Guatemala, enero 2018
DIAGNÓSTICO TRIBURARIO
Diagnóstico de barreras normativas y administrativas que impiden o dificultan la incorporación a la formalidad tributaria Eduardo Olmedo Con el apoyo de:
Introducción Este diagnóstico fue elaborado en el marco del proyecto Impulsando una ciudadanía responsable y activa, ejecutado por la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) con el apoyo del proyecto Participación Cívica, de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de América (USAID) implementado por Counterpart International. El mismo hace referencia a las principales causas y debilidades que impiden a un alto porcentaje de microempresarios de la economía informal, en incorporarse a la formalidad tributaria. Es importante mencionar que el documento fue elaborado desde diferentes perspectivas legales, administrativas y experimentales con grupos focales. El nivel de la recaudación tributaria en Guatemala es bajo, en relación con las necesidades de financiamiento del gasto público; además, según las estimaciones de la Encuesta Nacional de Empleo e Ingreso (ENEI) 1-2017, se considera que 7 de cada 10 guatemaltecos labora en el sector informal1 (Instituto Nacional de Estadistica, 2017). Las razones de trabajar y generar ingresos en el sector informal van desde el alto costo de formalizarse, las oportunidades escasas de empleo formal, la competencia desleal expandida, así como los costos laborales sin retornos evidentes. La República de Guatemala alcanzó una carga tributaria de 12.2 % para el año fiscal 2016, mientras que la carga tributaria del Gobierno central alcanzó 10.4 %. La recaudación tributaria bruta para el año 2016 por parte del Gobierno central alcanzó los Q 56,564.0 millones2. Si se le suman los ingresos recaudados por IUSI, IGSS e Inguat, los ingresos tributarios totales sumaron Q 63,730.8 millones (Superintendencia de Administración Tributaria, 2016).
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Son todos aquellos ocupados en las siguientes categorías: empleadores, empleados y obreros de empresas de menos de seis personas. Todos los trabajadores por cuenta propia o autónoma, excluyendo profesionales y técnicos. Todos los familiares no remunerados, ocupados en servicio doméstico. Fuente: INE. Encuesta Nacional de Empleo e Ingreso (ENEI) 1-2017, Los ingresos tributarios netos alcanzaron para ese año 2016, Q 54,109.5 millones. Fuente: SAT, Recaudación de Ingresos Tributarios 2016.
Para el año fiscal 2017, la meta de ingresos tributarios brutos del Gobierno central establecida en el Convenio para el cumplimiento de metas de recaudación tributaria 2017 (2017) se estableció en Q 60,214.6 millones, monto que es Q 3,650.6 millones superior a lo recaudado el año anterior (Superintendencia de Administración Tributaria, 2016). En cifras preliminares, la recaudación neta para el 2017 fue de Q 56,680.7 millones, mientras que la recaudación bruta había alcanzado Q 59,022.3 millones (Superintendencia de Administración Tributaria, 2017). En el proyecto de presupuesto 2018 (2017), se estima que los ingresos fiscales ascenderán a Q 63,012.4 millones, mientras que el gasto total solicitado por el Ministerio de Finanzas Públicas asciende a Q 83,415.2, una diferencia de Q 20.4 mil millones, los cuales provendrán de financiamientos internos y externos. Es impostergable mejorar la recaudación de impuestos, pero en particular la base tributaria, entendida esta como el número de personas individuales y personas jurídicas que están obligadas al cumplimiento de las obligaciones tributarias. La SAT estima sobre la base de sus registros de pago de impuestos, 949,5773 contribuyentes efectivos en Guatemala (Superintendencia de Administración Tributaria, 2017). El presente diagnóstico, a través de un análisis en los marcos legales, administrativos, y de la percepción de los ciudadanos, busca mostrar las debilidades dentro de los procesos administrativos y en el marco legal, que presentan una dificultad para que los microempresarios informales urbanos puedan registrarse ante la SAT y de esa forma, lograr su inscripción como contribuyentes formales y efectivos.
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Contribuyentes efectivos sin Impuesto sobre circulación de vehículos. Se consideran contribuyentes que conforme a los registros del Sistema Bancario poseen pagos de los impuestos administrados por SAT. (Superintendencia de Administración Tributaria , 2017).
Diagnóstico de barreras normativas y administrativas que impiden o dificultan la incorporación a la formalidad tributaria.
Marco legal El Código Tributario y la Ley Orgánica de la Superintendencia de Administración Tributaria, además de las reformas a ambos decretos por medio de la Ley para el Fortalecimiento de la Transparencia Fiscal y la Gobernanza de la Superintendencia de Administración Tributaria, serán consideradas para el presente análisis.
1. Ley Orgánica de la Superintendencia de Administración Tributaria Decreto Número 1-98: es la ley que rige la creación, organización y funcionamiento de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), así como los criterios de selección para escoger las autoridades que tendrán a su cargo la dirección de la institución. La SAT tiene su origen en los Acuerdos de paz, en donde se estableció como el ente encargado de modernizar la administración tributaria, así como el cumplimiento a los compromisos fiscales establecidos en los acuerdos mencionados anteriormente.
2. Código Tributario Decreto Número 6-91: es la ley que establece el marco general que rige los tributos y permite la armonización de todas las leyes en esta materia, de tal forma que los procedimientos y disposiciones generales se encuentren homologados; a su vez, se creó para evitar contradicciones que pudieran existir en alguna otra ley ordinaria.
3. Ley para el Fortalecimiento de la Transparencia Fiscal y la Gobernanza de la Superintendencia de Administración Tributaria Con el objetivo de fortalecer institucionalmente a la Superintendencia de Administración Tributaria, así como su gobernanza, se aprobó el Decreto Número 37-2016. Este no se trata de una nueva ley en materia fiscal, sino una serie de reformas al a los Decretos del Congreso de la República números 1-98, Ley Orgánica de la Superintendencia de Administración Tributaria; 192002, Ley de Bancos y Grupos Financieros; 6-91, Código Tributario; 90-2005, Ley del Registro Nacional de las Personas; y 2-70, Código de Comercio, entre otras.
4. Ley de Actualización Tributaria Normada por el Decreto Número 10-2012, se emitió con fecha 16 de febrero de 2012, con el fin de establecer una nueva regulación para el impuesto sobre la renta (ISR), así como para facilitar otras normas tributarias y su aplicación, de tal forma que los contribuyentes tuvieran una mejor comprensión de las mismas. Por otra parte, también permite a la administración tributaria una mayor eficiencia en los procesos de control y fiscalización de los impuestos que aborda la ley.
Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES)
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Análisis del marco legal. 1. Ley Orgánica de la Superintendencia de Administración Tributaria y sus reformas en el Decreto Número 37-2016
creó la Intendencia de Atención al Contribuyente4. Con lo anterior, la institución busca fortalecer los procesos administrativos correspondientes de tal forma que el servicio ofrecido a la población sea eficaz, eficiente y de calidad. De igual manera, se busca una mejor atención y guía para el contribuyente a través de fomentar una cultura tributaria y organizacional que a la vez permita incentivar el cumplimiento voluntario de las obligaciones en esta materia.
En el artículo 3, objeto y funciones de la SAT, en la literal h) indica: “Establecer y operar los procedimientos y sistemas que faciliten a los contribuyentes el cumplimiento de sus obligaciones tributarias”, por otra parte, en la literal u) del mismo artículo, establece que la Superintendencia de Administración Tributaria debe actualizar y planificar de forma anual las políticas que considere necesarias para facilitar la recaudación de tributos, a través de una simplificación de procesos que permita alcanzar los objetivos que se plantea como institución. Con base en lo establecido en la ley, la SAT está obligada a facilitar los procesos de inscripción para los contribuyentes, permitiendo que los trámites que se realizan sean simples y de fácil comprensión. Sin embargo, esta no menciona formas específicas que permita tomar en cuenta los procedimientos de simplificación de estos, por lo que queda a discreción de la autoridad de turno. Con ello se dificulta el establecimiento de reglas claras, ante la posibilidad de modificaciones en los procedimientos de inscripción con los cambios de autoridades. En el artículo 6: Estructura Organizacional, indica que el “…reglamento interno de la SAT establecerá y desarrollará su estructura y organización interna, creando las intendencias, unidades técnicas y administrativas necesarias para el cumplimiento de sus atribuciones y su buen funcionamiento”. Tomando en cuenta que una de las principales barreras para la inscripción de los contribuyentes es la falta de información, en este sentido y con fundamento en el artículo 6 de esta ley, la SAT
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Si bien es cierto la Ley Orgánica de la Superintendencia de Administración Tributaria no es la base sobre la cual se abordan los temas específicos relacionados con los contribuyentes y su registro tributario, es importante su estudio por que establece la normativa general de la estructura de la SAT y de los procedimientos que esta debe implementar ante los diferentes trámites que se deben realizar, por lo que es de suma importancia contar con una institución fuerte, ágil, eficiente y facilitadora de los procesos.
2. Ley de Registro Tributario Unificado y Control General de Contribuyentes Para que el Estado cumpla con sus obligaciones en cuanto a la recaudación y administración de los tributos, y para la verificación de la observancia de la legislación en materia tributaria, El Decreto Número 25-71, Ley del Registro Tributario Unificado y Control General de Contribuyentes preceptúa:
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La Intendencia de Atención al Contribuyente es la dependencia encargada de velar porque la atención a los contribuyentes y público en general, se les preste un servicio eficaz y eficiente, proporcionándoles formación, capacitación e información oportuna y fidedigna, conforme a sus requerimientos y necesidades, en procura de una cultura organizacional de servicio al contribuyente; y, planificar, desarrollar e impulsar programas y proyectos de divulgación, educación y concienciación dirigidos a fomentar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias.
Diagnóstico de barreras normativas y administrativas que impiden o dificultan la incorporación a la formalidad tributaria.
“Se establece el Registro Tributario Unificado, en donde se inscribirán todas las personas naturales o jurídicas que estén afectas a cualquiera de los impuestos vigentes o que se establezcan en lo futuro” (Art. 1). Asimismo, en el caso de los contribuyentes, regula que: A cada persona o entidad que se inscriba en el Registro Tributario Unificado le será asignado un Número de Identificación Tributaria (NIT), el cual le será comunicado oportunamente, extendiéndole, además, una credencial, cédula o carnet de inscripción que contendrá los datos que establezca el Reglamento. El Número de Identificación Tributaria deberá ser usado en todas las relaciones mercantiles, laboral-patronales, transacciones financieras, gestiones administrativas y judiciales en toda operación o acto de índole similar que resulte gravada con algún impuesto o que se efectúe ante las Oficinas Administradoras de Impuestos (Art. 3). Actualmente, la ley sigue en vigencia; sin embargo, es fácil notar que se encuentra desactualizada en algunos aspectos y, por lo tanto, es necesaria una reforma que fortalezca el contenido de su articulado y lo ajuste a la realidad actual debido a que dicha ley fue aprobada en el año 1971, antes de la creación de la Superintendencia de Administración Tributaria e incluso, hace referencia al Ministerio de Hacienda y Crédito Público siendo el nombre actual Ministerio de Finanzas Públicas. Importante será que dicha reforma incluya un artículo que establezca los documentos que todo contribuyente debe presentar para registrarse ante la SAT.
Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES)
3. Código Tributario En el artículo 40 se establece lo siguiente: La Superintendencia de Administración Tributaria podrá otorgar a las contribuyentes facilidades en el pago del impuesto, hasta por un máximo de dieciocho meses, siempre que así lo soliciten, antes del vencimiento del plazo para el pago respectivo y se justifiquen las causas que impidan el cumplimiento normal de la obligación, facilidad que no podrá otorgarse a los casos establecidos en el artículo 91 de este Código. Si bien es cierto, lo anterior permite una opción a los contribuyentes, la ley no fija un plazo de resolución a la que debe apegarse la institución. En la mayoría de las ocasiones, en las que un usuario se acerca a solicitar un convenio de pago, el proceso es lento y mientras tanto, podría perjudicarse la actividad económica a que se dedica el contribuyente generando pérdidas y desincentivando el cumplimiento de las obligaciones tributarias. En relación a la primera inscripción de un contribuyente para obtener el NIT, el artículo 120, literal g), la ley establece: “actividad económica principal”; como uno de los requisitos para la inscripción; sin embargo, debe tomarse en consideración que hoy en día una persona puede dedicarse a más de una actividad económica y a pesar de que hace referencia a “principal” al momento de inscripción en la SAT para obtener el NIT, el contribuyente solo puede hacer referencia a una actividad económica, lo que impide que el mismo posea dos negocios en ramas económicas completamente distintas. Es importante mencionar que esta ley no hace referencia a la inscripción de una empresa, únicamente acerca de los contribuyentes al momento de solicitar el NIT. En los grupos focales realizados por ASIES para el proyecto 5
Impulsando una ciudadanía responsable y activa, los microempresarios hicieron mención a lo difícil que es inscribir una empresa de ramas económicas diferentes teniendo en la información del NIT una única actividad económica, por lo que lo anterior es una de las grandes barreras de formalización.
4. Ley de Actualización Tributaria El artículo 50 de la ley, regula que: “Para inscribirse a uno de los regímenes establecidos en este título de rentas de actividades lucrativas, los contribuyentes deben indicar a la Administración Tributaria, el régimen que aplicarán, de lo contrario la Administración Tributaria los inscribirá en el Régimen Sobre las Utilidades de Actividades Lucrativas”. Si bien es cierto indica las generalidades de inscripción, es importante especificar los documentos que debe acompañar el contribuyente para acogerse a cualquiera de los regímenes establecidos. Por otra parte, en el artículo 51 se preceptúa que: “Los contribuyentes pueden cambiar de régimen previo aviso a la Administración Tributaria, siempre y cuando lo presenten durante el mes anterior al inicio de la vigencia del nuevo período anual de liquidación. El cambio de régimen se aplica a partir del uno (1) de enero del año siguiente. Quien no cumpla con el aviso referido será sujeto a la sanción que corresponda según el Código Tributario”. Para el caso anterior, se señala como una de las limitantes el poco acceso que posee un contribuyente para cambiarse de régimen cuando sea necesario, esto posiblemente a una limitación en el sistema que utiliza la SAT o a una falta de capacitación por parte de los agentes. Es importante que se facilite el proceso de cambio de régimen, ya que para los emprendedores muchas veces no logran terminar de establecer sus negocios cuando consideran que es necesario hacer un cambio y con ello, en muchas de las ocasiones consideran de vital importancia un cambio de régimen.
Otros aspectos a considerar. Si bien es cierto, la inscripción de una empresa no se rige específicamente bajo el código tributario, es importante tomar en consideración el proceso que esto conlleva. Tal y como se menciona en el artículo 120 del código tributario, establece: La administración tributaria en coordinación con el Registro Mercantil, deberá establecer los procedimientos administrativos para que la asignación del Número de Identificación Tributaria -NIT-, y la extensión de la constancia respectiva se efectúen en forma simultánea con la inscripción correspondiente. Por lo anterior es necesario hacer mención brevemente al Código de Comercio acerca de lo que conlleva la inscripción de una empresa. Tomando en cuenta el artículo 334, obligados al registro, menciona lo siguiente: Es obligatoria la inscripción en el Registro Mercantil jurisdiccional: 1º. De los comerciantes individuales que tengan un capital de dos mil quetzales o más. 2º. De todas las sociedades mercantiles. 3º. De empresas y establecimientos mercantiles comprendidos dentro de estos extremos. 4º. De los hechos y relaciones jurídicas que especifiquen las leyes. 5º. De los auxiliares de comercio. La inscripción de comerciantes individuales, auxiliares de comercio y de las empresas y establecimientos mercantiles, deberá solicitarse dentro de un mes de haberse constituido como tales o de haberse abierto la empresa o el establecimiento. El de las sociedades, dentro del mes siguiente al otorgamiento de la escritura de constitución. Este mismo plazo rige para los demás hechos y relaciones jurídicas. Para efectos del análisis, es necesario hacer mención al artículo 335, el cual establece que:
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Diagnóstico de barreras normativas y administrativas que impiden o dificultan la incorporación a la formalidad tributaria.
La inscripción del comerciante individual se hará mediante declaración jurada del interesado, consignada en formulario con firma autenticada, que comprenderá: 1º. Nombres y apellidos completos, edad, estado civil, nacionalidad, domicilio y dirección. 2º. Actividad a que se dedique. 3º. Régimen económico de su matrimonio, si fuere casado o unido de hecho. 4º. Nombre de su empresa y sus establecimientos y sus direcciones. 5º. Fecha en que haya dado principio su actividad mercantil. El registrador razonará la cédula de vecindad del interesado. Con los dos artículos anteriores en mente y un enfoque especifico en el artículo 335, una de las grandes limitaciones para la inscripción de la empresa es la declaración jurada que especifica la ley como un requisito que la persona debe presentar en el Registro Mercantil para dar inicio al trámite de inscripción. Lo anterior, desincentiva a los comerciantes a iniciar un proceso de formalización debido al costo de transacción como tiempo y dinero que esto conlleva. Sin embargo, el eliminar este requisito de la ley es uno de los grandes aciertos del Decreto 18-2017 del Congreso de la República. A la espera de la publicación de las reformas en el diario oficial para un análisis detallado, se puede mencionar la reducción de meses a días en el tiempo en que se tarda la inscripción, los formularios electrónicos, entre otras.
Grupo focal Se ha podido establecer que el marco legal y el desempeño de la institucionalidad pública, en muchos procesos lo normado no corresponde al funcionamiento, además dejan de concebir variantes que puedan surgir de los diferentes procesos que suelen presentase. Por lo anterior, en ASIES, se elaboró un grupo focal con contribuyentes para conocer sus experiencias al momento de presentarse a la institución como
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microempresarios informales deseosos de contribuir con su país y cumplir con sus obligaciones tributarias. Algunas de las percepciones de los microempresarios informales son: • La SAT no posee ventanillas especializadas de asesoría para proporcionar información a las personas que desean inscribir una empresa. • El personal que atiende, con excepciones, no se encuentran correctamente capacitado para orientar a realizar el proceso de un contribuyente en función de su registro. • Los ciudadanos se quejan constantemente de la baja tolerancia y mala actitud de los funcionarios hacia ellos al momento de buscar información y por no entender bien el proceso. • Muchos de los formularios son extensos y confusos, en muchos casos solicitan la ayuda de los colaboradores de la SAT para el llenado, pero estos no proporcionan información alguna. • A pesar de contar con un programa de cultura tributaria, los portales de la SAT no poseen suficiente información para los contribuyentes en general y para los nuevos en particular. • No existe una atención personalizada o con personas especializadas para atender a contribuyentes con discapacidad. Una contribuyente invitada, con discapacidad visual, durante el grupo focal hizo referencia a su experiencia como traumática al no contar con ayuda para llenar su formulario. • Los microempresarios informales no cuentan con información sobre cómo cerrar una empresa y al acercarse estos a la institución, manifiestan el no saber los procedimientos adecuados. Otros, en algunas ocasiones, conocen el procedimiento, lo realizan y el agente SAT lo da por realizado, pero con el pasar del tiempo y en distintas circunstancias se dan cuenta de que la empresa nunca fue cerrada, por lo que la institución procede a cobrar multas. Como posible solución a lo anterior, microempresarios consideran que la SAT debería contar con un servicio más personalizado y enfocado al cierre de una empresa. • Los contribuyentes que conocen el proceso y lo han realizado, se mostraron insatisfechos por la falta de dinamismo y el exceso de tiempo que toma la institución para cerrar una empresa. • Consideran que las agencias para realizar trámites tributarios se encuentran centralizadas y con pocas ubicaciones.
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En muchas veces, las personas prefieren asesorarse con un bufete de abogados; esto incrementa la posibilidad de riesgo de la empresa al inicio ya que cuentan con un capital muy limitado. Los contribuyentes que se inscribieron, sin conocer a profundidad los regímenes existentes, se inscribieron en pequeño contribuyente por recomendación de los agentes de SAT. Hoy consideran que no fue la decisión más adecuada, ya que los negocios generaban más de lo permitido por el régimen de pequeño contribuyente. Su recomendación es que los agentes los informen mejor sobre la existencia y funcionamientos de cada uno de los regímenes. Los contribuyentes solicitan poder contar con un medio de verificación del estado en que se encuentre la empresa al momento de inscripción o cierre. Esta información debe ser parte constitutiva del portal electrónico de la SAT sin necesidad de acercarse a la institución.
Reflexiones finales. Guatemala en los últimos meses ha realizado un esfuerzo por mejorar las instituciones que se relacionan directamente con la inscripción de contribuyentes tanto como personas individuales como sociedades al momento de registrar una empresa. El diagnostico únicamente toma en consideración algunos de las barreras legales que pueden encontrarse exclusivamente en el tema tributario, sin embargo, es de amplio conocimiento que una de las leyes que requieren un análisis al entrar en vigencia es el Decreto 18-2017 que contiene reformas al código de comercio, una de las leyes de mayor relevancia en cuanto a la inscripción de una empresa de se refiere. A pesar de los esfuerzos realizados hasta el momento, es necesario continuar con el fortalecimiento de instituciones como la SAT para que aumente su capacidad de gestión y resolución ante la problemática que enfrentan los pequeños empresarios guatemaltecos. Asimismo, es de mencionar que el diagnostico fue elaborado con una retroalimentación de los microempresarios beneficiados con el proyecto y las leyes mínimas consideradas para la incorporación al sistema tributario guatemalteco.
Referencias. Guatemala (1991). Código Tributario. Decreto N°6-91 del Congreso de la República. Diario oficial N° 3 tomo 241. _________ (1970). Código de Comercio. Decreto N°2-70 del Congreso de la República. Diario oficial N° 33 tomo 188. _________ (1971). Ley de Registro Tributario Unificado y Control General de Contribuyentes. Decreto N°25-71 del Congreso de la República. Diario oficial N° 93 tomo 190. _________ (1998). Ley Orgánica de la Superintendencia de Administración Tributaria. Decreto N°01-98 del Congreso de la República. Diario oficial N° 39 tomo 258. _________ (2012). Ley de Actualización Tributaria. Decreto N°10-2012 del Congreso de la República. Diario oficial N° 2 tomo 294. _________ (2016). Ley para el fortalecimiento de la transparencia fiscal y la gobernanza de la Superintendencia de Administración Tributaria. Decreto N°37-2016 del Congreso de la República. Diario oficial N° 31 tomo 305. Instituto Nacional de Estadística, INE (2017). Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos I-2017. Guatemala. Superintendencia de Administración Tributaria (2016). Recaudación de ingresos tributarios 2016. Guatemala.
Para la elaboración del presente boletín se opta por emplear el genérico clásico masculino en el entendido que todas las menciones que hagan en dicho término representan siempre a hombres y mujeres. Imagne de portada: Freepik Este documento fue reproducido gracias al apoyo generoso del pueblo Americano a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). El contenido es la responsabilidad exclusiva de ASIES y no refleja necesariamente la posición de USAID o del Gobierno de los Estados Unidos. Diagnóstico de barreras normativas y administrativas que impiden o dificultan la incorporación a la formalidad tributaria. 8 Asociación de Investigación y Estudios Sociales 10ª Calle 7-48 Zona 9 Ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A. / PBX: (+502) 2201-6300; Fax: ext. 268 / www.asies.org.gt
