CARTA DEL MES 28 de ABRIL de 2005

ASAMBLEA CONSTITUYENTE ¿CON QUIENES Y PARA QUE? Esta nueva fractura democrática, tratará de ser resuelta con la misma receta que en forma reiterada ha fracasado: “si aplicas las mismas soluciones, obtendrás los mismos resultados”, nos dice la doctrina. Una Asamblea Constituyente, convocada para construir la enésima Constitución Política (la No. 19) es la aplicación de la misma receta fracasada para tratar de resolver el mismo problema. Una vez más, se está discutiendo sobre las diferentes formas de elegir o designar a un grupo de ciudadanos con representación legítima, y cuya tarea sea la de redactar y aprobar una nueva Carta Política. Pero, una organización eficiente del Estado no tiene relación con la redacción consensuada de un documento, de la misma forma que no es posible construir un automóvil por consenso. Un rediseño del Estado es una tarea de arquitectura organizacional, en la que se deben definir cada uno de sus elementos estructurales (institucionales) y las respectivas relaciones entre ellos. Sin duda alguna, las actuales instituciones y sus relaciones funcionales no responden a los requerimientos sociales, y por consiguiente es necesario redefinir el modelo de Estado. La pregunta que debemos formularnos es ¿hemos tenido alguna vez un modelo de Estado? El modelo de Estado implícito en la Constitución de 1979, estaba sustentado en el soporte financiero y el correcto funcionamiento de los partidos políticos. Pero estos terminaron transformados en simples maquinarias electorales clientelistas, en manos de mafias políticas, prostituyendo de esta forma un modelo de Estado teóricamente bien diseñado. La Constitución de 1998 vigente, en un intento por corregir el fenómeno, trató de incorporar a la escena política nuevos actores sociales extrapartidistas, los derechos ciudadanos de tercera generación y la independencia de la función judicial; ninguno de estos elementos fueron implementados. De esta forma, dicho documento se transformó en papel mojado, que en teoría garantizaba al ciudadano ecuatoriano un paraíso de libertad, igualdad, justicia, democracia, salud, educación, vivienda, trabajo, y naturaleza sin contaminación. Para su implementación se requería de un sustancial trabajo complementario legislativo, que reformara y adaptara la normativa primaria, y de esta forma hacer efectivos sus mandatos, este trabajo no fue realizado por el Congreso. La Justicia, la Salud, la Seguridad Social, la Educación, entre otros muchos temas, no formaron parte de la agenda legislativa. Nuestro actual ordenamiento jurídico no responde a un modelo de Estado funcional. La gran mayoría de instituciones tienen funciones mal definidas, obsoletas, superpuestas, y/o contradictorias. Y cuando casualmente están bien definidas, dichas instituciones carecen de una gerencia idónea.

Además de las contradicciones conceptuales en la propia Constitución, la normativa primaria es a su vez contradictoria entre sí, con la Constitución y con la normativa secundaria.

Es periódicamente recurrente en la historia ecuatoriana, la propuesta de resolver el problema institucional por la vía “constituyente”, pensando ingenuamente que la solución es la redacción de una nueva Constitución. Si bien la Constitución Política, (además de la declaración de los derechos), define los lineamientos fundamentales de la estructura y el funcionamiento del Estado, su implementación se produce en forma efectiva cuando la normativa primaria y secundaria es concordante con esos lineamientos. Los asambleístas de 1998 estimaron que para implementar la nueva Constitución se requería de la reforma urgente de alrededor de 120 leyes. La Ley Orgánica de la Función Judicial era una de ellas. El último catastro de la normativa primaria vigente realizado en agosto del 2004, dio un total de 1758 códigos y leyes vigentes (no se incluyen en este catastro los convenios que tienen carácter de legislación supranacional), y el número de normas secundarias vigentes se estima superior a las 25 mil. Esta vez, ¿cuántas leyes deberán ser reformadas al definir un nuevo Modelo de Estado? La formulación de una nueva constitución debe estar sustentada en un Modelo de Estado (diagrama descriptivo), en el que se puedan visualizar los campos de acción (funciones) de las instituciones, las jerarquías, y las relaciones entre ellas. Pueden formularse diferentes modelos de Estado, que respondan a diferentes percepciones de la realidad y que consecuentemente planteen soluciones organizacionales diferentes. Cada uno de los sectores sociales, con la participación de ONG´s y especialistas, está en capacidad de trabajar esta vez seriamente, en la formulación y análisis de modelos de Estado, y ponerlos a consideración de otros actores para su depuración y afinamiento. Al disponer de diferentes modelos, la discusión entonces se centra en el análisis, el perfeccionamiento y la comparación de las ventajas y desventajas de uno u otro modelo. La redacción del documento (Constitución) se convierte entonces en una actividad secundaria, ya que solamente debe describir con precisión el modelo que haya probado ser consistente y mayoritariamente aceptado. Al plantear el problema de esta forma, queda perfectamente claro que la tradicional actividad de discusión de textos constitucionales en una asamblea constituyente es y ha sido una receta que no puede resolver la crisis institucional. Pero, aunque se logre llegar a la redacción de una nueva Constitución, sobre la base de un nuevo modelo de Estado, este sería solamente el primer paso de la tarea, ya que el trabajo pendiente, de mucha mayor magnitud y profundidad, es la adaptación de la normativa primaria a la nueva Constitución, trabajo que es eminentemente de técnica legislativa. Bajo este enfoque, la resolución del problema deberá planearse en tres instancias: 1) 2)

La discusión de modelos de Estado (seminarios, mesas de diálogo, etc.) La convocatoria a una Constituyente (Estatuto electoral, elecciones de asambleístas) para la redacción de la nueva Constitución 3) La reforma a la normativa primaria afectada, por los mismos Asambleístas En suma, sin la discusión de modelos de Estado, y sin la posterior reforma a la normativa primaria, estaremos repitiendo por decimonovena vez el mismo error.

Leonardo Hernández Walker PRESIDENTE EJECUTIVO

FUNDACION LEXIS