González Arévalo, Carlos Propuesta para optimizar la recaudación y uso de los recursos del Impuesto Único sobre Inmuebles (IUSI). - - - Guatemala, ASIES, 2015.

45p.;

22cm.

Nota: Con la colaboración de L. Linares, G. Mayén, P. Prado y D. Castillo, consultores de ASIES. 1. IMPUESTO A LA PROPIEDAD.- 2. IMPUESTOS LOCALES.- 3. IMPUESTO ÚNICO SOBRE INMUEBLES (IUSI).- 4. RECAUDACIÓN DE IMPUESTOS.- ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.- 6. ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL.- 7. GOBIERNO LOCAL.- 8. TRIBUTACIÓN.9. REDISTRIBUCIÓN DEL INGRESO.- 10. DESCENTRALIZACIÓN.- 11. AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA.- 12. ESTADÍSTICAS TRIBUTARIAS.- 13. AMÉRICA LATINA.14. GUATEMALA. I. Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES). Editor Asociación de Investigación y Estudios Sociales © 2015 10ª. Calle 7-48 zona 9, Apdo. Postal 1005-A PBX: 2201-6300; FAX: 2360-2259 www.asies.org.gt, [email protected] Ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A. Autor Carlos González Arévalo Equipo de investigación DICE Pedro Prado (coordinador) Claudia García Andrés Navas David Castillo Juan Pablo Pira Grupo Editorial Ana Lucía Blas Lilliana López Pineda Guisela Mayén Ana María de Specher Diseño de portada y diagramación Cesia Calderón Imagenes de portada Rigostar, bajo licencia Creative Commons Attribution-Share Alike 3.0 Unported y NASA Astronauts. Impresión Centro de Impresiones Gráficas –CIMGRAImpresión noviembre 2015 La elaboración, publicación y presentación del documento “Propuesta para optimizar la recaudación y uso de los recursos del Impuesto Único sobre Inmuebles (IUSI)” se realizaron con la colaboración de la Fundación Konrad Adenauer de la República Federal de Alemania (KAS) y una subvención del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá), bajo la Iniciativa Think Tank, www.idrc.ca/thinktank. Las opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan los puntos de vista de IDRC o su Consejo de Gobernadores, ni de la Iniciativa Think Tank.

Contenido Siglas y Acrónimos.......................................................................................................................................................................... I I.

Introducción............................................................................................................................................................................ III a. Antecedentes................................................................................................................................................................. III b. Metodología................................................................................................................................................................... III

II. El potencial del IUSI es una oportunidad para las finanzas del municipio. Objetivos del estudio........... 1 1. Objetivo general............................................................................................................................................................. 2 2. Objetivosespecíficos...................................................................................................................................................... 2 III. Marco teórico y legal del impuesto sobre inmuebles. Comportamiento de su recaudación en el periodo 2008 -2014, comparación de los montos recaudados como porcentaje del PIB y de los ingresos tributarios con otros países seleccionados................................................................................. 3 a. Conceptos, antecedentes y características del impuesto................................................................................ 3 b. Antecedentes del IUSI................................................................................................................................................... 6 c. Comportamiento y análisis de los montos recaudados................................................................................... 9 d. Comparación de los montos recaudados por otros países en concepto de impuesto sobre inmuebles........................................................................................................................................................... 17 IV. Efectividad de los mecanismos de cobro del IUSI en las municipalidades......................................................21 a. El proceso de recaudación........................................................................................................................................21 b. Análisis del costo-beneficio derivado de la contratación de los servicios para el cobro del impuesto y de las condiciones contractuales.............................................................................................24 V. Propuestas para fortalecer los procedimientos de cobro y uso eficientes de los recursos.......................25 a. Acciones para fortalecer el cobro del impuesto...............................................................................................25 b. Fuentes de información institucional....................................................................................................................27 c. Imposición de multas y efectividad en su cobro..............................................................................................28 VI. Conclusiones y recomendaciones..................................................................................................................................31 a. Conclusiones..................................................................................................................................................................31 b. Recomendaciones.......................................................................................................................................................33 VII. Bibliografía.............................................................................................................................................................................35

Siglas y acrónimos CEPAL CICIG DAAFI DGRI DICABI INE INFOM IUSI MINFIN MP PIB RIC SAT SIAFMUNI

Comisión Económica para América Latina y el Caribe Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala Dirección de Asistencia Financiera Municipal del MINFIN Dirección General de Rentas Internas Dirección de Catastro y Avalúo de Bienes Inmuebles Instituto Nacional de Estadística Instituto de Fomento Municipal Impuesto Único sobre Inmuebles Ministerio de Finanzas Públicas Ministerio Público Producto Interno Bruto Registro de Información Catastral Superintendencia de Administración Tributaria Sistema Integrado de Administración Financiera Municipal

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I. Introducción a. Antecedentes La captación de ingresos por la vía del Impuesto Único sobre Inmuebles (IUSI) por las municipalidades del país, constituye una importante fuente de recursos financieros para la hacienda municipal, pero a la vez su uso representa un desafío para la satisfacción de las necesidades prioritarias de la población, toda vez que sus fuentes tradicionales de captación de recursos son de poca trascendencia. En Guatemala, como parte de la política de descentralización del sector público desde el año 1998, la recaudación del IUSI se ha trasladado gradualmente hacia las municipalidades del país en la medida en que estas han demostrado que cuentan con la capacidad técnica y administrativa para hacerlo. Conforme a la ley, los recursos provenientes de este impuesto deben destinarse principalmente al desarrollo local. En consecuencia, el cobro y la aplicación de los fondos recaudados a través del IUSI han redundado en mejoras en los servicios públicos que proveen las municipalidades, así como en obras municipales destinadas al entretenimiento de sus habitantes y al ornato de los municipios. Como es obvio, el desarrollo que muestran las poblaciones del interior, es diferenciado en función del monto recaudado y del mejor aprovechamiento de los recursos captados por parte de las autoridades municipales.

b. Metodología La presente investigación se fundamenta en el análisis de información documental y estadística, complementada con entrevistas a funcionarios relacionados con la administración y el entorno del IUSI y consultores privados conocedores de su manejo en el ámbito municipal del país. Al efecto, se consultaron las fuentes bibliográficas disponibles para revisar la teoría en aspectos tributarios, en particular lo referente al IUSI, así como sus características en otros países, especialmente en América Latina. Asimismo, se utilizó la información estadística-contable disponible sobre la recaudación del impuesto y su administración, con el objeto de analizar su estructura y tendencias por departamento —resaltando los municipios que recaudan los montos mayores—, así como las cifras y tendencias de la

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recaudación, a fin de relacionarla con la carga tributaria total del país y con el Producto Interno Bruto (PIB), y compararla con la situación en otros países de la región y de América Latina. Se considera oportuno indicar que en el curso de la investigación se presentaron algunas limitaciones, como fue el caso de obtener información relacionada con las condiciones bajo las cuales varias municipalidades han recurrido a la contratación de empresas privadas para la recaudación del IUSI y sus resultados. Así también para la determinación de los montos a que asciende la mora en el pago del mismo, debido a que la coyuntura política propia del entorno de un proceso de elecciones generales y del descubrimiento de actos de corrupción de funcionarios públicos a varios niveles, incluso el superior en el Organismo Ejecutivo, por el Ministerio Público (MP) y la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), limitó el acceso y apertura de las autoridades ediles para obtener esta información en la fuente que corresponde.

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II. El potencial del IUSI es una oportunidad para las finanzas del municipio. Objetivos del estudio Tomando en cuenta el tiempo transcurrido desde cuando fue descentralizado el cobro de este impuesto, así como la evolución que han mostrado las modalidades de dicho cobro y la efectividad de las mismas, se plantea la hipótesis de que la mayoría de gobiernos locales no han tenido la capacidad de realizar una administración eficiente del impuesto, y por ende es conveniente investigar el comportamiento de los montos que se recaudan, la eficiencia con que realizan esta actividad y el uso de los recursos. En general se considera que una mejor recaudación del IUSI fortalecería las finanzas de los gobiernos municipales, toda vez que en esta inciden una serie de factores que impiden el logro de montos más acordes con el potencial de los inmuebles ubicados en el territorio nacional. La mayoría de estos factores se enmarcan dentro de la inefectividad de los procedimientos administrativos de las municipalidades, que actualmente recaudan el 82% (Dirección de Catastro y Avalúo de Bienes Inmuebles, 2015), de donde se infiere la ausencia de políticas para hacer más efectiva su recaudación. También influye la baja cultura tributaria de la población principalmente por el desconocimiento del destino que se da a los recursos captados y de las normas tributarias, las sospechas de corrupción, la ausencia de una gestión de cobro más efectiva frenada por su impacto en las aspiraciones políticas de las autoridades municipales y la falta de un catastro con valores actualizados, que tienen un impacto negativo en recaudación. A lo anterior cabe agregar la falta de una valoración de los inmuebles más acorde con el valor comercial de la propiedad inmobiliaria, la cual se basa mayormente en autoavalúos presentados por los propietarios de los bienes afectos, que no necesariamente coinciden con el valor de la propiedad inmobiliaria en Guatemala. Esta situación redunda en bajas recaudaciones del IUSI y sugiere la conveniencia de revisar los procedimientos de cobro, a fin de proponer estrategias más efectivas para fortalecer la recuperación de los montos que deberían generar conforme la legislación correspondiente.

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1. Objetivo general Analizar el marco regulatorio del IUSI y su administración, así como realizar propuestas para hacer más eficiente su cobro y la utilización de los recursos captados, en beneficio de los gobiernos locales y sus comunidades.

2. Objetivos específicos a. Analizar el marco legal dentro del cual se recauda el IUSI; b. Conocer y evaluar las condiciones en que han sido contratadas empresas privadas en los casos que las haya, para la recaudación del impuesto y sus resultados; c. Determinar si el cobro del impuesto por las municipalidades representa ventajas para los gobiernos locales; d. Analizar opciones para el cobro eficiente y menos oneroso del impuesto para las muncipalidades y en su caso, proponerlas; e. Analizar los factores prevalecientes en el municipio que inciden en la recaudación efectiva del IUSI (económicos, sociales y políticos); f. Formular propuestas para la optimización de la recaudación del IUSI y uso eficiente de los recursos captados.

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III. Marco teórico y legal del impuesto sobre inmuebles. Comportamiento de su recaudación en el periodo 2008 -2014, comparación de los montos recaudados como porcentaje del PIB y de los ingresos tributarios con otros países seleccionados a. Conceptos, antecedentes y características del impuesto Las finanzas municipales disponen de fuentes de recursos, basadas desde antaño principalmente en arbitrios que recaen sobre actividades productivas del municipio. En 1985 fueron fortalecidas por el situado constitucional que proviene de los ingresos ordinarios del Estado, más el IVA-PAZ, así como la parte correspondiente del impuesto sobre la distribución de combustibles y el de Circulación de Vehículos. A pesar de ello, los fondos que captan a través del IUSI revisten doble importancia porque además de constituir una fuente tributaria para fortalecer las arcas municipales, también representan de acuerdo con la ley, la obligación de utilizar los fondos recaudados en la atención de las necesidades prioritarias de la población, en especial de aquellas que no son atendidas por el gobierno central, afectado por la escasa disponibilidad de recursos presupuestarios. El tema en estudio requiere de un análisis del marco dentro del cual está inmerso el impuesto a los inmuebles, su base de cálculo y los factores a tomar en cuenta para ello, su objetivo y justificación desde el punto de vista de la teoría tributaria y el destino de los recursos a captar; pero precisa además, del análisis de la base legal del IUSI en Guatemala, sus características principales, su ámbito de acción y los beneficios esperados para los gobiernos municipales. Con muy pocas excepciones a nivel mundial, todos los países cuentan dentro de su estructura tributaria con un impuesto sobre inmuebles1. Sin embargo, las normas y criterios que lo rigen difieren de un país a otro, inmersos dentro de las características generales que lo definen como un impuesto directo a la propiedad.

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A los efectos de la presente investigación se utilizarán indistintamente las denominaciones de impuesto predial o territorial, e impuesto sobre la propiedad o sobre inmuebles como sinónimos.

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Aunado al problema de la valoración justa de los inmuebles, se considera que algunas comunas todavía no han logrado aplicar mecanismos efectivos para realizar un cobro eficiente del mismo, incluso hay municipios en donde aún no se cobra. Todo ello redunda en una baja recaudación y ha inducido a las comunas que sí administran su cobro, a contratar los servicios de empresas privadas recaudadoras para un mejor rendimiento, sin que esta práctica sea justificable, toda vez que el MINFIN evalúa su capacidad antes de autorizarles el cobro del impuesto. El IUSI es un impuesto que grava los bienes inmuebles cuya base impositiva es el valor del terreno y sus mejoras, lo cual genera un desafío en el cálculo del valor de la propiedad en relación a su entorno, ya que debe distinguirse dentro de la diversidad de inmuebles que conforman el territorio nacional, desde su ámbito rural y urbano hasta la naturaleza de los activos, incluyendo el uso que se dé a los mismos. Para los fines de la presente investigación se utilizará la definición del impuesto contenida en el Artículo 3 del Decreto No. 15-98 del Congreso de la República, Ley del IUSI, que lo identifica como el “Tributo que recae sobre los bienes inmuebles rústicos o rurales y urbanos, integrando los mismos el terreno, las estructuras, construcciones, instalaciones adheridas al inmueble y sus mejoras; así como los cultivos permanentes”. Según los datos recabados en una encuesta realizada sobre el impuesto predial en América Latina, no es posible encontrar un patrón común en las decisiones políticas sobre este impuesto y su capacidad para generar ingresos depende de variables macroeconómicas como el PIB o el nivel de pobreza, pero que en gran parte el problema está en cómo se realiza su recaudación (De Cesare, 2010). Sobre la metodología para la valuación de los activos afectos a este impuesto también existe diversidad de criterios técnico-económicos. Como elementos de base se toman las principales características de los bienes a gravar, como la dimensión, ubicación y uso de los bienes y como tal involucra también varios conceptos como bien, valor del bien, avalúo fiscal, avalúo comercial, autoavalúo, catastro y otros. De acuerdo con el Manual de Valuación Inmobiliaria de la Dirección de Catastro y Avalúo de Bienes Inmuebles (DICABI), del Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN), para el avalúo de los bienes se utilizan tres sistemas, el de análisis de ventas, el de capitalización de las rentas y el de estimación del costo de reposición

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(Ministerio de Finanzas, 2005). En torno a la valoración de los activos convergen los principios tributarios tradicionales, particularmente el de la equidad vertical y horizontal, de acuerdo con los cuales las personas que poseen patrimonios de mayor valor deben pagar más impuesto y patrimonios iguales deben pagar el mismo monto o porcentaje de impuesto. Es a partir de un avalúo que se establece el valor del bien sujeto al impuesto sobre cuya base se aplican los porcentajes establecidos en la ley. El avalúo de los bienes generalmente se realiza de acuerdo con el uso para el cual se destina (zona donde se ubica, si es para uso comercial, habitacional, u otros fines), su ubicación en área rural o urbana, sus dimensiones, su cercanía a las áreas residenciales o comerciales, así como a las vías de comunicación y su dotación de servicios básicos, entre otros. En Guatemala se ha utilizado el autoavalúo contemplado en la ley, que lo realiza a su criterio y voluntariamente el propietario del bien y lo presenta a la municipalidad correspondiente. A pesar de ello, se tiene la impresión de que un gran número de propiedades mantiene valoraciones que datan de muchos años, con lo cual la base del impuesto permanece baja. Los bienes a nivel de la República se distribuyen entre urbanos y rurales, también conocidos como rústicos e independientemente de su tamaño y otros valores incorporados al terreno, existen bienes de alto valor indistintamente en cada uno de esos ámbitos; sin embargo, se considera que los bienes con construcciones de mayor valor se ubican en las áreas urbanas y en las dedicadas a la agricultura y ganadería, así también en el área rural, dependiendo de su uso, su extensión y ubicación geográfica, así como de su topografía y la vocación de la tierra para utilizarla. Al respecto, López Padilla describe las ciudades en América Latina como “un gran mar de pobreza sin servicios, con vivienda precaria y alta densidad, salpicado de islas de riqueza con infraestructura de calidad, mucha de esta desperdiciada en baldíos urbanos”, asimismo afirma que el “mercado del suelo urbano en América Latina se distingue del de otras regiones por varios síntomas: la convivencia de los mercados formal e informal, este último de gran persistencia” (López, 2010). Guatemala no es ajena a estos contrastes entre sus centros urbanos, toda vez que alberga una diversidad de edificaciones, de suelos y usos, lo que hace complejo medir el potencial inmobiliario de las propiedades para fines de un cobro del impuesto territorial en función de valores de los inmuebles más cercanos a los precios del mercado, más aún cuando en la valoración de los mismos priva el criterio de sus propietarios ante el de las autoridades locales.

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b. Antecedentes del IUSI El origen de la tributación inmobiliaria se remonta al año 1873, Decreto 109 del 15 de diciembre de 1873, y Decreto 134 del 22 de enero de 1875 (Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), 2009), como una contribución territorial, cuya recaudación se utilizaría para la construcción de carreteras, que consistía en el pago de ¼ de real por manzana o 2 pesos por caballería, posteriormente rebajada a 1 peso por caballería. En 1881, mediante Decreto No 263 del 15 de septiembre de 1881 (Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), 2009), se decretó el primer Código Fiscal, cuya principal innovación consistió en la introducción del impuesto del tres por millar sobre el valor de la propiedad inmueble, que sustituyó a las contribuciones territorial, urbana y de caña de azúcar. En 1921, mediante Decreto Legislativo No. 1153, Ley de Contribuciones, Capítulo IV, se estableció una contribución sobre inmuebles del 3 por millar. Luego en 1953, se creó un arbitrio denominado “Renta Inmobiliaria” para la Municipalidad de Guatemala. El 30 de noviembre de 1966, mediante Decreto Legislativo 1627, con vigencia por un año, se aplicó un sobrecargo del 3% a las matrículas de las propiedades valuadas en más de Q 20,000 (Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), 2009). En 1967, se incrementó en un 300% el valor de los bienes inmuebles inscritos, que no presentaran declaración jurada (Asesor de Descentralización de IUSI, 2015). De nuevo, en 1974, mediante Decreto No. 80- 74 del Congreso de la República, que reformó la Ley de Papel Sellado y Timbres Fiscales (contenida en Decreto Legislativo No. 1831, Capítulo VI), se estableció la contribución sobre inmuebles en su Artículo 19, en una tarifa progresiva del 3 al 8 por millar, según el valor del inmueble (Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), 2009). En 1978, mediante Decreto No 37-78 del Congreso de la República, se dispone que el 50% de recaudación del impuesto se destinaría a las municipalidades y por Acuerdo Gubernativo de fecha 28 de diciembre de 1978, se creó la Dirección de Catastro de Bienes Inmuebles (DICABI). Finalmente, en 1980, a través del Instituto de Fomento Municipal (INFOM) se dispuso que el 60% de la recaudación del impuesto se distribuyera a todas las municipalidades, sin destino específico (Asesor de Descentralización de IUSI, 2015). La descentralización del cobro del impuesto se inició en 1986 con el traslado del mismo de la Dirección General de Rentas Internas (DGRI) al DICABI. Luego,

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mediante Decreto No. 62-87 del Congreso de la República, Ley del IUSI2, se fusiona el impuesto sobre inmuebles con el arbitrio de renta inmobiliaria y se estableció un nuevo mecanismo para revaluar los bienes inmuebles denominado “autoavalúo”. Esto derivado de que la Constitución Política de la República estableció la eliminación de la doble tributación, como se daba en este caso en el municipio de Guatemala (Asesor de Descentralización de IUSI, 2015). Cabe indicar que el IUSI fue incluido en la reforma fiscal de 1987 considerando que, era preciso integrar los mecanismos que gravan la propiedad inmueble tanto por parte de las municipalidades como por parte del Estado e incorporar el concepto de descentralización en esos mecanismos y que, se requería establecer nuevos mecanismos eficientes en la revaluación de los inmuebles, así como modernizar la administración, registro, control, supervisión y fiscalización del impuesto sobre inmuebles. Posteriormente, en 1994, mediante Decreto No. 57-94 del Congreso de la República, se reformaron los artículos 2 y 8 del Decreto No. 62-87 del Congreso de la República, para permitir la descentralización del IUSI hacia las municipalidades. Mediante Decreto 122-97 del Congreso de la República, nueva Ley del IUSI, se modificó en su base, en el sentido de que ya no sería ad valorem sino que el tipo impositivo debía aplicarse sobre la extensión del terreno para el área rural; sin embargo, este decreto fue derogado el 19 de marzo de 1998, por la oposición popular que se presentó, con el argumento de considerarlo un impuesto muy alto e inequitativo (Asesor de Descentralización de IUSI, 2015). Finalmente, mediante Decreto No. 15-98 del Congreso de la República, de fecha 26 de febrero de 1998, se emitió la actual Ley del IUSI, que retorna al método ad valorem y establece las tasas del 2, 6 y 9 por millar, aplicables en forma escalonada al valor de los bienes, como se indica más adelante, con pago en forma trimestral. Además, dispone que no habrá intereses resarcitorios para la mora del impuesto e incluye algunas variantes tales como fortalecer la descentralización del impuesto a las municipalidades y a las que lo recauden y administren, les corresponderá el 100% recaudado (Asesor de Descentralización de IUSI, 2015). La ley del IUSI establece además en su artículo 1, que este impuesto es único y anual, sobre el valor de los inmuebles situados en el territorio de la República. 2

Este decreto formó parte de una reforma tributaria que incluyó además, los decretos 59-87, Ley del Impuesto sobre la Renta; 60-87, modificaciones a la Ley del IVA; 61-87, Ley del Papel Sellado y Timbres Fiscales; 63-87 , reforma a la Ley de Fomento Avícola; y 64-87, Impuesto sobre Circulación de Vehículos.

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(Congreso de la República, 1998). De acuerdo con el Artículo 3 de la ley, el impuesto se aplica a inmuebles rústicos o rurales y urbanos, incluso el terreno, las estructuras, construcciones e instalaciones del inmueble y sus mejoras, así como los cultivos permanentes (según la ley los que tengan un término de producción superior a tres años). El mismo artículo excluye de la base imponible la maquinaria y equipo; y en las propiedades rústicas o rurales, excluye las viviendas, escuelas, puestos de salud, dispensarios u otros centros de beneficio social para los trabajadores de dichas propiedades (Congreso de la República, 1998). Según la ley (Artículo 5), la actualización del valor fiscal de un inmueble se puede realizar de las maneras siguientes:   • •

•

•

Por autoavalúo, presentado por el contribuyente. Por avalúo directo de cada inmueble, que practique o apruebe la Dirección General de Catastro o la Municipalidad o en su caso la municipalidad cuando ya esté administrando el impuesto, conforme el manual de avalúos elaborado por el Ministerio de Finanzas Públicas y mediante los procedimientos previamente aprobados por el Concejo Municipal; Por avalúo técnico, practicado por un valuador autorizado por la Dirección de Catastro a requerimiento del propietario, el cual deberá presentarse en certificación bajo juramento, firmado por el propietario o su representante legal y el valuador autorizado; y, Por nuevos valores consignados en el aviso notarial a que dé lugar la enajenación o transferencia por cualquier título de bienes inmuebles.

Para determinar el impuesto anual sobre inmuebles (Artículo 11), la ley establece las escalas y tasas siguientes:   

Nota: Adaptado de Decreto No. 15-98, artículo 11. Ley del IUSI.

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ESCALA

TASA

Hasta Q2,000.00

Exento

De Q2,000.01 a Q20,000.00

2 por millar

De Q20,000.01 a Q70,000.00

6 por millar

De Q70,000.01 en adelante

9 por millar

El artículo 2 de la ley se refiere al destino de los recursos captados a través de este impuesto, según el cual lo recaudado se distribuye de la siguiente manera: •

• •

•

Para las municipalidades que posean la capacidad administrativa y técnica para recaudar y administrar el impuesto, el MINFIN les trasladará dichas atribuciones. Por lo que, el monto recaudado les corresponderá a las municipalidades respectivas totalmente. Lo recaudado por el MINFIN a los contribuyentes afectos al 2 por millar se traslada a las municipalidades respectivas, en su totalidad, ingresándolos como fondos propios; El producto de lo cobrado por el MINFIN a los contribuyentes afectos al 6 o 9 por millar, se distribuirá así: el 25% para el Estado y el 75% para las municipalidades en cuya jurisdicción territorial está ubicado el inmueble. Estos recursos únicamente podrán destinarse en un 70% a inversiones en servicios básicos y obras de infraestructura de interés y uso colectivo, y hasta un máximo del 30% para gastos administrativos de funcionamiento (Congreso de la República, 1998); Para aquellas municipalidades que no posean capacidad técnica y administrativa para recaudar y administrar el impuesto, el Banco de Guatemala, como agente financiero del Estado, acreditará lo recaudado por la administración tributaria a la cuenta denominada Impuesto Único Sobre Inmuebles-Municipalidades y enviará al MINFIN, informe de las cantidades acreditadas en la cuenta, indicando el porcentaje que corresponda al Estado y a las municipalidades, respectivamente.

c. Comportamiento y análisis de los montos recaudados En general, según se constatará con los datos estadísticos incluidos en este documento, el monto recaudado en concepto del IUSI en Guatemala es bajo, el cual debiera ser mayor en función de que se trata de un impuesto directo que grava el patrimonio de los residentes en un país. Entre los factores que influyen en ello puede citarse que la base tributaria también es baja, ya que aunque la ley establece varios mecanismos de valuación de los inmuebles, en años más recientes los contribuyentes han recurrido en mayor medida al autoavalúo, con lo que la valoración depende del criterio y la voluntad del propietario3 de los bienes inmuebles, en mayor medida que la valuación de las autoridades ediles, en particular en los municipios del interior de la República.

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Estos argumentos también fueron respaldados por los consultores y funcionarios públicos entrevistados.

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Además, debe tomarse en cuenta que las tasas del impuesto contempladas en la ley también son bajas, las que al aplicarse a un alto porcentaje de bienes con valores ubicados en el rango al cual corresponden las tasas menores, también inciden en montos menores de recaudación; sin descartar que en alguna medida, el costo político que representaría requerir la actualización de los valores de las propiedades, así como la reiteración de los requerimientos de pago del impuesto en mora, inhibe a las autoridades en la aplicación de medidas coercitivas al respecto. Asimismo, se considera importante revisar los porcentajes y el valor de los inmuebles vigentes para el impuesto territorial en los otros países de la región. En Nicaragua: la tasa es del 1%, equivalente al 10 por millar. Están afectos los inmuebles cuyo valor supere los C$ 40,000 equivalente a US $ 1,445 (Presidente de la República de Nicaragua, 1995). En Honduras: La tasa del impuesto es L.3.50 por millar para bienes urbanos, según valor catastral o valor declarado y L.2.50 por millar para bienes rurales. Contempla exenciones en forma gradual en función del número de habitantes del municipio (United States Agency for Internacional Development, s.f.). En Costa Rica: La tasa es del 0.25%, equivalente a un 2.5 por millar (Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, 1995). En República Dominicana: la tasa es del 1%, equivalente al 10 por millar, aplicable a propiedades cuyo valor supera los US $ 111,000 (Dirección General de Impuestos Internos (DGII), s.f.). Como se puede apreciar, en términos generales las tasas vigentes para el impuesto territorial en los países indicados, aunque difieren unas de otras, resultan ligeramente superiores a las de Guatemala, incluso en algunos de estos países el valor de los activos afectos a impuesto también son superiores y además, difiere la escala de valores de los activos correspondientes, aspectos que se ponen de manifiesto más adelante, cuando se comparan los montos recaudados como porcentaje del PIB y de la carga tributaria en distintos países, sobre la base de datos estadísticos de la CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2014 y 2015). Esta impresión de que los montos recaudados por el impuesto territorial en Guatemala son de poca importancia, es confirmada por Juan Alberto González,

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especialista en el tema, de la Universidad de San Carlos de Guatemala, cuando manifestó “creo que el aumento en la recaudación del IUSI es muy pequeño” (Inforpress Centroamericana, 2007). Esta declaración, tácitamente confirma que los montos recaudados por este impuesto son bajos si se comparan con el potencial de la extensión geográfica del territorio de los municipios y sobre todo, los valores de mercado de las propiedades afectas al impuesto, los que además no se actualizan. Al efecto se obtuvo información en DICABI sobre el valor de la matrícula fiscal a nivel nacional por departamento de la República, a fin de comparar dichos valores con el potencial de la extensión geográfica de los mismos y los usos de la tierra en las áreas agrícolas, y los bienes inmobiliarios incorporados a los terrenos en las áreas urbanas. La mayor parte de la recaudación total del IUSI la realizan las municipalidades habilitadas para ello por el MINFIN, en tanto que para el resto de estas lo hace la SAT, como puede observarse en el cuadro que se incluye a continuación, si bien ha crecido constantemente, lo ha hecho con incrementos de magnitud variada y no sostenida. Cuadro 1 | Recaudación del IUSI período 2008-2014. (Cifras en millones de Quetzales) Año

Total

Recaudado por las Municipalidades

Recaudado por SAT

2008

480.4

479.3

1.0

2009

569.2

568.5

0.6

2010

620.4

619.5

0.8

2011

634.9

634.2

0.8

2012

734.7

733.7

1.0

2013

780.3

779.2

1.1

2014

829.3

828.1

1.2

Nota: Adaptado con información obtenida del portal web de Gobiernos Locales http:// portalgl.minfin.gob.gt/Paginas/ Por talGobiernosLocales.aspx MINFIN y portal web SAT http:// por tal.sat.gob.gt/sitio/index. php/estadisticas/47-estadicastributarias/254 - estadisticastributarias.html.

El mapa siguiente ilustra sobre la recaudación del IUSI distribuida por departamentos de la República, en donde se observa que la mayor captación en su orden, en 2014, correspondió a Guatemala con Q 673 millones, Escuintla Q 37.9 millones, Sacatepéquez Q 27 millones y Quetzaltenango Q 20.4 millones. Al

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respecto, cabe resaltar que la recaudación de este impuesto no necesariamente guarda relación con la extensión geográfica de los departamentos porque los montos recaudados están más directamente relacionados con el valor de los activos, cuya mayor inversión inmobiliaria se ubica en las ciudades que concentran más población, lo que a su vez muestra que los inmuebles ubicados en las áreas urbanas son los que tributan en mayor proporción, en comparación con las fincas de grandes extensiones ubicadas en áreas rurales, dedicadas principalmente a labores agrícolas, que ocupan los departamentos ubicados en zona costera del Océano Pacífico. Mapa 1 | Recaudación del IUSI por departamentos año 2014.a/ (Cifras en millones de Quetzales)

a/ Corresponde a lo recaudado por las municipalidades durante el ejercicio fiscal año 2014. Nota: Adaptado con información obtenida del portal web de Gobiernos Locales http:// portalgl.minfin.gob.gt/Paginas/ PortalGobiernosLocales.aspx del MINFIN.

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El gráfico siguiente muestra que aunque con altibajos, la recaudación del IUSI mostró tasas positivas de crecimiento. En el periodo de análisis (2008 – 2014), periodo para el cual fue posible obtener información, las tasas mayores se registraron en 2009 (18.5%) y en 2012 (15.7%), en tanto que en 2011 solo crecieron en 2.3%. En los primeros dos años mencionados, en donde las tasas fueron las más altas, el aumento podría atribuirse al inicio de nuevo periodo de gobierno que ocurrió en esos años, incluso la llegada de nuevos alcaldes revestidos de mayor dinamismo en todos los municipios del país, lo que en alguna medida motiva a la población para cumplir sus obligaciones tributarias con la expectativa de que serán satisfechas sus demandas. Por su parte, el descenso de la tasa de crecimiento en 2011 respecto del año anterior, estaría explicado por la caída que en general experimentaron los ingresos tributarios como efecto de la crisis económica mundial cuyos efectos se sintieron en el país ese año, lo que además estuvo acompañado de descensos en la tasa de crecimiento del sector construcción, el cual disminuyó en los años 20072010, en especial en los últimos dos años de este periodo, donde registró incluso tasas negativas de crecimiento anual (-7.4 y -4.5, respectivamente). Esta pérdida de dinamismo en la rama de la construcción afectó el mercado inmobiliario con incidencia en menores ventas de inmuebles, tanto de soluciones habitacionales como de edificios para oficinas, centros comerciales, lo que a su vez redundó en menos inmuebles registrados en la matrícula fiscal, base del impuesto. Gráfico 1 | IUSI: Tasa de crecimiento anual Periodo 2008-2014 20.0% 18.0% 16.0% 14.0% 12.0% 10.0% 8.0% 6.0% 4.0% 2.0% 0.0%

18.5% 15.7%

9.0% 6.2%

6.3%

2.3% 2009

2010

2011

2012

2013

2014

Nota: Adaptado con información obtenida del portal web de Gobiernos Locales http:// portalgl.minfin.gob.gt/Paginas/ Por talGobiernosLocales.aspx MINFIN y portal web SAT http:// por tal.sat.gob.gt/sitio/index. php/estadisticas/47-estadicastributarias/254 - estadisticastributarias.html.

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El Gráfico 2 muestra la importancia relativa de los montos recaudados en concepto del IUSI respecto del PIB y de los ingresos tributarios en el período en análisis. Su relación con el PIB ha oscilado apenas entre el 0.16% y 0.18% con ligeras alzas de 1 o 2 centésimos de punto, valores que también revelan su escasa contribución a la carga tributaria y que como se verá más adelante, es inferior al promedio de América Latina. Por su parte la relación con el monto de los ingresos tributarios ha oscilado entre 1.44% y 1.69% en el mismo periodo, con valores intermedios de 1.79% y 1.78% en los años 2009 y 2010, valores que también son inferiores a los de otros países de la región latinoamericana y que resaltan la poca importancia de este impuesto dentro de la estructura tributaria de los países, así como su potencial que podría aprovecharse de mejor manera en Guatemala, con políticas más efectivas de recaudación y una valoración de los activos más cercana a la de mercado. Gráfico 2 | Relación del IUSI recaudado con el PIB y los ingresos tributarios 2.0% 1.79%

1.5%

1.78%

1.44% Nota: Adaptado con información obtenida del portal web de Gobiernos Locales http:// portalgl.minfin.gob.gt/Paginas/ Por talGobiernosLocales.aspx MINFIN y portal web SAT http:// por tal.sat.gob.gt/sitio/index. php/estadisticas/47-estadicastributarias/254 - estadisticastributarias.html.

1.58%

1.72%

1.68%

1.69%

1.0% 0.5% 0.0%

0.16%

0.18%

0.19%

0.17%

0.19%

0.18%

0.18%

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

% IUSI sobre PIB

% IUSI sobre los Ingresos tributarios

El gráfico siguiente relaciona el monto recaudado en concepto de IUSI con la población de los departamentos de la República, por familia de 5.3 miembros en promedio. Este cálculo se realizó con el propósito de comparar el potencial económico de la población entre los diferentes departamentos que conforman el país, a fin de encontrar alguna lógica en las relaciones encontradas y los factores determinantes. Según se observa, el IUSI por familia alcanza valores mayores, en su orden, en los departamentos de Guatemala, Sacatepéquez, Escuintla y Quetzaltenango, como ya se apuntó. Dichos valores estarían asociados a

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mayores concentraciones de población en ciudades también de mayor tamaño y a su vez, que en estos departamentos, los activos sujetos al impuesto registran valores mayores con respecto a los ubicados en el resto de la República. En el caso de las principales ciudades del país, influye la concentración de viviendas, edificios, industrias y centros comerciales con diferencias de costo importantes respecto de las ubicadas en ciudades y poblaciones de menor envergadura. Comentario especial merece el caso de Sacatepéquez, cuya cabecera departamental es la ciudad de Antigua Guatemala, uno de los centros turísticos más importantes del país, con infraestructura turística que atrae a personas con alta capacidad económica para adquirir viviendas, a lo que se agrega el notable incremento del valor comercial de las propiedades ubicadas en la misma. Esto explicaría por qué el aporte del Departamento de Sacatepéquez al IUSI es superior al de Quetzaltenango por ejemplo, ciudad de mayor importancia en el occidente del país, que también posee potencial residencial, comercial e industrial. Igual merece comentario el caso de Escuintla, el segundo departamento en aporte total al IUSI, pero que debería ser superior en atención a que posee grandes extensiones dedicadas al cultivo de la caña de azúcar, uno de los principales productos de exportación, cuya explicación podría ser la subvaloración de los terrenos. En el caso del municipio de Guatemala, capital de la República, dada la macrocefalia del país, característica de muchos países latinoamericanos, es lógico que concentre el contingente poblacional más grande de la República y en consecuencia con ello también los inmuebles de mayor valor, no solo para uso residencial, sino también edificios para oficinas, centros comerciales y plantas industriales, entre otros. La concentración en el municipio de Guatemala de los inmuebles de mayor valor, así como en los otros que conforman el departamento del mismo nombre, explican en buena medida que también sea el departamento de Guatemala en donde las familias pagan más IUSI, en promedio. Es oportuno indicar que este municipio incluye también un alto número de familias de escasos recursos que habitan en asentamientos precarios y que en consecuencia, aportan una contribución mínima del IUSI recaudado. Esto último también caracteriza a las ciudades de mayor tamaño en el país. Otro aspecto importante de remarcar es la diferencia de los valores del capital (de las propiedades) declarados al DICABI, los que no necesariamente tienen que ser compatibles con la superficie de los departamentos. Sin embargo, sí pueden

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comentarse los contrastes que se dan entre dicho valor y el promedio del IUSI pagado por familia. Dejando al margen al departamento de Guatemala, cabe citar como ejemplo que departamentos como Izabal y Sacatepéquez tienen un valor global declarado de sus propiedades con poca diferencia (Dirección de Catastro y Avalúo de Bienes Inmuebles, 2015); sin embargo, en Sacatepéquez una familia paga en promedio Q 425 anuales y en Izabal solo paga Q 129. Otro ejemplo es Escuintla, donde una familia paga en promedio Q 269 con un valor de las propiedades que representa alrededor del 150% del valor declarado en Sacatepéquez, en el cual una familia paga Q 425. También existen diferencias en la comparación de Quetzaltenango con Izabal, en donde el pago del impuesto por familia es similar y el valor de los inmuebles declarado del primero representa el 60% de los del segundo que tiene mayor extensión superficial. Esto podría deberse, entre otras razones, a que las tasas impositivas se aplican en forma escalonada y que las propiedades cuyo valor no excede de Q 20,000, son exentas del pago del impuesto, así como a las diferencias en los mecanismos y criterios de valuación de los activos. Cabe agregar que en varios departamentos de la República existen grandes extensiones de áreas protegidas como es el caso de Petén, Huehuetenango, Quiché, Izabal y Zacapa, que por lo tanto no contribuyen a la recaudación del IUSI. Gráfico 3 | Monto de IUSI pagado por familia en cada departamento, año 2014 a/ (Cifras en quetzales)

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1,200.0 1,079 1,000.0 800.0 600.0

425

400.0

Otros

Jutiapa

Jalapa

Chiquimula

Zacapa

Izabal

Petén

Alta Verapaz

Retalhuleu

Suchitepequez

Quetzaltenango

Escuintla

Chimaltenango

Santa Rosa

109 89 108 128 49 85 36 31 27 67 36 57

28 Sacatepéquez

62 El Progreso

200.0 -

269

Guatemala

Nota: Adaptado con información obtenida del portal web de Gobiernos Locales http:// portalgl.minfin.gob.gt/Paginas/ PortalGobiernosLocales. aspx MINFIN, portal web SAT http://portal.sat.gob.gt/sitio/ i n d e x . p h p /e s t a d i s t i c a s /47estadicas-tributarias/254estadisticas-tributarias.html.y las proyecciones de población del INE portal web http://www.ine. gob.gt/index.php/estadisticas/ tema-indicadores. a/: las familias fueron establecidas tomado de referencia el número de integrantes por familia establecido por el INE que es de 5.3 personas, además la población por departamento fue tomada de las proyecciones del INE para 2014.

d. Comparación de los montos recaudados por otros países en concepto de impuesto sobre inmuebles En esta sección se analiza en forma comparativa la dimensión de la carga tributaria total en países seleccionados de América Latina y Guatemala, así como la importancia que el impuesto sobre inmuebles tiene en relación a la carga tributaria de los países y como porcentaje del PIB. Como preámbulo cabe indicar que la carga tributaria de Guatemala es de las más bajas de América Latina y que los montos recaudados en concepto del impuesto sobre inmuebles contribuyen en muy poca proporción en la recaudación total de impuestos, como lo demostrará el análisis de los datos estadísticos que se incluyen en la presente investigación. Un problema adicional es que la carga tributaria del país en 2015 tiende a ser menor que en años anteriores, alejándose de la meta establecida en los Acuerdos de Paz (equivalente al 13.2% del PIB). Entre otros hallazgos importantes de la encuesta realizada sobre el impuesto predial en América Latina, por De Cesare, comentada al inicio, cabe resaltar que en América Latina la importancia de la recaudación de este impuesto es baja, es en promedio del 0.35% del PIB y representa solo el 1% de la carga tributaria, además revela la necesidad de mejorar las funciones catastrales, la valuación inmobiliaria y la forma de cobranza del impuesto (De Cesare, 2010). De acuerdo con dicha investigación, a excepción de Cuba, El Salvador4 y Haití, todos los países de América Latina han establecido impuestos a la propiedad, pero estos tienen una importancia limitada como fuente de ingresos. Según esta investigación, no existe un patrón común y la carga tributaria total representa para la región latinoamericana un 19%, en promedio, en tanto que el impuesto predial es solamente el 1.6% de la carga tributaria y 0.32% del PIB (De Cesare, 2010). Es importante identificar los países en donde tiene mayor incidencia este impuesto, que son en su orden, Chile con 3.33% de la carga tributaria —relación entre el total de ingresos tributarios y el PIB— Panamá 2.21%, Paraguay 1.97% y Argentina con el 1.6%. Otra medición útil para análisis económico, es la que cuantifica en términos porcentuales la magnitud de lo recaudado por el impuesto territorial y su relación con el PIB, que en Chile representa el 0.63% y en Colombia 0.62%. 4

Tal investigación indica que El Salvador es uno de los países que no tiene un impuesto sobre la propiedad; sin embargo, la información estadística obtenida de CEPAL, sí incluye datos de este país.

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Según la misma investigación, en los países en que tiene menor incidencia este impuesto respecto de la carga tributaria total están Costa Rica 0.58%, Perú 0.92%, República Dominicana 0.94%, México 1% y Guatemala 1.3%, que en este último caso representa apenas el 0.16% del PIB. Se estableció en el mismo estudio que el impuesto predial en la mayoría de países desarrollados representa el 1% del PIB, en tanto que en Canadá, Estados Unidos y el Reino Unido oscila en torno del 3-4% (De Cesare, 2010). Otras características del impuesto sobre inmuebles en diversos países de América Latina, según la misma fuente, se refieren al catastro, las valuaciones de las propiedades y su cobro. En primer lugar difiere de país a país, aunque hay bastantes coincidencias, la principal es que los fondos recaudados se destinan a las municipalidades y que el impuesto tiene importancia limitada como fuente de ingresos; entre las diferencias, se establece que el manejo del impuesto está centralizado completamente en algunos países, empero en otros casos la responsabilidad de la administración del impuesto recae sobre los gobiernos municipales y en otros más, se da una combinación de ambas instancias pues se reparten las responsabilidades correspondientes (De Cesare, 2010). En tal sentido, de acuerdo con esta investigación, existe centralización completa en Chile, República Dominicana, Brasil y Uruguay, pero los fondos recaudados se destinan a las municipalidades. En Bolivia, la administración tributaria es responsabilidad municipal y las reglas de administración catastral se establecen a nivel nacional. En Guatemala y Costa Rica, los gobiernos municipales tienen la responsabilidad de la administración, control y cobranza del impuesto. En general, se concluye que se observa una autonomía municipal reducida en América Latina en varios países (De Cesare, 2010). A pesar de la poca importancia que tienen los ingresos tributarios provenientes del impuesto sobre inmuebles en los países de América Latina, es conveniente realizar otra comparación entre algunos países seleccionados, basada en la información de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). La gráfica a continuación muestra que los países donde alcanza mayor proporción como porcentaje del PIB, son en su orden Argentina, Colombia y Uruguay; en tanto que en los países con menor proporción en la región están Guatemala y Perú. En la región centroamericana, Costa Rica es la que registra el porcentaje mayor aunque es mínimo, seguido de El Salvador, Honduras y Nicaragua, siendo Guatemala la que muestra el porcentaje menor en el área. Estos porcentajes reiteran la poca significancia, que en general tiene el impuesto sobre inmuebles en la carga tributaria de estos países.

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Gráfico 4 | Impuesto sobre la Propiedad en países seleccionados como porcentaje del PIB Año 2013 1.5

1.4

1.3 0.9

Venezuela

Uruguay

0.023 Rep. Dominicana

Perú

Nicaragua

Honduras

0.1 0.003 0.1 0.1 0.02 Guatemala

0.2

El Salvador

Costa Rica

Colombia

Brasil

Bolivia

Chile

0.2

0.2

Ecuador

0.7

0.6

Argentina

1.6% 1.4% 1.2% 1.0% 0.8% 0.6% 0.4% 0.2% 0.0%

Nota: Adaptado según cifras obtenidas de la base de datos de CEPAL STAT http://interwp.cepal. org/sisgen/ConsultaIntegrada. asp?idIndicador=845&idioma=e.

Al observar la relación porcentual de este impuesto con el PIB, y la que existe entre este y los ingresos tributarios, en los países latinoamericanos analizados, pudo establecerse que para ambos indicadores los valores más elevados se ubican en los mismos países (Ver Gráficos 4 y 5). El Gráfico 5 que lo relaciona con los ingresos tributarios, reitera que en Argentina, Colombia, República Dominicana y Uruguay, es donde mayor envergadura tiene en comparación con el resto de países de la región latinoamericana. De estos países, cabe resaltar que en Argentina por ejemplo, el impuesto a la propiedad representa 1.5% del PIB, en tanto que en relación a los impuestos tributarios totales representa el 13.47%; esta misma comparación para Colombia refleja que este impuesto representa el 1.4% del PIB y el 10.09 como porcentaje de los ingresos tributarios totales. Asimismo, la comparación entre países incluidos en los gráficos 4 y 5, ratifica que Guatemala y Perú son los países en donde no tiene casi ninguna significación en comparación con el PIB ni dentro del total de ingresos tributarios, situación que en el caso de Guatemala también se repite al compararla con los otros países de la región centroamericana, que muestran porcentajes levemente superiores.

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Gráfico 5 | Impuesto sobre la Propiedad en países seleccionados como porcentaje de los ingresos tributarios Año 2013 1/ 16% 14% 13.47 12% 10%

10.09

8% 6%

Venezuela

Uruguay

0.18 Rep. Dominicana

Perú

Nicaragua

0.98 0.76 0.15 Honduras

0.03 Guatemala

0.55 El Salvador

Ecuador

Costa Rica

Colombia

Chile

Brasil

Nota: Adaptado y basado de cifras obtenidas de la Base de datos de CEPAL STAT http://interwp.cepal. org/sisgen/ConsultaIntegrada. asp?idIndicador=845&idioma=e.

1.57

1.08

0.87 Bolivia

1/: No incluye contribuciones a la seguridad social.

3.93

Argentina

4% 2% 0%

6.54 6.59 4.96

El resultado de estas comparaciones entre los países seleccionados, corrobora los hallazgos de investigaciones realizadas sobre el impuesto territorial, en el sentido de que este impuesto tiene poca importancia dentro de la estructura tributaria de los países por factores comunes, y que apuntan hacia la necesidad de mejorar las funciones catastrales, la valuación inmobiliaria y la forma de cobranza del impuesto, que también están presentes para el caso de Guatemala de acuerdo con las fuentes consultadas y los datos recabados en las entrevistas a actores clave.5 Lo anterior implica que tanto el MINFIN como asesor de las municipalidades, como las propias comunas deben trabajar en la superación de estas deficiencias, a fin de que la recaudación del IUSI alcance niveles más acordes con el potencial territorial que tiene el país. Para ello sería muy útil investigar la experiencia en otros países por parte de funcionarios del DICABI, en particular en aquellos en los que se obtienen mayores ingresos por este concepto, los mecanismos y las políticas aplicadas, a fin de implementar las que mejor se acomoden a las características de Guatemala. 5

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Se entrevistó al Lic. Gonzalo Ariel Sarceño Mendoza, Asesor de Descentralización de IUSI, DICABI-MINFIN, a la Lcda. Aracely Mijangos, consultora, experta en Asuntos Municipales y al Lic. Luis Felipe Linares, Coordinador del Departamento de Estudios Laborales de ASIES y experto en asuntos municipales.

IV. Efectividad de los mecanismos de cobro del IUSI en las municipalidades a. El proceso de recaudación La ley permite trasladar el recaudo del impuesto a las municipalidades que manifiesten al MINFIN que disponen de la capacidad técnica y administrativa necesaria para hacerlo. A partir de esta manifestación, el MINFIN les provee capacitación técnica y administrativa, incluso la dotación del software, denominado Sistema Integrado de Administración Financiera Municipal (SIAFMUNI), que constituye un servicio de asistencia financiera para los gobiernos locales. Este software les permite básicamente la generación de las notas de cobro; adicionalmente las municipalidades reciben asistencia a través de la Dirección de Asistencia Financiera Municipal (DAAFI), que tiene a su cargo los sistemas municipales que el MINFIN ha proveído a los gobiernos locales, particularmente dirigidos a mejorar la recaudación del impuesto. De acuerdo con información suministrada por el Asesor Municipal de DICABI en el MINFIN, hasta el final del primer semestre de 2015, son 279 municipalidades las que cobran el IUSI (82.5% del total), en tanto que para 59 de estas todavía lo hace el MINFIN a través de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT). Son 11 los departamentos que ya cobran el impuesto en la totalidad de sus municipios (50% del total), que son Guatemala, El Progreso, Sacatepéquez, Escuintla, Suchitepéquez, Retalhuleu, Alta Verapaz, Petén, Izabal, Zacapa y Chiquimula. La mayoría de los municipios que no se han hecho cargo de la recaudación del impuesto pertenecen a los departamentos de Totonicapán, Quetzaltenango, San Marcos y Huehuetenango, con un total de 45 municipios mientras que en los departamentos de Chimaltenango faltan 2, y en Santa Rosa, Baja Verapaz y Jalapa solamente falta que se incorpore un municipio. Es oportuno hacer la observación de que en la mayoría de estos municipios que todavía no recaudan el impuesto se registran altos porcentajes de población en situación de pobreza, con lo que las recaudaciones del IUSI podrían tener poca significación. En su orden, la pobreza total en los departamentos de Totonicapán, Quetzaltenango, San Marcos y Huehuetenango es del 80.6%, 67.3%, 76.4% y 67.6%, respectivamente (Instituto Nacional de Estadística, 2011). Cabría esperar que en el futuro cercano se incorporen otras comunas para realizar el cobro por su cuenta, considerando que ello les permite disponer de

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manera inmediata de los recursos, a diferencia de cuando lo hace la SAT, pues en este caso se da un retraso aproximado de dos meses para el traslado de los fondos según información de la asesoría municipal de DICABI (Asesor de Descentralización de IUSI, 2015). Aun cuando no fue posible constatarlo en las oficinas municipales respectivas, de acuerdo con la información recabada con actores clave entrevistados, los municipios de mayor captación y que han concesionado el cobro del IUSI a empresas privadas, son San Miguel Petapa, Villa Nueva, Chinautla, Fraijanes, Santa Catarina Pinula y San José del Golfo en el departamento de Guatemala y Santa Lucía Cotzumalguapa en el departamento de Escuintla, aunque según otras fuentes son más los municipios que lo hacen por esta vía. En 2013, algunos medios de comunicación escrita informaron sobre los servicios contratados para el cobro del IUSI en algunos de los municipios mencionados, noticia derivada de que surgieron dudas acerca de la transparencia en las concesiones y en el cobro del impuesto. Al respecto, de acuerdo con declaración del abogado del alcalde de Chinautla, 63 municipios contratan empresas para cobrarlo, siendo esta una actividad que se limita al envío de las notas de cobro, por la cual perciben una comisión que podría ser de hasta un 20% del ingreso, lo que según indica sucede en Fraijanes, conforme publicación de Prensa Libre del 12 de marzo de 2013 (Linares, 2013). Siempre sobre el mismo tema, de acuerdo con la información proporcionada por los actores clave entrevistados, la experiencia de concesionar los servicios de cobro de este impuesto no ha sido eficiente, toda vez que a pesar de su contratación, en algunos casos las municipalidades tienen que emitir las notas de cobro por ejemplo, lo cual debería corresponder a las actividades a cargo de las empresas contratadas para el efecto. Tampoco fue posible conocer con exactitud a cuánto asciende la comisión que corresponde a la empresa recaudadora sobre el monto cobrado, excepto el porcentaje indicado en el párrafo anterior, que se refiere solo a una municipalidad y que en todo caso cualquiera que fuere este, reduce el potencial a recaudar. Opina el Lic. Linares, que el MINFIN debería revisar la delegación del cobro del IUSI a las municipalidades, ya que considera que se está desperdiciando un tributo que tiene gran potencialidad. Argumenta que el país tiene una reducida carga tributaria (de las más bajas del mundo) y que el Estado sufre permanentes dificultades fiscales, ante lo cual el IUSI podría ayudar a elevar dicha carga. Asimismo, que el impuesto sobre inmuebles, por afectar el patrimonio, es

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de carácter progresivo, en tanto que la carga tributaria del país, al depender mayoritariamente de impuestos indirectos, entre otros factores, es fuertemente regresiva, lo que contribuye a mantener y profundizar la desigualdad. Agrega que la creación del Registro de Información Catastral y las normas más exigentes para la compra-venta de inmuebles, supondrían que la recaudación a cargo de la SAT daría mejores resultados (Linares, 2013). Al respecto, el entonces Ministro de Finanzas, Peter Lamport (1998), reiteró que también el IUSI debe servir para fortalecer a las municipalidades y terminar así con la concentración de los ingresos fiscales en la capital y con la tendencia a acudir especialmente a recursos de corto plazo, él indica que “para financiar esas obras, es necesario generar ingresos de manera recurrente para que las municipalidades tengan acceso al mercado de capitales” (Inforpress Centroamericana, 1998). Entre las principales conclusiones a que llegó la investigación documental y de campo realizada por la Lcda. Enríquez de León en su tesis de graduación de postgrado en la Universidad de San Carlos (Maestría en Consultoría Tributaria), está la que se refiere a que la recaudación del IUSI es una fuente importante de ingresos tributarios, y que los beneficios de la descentralización de su administración, ha significado para el municipio el incremento ascendente de la recaudación, cuya disponibilidad financiera representa una fortaleza, al referirse a Coatepeque en el Departamento de Quetzaltenango, lugar donde realizó su investigación (León, 2009). No obstante, cabría suponer que esta situación podría corresponder a varios municipios de la República, en particular para los más eficientes en su cobro. De acuerdo con la investigación contenida en la tesis de graduación mencionada, la recaudación del IUSI en ese municipio evolucionó de Q 91.8 miles en 1998, año inicial de la serie investigada, a Q 1,823.2 miles en 2005, último año de la serie; el ingreso más alto se alcanzó en 2004 con Q 2,116.8 miles. Además, en la serie, los mayores incrementos se registraron en los años 2000 y 2001, con porcentajes superiores al 200%. En la misma línea de pensamiento, en opinión de los actores clave entrevistados, no sería aconsejable retornar a la centralización del cobro de este impuesto, toda vez que es parte de la política de descentralización del sector público y ha beneficiado las finanzas de los gobiernos locales. Empero, sí se comparte la necesidad de hacer un cobro más eficiente del mismo, dejando de lado los aspectos políticos en torno de su administración y además, simpatizan con la idea de que este se recaude por la totalidad de los municipios del país.

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b. Análisis del costo-beneficio derivado de la contratación de los servicios para el cobro del impuesto y de las condiciones contractuales La falta de disponibilidad de estadísticas confiables, especialmente sobre el costo del servicio de cobro concesionado, no permite calcular el costobeneficio derivado de la contratación de empresas privadas para recaudar el IUSI, que hubiera sido deseable para conocer las ventajas o desventajas que tiene la utilización de estos servicios para las comunas que recurren a este servicio, especialmente para lograr mayor efectividad en el cobro del mismo y principalmente en la recuperación de la mora existente. No obstante, a pesar de que las municipalidades que cobran el IUSI lograron calificar ante el MINFIN para que fueran autorizadas, es posible que en algunos casos, las municipalidades no dispongan del personal capacitado y suficiente para realizar esta recaudación, por lo que se justificaría en alguna medida la contratación de empresas especializadas, siempre que se sigan los procedimientos de ley y su pago no resulte oneroso. Además, de darse el caso, la empresa contratada debería realizar todo el trabajo sin requerir apoyos del personal o equipo de la municipalidad.

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V. Propuestas para fortalecer los procedimientos de cobro y uso eficientes de los recursos a. Acciones para fortalecer el cobro del impuesto La diversidad de características de los municipios de la República de Guatemala, así como de las corporaciones municipales, hace difícil el diseño de medidas comunes para estructuras municipales disímiles. Este sector ha recibido el apoyo de la Unión Europea que ha subvencionado la realización de una serie de estudios para mejorar las finanzas municipales, así como la capacitación del personal a cargo de la prestación de servicios. En uno de los mencionados estudios, en sus conclusiones, se identifica una serie de actividades que deberían desarrollar los gobiernos locales, las cuales se incluyen a continuación (Asociación Nacional de Municipalidades de la República de Guatemala, Agosto 2014). Este informe advierte que debe tomarse en cuenta que cada municipio tiene sus características demográficas, políticas, económicas, étnicas, religiosas y educacionales, pero en alguna medida comparten los rasgos más comunes que son los siguientes: • • • • • • • • • •

Baja escolaridad y capacitación de los funcionarios y el personal de la municipalidad; Dificultades de acceso de la población a la cabecera municipal; Morosidad de los contribuyentes; Prácticas técnicamente inadecuadas para administrar la municipalidad y sus relaciones con la comunidad; Mal aprovechamiento de los recursos, escasez de recursos para responder a las necesidades de las comunidades del municipio; Mala o viciosa comunicación e interacción entre las autoridades y el personal de las diferentes oficinas de la municipalidad; Deficientes servicios públicos y mala relación de la municipalidad con los vecinos; Abandono de áreas lejanas y aisladas; Clientelismo, compadrazgos políticos y conflictos electorales; Prejuicios y exclusión racial, lingüística, cultural, socioeconómica y de género.

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Es indudable que estas características dificultan una administración eficiente de los asuntos municipales; sin embargo, se considera necesario implementar acciones eficaces que permitan superar las deficiencias que les aquejan y fortalecer las finanzas municipales. En adición a la conveniencia de conocer las políticas y mecanismos que han tenido éxito en otros países e implementarlas en lo que sean aplicables al caso de Guatemala6, se propone adoptar medidas como las que se listan a continuación, las que al no ser excluyentes podrían ponerse en funcionamiento en forma conjunta. •

• • • • • •

•

Actualizar los registros de los contribuyentes del IUSI en todas las municipalidades que lo recaudan, a fin de saber dónde localizarlos para el envío de las notas de cobro con mayor certeza, esto debido a los cambios de domicilio que pudieran existir y que restan efectividad a la gestión; Realizar auditorías de campo para establecer si el catastro municipal cuenta con la información actualizada de los inmuebles de su jurisdicción, así como la situación de la mora; Facilitar el acceso a las cajas receptoras, descentralizándolas en los municipios de mayor extensión territorial, cobros que podrían hacerse a través de agentes ambulantes en las fechas de pago del impuesto; Realizar periódicamente informes de rendición de las cuentas municipales en los medios de comunicación locales o en desplegados en las paredes del edificio municipal; Realizar campañas de publicidad, dando a conocer en forma ilustrada el destino que se da a los recursos captados por el IUSI en beneficio de la comunidad, a fin de estimular la moral tributaria; Sobre la base del punto anterior, emprender campañas de concienciación sobre la conveniencia y necesidad para la comunidad, de pagar puntualmente el impuesto; Implementar loterías tributarias, mediante el sorteo de premios entre los contribuyentes que estén al día en su pago, con la frecuencia que convenga, basadas en los números de los comprobantes de pago del impuesto, de forma similar a las que realizaba la SAT; Vincular o unificar el cobro del IUSI con el de otros servicios públicos que preste la municipalidad como agua potable y energía eléctrica, servicios que siendo básicos reciben mejor atención del vecindario porque tendrían además la amenaza del corte del servicio por retrasos en su pago. Cabe

6 La sugerencia es que algún funcionario del DICABI pudiese viajar a países seleccionados, para luego trasladar las experiencias adquiridas a los encargados de la recaudación del IUSI en las municipalidades.

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•

•

aclarar que el impago del IUSI en ningún caso causaría la suspensión del uso de los otros servicios mencionados, sino que esta propuesta persigue ofrecer al vecino la facilidad de que al pagar los otros servicios, aproveche la oportunidad para pagar el IUSI. Asimismo, implementar mecanismos de los que provee la tecnología moderna para su cobro, como los disponibles vía internet o teléfonos móviles, dependiendo del nivel de cultura de los usuarios en el uso de los mismos; En caso que las medidas anteriores no tuviesen éxito, se podrían imponer multas conforme lo contempla la ley.

En cuanto al mejor aprovechamiento de los recursos captados en beneficio de las comunidades y tomando en cuenta que la mayor proporción de los mismos debe canalizarse a la inversión, se propone emplearlos en la mejora de servicios básicos tales como el de agua potable7, caminos vecinales en el caso que no sean bien atendidos por el gobierno central, red de desagües y alcantarillado, remozamiento de la superficie de las calles de las ciudades y poblados, e instalaciones para el entretenimiento y diversión de sus pobladores.

b. Fuentes de información institucional El Registro de la Propiedad es una importante fuente de información para identificar los bienes inmuebles y sus propietarios. En dicho registro se anotan los bienes recién constituidos y las modificaciones derivadas de las transacciones inmobiliarias; asimismo, extiende las certificaciones correspondientes conforme las solicitudes de los interesados en donde hace constar la identificación del inmueble, sus dimensiones y el nombre de las personas naturales o jurídicas propietarias del mismo. También incluye en sus registros los valores por los cuales se realizan las mencionadas transacciones, cuya valoración surge principalmente del monto acordado entre comprador y vendedor, y el notario que facciona la escritura de la transacción. En 2005, el Congreso de la República emitió el Decreto 41-2005, mediante el cual creó el Registro de Información Catastral (RIC), autoridad competente en materia catastral, que tiene por objeto establecer, mantener y actualizar el catastro nacional, según lo preceptuado en dicha ley y sus reglamentos. Todas sus actuaciones y registros son públicos. Los interesados tienen derecho a obtener en un tiempo prudencial, con las formalidades de ley y sin limitación alguna, informes, copias, reproducciones y certificaciones de las actuaciones a costa del interesado (Congreso de la República, 2005). 7

Ver el estudio “El servicio municipal de agua en los municipios de Santa Cruz del Quiché, Chicacao y San Agustín Acasaguastlán”, ASIES 2015.

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El Registro de Información Catastral tiene, entre otras, las funciones siguientes: • • • • •

Establecer, mantener y actualizar el catastro nacional de acuerdo a lo preceptuado en la ley y sus reglamentos; Registrar y actualizar la información catastral como responsabilidad exclusiva del Estado, y extender certificaciones catastrales y copias certificadas de los mapas, planos y de cualquier otro documento que esté disponible; Coordinar con el Registro de la Propiedad la información básica registrocatastro; Coordinar con el Instituto Geográfico Nacional la elaboración de la base cartográfica y la obtención de información de límites municipales y departamentales; Coordinar con las oficinas de ordenamiento territorial y de control inmobiliario de las municipalidades o las oficinas que cumplan dichas funciones, para la aplicación de la ley y sus reglamentos (Congreso de la República, 2005).

El Registro de la Propiedad como el RIC pueden ser en consecuencia importantes fuentes de información que permita la identificación de los números registrales, de los propietarios, dimensiones y límites de los bienes inmuebles existentes en el territorio nacional. Esta información permitirá a las municipalidades actualizar el valor de los bienes sujetos de tributación, incorporando valores actualizados idóneos para aumentar la recaudación del IUSI. La mayoría de bienes conservan sus valores antiguos, es decir los valores registrados por los progenitores de las generaciones sucesivas de los actuales propietarios y solamente los inmuebles recién construidos y los que son objeto de transacciones de compra-venta tienen valores actualizados; pero no solo estos no constituyen la mayoría, sino que los valores consignados generalmente corresponden a los que figuran en la escritura de la transacción, que generalmente reflejan el valor acordado entre las partes y el notario.

c. Imposición de multas y efectividad en su cobro El artículo 25 de la Ley establece que el contribuyente que no hiciere efectivo el pago del impuesto en la forma y tiempo establecidos por esta ley, incurrirá en una multa equivalente al veinte por ciento (20%) sobre la cantidad que hubiese dejado de pagar. Asimismo, prescribe que por la especial naturaleza de este impuesto y de su administración, la falta de pago del impuesto dentro del plazo previsto en la presente ley, no causará el pago de intereses resarcitorios que contemplan los artículos 58 y 59 del Código Tributario, ni se aplicará la sanción

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por mora establecida en el artículo 92 de dicho código. De tal manera que este impuesto carece de la capacidad de coerción necesaria para lograr mayor atención de las personas o entes obligados a su pago. Dadas las dificultades existentes para el cobro efectivo del IUSI, principalmente por la poca atención que los contribuyentes le dan al mismo, así como la ausencia de una administración eficiente en su cobro, se ha percibido según las entrevistas realizadas, que las municipalidades han acumulado una mora que no es posible cuantificar pero que podría representar montos importantes8, más por el tiempo que han dejado de pagarlo que por los valores del impuesto en mora, ya que no solo las tarifas del impuesto son bajas, sino también por el valor declarado de los bienes que constituye la base del impuesto. Independientemente de los montos en mora, es un problema al que deben dar atención las municipalidades. Además, tomando en cuenta la incidencia política de aplicar medidas coercitivas que tendría en las autoridades edilicias que por lo general buscan la reelección en sus cargos, se estima que la acumulación de mora refleja que la política de aplicación de multas es bastante laxa, con el agregado de que según la ley no pueden cobrarse intereses resarcitorios, sino solamente una multa de hasta el 20% del valor del impuesto (Artículo 25). Al respecto, Eduardo Mérida, director del proyecto IUSI, durante los primeros años de la descentralización del cobro del impuesto, manifestó que varios han sido los problemas que se han presentado al proyecto. El más grande podría ser la sensibilidad que cobra el tema durante los años electorales y los periodos próximos a los mismos. No obstante, los resultados demuestran mucho interés de los alcaldes en iniciar el cobro y a la vez mucho miedo por el costo político que ello implica para su gestión (Inforpress Centroamericana, 2000). También cabe citar la conclusión de la tesis de posgrado de la Lcda. Enríquez de León, que sugiere que “debe fortalecerse la fiscalización y registro de contribuyentes, que a criterio de los funcionarios del Departamento del IUSI, existen muchos más inmuebles de los registrados, debe realizarse control estricto de la mora en el pago del impuesto, por lo que es urgente realizar auditorías de gabinete y de campo, para determinar el estado real de cada contribuyente, lo que redundaría en la inscripción de nuevos contribuyentes, pago de modificaciones y adiciones realizadas sin licencia de construcción, así como control actualizado de los contribuyentes morosos” (León, 2009).

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Comentario compartido con los actores entrevistados.

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En vista de lo anterior, solamente podría recurrirse a la implementación de mecanismos administrativos que realicen la gestión de cobro de manera eficiente, a cuyo efecto tendrían que acudir al MINFIN en busca de asesoría o aplicar algunas de las medidas antes sugeridas para mejorar este aspecto, a través de la aplicación de mecanismos más efectivos para el cobro oportuno del impuesto y evitar la acumulación de sumas de dinero, que más bien tienen carácter de incobrables.

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VI.

Conclusiones y recomendaciones

a. Conclusiones Dentro de varias definiciones del impuesto sobre inmuebles, en general se entiende como tal el tributo que recae sobre los bienes inmuebles rústicos o rurales y urbanos, integrados por el terreno, las estructuras, construcciones, instalaciones adheridas al inmueble y sus mejoras; así como los cultivos permanentes. El origen del IUSI se remonta al año 1873, como una contribución territorial, basada en la extensión de las propiedades. Después sufrió varias modificaciones mediante la emisión de los decretos correspondientes hasta llegar a 1998 cuando a través del Decreto No. 15-98 del Congreso de la República, de fecha 26 de febrero de 1998, se creó la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles, que establece el método de valuación ad valorem para las propiedades sujetas al impuesto, con las tasas del 3, 6 y 9 por millar aplicables en forma escalonada al valor de los bienes. La ley permite trasladar el recaudo del impuesto a las municipalidades que manifiesten al MINFIN que disponen de la capacidad técnica y administrativa necesaria para hacerlo, con lo que se implementó la descentralización del impuesto. La mayor parte de la recaudación del IUSI la realizan las municipalidades habilitadas para ello por el MINFIN, en tanto que para el resto de estas lo hace la SAT. Aunque con altibajos, su evolución en el periodo 2008-2014 ha sido positiva. Asimismo, su importancia como porcentaje del PIB y de los ingresos tributarios es mínima al igual que ocurre en los países de la región latinoamericana, empero el caso de Guatemala figura entre los de más baja ponderación. La ventaja más importante para las municipalidades al hacerse cargo del cobro del impuesto, es la disponibilidad inmediata de los recursos, a diferencia de las que lo perciben por la vía de la SAT, ya que en este caso los recursos captados toman alrededor de dos meses para su traslado. En opinión de los actores clave entrevistados, no sería aconsejable retornar a la centralización del cobro de este impuesto, toda vez que es parte de la política de descentralización del sector público y ha beneficiado las finanzas de los gobiernos locales. Empero, sí comparten la necesidad de hacer un cobro más eficiente del mismo, dejando de lado los aspectos políticos en torno de su administración y además, simpatizan con la idea de que este se recaude por la totalidad de los municipios del país.

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La relación entre el monto recaudado por el IUSI, el valor declarado de los bienes afectos al mismo, la superficie de los departamentos de la República y las familias que los conforman, no permiten llegar a conclusiones de validez general que expliquen las diferencias encontradas; sin embargo, salvando factores como la exclusión de áreas en los departamentos que incluyen áreas protegidas y que las tasas del impuesto son progresivas en función del capital declarado, puede afirmarse que existen contrastes entre la contribución por familia en promedio anual, el valor de los bienes declarado a la matrícula fiscal y la extensión del territorio de cada departamento, especialmente diferenciados por el tipo de inmuebles ubicados en los mismos y que consecuentemente difieren en el valor declarado. En general, los departamentos que cuentan con ciudades con mayor concentración de población tienden a pagar un monto mayor de IUSI por familia, en promedio, en comparación con los menos poblados, en donde predominan los contingentes de población rural. La recaudación del IUSI durante el periodo analizado, aunque con altibajos, mostró tasas positivas de crecimiento. La mayor captación se registró en 2009 y 2012, en tanto que en 2011 tuvo un marcado descenso. En los primeros dos años mencionados, el incremento podría atribuirse al inicio de nuevos periodos de gobierno, incluso la llegada de nuevos alcaldes, lo que se considera que en alguna medida motiva a la población para cumplir sus obligaciones tributarias. Por su parte, el descenso registrado en 2009, estaría asociado a la caída que en general experimentaron los ingresos tributarios como efecto de la crisis económica mundial, acompañado de descensos hasta tasas negativas de crecimiento del sector de la construcción, que afectó el mercado inmobiliario con bajas en la venta de soluciones habitacionales como de edificios para oficinas y centros comerciales, lo que pudo incidir en baja incorporación de nuevos inmuebles en la matrícula fiscal, base del impuesto. En general se considera que una mejor recaudación del IUSI fortalecería las finanzas de los gobiernos municipales, una vez superadas las dificultades de su estructura actual donde están presentes varios factores que impiden el logro de una recaudación más acorde con el potencial de los inmuebles que conforman el territorio nacional. La mayoría de estos factores se enmarcan dentro de la inefectividad de los procedimientos administrativos que manejan las municipalidades, la presencia de aspiraciones políticas de las autoridades municipales y la ausencia de políticas para fortalecer la estructura de cobro. Guatemala no es ajena a los contrastes que se dan en Latinoamérica entre sus centros urbanos, tanto de la capital como de los departamentos del interior, toda

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vez que alberga a una diversidad de edificaciones como de suelos y usos, que reflejan las diferencias entre los sectores de población en función de sus niveles de ingreso o en su caso de riqueza, por lo que es complejo medir el potencial inmobiliario de las propiedades para fines de cobro del IUSI con valores de los inmuebles más cercanos a los precios del mercado, más aún cuando en la valoración de los mismos priva el criterio de sus propietarios sobre el de las autoridades locales, cuando recurren al auto autoavalúo. La captación de recursos por este impuesto en Latinoamérica es de las menos importantes dentro sus estructuras tributarias; no obstante, de acuerdo con información de CEPAL al año 2013, los países donde alcanza mayor proporción como porcentaje del PIB, son en su orden Argentina, Colombia y Uruguay; en tanto que entre los países con menor representatividad en la región están Guatemala y Perú. En Centroamérica, Costa Rica es la que registra el porcentaje mayor, aunque mínimo, seguido de El Salvador, Honduras y Nicaragua, siendo Guatemala la que muestra el menor porcentaje en el área.

b. Recomendaciones Con fundamento en el análisis realizado, se recomienda que tanto el MINFIN en su calidad de asesor de las municipalidades, como las autoridades edilicias trabajen conjuntamente en la superación de las deficiencias existentes en torno a la recaudación del IUSI, a fin de que esta alcance niveles más acordes con el potencial territorial que tiene el país. Para ello sería muy útil investigar las experiencias de otros países, en particular en aquellos en los que se obtienen mayores ingresos por este concepto, sobre los mecanismos y las políticas aplicadas, a fin de implementar en Guatemala las que mejor se adapten a las características del país. Esta propuesta persigue que funcionarios del DICABI sean quienes viajen a países seleccionados y luego repliquen los conocimientos adquiridos al personal que en las municipalidades tienen a su cargo el cobro del impuesto. En adición se proponen las acciones siguientes: Actualizar los registros de los contribuyentes del IUSI en todas las municipalidades que lo recaudan, a fin de tener certeza de dónde localizarlos para el envío de las notas de cobro; Realizar auditorías de campo para establecer si el catastro municipal cuenta con la información actualizada de los inmuebles de su jurisdicción, así como sobre la situación actualizada de la mora;

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Facilitar el acceso a las cajas receptoras, descentralizándolas en los municipios de mayor extensión territorial, cobros que podrían hacerse a través de agentes ambulantes en las fechas de pago del impuesto; Realizar campañas de publicidad, dando a conocer, de preferencia en forma ilustrada, el destino que se da a los recursos captados a través del IUSI en beneficio de la comunidad, a fin de fortalecer la moral tributaria; Sobre la base del punto anterior, emprender campañas de concientización sobre la conveniencia y necesidades de la comunidad, para lograr mayor atención en el pago puntual del impuesto; Implementar loterías tributarias, mediante el sorteo de premios entre los contribuyentes con la frecuencia que convenga, basadas en los números de los comprobantes de pago del impuesto, de forma similar a las que realizaba la SAT; Vincular o unificar el cobro del IUSI con el de otros servicios públicos que preste la municipalidad como agua potable y energía eléctrica, servicios que siendo básicos reciben mejor atención del vecindario porque tendrían además la amenaza del corte del servicio por retrasos en su pago, en el entendido que la falta de pago del IUSI no debería ser causa de suspensión de los otros servicios; además, incorporar mecanismos de tecnología moderna para su captación, vía internet y/o teléfonos celulares, a través de las instituciones bancarias que brindan estos servicios; En caso que las medidas anteriores no tuviesen éxito, se podrían imponer multas conforme lo contempla la ley. Cabe agregar que algunas de las medidas que se sugieren no son excluyentes y por lo tanto, algunas de ellas podrían implementarse en forma conjunta; En cuanto al mejor aprovechamiento de los recursos captados en beneficio de las comunidades y tomando en cuenta que conforme a la ley la mayor proporción de los mismos debe canalizarse a la inversión, se propone emplearlos en la mejora de servicios básicos tales como el de agua potable, caminos vecinales en el caso que no sean atendidos por el gobierno central, red de desagües y alcantarillado, remozamiento de la superficie de las calles de las ciudades y poblados e instalaciones para el entretenimiento y diversión de sus pobladores.

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VII. Bibliografía Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. (09 de 05 de 1995). Ley 7509. Impuesto sobre Bienes Inmuebles. Costa Rica: Ministerio de Hacienda. Asesor de Descentralización de IUSI, D. M. (28 de 07 de 2015). Antecedentes del Impuesto Único sobre Inmuebles 1873-1986. (C. G. Arévalo, Entrevistador) Asociación de Investigación y Estudios Sociales (2015). El servicio municipal de agua en los municipios de Santa Cruz del Quiché, Chicacao y San Agustín Acasaguastlán. Guatemala; ASIES. Asociación Nacional de Municipalidades de la República de Guatemala (agosto 2014). Buenas Prácticas sobre Gestión y Recaudación de Tributos Municipales en Guatemala. Identificación y Sistematización. Guatemala. Banco Central de República Dominicana. (03 de 11 de 2015). www.bancentral.gov.do/estadísticas_ económicas/mercado_cambiario/. Recuperado el 04 de 11 de 2015 Comisión Económica para América Latina y el Caribe. (2014 y 2015). CEPAL STAT. Recuperado el Septiembre de 2015, de CEPAL STAT: http://interwp.cepal.org/sisgen/ConsultaIntegrada. asp?idIndicador=845&idioma=e. Congreso de la República de Guatemala. (26 de 02 de 1998). Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles. Guatemala, Guatemala: Maya Diversa Ediciones. . (15 de 05 de 2005). Ley del Registro de Información Catastral. Ley del Registro de Información Catastral. Guatemala. . (1921). Decreto Legislativo No. 1153. Ley de Contribuciones. Guatemala: Congreso de la República de Guatemala. De Cesare, C. M. (2010). [email protected]. Dirección de Catastro y Avalúo de Bienes Inmuebles. (Septiembre de 2015). Guatemala. Dirección General de Impuestos Internos (DGII). (s.f.). Dirección General de Impuestos Internos. Recuperado el 22 de 10 de 2015, de http://www.dgii.gov.do/informacionTributaria/ principalesImpuestos/Paginas/IPI-IVSS.aspx el Blog Salmón. (11 de 11 de 2009). ¿Qué es el Impuesto de Bienes Inmuebles o IBI? Recuperado el 07 de 2015, de http://www.elblogsalmon.com/conceptos-de-economia/que-es-elimpuesto-de-bienes-inmuebles-o-ibi Fundación Konrad Adenauer. (21 de 1 de 2010). Diccionario Municipal de Guatemala. Recuperado el 24 de 07 de 2015, de www.kas.de.

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