, encargado del poder ejecutivo, expresaba que México no podía asumir un sistema parlamentario y dio expresamente las razones y las voy a leer, porque vale la pena tenerlas hoy en 2012, presentes en nuestro país. Dice: Que el régimen parlamentario supone forzosa y necesariamente dos o más partidos políticos, perfectamente organizados. No los había en aquella época y una cantidad considerable de hombres en cada uno de esos partidos, entre los cuales pueda distribuirse frecuentemente funciones gubernamentales, y agrega, -con esto concluye-, ahora bien, como nosotros carecemos todavía de esas dos condiciones a que acabo de referirme el gobierno se veía constantemente en dificultad de integrar el gabinete. Cabe preguntar, si cuando nos acercamos al centenario de estas declaraciones, esto fue en diciembre de 1916. No hemos superado ya las limitaciones que Carranza señaló. Hoy tenemos no dos partidos sino más. Y tenemos una clase política que me da la impresión de que en este momento está pasando por una etapa de muchas carencias, pero que se puede recuperar, porque la sociedad mexicana es más rica de lo que su clase política vigente actual representa. Pero en todo caso, y no me distraigo en estas valoraciones que pueden ser de carácter muy subjetivo. Es posible decir que hoy el país que tenemos y la sociedad política que tenemos, no tiene nada que ver con aquello a lo que se refería Carranza, y que acabo de leer a ustedes. El resultado de haber atendido lo que señaló Carranza, llevó a que se estableciera en el Congreso Constituyente lo que algunos de sus propios integrantes defensores del proyecto de Carranza como Palavicini, señalaran que no era solamente un gobierno fuerte el que habían hecho y que estaban construyendo la Constitución de 1917, sino incluso, estaban introduciendo en la constitución, la dictadura de un solo hombre, así lo dijo Palavicini, al no introducir la dictadura de una colectividad, refiriéndose en este caso a lo que representaría el Congreso. Así fue reconocido, como una dictadura. El sistema presidencial fue adoptado en 1917, y en 1917, todavía no había nada que pudiéramos comparar con lo que luego fue el sistema presidencial mexicano. En 1917, simplemente obedeciendo a ese proyecto, Carranza estaba construyendo una presidencia muy fuerte, que les repito Palavicini dijo: “ no es ni siquiera una presidencia fuerte es una dictadura de un solo hombre”. Pero todavía en esa época no se le daba al presidente el carácter de primera autoridad educativa del país, eso sólo ocurrió en 1921, ni se le daba el carácter de primera autoridad laboral del país, esto fue sólo en 1928 con la reforma constitucional. Ni se le daba al presidente la gobernación del conglomerado demográfico y urbano más importante del país, en cuanto a su volumen, número que era la ciudad de México, porque todavía había gobiernos o gobierno municipal. También la concentración del poder se produjo en 1928, y tampoco se le daba al presidente la jefatura del sistema de seguridad social en el país, lo cual ocurrió hasta 1943, y así sucesivamente. El país fue convirtiendo al presidente más allá de lo establecido en la Constitución de 1917, y por sucesivas reformas de esa misma constitución, en una figura que era denominada: dictador. El dictador en el 17 adquirió todavía muchas más facultades a lo largo de las reformas políticas constitucionales operadas a partir de 1921. Previendo este destino hubo propuestas de reforma constitucional para establecer un sistema parlamentario en México. La primera fue del propio 1917, en diciembre de 1917, la primera legislatura que se formó ya con fundamento en la constitución, dio espacio para
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que fuera presentada una iniciativa de reforma constitucional para establecer un sistema parlamentario. Se dictaminó en el sentido de que no era oportuno un sistema parlamentario en el país así dijo literalmente el dictamen. En 1921, se presenta una nueva propuesta, entre cuyos signatarios estuvo un futuro presidente de México, Emilio Portes Gil, entonces diputado federal, también planteando el establecimiento de un sistema parlamentario, con características por otra parte muy sui géneris. Porque si bien la Constitución propuesta en esta ciudad por lo que respecta a la organización del poder, hablar de un sistema parlamentario, como ya dije, era más bien un sistema convencional porque todo el poder se le atribuía a la convención. Lo que se planteó como sistema parlamentario tanto en la propuesta de 1917, cuanto en la de 1921, era realmente un sistema semi parlamentario o semi presidencial. En esto se anticipaban los políticos y legisladores mexicanos a lo que luego se estableció en Francia, en 1958, aunque de alguna manera tenían presente. No sé si lo hubieran conocido de manera directa lo que ya existía en la Constitución Finlandesa de 1914, y que se estaba perfilando en la Constitución Alemana de Weimar de 1919 que también eran constituciones semi presidenciales. Pero independientemente de estos rasgos históricos, señoras, señores, quiero traer a colación justamente en este espacio que todos nos encontramos; lo hago para plantear ante ustedes cuál es la circunstancia en la que se encuentra hoy, el sistema presidencial y el sistema institucional mexicano y cuál es la relación entre democracia y parlamento, que hoy debemos examinar, y que hoy debemos resolver. Es evidente que hay un gran estrago en la percepción que los mexicanos tenemos de dos cosas: de la democracia y de la constitución. Podemos hablar hoy de un proceso de desconstitucionalización del país. Quiero llamar la atención de ustedes al referirme a este concepto, al hablar de desconstitucionalización no estoy aludiendo a violaciones a la constitución, sino estoy aludiendo a dos fenómenos de carácter social y político, que es el desinterés por la constitución, por un lado, y por otro, la no aplicación de la constitución y la no exigencia de que se aplique la constitución en numerosos campos de la vida del país. Este proceso de desconstitucionalización, no es sólo responsabilidad de los dirigentes políticos, ni de las autoridades gubernamentales. Es un fenómeno colectivo que nos involucra a todos y que tiene básicamente un sustrato de escepticismo. Hemos dejado de creer en las funciones normativas de la constitución y no le hemos dado colectivamente la importancia que tiene este fenómeno. Nos hemos habituado a que en la vida del país pasen numerosas cosas con las cuales ya nos avenimos como parte de la vida cotidiana, que son ostensiblemente contrarias a un régimen constitucional. Todos por ejemplo, conocemos la existencia de retenes policiales y militares, limitando nuestra libertad de tránsito, ¿Dónde queda el derecho constitucional a la libertad de tránsito? Queda impedido por disposiciones de carácter judicial o administrativo.
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Nuestra constitución prevé que cuando se de este tipo de circunstancias, se debe aplicar el artículo 29 constitucional y suspender temporalmente las garantías individuales, en este caso los derechos fundamentales, con la supervisión del Congreso. Esa es la garantía que tenemos los mexicanos de que nuestra suspensión de derechos, sea una suspensión temporal y sea una suspensión regulada y además justificada, y que entonces si se diga: los mexicanos tendrán limitaciones en cuanto a la libertad de tránsito en el país, por estas razones, pero también bajo estas regulaciones, y habrá necesidad de que quienes estén aplicando estas medidas, informen y den cuenta de ello a través de sus representantes que son los integrantes del Congreso. ¿Lo estamos haciendo? No. ¿Y lo estamos pidiendo? Tampoco. Yo muchas veces aborde y abundé en este tema, cuando el ejército salió a la calles de México y se dijo que yo estaba defendiendo los intereses de los narcotraficantes, porque estaba planteando una limitación al ejercicio de la autoridad cuando lo único que estaba planteando era la defensa de la Constitución Mexicana. Hoy, ya todos nos acostumbramos a que la Constitución en este punto no existe, y por tanto hay un proceso de desconstitucionalización del que todos somos partes. Puedo abundar en los ejemplos, son muchos, por ejemplo, ya nos acostumbramos a que en México, la Constitución prohíba los monopolios en el artículo 28 y los monopolios existen en la actualidad, y de que no los podemos combatir, porque si se les combate se vea como que está afectándose la libertad de empresa. De manera que ya el principio de libertad empresa trascendió y se impuso a un precepto expreso de la Constitución que proscribe la existencia de monopolios y de prácticas monopólicas en el país. Así como esto, se producen repito, muchos caso más. Nuestra Constitución habla de un derecho al trabajo, así lo dice expresamente el artículo 123, podemos entender el derecho al trabajo, cuando hay un desempleo creciente como el que se presenta en el país y donde no hay ninguna institución que de soporte a los desempleados. En todos los sistemas constitucionales donde hay el derecho constitucional al trabajo, existe la obligación institucional de seguros de desempleo, porque si no ese es un derecho vacío. Hemos aceptado la vacuidad de un derecho tan importante como es el derecho social. Lo hemos aceptado, señoras y señores. La Constitución dice que el salario mínimo es aquel que resulta suficiente para satisfacer las necesidades vitales de un trabajador y de su familia, y el salario mínimo en México anda alrededor de $1,800.00 pesos. Podemos aceptar que con eso se satisfacen las necesidades de un trabajador y su familia. Hicimos escarnio de alguien que dijo que con $6,000.00 pesos esto era posible. Pero no se trata de $6,00.00 pesos, sino de $1,800.00. ¿Estamos cumpliendo con la Constitución? No estamos cumpliendo con la Constitución. Resulta que los acuerdos de los salarios mínimos los suscriben gobierno, legisladores y sindicato, a través de sus líderes sindicales, esto es desconstitucionalización del país. Puedo darles como dije mucho más ejemplos, pero nada más con estos ilustro de qué se trata, de una vulneración del orden constitucional consentido colectivamente. Esto tiene efectos importantes en la vida institucional del país. Por lo pronto ya la percepción que tenemos los mexicanos en relación a este fenómeno es grave. En este momento por ejemplo, ya refiriéndonos concretamente a temas como el del congreso no interesan. Encontramos esto, -fíjense que nivel de deterioro- en una encuesta que hicimos en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, en el año 2003, se
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preguntó: ¿Qué tanto? le interesaba a las personas encuestadas, en una encuesta nacional con más de 3,000 encuestados en el país ¿Qué tanto le interesaba los asuntos discutidos en el Congreso? y en 2003 nos contestaron que les interesaba el 46%, bajo, menos de la mitad, pero no estaba tan mal. Hicimos esta encuesta otra vez en 2011, el año pasado, sólo al 31% le interesa. En siete años, el 15% dejó de interesarse en los asuntos debatidos por el Congreso, o sea 7 de cada 10 mexicanos no se interesan, por lo que pasa en el Congreso, me estoy refiriendo al Congreso de la Unión. ¿Podemos construir una democracia en estas condiciones? Cuando 7 de cada 10 mexicanos no tienen interés por lo que está debatiéndose sobre ellos por parte de sus representantes ¿Qué nos está diciendo? Que tenemos un problema serio que resolver. Que más allá de esto que se dice que lo más importante es el crimen organizado, o que lo más importante es una reforma fiscal, o una reforma laboral, no para establecer el seguro de desempleo, no para cumplir con el mandato constitucional de salarios mínimos, sino para hacer flexible el trabajo también contraviniendo lo que dice la Constitución porque se quiere modificar la ley laboral sin modificar la Constitución. La Constitución habla de la seguridad en el empleo, habla de estabilidad, habla de los derechos sociales del trabajador, pero en la ley se quiere plantear lo contrario a lo que dice la Constitución. En reformar la Constitución. Fíjense ustedes entonces a lo que estamos llegando. Pero fíjense lo que significa está teniendo como referente la vida constitucional. Tenemos por tanto, que plantearnos, la necesidad de recuperar la plenitud de la institucionalidad en el país, y de dar por tanto una respuesta de democracia constitucional a este grave déficit que hoy tenemos. Justamente es por la vía del reforzamiento del sistema representativo que podemos llevar a cabo esa recuperación constitucional del país. Suena muy abstracto decirlo así, pero hay que tener en cuenta que hay una relación directa entre democracia, sistema representativo y sistema de partidos, y hoy traemos muchas y muy importantes vulnerabilidades en el nivel del sistema de partidos y en el nivel del sistema electoral, que debemos corregir y también las tenemos en el orden institucional del funcionamiento mismo del Congreso. Para presentar a usted lo que considero pueden ser respuestas institucionales constructivas, para restablecer la relación democracia y parlamento del Congreso. Voy a pasar lista sumaria a tres formas de relación que tienen los representantes Los representantes tienen una forma de relación con el representado, con nosotros. Tienen otra forma de relación con el gobernante y tienen otra forma de relación entre ellos mismos. Digamos son los tres grandes universos de decisión de representantes que son los que permitirán si los identificamos con claridad. Repito no sólo los problemas que ya sabíamos sino las soluciones que necesitamos. En cuanto a la relación representante – representado, aquí tenemos varios problemas y voy a mencionar el problema y la solución. Problema de gran distancia entre representante y el representado porque no tenemos un sistema de reelección de los legisladores.
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Se ha discutido sobre este tema y hay posiciones encontradas. Tanto así que habiéndose aprobado una propuesta de reforma constitucional en el Senado, a favor de la reelección fue caricaturizada en la Cámara de Diputados, y digo caricaturizada porque no solamente se controvirtió sino que se le deformó, diciendo que cómo era posible plantear la reelección de los legisladores, cuando la reelección de los legisladores caería en manos de los medios de comunicación. Cuando en una asamblea política se llega al punto de renunciar acerca de la propia significación de la representación política y decir que por encima de la decisión de los electores está la orientación de los medios de comunicación electrónica, quiere decir que ya traemos un nivel grave de extravió como una caída de precisión de la verdad, porque eso no es cierto, porque por mucha influencia que tengan los medios de comunicación electrónica o cualquier otro medio, los ciudadanos seguimos siendo conscientes de nuestros derechos. Pero por otra parte, si se señalaron factores importantes como el hecho de que la reelección tiende a la formación de élites y limitan la renovación o el reciclaje de la clase dirigente, particularmente en el ámbito representativo. Esto es rigurosamente cierto no es ningún descubrimiento. Lo que pasa es que no hay una sola institución hoy, ni la ha habido en la historia, por lo menos en 25 siglos documentales, en los que hemos tenido procesos democráticos, inclusive, decadentes como los que luego se presentan en los sistema republicanos, pero son 25 siglos de documentación política en la historia del mundo y no hemos encontrado ni podremos encontrar una sola institución perfecta. Sería perfecta aquella que solo tuviera resultados positivos y que no tuviera una sola posibilidad de generar efectos negativos. Lo importante desde el centro de las instituciones es determinar en la balanza de costo – beneficio, de pros y contras de ventajas y desventajas, ¿qué debe prevalecer? Y lo que tenemos que ver es que si para una democracia es más importante que haya una renovación de la clase política dirigente, o que haya la posibilidad de que los ciudadanos nos sintamos representados. Es evidente, por lo menos desde mi punto de vista, que en un sistema democrático representativo lo más importante no es que la oligarquía se esté renovando, sino que la democracia funcione dándole al ciudadano la posibilidad de decidir sobre esa oligarquía. Porque lo que hemos encontrado en nuestra democracia es que es una democracia oligárquica. Efectivamente se da una renovación de las élites que consiste en que se renueven los esposos por las esposas, los padres por los hijos, los primos por los tíos, o los compadres por las comadres, eso es lo que estamos viendo como una renovación de la élite dirigente mexicana. Y nosotros los ciudadanos no podemos aplaudir que esa sea la oligarquía ideal, para una democracia y no podemos tampoco ejercer ningún nivel de control sobre esa oligarquía. De manera que hemos construido una oligarquía autónoma con relación a nosotros los gobernados. Gran problema por supuesto que podemos resolver, reelijamos, con las implicaciones que esto tiene. Se va a construir otro tipo de oligarquía, pero será una oligarquía controlable a diferencia de una oligarquía autónoma, hay diferencia. Segundo problema que estamos viendo y que tiene solución, transfuguismo. Entonces encontramos que hoy, una persona lo mismo puede participar en un partido al que tenemos caracterizado dentro del espectro digamos centro - derecha, y mañana aparecerá en otro
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que tenemos caracterizado de otro nivel político, todo es falible y subjetivo, pero así lo tenemos caracterizado como de centro – izquierda, y entonces dudamos de los dos, o del sujeto que cambia de un lugar al otro, o realmente si los partidos son centro – izquierda, o centro – derecha, y es importante que haya partidos que se dirijan, y que abarquen diferentes espectros del mundo social y del mundo político. Pero cuando esto se diluye, cuando ya no sabemos realmente, ni si los políticos son lo que dicen, ni si los partidos son lo que aparentan, entonces la confusión es mayúscula. ¿Cuál es el origen de este problema? El origen es muy sencillo, resulta que por diferentes circunstancias se resolvió que en México, sólo podemos constituir partidos políticos cada seis años. De manera que cuando una señora o un señor, en el perfecto ejercicio de su libertad política dice: “yo ya no estoy a gusto en este partido” No tiene posibilidad de organizar otro, y si quiere seguir en su vida política tiene que irse a otro que ya esté organizado, aunque sea totalmente distinto de aquel del cual viene, ¿De qué depende esto? De que nuestra ley reglamentaria del artículo 41, es contraria a lo que la Constitución dice, porque la Constitución se refiere a que los mexicanos tenemos libertad de asociación, pero la ley nos dice que solamente podemos ejercerla cada seis años. Es claramente inconstitucional y también nos hemos acostumbrado a eso, es otro proceso de desconstitucionalización del país. Reformemos la ley para que podamos construir partidos cada vez que como un ejercicio de libertad política los mexicanos lo queramos hacer. Siempre y cuando se reúnan por supuesto los requisitos de forma para la construcción de organizaciones políticas. ¿Alianzas? Si están muy bien las alianzas electorales, pero las alianzas electorales deberían tener una sola y exclusiva limitación. Una alianza electoral debe ser una alianza de gobierno. No nadamas un alianza coyuntural para ver a cuántos ciudadanos incautos engañan el día de las elecciones. De manera que si dos partidos o más deciden aliarse, no sólo es para concurrir en la elección sino para ir con un proyecto compartido, que de ganar la elección traducirán en programa de gobierno y en alianzas políticas, entonces, demos la libertad de alianza, pero no para defraudar a los electores, sino para servir a la sociedad. Hay otros aspectos. No voy abordarlos todos, en la relación, estoy hablando de representante – representado, pero hay una muy importante que se refiere a los medios de comunicación. Hoy, la centralidad política corresponde a los medios de comunicación. El gobernante que se quiere comunicar con la sociedad, no lo hace a través de los órganos de representación política, lo hace a través de los medios de comunicación, y particularmente de los medios de comunicación electrónica. Hemos encontrado que es mucho más importante que ir a una cámara legislativa, ir a una cámara de televisión. Entonces, cuando la cámara de televisión desplaza a la Cámara del Congreso, quiere decir que hemos perdido la centralidad política del Congreso, y que por tanto el sistema representativo no está funcionando. ¿Qué hacer? La respuesta es muy sencilla, digamos en lo teórico, yo me dedico a la academia, pero no significa que solamente vea las cosas académicas, pero finalmente de
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las academias salen algunas soluciones y algunas ideas, que mal que bien van funcionando, por ejemplo a mí me congratula, lo que hemos visto, lo que todos sabemos, este estado es precursor en cuanto a que haya fe en el gobierno y esos fueron problemas, planteamientos, que surgieron esencialmente en el ámbito académico, es decir, el gobierno del gabinete es una propuesta que surgió en el ámbito académico que hoy tiene una concreción real en este excepcional estado de Aguascalientes. Para esto hay que reformar cosas tan sencillas como la Ley de Radio y Televisión, y hay que permitir que los congresos tengan acceso directo a las formas abiertas de comunicación, a una televisión abierta y no a una televisión de paga y hay que establecer la responsabilidad de los integrantes de los órganos de gobierno de comparecer de manera periódica, ante los órganos de representación jurídica para que sean estos los que tengan la centralidad de la política y no los medios. Yo estoy a favor de los medios por supuesto y de la libertad de los medios, pero no es lo mismo que los medios recojan de manera directa a que los recojan a través de lo que estos gobernantes digan ante los representantes de la sociedad. Veamos ahora el segundo capítulo, las relaciones entre representantes y gobernantes. Aquí nos encontramos con que dentro de esa corriente que se formó a partir de 1917, también llegamos al punto de que, -ya dije fue acreciendo el poder de los presidentes y las fechas- pues en 1982, lo que se estableció con relación al programa de gobierno que se llama Plan Nacional de Desarrollo en nuestra Constitución, este fuera elaborado por el gobierno y se agregó en el artículo 25 que el Congreso tendría la participación que la ley determinará en cuanto a la elaboración de ese Plan Nacional de Desarrollo. ¿Qué dice la ley? La ley dice que el Plan Nacional de Desarrollo es facultad del gobierno y dentro del gobierno del Secretario de Hacienda. De manera que la representación nacional no tiene ninguna intervención en la designación del plan de gobierno, ni tampoco los integrantes de un gabinete que en el orden constitucional, nacional, no existe, nadamas hay un señor que se llama secretario de hacienda y ese es el que determina las prioridades del país. Si queremos cambiar la relación entre representante y gobernante, el programa de gobierno debe pasar por la aprobación de los órganos de representación política. Integración del gobierno. En las propuestas de 1917, en materia del sistema parlamentario de 1921, como era aprobado por el Senado de la República, en 2011 se plantea la ratificación del funcionario de gobierno por parte de los representantes políticos. La ratificación es solo una etapa inicial. Una etapa consolidada de un sistema de responsabilidades políticas que debe pasar de la ratificación a la confianza y se debía incorporar también la censura. ¿Qué diferencia hay entre ratificación y confianza? La ratificación es sólo un acto único y unilateral de constatación en cuanto a los requisitos técnicos, que son cubiertos por la persona propuesta para el desempeño de un cargo, es decir, si se considera que satisface esos requisitos de idoneidad personal o profesional y se le ratifica. La confianza es por el contrario un acto bilateral, porque puede implicar el conferimiento de la confianza y puede implicar retirar la confianza, si es que aquel que la recibió no hace honor a ella, y significa por lo mismo, que no se evalúan sólo los requisitos de idoneidad para el nombramiento, sino que se identifican permanentemente en los niveles del desempeño del nombrado. Esto es una etapa superior por supuesto, en cuanto a la naturaleza de la relación entre el representante y gobernante, pero que puede también ser objeto de una evolución
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paulatina, pasemos primero por la ratificación y vayamos después a la confianza y a la censura. Otro aspecto importante es el que haya sesiones periódicas de control por parte de los representantes con relación a los gobernantes, de manera que no ocurran que se crucen casos chuscos como el de ayer en el Congreso de la Cámara Diputados, en que fue convocado el Secretario de la Función Pública, y por vez primera en un caso como este en la Cámara de Diputados, los diputados pidieron la terminación del episodio que estaban presenciando porque el señor Secretario de la Función Pública, no tenía la menor idea de lo que estaba diciendo y no estaba contestando una sola de las preguntas que los diputados le formulaban. Entonces los diputados dijeron: “señores vamos a dar por terminado esta “charada”, no tiene sentido”, porque este señor no sabe de lo que está hablando y no nos está contestando lo que nosotros queremos saber. Que esto ocurra y que además ocurra sin consecuencia, que entonces el secretario doble su folder y diga: “¡Ah! Bueno, pues entonces ya me voy”, y se vaya tan tranquilo a merendar. Esto significa que el sistema evidentemente no está funcionando, lo acabamos de ver, repito, ayer. Otro punto, esto se soluciona evidentemente si establecemos que las sesiones sean permanentes y que se le diga: “señor usted no contestó está semana, pero váyase y venga la semana próxima que le toca otra vez regresar aquí y venga con las respuestas, o de lo contrario vamos a plantear una moción de censura”, eso se puede hacer por tanto hay respuesta constitucional e institucional para este tipo de problemas. Otra cuestión, los puntos de acuerdo. En el Congreso de la Unión, son frecuentísimos prácticamente cotidianos, los puntos de acuerdo en la Cámara de Diputados, en la Cámara de Senadores, ¿Qué efecto tienen los puntos de acuerdos? Exactamente, ninguno. Otro aspecto que lleva a la erosión del valor de las instituciones, porque entonces los representantes de la nación están perorando en el pasillo y acuerdan cosas que no tienen ninguna repercusión. Para esto hay dos posibilidades. Los puntos de acuerdo se convierten en cuestiones de control, de manera que el punto de acuerdo es aprobado por una cámara para presentarse al titular de la dependencia correspondiente desde el momento en que éste comparece ante el Congreso, o ante una de sus condiciones y otra, utilizar los instrumentos que ya nos da la Constitución y sobre esto llamo la atención de ustedes, acerca de un derecho que casi no ejercemos, el derecho de petición. El artículo 8º de la Constitución permite que los ciudadanos, que las personas nos dirijamos a las autoridades para pedirles algo, y la autoridad tiene que darnos respuesta. Sería absurdo que le puedan dar respuesta a Diego Valadés, pero no se la puedan dar al Congreso de la Unión, o a una de sus cámaras, o a una de sus condiciones. Sugiero, propongo, que los órganos de representación política comiencen a utilizar el artículo 8º de la Constitución y que le formulen, no formulen puntos de acuerdo, sino preguntas especificas dirigidas al gobierno, con relación a las cuales el gobierno tiene la obligación constitucional de dar una respuesta. Está por tanto el instrumento al alcance de los órganos de representación. Había otros aspectos, pero ya estoy consumiendo el tiempo. Me quedan cuatro minutos para cumplir con los cincuenta que me fueron señalados.
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Voy a referirme ahora brevemente a la relación representante, las relaciones entre los representantes. Aquí es importante que los congresos recuperen la imagen que tienen perdida, y que tienen perdida porque los medios de comunicación, también se han encargado de estragar una presencia pública de los órganos deliberantes, para en virtud de ese desprestigio poder trasladar la centralidad política del ámbito político al ámbito mediático. Aquí creo que lo que cuenta es que los propios congresos, que el propio Congreso de la Unión, reforme su reglamento interno, y que establezca una diferencia entre quórum de discusión y quórum de votación, que fortalezcan las condiciones que son realmente los instrumentos que permiten hacer un control eficaz. Que adopte el instrumento de caducidad de las iniciativas, de tal suerte que no se acumulen como parecen acumularse y se vayan como se suele decir coloquialmente a la “congeladora”, y que ahí estén decenas o centenares de iniciativas sin dictaminar. Que haya entre otros aspectos, iniciativa preferente para los grupos parlamentarios. Se ha planteado, -fíjense ustedes, que curioso- que el presidente tenga iniciativa preferente, pero no se ha planteado que los grupos parlamentarios también la tengan, ¿Qué quiere decir la iniciativa preferente? Allanar ciertos límites en cuanto a los trámites y en que el interesado diga: “me acojo a este derecho de iniciativa preferente, porque quiero que este tema se discute y dictamine a la brevedad”, independientemente de que se apruebe o no. ¿Por qué no darles iniciativa preferente a los representantes nuestros? Cuando se pretende darle la iniciativa preferente al presidente de la república, por mínima simetría debe dársele a ambos. Por otra parte, debe reconocerse el derecho de las minorías, muy particularmente el derecho a entrar a comisiones de investigación. En este momento nuestra Constitución en el artículo 93, no permite que haya comisiones de investigación, más que para el caso de funcionamiento de los organismos descentralizados y de las empresas de participación estatal. Pero si por ejemplo con motivo de lo que se va a resolver ahora en la Suprema Corte de Justicia, un ministro de la Suprema Corte de Justicia, en su proyecto de resolución, como el caso Cassez, está diciendo que hubo violaciones graves al procedimiento, resulta que el Congreso no puede hacer una investigación con relación a eso que se está denunciando y que está formando parte de lo que puede llegar a ser parte de verdad legal si es que la hay. La primera sala de la corte aprueba ese proyecto de resolución del ministro Saldivar, el Congreso no tiene facultad para investigar esto, debo decirles es muy original en el caso de México. Todos los congresos tienen facultades de investigación y en todos los congresos donde se han establecido mecanismos democráticos para reconocer los derechos de las minorías, estas condiciones de investigación se forman a partir de la solicitud de la minoría. No requiere votación mayoritaria en un sistema democrático, la integración de una comisión de investigación porque entonces no se investigaría nunca. La mayoría no investigaría a la mayoría, es un derecho de la mayoría de certidumbre de la vida democrática. Esto, son a grandes pinceladas lo que yo considero que corresponde a la vida de una democracia y de un parlamento. Hoy, tenemos infortunadamente una percepción negativa de la vida parlamentaria mexicana, y estamos comenzando a tener una percepción negativa de la vida democrática mexicana. Entre otras cosas porque también hemos regulado la vida electoral pública, pero no hemos regulado la vida electoral interna en los partidos y vemos como con motivo en los
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recientes procesos que se dan en los tres partidos mayores del país, se han producido impugnaciones que apuntan a incidencias o recurrencia de casos de acción fraudulenta en el juicio de los electores internos de los partidos. No podemos permitir que se siga estragando la democracia, y no podemos omitir que para fortalecer la democracia hay que hacer también un giro importante en la vida del sistema representativo mexicano. Si no tomamos medidas, vamos a encontrarnos con que muy pronto, sólo podremos hablar de que México vivió un nuevo verano democrático que se extiende del año “X” al año “Z”, relativamente breves, breve periodo en que las elecciones significaron una posibilidad de ejercicio de nuestras libertades, pero en la que no supimos construir las responsabilidades de los elegidos y en las que no supimos construir lo que sigue de una elección que es un buen sistema de representación. Hace siglos, en el siglo XVIII Jacobo Rousseau dijo: “un sistema electoral no sirve porque solamente le da libertad al elector durante el efímero momento en que sufraga a favor de un nuevo amo”. Pero Rousseau defendía la democracia directa. Luego tuvo que rectificar su posición, cuando al presentársele para dictamen la constitución de Polonia, años después de que editará él su obra emblemática de Contrato Social donde sustentaba la tesis que les acabo de decir, tuvo que reconocer que un estado complejo como era Polonia, ya en el siglo XVIII por su extensión y por su población, si funcionaba, debería de funcionar la democracia representativa, pero agregó que para que la democracia representativa no se convirtiera en ese proceso de sólo elección de un amo en cada momento episódico, en que se producía el momento del sufragio, tenía que haber responsabilidad por parte de quienes ejercían el poder. Esto es lo que no hemos construido y es lo que debemos construir, por eso analizar esta disección de la relación entre representante - representado y representante gobernante y de los representantes entre sí. Estamos ante la disyuntiva, o tomar la iniciativa como sociedad y de esperar que también los dirigentes políticos nacionales escuchen lo que debe ser un clamor social cívico, o de si no se escucha, si no nos pronunciamos, si no somos escuchados, repito, la disyuntiva es una nueva desilusión democrática. Ya hemos escuchado muchas veces aquello de que los mexicanos no estamos aptos para la democracia. Pero esto que nos decía la dictadura porfiriana en el año 1900, no puede ser aceptado con resignación por los mexicanos de 2012, y menos en un recinto como éste. Les agradezco muchísima la paciencia que han tenido escuchándome.
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2. EL MUNICIPIO Y LA REGULACIÓN2 Vicente Vázquez Bustos 3 2.1 Las facultades regulatorias municipales.
Es necesario partir de la definición del concepto, así, «facultad» deriva del latín facultatem, que significa: «facultad, posibilidad, medios». Actualmente, lo encontramos en diversas acepciones como: aptitud, potencia física o moral; como poder, derecho para hacer alguna cosa y como licencia o permiso. La voz «reglamentaria» significa lo perteneciente o relativo al reglamento o preceptuado y exigido por alguna disposición obligatoria —según el Diccionario de la RAE—. Desde el punto de vista jurídico, son las normas de derecho las que le dan a una persona la atribución de llevar a cabo actos válidos que producen efectos jurídicos previamente regulados. De ahí que dicha facultad lleva implícita la capacidad para actuar legalmente, lo cual se traduce en un poder hacer. Mediante la facultad que se otorga a una persona o institución se le dan atribuciones para realizar determinados actos derivados de poderes específicos establecidos por el orden normativo. En tanto «reglamento» deriva de la palabra reglar (del latín regulare), que significa: sujetar a reglas una cosa; de ahí que reglamento es la «colección ordenada de reglas o preceptos que por autoridad competente se da para la ejecución de una ley o para el régimen de una corporación, una dependencia o un servicio». En materia política y administrativa, la facultad reglamentaria es entendida como la que compete para completar la aplicación de las leyes y disponer genéricamente sobre cuestión no legislada y sin violencia legal. Son connaturales estas facultades con el ejercicio de los cargos de los ministros o Secretarios de Estado, con la firma del Jefe de Estado. Sus expresiones genuinas son los reglamentos (textos orgánicos y de cierta extensión) y los decretos, ya por delegación legislativa o por absorción abusiva, también los decretos-leyes. La fusión del decreto con la ley, en el término decreto-ley, proviene de la doctrina francesa que surgió con la gran depresión, cuando las circunstancias económicas y las condiciones de emergencia creadas por la guerra, facultaron al presidente para expedir decretos que reformaban ciertas leyes, con la autorización y ulterior aprobación del propio legislador; de allí el nombre, decretos en origen que son convalidados como leyes.
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Conferencia sustentada en el Curso-Taller: «Técnica Legislativa y Reglamentación Municipal», convocado por el Instituto de Investigaciones Legislativas del Congreso del Estado de Guanajuato, el día 3 de junio de 2011. 3
Licenciado en Derecho y Maestro en Fiscal. Director General de Agenda Legislativa y Reglamentación, en la Coordinación General Jurídica del Gobierno del Estado.
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En el ámbito parlamentario mexicano, la Ley Tercera de la Constitución de 1836, explicaba en su artículo 43, la diferencia entre la ley y el decreto, que aparecen diferenciados en el artículo 70 de la vigente Constitución; según la constitución centralista referida, ley corresponde a los actos del Congreso que versen sobre materias de interés común y que están dentro de sus atribuciones; mientras que decreto corresponde también a un acto del legislador, aunque se utiliza el término para actos administrativos y como sinónimo de decisión en el ámbito judicial, de carácter concreto, determinado a ámbitos de aplicación específicos en el tiempo, en el espacio o en los sujetos. A la fecha, el artículo 117 de la Constitución Política Local, regula en su fracción primera la facultad reglamentaria, al señalar: «Artículo 117.- A los Ayuntamientos compete: I.- Aprobar, de acuerdo con las Leyes en materia municipal que expida el Congreso del Estado; los Bandos de Policía y Gobierno, Reglamentos, Circulares y disposiciones administrativas de observancia general; que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal; … … …» Cabe señalar que el texto del artículo 117, fue reformado en marzo del 2001, con el antecedente de las reformas del año de 1999 al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, donde: «…intentaron precisar que el Municipio es un tercer orden de gobierno; finalidad que algunos consideran no quedó colmada, toda vez que un ambiguo enunciado en un solo artículo, no le puede otorgar la naturaleza jurídica y política, que debe tener y que sólo podrá lograr bajo un nuevo diseño constitucional, sobre todo, en el tema de la distribución de competencias; bajo esta perspectiva sería necesario revisar sistemáticamente, no sólo el artículo 115, sino además, el 116, el 73 y el 124, entre otros. Pero el problema de la distribución de competencias, no sólo se ubica entre los órdenes de gobierno, sino en forma muy localizada, al interior del propio gobierno municipal; ya que en el ámbito municipal, deben definirse las clásicas tres funciones que lleva a cabo toda entidad pública: la ejecutiva, la legislativa y la jurisdiccional.» 4 Por otra parte, es menester destacar que el texto constitucional estatal en materia municipal, no puede ir más allá de lo que establece la Constitución General de la República, así lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la Controversia Constitucional 14/2000, en la tesis: P./J. 132/2001, Novena Época, publicada
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Rendón Huerta Barrera, Teresita. Constitución Política del Estado de Guanajuato. Edición comentada. Universidad de Guanajuato. Facultad de Derecho, Departamento de Investigaciones Jurídicas. Primera edición. México, 2006, p. 573.
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en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XV, de enero de 2002, página: 104, bajo el rubro y texto siguientes: FACULTAD REGLAMENTARIA MUNICIPAL. SUS LÍMITES. Si bien es cierto que de conformidad con el artículo 115, fracción II, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Ayuntamientos están facultados para expedir, de acuerdo con las bases que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, también lo es que dichos órganos, en ejercicio de su facultad regulatoria, deben respetar ciertos imperativos, pues las referidas normas de carácter general: 1) No pueden estar en oposición a la Constitución General ni a las de los Estados, así como tampoco a las leyes federales o locales; 2) En todo caso, deben adecuarse a las bases normativas que emitan las Legislaturas de los Estados; y, 3) Deben versar sobre materias o servicios que le correspondan legal o constitucionalmente a los Municipios.
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2.2 La jerarquía normativa y el tipo de regulaciones. En primer término, es necesario tener presente el concepto de categoría normativa, atentos a que las disposiciones pueden ser diversas o del mismo rango, lo que da lugar a la relación o jerarquía: supra o subordinación, o coordinación entre ellas, ello, condiciona el fundamento de su validez y su compatibilidad dentro del sistema normativo en conjunto. Así, en términos de la interpretación del Máximo Tribunal del país, la jerarquía normativa, se encuentra estructura de la siguiente forma:
CONSTITUCIÓN Límite Superior, Norma Fundamental TRATADOS INTERNACIONALES Suscritos por el Presidente de la República y ratificados por el senado LEYES ORDINARIAS ELABORADAS POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN NORMAS PARTICULARES ELABORADAS POR LAS LEGISLATURAS LOCALES Y LA ALDF
Así se desprende de las tesis: IX/2007, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta tomo XXV, Abril de 2007, página: 6; y 231,542, Octava Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta I, Segunda Parte-1, enero a junio de 1988, página: 394, bajo los rubros y textos, en su parte conducente, siguientes, respectivamente: TRATADOS INTERNACIONALES. SON PARTE INTEGRANTE DE LA LEY SUPREMA DE LA UNIÓN Y SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES GENERALES, FEDERALES Y LOCALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. …se concluye que los tratados internacionales se ubican jerárquicamente abajo de la Constitución Federal y por encima de las leyes generales, federales y locales, en la medida en que el Estado Mexicano al suscribirlos, de conformidad con lo dispuesto en la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados entre los Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales y,
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además, atendiendo al principio fundamental de derecho internacional consuetudinario "pacta sunt servanda", contrae libremente obligaciones frente a la comunidad internacional que no pueden ser desconocidas invocando normas de derecho interno y cuyo incumplimiento supone, por lo demás, una responsabilidad de carácter internacional. LEYES, PRINCIPIO DE JERARQUIA NORMATIVA (DE LAS), ESTABLECIDO POR EL ARTICULO 133 CONSTITUCIONAL. …Las normas generales creadas por órganos legislativos constituidos, representan un nivel inmediatamente inferior al de la Constitución de la República en el orden jerárquico del derecho. Esa es precisamente la intención del constituyente manifiestamente expresada en el texto del artículo 133 constitucional, al señalar específicamente la frase "...las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella..." así, tales ordenamientos guardan, frente a la misma, una distancia de subordinación natural, lo cual no acontece como regla general, entre las distintas especies de leyes creadas por el Congreso de la Unión pues para que eso existiera sería menester, como sucede en el caso de la norma fundamental, que una ley secundaria determinara en su articulado, la creación de otro ordenamiento, cualquiera que sea su denominación (ley orgánica, ley Ordinaria, ley reglamentaria o código), para estar entonces en la posibilidad de hablar de una verdadera relación jerárquica de superior a inferior entre dos distintos tipos de cuerpos normativos generales... De este modo, la estructuración del sistema normativo va de la mayor generalidad y rigidez a la mayor especificidad; las normas más generales son las superiores, y las más detalladas y particularizadas son las inferiores; y las normas con el mismo rango jerárquico deben guardar congruencia entre sí; de no ser así, podrían ser derogadas. Otro aspecto a considerar, es el ámbito espacial de validez, a este respecto una modalidad son las leyes de observancia en todo el territorio, de derecho público atributivo, cuya aplicación está conferida tanto a la autoridad federal como a la estatal y municipal —leyes generales—. Solo el Congreso de la Unión tiene facultades legislativas sobre las normas federales y para el Distrito Federal y en concurrentes, para los ámbitos federal, estatal y municipal. Asimismo, no debe perderse de vista que las entidades federativas pueden legislar en todo aquello que no ha sido atribuido a la Federación —artículo 124 constitucional— por ende las autoridades deben estar atentas a las prohibiciones que hace la Constitución, ilustra lo anterior, el contenido de la tesis: P. VII/2007, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta tomo XXV, abril de 2007, página: 5, bajo el rubro y texto siguientes: LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. La lectura del precepto citado permite advertir la intención del Constituyente de establecer un conjunto de disposiciones de observancia general que, en la medida en que se encuentren apegadas a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos
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Mexicanos, constituyan la "Ley Suprema de la Unión". En este sentido, debe entenderse que las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el artículo constitucional no corresponden a las leyes federales, esto es, a aquellas que regulan las atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino que se trata de leyes generales que son aquellas que pueden incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano. Es decir, las leyes generales corresponden a aquellas respecto a las cuales el Constituyente o el Poder Revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado Mexicano, lo cual se traduce en una excepción al principio establecido por el artículo 124 constitucional. Además, estas leyes no son emitidas motu proprio por el Congreso de la Unión, sino que tienen su origen en cláusulas constitucionales que obligan a éste a dictarlas, de tal manera que una vez promulgadas y publicadas, deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales. Por lo que hace al ámbito temporal de aplicación, se establece como regla general que las ley tenga carácter permanente (existen excepciones, ejemplo: leyes fiscales, de emergencia o de regularización). Las normas permanentes no pueden perder su vigencia a menos que exista otra posterior que así lo declare expresamente, requiriendo la abrogación o derogación proveniente de la misma autoridad que la expidió, y en algunos casos sólo rigen durante un plazo fijo y a su término queda abolida su vigencia. Existen excepciones a esta regla —que la abrogación o derogación provenga de la misma autoridad que la expidió—, como se desprende de la tesis P./J. 86/99, Novena Época, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo X, de septiembre de 1999, página 613, bajo el rubro y texto que se citan a continuación: ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL DISTRITO FEDERAL. TIENE FACULTADES PARA ABROGAR LA LEY DE INSTITUCIONES DE ASISTENCIA PRIVADA PARA EL DISTRITO FEDERAL EXPEDIDA POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN. La Ley de Instituciones de Asistencia Privada para el Distrito y Territorios Federales de mil novecientos cuarenta y tres (Ley de Instituciones de Asistencia Privada para el Distrito Federal, según reforma de mil novecientos noventa y cuatro), fue expedida por el Congreso de la Unión cuando la Constitución Federal lo facultaba para legislar en todo lo relativo al Distrito y territorios federales; sin embargo, con motivo de las reformas constitucionales de mil novecientos noventa y tres y mil novecientos noventa y seis, en términos del artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), de la Carta Fundamental, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal tiene competencia para legislar en materia de asistencia privada en su ámbito territorial, por lo que el nuevo órgano facultado para legislar al respecto puede abrogar el ordenamiento expedido por el órgano anteriormente facultado para ello pues, de sostener lo contrario, es decir, que el Congreso de la Unión es el facultado para abrogar la ley de mil novecientos cuarenta y tres, tal proceder sería contrario al texto constitucional, toda vez que el órgano legislativo federal actualmente carece de esa facultad y, además, sería inaceptable que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal
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estando actualmente facultada para legislar en materia de asistencia privada careciera de atribuciones para abrogar la ley anterior y que, por lo tanto, pudieran coexistir dos normas que regulen la misma materia en el mismo ámbito territorial. Tema también destacado es el criterio de clasificación de las leyes, las que pueden ser de interés público, social y privado, pues en los tres, se trata de intereses tutelados por el derecho y se presentan en tres órdenes de hipótesis: a) Público: Intereses de la sociedad, toda o parte de ella; se le refiere como interés social, general o común; b) Social: De ciertas clases sociales o sectores de la sociedad que actúan en algún grado de desventaja; constituye un Derecho Social Subjetivo; y c) Privado: Según los intereses de cada individuo; considerando particularmente y en circunstancias ordinarias. Por otra parte, nos referimos a que existe utilidad pública, como aquella considerada como una situación de alta conveniencia de necesidades que debe ser satisfecha, se utiliza como causal para que la autoridad determine suprimir el derecho a la propiedad privada, o bien cuando ciertas necesidades de la sociedad se han de satisfacer inmediatamente —la expropiación de bienes constituye un elemento para proveer de satisfactores, por ejemplo—. Otros criterios para clasificar es a partir de que naturaleza tienen las normas: 1) Positivas, permiten una conducta, acción u omisión, atribuyendo al sujeto la facultad de hacer o dejar de hacer algo; 2) Negativas: prohíben una conducta, acción u omisión, siendo su objeto un comportamiento jurídicamente ilícito; 3) De Definición: explican el sentido, alcance y conceptos empleados en otros preceptos; 4) Dispositivas: dejan de aplicarse por voluntad expresa de los particulares ante una situación jurídica determinada; 5) Interpretativas: según voluntad de las partes; 6) Supletivas: aplicadas ante la ausencia de regulación específica; 7) Sancionadoras: establecen consecuencias jurídicas al incumplimiento de otros preceptos; 7) Sustantivas: disposiciones de orden técnico o de uniformidad de criterios para la realización de actividades especializadas; y 8) Transitorias: se incorporan para regular situaciones especiales originadas por la expedición y aplicación de nuevas leyes o decretos de reforma, como características tienen las de que son complementarias de aquéllas que regulan lo que es materia propia de la ley, son reglas anexas, fijan la fecha a partir de la cual obliga la ley o nuevos preceptos. De no incluirse un transitorio, daría origen al sistema sucesivo, aunque actualmente es costumbre aplicar la ley al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial —al cuarto día en Guanajuato—. A manera de ejemplo, y pretender ser exhaustiva, se cita a continuación una relación de los textos jurídicos en el orden jurídico nacional que contienen regulaciones, la cual estaría integrada, en primer lugar, por los siguientes documentos públicos considerados a partir de su generalidad5 :
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Tomado de Doctrina y Lineamientos para la redacción de textos jurídicos, su publicación y divulgación. Camposeco Cadena, Miguel Ángel; Ferreyra Filloy, Susana Beatríz; Valdovinos Chávez, Carlos M.; y Castellanos Hernández, Eduardo de Jesús, Coordinador. Edición de la Secretaría de Gobernación. Tercera Edición, México, 2007. Consultable en Internet en: http://www.ordenjuridico.gob.mx/Publicaciones/Libros%202007/L_Doctrina_Lineamientos.pdf
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Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; Tratados internacionales; Leyes del Congreso de la Unión —ley, código, estatuto, ordenanza, reglamento ley—; Constituciones políticas locales; Estatuto de Gobierno; Leyes locales; Reglamentos; Reglamentos administrativos; Decretos legislativos; Decretos administrativos; Acuerdos; Circulares; Oficios circulares; Acuerdos interinstitucionales; Convenios; Normas; Normas técnicas; Normas mexicanas; Normas oficiales mexicanas; Planes; Programas —sectoriales, institucionales, regionales, especiales—; Resoluciones; Disposiciones generales;
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Condiciones generales; Bandos; Políticas; Bases; Lineamientos; Manuales; Reglas; Instructivos; Listas; Avisos; Contratos colectivos de trabajo de carácter obligatorio —contrato ley—,
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2.3 El proceso regulatorio municipal y la técnica legislativa: Iniciativa, discusión, aprobación, publicación e iniciación de vigencia. Marco Jurídico Ley Orgánica Municipal: Atribuciones vinculadas con la reglamentación municipal Presidente Municipal Artículo 70.- El presidente municipal tendrá las siguientes atribuciones:
Síndicos Artículo 71.- Los síndicos tendrán las siguientes atribuciones:
Regidores Artículo 72.- Los regidores tendrán las siguientes atribuciones:
II.- Cumplir y hacer cumplir las leyes, reglamentos, bandos de policía y buen gobierno, y demás disposiciones legales del orden municipal, estatal y federal; III.- Presidir las sesiones del Ayuntamiento, en las que tendrá en caso de empate, además de su voto individual, el de calidad; I.Procurar, defender y promover los intereses municipales; I.Vigilar la correcta observancia de los acuerdos y disposiciones del Ayuntamiento; II.- Representar legalmente al Ayuntamiento, en los litigios en que éste sea parte y delegar esta representación; V.- Presentar al Ayuntamiento iniciativas de reglamentos, bandos y demás disposiciones administrativas de observancia general o de reformas y adiciones en su caso;
III.- Presentar al Ayuntamiento iniciativas de reglamentos, bandos de policía y buen gobierno y demás disposiciones administrativas de observancia general o, en su caso, de reformas y adiciones a los mismos;
IV.- Presentar al Ayuntamiento, iniciativas de reglamentos, bandos de policía y buen gobierno y demás disposiciones administrativas de observancia general o, en su caso, de reformas y adiciones a los mismos;
VI.- Promulgar y ordenar la publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, de los reglamentos, bandos de policía y buen gobierno, acuerdos y demás disposiciones administrativas de observancia general, aprobados por el Ayuntamiento; XIII.- Suscribir a nombre y con autorización del Ayuntamiento, los convenios, contratos y demás actos jurídicos que sean necesarios;
La Ley Orgánica Municipal, regula en el Título Noveno, Capítulo Único, la facultad reglamentaria —artículos 202 a 204— por lo que para efecto de que un ayuntamiento esté en posibilidades de emitir instrumentos normativos, y de manera particular para que las áreas jurídicas estén en posibilidades de otorgar una correcta asesoría jurídica, es necesario tomar en cuenta las siguientes recomendaciones desde la Técnica Legislativa:
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Título de las Normas Jurídicas. El título de las disposiciones normativas debe ser breve. Debe evitarse que «...con el propósito de lograr una denominación precisa, se caiga en el extremo de dar un nombre tan largo, que posteriormente se haga difícil su identificación y dificulte hacer referencia a la misma.»6 De forma tal que la denominación de una Ley: «… debe indicar lo que en ella se regula y especificar si se trata de un Código, una Ley o un Decreto, así como su ámbito de validez, y en su caso, jerarquía». 7 En el caso en el cual el ayuntamiento realice el nuevo acto normativo con la intención principal o exclusiva de modificar una disposición normativa precedente, es oportuno que indique expresamente en su título, que modifica una disposición normativa precedente y la identifique claramente. Las fórmulas a usar en el título pueden ser diversas según el contenido, entre otras: Reglamento que crea, que sustituye, que integra, que abroga y que modifica. Abolición de una vigencia. Un transitorio puede declarar de manera expresa la abolición de una vigencia de un Reglamento; se debe incorporar un transitorio que declare abrogado un reglamento y que será sustituido por otro, también puede incluirse un transitorio en el instrumento que expresará la abolición de algunos artículos. Planteamiento General o «Considerandos». Es un anuncio o breve sobre el contenido de la propuesta. Se inicia con los Antecedentes, donde es el inicio de los planteamientos con los argumentos históricos o hechos recientes que han provocado la emisión del instrumento normativo; si existen otras iniciativas de reglamento relacionadas, pueden ser mencionadas, estén o no dictaminadas. Enseguida se da la Argumentación, con el planteamiento del problema; diagnóstico de la realidad social; texto normativo que provoca el problema; propuesta de solución. Finalmente, se da la Propuesta de redacción. Después el Planteamiento del problema, donde se profundiza sobre las causas actuales que originan el problema, aclarando y clasificando los diferentes efectos —se ofrece una serie de datos, de preferencia estadísticos que demuestran lo planteado en el análisis de la problemática, y se vincula el diagnóstico con las causas y efectos planteados—; además se desglosa cada una de las consecuencias que ha tenido la inobservancia y defectos de la norma vigente. En su caso, se enuncia el texto normativo y su ubicación dentro de la disposición analizada, y de ser el caso se explica si el defecto es de: omisión, redacción, interpretación y aplicación. Propuesta de solución. Después de señalar cuál es el defecto del texto normativo vigente, se analiza una o varias alternativas de solución, y se subraya de entre las alternativas la idónea, a juicio ayuntamiento, por su viabilidad.
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Sáenz Arroyo José; Valdés Abascal, Rubén; Rocha Díaz, Salvador; Valdés Villareal, Rubén; Kelly Novoa, Guillermo; Sempé Minvielle, Carlos; Hernández Espíndola, Olga; Oceguera Ramos, Rafael; y Piñón Reyes, Humberto. Técnica Legislativa. Porrúa. México, 1988. p. 34. 7 Sempé Minvielle, Carlos. Técnica Legislativa y Desregulación. Segunda edición. Porrúa. México, 1998. p. 19.
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Propuesta de redacción. Una vez decidida la alternativa de solución más viable, se propone la nueva redacción, se explica ésta y los beneficios que traería; se argumenta con toda la fuerza lógica posible, y se defiende y anticipa a los argumentos contrarios. Conclusión. Se ofrece una síntesis de los argumentos, y se introduce el texto de la parte dispositiva que de entrada al texto normativo. Otra parte importante de un decreto de modificación a un instrumento normativo, lo es el denominado Artículo Explicativo, el cual tiene la función de «explicar» que se realiza en el texto normativo, cuando se modifica una disposición normativa precedente y de esta manera permite identificarlo claramente, lo cual se realiza a través del denominado «Artículo Único», que en realidad es un artículo explicativo, ya que a través del mismo se detallan las modificaciones contenidas en el Decreto y el mismo, no contiene texto normativo. Algunos autores8 denominan al artículo explicativo como «intríngulis», señalando como tal a aquel en los que se especifican las disposiciones que son materia de expedición, reforma, adición o derogación. La organización, elaboración y divisiones del texto. La organización jurídica y funcional para presentar el texto completo de leyes o decretos, obedece a ciertas reglas de orden, ya general o particular, tratándose de aquellas o de éstos. Organizar presupone la etapa previa a la elaboración para proponer en orden armónico las partes generales con las particulares de un cuerpo legal y su correspondencia funcional. Establecer cuales son los principios generales que las informan; fijar a la jerarquía de los objetos o bienes jurídicos que tutelan; reunir en grupos de normas aquellas que van a regular diversos aspectos de una misma materia o institución, de la rama del derecho a que pertenecen en su conjunto; dividir el texto para separar las partes del todo; clasificar las partes, de acuerdo a su importancia, objeto o función, para homologar su ubicación en el contexto de la ley, así como armar los textos, a partir del principio que el artículo es la unidad básica de la ley. Esta etapa de organización de toda la información que se ha reunido en relación a una hecho o supuesto jurídico que se produce en la sociedad y la necesidad de normarlo en forma adecuada, permite al autor de la iniciativa, trazar el esqueleto o armazón del texto completo, ir llenándolo con los contenidos de los artículos que la integrarán. Es pues, la organización, la actividad que tiende a trazar el plan general de la ley y, con base en un calendario de tiempos, iniciar la elaboración de sus textos, según se trate de una ley o reglamento nuevo o reformas, adiciones o derogaciones a una ley o reglamento en vigor. Divisiones del Texto Normativo. En general, se pueden establecer —dependiendo del tipo de ordenamiento— las siguientes divisiones: 8
Op. Cit. Doctrina y Lineamientos para la Redacción de Textos Jurídicos, su publicación y divulgación. Camposeco, p. 341.
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1. Libro. Es el campo de división de los códigos y leyes, cuando éstos son de gran extensión, se escriben con mayúsculas, seguido del ordinal correspondiente con letra. 2. Título. Sirven para identificar y dividir las partes principales y generales del texto normativo en razón de la materia que regulan. Se escriben con mayúsculas, seguidos del ordinal que le corresponda e inmediatamente con la denominación concreta de la materia. 3. Capítulo. Se escriben con letras mayúsculas, números romanos seguidos de la denominación del texto normativo que exponen, mismo que se escribe con inicial mayúscula y las demás palabras con minúscula. 4. Sección. Son subconjuntos que dividen el texto de los capítulos y que se identifican, en primer lugar, con número ordinal en femenino escrito con letras mayúsculas seguido del nombre de la materia que la sección regula. 5. Tabla. No es una división estándar o normalizada que se aplique a un texto, en algunos casos se incorpora dentro de un artículo o al final de una ley y que contiene una serie de datos técnicos, enumeraciones, sinopsis y similares. Se puede aplicar un tipo de cuadro estadístico o de representación numérica que permite interaccionar las variables encerradas o el cruce de datos, valores, factores o porcentajes relacionados en columnas de formato vertical u horizontal. 6. Relación o lista. Es una forma de presentación del texto del artículo poco empleada, pero cuya utilidad permite identificar y precisar el número limitado de casos o supuestos de realización. En algunos casos forman parte, junto con alguna tabla, de los anexos que integran la ley. 7. Base. Es una forma de agrupamiento conceptual que sirve para dividir el planteamiento general del artículo en dos o más partes esenciales que separen conceptualmente la ordenación de materias similares y porque así lo demanda la complejidad de los supuestos que regula y que se identifica con la palabra Base Primera, Base Segunda y así sucesivamente. 8. Artículo. Los artículos se individualizan escribiendo la palabra completa artículo y numerados con número arábigo progresivo, que se cierra con un punto. Las divisiones superiores al artículo deben ser acompañadas por un epígrafe. a. La división de base del texto normativo es el artículo. Ninguna parte del texto normativo puede ser excluida de la división en artículos. b. La redacción del artículo debe ser lo más breve posible.
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c. Es la unidad convencional de mayor importancia pues contiene la hipótesis normativa elemental, conceptual y reguladora por la cual es recomendable no insertar en unos mismos artículo los enunciados que no tengan implicación o relación directa entre sí. d. Los artículos deben estar siempre numerados progresivamente, salvo el caso en que modificaciones sucesivas hayan determinado vacíos no colmados: en tal caso la numeración originaria queda firme y se hace progresiva, pero no continúa. El caso de integraciones sucesivas donde se agregan a los artículos, se señalan en el inicio con la palabra «Artículo», seguida de un espacio en blanco escrito con cifras arábigas (salvo número del artículo los adverbios «bis», «ter», «quáter», «quinquies», «sexies», etc., o bien por letras, «A», «B» etc.). e. Los artículos deben llevar un epígrafe y lo expresarán en cursiva bastardilla, negritas y con un tamaño de letra inferior en un punto al resto del contenido normativo, sin punto final. El eprigrafeado tiene la finalidad de servir como procedimiento de control de su propia labor, ya que facilita la identificación de posibles errores o defectos y consecuentemente, su corrección en la etapa inicial de trabajo. La técnica del epigrafeado en toda la ley debe aplicarse con un criterio uniforme. Los epígrafes deben de ser breves, constituyen una referencia temática y no un resumen del artículo. 9. Apartado. Es la parte que se introduce bifurcación para tratar diferentes conjuntos o establecer modificación al texto principal consistente en dividirlo en una o más fracciones o incisos que se identifican con mayúsculas o números arábigos y que terminan con punto y seguido; es decir, apartar dos o más especies de la misma materia que norma el precepto, para dar a cada una el tratamiento diferenciado que requieren, así como señalar, si es el caso, los sujetos a su aplicación o las bases para la distribución de las competencias en la ejecución del texto normativo. 10. Párrafo. Es la subdivisión del artículo, cuando en el cuerpo de éste hay un punto y aparte; cada porción del texto articular comprendido entre un punto y aparte, conforma un párrafo distinto. 11. Fracciones. La fracción se considera una división típica que se utiliza para exponer en forma concisa y clara una serie de enunciados normativos que se desarrollan de manera específica y que derivan de un supuesto descriptivo o prescriptivo general que plantea el encabezado del artículo y que se identifican con números romanos escritos en mayúsculas, en progresión sucesiva y cerrados por un punto, con el cual se establece su finitud. No se emplea el guión «-» porque el mismo carece de valor y no agrega nada al texto normativo. Solo si es indispensable, debe de tenerse más de un párrafo. La fracción solo debe contener un párrafo para que, al comprenderse en esta unidad, forme parte indisoluble, integrada y articulada, de la unidad básica que es el artículo. 12. Inciso. Es la división interna de la fracción y sirve para establecer varias categorías de los supuestos normativos, los cuales se identifican con una letra del alfabeto actual,
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escrita en minúscula y encerrada por el lado derecho con un medio paréntesis y su texto con un punto y coma, para dar continuidad al siguiente supuesto. Los incisos se ordenan bajo un sistema de números arábigos o letras minúsculas del alfabeto, en sentido progresivo y se encierran en medios paréntesis o un punto y coma. Dicha nomenclatura se pone al inicio del texto, el cual finaliza generalmente, con un punto y coma, para el efecto de la continuidad. El inciso termina con un punto y aparte. Los incisos pueden subdividirse en periodo sin tener que recurrir al punto y aparte, en cuyo caso se ramifica su tronco común. En tal caso los incisos deben ser identificados con número arábigos progresivos. Por tanto se aconseja que las letras, siempre escritas en minúsculas, se acompañen del número arábigo progresivo y luego quedar cerradas por el medio paréntesis. 13. Subinciso. Es una división interna de los incisos y obedece a la exposición detallada de las categorías que encierra y se identifica. Usualmente se emplea en leyes secundarias o en reglamentos. Sirve para exponer y aclarar la serie de enunciados que contenga un periodo ya sea que se coordinan entre sí de manera sintáctica o bien que obedezcan a una enumeración de supuestos, en esta caso la división interna que se produzca dentro de un inciso puede estar identificada con una letra seguida por el signo derecho de un paréntesis; y de continuar la sucesión divisoria, entonces se aconseja que las letras, siempre escritas en minúsculas, se acompañen del número arábigo progresivo y luego quedar cerradas por el medio paréntesis. El empleo de guiones o de otros signos para señalar divisiones internas de un inciso no está admitido. Cada división inferior comienza con un margen más interno respecto al margen de la superior que le antecede. Homogeneidad material del texto y de cada una de las divisiones —prohibición de normas intrusas—. La materia de las disposiciones contenidas en el texto debe ser, por norma, homogénea; se deben evitar disposiciones concernientes a materias totalmente ajenas a aquélla del texto en su conjunto. Si se pretende incluir disposiciones de este tipo, las mismas deben estar contenidas en un artículo específico, el que se debe mencionar, en lo posible, en el título; y la división de las disposiciones del texto en artículos o en divisiones superiores al artículo, debe atenerse a criterios de homogeneidad interna de cada una de las divisiones. Estructura. Por el vocablo estructura debe comprenderse: «el croquis o el plano de una relación entre las partes; o cuando una parte es análoga a la otra», también se entiende como: «la distribución y el orden que siguen las partes respecto de un todo». Desde el campo de la técnica normativa, la estructura de una ley o reglamento refiere la organización de su contenido, la integración armoniosa de sus partes, la precisión de los objetivos, la definición de los valores que se tutelan y regulan en el ordenamiento, la finalidad que debe alcanzarse y el lenguaje unitario y coherente con el cual debe escribirse.
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Desde una perspectiva general, la estructura de la ley o reglamento debe identificarse como una unidad normativa que se inserta y ensambla de manera apropiada, pertinente, con la proporción adecuada y en concordancia con los principios que informan el orden jurídico que la caracteriza. De manera particular, la estructura se compone por una serie de planos o espacios conceptuales que ordenados en una secuencia progresiva van incorporando cada uno con propia denominación y con cierto grado de contenidos normativos los distintos niveles de agrupamiento conceptual o instrumental. Resulta de gran utilidad construir un esquema general de organización de la ley o reglamento, con él prácticamente se debe representar la estructura total de su ordenación temática, aislada de su contenido conceptual, lo que permitirá tener una referencia directa, simplificada, del conjunto normativo dividido en niveles de agrupamiento, clasificación y denominación. Secuencia de las disposiciones. En caso que la disposición normativa constituya una regulación orgánica de una determinada materia, se recomienda que el orden de los enunciados a lo largo del texto observe la siguiente secuencia: a. Parte introductoria, conteniendo las «Disposiciones Generales», como por ejemplo: Objeto y finalidad de la disposición normativa y principios generales (evitando, por otra parte, meras declaraciones de intenciones). Ámbito de aplicación (sujetos destinatarios de las disposiciones normativas, materias disciplinadas, límites eventuales de eficacia de las normas, etc.). b. Parte principal, contiene las disposiciones substanciales que especifican las posiciones jurídicas (como las competencias, los poderes, los derechos, etc.) y las reglas de conductas, (como obligaciones, prohibiciones, permisos, etc.). La parte principal contiene también las disposiciones orgánicas, disposiciones procedimentales, las sanciones eventuales y las reparaciones. Las sanciones y las reparaciones, deben contener una referencia inequívoca a las correspondientes disposiciones substanciales salvo el caso en que se refieran al texto completo. c. Parte final, conteniendo las disposiciones financieras, finales y transitorias. d. Disposiciones relativas a la puesta en ejecución del texto. e. Límites eventuales de eficacia de las normas. f. Disposiciones de coordinación, modifican textualmente textos previgentes con el objeto de coordinar las nuevas disposiciones con aquellas vigentes; g. Disposiciones abrogatorias o derogatorias, remueven del ordenamiento textos normativos o sus partes concernientes a la materia organizada por las nuevas disposiciones o incompatibles con éstas.
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h. Disposiciones transitorias, organizan la transición del régimen previgente al nuevo. i. Disposiciones sobre la entrada en vigor del texto y sobre el plazo (o vencimiento) de la eficacia de cada una de las disposiciones, las fechas deben fijarse con exactitud y de manera que puedan ser conocidas por la generalidad de los habitantes. Si por necesidades de estructura de la ley fuera indispensable incluir alguna definición, existen algunas recomendaciones para formularlas: 1) Debe ser proporcionada. Ni demasiado amplia ni demasiado estrecha; 2) Debe ser precisa, suficiente, clara y sencilla; sin ambigüedad, que no permita una interpretación menor, mayor o diferente de la requiere; 3) El contenido definido debe quedar excluido de la definición y no debe ser asociado a derivados o sinónimos; 4) Debe plantearse siempre con carácter afirmativo; y 5) Debe contener una clara referencia a la extensión del concepto que delimita, la forma en que las partes se relacionan y un mismo fundamento o razón del concepto definido. En resumen: debe enunciar el género próximo y la diferencia específica. Por lo que respecta al ámbito de validez, la definición puede ser normativa, que es aquella producida por los órganos creadores del derecho. También existen las definiciones de carácter teórico, que son construidas por quienes se dedican a la exploración de la teoría del derecho, pero estas últimas se expresan por medio de enunciados, tales como la conducta jurídicamente permitida o prohibida y sólo sirven de manera restringida para el análisis de los juicios jurídicos. La inclusión de una definición constituye un reto para el legislador especialmente si no tiene el cuidado de formular un análisis dual: Semántico y Lógico, para conseguir la coherencia del concepto dentro del sistema normativo. Retomando la referencia de los artículos que componen la Ley Orgánica Municipal, por lo que hace a la facultad reglamentaria, el artículo 203 describe las etapas del proceso reglamentario o normativo (I.- Iniciativa; II.- Dictamen; III.- Discusión; IV.- Aprobación; y V.Publicación), así puede referirse que en la teoría jurídica positivista normativista, son los pasos-fases determinados en la Constitución-Ley Fundamental que deben seguir los órganos de gobierno para producir una ley, en la democracia son (mismos que son prácticamente asimilables a la reglamentación municipal): a) Derecho de iniciativa, que tienen el Presidente Municipal, Síndicos y Regidores; b) Discusión, aprobación y expedición por el ayuntamiento (en comisiones y en el pleno del Cabildo); c) Promulgación y remisión al Poder Ejecutivo para su publicación; y d) Publicación por el Ejecutivo. El resultado del quehacer del ayuntamiento termina con su aprobación y remisión al Poder Ejecutivo, pues su publicación es un imperativo en todo Estado de derecho y se lleva a cabo por el Poder Ejecutivo en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.
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«Artículo 205.- Los bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, para ser válidos, deberán ser aprobados por mayoría calificada del Ayuntamiento y publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.» Publicación. En México, la Constitución Política determina en el artículo 70 que toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto, además de señalar —artículo 72— que aprobado un proyecto de ley o decreto por las dos cámaras «... se remitirá al Ejecutivo, quien si no tuviera observaciones que hacer lo publicará inmediatamente...»; el mismo precepto señala que el Ejecutivo tiene derecho de veto y puede desechar todo o en parte el proyecto de ley o decreto, devolviéndolo con sus observaciones a la cámara de origen, en donde para ser aprobado nuevamente requerirá de las dos terceras partes del número total de votos, remitiéndose «...otra vez a la cámara revisora. Si por ésta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación...»; y el artículo 89 fracción I, que se refiere a las facultades y obligaciones del Presidente señala: «Promulgar y ejecutar las leyes…». Para Felipe Tena Ramírez, promulgar significa etimológicamente llevar al vulgo, a la generalidad, el conocimiento de una ley9 . La promulgación se confunde con la publicación e incluso algunas leyes constitucionales extranjeras así lo entienden, sin embargo; «...doctrinariamente es posible distinguir un acto de otro. Por la promulgación el Ejecutivo autentifica la existencia y regularidad de la ley, ordena su publicación y manda a sus agentes a que la hagan cumplir, en esa virtud, la ley se hace ejecutable, adquiere valor imperativo, carácter que no tenía antes de pasar de la jurisdicción del Congreso a la zona del Ejecutivo...» (no obstante, la ley promulgada no es obligatoria mientras no sea notificada su existencia). La publicación es pues, el acto del Poder Ejecutivo por el cual la ley votada y promulgada se lleva al conocimiento de los habitantes mediante un acto que permite a cualquiera el conocimiento de la ley y que establece para lo futuro la presunción de que la ley es conocida por todos. Para Eduardo García Máynez, la promulgación de la ley encierra dos actos: la interposición de la autoridad del Ejecutivo para que la ley sea considerada disposición obligatoria y, por otro lado, la publicación propiamente dicha a través de la cual el Ejecutivo da a conocer la ley a quienes deben cumplirla. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en ocasiones ha sostenido que «la promulgación no es otra cosa que la publicación formal de la ley y ambas voces se emplean como sinónimas, tanto en el lenguaje común como en el jurídico», reconociendo que existe una corriente de opinión que pretende encontrar diferencias, pero señala que éstas son meramente teóricas. 9
Tena Ramírez, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano. Trigésimacuarta edición. Porrúa. México, 2001. p. 461.
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Existe en cambio jurisprudencia firme del propio Pleno de la que se desprende que la promulgación es distinta de la publicación, al decir que en el decreto promulgatorio de una ley se aprecian dos partes fundamentales: la primera se limita a establecer por parte del Presidente de la República que el Congreso de la Unión le ha dirigido una ley o decreto, cuyo texto transcribe o reproduce y la segunda a ordenar su publicación para que la ley pueda ser cumplida. Es verdad que el texto constitucional no siempre distingue claramente entre la promulgación y la publicación, pero hay disposiciones que permiten interpretar que el constituyente no las considera sinónimos. Tal es el caso de los artículos 70 último párrafo, y 120 constitucionales, que disponen, respectivamente: «Esta ley no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del ejecutivo federal para tener vigencia» (Artículo 70 último párrafo). «Los gobernadores de los Estados están obligados a publicar y hacer cumplir las leyes federales» (Artículo 120). De la lectura de ambos artículos se deprende que el constituyente no las trata como sinónimos. En el primero de ellos cuando dice, refiriéndose a la Ley Orgánica del Congreso, que no requerirá de promulgación, no se puede interpretar que no requiera de publicación. En el segundo, la obligación de los gobernadores de publicar las leyes federales, tampoco se puede entender como equivalente a promulgar. Se trata simplemente de su publicación, dar a conocer su contenido. Es una obligación muy antigua, ya existía en las Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843 —artículo 140 fracción II—, cuando el Diario Oficial no llegaba a todo el territorio nacional, posteriormente se recogió en la Constitución de 1857 —artículo 114—, de donde pasó a la Constitución vigente (artículo 120). En relación con la obligación de los gobernadores de publicar las leyes federales, contenida en el artículo 120 constitucional, la Suprema Corte ha sostenido tesis contradictorias. En unas ha dicho que esa obligación tiene por finalidad que el contenido de las leyes pueda llegar al conocimiento de los habitantes de los estados; por lo que mientras esas leyes no sean conocidas, no obligan ni surten sus efectos en esos lugares (primeras épocas del semanario Judicial de la Federación, después de 1917). En otras, señala que la falta de publicación de la ley por los gobernadores de los estados, no la priva de su carácter de tal, ni excusa a los particulares de su fiel observancia, porque esa obligación se estableció cuando los medios de publicidad eran menos eficaces que ahora, para facilitar el conocimiento de las leyes federales. En la actualidad, no se puede entender que la falta de publicación de una ley federal por un gobernador, signifique que se suspenda su entrada en vigor en la entidad federativa. Equivaldría a dejar a los gobernadores decidir si una ley federal se aplica o no en su estado, o determinar su fecha de vigencia; lo que se traduciría en gran incertidumbre, y
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daría lugar a que las leyes entraran en vigor en distintas fechas en las diferentes entidades federativas. Principio de publicación formal de la Ley y Reglamento. La publicación es parte del proceso legislativo y reglamentario. Una ley o reglamento que no se publica, jurídicamente no existe, es una mera regla de conducta. Una legislación que no se da a conocer no es derecho positivo vigente y por tanto, nadie la cumple. La publicación es un requisito de eficacia; es un presupuesto para la entrada en vigor. La publicación de leyes y decretos, es obligación que corresponde al Poder Ejecutivo. Consiste en que, una vez que la ley ha sido discutida, aprobada y sancionada, la dé a conocer a los habitantes del país, a través del órgano de difusión, con ello adquiere fuerza obligatoria e inicia su vigencia y despliega todos sus efectos. Una ley no publicada carece de efectos propios: no obliga ni vincula a gobernantes ni a gobernados. La publicación de la ley no es facultad discrecional del presidente de la República —o de los Gobernadores— que pueda o no pueda ejercer, sino que es obligación ineludible que tiene que acatar. A través de la publicación se notifica solemnemente a la sociedad el texto promulgado, condición previa para su cumplimiento, ya que el orden jurídico se basa en la presunción de que nadie ignora el derecho. El origen de esta obligación según algunos tratadistas, es a partir de la Revolución francesa de 1789, donde comienza a imponerse en Europa el «principio de publicación» formal de las disposiciones normativas. Sistema de Inicio de Vigencia. En el sistema jurídico mexicano, la iniciación de la vigencia está regulada específicamente por la legislación civil y en el artículo 14 constitucional, el cual establece el principio de la no retroactividad como garantía del gobernado. Conforme a la legislación civil y en correspondencia a la práctica parlamentaria mexicana, existen dos sistemas de iniciación de la vigencia: El sistema sincrónico, que consiste en que la ley, decreto, reglamento, circular o disposición de observancia general, fija el día en que debe comenzar a regir y obliga por lo tanto desde ese día, si su publicación ocurrió con antelación, en el sistema sucesivo si la norma general no señala el momento de inicio de su vigencia, se aplican las reglas que establecen que, todos estos ordenamientos de observancia general, obligan y surten sus efectos tres días después de su publicación en el Periódico Oficial, lo que implica la existencia de la vacatio legis, o sea, el tiempo comprendido entre el momento de la publicación y el momento en que la norma entra en vigor. Para resolver la vacatio legis, se establece que, en los lugares distintos del que se publique el Periódico Oficial, para que las leyes, reglamentos, etcétera, se reputen
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publicados y sean obligatorios, se necesita que además del plazo mencionado, transcurra un día más por cada cuarenta kilómetros de distancia o fracción que exceda de la mitad. Se citan a continuación algunos criterios relevantes: LEYES, AMPARO CONTRA EXPEDICION, REFRENDO, PROMULGACION Y PUBLICACION DE LAS. Como el refrendo de la ley, al igual que su expedición, promulgación y publicación, es un acto que forma parte del proceso que marca la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para que adquiera vigencia y sea susceptible de aplicación, es de estimarse que dicho refrendo está vinculado a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la propia ley, en vista de que, si bien es cierto que en el proceso de su formación intervienen diversos órganos estatales, como lo son el Legislativo que las expide y el Ejecutivo que las promulga y ordena su publicación, hacen que el ordenamiento legal respectivo pueda ser aplicado a los casos concretos comprendidos en las hipótesis normativas, y son todos ellos los que pueden ser reparados a través del juicio de garantías. Tanto el refrendo como la expedición, la promulgación y publicación de la ley, no pueden quedar subsistentes o insubsistentes en forma aislada, puesto que concurren para que tenga vigencia la ley y pueda ser aplicada, y, en cambio, necesariamente dejan de producir efectos conjuntamente al pronunciarse una ejecutoria que declara inconstitucional esa ley; consecuentemente, a pesar de que se produzcan por órganos diferentes, no pueden considerarse consumados irreparablemente, ni improcedente su declaración en el juicio de amparo contra la ley. No. Registro: 237,229. Tesis aislada Materia Común. Séptima Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación 205-216 Tercera Parte. Página: 117. LEYES, PUBLICACION DE LAS. No se puede alegar que la Ley de Hacienda del Estado de Chiapas este ilegalmente promulgada en el periódico oficial de ese Estado, porque dicha ley no se haya incluido precisamente en el cuerpo del periódico oficial, si es que su impresión se llevó a cabo en un folleto anexo al mismo, ya que debe entenderse como hecha su publicación en el periódico oficial, pues lo que interesa es la publicación misma y no la forma en que se haga, es decir, en el libro por separado o en el cuerpo mismo del periódico. Ahora bien, el fin que se persigue con la publicación de una ley en el periódico oficial, es el de darla a conocer de manera auténtica, y esto queda debidamente satisfecha también, cuando se hace mediante la publicación de un suplemento que forme parte integrante del periódico, de suerte que en estas condiciones, no puede presentarse la hipótesis de que se ignora la ley, por estar del todo desvinculada de la publicación oficial. No. Registro: 327,965. Tesis aislada Materia Administrativa. Quinta Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación LXIX. Página: 2136. LEYES, OBLIGATORIEDAD Y PUBLICACION DE LAS. La Suprema Corte de Justicia ha sostenido que para que la ley se repute debidamente publicada y sea, por lo mismo, obligatoria en un lugar y momento determinados, no basta su inserción en el Diario Oficial,
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sino que es indudable que se llenen los demás elementos que son necesarios para que pueda subsistir la presunción legal de que dicha ley ha llegado a conocimiento de todos, o sea aquellos que hacen posible este conocimiento, como el transcurso del tiempo necesario para que el texto legal pueda llegar al lugar donde debe regir, con la oportunidad indispensable para que materialmente pueda ser conocido. Exigir lo contrario es obrar contra la naturaleza humana y, por lo mismo, violar las garantías del artículo 16 constitucional. Hay que hacer resaltar que las leyes deben considerarse como publicadas no cuando lo son formalmente, por la fecha del Diario Oficial, sino cuando lo son realmente por haber sido puesto en circulación dicho Diario Oficial; y existiendo siempre la presunción de que su publicación real es su publicación formal, para destruir esa presunción se necesitan pruebas que de manera plena e indubitable engendren la convicción de que no han coincidido la publicación formal y la real de una determinada ley. Amparo penal directo 2003/49. Marín Lezama Braulio. 15 de marzo de 1955. Unanimidad de cinco votos. Ponente: Angel González de la Vega. Quinta Época. Instancia: Sala Auxiliar Fuente: Semanario Judicial de la Federación CXXIII. Página: 1641. Tesis Aislada. Materia Común. PROMULGAR, PUBLICAR Y CIRCULAR LAS LEYES SON VOCABLOS SINONIMOS. Si los términos en que está redactado el precepto de una Constitución Local conforme al cual se otorgan facultades al gobernador para promulgar, publicar y hacer circular las leyes que expide el Congreso Local, son similares al contenido de los numerales 70, 72, inciso a), 89, fracción I, de la Carta Magna, deben también estimarse como sinónimos los vocablos "promulgar, publicar y circular", con apoyo en la tesis sustentada por el Tribunal Pleno, visible en la página doscientos veinticuatro de los volúmenes ciento treinta y nueve a ciento cuarenta y cuatro de la Séptima Época, de rubro "PROMULGACION Y PUBLICACION DE LAS LEYES.", pues con fundamento en dicha tesis, la orden o facultad contenida en el precepto constitucional local, consistente en que el titular del Poder Ejecutivo haga circular las leyes del Congreso de la entidad federativa, no es otra cosa que la de promulgar o publicar formalmente la ley, por lo que ningún agravio se irroga con tener por inexistente un acto reclamado consistente en la "circulación" de una ley local, al haberse tenido como cierto el diverso acto relativo a la promulgación, ya que esos términos deben considerarse como sinónimos. Amparo en revisión 3142/96. Sandro Robledo Álvarez y otro. 26 de febrero de 1997. Cinco votos. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretaria: María Guadalupe Saucedo Zavala. Novena Época. Instancia: Segunda Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta V, Marzo de 1997. Página: 490. Tesis: 2a. XXVII/97. Tesis Aislada Materia Constitucional, Administrativa
Fe de Erratas. La errata es un error cometido en la publicación de un texto normativo. Consiste en la corrección de un texto que contenía alguno o varios errores; comúnmente se recomienda: 1. Emitir la fe de errata o fe de erratas poco tiempo después que el texto normativo sea publicado; 2. La fe de erratas debe publicarse en el mismo medio de difusión oficial donde se publicó el texto normativo; 3. Debe indicarse de forma clara la errata,
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contrastándola con el texto publicado, además de señalarse donde y en que fecha se publicó el texto original. Esto es, se debe consignar como «Dice» y como «Debe decir»; y 4.La fe de erratas sólo debe referirse a pequeños errores en el texto (por ejemplo, errores de escritura, de ortografía o de puntuación). En cambio si se detecta un error importante en la construcción de una oración, o si la construcción es tal que la idea transmitida por la oración es oscura o distorsionada al punto que la misma es confusa o errónea, este error debe ser corregido a través de una reforma. 2.4 Los instrumentos regulatorios municipales. Finalmente, cabe destacar que los instrumentos regulatorios municipales son: «Artículo 204.- Los ayuntamientos podrán expedir y promulgar, entre otros, los siguientes reglamentos municipales: I.- Los que regulen las atribuciones, organización y funcionamiento del Ayuntamiento, en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la particular del Estado y esta Ley; II.- Los que establezcan y regulen la estructura y funciones de la administración pública municipal centralizada y paramunicipal; III.- Los que tiendan a asegurar la creación, funcionamiento y prestación de los servicios públicos municipales y el ejercicio de las funciones que la Ley confiera al Municipio y al propio Ayuntamiento; IV.- Los que se refieran a las facultades en materia de obra pública, desarrollo urbano, fraccionamientos y ecología; V.- Los que atiendan a la asistencia y salud pública; y VI.- Los que regulen las actividades de los habitantes del Municipio, en un marco de respeto al derecho, la paz pública y la tranquilidad, que propicien el desarrollo de la vida comunitaria.» Por tanto, el dispositivo contiene un listado enunciativo, no limitativo, respecto del cual pueden ser aplicables las reglas y recomendaciones aquí expuestas.
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3 ENTRE LA INCONSTITUCIONALIDAD Y LA TÉCNICA LEGISLATIVA: CONSIDERACIONES SOBRE SUS LÍMITES EN MÉXICO “Sin criterios operativos, no hay técnica legislativa.” Pablo Salvador Coderch
Mauro Arturo Rivera León10
3.1.
Delimitación del Objeto de Estudio
El presente artículo tiene como objeto el profundizar sobre los límites que tiene la jurisdicción constitucional para apreciar las deficiencias de técnica legislativa en México. Contra ello, podrá aducirse que un juez constitucional no debe ser un juez de técnica normativa ni de política legislativa, sino sólo realizar un contraste entre las disposiciones constitucionales y las legales. En este entender, la forma de las leyes no es susceptible de control constitucional. Contrario a esta postura, se argumentará que, dado que la propia Constitución mexicana introduce principios de igualdad, seguridad jurídica, legalidad y exacta aplicación de la ley, presupone entonces una ley susceptible de ser aplicada de forma exacta (coherencia normativa) e interpretable bajo principios de racionalidad. Habiendo aceptado lo anterior, la discusión se convierte en una discusión de matices y no de sustancia; lo que debe plantearse entonces es hasta qué grado es posible ejercer el control jurisdiccional sobre las deficiencias en técnica legislativa. La postura de este artículo, es que el control constitucional es ejercible cuando no exista una interpretación compatible con los principios constitucionales y, si bien la jurisdicción constitucional no debe fijar reglas, sí debe fijar límites. a) Estructura: Este trabajo se encuentra organizado de la siguiente manera: En I se realiza una breve introducción al objeto de estudio y se narra la estructura del artículo. En II se ofrece una introducción a la técnica legislativa y se presentan algunos apuntes del caso mexicano, abogándose por un desarrollo mayor de la técnica legislativa en México mediante la creación de directrices y cuestionarios tanto a nivel federal como de entidades federativas. En III, se realiza un estudio sobre la existencia de directivas de técnica normativa en la Constitución mexicana. Se argumentará que la conjunción de principios constitucionales 10
Mauro Arturo Rivera León. Universidad Complutense de Madrid. Jefe de Publicaciones de Letra Joven. Coautor del libro “Elementos de Lingüística Jurídica”. Algunos de sus artículos recientes incluyen “Esbozo de Teoría Contramayoritaria” en Teoría y Realidad Constitucional, Madrid 2011; “Consideraciones sobre el procedimiento abreviado” en Revista Jurídica de Guayaquil, Ecuador 2010, y “Jurisdicción Constitucional: ecos del argumento contramayoritario” en Cuestiones Constitucionales 2010, México. Actualmente reside en Madrid, donde estudia una maestría en Derecho Parlamentario, Elecciones y Estudios Legislativos. @MauroArturo (Twitter); Facebook.com/mauroarturoriveraleon.
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como seguridad jurídica, exacta aplicación de la ley, garantía de igualdad, entre otras, conducen a la consideración de obligaciones mínimas de técnica legislativa implícitas en el texto constitucional y, por tanto, susceptibles de tutela por la vía del control de constitucionalidad. Siguiendo la tónica de esta postura, los derechos fundamentales y sus garantías, se volverían nugatorias si no se entendiese una obligación implícita al legislador para emitir normas con un mínimo de técnica normativa. Una ley completamente deficiente, ambigua y defectuosa, haría nugatorias las garantías constitucionalmente consagradas al impedir, per se, que el propio objeto (norma) pudiera ser interpretado de la forma prescrita constitucionalmente. Lógicamente, este control debe ser limitado y prudente; la jurisdicción constitucional no puede convertirse en un corrector casuístico de la normativa. En IV se analizarán los límites y matices del ejercicio de este posible control de constitucionalidad por las deficiencias de técnica legislativa en la normativa mexicana. Inicialmente, se realizará un recorrido por algunos pronunciamientos (normalmente producidos a modo de obiter dicta) que ha realizado la Corte y los Tribunales Colegiados de Circuito sobre técnica legislativa. Se sostendrá que el control sólo es procedente cuando la norma en cuestión presente deficiencias que la hagan imposible de interpretar bajo los principios de seguridad e igualdad jurídica, el principio de legalidad y la exacta aplicación de la ley. Finalmente, en V se ofrecen conclusiones. 3.2.
Técnica Legislativa: Pinceladas
a) Notas sobre técnica legislativa La técnica legislativa, con los matices que ha tomado en la configuración moderna, es de un desarrollo relativamente reciente y se inserta dentro de la ciencia de la legislación. De tal suerte, la técnica legislativa comprende la teoría de la legislación, la analítica, la táctica y la metódica de la legislación11 . Ya Montesquieu dedicaba su libro XXIX del Espíritu de las Leyes a la forma de componer las leyes 12. La propia técnica legislativa se enmarca en dos grandes tradiciones: la anglosajona y la germánica. I) La tradición anglosajona se caracteriza por el modelo de redacción concentrado de la normativa, es decir, una sola oficina redacta únicamente los proyectos de ley. El referido modelo, se inició en Gran Bretaña por el Parliamentary Counsel Office (creado en 1969). Así, la legislación es redactada por drafstmen (actualmente 50 miembros) especializados con una preparación específica bajo un senior drafstmen siguiendo las instrucciones de los distintos ministerios. Con posterioridad, Nueva Zelanda crearía su propio Parliamentary Counsel Office, mediante la Statute Drafting and Compilation Act de 1920, encargado de redactar la mayor parte de la legislación de Nueva Zelanda e integrado organizacionalmente a la Fiscalía General13 . Lo mismo ocurre con Australia, que cuenta con su propio PCO (establecida en la Parliamentary Counsel Act 1970) con funciones similares. El modelo anglosajón tiene por características la concentración de los proyectos y el privilegio de la especialización del redactor. 11
García Escudero, Piedad, “Nociones de Técnica Legislativa para uso parlamentario”, Asamblea: Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, Madrid, núm. 13, diciembre 2006, p. 122. 12 Montesquieu, El espíritu de las Leyes, Ed. Virt., Buenos Aires, 2010. (ed. Original 1748). 13 Una autodefinición de sus funciones aparece en su página electrónica: http://www.pco.parliament.govt.nz/role-of-the-pco/ (última consulta, 12/01/2012).
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II) Por otro lado, la mucho más reciente tradición germánica se basa en la elaboración ministerial y descentralizada de los anteproyectos legislativos pero utilizando un procedimiento o directivas homogéneas (checklisten). La tradición germánica tuvo un punto de inflexión al materializarse la Blaue Liste en 1984 y las Gemeinsame Geschaftsordnung der Bundesministerien (GGO II). El modelo germánico privilegia la difusión de los redactores, la especialización del ministerio (es el ministerio de la materia quien redacta el proyecto legislativo) y la homologación de lineamientos para la realización del proyecto legislativo. Ahora bien, ambas opciones no son elecciones de carácter accidental, sino que se encuentran determinadas por los respectivos contextos políticos y jurídicos. Es innegable, que el propio carácter de common law anglosajon, contrastado con el civil law romano cambia la naturaleza de lo legislado, la exhaustividad requerida y la posible libertad de configuración del juez. Mientras que el modelo británico privilegia la experticia del redactor, el modelo alemán pretende la unificación del proceso mediante pautas objetivas. Los cuestionarios y directivas alemanas también se encuentran enfocados a la racionalidad legislativa. Existe también consideraciones generales que ambos sistemas siguen independientemente del redactor. Martin Kriele ha establecido siete máximas para la legislación14 : 1) partir de la presunción rebatible de la validez del derecho vigente, 2) determinar las ventajas esperadas del proyecto de ley, 3) establecer las consecuencias de la norma para los actores institucionales, ciudadanos, economía, etc., 4) realizar una ponderación imparcial pero evitando un cálculo utilitarista de la legislación a implantar, 5) tener cuidado especial con la limitación de la libertad, 6) permanecer en armonía con el sentido común y 7) asegurar que las leyes se transmitan al pueblo15 . El desarrollo de una técnica legislativa obedece también a principios específicos. Reflexionando sobre el caso español, Coderch plantea la necesidad de sistematizar la práctica existente e introducir los cambios de forma paulatina –no asumir como parte del sistema directrices que no tienen raigambre institucional-; asumir previamente el primado de la política (técnica legislativa como método para un correcto encauzamiento de la decisión política), el uso de recursos-la creación de un aparato organizativo y, finalmente, introducir modificaciones en la educación del jurista para complementar su formación. Ésta última afirmación de Coderch implica el reconocimiento de la necesidad de una educación complementaria en la mentalidad formalista del usual drafstmen.
14
Que, en nuestra opinión, parecen más las bases para la elaboración de un cuestionario al anteproyecto que instrucciones sobre directivas de temas precisos como titulados, puntuación, etc. 15
Al respecto, véase Kriele, Martin, “Máximas para el arte de legislar”, en Cavero Gómez, Manuel (coord.), La función legislativa de los parlamentos y la técnica de legislar, Congreso de los Diputados, Madrid, 2000, págs. 19-54.
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b) Directrices, cuestionarios y manuales de uso parlamentario interno: Derecho Comparado Tanto el modelo anglosajón como el alemán, permiten la aplicación de directrices, cuestionarios y manuales de técnica legislativa de uso interno; la diferencia estribará en el redactor final de la normativa: cada actor institucional proponente (en el caso alemán) o una oficina externa siguiendo instrucciones ministeriales (en el caso anglosajón). En un intento por mejorar la calidad del legal drafting, no resulta extraño que haya existido una proliferación de directrices y manuales de técnica legislativa mucho más elaborados. A esta tendencia pertenecen las GG0-II16 y la Blaue Checkliste alemanas. Los sistemas anglosajones han realizado también notables esfuerzos. En Estados Unidos17 , existe un manual del Congreso que trata de forma extensiva la técnica legislativa, las remisiones, las leyes modificativas, los tipos de enmiendas, la puntuación y hasta la forma de ordenar y numerar los incisos18 . En sintonía con lo anterior, los diferentes estados de la federación, frecuentemente tienen manuales donde reglamentan detalladamente la técnica legislativa (la mayoría de ellos previos a la publicación del manual federal en 1989): se establece la necesidad de un lenguaje de género neutral (Washington 19); limitaciones constitucionales y estilo de los anteproyectos (Kentucky20 ); se enumeran los defectos de redacción que deben ser evitados (Arizona21 ), etc. De hecho, a mayo de 2010, la Conferencia Nacional de Legislaturas de los Estados enumeraba 26 diferentes manuales de técnica legislativa disponibles en los estados22 . Estos manuales datan de 1950 a 1980 con sucesivas actualizaciones y, en ocasiones (como el caso de Arizona) una actualización anual. La PCO (Parliamentary Counsel Office) en Nueva Zelanda tiene también un manual de uso interno23 con una detallada mención de la estructura y lenguaje de la ley24 . 16
Existe versión electrónica en: http://www.bmi.bund.de/cae/servlet/contentblob/139852/publicationFile/56552/ggo.pdf (última consulta 12/01/2012). 17 Un estudio sobre el sistema norteamericano puede encontrarse en García Escudero, Piedad, Manual de Técnica Legislativa, Thomson-Reuters, Madrid, 2011, p. 38-40. 18 Hussey, Ward y Forestater, Ira, House Legislative Counsel’s Manual of Drafting Style, Office of the Legislative Counsel, 1995. Versión electrónica: http://www.house.gov/legcoun/pdf/draftstyle.pdf (última consulta 12/01/2012). 19 Bill Drafting Guide, Washington State, General Drafting Guideline (artículo 11), Versión electrónica: http://www.leg.wa.gov/CodeReviser/Pages/bill_drafting_guide.aspx (última consulta 12/01/2012). 20 Bill Drafting Manual, Kentucky General Assambley, Comisión de Investigación Legislativa, Versión electrónica: http://www.lrc.ky.gov/lrcpubs/ib117.pdf (última consulta 12/01/2012). Uno de los más extensos manuales existentes, con casi 200 páginas. 21 Arizona Legislative Bill Drafting Manual, 2011-2012, Arizona Legislative Council, Art. 5.1 Versión electrónica: http://www.azleg.gov/alisPDFs/council/2011-2012%20Bill%20Drafting%20Manual.pdf (última consulta 12/01/12). 22 22 Fuera de los mencionados (Arizona, Kentucky y Washington) cuentan con manuales de técnica legislativa, Alabama, Alaska, Arkansas, Colorado, Conneticut, Delaware, Florida (cuenta con dos dado que también tiene uno para su Senado), Hawaii, Idaho, Illinois, Indiana, Maine, Maryland, Massachusetts (Senado), Minnesota, Montana, Nuevo México, North Dakota, Oregon, Pennsylvania, South Dakota, Texas y West Virginia. La National Conference of State Legislatures (NCSL) posee una compilación con ligas electrónicas a los diferentes manuales: http://www.ncsl.org/default.aspx?tabid=15672 (Última consulta 14/01/2012). 23 http://www.pco.parliament.govt.nz/assets/Uploads/pdf/clear-drafting.pdf (última consulta 12/01/2012). 24 Dirigidas tanto al propio PCO como a quienes redactan la legislación secundaria (reglamentos e instrucciones administrativas). Debe reconocerse que los pronunciamientos judiciales sobre algunos términos ambiguos ha contribuido a este detalle; véase New Zealand Co-operative Dairy Co Ltd v Commerce Commission [1992] 1 NZLR 601, 612; Te Runanga O Raukawa Inc v The Treaty of Waitangi Fisheries Commission CA 178/97; Solicitor-General v Moore [2000] 1 NZLR 533, 543 y Solicitor-General v Moore [2000] 1 NZLR 533, 543.
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En Colombia, el decreto 1345 de 23 de Abril de 2010, estableció directrices de técnica legislativa que complementan las numerosas directivas de técnica legislativa establecidas en la Constitución y de las cuales se dará cuenta con posterioridad. Europa, huésped de los dos grandes países origen de los diferentes sistemas de técnica legislativa, es un ejemplo de institucionalización de técnica legislativa, aunque algunos ordenamientos jurídicos han comenzado sólo recientemente a cobrar interés en el desarrollo de la técnica legislativa. En 1993, se emitió la Resolución del Consejo de las Comunidades Europeas de 8 de junio de 1993, relativa a la calidad de la legislación comunitaria que establecía parámetros mínimos de calidad de las leyes. España se encuentra en esta línea de este creciente interés por la técnica legislativa. Desde el impulso que GRETEL (Grupo de Estudios de Técnica Legislativa) diera en 1980 con la publicación de La forma de las Leyes25 , se han publicado oficialmente Directrices sobre la forma y estructura de los Anteproyectos de Ley, aprobadas por el Consejo de Ministros en 1991, sustituidas posteriormente por las Directrices de Técnica Normativa, aprobadas en 2005 por el Consejo de Ministros26 . Polonia ha producido también sus Zasady Techniki Prawodawczej (Reglas de técnica legislativa), donde reglamenta aspectos lingüísticos, estructurales y de titulado27 . Destaca también la necesidad de plantear un seguimiento de la aplicación de las leyes, para evaluar su adecuación al objeto perseguido y si el texto ha derivado en una aplicación complicada, a efectos de tomar en cuenta estos aspectos en futuras intervenciones legislativas28 . c) La técnica legislativa mexicana c).I Técnica legislativa en el Poder Legislativo México es un país que no posee una tradición firme de estudio de técnica legislativa y sólo recientemente ha comenzado a fomentarse una discusión y estudio de la disciplina en comento. Se ha llegado a decir que, en México, la técnica legislativa es desconocida por los redactores de la norma, inaplicada y, en ocasiones, confundida con el derecho parlamentario29 . En cuanto a directrices, manuales o cuestionarios, no existen en la práctica de las Cámaras Federales. Ni el Senado de la República ni la Cámara de Diputados poseen un manual de técnica legislativa de uso potestativo u obligatorio. Cabe resaltar que el Partido Acción Nacional (PAN), impulsó a través de la Fundación Humanismo Político A.C., la creación de un manual de uso potestativo en los anteproyectos internos en su bancada del
25
Gretel, Op. Cit. Véase García Escudero, Piedad, La iniciativa legislativa del gobierno, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2000, págs. 91 y ss. 26
27
Rządowe Centrum Legislacji, Zasady techniki prawodawczej, de 20 de Junio de 2002. Versión electrónica: http://www.rcl.gov.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=77:zasady-technikiprawodawczej&catid=44:krajowe&Itemid=66. (Última consulta 14/01/2012). 28
García Escudero, Piedad, “El Procedimiento legislativo en las Cortes Generales”, Revista Española de Derecho Constitucional, Madrid, núm. 74, mayo-agosto 2005, p. 259. 29 Pedroza de la Llave, Susana y Cruz Velázquez, Jesús, “Introducción a la técnica legislativa en México”, en Carbonell, Miguel y Pedroza de la Llave, Susana (compiladores), Elementos de Técnica Legislativa, IIJ-UNAM, México, 2000, p. 39.
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Senado de la República30 . Lo que sí existe a nivel federal, en ambas cámaras, son grupos de investigación jurídica que prestan asesoría a los diversos grupos parlamentarios (además de la ulterior asesoría contratada por los partidos políticos) como el caso del Instituto Belisario Domínguez de Investigación Legislativa en el Senado o el Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias de la Cámara de diputados. A nivel de entidades federativas la situación se mantiene con una relativa uniformidad. Algunos estados como Veracruz y Guanajuato cuentan con un Instituto de Investigaciones Legislativas e, inclusive, publicaciones sobre técnica legislativa31 , pero la gran mayoría de los estados utilizan una asesoría propia de los grupos parlamentarios o sólo mantienen Institutos de Investigación Jurídica general. c).II Directrices de técnica legislativa en el ejecutivo federal El ejecutivo federal, presenta un aparato ligeramente más complejo en la elaboración de proyectos de ley respecto al poder legislativo dada la unipersonalidad del titular, lo que lleva a una mayor capacidad organizativa. La elaboración de reglamentos o proyectos de ley y decretos, se realizan por la Consejería Jurídica, dependientes del ejecutivo federal. La Consejería jurídica, emitió en el año 2003 y 2004 respectivamente los acuerdos para la elaboración y revisión de iniciativas de leyes-decretos y reglamentos del ejecutivo federal 32 . A pesar de que ambas reglamentaciones son bastante sucintas y no entran en un extenso detalle de técnica legislativa (tienen un carácter meramente organizacional), tienen algunos aspectos interesantes. Destaca, en el acuerdo del año 2003, el capítulo III donde se exige de los anteproyectos legislativos cuatro requisitos: I) la elaboración de una exposición de motivos, II) definir claramente las materias que se reforman o derogan, III) redactar los anteproyectos de manera congruente, clara y sencilla y IV) precisar el régimen transitorio correspondiente. De igual forma, se establece con posterioridad la emisión de un dictamen por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público evaluando el impacto presupuestario de la legislación. En el acuerdo del año 2004 (que especifica los requisitos de los anteproyectos de reglamentos), se establece en su artículo V, la obligación de presentar la fundamentación jurídica de la facultad reglamentaria, establecer el objeto del reglamento de forma clara y precisa, adecuar los preceptos a la Constitución (lo cual era innecesario señalar) cuidando de estructurarlos de forma ordenada, clara, breve y sencilla y, finalmente, precisar el régimen jurídico transitorio y las disposiciones derogadas. En un paralelismo con los anteproyectos legislativos, se solicita también constancia de posibles erogaciones, emitida por la Secretaría de Hacienda. Como puede apreciarse, el modelo seguido a nivel federal es el modelo desconcentrado alemán de elaboración ministerial, pues tanto los anteproyectos de 30
Un manual breve pero que cubre lo esencial con relativa eficiencia. Versión electrónica en http://www.tecnichenormative.it/manual%20de%20tecnica%20legislativa.pdf (última consulta 14/01/2012). 31 A modo de ejemplo, el número de “Técnica Legislativa: Nociones generales”, Apuntes Legislativos: Revista del Instituto de Investigaciones Legislativas de Guanajuato, México, año 2, núm. 7, 2006. 32 A saber, el Acuerdo por el que se emiten los lineamientos para la elaboración, revisión y seguimiento de Iniciativas de Leyes y Decretos del Ejecutivo Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de septiembre de 2003 y el Acuerdo por el que se emiten los lineamientos para la elaboración, revisión y trámite de Reglamentos del Ejecutivo Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 2 de diciembre de 2004.
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reglamento como de ley, son elaborados por la Secretaría correspondiente, aún cuando posteriormente intervenga a la Consultoría Jurídica, la Secretaría de Gobernación –opinión consultiva- y la Secretaría de Hacienda –memoria de impacto económico-. c). II Sobre la necesidad de una técnica legislativa federal y estatal: Previo al análisis de la existencia de directrices de técnica legislativa a nivel constitucional, debe hacerse una breve mención de la necesidad existente de crear un manual homogéneo a nivel federal y manuales a nivel de entidad federativa 33 . La escasa profesionalización de los asesores parlamentarios, así como la ruptura del proceso de revisión de técnica legislativa en la fase posterior a las enmiendas, ha ocasionado que existan leyes con bastantes defectos de técnica legislativa, con una reforma simultánea de textos legales sin relación o, con el establecimiento de disposiciones de una materia en cuerpos normativos de otra, lo cual genera inseguridad jurídica, el crecimiento desmesurado del corpus legislativo y las fallas ortográfico-gramaticales. La existencia de un manual (como el que ha propuesto el PAN para uso interno de su facción parlamentaria en el Senado) permitiría una homologación de la forma de las leyes, el titulado, la forma de numeración de los incisos, la redacción de preámbulos y disposiciones transitorias, etc. Las anteriores consideraciones deben entenderse formuladas también a nivel de entidades federativas. Fuera de algunos casos como Guanajuato o Veracruz, muchos estados de la república no cuentan con asesoría jurídica formal. Convendría, de igual forma, la introducción de cuestionarios para uso interno, intentando una racionalización legislativa. 3.3.
La Constitución Mexicana y La Técnica Legislativa
a) Constituciones y técnica legislativa No es del todo común que las Constituciones introduzcan reglas de técnica legislativa. Importantes textos fundamentales como la Constitución de Estados Unidos o la Ley Fundamental de Bonn no incluyen prácticamente directriz alguna de la forma de las leyes, del lenguaje jurídico, de títulos, subtítulos o tipos de enmiendas posibles, etc. La Constitución de Colombia es uno de los mejores ejemplos de esta introducción; aprobada en 1991, establece varias reglas de técnica legislativa directamente en la Constitución. Así, se establecen los requisitos de la ley (art. 157); la homogeneidad de los proyectos de ley y, consecuentemente, la prohibición de las leyes ómnibus (art. 158); la publicación de textos consolidados cuando una ley haya sido reformada parcialmente (art. 158); la concordancia entre el título y contenido de una ley (art. 169), etc. De igual forma, la Constitución austriaca establece la obligación de denominar de cierta forma los proyectos de leyes constitucionales contenidas a su vez en proyectos de legislación ordinaria (art. 44). Asimismo, la propia Constitución de Austria faculta (art. 49.a.2) al Canciller Federal a publicar textos refundidos y, en este mismo texto, corregir giros terminológicos, actualizar el estilo, corregir referencias obsoletas a leyes derogadas o 33
Sobre la necesidad de crear un manual propio véase García Escudero, Piedad, “Nociones de Técnica Legislativa para uso parlamentario”, Op. Cit., p. 137 y García Escudero, Piedad, Manual de Técnica Legislativa, Op. Cit., p. 61.
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rectificar el título de leyes y artículos que por reformas hayan perdido su sentido original (fracciones a-f). La Constitución de España cuenta también, aunque en menor grado, con observaciones puntuales. Existe un mandato de precisión en cuanto a la delegación legislativa al gobierno (art. 82.3) y algunas normas sobre autorización de refundición de textos legales (art. 82.5). Asimismo, existe una facultad de oposición a una enmienda del gobierno (art. 84) cuando la misma vulnere una ley de delegación Otras constituciones establecen la obligación de denominar de cierta forma a las leyes tributarias (Constitución Danesa art. 42). En Francia se permite oponerse a una enmienda legislativa porque ésta no sea del ámbito competencial de la ley (art. 41). En Grecia existen requisitos ulteriores para las leyes modificativas (art. 74.4) y se prohíben las modificaciones y enmiendas sin conexión con el objeto principal del proyecto o proposición de ley (art. 74.5). De igual forma, el art. 134 de la Constitución de Ecuador limita los proyectos de ley a una sola materia (prohibición de leyes ómnibus) y prohíbe observaciones del ejecutivo ajenas de la materia original (art. 138). Finalmente, la Constitución de Argentina de 1994, establece en su artículo 84, la fórmula textual que debe emplearse para la sanción de las leyes. b) Técnica legislativa en la Constitución mexicana b).1 Directrices explícitas
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, comparte la tradición de la mayoría de los textos constitucionales, a saber, no establece prácticamente ninguna directriz de técnica legislativa. Una revisión a la Carta de Querétaro nos revela que, dentro del proceso legislativo, se regula el derecho de iniciar leyes; la discusión sucesiva en ambas cámaras, las observaciones del ejecutivo, los proyectos desechados, es decir el proceso legislativo, pero no se realiza ninguna mención de la forma en que éstas leyes deben ser redactadas o consideraciones sobre la técnica legislativa. Ni aún una interpretación generosa de los preceptos que reglamentan el presupuesto de egresos, podrían llevar a pensar que existe la obligación de titular dicha ley de una manera determinada. Una pequeña excepción la constituye el artículo 70 al imponer una directiva estableciendo una fórmula promulgatoria. De tal suerte, la única directiva de técnica legislativa que explícitamente estatuye la Constitución mexicana, es la de utilizar cierta fórmula promulgatoria 34. b).2 Directrices implícitas Sin embargo, esta falta de directrices explícitas no debe conllevar a la consideración de una carte blanche en la forma de las leyes. Una interpretación sistemática de diversos
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Una regla que se respeta de forma escrupulosa, cabe agregar.
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preceptos constitucionales, ajenos al proceso legislativo, debe conducirnos a replantear nuestra postura. Ya el artículo 14 comienza haciendo una prohibición de la retroactividad en perjuicio de persona alguna y se establece que, en materia civil, la sentencia deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley. El artículo 16 obliga a la motivación y fundamentación de los actos de molestia. De estos preceptos, poco puede establecerse en referencia a la técnica legislativa; a saber, no dictan normas de cómo legislar ni establecen obligaciones para el legislador en materia normativa. Sin embargo, tanto el artículo 14 como el 16 CPEM consagran importantes garantías constitucionales sobre cómo aplicar una ley, cómo dictar una sentencia utilizando e interpretando la ley y la obligación de fundamentar y motivar los actos de autoridad. De aquí podemos desprender una inferencia bastante evidente: tanto el artículo 14 como el 16 CPEUM (y muchos otros) presuponen la existencia de una ley. Sin una ley, el artículo 16 constitucional quedaría vacío de contenido, porque sería imposible prácticamente fundar cada actuación en la Constitución; sin leyes el artículo 14 sería nugatorio, porque las sentencias en materia civil no podrían realizarse conforme a la letra ni a la interpretación jurídica de norma alguna. Una vez que hemos establecido este presupuesto necesario (existencia de ley) cabe preguntarse si esta ley debe tener una forma. Queda por supuesto que el procedimiento para la promulgación de esta legislación, deberá ser el prescrito en los artículos 71 y 72 constitucionales. Más aún, de la redacción de ambos preceptos constitucionales (14 y 16) puede derivarse que esta ley, debe ser susceptible de ser aplicada de forma exacta e interpretada (art. 14) o de ser base para la motivación de un acto de autoridad que pretende reglamentar o permitir (art. 16). Utilizando la argumentación empleada anteriormente, una ley confusa, con una cantidad descomunal de remisiones internas, con un uso del lenguaje demasiado complicado, podría ser considerada una norma inconstitucional. Sin embargo, no es la única interrelación con el articulado constitucional. El capítulo I establece el reconocimiento del Estado mexicano a los derechos humanos y sus garantías, mismos cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que la propia Constitución establece. Esto implica, directamente, que una norma deficiente y con un lenguaje incomprensible que impida la aplicación de derechos humanos o las garantías de estos derechos, es inconstitucional. Así, se destruye el mito de la carte blanche legislativa. No existen estándares pormenorizados de técnica legislativa en la Constitución. No hay un mandamiento de la locación de los títulos, la cantidad de remisiones, la cita de preceptos constitucionales en leyes ordinarias, el uso del lenguaje; pero esto no quiere decir que no exista un límite a tales deficiencias de técnica legislativa. El propio límite se compone por la funcionalidad del precepto, por la finalidad constitucional de la norma. De la Constitución mexicana no es posible derivar directrices, pero es posible derivar límites. El límite anteriormente descrito, es tutelable por las distintas vías destinadas al efecto, como el amparo, la acción de inconstitucionalidad, etc.; es decir, mediante un control de constitucionalidad. Cierto es que, en todos los casos, se argumentará la violación de un precepto constitucional sustantivo, como los artículos 14 y 16 o los derechos humanos y sus garantías (art. 1-29), pero dicha violación se habrá producido por deficiencias en cuanto a técnica legislativa.
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3.5.
Técnica y Control: El Debate de los Límites
a) Directrices constitucionales y técnica legislativa: un binomio escindible Antes de proseguir este análisis, es menester reconocer que no existe una correlación estricta entre técnica legislativa y constitucionalización, sino que la relación debe de trazarse entre constitucionalización y control jurisdiccional estricto. Bajo este entendido, países sin directrices constitucionales de técnica legislativa como Alemania e Inglaterra (que ni siquiera posee una Constitución codificada) puede tener una mejor técnica legislativa que países como Colombia o Austria. La constitucionalización de la técnica no equivale a una garantía de la calidad de la técnica. De igual modo, por su inserción constitucional, las directrices constitucionales de técnica legislativa no pueden ser sumamente específicas ni exhaustivas. Alemania e Inglaterra tienen una técnica legislativa bastante avanzada que se ha formalizado en directrices y cuestionarios, muchas veces sin naturaleza jurídica, o la creación de órganos especializados en la creación de normas jurídicas, como los legal drafstmen. b) El cariz de la constitucionalización Hemos sostenido con anterioridad que, con independencia de la existencia de una constitucionalización de la técnica legislativa (técnica legislativa explícita) existen estándares mínimos de técnica legislativa que debe seguir un legislador: la ausencia de directrices en la constitución no implica que toda norma es permisible. Empero, debemos reconocer que, en cuanto a control jurisdiccional, existe una notoria diferencia entre ordenamientos que han constitucionalizado la técnica legislativa como Colombia o Austria y constituciones como la mexicana que no lo han hecho. La constitucionalización implica un control jurisdiccional con límites establecidos sólidamente, la ausencia de constitucionalización necesariamente requiere que sea la propia jurisdicción constitucional la que valore la técnica legislativa empleada en correlación con otros preceptos constitucionales: el control sólo será ejercible en la medida en que derechos fundamentales o preceptos constitucionales sean vulnerados ulteriormente y, además, esta vulneración deberá ser patente y clara. Mientras que en ordenamientos como Colombia o Austria se puede controlar la homogeneidad de los proyectos de ley, la conveniencia de leyes ómnibus, la necesidad de publicar textos consolidados, la relación entre el título y el contenido de una ley, etc.; ordenamientos como México deben buscar hipótesis concretas donde la vulneración de la técnica produzca la vulneración del derecho. Lógicamente, este tipo de límites implícitos e interpretativos serán muy limitados en ordenamientos que no prevean normas constitucionales de técnica legislativa. Sería extraño y poco deseable35 que un Tribunal Constitucional estableciera normas de titulado, de redacción o de estricta homogeneidad so pretexto de su correlación con garantías de seguridad jurídica o de exacta aplicación de la ley. c) Pronunciamientos sobre técnica legislativa en México Naturalmente, el hecho de que en México no exista una constitucionalización de directrices de técnica legislativa, no ha evitado pronunciamientos jurisdiccionales que hayan versado sobre técnica legislativa o la hayan empleado entre sus consideraciones. Dentro 35
Sin mencionar que haría operativo el argumento contramayoritario.
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del ordenamiento jurídico mexicano, el Poder Judicial Federal se ha pronunciado en algunas ocasiones (normalmente en la forma de obiter dicta) sobre técnica legislativa. Una amplia mayoría de estos pronunciamientos, lógicamente se han hecho por parte de los Tribunales Colegiados de Circuito. Sin embargo, inclusive la Suprema Corte de Justicia ha analizado defectos de técnica legislativa. La misma característica de obiter dicta ha hecho que estos pronunciamientos sobre técnica legislativa no sean materia de tesis jurisprudenciales, sino que formen parte de las consideraciones o argumentos de tesis aisladas. c).1 La Suprema Corte y la técnica legislativa: obiter dicta Una importante toma de posición se dio en 1947 dentro del amparo 6728/47 donde la Segunda Sala de la SCJN sostuvo (por unanimidad) respecto a normas impugnadas por la vía del amparo que la concurrencia de defecto de técnica en las leyes, no las hacen por sí mismas inconstitucionales, pero en cambio, sí se impone otorgar el amparo porque además de las graves imperfecciones técnicas de las leyes su inconstitucionalidad es evidente 36. Es decir, la propia Corte consideraba que la falta de técnica legislativa no era per se causal de inconstitucionalidad, sino que debía ir aparejada a una violación sustantiva de preceptos constitucionales. Anteriormente, en el año 1945, se había sostenido que era una deficiente técnica legislativa establecer figuras procesales en la Constitución, ya que éstas tenían su acogida natural en la ley ordinaria37 ; que una correcta técnica legislativa debía evitar la taxatividad en la enunciación de hipótesis jurídicas38 (criterio sostenido por algunos Tribunales Colegiados de Circuito39 ). Posteriormente, en el año 1956, la Corte ya se pronunciaba sobre la deficiente técnica legislativa al confundir el legislador diferentes términos40 o las alusiones confusas que se asemejaban más a omisiones41 .
36
Tomo XCVIII, página 1053. Amparo 6137/48. "Productos Myrna", S. A. 8 de noviembre de 1948. Unanimidad de cuatro votos. La publicación no menciona el nombre del ponente. (Núm. IUS 320223) 37 Revisión del auto dictado por el Magistrado del Tribunal del Cuarto Circuito, que desechó el recurso, interpuesto por el Agente del Ministerio Público Federal, adscrito a dicho Tribunal, contra la sentencia pronunciada por el mismo Magistrado, en la apelación del juicio sumario de oposición, seguido por la Compañía Agrícola de los Mochis contra la Hacienda Pública Federal, por el cobro de una suma de dinero 3/38. Ministerio Público Federal. 4 de diciembre de 1940. Mayoría de tres votos. Disidentes: Agustín Gómez Campos y José María Truchuelo. La publicación no menciona el nombre del ponente. (Núm. IUS 328764). 38
Amparo administrativo en revisión 1364/45. "Donato Avalos y Compañía", S. de R. L. 30 de abril de 1945. Unanimidad de cinco votos. La publicación no menciona el nombre del ponente. (Núm. IUS 322591) 39 Por ejemplo, en la Octava Época, Tesis Aislada I. 4o. C. 51 K, Semanario Judicial de la Federación, TCC, pág. 302, 1994 (Núm. IUS 210452) 40
“No por el hecho de que una defectuosa técnica penal llame interés fiscal a una determinada situación, va a cambiarse la naturaleza misma del hecho”; “ello obedece a un defecto en la técnica legislativa, pues el legislador fiscal, poco conocedor del mecanismo de la condena condicional, quiso exigir más pero en realidad buscaba lo mismo”. Amparo directo 136/52; Quinta Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, CXXIX, página 704, Tesis Aislada. 41
Amparo penal directo 2307/48. Angulo Gastélum Trinidad. 29 de julio de 1950. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Fernando de la Fuente. La publicación no menciona el nombre del ponente. (Núm. IUS 299613).
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La enunciación casuística de hipótesis ha sido un gran tema recurrente cuando se ha analizado la técnica legislativa. En 1972, se sostuvo que la “técnica legislativa constitucional” desaconsejaba una lista casuística de atribuciones en las constituciones estatales42 . En este mismo año la Corte (y ahora en pleno) aparentemente confirmó la toma de posición que 25 años antes hubiera sostenido la Segunda Sala, al sostener que una cuestión de técnica legislativa no configura una violación de garantías43 . La firmeza de este criterio llegaría en 1974 tras la conocida manía de ciertos ordenamientos estatales de establecer impuestos dentro de los artículos transitorios de una ley. Aquí, la Corte integrará jurisprudencia por reiteración en los amparos en revisión 239/84, 8993/83, 3524/84, 9622/83 y 7876/8344 ; se afirmaba que este tipo de disposición podría, en todo caso, constituir un defecto de técnica legislativa el incluir en los artículos transitorios un impuesto específico, pero ello no determina la inconstitucionalidad de la ley45 . Este criterio, que se antoja bastante formalista, fue utilizado de nueva cuenta en la resolución de sendos amparos en revisión (1209/2005, 1272/2005 y 1967/2005), cuyo criterio fue consagrado en tesis aislada en abril de 2006. Se sostuvo que la técnica legislativa empleada en el establecimiento del tributo no podía per se significar la inconstitucionalidad de dicha disposición transitoria, sino que debía acompañarse por la ausencia de alguno de los elementos esenciales del tributo46 . En 1997, A raíz de la divergencia de criterios sustentados por los Tribunales Colegiados Primero y Segundo del Décimo Segundo Circuito, la Corte tuvo ocasión de resolver la contradicción de tesis 17/97 que versaba sobre un importante defecto de técnica legislativa. El artículo 206 de la Ley de Amparo, tipifica como delito47 la desobediencia de un auto de suspensión debidamente notificado, remitiendo la pena a la establecida en el delito de abuso de autoridad contenido en el artículo 215 del Código Penal; una remisión innecesaria y defectuosa (bastaba con establecer allí mismo la penalidad). A su vez, el 42
SINFONOLAS, APARATOS DE SONIDO Y CONJUNTOS MUSICALES, EL CONGRESO DEL ESTADO DE SONORA TIENE FACULTADES PARA LEGISLAR EN MATERIA DE. Tesis Aislada. Materia Administrativa, Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, 38 primera parte, (Núm. IUS 233504). 43
El pronunciamiento no es claro dado que la cuestión discutida era si la remisión a una norma derogada era válida. De tal suerte, la Ley de Ingresos Mercantiles de Puebla hacía una remisión en su artículo 7º transitorio a la Ley de Impuesto al Comercio y a la Industria en el Estado de Puebla, norma que acababa de ser derogada. Amparo en revisión 3264/52. Wilfrido Flores y coagraviados. 29 de febrero de 1972. Unanimidad de veinte votos. Ponente: Rafael Rojina Villegas. Séptima Época. Pleno, Tesis Aislada Administrativa/Constitucional, Semanario Judicial de la Federación, 38 Primera parte, Núm. IUS (233498). 44
Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, 205-216 Primera Parte, Jurisprudencia Constitucional/Administrativa. (Núm. IUS 232149); Informe 1986, Primera Parte, Pleno, tesis 8, página 646. Apéndice 1917-1995, Tomo I, Primera Parte, tesis 153, página 155. 45
Ibídem. 46
LEGALIDAD TRIBUTARIA. DICHO PRINCIPIO NO SE TRANSGREDE POR EL HECHO DE QUE EN LOS ARTÍCULOS TRANSITORIOS DE UNA LEY SE PREVEA UN TRIBUTO O SUS ELEMENTOS ESENCIALES, SALVO QUE EN ELLA NO SE PRECISE ALGUNO DE ÉSTOS. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXIII, Mayo de 2006, p. 13, Tesis aislada P. XLIII/2006, Constitucional/Administrativa. (Núm. IUS 175061). 47 Textualmente: Artículo 206.- La autoridad responsable que no obedezca un auto de suspensión debidamente notificado, será sancionada en los términos que señala el código penal aplicable en materia federal para el delito de abuso de autoridad, por cuanto a la desobediencia cometida; independientemente de cualquier otro delito en que incurra.
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artículo 215 que contempla 16 fracciones, hace una distinción estableciendo penalidades diferentes para las diversas hipótesis. El resultado, era que el delito, cuya pena había sido separada innecesariamente del tipo penal, generaba incertidumbre sobre cuál de las dos penalidades debía ser aplicada, teniendo que recurrir inclusive a buscar la conducta que análogamente se pareciera más a alguna de las fracciones de la segunda norma; es decir, no había una pena exactamente determinada en la ley para el delito en cuestión. Aun así, la Corte sostuvo48 la constitucionalidad de la norma, siendo objeto de críticas49 . La naturaleza peculiar de los preceptos penales y tributarios derivaron en amparos contra diversos preceptos con deficiencias legislativas, empero, la Corte ha mantenido su postura restrictiva. En el 2006 se defendió la constitucionalidad de establecer tributos en leyes no idóneas mientras los elementos esenciales del tributo se contemplasen. La Primera Sala de la Corte sostuvo sobre estos impuestos, a raíz del amparo en revisión 2162/2005, que si bien se puede traducir en una deficiente o mala técnica legislativa, no genera confusión o incertidumbre al contribuyente en cuanto a su aplicación50 . c).2 Tribunales Colegiados de Circuito y técnica legislativa Los Tribunales Colegiados, desde su creación en 1951, han emitido también diversos pronunciamientos sobre técnica legislativa, del mismo tenor que la propia SCJN: restrictivos, favorables a la legislación vigente y en la forma de consideraciones auxiliares. Se ha sostenido (1974) que la derogación de una norma o de un artículo de una norma51, no tiene por qué ser expresa ni tampoco en la misma norma ; que la falta de técnica legislativa en un código procesal civil no convierte en recurso (por así denominar al recurso de responsabilidad) lo que no es52 . También se ha tutelado el derecho que una incorrecta técnica legislativa puede vulnerar53 ; se ha sostenido que el casuismo es una incorrecta técnica legislativa54 . Las omisiones del legislador regularmente han sido calificadas de falta de técnica legislativa55 así como la ausencia de previsión de vías 48
APLICACIÓN EXACTA DE LA LEY PENAL, GARANTÍA DE LA, EN RELACIÓN AL DELITO DE VIOLACIÓN A LA SUSPENSIÓN. El artículo 206 de la Ley de Amparo, al establecer el tipo del delito de desobediencia al auto de suspensión debidamente notificado y hacer la remisión, para efectos de sanción, al de abuso de autoridad previsto por el artículo 215 del Código Penal Federal, no es violatorio de la garantía de exacta aplicación de la ley en materia penal, ya que los principios nullum crimen sine lege y nulla poena sine lege, en que descansa dicha garantía, se refieren a que un hecho que no esté tipificado en la ley como delito, no puede conducir a la imposición de una pena, porque a todo hecho relacionado en la ley como delito debe preverse expresamente la pena que le corresponda, en caso de su comisión. Contradicción de Tesis 17/97. 49 49 En este sentido crítico, véase, Cárdenas García, Jaime, “Consideraciones jurídicas sobre el desafuero de Andrés Manuel López Obrador”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, Nueva Serie, año XXXIX, núm. 116, mayo-agosto de 2006, págs. 390-393. 50
Lo cual derivó en la tesis de rubro: VALOR AGREGADO. EL ARTÍCULO 43 DE LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO NO VIOLA EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA (LEGISLACIÓN VIGENTE EN 2005). Novena Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXIII, Mayo de 2006, Tesis: 1a. LXXXVIII/2006, Tesis Aislada, Constitucional/Administrativo. (Núm. IUS 174950). 51
(Registro IUS 254810). A partir de ahora, dado que son pronunciamientos en forma de tesis aislada, me abstendré de proporcionar los datos precisos de la tesis y proporcionaré, en cambio, los datos del registro IUS. 52 (Núm. IUS 247200); en el mismo sentido (221157). 53 (Núm. IUS 214506). 54 Núm. IUS 210452). 55 (Núm. IUS 163421).
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alternativas a la hipotecaria una vez caducada la acción de pago 56. De igual forma, los magistrados de circuito han sostenido, aisladamente, que la subdivisión de preceptos largos en párrafos y fracciones es señal de una correcta técnica legislativa 57 . En la tesis 169320, (2008) se señaló brillantemente la correcta interpretación de un artículo a pesar de las deficiencias técnicas con las que fue redactado58 . c).3 Notas hacia un criterio de técnica legislativa en México Puede constatarse que no se han emitido pronunciamientos de carácter general teniendo como materia única la técnica legislativa. Sin embargo, de las resoluciones reseñadas con anterioridad puede trazarse un criterio; a saber, que la técnica legislativa no configura per se un objeto de control jurisdiccional a menos que estas deficiencias impliquen violaciones a otros preceptos constitucionales. La Corte y los Tribunales Colegiados han sido bastante cuidadosos en no imponer requisitos ulteriores, ni sobre el titulado, la subdivisión de artículos o el contenido material permisible en los artículos transitorios. Sin embargo, a modo de obiter dicta sí han sostenido –como se ha atestiguado en la subsección antecedente- que parece idóneo subdividir artículos largos, evitar el casuismo, no establecer tributos en normas no tributarias o en artículos transitorios, tener cuidado con la redacción y sintaxis normativa, etc. El desacato de estas recomendaciones, empero, no produce la inconstitucionalidad de la norma. Así, es posible constatar que desde 1947 el criterio de la Corte es llana y esencialmente el mismo; se reconocen las deficiencias de técnica legislativa pero se defiende la constitucionalidad de la norma sin realizar un análisis más profundo acerca de la gravedad de la vulneración. Las resoluciones en materia tributaria y penal pueden atestiguan un buen ejemplo de ello; el criterio de la Corte no soportaría un juego con los límites denotados al estilo de reductio ad absurdum. Bajo el criterio de la Corte, es legal y constitucional imponer un tributo en una disposición transitoria, inclusive sin necesidad de que ésta norma sea de naturaleza tributaria (aún cuando se reconozca el defecto en dicha técnica legislativa). ¿Puede establecerse un impuesto ulterior a la compraventa civil en un Código Familiar? ¿Y en la Ley Federal del Trabajo? ¿Sería constitucional gravar las ganancias obtenidas en la pesca de salmón con un impuesto establecido en un artículo transitorio del Código Procesal Penal ? 59 La postura de mantener la constitucionalidad de preceptos sin considerar la gravedad de la violación, se vuelve más complicada en materia penal. Prever un delito en un artículo transitorio ya es dudoso, inclusive en un Código Penal, pero, dado que es doctrina consolidada de la SCJN la constitucionalidad de prever delitos en leyes que no 56
(Núm. IUS 163421).
57
(Núm. IUS 164427), en el mismo sentido (164522). Este criterio finalmente alcanzará el rango jurisprudencial en el 2010 con el rubro SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA. EL ARTÍCULO 17 DEL REGLAMENTO INTERIOR DE DICHO ORGANISMO NO CONSTITUYE UNA NORMA COMPLEJA. Novena Época, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXI, Abril de 2010, pág. 2587, XXI.2o.P.A. J/37, Jurisprudencia (IUS 164676). 58
La tesis, fundamentalmente correcta, sorprende por su claridad y concisión (Núm. IUS 169320). Sobre la tendencia de fragmentación jurídica, parece oportuno recordar a García de Enterría “Se dispersa, pues, sin razón apreciable para el lector ordinario, una misma Ley, que resulta pulverizada en lugares diversos cuya localización es una especie de juego cabalístico…” García de Enterría, Eduardo, Justicia y Seguridad jurídica en un mundo de leyes desbocadas, Cuadernos Civitas, Madrid, 1999, p. 83. 59
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necesariamente sean Códigos Penales ni específicamente versen sobre delitos ¿Será constitucional establecer un delito que castigue la usura en un artículo transitorio de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público remitiendo al tipo penal establecido por el Código Penal vigente en 1871 y al Código Penal vigente en la actualidad para la determinación de la pena? Esta última pregunta parecería –y debería- ser respondida en un sentido negativo. Empero, aisladamente se ha considerado como constitucional los cuatro defectos de técnica legislativa empleados en el ejemplo anterior (establecer delitos en leyes diferentes al Código Penal, introducir preceptos verdaderamente sustantivos en artículos transitorios, que la pena de un delito no esté en la norma que establece el tipo penal y realizar remisiones a leyes derogadas). A pesar del criterio sostenido por la jurisdicción mexicana, creemos que debe existir un límite. Conductas por parte del legislador, como las que hemos descrito, no sólo vulneran aspectos menores de la técnica legislativa, sino la seguridad jurídica, la garantía de exacta aplicación de la ley y, probablemente, el propio espíritu del artículo 31 CPEUM en materia tributaria. .
CONCLUSIONES
A modo de conclusión, podemos afirmar que la constitucionalización de directrices de técnica legislativa no garantiza un mejoramiento sustancial a la legislación producida, sino que establece un mínimo de estándares controlables en sede de la jurisdicción constitucional. No se antoja necesaria ni se recomienda la reforma a la Constitución mexicana para introducir criterios de técnica legislativa. Habiendo establecido lo anterior, se sostuvo que, inclusive en ordenamientos jurídicos donde la técnica legislativa no se encuentre constitucionalizada, existen límites mínimos conformados por los derechos fundamentales. De tal suerte, la vulneración de los derechos fundamentales por una legislación deficiente debe implicar, necesariamente, una vía para examinar la técnica legislativa. El criterio de la jurisdicción federal mexicana nos parece errático. Por una parte, continuamente se reconoce las numerosas deficiencias de la legislación e, inclusive, se identifican, ilustran y se recomiendan soluciones; empero, por otro lado, se sostiene la constitucionalidad de todos los preceptos. Esta forma de pronunciamiento que no conforma juicio principal ni tampoco se encuadra en un superficial obiter dicta, llega a resultar confuso cuando no se trazan límites. Bajo esta tesitura (sin intentar establecer límites) hubiera resultado mucho más natural sólo sostener la constitucionalidad de los preceptos, porque no se vulnera ningún artículo constitucional. Resulta curioso que parte de la argumentación de la Corte y de los Tribunales Colegiados, se ha dirigido a demostrar que, aún con los defectos de técnica legislativa, existe la suficiente seguridad jurídica para defender un precepto como constitucional. Existe, pues, un reconocimiento implícito de que estas deficiencias pueden generar la inseguridad que argumentativamente se ha intentado relativizar. Aún cuando sea errático, el criterio en lo esencial parece correcto. Creemos que un Tribunal Constitucional no puede convertirse en un juez casuista de la técnica legislativa. Hasta aquí, los criterios emitidos por la jurisdicción federal se muestran convincentes,
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empero, deberían establecer límites claros cuya vulneración produzca la inconstitucionalidad de la norma. Esta observación se vuelve mucho más patente en la jurisdicción penal y un poco en la tributaria. Se propone un criterio jurisdiccional respetuoso de la libertad de configuración legislativa pero que exija la satisfacción de ciertos límites. El objetivo no es (como quizá pudiera argumentarse) que se utilice el control constitucional como vía para un mejoramiento de la técnica legislativa, decisión que parece bastante cuestionable. Se busca, pues, sólo la limitación de los excesos legislativos. Un criterio garantista por parte de la jurisdicción federal, podría desatar una discusión no sólo a nivel federal, sino a nivel de entidades federativas sobre la inexistencia de criterios y la necesidad de formalización de la técnica legislativa. El ejemplo alemán es claro; la constitucionalización de directrices de técnica legislativa es innecesaria mientras exista un desarrollo interno, un desarrollo prácticamente inexistente en México. A nivel federal, aun cuando ambas cámaras cuentan con asesoría, son los propios grupos parlamentarios quienes contratan asesoría jurídica en una gran cantidad de proposiciones de ley. No existe, formalmente, un manual de técnica legislativa que sea empleado en el proceso legislativo. De igual forma, los estados de la república adolecen de lineamientos, directrices o manuales de uso interno en materia de técnica legislativa. La propia jurisdicción constitucional puede contribuir a desatar una discusión en estos términos; no controlando de forma casuista los defectos de técnica legislativa, pero estableciendo límites claros que amplíen la seguridad jurídica de los ciudadanos y reafirmen la inexistencia de una carte blanche legislativa. En este orden de cosas, la labor principal naturalmente corresponde a los cuerpos legislativos, pero, a la jurisdicción constitucional (perspectiva con la que se ha abordado este trabajo) compete la fijación de límites claros, labor que no se ha emprendido y constituye una agenda pendiente para la jurisdicción constitucional mexicana.
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4. DEMOCRACIA EN TEXTOS Gloria del C. Hernández Morales60 Con el objetivo de promover la consulta y el estudio del acervo que resguarda la Biblioteca del H. Congreso del Estado de Guanajuato “José Aguilar y Maya”, en este número 62 de Apuntes Legislativos abordamos el tema de Democracia, Parlamento y Técnica Legislativa, para lo cual ponemos a su disposición la siguiente bibliografía, que puede consultar en las instalaciones de la Biblioteca. El primer ejemplar se titula “.La democracia como forma de Gobierno” de José F. Fernández Santillán. Pertenece a la Colección de Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática. La democracia está en el centro del debate político de muchos países y es preocupación constante de la mayoría de los centros académicos relacionados con la ciencia política y otras disciplinas sociales. Es en este tesitura que el Instituto Federal electoral, por conducto de su Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica, ha decidido reimprimir el número tres de la colección “Cuadernos de divulgación de la Cultura Democrática”, de José F. Fernández Santillán. En este volumen al autor aborda los principales problemas que atañen a la democracia con profundad y sentido crítico pero al mismo tiempo de manera didáctica y accesible al gran público que hoy, más que nunca, se preocupa por comprender los fenómenos políticos. Interesante resulta también su reflexión sobre los vínculos y tensiones existentes entre la democracia y los dos grandes de paradigmas políticos del siglo XX: el liberalismo y el socialismo.
Fernández Santillán, José F. La democracia como forma de gobierno / José F: Fernández Santillán: México, D.F IFE: 2003 61 pág. (Democracia, Forma de gobierno) [No. Eje] 1
El segundo de los libros que se presenta en esta ocasión es “Esferas de la Democracia” de Jesús J. silva- Herzog Márquez, de la colección Cuadernos de divulgación 60
Jefe de Departamento de Biblioteca “ José Aguilar y Maya”
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de la cultura Democrática. Las elecciones son consustanciales a la democracia. No es posible, en efecto, pensar en una democracia sin la realización de procesos electorales libres, periódicos, participativos, competitivos e imparciales; pero la democracia, desde luego, no se agota en ellos; se despliega en otros espacios más allá del sufragio. Los principios y valores de esta forma de gobierno se plasman en múltiples ámbitos para hacer de la democracia un sistema complejo en el que se articulan subsistemas y mecanismos de pesos y contrapesos que, cuando operan correctamente, son capaces de enfrentar los retos que se les presentan. La democracia es un sistema abierto a la redefinición política mediante el dinamismo de la competencia entre proyectos y programas políticos y, por lo tanto, susceptible de incorporar diversos contenidos sustantivos. El autor identifica seis esferas o ámbitos de la democracia: los poderes, las regiones, los partidos, las asociaciones, la ley y los medios. Un buen listado para pasar revista al desarrollo democrático e identificar su fortaleza, sus instituciones y sus retos. De estas esferas, nos dice el autor, en apretada pero profunda síntesis: la democracia es el equilibrio de poderes; es el autogobierno de las regiones; es el sistema institucionalizado y competitivo de los partidos; es la autonomía de las organizaciones sociales; es el gobierno de la ley a través de la ley, y es el ejercicio del poder público.
Silva- Herzog Márquez, Jesús J. Esferas de la Democracia / Jesús J. SilvaHerzog Márquez: México, D.F IFE: 1996 57 pág. (Democracia) [No. Eje] 1 1
El tercer título que ofrecemos en este número es “Gobernabilidad y Democracia” de Antonio Camou, este ejemplar también forma parte de la Colección antes mencionada. Gobernabilidad y democracia son dos ámbitos que no necesariamente concurren, de hecho, las reflexiones sobre una y otra tienen trayectorias que sólo en ciertos casos han coincidido, revelando así las tensiones que rodean su relación. No obstante, pensar en la gobernabilidad al margen de la democracia, estimule el germen el autoritarismo en aras, en el mejor de los casos, del gobierno eficiente pero sin legitimidad ciudadana. De la misma manera, postular la democracia sin considerar la gobernabilidad puede derivar en situaciones de inestabilidad política, por estas razones, es pertinente la reflexión simultánea en torno a la gobernabilidad democrática y a la democracia gobernable. Con ello se alude a dos niveles fundamentales de la política: los procesos democráticos para la conformación de gobiernos legítimos y el ejercicio gubernamental eficiente con vocación de
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servicio ciudadano. En las sociedades contemporáneas el vínculo entre gobernabilidad y democracia radica en el principio de soberanía popular y en sus manifestaciones concretas, como son las elecciones periódicas y la participación ciudadana. En una democracia consolidada se cuenta con un buen número de recursos institucionales para prevenir y, en su caso, enfrentar los problemas de gobernabilidad. El federalismo, la separación de poderes, el sistema de partidos, la correlación entre mayorías y minorías, las elecciones periódicas, las posibilidades de la alternancia y las múltiples formas de participación ciudadana hacen de la democracia el espacio institucional idóneo para dirimir pacíficamente la confrontación de programas y proyectos políticos. Con el propósito de contribuir a la reflexión sobre la temática, el Instituto Federal Electoral publica el presente cuaderno de maestro Antonio Camou, quien con este trabajo ha logrado indudablemente una exposición didáctica sin sacrificar la profundidad del análisis.
Camou, Antonio. Gobernabilidad y Democracia / Antonio Cameu: México, D.F IFE: 1995 57 pág. (Gobernabilidad, Democracia) [No. Eje] 1 1
El cuarto libro lleva por título “Estado de Derecho y Democracia” de Jesús Rodríguez Zepeda. En este cuaderno, el autor ofrece una interesante y didáctica exposición en la que se aborda la relación entre la ley y la política y entre la democracia y el Estado de derecho, así como los retos que actualmente se plantean a este último. La construcción de una cultura política democrática significa, en mucho, la edificación de una cultura de la legalidad, sustento y nutriente del Estado de derecho. Para contribuir a este proceso y a la reflexión sobre un tema vital para la democracia.
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Rodríguez Zepeda, Jesús Estado de Derecho y Democracia / Jesús Rodríguez Zepeda: México, D.F IFE: 2003 69 pág. (Democracia, estado de derecho) [No. Eje] 1 1
El quinto libro que presentamos se llama “Los adjetivos de la Democracia” de Michelangelo Bovero. Este libro forma parte de la colección “Temas de la Democracia”. En el marco de las Conferencias Magistrales que organiza el Instituto Federal electoral como parte de sus actividades para difundir la cultura política democrática y con el propósito de proporcionar la reflexión teórica del más elevado nivel, el prestigiado doctor en Filosofía Michelangelo Bovero abordó en el Auditorio del Instituto con el tema “los adjetivos de la Democracia”. En esta conferencia magistral analizó los objetivos que en diferentes contextos políticos han sido asignados a la democracia. Como enseña la democracia es, en perspectiva histórica, una forma de gobierno que no siempre ha tenido la valoración positiva de que goza en la actualidad. Acota el autor, hoy difícilmente se puede encontrar alguien que muestre abiertamente rechazo a la democracia. En efecto, en nuestra época esta forma de gobierno cuenta con un amplio consenso. Sin embargo, las variadas y en ocasiones ambiguas concepciones de los diversos actores políticos dan lugar a equívocos que dificultan la consolidación democrática. De ahí la pertinencia de la estrategia de indagación del doctor Bovero, quien al analizar las adjetivaciones de la democracia responde a las preguntas acerca de qué es y qué ha sido esta, así como qué debe y qué no deber ser, tarea irrenunciable de la filosofía política.
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Bovero, Michelangelo Los adjetivos de la Democracia / Michelangelo Bovero: México, D.F IFE: 2003 62 pág. (Democracia) [No. Eje] 1 1
El último de los ejemplares se titula “Cultura Política y Gobernabilidad Democrática” de Norbert Lechner. El instituto Federal Electoral, en su carácter de organismo público autónomo, responsable de la función estatal de organizar las elecciones federales, tiene entre sus atribuciones la de contribuir al desarrollo de la vida democrática del país así como coadyuvar en la promoción y difusión de la cultura política. Las tareas correspondientes se han venido realizando mediante la divulgación de diversos programas y actividades. La conferencia magistral que se presenta es la disertación ofrecida por el Doctor Norbert Lechner en el auditorio del Instituto Federal Electoral, en marzo de 1995, sobre el tema “Cultura política y gobernabilidad democrática”. En ella el doctor Lechner aborda las transformaciones de la política a finales del presente siglo, dando cuenta de procesos de gran trascendencia como la globalización, la emergencia del mercado y el cambio cultural, los fenómenos que configuran el nuevo y complejo contexto en el que la democracia se desenvuelve hoy en día. En este marco, el doctor Lechner destaca su preocupación por la gobernabilidad democrática ya que, afirma, “la democracia es no sólo un principio de legitimidad; además ha de asegurar una conducción eficaz.
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Apuntes Legislativos No. 62
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Democracia, Parlamento y Técnica Legislativa
Lechner, Norbert Cultura política y Gobernabilidad Democrática / Norbert Lechner: México, D.F IFE: 2003 53 pág. (Democracia, cultura política, gobernabilidad) [No. Eje] 1 1
Instituto de Investigaciones Legislativas 64
