Actualidad Política Revista de análisis político de Guatemala

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Diciembre 2012

El reto del desarrollo rural Por Luis F. Linares López Conocer la diversidad de la sociedad para implementar políticas públicas efectivas Por Javier Brolo Análisis del Presupuesto General de Ingresos y Egresos 2013 Departamento de Investigaciones Económicas, ASIES

Anexo Propuesta de reformas constitucionales del Ejecutivo Tema: Democracia representativa Observaciones a la propuesta de reformas a la Constitución Política de la República presentada por el Organismo Ejecutivo Reforma a la Ley Electoral en Guatemala Por Javier Brolo

La revista Actualidad Política tiene el propósito de contribuir al estudio y reflexión de la coyuntura política, económica y social de Guatemala. Los artículos son seleccionados por el Departamento de Investigaciones Sociopolíticas (DISOP) de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES), con el fin de analizar objetivamente la situación política de Guatemala; promover la cultura democrática y participación de la sociedad civil; y fortalecer a las instituciones democráticas. La Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) es un tanque de pensamiento, no lucrativo, de carácter privado. Surgió en 1979, fue fundada en 1982 y adquirió personalidad jurídica en 1988. Está integrada por personas inspiradas en principios de respeto a la dignidad humana y la participación social, interesadas en la reflexión, análisis e investigación de la realidad nacional. Las opiniones contenidas en Actualidad Política son propias de los autores de cada artículo y no expresan necesariamente las del DISOP o ASIES.

Equipo de edición Departamento de Investigaciones Sociopolíticas José Carlos Sanabria Arias Karin Erbsen de Maldonado Jonatán Eliú Lemus Ávila Javier Antonio Brolo Ana Lucía Blas Arana Corrección de estilo Ana María de Specher Diagramación Cesia Calderón

Para mayor información consultar la página de ASIES en www.asies.org.gt Asociación de Investigación y Estudios Sociales, 10ª calle 7-48 zona 9, Apdo Postal 1005-A, Ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A. PBX: +(502) 2201-6300; o enviar un FAX +(502) 2360-2259. Todos los derechos reservados © 2012 Impreso en Ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A. Esta publicación es posible gracias al apoyo de la Fundación Konrad Adenauer (KAS) de la República Federal de Alemania y del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá), bajo la Iniciativa Think Tank (TTI) www.idrc.ca/thinktank. Las opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan los puntos de vista del IDRC o su Consejo de gobernadores, ni de la Iniciativa Think Tank (TTI).

Actualidad Política Revista de análisis político de Guatemala

Editado por Departamento de Investigaciones Sociopolíticas (DISOP)

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Índice Editorial

Por José Carlos Sanabria

El reto del desarrollo rural

Por Luis F. Linares López

Conocer la diversidad de la sociedad para implementar políticas públicas efectivas Por Javier Brolo

Análisis del Presupuesto General de Ingresos y Egresos 2013

Departamento de Investigaciones Económicas, ASIES

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Anexo

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Propuesta de reformas constitucionales del Ejecutivo Tema: Democracia representativa

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Observaciones a la propuesta de reformas a la Constitución Política de la República presentada por el Organismo Ejecutivo

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Reforma a la Ley Electoral en Guatemala Por Javier Brolo

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Editorial El Departamento de Investigaciones Sociopolíticas (DISOP) presenta el tercer número de la revista Actualidad Política, que tiene por objeto contribuir al estudio y reflexión de la coyuntura política, económica y social de Guatemala. En esta ocasión, la revista contiene tres artículos que abordan temas importantes de la agenda pública del último trimestre del 2012. El primero presenta un análisis sobre los retos del gobierno y su institucionalidad para promover el desarrollo rural en el país. El mismo se enmarca en la discusión de la iniciativa de ley de desarrollo rural integral y de los compromisos adquiridos por el Estado en los Acuerdos de Paz. El segundo sintetiza algunas de las reflexiones surgidas con motivo del “III Seminario sobre Estado y sociedad en un contexto multicultural”, que ASIES organiza anualmente. Este año, el foro público del seminario se centró en la importancia de la implementación de políticas públicas con pertinencia cultural, para atender las necesidades y demandas de la sociedad guatemalteca. El tercer artículo analiza el presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado para el año 2013, con énfasis en la capacidad del Estado para recaudar impuestos y cumplir con las metas de ingresos y egresos, así como en la distribución y clasificación de los montos asignados en función de los ejes del programa de gobierno, entre otras consideraciones. Finalmente, la revista recopila tres ponencias presentadas por ASIES, conjuntamente con las universidades de San Carlos de Guatemala y Rafael Landívar, en tres foros públicos. Las dos primeras contienen las observaciones a la reforma constitucional propuesta por el Ejecutivo, en especial en lo que se refiere a seguridad, justicia y democracia representativa. Y la tercera expone la postura frente al dictamen 01-2012, emitido por la Comisión Específica de Asuntos Electorales, que busca reformar la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Esperamos que estos artículos contribuyan a la discusión, reflexión y debate en cada una de las materias para que se constituyan en insumos que

construyan puentes de diálogo y entendimiento mutuo entre los actores involucrados, y así permitan el alcance de acuerdos que ayuden a superar los desafíos y retos que tenemos como sociedad.

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José Carlos Sanabria A rias es coordinador del Departamento de Investigaciones Sociopolíticas de ASIES.

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El reto del desarrollo rural Luis F. Linares López1

1. Im porta ncia del tem a La importancia del tema del desarrollo rural y, dentro de este, de los aspectos relacionados con la producción agrícola y la tenencia de la tierra, está determinada por una serie de rasgos que caracteriza a Guatemala como un país predominante rural. En 2010, de una población estimada en 14.3 millones de habitantes, el 54% habitaba en zona rurales. Adicionalmente, la pobreza tiene una mayor incidencia en el ámbito rural. Según datos de la Encuesta de Condiciones de Vida de 2006 (ENCOVI 2006), el 54% de los residentes en las áreas rurales es pobre, en tanto en las zonas urbanas la pobreza afecta al 42% de las personas. También desde el punto de vista de la ocupación, la población rural representa casi la mitad (49%) de la población económicamente activa (PEA), con 2.9 millones, de una PEA total de 6 millones, de acuerdo con datos de la Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos de 2012 (ENEI 2012). La PEA rural, siempre de acuerdo con los datos de la ENEI 2012, presenta los mayores niveles de informalidad (el 84.5%), así como un bajo nivel educativo: el 25.5% no tiene nivel educativo alguno y solamente el 22% tiene secundaria completa o incompleta, mientras que en el área urbana metropolitana (departamento de Guatemala) el 8.3% no tiene ningún nivel educativo y el 43.4% tiene secundaria completa e incompleta. La PEA agrícola asciende al 32.3% del total de la PEA nacional y, consecuentemente, la actividad agropecuaria es la principal fuente de ocupación del país. Sin embargo, genera solamente el 13% del Producto Interno Bruto (PIB), lo que evidencia una situación extendida de baja productividad (Linares, 2012).



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Luis f. L inares L ópez es Secretario Ejecutivo Adjunto de ASIES

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El reto del desarrollo rural

No obstante lo anterior, el 34% de las exportaciones del país corresponde a la producción agropecuaria, tanto de productos tradicionales (café, azúcar, banano y cardamomo) que participan con el 24.7%, como productos agrícolas no tradicionales, que alcanzan el 9.3% del total. Es por ello que la tierra continúa siendo la principal fuente de acumulación de capital, así como de poder y prestigio. La gravedad de la situación socioeconómica que afecta a la población también es reflejada por la capacidad productiva de los hogares agropecuarios. De acuerdo con datos de la ENCOVI 2011, de 1.3 millones de hogares que realizaron alguna actividad agropecuaria durante 2010, el 13% carece de tierra, el 8% tiene una producción de infrasubsistencia y el 40% una producción de subsistencia, lo que da un porcentaje acumulado del 61% de hogares rurales que, en el mejor de los casos, produce únicamente para satisfacer sus necesidades alimentarias. El resumen del Marco de Programación de País, de FAO-Guatemala, subraya que el bajo nivel productivo de la mayoría de agricultores está relacionado “con una desigualdad profunda en la distribución de activos productivos”, tal como revelan los datos del IV Censo Nacional Agropecuario, de 2003, según los cuales el 67.5% de las fincas censadas tiene menos de dos manzanas de extensión y estas ocupan solamente el 7.8% de la tierra censada; y, en el otro extremo, el 1.86% concentra el 56.6% de la superficie ocupada por fincas. En cuanto a la responsabilidad del Estado en el tema de desarrollo rural, además del mandato contenido en el artículo 2 de la Constitución Política de la República, relativo a que es “deber del Estado garantizarle a los habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona”; el artículo 118, literal j) de la Constitución incluye entre las obligaciones del Estado “impulsar activamente programas de desarrollo rural que tiendan a incrementar y diversificar la producción nacional con base en el principio de la propiedad privada y de la protección al patrimonio familiar”.

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Actualidad Política

2. Concepto de desarrollo rural Entre las numerosas definiciones desarrolladas para el concepto de desarrollo rural, se transcriben cuatro, de las cuales puede concluirse que el núcleo del concepto implica un proceso de cambio y mejoramiento de la situación económica y social de la población rural, para garantizarle, de manera sostenible, mejores condiciones de vida. Para Márquez, citado en Desarrollo y ordenación rural (www.usur.udg.mx – Centro Universitario del Sur, México), desarrollo rural es el “proceso de crecimiento económico y cambio estructural para mejorar las condiciones de vida de la población local que habita un espacio e identifica tres dimensiones: la económica, la sociocultural y la político administrativa. Este proceso pretende mejorar las condiciones de vida y trabajo, creando puestos de trabajo y riqueza a la vez que es compatible con la preservación del medio y uso sostenible de los recursos naturales”. Para Pablo Martínez de Anguita (www.escet.urj.es – Escuela Superior de Ciencias Experimentales y Tecnología. U. Rey Juan Carlos, España), desarrollo rural es “un proceso localizado de cambio social y crecimiento económico sostenible, que tiene por finalidad el progreso permanente de la comunidad y de cada individuo integrado en ella” En la “Propuesta para abordar el desarrollo rural integral en Guatemala”, elaborada por la Universidad de San Carlos de Guatemala y la Universidad Rafael Landívar (USAC-URL) y presentada en octubre de 2011, desarrollo rural integral es “un proceso fundado en una visión territorial del espacio rural, construido a partir de determinadas dinámicas territoriales –obviamente sociales y contradictorias— y en donde el Estado, en sus distintos niveles, se pone al centro del mismo para impulsar y favorecer, no sólo el crecimiento económico, sino también las políticas públicas integralmente concebidas que lo viabilicen (articulación de políticas sociales y económicas), así como la distribución de activos productivos, para que la población esté en condiciones de aprovechar, de manera equitativa, las oportunidades de desarrollo humano, en un contexto nacional caracterizado por la multiculturalidad y con garantía de la sostenibilidad ambiental”

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El reto del desarrollo rural

En la iniciativa 4084 –proyecto de Ley de Desarrollo Rural Integral—, actualmente en discusión en el Congreso de la República, el desarrollo rural integral es entendido como el “avance progresivo hacia una vida digna y justa en lo económico, social, político, cultural, ambiental y espiritual como derecho inherente a la persona, a la comunidad y a la sociedad rural, que implica la participación ciudadana en las decisiones y en los beneficios de los procesos socioeconómicos en el contexto de su identidad genérica y cultural”. 3. LOS ACUERDOS DE PAZ Y EL DESARROLLO RURAL Los Acuerdos reconocen una gran importancia a la situación agraria y desarrollo rural, por lo que el tema ocupa un lugar prominente en el “Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria” (ASESA), en cuya parte considerativa indica que “en el área rural es necesaria una estrategia integral que facilite el acceso de los campesinos a la tierra y otros recursos productivos, que brinde seguridad jurídica y que favorezca la resolución de conflictos” Por ello, de los cuatro capítulos que consta el citado acuerdo, uno de ellos, el III, es dedicado al tema “situación agraria y desarrollo rural”, enunciando una estrategia integral de desarrollo rural. Al inicio del mismo resalta que “la resolución de la problemática agraria y el desarrollo rural son fundamentales e ineludibles para dar respuesta a la situación de la mayoría de la población que vive en el medio rural, y que es más afectada por la pobreza, la pobreza extrema, las iniquidades y la debilidad de las instituciones estatales”. En otras partes de la introducción al capítulo se hacen consideraciones relativas al carácter central que tiene la tierra en la problemática del desarrollo rural; la situación de concentración de recursos, especialmente tierra, que contrasta con la pobreza de la mayoría; que la resolución de la situación agraria es un proceso que abarca múltiples aspectos de la vida rural; y que corresponde al Estado un papel fundamental y urgente en dicho proceso.

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Actualidad Política

Las medidas concretas y compromisos contemplados están comprendidos en nueve subtemas: A. Participación B. Acceso a la tierra y recursos productivos C. Estructura de apoyo D. Organización productiva de la población rural E. Marco legal y seguridad jurídica F. Registro de la propiedad inmueble y catastro G. Protección laboral H. Protección ambiental I.

Recursos

La causa principal de incumplimiento de los compromisos contemplados en los acuerdos de paz es el escaso o nulo avance en algunos temas clave, como los relacionados con el marco legal, la seguridad jurídica y la asignación de recursos. En otros aspectos, como la estructura de apoyo para el desarrollo rural, se dio un fuerte retroceso, comentado más adelante; al igual que en el funcionamiento del principal instrumento para facilitar el acceso a la tierra, como es el caso del Fondo de Tierras (FONTIERRAS). 3.1 Fondo de tierras En el ASESA el gobierno se comprometió a crear el fondo de tierras que concentraría “la potestad del financiamiento público de adquisición de tierras, propiciará el establecimiento de un mercado transparente de tierras y facilitará el desarrollo de planes de reordenamiento territorial”. Señala también una serie de tierras que conformarían inicialmente dicho fondo. El Fondo de Tierras (FONTIERRAS) fue mediante Decreto No. 2499 del 13 de mayo de 1999, con carácter de entidad descentralizada y con [5]

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El reto del desarrollo rural

autonomía funcional. Entre sus objetivos, en congruencia con lo indicado en el ASESA, figuran los siguientes -

Definir y ejecutar la política pública relacionada con el acceso a la tierra, en coordinación con la política de desarrollo rural del Estado.

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Administrar los programas de financiamiento público orientados a facilitar de diversas formas el acceso a tierras productivas, a campesinos y campesinas, en forma individual u organizada, sin tierra o con tierra insuficiente.

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Facilitar el acceso a la tierra en propiedad (…) a través de mecanismos financieros adecuados, así como el uso de los recursos naturales de dichas tierras, bajo criterios de sostenibilidad económica y ambiental.

Entre sus funciones destacan: “generar condiciones institucionales, técnicas, financieras y organizativas que faciliten dar respuesta, en forma integral, a la problemática de acceso de los campesinos sin tierra”; e “impulsar un mercado de tierras activo y transparente, mediante la articulación entre oferentes y demandantes”; Su Consejo Directivo es presidido por el Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación, e integrado por seis directores nombrados por el Ministro de Finanzas Públicas, el Consejo Nacional de Desarrollo Agropecuario (CONADEA), la Cámara del Agro, organizaciones indígenas; organizaciones campesinas; y movimiento cooperativo (federado y no federado). El FONTIERRAS forma parte de los mecanismos diseñados para facilitar el acceso a la tierra en un contexto de mercado, y es básicamente una alternativa al modelo de reforma agraria expropiatoria ejecutado en Guatemala entre 1952 y 1954; ha sido implementado parcialmente en otros países centroamericanos, como El Salvador y Honduras, y con mayor profundidad en Nicaragua, en el último tercio del siglo XX. Dichos procesos así como la tolerancia en Costa Rica a invasiones de tierra y el fomento de la agricultura en pequeña escala, como señaló Bulmer-Thomas en 1989, redujeron “las tensiones asociadas con la distribución desigual de tierras y la especialización de exportación”. Con relación a Guatemala, el citado autor comentó que “la cuestión de la reforma agraria sigue siendo crítica; o se debe implementar o el [6]

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Actualidad Política

gobierno debe adoptar políticas (igual que en Costa Rica) que eviten mayor erosión del sector de pequeña escala y más aumentos de tensión social”. Casi un cuarto de siglo después, la situación continúa igualmente crítica o más aún, como lo refleja en la persistencia de la conflictividad rural y de las demandas de organizaciones campesinas por la atención de esa problemática. Además de los fondos o bancos de tierra, otros mecanismos que facilitan el acceso a la tierra en contexto de mercado son: la reforma agraria asistida por el mercado o negociada (casos de Brasil, Colombia y Sudáfrica; las mejoras en el mercado de arrendamiento de tierras; los impuestos progresivos a la tierra; y la distribución de tierras del Estado a familias rurales de bajos ingresos (FAO, 2004). Conviene señalar que la idea de los fondos de tierras no es nueva. Entre 1932 y 1933, el gobierno de Maximiliano Hernández Martínez estableció en El Salvador un Fondo de Mejoramiento Social, que tenía como propósito adquirir tierras para los trabajadores rurales sin tierra. Esto “fue lo más cerca que El Salvador llegó a la reforma agraria hasta 1980” (Bulmer-Thomas, 1989). El FONTIERRAS funciona mediante tres grandes programas, cuyos datos principales, tomados de la página web de FONTIERRAS, se resumen a continuación: a) Acceso a tierra: entre 1999 y 2012 otorgó créditos y subsidios por Q 1,131 millones, para la compra de 260 fincas, de una extensión total de 135,000 manzanas, para 20,100 beneficiarios. El año de mayor actividad fue 2001, cuando fueron adquiridas 59 fincas para 5,754 beneficiarios y se otorgaron Q 322 millones en créditos y subsidios. En 2011 adquirió cuatro fincas, por un monto de Q 11.6 millones y 188 beneficiarios. En 2012 solamente adquirido una finca. El Director de FONTIERRAS indicó que ello obedece a que están diseñando instrumentos que mejoren el proceso de adquisición (Prensa Libre, 3/12/12). Un reportaje publicado en el Periódico en febrero de 2006, afirma que “los procesos de adjudicación han estado empañados por la corrupción y una deficiente supervisión por parte de las autoridades”. Agrega que [7]

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El reto del desarrollo rural

hay casos de compra de propiedades inexistentes y de sobrevaloración de tierras. Menciona los casos de dos fincas compradas en Izabal y Alta Verapaz, por las cuales pagaron Q20 millones y que su precio real, luego de la valuación por un experto, es de Q10.5 millones. Un documento del Comité de Unidad Campesina (CUC), del 21 de mayo de 2012, alude a la sobrevaloración de tierras y la impunidad que existe en el tema, pues las tierras que compran “son improductivas o no aptas para la siembra”. Otra nota de prensa indica que 101 fincas – más de un tercio de las fincas compradas - tienen una mora total o parcial que asciende a Q 287.1 millones. La Comisionada Presidencial contra la Discriminación y el Racismo, María Teresa Gutiérrez mencionó que, además de la compra de tierras improductivas, hay problemas por la división entre las organizaciones campesinas; que los dirigentes les dicen a los beneficiarios que no paguen porque  la tierra es suya; y que falta conciencia en los campesinos para aprovecharla, citando el caso de Alta Verapaz, donde vendieron las fincas adquiridas (Prensa Libre, 12/3/12). Expertos consultados sobre el tema afirman que, a los problemas anteriores, se agregan casos de colusión entre propietarios de tierras y dirigentes de organizaciones campesinas, que dan como resultado la sobrevaloración de las tierras y que los beneficiarios asuman deudas que no es posible amortizar con el rendimiento que obtienen de las fincas. Como resultado de las demandas planteadas durante la marcha campesina realizada en abril de 2012, dio inicio un proceso de revisión de la deuda agraria. El Gerente del Fondo de Tierras informó que de 96 fincas que tienen problema de deuda alcanzaron acuerdos para eximir a las primeras siete, a las cuales condonaron el 75% del monto que adeudan (Prensa Libre, 7/12/12). a) Arrendamiento de tierras: entre 2004 y 2012 concedió créditos por Q 627.2 millones y subsidios por Q 112.6 millones para dicho fin. b) Regularización de tierra: reporta que entre 2000 y 2012 se regularizó la propiedad de 60,997 familias, que poseen en total 1.05 millones de manzanas, equivalentes a 16,464 caballerías. [8]

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Actualidad Política

Un documento de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), titulado Política de Desarrollo Agrícola, apunta que “la participación directa del gobierno en los fondos de tierras genera presiones políticas para que se ofrezcan precios atractivos a los grandes terratenientes que venden, lo que virtualmente hace insostenible su situación”, y que “son más eficaces si funcionan como instituciones de segundo piso, refinanciando las transacciones de tierra”. Agrega el citado documento que los subsidios son una condición necesaria para el financiamiento exitoso de los fondos de tierras, pues no puede esperarse que las familias rurales pobres compren tierra a precios de mercado; y que una lección aprendida del mismo FONTIERRAS es que “no todos los agricultores pobres califican como beneficiarios del programa”. Que solamente puede serlo el agricultor que reúna determinadas características, como cierto nivel de capitalización, buen grado de organización y experiencia en cultivos rentables. Esto permite concluir, agrega el documento, que ese agricultor no siempre es el más pobre, por lo que se requiere de otro tipo de programas para atender a la población rural más pobre (FAO, 2004). Finalmente, con relación al FONTIERRAS llama la atención que, siendo el principal instrumento de que dispone el Estado para facilitar el acceso a la tierra, en la propuesta de USAC-URL no hay referencia alguna a dicha institución. 3.2 Estructura de apoyo El ASESA indica que se crearán o fortalecerán “las instituciones del Estado, especialmente las del sector público agrícola, activas en el desarrollo rural”. Esa estructura de apoyo atendería aspectos relacionados con la infraestructura básica, crédito y servicios financieros; capacitación y asistencia técnica, información y comercialización. El Banco Nacional de Desarrollo Agrícola (BANDESA) fue transformado en 1997 en el Banco de Desarrollo Rural (BANRURAL), que ha tenido un impacto significativo en el acceso a los servicios bancarios por parte de la población rural.

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El reto del desarrollo rural

Pero, paralelamente a la implementación de los compromisos sobre desarrollo rural, fue prácticamente desmantelado el sector público agrícola, debilitando o cerrando entidades que supuestamente debían jugar un papel clave dentro de la estructura de apoyo para el desarrollo rural. La propuesta de USAC-URL antes mencionada, afirma que “entre las iniciativas que más afectaron al área rural se encuentran la privatización de activos del Estado, entre ellos la venta o transferencia en usufructo de tierras e infraestructura pública para empresas y venta de los silos de INDECA, paralelamente al cierre de instituciones como la Dirección General de Servicios Agrícolas (DIGESA), la Dirección General de Servicios Pecuarios (DIGESEPE), por mencionar dos de las instituciones responsables del apoyo a los campesinos a través de la extensión agropecuaria” El sector público agrícola de Guatemala, fue concebido a finales de los años 60 y principios de los 70, como un conjunto de instituciones que se encargaría de atender las diversas dimensiones del desarrollo agropecuario, bajo la rectoría del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA) e integrado por entidades centralizadas y descentralizadas a cargo de dichas dimensiones: Instituto de Ciencia y Tecnología Agrícola (ICTA) para la investigación; el Instituto Nacional de Transformación Agraria (INTA) para el acceso a la tierra; DIGESA y DIGESEPE para la extensión agrícola y pecuaria; BANDESA para el acceso al crédito e INDECA para la comercialización y la garantía de precios al pequeño productor. Es indudable que el sector público agrícola tuvo enormes deficiencias y en muchos de sus instituciones imperó la corrupción, pero su desmantelamiento, bajo el influjo de la corriente que abogaba por la reducción de las funciones estatales y de la institucionalidad pública, dejó un vacío que está pendiente de llenar, por lo que debe tomarse como una lección la necesidad de distinguir entre la pertinencia y utilidad de las funciones a cumplir por una institución, y los problemas derivados de una mala gestión y de la desviación de sus propósitos. Un destacado especialista centroamericano en temas de desarrollo rural, Fernando Soto Baquero, considera que un “aspecto clave está

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Actualidad Política

en la necesidad de generar una renovada institucionalidad para el agro, evitando los riesgos de resucitar la misma que existía antes de las reformas estructurales. Al respecto cita un informe d el Banco Mundial, titulado Agricultura para el Desarrollo (World Development Report 2008): “los ajustes estructurales de los años ochenta desmantelaron el sistema de agencias públicas que proporcionaba a los agricultores acceso a la tierra, el crédito, seguros, insumos y organizaciones cooperativas” Según el mismo Informe, “la expectativa era que remover el Estado liberaría al mercado para que los actores privados tomaran a su cargo estas funciones –reduciendo sus costos, mejorando su calidad y eliminando su sesgo regresivo”. Eso en general no ocurrió, debido fundamentalmente a la existencia de mercados incompletos y a brechas institucionales que “impusieron elevados costos en crecimiento perdido y en disminuciones de bienestar para los pequeños agricultores, amenazaron su competitividad y en muchos casos su supervivencia” (Soto Baquero,sf.). Cabe preguntarse si la reflexión sobre los mercados incompletos – y demasiado imperfectos – y las brechas institucionales, no tendría que haberse realizado al momento que los organismos financieros internacionales, llevados por el impulso del neoliberalismo convertido en pensamiento único, presionaron a los países en desarrollo a desmantelar las instituciones cuya creación, tan solo dos o tres décadas antes, ellos mismos habían prescrito. No se reparó que, como anota Bernardo Kliksberg (2003), que el “Estado solo no puede resolver los problemas, pero su minimización los agrava”. 3.3 Marco legal y seguridad jurídica Con respecto al marco legal, el ASESA asienta que “Guatemala requiere de una reforma del marco jurídico del agro y de un desarrollo institucional en el área rural (…) que permita la plena integración de la población campesina a la economía nacional y que regule el uso de la tierra en forma eficiente y ecológicamente sostenible”. Para ello, el gobierno se comprometió, entre otras medidas a:

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El reto del desarrollo rural

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Promover la creación de una jurisdicción agraria y ambiental dentro del Organismo Judicial.

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Promover una revisión y adecuación de la legislación sobre tierras ociosas para regular, incluso mediante incentivos y sanciones, la subutilización de las tierras y su uso incompatible con la utilización sostenible de los recursos naturales y la preservación del ambiente.

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Proteger las tierras ejidales y municipales

- Normar la participación de las comunidades para que estas tomen las decisiones referentes a sus tierras. Los anteriores compromisos se encuentran pendientes de cumplimiento. La Ley del Registro de Información Catastral (Decreto No. 42-2005) contenía dos disposiciones donde el Organismo Legislativo fijaba plazo a los Organismos Ejecutivo y Judicial para presentar las correspondientes iniciativas de Ley de Regularización de la Tenencia de la Tierra y la creación de los tribunales agrarios. Esas disposiciones fueron declaradas inconstitucionales por la Corte de Constitucionalidad, al considerar que el Congreso no puede ordenar hacer uso de la facultad de iniciativa de ley a otro órgano dotado de la misma (Sentencia del 28 de marzo de 2005, expedientes acumulados 2265-2006, 2443-2006 y 2451-2006). Entre 2006 y 2008 la Corte Suprema de Justicia impulsó un proceso de discusión para establecer la jurisdicción agraria y ambiental, el cual quedó en suspenso cuando el magistrado que lo impulsaba, Rodolfo de León Molina, renunció a su cargo en la corte, por haber alcanzado la edad límite para el desempeño del mismo. Tampoco se han impulsado iniciativas para cumplir con los compromisos relativos a la revisión del impuesto sobre tierras ociosas; y la recuperación de tierras nacionales entregadas de forma irregular en zonas de colonización, como el departamento de Petén y la Franja Transversal de Norte.

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4. LA POLÍTICA DE DESARROLLO RURAL INTEGRAL El artículo 225 de la Constitución establece que el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (CONADUR) tiene a su cargo “la formulación de las políticas de desarrollo urbano y rural”. Este mandato fue cumplido hasta el 11 de mayo de 2009, aunque en forma no apegada totalmente al texto constitucional, cuando el CONADUR aprobó la “Política de Desarrollo Rural Integral” (PDRI), elaborada en el marco de un proceso de diálogo entre el gobierno de la República y varias alianzas y organizaciones campesinas: Asociación para el Desarrollo Rural Integral (ADRI), Movimiento de Organizaciones Sociales de Guatemala (MOSGUA), la Coordinadora Nacional Indígena y Campesina (CONIC), y Unión Nacional Campesina (UNAC-MIC) El Organismo Ejecutivo adoptó formalmente la política, mediante el Acuerdo Gubernativo No. 196-2009, del 15 de junio de 2009 y procedió a su lanzamiento público el 23 de abril de 2010. La PDRI define como sujetos de la política a la población rural en situación de pobreza y extrema pobreza, con prioridad en los pueblos y comunidades indígenas y campesinas con tierra insuficiente, improductiva o sin tierra; mujeres indígenas y campesinas; asalariados permanentes o temporales; artesanos; pequeños productores rurales; micro y pequeños empresarios rurales. Contempla nueve principios rectores, 10 criterios generales y 10 políticas. Con relación a la implementación de la política en los casi dos años del período del gobierno anterior, la propuesta elaborada por USAC-URL comenta que su “vigencia fue formal, ya que el gobierno realmente no la asumió, y ni siquiera se conformó el gabinete de desarrollo rural, ni se asignaron los fondos presupuestarios que su implementación requería”. Si el anterior y el actual gobierno tuvieran una genuina preocupación por la implementación de la PDRI, que desde el momento de su formalización mediante acuerdo gubernativo es un mandato para el Organismo Ejecutivo, se habría evitado en buena medida el problema suscitado por el [ 13 ]

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El reto del desarrollo rural

intento de aprobar la iniciativa de Ley de Desarrollo Rural Integral, pues el contenido de esta iniciativa es básicamente el mismo que el de la PDRI, como se comenta en el apartado siguiente. 5. LA INICIATIVA DE LEY DE DESARROLLO RURAL INTEGRAL De 2005 a la fecha fueron presentadas en el Congreso de la República seis iniciativas de ley de desarrollo rural, cuyos datos principales se presentan a continuación: - No. 3223, del 6 de abril de 2005 – Ley de Desarrollo Rural, presentada por Adolfo Otoniel Fernández y compañeros. - No. 3253, del 3 de mayo de 2005 – Ley de Desarrollo Rural Integral, presentada por Edgar Alfredo Rodríguez y compañeros. - No. 3470 del 25 de mayo de 2006 – Ley de Desarrollo Rural Integra, presentada por Edwin Armando Martínez y compañeros. - No. 3606 del 14 de febrero de 2007 – Ley Marco de Desarrollo Rural, presentada por Héctor Julio Pérez Rojas y compañeros. - No. 3901 del 16 de septiembre de 2009 – Ley de Desarrollo Rural Integral, presentada por Nineth Montenegro y compañeros. - No. 408No. 4084 del 11 de agosto de 2009 – Ley del Sistema Nacional de Desarrollo Rural Integral, presentada por Roberto Kestler y compañeros. La última iniciativa presentada fue producto, como se señala en la exposición de motivos, del consenso logrado gracias a la participación de diversos actores sociales y políticos. La Comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca emitió dictamen favorable el 30 de septiembre de 2009, pero fue después de las marchas campesinas realizadas en los primeros meses de 2012 (la segunda el 17 de abril de 2012) que aumentó la presión de las organizaciones campesinas para que fuera aprobada la iniciativa de ley.

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Como se comentó en el apartado anterior, el contenido de la iniciativa de ley 4084 es similar al de la PDRI, en lo que se refiere al objeto de la ley, el sujeto de la ley, los principios rectores, principios generales y las políticas. El listado de 10 políticas que constituyen el Sistema Nacional de Desarrollo Rural Integral incluye la política económica, donde se hace referencia a temas que, por mandato de constitucional son responsabilidad de la Junta Monetaria: “promueve políticas macroeconómicas (fiscal, monetaria, cambiaria y crediticia) y comerciales que favorezcan el fortalecimiento, desarrollo y crecimiento de la economía rural, indígena y campesina”. El tema de mayor controversia en el listado de políticas es la alusión a que la política agraria “reformará y democratizará el régimen de uso, tenencia y propiedad de la tierra, desincentivando su concentración mediante la dotación y otros mecanismos de acceso a la tierra”. Esto obviamente solamente puede promoverse dentro de los límites fijados por el artículo 40 de la Constitución, relativo a la expropiación, pero resulta obvio que al igual que toda la parte dedicada a principios, criterios y políticas, la ley será fundamentalmente un instrumento de reivindicación y presión para lograr la implementación de los lineamientos de política plasmados en su texto. Entre las diferencias que tiene la iniciativa con respecto a la PDRI, destacan la incorporación de 25 definiciones, que no representan un valor agregado con relación al texto de la política. Más bien algunas de ellas son innecesarias, como la articulación entre lo urbano y rural; otras extremadamente confusas, por ejemplo, calidad de vida, o riñen con el significado generalmente aceptado, como en el caso de ordenamiento territorial. La institucionalidad del sistema está conformada por el Gabinete de Desarrollo Rural Integral, para cuya integración no es necesario que sea materia de una disposición legislativa, pues es un asunto de la organización interna del Organismo Ejecutivo.

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El reto del desarrollo rural

El segundo órgano el Ministerio de Desarrollo Rural Integral, que seguramente entrará en duplicidad de funciones con el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA). Lo procedente en este caso es adecuar la organización y funciones del MAGA a los propósitos del desarrollo rural y al cumplimiento de los compromisos sobre el tema contenidos en los Acuerdos de Paz. El tercer órgano del sistema es el Consejo de Participación y Auditoría Social, al cual se asignan atribuciones que duplican las que corresponden al Sistema de Consejos de Desarrollo y al CONADEA. La atribución que permitirá “impulsar procesos y definir mecanismos de información y consulta a nivel nacional, regional y local, con organizaciones, sectores y otras instancias de diálogo”, es demasiado amplia y ambigua, por lo que de ser implementada seguramente entrará en colisión con facultades decisorias de la administración pública y con las atribuciones de órganos colegiados y espacios de participación. El intento de aprobación de la ley en el último tramo del período de sesiones ordinarias del Congreso dio lugar a presiones y pronunciamientos por parte de las organizaciones campesinas que apoyan la iniciativa, y los empresarios agrupados en la Cámara del Agro, que la objetan. El presidente de la República apoyó decididamente la aprobación de la ley. Refiriéndose a su cercano cumpleaños, manifestó que “el mejor regalo que le pueden dar es la aprobación de la Ley de Desarrollo Rural (Emisoras Unidas, 29/11/12). Las organizaciones que integran la Convergencia de Derechos Humanos y otras instancias sociales, señalaron en un comunicado que la ley es un compromiso de los Acuerdos de Paz y que la propuesta “es producto de un larguísimo proceso de debate y negociación en donde miembros de las cámaras empresariales han participado”; expresando preocupación porque las cámaras “utilicen una serie de mecanismos formales e informales para limitar, obstaculizar y comprometer la autonomía del Congreso” (el Periódico, 3/12/12). La Cámara del Agro utilizó el derecho de respuesta para aclarar que el primer proceso de consulta fue suspendido cuando estaban evaluando el artículo 5 de la iniciativa, debido a que la mayoría de organizaciones campesinas se retiró de la mesa. Agregan que “nos oponemos y nos [ 16 ]

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opondremos, si (utilizando todos los mecanismos apegados al ordenamiento jurídico guatemalteco) a este y a aquellos proyectos que bajo cualquier nombre propugnen el desconocimiento de la institucionalidad del país (…) y/o aquellos que como la nefasta e ideológica redacción de la iniciativa 4084 (…) propugnen un control territorial fuera de la institucionalidad vigente” (el Periódico, 7/112/12). CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES -

La gravedad de la situación que afecta a la población rural, mayoritaria en Guatemala, exige implementar políticas y estrategias de desarrollo rural, las cuales están apropiadamente delineadas en el ASESA, pues su resolución, tal como indica el citado acuerdo, es fundamental e ineludible.

-

La aprobación de la Ley de Desarrollo Rural no es, estrictamente, un compromiso contemplado en los Acuerdos de Paz.

-

Tal como está redactada la iniciativa, adolece de muchas deficiencias y en su texto no aparecen medidas concretas – salvo el caso de la institucionalidad – que puedan hacer una contribución efectiva a la promoción del desarrollo rural. Hay otras leyes de contenido similar – eminentemente declarativo – como la Ley de Desarrollo Social, que en su momento generó grandes expectativas y, posteriormente, ni siquiera fue mencionada en el decreto de creación del Ministerio de Desarrollo Social.

-

El gobierno, a través de la Secretaría de la Paz y con la participación de los ministerios y secretarías involucrados, debe hacer una exhaustiva evaluación del cumplimiento de los compromisos contenidos en los Acuerdos de Paz relacionados con el acceso a la tierra y el desarrollo rural.

-

Es imprescindible el fortalecimiento de la institucionalidad pública relacionada con el desarrollo rural. Lo más recomendable es la conversión del MAGA en un Ministerio de Desarrollo Rural, absorbiendo entidades como las Secretarías de Asuntos Agrarios y la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional. [ 17 ]

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El reto del desarrollo rural

-

Fortalecer el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, para que cumpla con su papel de ser el medio principal de participación de la población en la planificación democrática del desarrollo, como señala el artículo 1 del Decreto No. 11-2002

-

Revisar el contenido de la Política de Desarrollo Rural Integral, para adecuarla al marco constitucional y establecer en ella los lineamientos claros que permitan diseñar e implementar un proceso de desarrollo rural, acorde con el contenido de los Acuerdos de Paz.

-

Evaluar el funcionamiento del FONTIERRAS y tomar las medidas correctivas que permitan superar sus deficiencias y mejorar su capacidad para facilitar el acceso a la tierra de los campesinos que carecen de ella.

Referencias Bulmer-Thomas, Víctor, 2011. La economía política de Centroamérica desde 1920. Biblioteca Básica de Historia de Guatemala. Guatemala: Serviprensa. FAO, 2004. Política de desarrollo agrícola. Conceptos y principios. Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO). Roma. FAO-Guatemala, 2012. Marco de programación de país (MPP). Resumen. (FAO)- Representación en Guatemala. Kliksberg, Bernardo. Hacia una economía con rostro humano. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica. Linares, Luis, 2012. El caso Guatemala. En: Fernando Soto Baquero y Emilio Klein (Coord.). Políticas de mercado de trabajo y pobreza rural en América Latina, Tomo II. FAO-CEPAL-OIT. Santiago de Chile. Soto Baquero, sf. Políticas públicas y la nueva situación en los precios internacionales de los alimentos. Grupo de Políticas de la Oficina Regional FAO para ALC, Santiago de Chile. USAC, URL, 2011. Propuesta para abordar el desarrollo rural integral de Guatemala. Universidad de San Carlos de Guatemala y Universidad Rafael Landívar. Guatemala, octubre de 2011. [ 18 ]

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Conocer la diversidad de la sociedad para implementar políticas públicas efectivas Por Javier Brolo2

E

s evidente que para que una política pública tenga éxito debe adaptarse a la sociedad donde será implementada. No solo para que el Estado atienda mejor las necesidades de su sociedad, sino para evitar que una política pública sea rechazada y fracase. En una sociedad diversa como la guatemalteca, adaptarse implica que el Estado identifique en qué medida las políticas públicas pueden ser de aplicación universal o requieren personalizarse mientras mantienen coherencia. Sobre este tema, ASIES organizó un foro el 14 de noviembre para contribuir a entender cómo puede el Estado guatemalteco implementar políticas públicas con pertinencia cultural. El presente artículo recoge las principales recomendaciones realizadas por los expertos invitados al foro, con el propósito de que sean consideradas y se promuevan estudios que las fundamenten. El foro se realizó dada la necesidad de comprender la relación entre el Estado y la sociedad. Particularmente, la relación con los pueblos indígenas, ya que demográficamente reflejan menor impacto positivo de las políticas públicas de desarrollo humano y menor acceso a satisfactores de justicia, empleo, salud, educación, entre otros, como puede apreciarse en los Índices de Desarrollo Humano (PNUD, 2012). Los temas abordados en foros anteriores fueron: Desafíos y oportunidades para la construcción de un estado plural y Participación y representación indígena en partidos políticos guatemaltecos. En esta ocasión se invitó a expertos para entablar un diálogo sobre las funciones del Estado, su desempeño y cómo mejorar. Los invitados:



2

Javier Brolo es consultor del Departamento de Investigaciones Sociopolíticas de ASIES

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Conocer la diversidad de la sociedad para implementar políticas públicas efectivas

Medarda Castro3, Eduardo Mayora4, Gustavo Porras5 y Álvaro Pop6, se expresaron sobre educación, justicia, desarrollo y participación política respectivamente. A partir de sus intervenciones, se identificaron recomendaciones necesarias para implementar políticas públicas con pertinencia cultural. Las recomendaciones se agruparon en tres aspectos. Primero, cómo reordenar o modificar las atribuciones de las instituciones estatales. Segundo, cuáles son las mejores prácticas al implementar políticas públicas. Y, tercero, qué capacidades deben tener los funcionarios públicos. Aunque las recomendaciones pueden ser ampliamente conocidas, continúan vigentes dada la debilidad del Estado actual. También, presentarlas de manera resumida permite que sean adoptadas por las instituciones, además de evaluar su compatibilidad y grado de implementación.7

Medarda Castro es licenciada en Trabajo Social, con estudios sobre política, cabildeo y negociación entre sociedad civil y diseñadores de política pública. Fundadora y socia de la Asociación Política de Mujeres Mayas MOLOJ y del Organismo Naleb’, ha integrado la Misión Indígena de Observación Electoral, así como el Consejo Asesor sobre Pueblos Indígenas y Pluralidad de la Presidencia de la República de Guatemala. Actualmente, es asociada de ASIES. Ha participado en diversos seminarios e intercambios internacionales sobre participación política de los pueblos indígenas, reformas electorales para la equidad de género, entre otros. 4 Eduardo Mayora es Doctor en Derecho Pluralista, Público y Privado, por la Universidad Autónoma de Barcelona. Se ha desempeñado como docente universitario en el país y en el extranjero, y fue Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Francisco Marroquín, entre 1998 y 2000. También fue miembro del Directorio de la Superintendencia de Administración Tributaria, vicepresidente del Tribunal de Honor del Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala, entre otros muchos cargos. Es director de la Mont Pelerin Society y del Instituto Guatemalteco de Derecho Notarial. Asimismo, es socio principal de la firma de abogados y notarios Mayora & Mayora”. 5 Gustavo Porras es fundador del grupo Cráter (1966). Fue militante del movimiento revolucionario guatemalteco, coordinador de la Comisión de Paz que suscribió los Acuerdos de Paz Firme y Duradera, secretario privado de la Presidencia de la República (1996-2000), asesor del Instituto Holandés para la Democracia Multipartidaria, socio de ASIES, catedrático y conferencista. Preside el recién constituido Consejo Económico y Social. 6 Álvaro Pop es maya, de habla q’eqchi’. Es analista político, con especialidad en relaciones internacionales, presidente del Organismo Naleb’ y experto independiente. También es vicepresidente del Foro Permanente de Asuntos Indígenas de Naciones Unidas y director de la Revista Baqtún. Además, conduce el programa de entrevistas Espacio Público por TV Maya. Ha sido jefe de las Misiones Indígenas de Observación Electoral y fundador del Foro de Misiones Nacionales de Observación Electoral. En los últimos años ha trabajado en reformas de Estado en sociedades multiculturales, propuestas de política pública, sistemas electorales, reformas legislativas y constitucionales. 7 Se ha intentado mantener el mayor apego posible a la intención de los expositores; sin embargo, se trata de una interpretación. Se recomienda consultar la memoria del foro público: “Implementación de políticas públicas con pertinencia cultural”. 3

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Primeramente, al dialogar sobre el rol de las instituciones del Estado, estas se referían a los Organismos Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y órganos de control en sus niveles nacional, departamental y municipal. Las intervenciones de los expertos se centraron en definir, por un lado, las funciones del Estado, y por el otro, sus prioridades. La recomendación principal sobre las funciones del Estado puede sintetizarse en palabras de Medarda Castro, quien indicó que: “debe cumplirse lo indicado en la Constitución Política de la República”. Observación que es independiente de si se considera que “la intervención del Estado debe ser mínima”, como opina Eduardo Mayora; o que “el Estado ya ha delegado demasiadas funciones”, según Gustavo Porras o Álvaro Pop. Sin embargo, Porras también indica que el Estado debe priorizar, ya que “no puede querer hacerlo todo sin ser a la vez débil en todo”. Una diferencia significativa radicó en cómo el Estado debe cumplir su función de garantizar justicia. Pop, Porras y Mayora coinciden en que debemos tener un “Estado de Derecho legítimo”, que “no favorezca a unos sobre otros”. Empero, Mayora fue enfático al decir que se debe contar con un sistema jurídico universal que repare abusos de los fuertes sobre los débiles, antes de pensar en pertinencia cultural. En cambio, para Pop la legitimidad del Estado depende de garantizar los derechos de los pueblos indígenas que se han reconocido. Asimismo, hubo sugerencias sobre cómo mejorar la función de elaborar política pública. Porras enfatizó que “la política pública debe reflejar una estrategia coherente; no se reduce a leyes y proyectos”. Agregó que considera las políticas públicas actuales “oligárquicas” y que la falta de servicios crea desconfianza en la población. Según su punto de vista, la omisión más grande del Estado guatemalteco ha sido “no haber hecho una campaña antidiscriminación”. Por su parte, Pop señaló una lista general de prioridades que deben atenderse, tales como servicio civil, participación política, educación, salud y justicia. También propuso que se reevalúe la conveniencia de que los gobiernos municipales sean totalmente autónomos, a la vez que exigió se garantice el derecho a consulta. El segundo aspecto correspondía a recomendaciones para mejorar prácticas en la implementación de políticas públicas. Es decir, cómo [ 21 ]

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Conocer la diversidad de la sociedad para implementar políticas públicas efectivas

mejorar la toma de decisiones a lo largo del ciclo de políticas públicas, que comprende priorizar un tema, identificar el problema, proponer soluciones, decidir acciones, implementarlas y evaluar su impacto. Las recomendaciones se enfocaron en cómo dar a las políticas públicas pertinencia, calidad y viabilidad. Fundamentalmente, Castro, Pop y Porras coincidieron en que, para dar pertinencia a las políticas públicas, se requiere involucrar a más personas en la toma de decisiones, lo que significa que debe haber más indígenas en puestos de toma de decisiones. Pop agregó que el “hay que acompañar el diálogo con acciones para generar confianza”. Asimismo, Porras distinguió entre pertinencia material, como facilidad de acceso a servicios, y pertinencia cultural, como el uso del idioma y costumbres al proveer servicios. Se recomendaron algunos principios para tomar decisiones que mejoren la calidad de las políticas públicas. Castro destacó que las acciones que se decidan implementar deben poder “adaptarse a entornos cambiantes”, “medir su impacto” y “reflejar aprendizajes de otros países”. Pop subrayó la importancia de no retardar las decisiones para “acelerar la implementación de políticas”. Porras recomendó “encadenar los procesos productivos” para su implementación progresiva. También, Mayora destacó la importancia de “crear jurisprudencia”, para así poder tener expectativas realistas de cómo se resolverán los conflictos. Todos los expositores coincidieron en que la viabilidad de las decisiones depende de que se reflejen en el presupuesto. Porras y Pop agregaron que se debe evitar caer en prácticas clientelares, pero que subsidios temporales son indispensables para atender a sectores marginados de la población. Finalmente, se enunciaron varias capacidades que los funcionarios deben tener para implementar políticas públicas con pertinencia cultural. Estas se resumen en dos puntos: conocimientos y actitudes. Se recomendó que los funcionarios que implementan políticas públicas tengan algunos conocimientos básicos. Indiscutiblemente, es necesario conocer el idioma local cuando se interactúa con la población, como es el caso al proveer educación, salud y justicia. Esta capacidad debe continuar siendo construida. Adicionalmente, Porras destacó la utilidad de poseer [ 22 ]

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Actualidad Política

conocimientos básicos de historia y cultura para entender las distintas connotaciones que varios conceptos y acciones tienen en una sociedad, lo que facilita la cordialidad y convivencia. Quizás el punto más sensible correspondió a la recomendación sobre las actitudes que deben tener los funcionarios públicos. En primer lugar, indica Pop, requieren “aptitudes de servicio”. Además, Porras, Pop y Castro enfatizan que se necesita “disposición a reconocer el racismo”. Principalmente, debe evitarse caer en el error de “ofender a una persona acusándola de ser responsable de su situación de desventaja”, que fácilmente sucede al juzgar la condición de un desconocido. Sin duda, abordar una temática tan compleja como la pertinencia cultural es un desafío que debe enfrentarse con humildad. En este documento se han recogido algunas de las contribuciones que los expertos Medarda Castro, Eduardo Mayora, Gustavo Porras y Álvaro Pop dieron al foro Implementación de políticas públicas con pertinencia cultural. Idealmente, varias propuestas podrán encontrar aplicación inmediata para mejorar el papel del Estado y su desempeño. Pero también, dichas recomendaciones delinean una agenda de investigación para entender la relación entre el Estado y la sociedad guatemalteca y proponer cómo mejorarla. PROPUESTA DE PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN: 1. ¿Cuál es el grado de coherencia de las políticas públicas con la Constitución Política de la República? 2. ¿En qué medida las políticas públicas benefician a un grupo étnico más que a otro? 3. ¿Con qué grado de pertinencia se elaboran las políticas públicas? 4. ¿Cuál es la calidad de la pertinencia de las políticas públicas? 5. ¿Cómo se reflejan las políticas públicas en el presupuesto? 6. ¿Cuentan los funcionarios públicos con los conocimientos y las actitudes apropiados para cumplir sus funciones?

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Referencias: Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas. (1995). Recuperado de http://www.guatemalaun.org/paz.cfm ASIES. (2010). Desafíos y oportunidades para la construcción de un estado plural. Guatemala: Recuperado de http://www.asies.org.gt/contenido/iseminario-sobre-estado-sociedad-un-contexto-multicultural-2010 ASIES. (2012). Participación y representación indígena en partidos políticos guatemaltecos. Guatemala: Recuperado de http://www.asies.org.gt/contenido/participacion-representacion-indigena-partidos-politicosguatemaltecos Constitución Política de la República de Guatemala. (1985). Recuperado de http://www.cc.gob.gt/index.php?option=com_content&view=a rticle&id=219:constitucionpdf&catid=36:catpublicaciones&Item id=67 PNUD. (2012). Informes sobre desarrollo Humano. Recuperado de http://hdr. undp.org/es/informes/mundial/idh2011/

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Análisis del Presupuesto General de Ingresos y Egresos 2013 Departamento de Investigaciones Económicas ASIES8 El pasado 23 de octubre de 2012 el Congreso de la República aprobó el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el año 2013, que asciende a Q66 mil 985.4 millones. Su aprobación se dio a pesar de las críticas de los partidos de oposición a la falta de debate en el proceso respectivo. En este artículo se describe cómo la situación económica internacional y nacional afecta la capacidad del Estado para recaudar impuestos y cumplir con las metas de ingresos y egresos establecidas. Luego, se hace una descripción de los ingresos tributarios esperados a partir de las reformas aprobadas en este año. También se detallan los rubros de egresos. Asimismo, se analiza el déficit fiscal y la deuda flotante para el año 2013. En esta ocasión, dentro del análisis se da especial atención al gasto orientado al sector justicia. Finalmente, se presentan las conclusiones del análisis del Presupuesto. EL CONTEXTO ECONÓMICO INTERNACIONAL Y NACIONAL Y SU EFECTO EN EL PRESUPUESTO Los problemas de la deuda pública en los países de la zona del euro y los altos índices de desempleo prevalecientes han tenido un efecto importante en el desempeño económico de Guatemala. Luego de haber alcanzado un máximo de 6.3 % de crecimiento económico en 2007, Guatemala cayó hasta 0.5 % en 2009 y se recuperó a 4.1 % en 2011. Para el 2012, el Banco de Guatemala estimó que el índice se ubicará en un rango entre el 2.9 % y el 3.3 %, debido en gran parte a la desaceleración de la economía in-



8

Este es un resumen del documento original presentado por el Departamento de Investigaciones Económicas y publicado en: http://www.asies.org.gt/contenido/analisis-del-presupuesto-ingresosegresos-del-estado-2013

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Análisis del Presupuesto General de Ingresos y Egresos 2013

ternacional. Para 2013 la estimación es de 3.5 %, porcentaje que sirvió de base para realizar las proyecciones de ingresos fiscales en el Presupuesto de Ingresos y Egresos aprobado para el año. La pérdida del dinamismo de la actividad económica internacional tiene una de sus principales expresiones en el comportamiento del comercio exterior de Guatemala. Al mes de agosto de 2012, el monto total de las exportaciones fue de US$6,874.9 millones, menor en US$220.7 millones (-3.1 %) al valor registrado en el mismo mes de 2011 (US$7,095.6 millones). Las principales mermas por menor precio o menor demanda se dieron en las exportaciones de café (17.2 %), vestuario (5.3 %), metales preciosos (25.8 %), caucho natural (23.7 %), petróleo (14.0 %), cardamomo (27.3 %), frutas (12.7 %) y textiles (18.3 %). Es importante resaltar que Estados Unidos de América se mantiene como el principal destino de los productos nacionales, con 39.8 % del total exportado, seguido por Centroamérica, con 27.3 % del total. Esto sugiere que el menor dinamismo en estos destinos es la principal causa de la contracción de las exportaciones nacionales. En lo que respecta a las importaciones, al mes de agosto de 2012 estas fueron de US$11,336.9 millones, cifra superior en US$256.0 millones (2.3 %) a las registradas al mismo mes de 2011 (US$11,080.9 millones). El aumento estuvo influenciado por el incremento de 43.5 % en los bienes de capital para el transporte, y de 17.1 % en los bienes de consumo duraderos. No obstante, fue parcialmente compensado por la reducción de 5.7 % en las materias primas para la industria y de 2.4 % en los combustibles. La menor demanda de materias primas para la industria sugiere menores volúmenes de producción de este importante segmento de la economía nacional, lo cual también incide en la desaceleración del crecimiento. La posibilidad de que en 2013 el crecimiento económico pueda ser mayor al de 2012 como se ha proyectado en el presupuesto aprobado, depende fuertemente de que Europa salga de la recesión en que se encuentra y de que Estados Unidos logre resolver favorablemente su problema fiscal (el llamado precipicio fiscal), a fin de no limitar aún más su dinamismo, reducir la tasa de desempleo y fortalecer la tasa de crecimiento de la economía.

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LOS INGRESOS FISCALES La proyección de ingresos fiscales para 2013 está basada en la entrada en vigencia de la actualización fiscal aprobada a inicios de 2012 por el Congreso de la República, la cual tiene como uno de sus principales componentes la nueva Ley del Impuesto Sobre la Renta, de la que se espera el mayor incremento en la recaudación prevista para el próximo año. Los elementos de esta actualización tributaria son: - Nueva Ley del impuesto sobre la renta - Impuesto a la primera matrícula - Ley aduanera nacional - Reformas a la Ley del IVA - Reformas a la Ley del impuesto sobre circulación de vehículos - Reformas a la Ley del impuesto de timbres fiscales y papel sellado Sobre la base de este nuevo marco normativo en materia tributaria, se ha proyectado un incremento de 15.5 % en la recaudación esperada para 2013, en relación con la prevista en el presupuesto aprobado para 2012. Destaca el incremento de 47.4 % proyectado en la recaudación del Impuesto sobre la Renta, como resultado de la actualización, el cual contrasta con el aumento de tan solo 2.9 % en el IVA por importaciones, pese a la vigencia de la Ley aduanera que busca mejorar controles y aplicar sanciones en las aduanas.

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Análisis del Presupuesto General de Ingresos y Egresos 2013

Cuadro 1 Guatemala: Ingresos tributarios Período 2011-2013 (Millones de quetzales y porcentajes) 2011 Carga tributaria %

Aumento %

2012

Aumento %

2013

Aumento %

11.00

5.7

11.1

0.2

11.8

7.1

ISR total (Q. millones)

10,063.3

30.0

10,178.8

1.1

15,006.4

47.4

IST empresas

8,198.0

33.7

8,855.6

8.0

13,205.7

49.1

ISR personas

1,461.7

19.3

1,323.2

-9.5

1,800.8

36.1

ISO (Q. millones)

2,571.5

1.6

2,711.9

5.5

2,873.0

5.9

IVA total (Q. millones)

19,472.2

14.7

21,430.5

10.1

22,340.6

4.2

7,595.4

14.2

8,087.2

6.5

8,612.3

6.5

IVA importaciones

11,876.8

15.0

13,343.3

12.3

13,728.3

2.9

Ingresos Tributarios

40,292.2

15.9

43,611.1

8.2

50,375.7

15.5

IVA doméstico

Fuente: MINFIN. 2011: ejecutado. 2012 y 2013: presupuesto aprobado.

La carga tributaria alcanzaría el 11.8 % del PIB en 2013, similar a la registrada en 2002 y 2006, años en que también entraron en vigencia nuevas disposiciones fiscales, pero aun esta es inferior al máximo nivel alcanzado en 2007 (12.1 %). De ser exitosa la aplicación de las reformas en 2013, posiblemente en 2014 se alcance el nivel de 2007. Es claro que persisten retos para lograr un mayor incremento que permita alcanzar niveles de países vecinos y aumentar la disponibilidad de ingresos del Estado para cumplir sus funciones conforme lo establecen la Constitución Política de la República y los Acuerdos de Paz.

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Actualidad Política

Gráfica 1 Guatemala: Carga Tributaria Período 2001-2013 12.5 12.0

11.9

11.5 11.0 10.5

11.7

11.9

12.1

11.8

11.5 11.2

11.3

10.8 10.3

10.00

11.0

11.1

10.4

9.5 9.0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: SAT y MINFIN. 2001-2011: presupuesto ejecutado. 2012-2013: presupuesto aprobado.

En relación con las metas de recaudación previstas en el presupuesto anual aprobado, a septiembre 2012 se ha captado el equivalente al 72.5 % de la recaudación anual, porcentaje ligeramente inferior al registrado en el mismo período de 2011, cuando fue de 74.5 %. Esta situación hace prever que los ingresos al final del año se ubicarán por debajo de la cifra incluida en el presupuesto. Este menor dinamismo de los ingresos tributarios en relación con los previstos en el presupuesto aprobado, está relacionado con los menores valores del comercio exterior, en comparación con los proyectados para el año por el Banco de Guatemala. Para 2013 podría darse un escenario similar en el que la recaudación efectiva sea inferior a la programada en el presupuesto aprobado. Varios factores pueden incidir en ello. Primero, el menor valor de recaudación y las importaciones en relación con las cifras previstas para 2012, por cuanto son base para las proyecciones del año siguiente. Segundo, ante el menor dinamismo de la actividad económica mundial, reflejado en una contracción de las exportaciones nacionales, el Producto Interno Bruto en 2012 también puede ubicarse por debajo de lo previsto, y con ello afecta las proyecciones del año siguiente.

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Análisis del Presupuesto General de Ingresos y Egresos 2013

Tercero, el mayor impacto por la actualización tributaria se espera en la recaudación del Impuesto sobre la Renta—el 71 % del incremento previsto en los ingresos corresponde al aumento esperado en este impuesto—. No obstante, podría haber sobre-estimación en este rubro para 2013 por distintas causas: el crecimiento económico puede ser menor al esperado; posibles recursos de inconstitucionalidad contra esta nueva ley que puedan ser declarados con lugar; se aumenta la tasa impositiva que grava la distribución de dividendos de 3 % de timbres fiscales a 5 % de ISR, pero en 2012 el impuesto de timbres fiscales muestra un incremento de 28 % a septiembre, lo cual pudiera estar asociado a una anticipación de distribución de dividendos a fin de pagar menor impuesto. Finalmente, el crecimiento económico proyectado de 3.5 % para 2013 pudiera ser menor en caso de no darse una recuperación de la actividad económica mundial, principalmente de los Estados Unidos de América, por su relevancia para Guatemala. Por los distintos factores enunciados y otros que puedan surgir en el transcurso de 2013, es posible que no se logre cumplir la meta de recaudación prevista en el presupuesto aprobado, lo cual daría lugar a la necesidad de hacer ajustes al gasto público para adecuarlo a los ingresos disponibles, o acudir a más endeudamiento para financiar las asignaciones de gasto aprobadas en el presupuesto. LAS ASIGNACIONES DE GASTO El Presupuesto de Ingresos y Egresos para 2013 asciende a Q66,985.4 millones, superior en 12.5 % al aprobado para 2012 (Q59,547.2 millones). El Ministerio de Finanzas Públicas estima que el 40 % de los ingresos corrientes del año corresponde a las asignaciones por Aportes Constitucionales, IVA-PAZ, a las distintas entidades autónomas, y de otros impuestos específicos. Otro 40 % de estos recursos corresponde a los pagos por servicio de la deuda pública y remuneraciones de los servidores públicos. Es así como solo la menor proporción de los ingresos corrientes y los recursos del endeudamiento público pueden destinarse a las prioridades de cada administración gubernamental. Las prioridades del programa de gobierno de esta administración debieran reflejarse en las asignaciones de gasto incluidas en el Presupuesto 2013, al menos en lo que respecta a los recursos de libre asignación [ 30 ]

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Actualidad Política

antes mencionados. Desafortunadamente el presupuesto sometido a consideración del Congreso de la República no incluye una clasificación de los recursos en función de los ejes del programa de gobierno, que permitieran verificar las asignaciones de cada área. Es de esperar que los reportes de ejecución presupuestaria sí incluyan esta clasificación para una adecuada rendición de cuentas de la administración gubernamental en función de su oferta electoral. Es así como las asignaciones de gasto aprobadas para 2013 son las siguientes: Cuadro 2 Guatemala: Presupuesto de gastos del Estado Aprobado Período 2012-2013 Asignaciones Entidad Obligaciones Educación Deuda Pública Comunicacio-

Estructura %

(Q. millones) 2012 2013 19,252.1 21,733.0 10,156.1 10,744.8 8,346.1 8,934.1 4,540.8 5,884.7

Variación % 12.9 5.8 7.0 29.6

2012

2013 32.3 17.1 14.0 7.6

32.4 16.0 13.3 8.8

nes Salud Gobernación Secretarías Defensa Agricultura Desarrollo

4,435.0 3,955.0 1,650.6 1,654.9 1,655.5 1,235.4

5,111.6 4,428.7 2,123.5 2,037.9 1,757.7 1,440.4

15.3 12.0 28.7 23.1 6.2 16.6

7.6 6.6 2.8 2.8 2.8 2.1

7.6 6.6 3.2 3.0 2.6 2.2

Social Trabajo Otros Total

630.7 2,035.0 59,547.2

627.2 2,161.8 66,985.4

(0.6) 6.2 12.5

1.1 3.4 100.0

0.9 3.2 100.0

Fuente: MINFIN. 2012: aprobado por el Congreso, incluye transferencias para Desarrollo Social.

La mayor prioridad en la asignación de recursos adicionales de libre disponibilidad fue para los Ministerios de Comunicaciones y Defensa, para las Secretarías y otras Dependencias del Ejecutivo, principalmente FONAPAZ, SEPAZ y SESAN, lo cual se refleja en que sus incrementos [ 31 ]

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Análisis del Presupuesto General de Ingresos y Egresos 2013

porcentuales en relación a 2012 son los mayores. En el caso de los dos Ministerios antes indicados, los recursos adicionales para 2013 provienen principalmente de préstamos externos. Las asignaciones con incremento durante la aprobación por el Congreso de la República son las siguientes: - Ministerio de Comunicaciones:

Q427 millones

- Ministerio de Desarrollo Social:

Q205 millones

- Ministerio de Educación:

Q205 millones

- Ministerio de Gobernación:

Q200 millones

- Ministerio de Agricultura:

Q100 millones

- Organismo Judicial:

Q150 millones

- Ministerio Público:

Q100 millones

- FONAPAZ:

Q100 millones

Cuadro 3 Secretarías y Otras dependencias del Ejecutivo: Presupuesto aprobado Período 2012-2013 Asignaciones Entidad FONAPAZ SEPAZ Bienestar

Estructura %

(Q. millones) 2012 2013 122.5 669.1 111.2 182.0 211.2 196.0

Social SOSEP SEGEPLAN AMSA CONAP SESAN Otras Total

183.3 86.0 81.8 84.9 42.7 427.0 1,650.6

Variación % 58.4 63.7 (7.2)

174.6 95.9 69.7 95.8 110.5 529.9 2,123.5

Fuente: MINFIN 2012.

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(4.7) 11.5 (14.8) 12.8 158.8 24.1 28.7

2012

2013 25.6 6.7 12.8

31.5 8.6 9.2

11.1 5.2 5.0 5.1 2.6 25.9 100.0

8.2 4.5 3.3 4.5 5.2 25.0 100.0

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Actualidad Política

En las asignaciones para las Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro se incluyen todos los aportes para entidades autónomas, que por mandato legal deben recibir recursos del Estado para su funcionamiento e inversión, así como los recursos externos de préstamos y donaciones que se les aprueban. En total constituyen el 32.4 % del presupuesto total para 2013. Cuadro 4 Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro: Presupuesto Aprobado Período 2012-2013 Entidad Municipalidades Clases Pasivas Consejos de Desarrollo USAC Organismo Judicial Ministerio Público Cuotas IGSS SAT Congreso de la República INFOM CDAG INACIF RENAP Contraloría de Cuentas RIC INAB/PINFOR INAB/PINPEP Emergencias y Calamidades Públicas Fideicomiso Transporte Guatemala TSE Instituto de la Defensa Pública PDH Comité Olímpico Corte de Constitucionalidad

Asignaciones (Q millones) Estructura % 2012 2013 Variación % 2012 2013 5,546.3 6,144.8 10.8 28.8 28.3 3,265.7 3,887.7 19.0 17.0 17.9 1,972.1 2,028.3 2.8 10.2 9.3 1,336.1 1,459.6 9.2 6.9 6.7 1,313.4 1,470.0 11.9 6.8 6.8 899.9 1,000.0 11.1 4.7 4.6 652.0 652.1 0.0 3.4 3.0 667.7 1,060.9 58.9 3.5 4.9 505.2 535.2 5.9 2.6 2.5 396.2 339.1 (14.4) 2.1 1.6 300.4 324.0 7.9 1.6 1.5 190.0 142.0 (25.3) 1.0 0.7 181.0 210.2 16.1 0.9 1.0 235.0 253.8 8.0 1.2 1.2 103.0 258.2 150.7 0.5 1.2 177.5 225.0 26.8 0.9 1.0 70.0 85.0 21.4 0.4 0.4 8.0

200.0

2,400.0

0.0

0.9

150.0

150.0

-

0.8

0.7

145.2 115.0 106.0 75.1 63.4

155.0 126.0 106.0 81.0 67.8

6.7 9.6 7.9 6.9

0.8 0.6 0.6 0.4 0.3

0.7 0.6 0.5 0.4 0.3

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Análisis del Presupuesto General de Ingresos y Egresos 2013

Secr. Ejec. Modernización Justicia Otros Total

41.9

169.0

303.3

0.2

0.8

736.0 19,252.1

602.3 21,733.0

(18.2) 12.9

3.8 100.0

2.8 100.0

Fuente: MINFIN 2012.

EL DÉFICIT FISCAL La combinación de ingresos y gastos definida en el presupuesto aprobado para 2013 incluye un déficit fiscal por Q10,566.5 millones, equivalente al 2.5 % del PIB, mayor en cifras absolutas al previsto para 2012 (Q10,296 millones) aunque ligeramente inferior como porcentaje del PIB (2.6 %). Este déficit aprobado por el Congreso de la República es superior al presentado en el proyecto de presupuesto, el cual fue por Q9,548.8 millones (2.2 % del PIB). Aunque el monto total del presupuesto no aumentó por el mayor déficit fiscal, sí se incrementó el endeudamiento neto por cuanto se redujo la asignación para las amortizaciones de deuda interna, específicamente en lo que se refiere al mandato establecido en la Ley Orgánica del Banco de Guatemala para cubrir con Bonos del Tesoro, el costo de la política monetaria a cargo de este organismo. LA DEUDA FLOTANTE En caso se apruebe por el Congreso de la República la emisión adicional de Bonos del Tesoro para la denominada deuda flotante, cuyo monto estimado es de Q3,500 millones, y el pago de estos recursos fuera realizado en el transcurso de 2013, el déficit fiscal del año aumentaría hasta el equivalente a 3.3 % del PIB, similar al del año 2010. EL SECTOR JUSTICIA Las asignaciones presupuestarias aprobadas para el año 2013 para las distintas entidades que integran el sector justicia se incrementan en su conjunto en 7.4 % en relación con 2012. Este aumento es menor que el del total de las Obligaciones del Estado y del presupuesto aprobado, razón [ 34 ]

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Actualidad Política

por la cual disminuye la participación relativa de este sector en el total del presupuesto (de 8.0 % en 2012 a 7.6 % en 2013). Las asignaciones son las siguientes: Cuadro 5 Sector justicia: Presupuesto Aprobado Período 2012-2013 Asignación (Q. millones) 2012 2013 1,313.4 1,470.0 899.9 1,000.0 190.0 142.0 115.0 ,126.0 106.0 106.0 63.4 67.8 41.9 169.0 4,741.6 5,093.8 19,252.1 21,733.0 59,547.2 66,985.4 8.0% 7.6%

Entidad Organismo Judicial Ministerio Público INACIF Instituto de la Defensa Pública PDH Corte de Constitucionalidad Secr. Ejec. Modernización Justicia Total sector Justicia Total Obligaciones del Estado Total Presupuesto Relación % Justicia/Presupuesto

Variación % 11.9 11.1 (25.3) 9.6 6.9 303.3 7.4 12.9 12.5 -

El mayor incremento porcentual en relación con 2012 fue para la Instancia Coordinadora para la Modernización del Sector Justicia, con recursos provenientes de un préstamo otorgado por el BID. El INACIF fue la única entidad con reducción, pero de una magnitud tal (25 %) que posiblemente incida en su capacidad para cumplir adecuadamente sus funciones. Esta situación puede limitar la efectividad del sistema de justicia en su conjunto, dada la relevancia de las acciones del INACIF en las investigaciones. Las asignaciones para el Organismo Judicial y el Ministerio Público previstas en el proyecto de presupuesto eran las mismas que las de 2012 y fue durante el proceso de aprobación en el Congreso de la República que se dio el incremento observado. De no haberse dado esta variación, la participación porcentual del sector justicia en el total del presupuesto se habrá reducido aún más.

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Análisis del Presupuesto General de Ingresos y Egresos 2013

CONCLUSIÓN La actualización tributaria aprobada en 2012 permitirá un importante incremento de la disponibilidad de los ingresos fiscales del 2013, pero prevalece hasta el momento la incertidumbre de la recuperación de la actividad económica mundial. El déficit fiscal resultante del presupuesto aprobado equivale a 2.5% del PIB y es similar al programado para 2012 (2.6 %), por lo cual se mantiene constante el ritmo de endeudamiento público, y en caso de aprobarse la emisión adicional de Bonos del Tesoro para el pago de la deuda flotante, se alcanzaría un déficit equivalente al 3.3 % del PIB, similar al de 2010. Por último, es importante notar que las asignaciones presupuestarias para el sector justicia en su conjunto y la del Ministerio de Educación son de las que presentan menor incremento porcentual en relación con 2012, por debajo del aumento del presupuesto total, ante lo cual la participación relativa en el gasto público de estos rubros prioritarios para el desarrollo nacional, se reducirá en 2013. Queda la interrogante de si el presupuesto aprobado para el próximo año refleja las prioridades expresadas en el plan de gobierno de la actual administración. Sin embargo, responder esa pregunta requiere un estudio detallado de los gastos programados para ese año.

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Anexo A continuación se encuentran tres ponencias presentadas por ASIES, conjuntamente con las universidades de San Carlos de Guatemala y Rafael Landívar, en tres foros públicos. Las dos primeras ponencias dan a conocer la posición de estas instituciones ante la reforma constitucional propuesta por el Ejecutivo, en especial en lo que se refiere a seguridad, justicia y democracia representativa. Las mismas fueron presentadas en los foros organizados por la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales del Congreso de la República, los días 10 y 24 de octubre de 2012. La tercera, presentada en un foro público organizado por la Comisión Específica de Asuntos Electorales el 29 de octubre de 2012, refleja la postura de ASIES frente al dictamen 01-2012, emitido por la citada comisión, que busca reformar la Ley Electoral y de Partidos Políticos.

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Propuesta de reformas constitucionales del Ejecutivo Tema: Democracia representativa 10 de octubre, 2012 INTRODUCCIÓN Tomando como referencia la exposición de motivos de la propuesta de reformas constitucionales, se han identificado los siguientes objetivos: Generales: • Velar por el interés general y la realización del bien común • Consolidar la democracia institucional • Reformar la Constitución Política de la República sin que haya un rompimiento dramático con la estructura legal y el ordenamiento jurídico vigente • Fortalecer las instituciones democráticas • Dar credibilidad ciudadana a las instituciones • Que la administración pública sea transparente, eficiente y eficaz • Preservar el principio de separación de poderes. Específicos: • Renovar y profundizar la democracia representativa • Promover nuevas formas de participación y representación política • Que la elección de representantes sea representativa y directa • Vincular al ciudadano con los diputados al Congreso • Permitir al elector saber por quién vota y a quién puede pedirle cuentas • No permitir el aumento progresivo del número de diputados.

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Actualidad Política

El análisis de las propuestas de reforma presentadas por el Ejecutivo en materia de democracia representativa, permite establecer que cumplen algunos de sus objetivos generales, pero no los objetivos específicos, lo que indica cierta superficialidad, es decir, que estas no tienen la profundidad que se requiere para lograr la reforma necesaria del sistema político. Se advierte, además, que la iniciativa de reforma plantea soluciones coyunturales, en vez de buscar resolver los aspectos de fondo, de manera que sea efectivo el fortalecimiento de la democracia representativa. En todo caso, se reconoce que para lograr fortalecer la democracia es necesario reformar el sistema de partidos políticos, la institucionalidad electoral y el sistema electoral. Sin embargo, consideramos que estos cambios deberían introducirse a la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Por último, como parte del fortalecimiento de la democracia, reiteramos la recomendación de reformar las disposiciones constitucionales relacionadas con el Gobierno Municipal, para limitar la reelección actual ininterrumpida de los miembros del Concejo Municipal, reconocida fuente de conflictos y de crisis de legitimidad. Se sugiere adicionar a la parte final del único párrafo del artículo 254: “pudiendo ser reelectos por una sola vez”. A continuación se presenta el análisis individual de los artículos que conforman la propuesta de reformas en materia de democracia representativa. 1. ARTÍCULO 7. SE REFORMA EL ARTÍCULO 157. POTESTAD LEGISLATIVA E INTEGRACIÓN DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA. La propuesta presentada por el Ejecutivo modifica la integración del Congreso de la República, estableciendo un número fijo de 140 diputados –120 distritales y 20 por lista nacional—. Asimismo, especifica que se utilizará el sistema de representación de minorías en la elección de los mismos. Remite a la Ley Electoral y de Partidos Políticos el establecimiento del número de distritos y el de diputados que corresponderá a cada uno, no pudiendo ser este menor de dos. Finalmente, modifica la forma para ocupar las vacantes de diputaciones, de la siguiente manera: las vacantes [ 39 ]

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Propuesta de reformas constitucionales del Ejecutivo Tema: Democracia representativa

serán ocupadas por quienes hayan obtenido en el distrito o lista nacional, el número más alto de votos, a continuación de a quienes se les adjudicó el cargo de diputado, sin importar el partido político que los hubiere postulado. Con estas modificaciones se busca vincular de mejor manera a los ciudadanos con sus representantes, a fin de facilitar la rendición de cuentas, y evitar el aumento progresivo del número de diputados. Reconocemos la necesidad de estos cambios, para mejorar la representatividad y la confianza de los ciudadanos en el Congreso. Sin embargo, las medidas propuestas responden a una coyuntura y no al problema de fondo. Debe evitarse debilitar el sistema de partidos políticos y vulnerar la voluntad de los electores. Asimismo, debería permitirse flexibilidad, para que la norma se adapte a las necesidades cambiantes del país. En cuanto al primer párrafo, se propone que debería hacerse referencia a que los diputados serán postulados por partidos políticos, para resaltar su condición como canal de participación para optar a cargos legislativos. Además, debería establecerse que la reelección solo será posible después de transcurrido dos períodos, retomando el espíritu del Acuerdo sobre reforma constitucional y régimen electoral. En ese sentido, consideramos que el segundo párrafo actualmente vigente debe ser sustituido por uno donde se señale que será la ley electoral la que determinará todo lo relativo al número de diputados, total y de lista nacional, número y circunscripción geográfica de los distritos electorales y procedimientos de adjudicación de cargos, entre otros. De esa forma se facilita que el número de diputados y la composición de los distritos electorales se modifiquen según demanden las circunstancias, como materia que es de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, y no de la Constitución, más rígida y difícil de modificar. El tercer párrafo del artículo, relacionado con la forma de llenar una vacante por falta definitiva del titular del cargo, no debe ser modificado de manera que afecte la voluntad de los electores, por lo que se sugiere dejar el texto actual.

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Actualidad Política

2. ARTÍCULO 8. SE DEROGA EL ARTÍCULO 160. AUTORIZACIÓN A DIPUTADOS PARA DESEMPEÑAR OTRO CARGO. La reforma propone eliminar la disposición que autoriza al Congreso a conceder permiso a los diputados electos para desempeñar otro cargo en el Organismo Ejecutivo, sin renunciar a la diputación. Esta medida se considera acertada para preservar el principio de separación de poderes. Empero, puede generar ambigüedad, si se aplica el principio de que se puede hacer lo que la ley no prohíbe, por lo que para un mejor cumplimiento del objetivo que se plantea, se sugiere establecer expresamente la prohibición. Se recomienda el siguiente texto: “Los diputados no podrán desempeñar el cargo de ministro o funcionario de Estado o de cualquier otra entidad descentralizada o autónoma. Por lo tanto el Congreso no podrá concederles permiso para estos casos, dentro del período que duren sus funciones.” 3. ARTÍCULO 9. SE REFORMA EL ARTÍCULO 161, PRERROGATIVAS DE LOS DIPUTADOS. Se eliminan los dos últimos párrafos de este artículo, que establecen medidas sobre suspensión de funciones cuando se decreta prisión provisional y vacancia en caso de sentencia condenatoria firme, aplicables a los diputados. Esto, como consecuencia de una propuesta de reforma al artículo 155, que establece principios sobre Responsabilidad de Funcionarios tales como: i) suspensión en el ejercicio de las funciones en el caso que se retire la inmunidad y se ligue a proceso penal a funcionarios o empleados públicos, ii) los efectos que causa la resolución que decide que un proceso de antejuicio es improcedente, e iii) vacancias del cargo en caso de sentencia condenatoria firme. Aunque no corresponden al tema que nos ocupa sobre democracia representativa, su objetivo es lograr la transparencia, eficiencia y eficacia de la administración pública, a través de la responsabilidad de funcionarios. Las medidas propuestas dan respuesta al objetivo planteado, sin embargo, el hecho de estar sujetas a resoluciones judiciales puede reducir [ 41 ]

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Propuesta de reformas constitucionales del Ejecutivo Tema: Democracia representativa

la efectividad de su cumplimiento, en tanto el sistema de justicia no se fortalezca para conseguir mayor eficiencia. En relación a las prerrogativas de los diputados, se requiere establecer constitucionalmente principios administrativos o de gobierno que institucionalicen la responsabilidad de funcionarios. Para ello, se recomienda eliminar las disposiciones que establecen irresponsabilidad por emitir opiniones, por la manera de tratar los negocios públicos en el desempeño de su cargo, así como establecer un régimen disciplinario que permita efectivamente deducir responsabilidad civil penal y administrativa a los diputados del Congreso de la República. De esa forma, también se alcanzará el objetivo de mejorar la confianza ciudadana en las instituciones, fortalecerlas y hacerlas eficientes y transparentes. En ese sentido, se considera que las disposiciones contenidas en la Iniciativa de ley Contra la corrupción pueden ser un buen instrumento para cumplir con los principios constitucionales de deducir responsabilidad a los funcionarios públicos. 4. ARTÍCULO 10. SE REFORMA EL ARTÍCULO 166, INTERPELACIONES A MINISTROS. La reforma propone que las interpelaciones a ministros se realicen en sesiones específicas para no interrumpir la actividad legislativa ordinaria. También, que estas puedan realizarse con un quórum mínimo del 25% de los diputados que integra el Congreso. Si la intención de esta modificación es preservar el principio de separación de poderes, no estaría cumpliendo con esta última. En cambio, sí contribuye a promover la transparencia, eficiencia y eficacia de las instituciones y de la administración pública, así como a dar credibilidad ciudadana a las instituciones. Se trata de una reforma que obedece a situaciones coyunturales relacionadas con la mala gestión legislativa, pero no es un cambio de fondo que signifique un aporte al fortalecimiento de la democracia representativa.

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Actualidad Política

La determinación de quórum no tiene relación con la separación de poderes, pero sí con el fortalecimiento de la democracia representativa. En ese sentido, por la importancia de las interpelaciones como medios de control de la administración pública, se considera que la mayoría absoluta ofrece mayor representatividad, y además promueve eficiencia y eficacia a la actividad fiscalizadora del Congreso. 5. ARTÍCULO 11. SE REFORMA EL ARTÍCULO 168, ASISTENCIA DE MINISTROS AL CONGRESO. Se refiere a la obligación de los funcionarios y empleados públicos de acudir e informar cuando el Congreso lo considere necesario. Se exceptúa de esta a los jueces y magistrados. Además, establece quórum de la mitad más uno de sus integrantes para realizar estas sesiones específicas. En cuanto a la excepción para los jueces y magistrados, sí atiende el objetivo de preservar el principio de separación de poderes. En relación con la determinación de quórum, corresponde el mismo análisis del artículo anterior, en cuanto a que no tiene relación con la separación de poderes, pero sí con el fortalecimiento de la democracia representativa. Por la importancia que, en términos de informar al Congreso y como medios de control de la administración pública, representan las audiencias a funcionarios y empleados públicos, se considera que la mayoría absoluta de diputados ofrece mayor representatividad y promueve eficiencia y eficacia a la actividad fiscalizadora del Congreso. A pesar de que las propuestas coinciden con objetivos generales planteados, se considera que no proveen aportes de fondo para el fortalecimiento de la democracia representativa.

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Observaciones a la propuesta de reformas a la Constitución Política de la República presentada por el Organismo Ejecutivo 24 de octubre, 2012 INTRODUCCIÓN La propuesta del Organismo Ejecutivo de reforma constitucional se suma a tres que se formularon y presentaron con anterioridad para su análisis y discusión, y sobre las cuales la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales ya emitió su opinión: en el caso de la número 4028 de Pro Reforma y la 4031 de LIDER, recomendó no ser aprobadas por el Congreso; mientras que la Iniciativa No. 4387 que tiene como base la propuesta por el Consorcio ASIES-USAC-URL y signada por 10 diputados de diferentes bancadas, únicamente emitió informe. Todas se encuentran pendientes de ser conocidas por el pleno del Congreso de la República en el orden en que han sido presentadas. OBJETIVO DE LA PARTICIPACIÓN DEL CONSORCIO EN EL FORO Enriquecer mediante el análisis científico jurídico la propuesta de reformas constitucionales para fortalecer los sistemas de seguridad y justicia, que permitan garantizar efectivamente estos derechos a la población guatemalteca. SISTEMA DE JUSTICIA La iniciativa de reformas presenta propuestas concretas para evitar las ineficiencias administrativas e inestabilidad laboral, generadas por la concentración de funciones administrativas y jurisdiccionales en la Corte Suprema de Justicia (CSJ) que se mencionan a continuación con las observaciones y recomendaciones correspondientes:

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INTEGRACIÓN DEL CONSEJO DE LA CARRERA JUDICIAL (CCJ) Propone que en representación de la Corte Suprema de Justicia, integren el Consejo de la Carrera Judicial el Presidente, quien lo presidirá, y además un Magistrado titular y un suplente de dicha Corte (artículo 208): Consideraciones Para descargar efectivamente a la CSJ de las funciones administrativas, y además para conformar el Consejo de la Carrera Judicial, de tal forma que permita fortalecer la independencia, imparcialidad e idoneidad de jueces de paz, de primera instancia, así como de magistrados de la Sala de la Corte de Apelaciones, se recomienda lo siguiente: • Que únicamente el Presidente de la CSJ integre el Consejo de la Carrera Judicial por parte de la CSJ, quien además lo presida y mantenga las funciones administrativas de conformidad con la ley. Los magistrados del pleno de la CSJ no podrían integrar el CCJ porque de conformidad con la CPRG, sus funciones son exclusivamente jurisdiccionales (Art. 52 LOJ). • Que en el artículo 208 se establezca exclusivamente lo correspondiente a la carrera judicial. • Que en el artículo 209 se establezca lo relativo exclusivamente a la integración del Consejo de la Carrera Judicial. NOMBRAMIENTO DE MAGISTRADOS DE LA CORTE DE APELACIONES Y TRIBUNALES DE IGUAL CATEGORÍA (ART. 217) 1. Propone que el 20% de magistrados será nombrado por el CCJ mediante convocatoria entre abogados de reconocido prestigio, y que por la forma de su nombramiento no quedarán incorporados a la Carrera Judicial.

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Observaciones a la propuesta de reformas a la Constitución Política de la República presentada por el Organismo Ejecutivo

Consideración La propuesta sobre el modelo de carrera semiabierto para magistrados de la Corte de Apelaciones que establece porcentajes de nombramiento para jueces de carrera y abogados en ejercicio, se estima favorable porque abre la posibilidad de ingresar a este estamento de la carrera sin haber pertenecido a la misma, privilegia los méritos de capacidad, idoneidad y honradez de abogados que han permanecido fuera de ese ámbito, y que enriquecen el OJ con otra clase de experiencia y oxigenan la magistratura. Sin embargo, se estima inconveniente que el 20% de Magistrados sea excluido de la Carrera Judicial, pues crea situaciones de desigualdad y discriminación a personas en el ejercicio del mismo cargo, debido a que a un grupo de magistrados (el 20%) se le otorga las funciones y atribuciones más no las mismas obligaciones que impone el ejercicio del cargo, como lo es sujetarse a las normas de carrera judicial (capacitación, formación, evaluación y disciplina). En ese sentido se recomienda modificar la parte final del último párrafo del artículo 217 con el siguiente texto: “y a quienes a partir de su nombramiento se les aplicarán todas las normas sobre derechos, obligaciones, responsabilidades, formación profesional, causas de traslados y retiro obligatorio, evaluación de desempeño, régimen disciplinario, procedimiento disciplinario, establecidas de forma específica en la Ley de la Carrera Judicial por su forma de ingreso.” 2. En relación con la propuesta de que sea el Consejo de la Carrera Judicial, con el visto bueno de la Cámara Administrativa de la CSJ, sea el que determine la forma de integrar las Salas de la Corte de Apelaciones sus sedes y competencias (Art. 218) plantea lo siguiente: Consideración • No es una función que tenga asignada el CCJ en el artículo 208, y no corresponde a la naturaleza de su competencia, debido a que es una función administrativa, de conformidad con la Ley del OJ. [ 46 ]

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• En referencia a la intervención de la Cámara Administrativa de la CSJ sobre dar el visto bueno en la determinación de sedes y competencias de la Corte de Apelaciones y Tribunales de igual categoría, en adelante se exponen las consideraciones sobre la inconveniencia de la creación de dicha Cámara. • Con fundamento en lo establecido en el artículo 52 de la LOJ, las funciones administrativas le corresponden a la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia y direcciones y dependencias subordinadas a la misma. A este respecto se recomienda modificar el contenido del artículo 218, por el siguiente texto: “Las Salas de la Corte de Apelaciones y tribunales de igual categoría se integrarán de la forma que determine la Presidencia del Organismo Judicial a través de la dependencia administrativa competente.” 3. Propone que la administración del Organismo Judicial debe estar a cargo de un órgano administrativo independiente de la Corte Suprema de Justicia, por lo que considera la creación de la Cámara Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, integrada por Abogados. (Artículo 209) Consideraciones: • La conformación de la Cámara Administrativa produce como efecto la reducción de los integrantes de la Corte Suprema de Justicia, lo que provoca una restricción a la garantía de acceso a la justicia y el debido proceso por retardo en los plazos; • Las funciones administrativas de conformidad con la Ley están asignadas a la Presidencia del Organismo Judicial y a las direcciones y dependencias administrativas subordinadas a dicha Presidencia (Artículo 52 de la LOJ), por lo que se considera innecesaria la creación de dicha Cámara Administrativa, debido a que la separación de funciones jurisdiccionales y administrativas de la Corte Suprema de [ 47 ]

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Observaciones a la propuesta de reformas a la Constitución Política de la República presentada por el Organismo Ejecutivo

Justicia está debidamente establecida en la Ley del Organismo Judicial. • Respecto de la integración de la Cámara Administrativa por abogados, se considera que los profesionales de las ciencias jurídicas no han sido formados para esas tareas, a diferencia de los profesionales especializados en administración y finanzas públicas. Recomendaciones • Eliminar la propuesta de reforma del artículo 209 y plasmar en este artículo lo relativo a la integración del Consejo de la Carrera Judicial. • Establecer constitucionalmente el principio de separación de funciones jurisdiccionales y administrativas de la Corte Suprema de Justicia, mediante la reforma del artículo 203, penúltimo párrafo mediante el siguiente texto: “La función jurisdiccional se ejerce, con exclusividad absoluta por la Corte Suprema de Justicia y por los demás tribunales que la ley establezca. Las funciones administrativas del Organismo Judicial corresponden a la Presidencia de dicho Organismo y a las direcciones y dependencias administrativas subordinadas a dicha Presidencia”. NOMBRAMIENTO DE MAGISTRADOS DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA La propuesta del Ejecutivo argumenta que la Norma Constitucional establece una forma para integrar la Comisión de Postulación de candidatos a Magistrados de la Corte Suprema de Justicia que es variable y susceptible de ir en aumento. 4. Por lo anterior, considera conveniente que se establezca un número fijo de integrantes y propone conformarla (artículo 215) según se expone a continuación:

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Consideración Respecto a la integración propuesta para conformar la Comisión de Postulación, se considera que esta tendría una carga fuerte de representantes de las universidades, lo que provocaría dificultades en la implementación y cumplimiento de la disposición, dado que les absorbería mucho tiempo, con el consecuente descuido de sus funciones en las instituciones que representan. Recomendación Reiteramos la integración contenida en la propuesta del Consorcio, que es la siguiente: un representante de los rectores de las universidades del país que la preside, el decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la USAC, un representante de los decanos de las facultades de Derecho o ciencias jurídicas y sociales de las Universidades privadas del país, dos representantes electos por la Asamblea General del Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala y dos representantes electos por los magistrados titulares de la Corte de Apelaciones y demás tribunales a que se refiere el artículo 217 de la CPRG. ASIGNACIÓN PRESUPUESTARIA MÍNIMA DEL 4% PARA EL ORGANISMO JUDICIAL Establece la propuesta que la asignación presupuestaria actual mínima del OJ del 2% resulta insuficiente para satisfacer las necesidades crecientes de la administración de justicia. 5. Propone una asignación al OJ de una cantidad no menor del 4% del Presupuesto de Ingresos del Estado. No es recomendable aumentar la asignación, debido a que actualmente la Norma Fundamental le otorga un monto base mínimo del 2%, por lo que puede tener una mayor disponibilidad de acuerdo a los resultados de su ejecución y los objetivos de su planificación; asimismo se considera [ 49 ]

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Observaciones a la propuesta de reformas a la Constitución Política de la República presentada por el Organismo Ejecutivo

que el aumento provoca una reducción de la capacidad de manejo del presupuesto del Estado. (Art. 213) De acuerdo al Proyecto de presupuesto 2013 la asignación al Organismo Judicial representaría el 6.1% (Q 1,320.0 millones) del total de las obligaciones del Estado a cargo del tesoro. SISTEMA DE SEGURIDAD Ejército 1. Apoyo del Ejército a las fuerzas de seguridad civil (Art. 244) Consideración La colaboración del Ejército a las fuerzas de seguridad civil debe ser de carácter excepcional y ajustarse a los principios de legalidad, proclamación, notificación, temporalidad, proporcionalidad, no discriminación, compatibilidad, concordancia y complementariedad con las normas de derechos internacionales de derechos humanos. El texto propuesto no se ajusta a estos principios, por la connotación facultativa sin límites que tiene la palabra “podrá”. 2. Estados de excepción (Art. 246) Consideración Es oportuno resaltar que la Constitución Política establece un sistema, valores y principios que son los límites de toda reforma. Por esta razón, en todo procedimiento de conocimiento y discusión de reformas constitucionales deberá vigilarse que dicho sistema no sea alterado, caso contrario, se constituiría en un fraude constitucional, al romper su techo ideológico, como lo ha expresado el Dr. García Laguardia: [ 50 ]

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“(…) Este “techo ideológico” se expresa concretamente en dos principios fundamentales: la garantía de los derechos, que han evolucionado desde la versión originaria de los derechos individuales hacia una visión integral de derechos humanos, con contenidos cada vez más sociales; y la separación de poderes (…)” . Por ello, refiere: “(…) Los actos de reforma constitucional son, entonces, los que tienen la característica esencial de dar continuidad jurídica al ordenamiento constitucional establecido por el poder constituyente originario, y por eso están sujetos a limitaciones (…)” . De esa cuenta, destaca en la propuesta sobre seguridad un elemento que fragmenta ese techo ideológico, relacionado con los límites para disponer sobre estados de excepción. La pretendida adición de la literal c) del artículo 246 se contrapone a dos artículos del mismo texto constitucional, contradice el principio de coherencia de su contenido y viola el ordenamiento constitucional, pues los estados de excepción están normados en los artículos 138 y 139 de la CPRG, que son únicamente reformables por Asamblea Nacional Constituyente. Asimismo, es importante recordar que la ley constitucional en esta materia no ha sido emitida en los 27 años de su vigencia. Recomendación: No aprobar la adición. CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD (ART. 269) Propone aumentar de 9 a 11 magistrados, suprimir los suplentes, prohibir ejercer otro empleo (Art. 269 y 270), y organizarse en cámaras. • La Corte de Constitucionalidad ha demostrado eficiencia en su funcionamiento y el cumplimiento de sus objetivos en la defensa del

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Observaciones a la propuesta de reformas a la Constitución Política de la República presentada por el Organismo Ejecutivo

orden constitucional, por lo que se estima que las propuestas no son necesarias. • Se considera que integrar la Corte en Cámaras es poco técnico, puesto que la única materia que conoce es constitucional. (Art. 269 y 270).

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Reforma a la Ley Electoral en Guatemala por Javier Brolo 29 de octubre, 2012 En este artículo se presentan las observaciones que presentó el consorcio de las universidades San Carlos de Guatemala, Rafael Landívar y la Asociación de Investigación y Estudios Sociales, en materia de sistema de partidos políticos, al Dictamen No. 1-2012 que emitió la Comisión Específica de Asuntos Electorales (CEAE) y que contiene reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Las observaciones fueron presentadas el 29 de octubre de 2012 en la III Jornada de Socialización del dictamen organizada por la CEAE. Entonces, ¿cómo? ¿cómo puede Guatemala tener mejores partidos políticos? Fundamentalmente, no indignándonos, sino involucrándonos y cooperando. Por ello, nuestra cultura democrática también debe madurar. Se empieza por escuchar, pero la Ley Electoral y de Partidos Políticos tiene un papel crucial para fomentar la participación y defender los intereses de los ciudadanos. Tener mejores partidos en Guatemala, hoy, requiere de que estos cuenten con mayor legitimidad y representatividad. Sí hemos avanzado, hemos avanzado en permitir el sufragio universal y la participación de múltiples propuestas políticas en los eventos electorales. Pero la ley aún permite que las dirigencias partidarias tomen decisiones demasiado discrecionales. Decisiones que, ya sea por intereses personales o de poderes fácticos, visiones benevolentes o egoístas, decisiones que se toman desvinculadas de los ciudadanos en quienes recaen sus consecuencias. La ausencia de esta vinculación con los ciudadanos se observa en las cada vez más frecuentes expresiones de descontento social. Tal insatisfacción se origina en las preocupaciones de ciudadanos, preocupaciones que

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Reforma a la Ley Electoral en Guatemala

corporaciones municipales, diputados y funcionarios fallaron en recoger, o en la falta de proponer soluciones o construir capacidad para implementarlas antes de ser electos. He ahí por qué no sorprende la escasez de proyectos políticos aptos para recibir reconocimiento y apoyo en sus esfuerzos por alcanzar resultados progresivos. Es decir, la mejora de los partidos políticos guatemaltecos requiere que estén revestidos de legitimidad y representatividad. Normativamente, eso implica una Ley Electoral y de Partidos Políticos con disposiciones que vinculen a los ciudadanos con la toma de decisiones partidarias, fomentando así la participación de los ciudadanos y garantizando la defensa de sus intereses. Efectivamente, los guatemaltecos necesitamos partidos políticos con democracia interna. Necesitamos partidos con democracia interna para que las mejores ideas tengan cabida en políticas públicas que atiendan las necesidades de los guatemaltecos. Ideas como las del reconocido guatemalteco Luis Von Ahn sobre “cómo utilizar las pequeñas contribuciones de muchos para el bien común”, que actualmente aplica a la solución de problemas globales. En las reformas a la Ley Electoral contenidas en el Dictamen 0012012  hubiera sido posible incorporar disposiciones sobre democracia interna más efectivas. Por ejemplo, se hubiera podido permitir a un partido político que postulara candidatos a corporaciones municipales y diputaciones solo en circunscripciones donde se cuenta con organización legal vigente para garantizar que esa decisión es coherente con los intereses locales. Después podría avanzarse con otros procedimientos que empoderen a los afiliados en la toma de decisiones partidarias para fomentar su participación y defender sus intereses. Sí, reconocemos que el Dictamen 001-2012 contiene avances en la dirección correcta, reflejo de esfuerzos y propuestas que buscan aumentar la legitimidad y representatividad de los partidos políticos. Sin embargo, consideramos que los efectos esperados serán poco perceptibles. Destaco los siguientes comentarios a algunos artículos modificados en el orden que aparecen en la Ley Electoral: [ 54 ]

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• Primero: las modificaciones a los artículos números 19 y 49 aumentan los requisitos mínimos del número de afiliados y organización. Aunque una mayor base social y cobertura de los partidos políticos es deseable, el arraigo ciudadano continuará siendo limitado. Mientras no existan incentivos para que los partidos excedan los formalismos requeridos, sus dirigentes podrán continuar tomando decisiones desvinculadas de los ciudadanos, donde no haya organización legal y donde se carezca de procedimientos institucionales para defender los derechos de los afiliados. • Luego: la modificación al artículo 21 bis aumenta y redistribuye geográfica y funcionalmente el financiamiento público dado a los partidos políticos. Esto es necesario para promover las actividades permanentes de los partidos, como formación y organización. Además, relaja el esfuerzo y suprimiría los compromisos que los partidos deben hacer para adquirir el financiamiento necesario en la realización de dichas funciones. Empero, dado que las dirigencias partidarias respectivas pueden hacer uso de los fondos públicos que le sean asignados sin involucrar a los afiliados, se corre el riesgo de que el resultado no sea contar con afiliados mejor formados o con mayor militancia partidaria. • También se modifica el artículo 205 para fijar el número de diputados. Con ello se logra evitar, de manera drástica, que la cantidad de diputados crezca a la misma velocidad que crece la población. Sin embargo, es una decisión coyuntural que puede afectar negativamente la representatividad poblacional del Congreso de la República, al agravar la desigualdad del voto en el futuro. Asimismo, la calidad de los diputados no depende de su cantidad. Existen formas alternativas de minimizar el crecimiento del número de diputados. • Finalmente, la modificación al artículo 212 incluye cuotas para mujeres e indígenas en los listados de postulación para diputados. Indiscutiblemente, es necesario dar espacio de participación a personas que pertenecen a grupos sociales subrepresentados. Sin embargo, la subrepresentación de los intereses de dichos sectores sociales, adicionado al medio ambiente, continuará en la medida que no se

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Reforma a la Ley Electoral en Guatemala

promueva la militancia partidaria para abogar por propuestas que atiendan directamente las necesidades específicas de cada grupo. El Dictamen 001-2012 contiene modificaciones adicionales, pero sus efectos en la legitimidad y representatividad de los partidos políticos son contrarrestados por la ausencia de vínculos efectivos entre los partidos políticos y los ciudadanos. Así también consideramos con preocupación que el Dictamen 0012012 contiene al menos dos errores que sí deben corregirse. El primero corresponde a la modificación propuesta del artículo 90, sobre las multas. Ahí se establece que “las multas impuestas a los partidos políticos serán descontadas directamente del financiamiento público”. Debemos recordar que el objetivo principal del financiamiento público es permitir que los partidos políticos puedan organizar y formar a sus afiliados. Es un error, incluso es injusto, el castigar a los afiliados retirándoles la oportunidad de hacer valer su derechos cívicos y políticos a causa de infracciones hechas por el partido. Especialmente, porque en la actualidad, dada la ausencia de democracia interna, no puede decirse que los afiliados tienen responsabilidad en las decisiones que conllevarían a un partido a cometer infracciones. Las multas por infringir las normativas deben ser severas, pero también deben atribuirse adecuadamente al sujeto responsable, no al ciudadano. El segundo punto que debería corregirse corresponde a las modificaciones propuestas a los artículos 220 y 222, sobre la adquisición con fondos públicos de pautas publicitarias para las campañas de los partidos políticos. Si bien puede resultar una medida atractiva para buscar en la búsqueda de (a) competencia electoral en condiciones de igualdad, (b) efectiva fiscalización de fuentes de financiamiento y (c) evitar que los partidos adquieran compromisos con financistas, el uso de fondos públicos para este fin no solo es insuficiente para esos objetivos, sino debilita la capacidad del Estado para atender otras prioridades. El último punto es especialmente dudoso.

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En todo caso, el mecanismo institucional propuesto, sin usar fondos públicos, podría contribuir sustancialmente a hacer las campañas más iguales y transparentes. Sería suficiente dar exclusividad al Tribunal Supremo Electoral para adquirir espacios de propaganda en los medios durante la campaña. Así, los partidos tendrían que reportar sus fuentes de financiamiento para que el Tribunal Supremo Electoral adquiriera los espacios máximos que le corresponden a cada partido. Como un punto adicional, no queríamos dejar de unirnos a las sugerencias que otros han hecho respecto a la inconveniencia de incorporar las Consultas Populares en la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Consideramos que no solo puede resultar en efectos indeseados no previstos, sino que plantea desafíos en su implementación, tanto técnicos como de compatibilidad jurídica. Sería más apropiado desarrollar una normativa específica para tratar las Consultas Populares. Agradecemos nuevamente a la Comisión Específica de Asuntos Electorales por abrirnos las puertas y darnos la oportunidad de compartir nuestra pequeña contribución, junto a la de muchos otros, y que deseamos sea utilizada en función del bien común y en pro de mejores partidos políticos en Guatemala: más legítimos y representativos. La responsabilidad de la decisión final sobre los contenidos que la reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, corresponde a los diputados. Esperamos que al momento de su discusión en el pleno, deliberen sobre los criterios que les llevaron a tomar su decisión. Así, rindiendo cuentas, representen y defiendan los intereses de la ciudadanía guatemalteca que les han sido encomendados.

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