Esta entrega de la serie Cuadernos de Divulgación de la Justicos y los medios de comunicación, particularmente, en periodos no electorales, al tomar como eje la normatividad establecida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe). En este sentido, se ofrecen los antecedentes más importantes que durante las últimas cuatro décadas han ayudado a configurar el modelo de comunicación política que actualmente está vigente en México tanto para la época de elecciones como

Cuadernos de Divulgación de la Justicia Electoral

para los periodos no electorales.

Acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación fuera del proceso electoral

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Cuadernos de Divulgación de la Justicia Electoral

Acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación fuera del proceso electoral

Carlos Lugo Galera Analista político, especializado en procesos electorales y comunicación política.

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Lugo Galera, Carlos. Acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación fuera del proceso electoral / Carlos Lugo Galera. -- México : Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2013. 49 pp.-- (Cuadernos de Divulgación de la Justicia Electoral; 15) ISBN 978-607-708-155-5 1. Acceso a medios de comunicación. 2. Acceso a radio y televisión. 3. Financiamiento de partidos políticos. 4. Sistema de partidos – México. I. Título. II. Serie.

SERIE CUADERNOS DE DIVULGACIÓN DE LA JUSTICIA ELECTORAL DR. 2013 © Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Carlota Armero núm. 5000, colonia CTM Culhuacán, CP 04480, delegación Coyoacán, México, DF, teléfonos 5728-2300 y 5728-2400. Coordinación: Centro de Capacitación Judicial Electoral. Edición: Coordinación de Comunicación Social. Las opiniones expresadas en el presente número son responsabilidad exclusiva de los autores. ISBN 978-607-708-155-5 Impreso en México

DIRECTORIO Sala Superior Magistrado José Alejandro Luna Ramos Presidente Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa Magistrado Constancio Carrasco Daza Magistrado Flavio Galván Rivera Magistrado Manuel González Oropeza Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar Magistrado Pedro Esteban Penagos López

Comité Académico y Editorial Magistrado José Alejandro Luna Ramos Magistrado Flavio Galván Rivera Magistrado Manuel González Oropeza Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar Dr. Álvaro Arreola Ayala Dr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Dr. Alejandro Martín García Dr. Hugo Saúl Ramírez García Dra. Elisa Speckman Guerra

Secretarios Técnicos Dr. Carlos Báez Silva Lic. Ricardo Barraza Gómez

ÍNDICE

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13

Sistema de partidos y sistema electoral en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14

Financiamiento de los partidos políticos en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20

Prerrogativas de los partidos políticos de acceso a radio y televisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24

Acceso de los partidos políticos a medios de comunicación fuera del proceso electoral . . . . . . . . . . . . . . . .33

Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45

Fuentes consultadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47

PRESENTACIÓN En este trabajo se analiza el vínculo que existe entre los partidos políticos y los medios de comunicación en periodos no electorales, tomando como eje la normatividad establecida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe). En el primer apartado, el autor hace una breve revisión del sistema de partidos y del sistema electoral que prevalece en México, considerando que su proceso de transición a la democracia fue influido debido a las reformas a ambos sistemas plasmadas en diversas leyes desde 1977 hasta 2007 y 2008. Estas reformas permitieron, en cuanto al sistema de partidos políticos, pasar de un partido hegemónico, el cual inhibía la real competitividad para la elección de autoridades legislativas y ejecutivas, a un proceso de democratización que produjo la alternancia política en el Poder Ejecutivo en el año 2000. Esta segunda fase abrió el escenario a nuevos partidos políticos. Dada la inexistencia de alguna normatividad en la Constitución de 1917 acerca de partidos políticos, fue la introducción de la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LOPPE), en 1977, la que les otorgó un estatus relevante: entidades de interés público. Esta nueva norma estimuló la creación de un código electoral que suprimió el registro condicionado e hizo que los nuevos partidos tuvieran un mayor acceso a los medios de comunicación y al financiamiento público. Todo ello incrementó progresivamente la competitividad electoral desde aquel año. Los avances más notables en la reforma electoral se dieron con el Cofipe, en 1996, y la subsecuente creación de árbitros autónomos como el Instituto Federal Electoral (IFE) y el Tribunal Federal Electoral (Trife) en 1997. Todos estos cambios e instituciones han sido ejes fundamentales de los procesos de democratización de México, y perduran con algunos cambios hasta el día de hoy. Un aspecto que Lugo destaca es la reforma de 2007-2008, la cual regula la propaganda en los medios electrónicos de comunicación, administra los tiempos del Estado en la radio y la televisión 9

Carlos Lugo G alera

con fines electorales, la realización de campañas electorales y la fiscalización del uso de los recursos de los partidos políticos. En el segundo apartado, el autor hace una revisión de los financiamientos público y privado de los partidos políticos. El Cofipe establece que los partidos políticos no pueden recibir recursos de empresas, iglesias o extranjeros. Su financiamiento es básicamente público y de sus propios militantes y simpatizantes hasta determinados montos. Los criterios que regulan dicho financiamiento público son la equidad (hasta 30%) y los resultados electorales inmediatamente anteriores para la Cámara de Diputados por mayoría relativa (el restante 70%). No obstante esta normatividad, Lugo reconoce que los partidos políticos siguen recurriendo a prácticas ilícitas y, por tanto, el IFE requiere de mayores atribuciones para fiscalizar estos procedimientos. En el tercer apartado analiza las prerrogativas de los partidos políticos para el acceso que tienen a la radio y la televisión, sobre todo a la luz de la reforma de 2007-2008, en la cual ha prevalecido el criterio de equidad entre partidos. Se establece en el Cofipe que el IFE es el encargado de distribuir y asignar a los partidos los tiempos que el Estado tiene en los medios de comunicación. También se establecen algunas limitaciones, como que los partidos no pueden realizar actos anticipados de campaña ni pueden contratar por sí mismos o por terceros espacios en radio y televisión, y que no pueden denigrar a las instituciones públicas, lo cual incluye a los gobiernos y a los otros partidos. En el cuarto y último apartado desarrolla el tema anunciado en el título del trabajo: el acceso de los partidos a los medios de comunicación fuera de los tiempos electorales siguiendo el criterio legal. En ese sentido, Lugo describe con detalle los aspectos que la normatividad señala en este tema: tiempos y criterios de distribución, organismos reguladores y sus atribuciones (Comité de Radio y Televisión y la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del IFE), los actores principales y sujetos a sanciones en caso de irregularidades (funcionarios públicos, asociaciones religiosas, concesionarios y permisionarios de radio y televisión, partidos políticos, personas físicas, ciudadanos y personas morales), y los tipos de faltas y sanciones. 10

El autor concluye señalando que el vínculo entre los partidos políticos y los medios de comunicación fuera de los tiempos electorales no ha despertado la atención académica respectiva, no obstante que es un tema que también influye en el proceso político. Además, señala que la regulación se ha centrado en los medios de comunicación de radio y televisión, pero no en la prensa escrita, menos aún en internet y en las redes sociales, como Twitter o Facebook, ni en las páginas electrónicas o blogs. Cabe finalmente señalar que, al ser este trabajo una detallada descripción de la normatividad respecto de la distribución de propaganda política en tiempos electorales y no electorales, sirve como un documento útil para los lectores que asuman esta misma temática como objeto de estudio.

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

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INTRODUCCIÓN En la larga trayectoria de la democratización de México, los partidos políticos y los medios de comunicación han sido protagonistas fundamentales. Para comprender la transición, es necesario observar el comportamiento de las variables que intervienen y que se entremezclan durante la dinámica de los procesos políticos. En las campañas políticas intervienen: a) el sistema de partidos y b) el sistema electoral. En éstos se encuentran: 1) el financiamiento de los partidos políticos, 2) la reglamentación acerca de la participación política y electoral y 3) las reformas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe); el conjunto de éstas ha provocado el aletargamiento de la consolidación de la democracia en el país. Con respecto a los medios de comunicación en esta democratización, en el caso de México, han sido conformadores de estructuras de grandes audiencias, sobre todo cuando de un proceso político se trata, y mucho más si éste proviene de las elecciones. Estos actores son poderosos constructores de agendas políticas, porque condicionan las formas de llevar movilizaciones, influyen en los temas políticos y la transmisión de sus mensajes y fijan la discusión política de los partidos políticos y del gobierno en cualquier momento del proceso político. De lo anterior, resulta interesante realizar un análisis de cómo es la vinculación entre los partidos políticos y la reglamentación: la Constitución y el Cofipe en sus prerrogativas de acceso a los medios de comunicación, en especial en los periodos en los que no se presentan los procesos electorales. Los estudios acerca de los partidos políticos y los medios de comunicación en México se han realizado desde diversas perspectivas, como el derecho, la comunicación, el poder, etcétera, pero pocos se han preocupado por cuestionar cuál es la reglamentación que hace funcionar la relación entre los partidos y los medios. Para tal fin, este documento se divide en cuatro apartados que dan cuenta del sistema de partidos y del sistema electoral; del financiamiento de los partidos políticos; de las prerrogativas de los 13

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partidos políticos, y del acceso de los partidos a los medios de comunicación, todo lo anterior, con base en el Cofipe y en la Constitución. Finalmente, se reflexiona, como conclusión, acerca de las fortalezas y las debilidades de la reglamentación. De lo anterior se puede decir que ahí radica la importancia académica de este trabajo, y que bien vincula el propósito de la serie Cuadernos de Divulgación de la Justicia Electoral.

SISTEMA DE PARTIDOS Y SISTEMA ELECTORAL EN MÉXICO La transición a la democracia en México ha estado sustentada, sin duda, en la evolución de un pilar fundamental: las reformas al sistema electoral y al sistema de partidos. La certeza de esta afirmación se confirma al recordar los cambios que se han hecho en el pasado a la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, en 1977; al Código Federal Electoral, en 1986, y al Cofipe, en 19891990, 1993, 1994, 1996 y 2007-2008. Estas reformas tenían objetivos específicos, en términos generales: reforzaron los cambios y las transformaciones que se impulsaron en cada uno de los periodos mencionados. Ésta ha sido una de las características del largo proceso de la transición democrática del país (Woldenberg 2002). De igual forma, todas estas modificaciones a la ley de participación electoral y al sistema de partidos le proporcionan una característica singular al proceso político. Para comprender el sistema de partidos y el sistema electoral es necesario revisar cómo ha sido la evolución de finales del siglo XX y principios del XXI. SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS EN MÉXICO En la evolución histórica contemporánea del sistema de partidos en México se pueden observar dos etapas importantes: la primera, que se enmarca en el periodo posrevolucionario, cuando en 1929

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se fundó el Partido Nacional Revolucionario (PNR).1 Posteriormente, en 1939, Manuel Gómez Morín fundó el segundo partido político más importante del país: el Partido Acción Nacional (PAN). En el largo periodo de 1929 a 1988, se observó el surgimiento y la desaparición de diversos partidos políticos (véase cuadro 1), muchos de ellos tan sólo acompañaban al PRI en una suerte de comparsa política, dado que las condiciones de competencia electoral eran mínimas. Esto mostraba una ausencia clara en la Constitución de 1917, que “no incluía ningún artículo en materia de partidos políticos a pesar de que los cargos de gobierno y legislativo serían ocupados a través del sufragio popular” (Aguirre, Begné y Woldenberg 1993, 291). Cuadro 1 Partido político

Fecha de creación o de registro

Fecha de desaparición

Partido de la Revolución Democrática (PRD)

Mayo de 1989

Aún existe

Partido Verde Ecologista de México (PVEM)

Febrero de 1991

Aún existe

Partido del Trabajo (PT)

Enero de 1992

Aún existe

Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM)

Junio de 1999

Septiembre de 2000

Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN)

Junio de 1999

Septiembre de 2003

Centro Democrático

Junio de 1999

Septiembre de 2000

Convergencia por la Democracia

Agosto de 1999

En 2011 se Convirtió en el Partido Movimiento Ciudadano

Democracia Social (PDS)

Junio de 1999

Septiembre de 2000

Partido Alianza Social

Junio de 1999

Septiembre de 2003

Partido Nueva Alianza

Julio de 2005

Aún existe

Fuente: Elaboración propia con base en IEDF (2001).

Esta etapa histórica del sistema de partidos era quizá la más abrumadora en cuanto a la falta de competencia en los procesos 1

El PNR evolucionó hasta lo que hoy se conoce como el Partido Revolucionario Institucional (PRI).

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electorales, sobre todo en las elecciones para la presidencia de la República, en las que la competencia era nula. Esto dio pauta para que autores como Giovanni Sartori (1992) calificaran al sistema de partidos como hegemónico. La segunda etapa se encuentra en plena transformación, como producto de la transición política, iniciada con la crisis de los resultados de la elección presidencial del año 1988. Una vez que el sistema político entró en el proceso de democratización se puede afirmar que concluyó la etapa del sistema de partido hegemónico, y las elecciones del año 2000 son una muestra clara de que en México se inició la etapa de la alternancia política. Sin embargo, este nuevo periodo del sistema de partidos políticos en México permitió el surgimiento de otros partidos, que buscaron mantenerse e insertarse en algún lugar del espectro político, como se muestra en el siguiente cuadro. Cuadro 2 Partido político

Fecha de creación o de registro

Partido de la Revolución Democrática (PRD)

Mayo de 1989

Aún existe

Partido Verde Ecologista de México (PVEM)

1991

Aún existe

Partido del Trabajo (PT)

1994

Aún existe

Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM)

Junio 1999

Desapareció en 2000

Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN)

Junio 1999

Desapareció en 2003

Partido Centro Democrático (PCD)

Junio 1999

Desapareció en 2000

Convergencia por la Democracia

Junio 1999

En 2011 se convirtió en el Partido Movimiento Ciudadano

Partido Democracia Social (PDS)

Junio 1999

Desapareció en el año 2000

Partido Alianza Nacional

Junio 1999

Desapareció (sin dato de la fecha)

Partido Acción Social

2005

En 2006 se convirtió en el Partido Nueva Alianza

Fuente: Elaboración propia con base en IEDF (2001).

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Fecha de desaparición

Esta incorporación de nuevos partidos políticos obedece a un hecho histórico y a sus consecuencias. Al inicio de este apartado se dijo que la Constitución de 1917 no contemplaba ninguna disposición acerca de los partidos políticos, pero en 1977 se presentó una reforma política que dio como resultado la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LOPPE), que reconocía a los partidos políticos con un nuevo estatus: como entidades de interés público con derecho de participar en las elecciones estatales y municipales. Todas estas modificaciones a la ley de procesos electorales dieron como resultado un sistema de partidos más competitivo, pero el dominio del PRI tan sólo se vería afectado en algunas gubernaturas estatales, gobiernos locales, diputaciones federales y escaños del Senado. Se pasaría de un sistema de partidos hegemónico a uno semihegemónico. ¿Por qué esta categoría? Porque el PRI mantuvo la presidencia hasta el año 2000, cuando en esas elecciones, por primera vez, llegó otro partido al máximo poder político del país: la presidencia de la República. SISTEMA ELECTORAL MEXICANO En cuanto a la evolución del sistema electoral, como se decía líneas arriba, la primera gran reforma fue la del año de 1977, realizada por el presidente José López Portillo. Primero se modificó el artículo 41 de la Constitución, al que se agregó la noción de partidos políticos como entidades de interés público: Art. 41. Los partidos políticos son entidades de interés público: La ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral, los partidos nacionales tendrán derecho de participar en las elecciones estatales y municipales (DOF 1977).

Con esta modificación constitucional se aprobó la LOPPE, que puso las nuevas reglas de competencia electoral y la posibilidad de que nuevos partidos políticos se registraran condicionadamente a obtener 1.5% de la votación nacional. 17

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También se privilegiaba con mayor énfasis la participación de los partidos políticos, a pesar de que éstos no eran suficientes ante la presencia de los conflictos poselectorales federales, estatales, municipales y distritales. Estas condiciones obligaron al entonces presidente Miguel de la Madrid (1982-1988) a proponer una reforma política, lo que dio como resultado un nuevo Código Federal Electoral. En éste se incluyeron cambios, como suprimir el registro condicionado, mayor acceso a los medios de comunicación y al financiamiento público y que los partidos políticos podían formar coaliciones. La elección presidencial y federal de 1988 fue otro parámetro que puso a prueba el Código Electoral Federal promulgado por De la Madrid. Los resultados de las votaciones modificaron la correlación de fuerza de los partidos políticos: a pesar de que el PRI mantuvo la presidencia de la República, cayó espectacularmente en los votos; el PAN se mantuvo en su rango y el nuevo actor en procesos electorales fue el Frente Democrático Nacional, que creció en las preferencias de los votantes. Estos resultados obligaron al presidente Carlos Salinas de Gortari (1989-1990) a modificar las disposiciones legales. Al artículo 41 constitucional se agregó: “la organización de las elecciones federales es una función estatal que se ejerce desde los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, con la participación de los partidos políticos y de los ciudadanos”. Con esta propuesta de modificación se regresó al registro condicionado y a una reglamentación más estricta para las coaliciones. El sistema electoral avanzó hacia nuevas formas de organización en 1996, cuando el presidente Ernesto Zedillo (1994-2000) impulsó el Cofipe y la creación de un órgano independiente encargado de organizar los procesos electorales federales: el Instituto Federal Electoral (IFE). Lo destacado de esta reforma es la creación de un padrón electoral, de la lista nominal de electores y del Tribunal Federal Electoral (Trife). Con respecto a la representación de la Cámara de Senadores, el número pasó de 64 a 128, de los cuales la mitad 18

son de mayoría relativa, los otros 64 se distribuyen de la siguiente manera: 32 corresponden a la primera minoría y 32 son de representación proporcional, considerando al país como una sola Circunscripción. Luego de esta reforma, los partidos políticos tuvieron derecho a organizarse libremente, sin afectar los derechos de sus militantes ni de otros ciudadanos, sin violentar los principios del Estado de Derecho, y contaron con procedimientos democráticos en sus estatutos. También, el Estado se obligó a reconocer legal y jurídicamente a los partidos políticos, que recibirían un trato justo y en igualdad de oportunidades por parte del gobierno. Sin duda, la creación del IFE y del Cofipe ha sido un eje fundamental en la democratización del país y del sistema electoral mexicano, y por ello, siempre se ha buscado su constante renovación, sobre todo del Cofipe, que estará sometido a reformas que vayan incorporando todas aquellas demandas que surjan de los procesos electorales. Tal es el caso de la de 2002, en la que se incorporó la mejora de las condiciones de equidad de género. La de 2003, que incorporó el requisito de ser una agrupación política nacional para solicitar el registro como partido político nacional. En 2005 se estableció el voto de los mexicanos residentes en el extranjero para la elección del presidente de la República como un mecanismo importante para mejorar la participación de los votantes nacionales. Las elecciones federales de 2006 dejaron nuevas experiencias, que fueron incorporadas en otras reformas constitucionales y electorales, como la de 2007-2008. La reforma de 2007 responde a la necesidad de una legislación más rigurosa con respecto a la propaganda en los medios electrónicos de comunicación. Regula la administración de los tiempos del Estado en radio y televisión para fines electorales, promueve la realización de las campañas electorales basadas en la presentación de propuestas y en el acercamiento de los ciudadanos y establece reglas de civilidad para el contenido de los mensajes de los partidos políticos y sus candidatos (IFE 2008a, 23). El IFE, a partir de esta reforma, concentra la administración única de los tiempos oficiales para la difusión de las campañas insti19

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tucionales de las autoridades electorales (federales y locales) y el ejercicio de las prerrogativas de los partidos políticos fuera de las campañas y precampañas (IFE 2008a, 23-4). Otra de las reformas fue la fiscalización del uso de los recursos de los partidos políticos, para ello se creó la Contraloría General, cuyas facultades consisten en vigilar y auditar el uso de los recursos y el cumplimiento de las tareas programadas en todos los ámbitos. En 2008 se promulgó el nuevo Cofipe, en el que se recogieron las experiencias de las elecciones federales anteriores y en el que se mantuvo el espíritu de muchas demandas ciudadanas. También estas reformas se sustentan en los ajustes constitucionales y legales realizados, que tienen la finalidad de definir reglas más eficientes paras las contiendas electorales y corregir lagunas de las reformas anteriores.

FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN MÉXICO El sistema electoral es una de las partes medulares del sistema político, por ello, en la explicación anterior se intentó delinear los puntos más importantes de este complejo aparato. En el presente capítulo se dará cuenta del comportamiento del financiamiento público y del privado al que tienen derecho los partidos políticos en el ámbito nacional. Hoy el tema del financiamiento para los partidos políticos ha cobrado relevancia por la problemática y los elementos implicados en su análisis. Por ello, cuando se habla de éste se vincula con el fortalecimiento de las prácticas democráticas y con la pluralidad. Pretendo reflexionar en torno a la problemática del dinero y de las prácticas y las formas de hacer política de los partidos. El Cofipe establece un régimen de restricciones y financiamiento a los partidos políticos en sus artículos 77 y 78. Acerca de las restricciones de financiamiento que establece en su artículo 77 y que deben observar los partidos políticos, se destacan las siguientes: 20

2. No podrán realizar aportaciones o donativos a los partidos políticos ni a los aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular, en dinero o en especie, por sí o por interpósita persona y bajo ninguna circunstancia: a) Los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación y de los estados, y los Ayuntamientos, salvo los establecidos en la ley; b) Las dependencias, entidades u organismos de la administración pública federal, estatal o municipal, centralizada o paraestatal, y los órganos de gobierno del Distrito Federal; c) Los partidos políticos, personas físicas o morales extranjeras; d) Los organismos internacionales de cualquier naturaleza; e) Los ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión; f ) Las personas que vivan o trabajen en el extranjero; y g) Las empresas mexicanas de carácter mercantil.

Acerca de las instituciones financieras, el artículo 77 del Cofipe establece: Los partidos políticos no podrán solicitar créditos provenientes de la banca de desarrollo para el financiamiento de sus actividades. Tampoco podrán recibir aportaciones de personas no identificadas, con excepción de las obtenidas mediante colectas realizadas en mítines o en la vía pública.

Estas restricciones se encuentran basadas en el principio de equidad entre los partidos políticos en la participación política. Con respecto al artículo 78 del Cofipe, se pueden observar los tipos de financiamiento para los partidos políticos, que se encuentran tipificados en los siguientes apartados: a)

Financiamiento público, que prevalecerá con respecto a los otros tipos de financiamiento. b) Financiamiento de la militancia. c) Financiamiento de simpatizantes. d) Autofinanciamiento. 21

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e)

Financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos.

El financiamiento público de los partidos políticos en México está sustentado en el artículo 78 del Cofipe, que señala: los partidos políticos tendrán derecho al financiamiento público de sus actividades, independientemente de las demás prerrogativas otorgadas en este Código conforme a lo siguiente: 1) Para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes; 2) para gastos de campaña y 3) para actividades específicas como entidades de interés público.

Los mecanismos que deben cumplirse para la aplicación de esta prerrogativa se describen de la siguiente manera: a) Para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes: I. El Consejo General del Instituto Federal Electoral determinará anualmente el monto total por distribuir entre los partidos políticos conforme a lo siguiente: multiplicará el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral, a la fecha de corte de julio de cada año, por el sesenta y cinco por ciento del salario mínimo diario vigente para el Distrito Federal; II. El resultado de la operación señalada en la fracción anterior constituye el financiamiento público anual a los partidos políticos por sus actividades ordinarias permanentes y se distribuirá de la siguiente manera: - El treinta por ciento de la cantidad total que resulte se entregará en forma igualitaria a los partidos políticos con representación en alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión. - El setenta por ciento restante se distribuirá según el porcentaje de la votación nacional emitida que hubiese obtenido cada partido político con representación en alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión en la elección de diputados por mayoría relativa inmediata anterior; […] V. Para la capacitación, promoción y el desarrollo del liderazgo político de las mujeres, cada partido político deberá destinar anualmente, el dos por cierto del financiamiento público ordinario. 22

b) Para gastos de campaña: I. En el año de la elección en que se renueven el Poder Ejecutivo federal y las dos Cámaras del Congreso de la Unión, a cada partido político se le otorgará para gastos de campaña un monto equivalente al cincuenta por ciento del financiamiento público que para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes le corresponda en ese año; II. En el año de la elección en que se renueve solamente la Cámara de Diputados, a cada partido político se le otorgará para gastos de campaña un monto equivalente al treinta por ciento del financiamiento público que para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes le corresponda en ese año; y III. El monto para gastos de campaña se otorgará a los partidos políticos en forma adicional al resto de las prerrogativas. c) Por actividades específicas como entidades de interés público: I. La educación y capacitación política, investigación socioeconómica y política, así como las tareas editoriales de los partidos políticos nacionales, serán apoyadas mediante financiamiento público por un monto total anual equivalente al tres por ciento del que corresponda en el mismo año para las actividades ordinarias a que se refiere el inciso a) de este artículo; el monto total será distribuido en los términos establecidos en la fracción II del inciso antes citado; II. El Consejo General, a través del órgano técnico de fiscalización de los recursos de los partidos políticos, vigilará que éstos destinen el financiamiento a que se refiere el presente inciso exclusivamente a las actividades señaladas en la fracción inmediata anterior; y III. Las cantidades que en su caso se determinen para cada partido, serán entregadas en ministraciones mensuales conforme al calendario presupuestal que se apruebe anualmente (Cofipe, artículo 78, 2008).

Esta regulación acerca de las formas de financiamiento público y privado trata de evitar, por todas las vías, que los recursos privados desequilibren las condiciones de competencia, así como la injerencia de los grupos económicos y de interés. Por ello, en la legislación electoral, la regulación en este sentido ha provocado diversas polémicas en cuanto a los recursos que reciben los partidos políticos. 23

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En suma, el financiamiento de los partidos políticos es una de las situaciones más delicadas que se ha tratado de regular en las distintas reformas que se han realizado al Cofipe; sin embargo, a pesar de ello, los partidos recurren a prácticas explícitamente ilícitas, por ello, el IFE necesita mayores facultades para la fiscalización y se requiere mayor exactitud en la legislación del financiamiento.

PRERROGATIVAS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS DE ACCESO A RADIO Y TELEVISIÓN MECANISMOS DE REGULACIÓN Sin duda, el financiamiento de los partidos políticos es fundamental e importante para su desarrollo. Los recursos económicos que obtienen son usados en diversas actividades, como se señaló anteriormente. Sin embargo, en este apartado es importante destacar los privilegios de los partidos en relación con el acceso a los medios de comunicación como establece el título tercero —que refiere al acceso a la radio y la televisión, al financiamiento y otras prerrogativas de los partidos políticos— del artículo 48 del Cofipe: tener acceso a la radio y a la televisión, participar del financiamiento público, gozar del régimen fiscal y usar las franquicias postales y telegráficas que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones. El origen de este trabajo estriba en el hecho de que los partidos políticos cuentan con el acceso a los medios de comunicación para que presenten y difundan las ofertas de las diferentes fuerzas políticas del país. Con esto, se trata de garantizar que los electores reciban la información suficiente del quehacer político de estos actores durante las precampañas, las campañas y en los tiempos establecidos por la ley para que éstas se puedan difundir. También, que los partidos ejerzan el derecho a dar a conocer sus principios ideológicos, programas de acción y plataformas electorales. Para los partidos políticos, la garantía para que se cumpla lo señalado se establece en el artículo 49 del Cofipe: “Los partidos políticos tienen derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social”. 24

Sin embargo, para que se cumpla este principio, el Cofipe señala que la autoridad encargada en los ámbitos federal y estatal de distribuir y asignar los tiempos del Estado es el IFE. Éste ejercerá la atribución a través del Comité de Radio y Televisión, encargado de conocer y aprobar las pautas de transmisión de programas y mensajes de los partidos políticos (IFE 2008a, 53). Cabe señalar que estas atribuciones son producto de la reforma realizada al Cofipe en los años 2007-2008, cuando se propuso un nuevo modelo de comunicación y mayores atribuciones al IFE. Cuadro 3 Atribuciones del Instituto Federal Electoral - Ejercer su función como la única autoridad que administra el tiempo del Estado en materia electoral en radio y televisión. - Garantizar a los partidos políticos el uso de sus prerrogativas en radio y televisión, de acuerdo con las reglas establecidas. - Determinar trimestralmente, considerando las fechas de elecciones locales, la asignación de tiempo en radio y televisión para sus fines y los de otras autoridades electorales. - Distribuir 48 minutos diarios en cada estación de radio y canal de televisión a partir del inicio de las precampañas y hasta el día de la jornada electoral, para su uso en prerrogativas de partidos políticos y campañas institucionales de las autoridades electorales. Fuera de los periodos de precampaña y campaña tendrá asignado hasta 12% del tiempo total del que disponga el Estado en radio y televisión. - Establecer pautas para la transmisión de los mensajes. - Determinar cómo cubrir el tiempo faltante para la transmisión de mensajes, si el previsto es insuficiente. - Verificar el cumplimiento de las pautas de transmisión que apruebe, así como de las normas aplicables respecto de la propaganda electoral que se difunda por radio o por televisión. - Coordinar la realización de dos debates entre los candidatos registrados para la elección presidencial. - Ejercer sus facultades en materia de radio y televisión a través de los siguientes órganos: 1. Consejo General (CG). 2. Junta General Ejecutiva (JGE). 3. Comité de Radio y Televisión (CRyTV). 4. Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos (DEPPP). 5. Comisión de Quejas y Denuncias. 6. Vocales ejecutivos y juntas ejecutivas en los órganos desconcentrados (locales y distritales).

- Atender las quejas y las denuncias de presuntas violaciones a la norma. - Determinar y aplicar sanciones a las personas físicas y morales que incumplan la legislación electoral federal en materia de radio y televisión. - Ordenar y vigilar la suspensión inmediata de cualquier propaganda política o electoral en radio o televisión que viole el Cofipe o la Constitución.

Fuente: Elaboración propia, con base en IFE (2008b, 36).

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Del cuadro anterior se puede destacar que el IFE es la única autoridad que administra el tiempo del Estado en materia de radio y televisión. Y los órganos que ejercen las funciones en esa materia son: el Consejo General, la Junta General Ejecutiva, la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos; el Comité de Radio y Televisión; la Comisión de Quejas y Denuncias, y los vocales ejecutivos en los órganos desconcentrados. El cuadro siguiente muestra las funciones sustantivas del Consejo General y de la Junta General Ejecutiva. El artículo 52 del Cofipe establece que el Consejo General tiene como una de sus funciones primordiales ordenar la suspensión inmediata de cualquier propaganda política o electoral en radio o televisión que resulte violatoria a éste. Por lo que respecta a la Junta General Ejecutiva, como actividad sustantiva tiene que cumplir con la elaboración de las pautas de asignación de los tiempos de difusión de mensajes institucionales, así como poner a aprobación del Consejo General las modificaciones al reglamento de radio y televisión. Cuadro 4 Atribuciones de los órganos del IFE por medio de los que ejerce sus funciones en la materia Consejo General

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- Emitir los reglamentos en la materia. - Atraer a su competencia los asuntos en materia de acceso de partidos a tiempos de radio y televisión, cuando la importancia del tema así lo requiera. - Determinar la asignación de tiempo en radio y televisión para las autoridades electorales locales con base en su solicitud. - Hacer del conocimiento público las estaciones de radio y los canales de televisión que participarán en la cobertura de las elecciones locales (con base en el catálogo elaborado por el CRyTV). - Presentar, a las organizaciones que agrupen a los concesionarios y permisionarios de radio y televisión, las sugerencias de lineamientos para la cobertura noticiosa de precampaña y campaña de los partidos políticos (antes del inicio del proceso electoral). - Ordenar la realización de monitoreos de las transmisiones de las precampañas y campañas electorales en los programas de radio y televisión que difundan noticias. - Determinar en qué medios informativos publicará, al menos quincenalmente, los reportes de resultados de dichos monitoreos. - Ordenar la suspensión inmediata de cualquier propaganda política o electoral en radio o televisión que sea violatoria del Cofipe, a propuesta de la Comisión de Quejas y Denuncias, y sin perjuicio de las sanciones adicionales que deban aplicarse a los infractores. - Determinar la cobertura territorial y el tiempo que se destinará a los partidos en radio y televisión, en elecciones extraordinarias, atendiendo a los criterios establecidos.

Continuación. Atribuciones de los órganos del IFE por medio de los que ejerce sus funciones en la materia Junta General Ejecutiva

- Someter a la aprobación del Consejo General el reglamento de radio y televisión. - Elaborar provisionalmente las pautas de asignación de tiempos para la difusión de mensajes institucionales del IFE y de otras autoridades electorales (federal y local).

Fuente: Elaboración propia con base en IFE (2008b, 37).

En el cuadro siguiente se muestran las actividades sustantivas del Comité de Radio y Televisión (Cofipe, artículo 76), que estará integrado por un representante propietario por cada uno de los partidos políticos, tres consejeros electorales y el director ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos. Sus funciones sustantivas son aprobar las pautas de transmisión de los programas y mensajes de los partidos políticos y definir los mecanismos para distribuir los tiempos en radio y televisión que correspondan a los partidos políticos. Cuadro 5 Atribuciones de los órganos del IFE a través de los que ejerce sus funciones en la materia

Comité de Radio y Televisión

- Conocer y aprobar las pautas de transmisión correspondientes a los programas y los mensajes de los partidos políticos, así como los demás asuntos que en la materia conciernen a los partidos políticos. - Sus decisiones se tomarán preferentemente por consenso. En caso de votación, sólo podrán hacerlo los tres consejeros electorales que lo integren. - Las pautas determinadas establecerán, para cada mensaje, la estación o canal, día y hora de transmisión (en reglamento se establecerán los plazos de entrega, sustitución de materiales y características técnicas). - Elaborar, en colaboración con las autoridades federales, el catálogo y mapa de coberturas de todas las estaciones de radio y canales de televisión, así como su alcance efectivo. El catálogo deberá también incorporar la información relativa a la población total comprendida por la cobertura correspondiente en cada entidad. - Aprobar la pauta para difundir los mensajes de partidos políticos en estaciones y canales de cobertura local, a propuesta de la autoridad electoral local competente (para la distribución del tiempo destinado a campañas locales). 27

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Continuación. Atribuciones de los órganos del IFE a través de los que ejerce sus funciones en la materia Integrado por: - Un representante propietario (y su suplente) designado por cada partido político nacional. - Tres consejeros electorales (integrantes de la Comisión de Prerrogativas y Partidos Políticos). Las decisiones del Comité sólo podrán ser impugnadas - El director ejecutivo de en el CG por los representantes de los partidos políticos. Prerrogativas y Partidos Políticos (secretario técnico), suplido en sus ausencias por quien designe. - Preside el consejero electoral, quien, a su vez, es el presidente de la Comisión de Prerrogativas y Partidos Políticos. Fuente: Elaboración propia con base en IFE (2008b, 39).

Cuadro 6 Atribuciones de los órganos del IFE por medio de los que ejerce sus funciones en la materia Dirección Ejecutiva de - Formula las pautas de transmisión correspondientes a Prerrogativas y Partidos los programas y los mensajes de los partidos políticos y las Políticos (DEPPP) somete al CRyTV para su aprobación. Su director ejecutivo funge como secretario técnico del comité. Comisión de Quejas y - Resuelve acerca de la propuesta de medidas cautelares Denuncias y el Conse- para cesar actos que constituyan infracciones y evitar con jo General del IFE ello daños irreparables, afectación de los principios rectores de los procesos electorales o vulneración de bienes jurídicos. - Propone al CG la suspensión inmediata de cualquier propaganda política o electoral en radio o televisión violatoria de las normas en la materia. Vocales ejecutivos y juntas ejecutivas en los órganos desconcentrados (locales y distritales)

- Ejerce funciones auxiliares en la materia, por ejemplo: coordinación con autoridades electorales locales y notificación de acuerdos a las estaciones de radio y canales de televisión de cobertura local.

Fuente: Elaboración propia con base en IFE (2008b, 37-40).

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El cuadro anterior refiere a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos, cuya función principal es formular las pautas de transmisión de programas y mensajes de los partidos políticos. Con respecto a la Comisión de Quejas y Denuncias, su labor estriba en resolver los actos que constituyan infracciones y proponer al Consejo General la suspensión de cualquier propaganda violatoria a las normas. Cuadro 7 Partidos políticos Prerrogativas

Prohibiciones

- Acceso en los medios para difundir los mensajes que cumplan con los términos y la duración señalados en la ley. - Sufragar con sus recursos los gastos de producción de sus mensajes para radio y televisión. - Tienen derecho a una distribución del tiempo en radio y televisión con reglas que varían en función del periodo electoral (precampañas y campañas o fuera de esos periodos). - Cada partido decidirá libremente la asignación de mensajes, por tipo de precampaña y campaña federal o local, de acuerdo con las reglas para cada periodo. Deberán informar de sus decisiones al IFE. - Las pautas de distribución se elaborarán considerando los mensajes totales y la distribución equitativa entre los partidos.

- Contratar tiempo en radio y televisión. - Difundir propaganda política o electoral que contenga expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas. - Realizar actos anticipados de precampaña o de campaña.

Fuente: Elaboración propia con base en IFE (2008b, 42).

Por último, los vocales ejecutivos y juntas ejecutivas deben ejercer funciones auxiliares en la materia de radio y televisión. Se debe reconocer que con la reforma de 2007-2008 cambió la participación de los actores políticos en las reglas en materia de radio y televisión. Con respecto a los partidos, tienen garantía de acceso a radio y televisión para difundir sus mensajes tan sólo atendiendo las prerrogativas que el Cofipe les confiere.

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El cuadro anterior muestra las prerrogativas que tienen los partidos políticos, como el acceso a radio y televisión; distribución del tiempo, asignación de mensajes libremente y pautas de distribución, entre otras. Pero también tienen prohibiciones que deben atender: no realizar actos anticipados, no contratar tiempos en radio y televisión y no difundir propaganda que difame a otras instituciones. Con respecto a los concesionarios y permisionarios de medios de radio y televisión, el Cofipe señala que deberán transmitir los mensajes de los partidos políticos en el tiempo del Estado asignado para estos fines (IFE 2008b, 41). Cabe aclarar que el tiempo al que el Estado mexicano tiene derecho en las transmisiones de las estaciones de radio y canales de televisión deriva de la Ley Federal de Radio y Televisión y de la Ley que Establece, Reforma y Adiciona las Disposiciones Relativas a Diversos impuestos, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1968. El artículo 350 del Cofipe regula la forma en que los concesionarios y permisionarios deben proceder, y estipula que constituyen infracciones: a) la venta de tiempo de transmisión, b) difusión de propaganda pagada, c) incumplimiento de sus obligaciones, d) manipulación de propaganda y e) incumplimiento de las disposiciones del Código. De esta manera, se trata de regular el aspecto de distribución equitativa de la propaganda de los partidos políticos. Asimismo, evita la discrecionalidad con la que los medios de comunicación pudieran actuar en los procesos electorales.

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Cuadro 8 Concesionarios y permisionarios Obligaciones en la materia

Prohibiciones

- La reforma no impuso obligaciones adicionales a las ya contempladas en las leyes respecto del tiempo a disposición del Estado. Sólo cambió el uso del que ya disponía. - Deben transmitir los mensajes de precampaña y campaña de los partidos políticos de acuerdo con la pauta que apruebe el CRyTV del IFE. Así como los anuncios a los que tienen derecho fuera del periodo electoral. - Deben transmitir los mensajes que las autoridades electorales requieran por medio del IFE para el cumplimiento de sus fines, conforme a la pauta aprobada por la JGE (mensajes institucionales) y el CRyTV del IFE (mensajes de los partidos).

- Alterar las pautas aprobadas por el IFE. - Exigir requisitos técnicos adicionales a los aprobados por el CRyTV para los anuncios de los partidos políticos. - Comercializar, con fines electorales, el tiempo del Estado que no haya sido asignado por el IFE. - Difundir propaganda política o electoral, pagada o gratuita, ordenada por personas distintas al IFE. - Vender tiempo de transmisión, en cualquier modalidad de programación, a los partidos políticos, aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular. - Incumplir, sin causa justificada, su obligación de transmitir los mensajes y programas de los partidos políticos y de las autoridades electorales, de acuerdo con las pautas aprobadas por el IFE. - Manipular o superponer la propaganda electoral o los programas de los partidos políticos con el fin de alterar o distorsionar su sentido original o denigrar a las instituciones, a los propios partidos, o para calumniar a los candidatos.

Fuente: Elaboración propia con base en IFE (2008b, 43).

MECANISMOS DE ACCESO Y OPERACIÓN DE LOS TIEMPOS DE RADIO Y TELEVISIÓN De acuerdo con el principio de ley que indica que el IFE es la única autoridad que administra y distribuye los tiempos del Estado en radio y televisión, los procedimientos de operación de éste durante precampañas y campañas políticas se distribuyen de acuerdo con los siguientes criterios: a) 30% se reparte de forma igualitaria a todos los partidos y b) 70% se reparte de manera proporcional al porcentaje de votos obtenidos en la elección anterior de diputados (IFE 2008b, 48). 31

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El procedimiento de asignación de los tiempos se sustenta en tres criterios: a) la fuente emisora de los mensajes —los partidos políticos o autoridades electorales—, b) el periodo de difusión — dentro o fuera de las campañas o precampañas— y c) el ámbito del proceso electoral —federal o local— (IFE 2008b, 48). Cuadro 9 Reglas de acceso al tiempo del Estado en radio y televisión Periodo de precampañas y campañas electorales

Fuera del periodo de precampañas y campañas electorales

El IFE dispone de 48 minutos diarios en El IFE dispone de 12% del tiempo del Escada estación de radio y canal de televi- tado en radio y televisión (8 minutos pasión, los cuales se distribuyen entre: ra radio y 6 para televisión), los cuales se distribuyen de la siguiente manera: Partidos políticos Autoridades electorales 50% para partidos políticos El propio IFE 50% para autoridades electorales

Elecciones federales

Elecciones locales

En precampañas:

Coincidentes con la federal En campañas locales:

18 minutos para partidos políticos 39 minutos para autoridades electorales

15 minutos para partidos políticos.

En campañas:

No coincidentes con la federal En precampañas locales:

41 minutos para partidos políticos 7 minutos para autoridades electorales

12 minutos para partidos políticos 36 minutos para autoridades electorales En campañas locales: 18 minutos para partidos políticos. 30 minutos para autoridades electorales.

Fuente: Elaboración propia con base en IFE (2008b, 49).

En el cuadro anterior se muestra una doble distribución de los tiempos de acceso a la radio y la televisión. Por un lado, para 32

los periodos de precampaña y campaña electoral y, por el otro, para el periodo normal o fuera de las campañas y precampañas. Este último será analizado en el siguiente punto de este documento. Con respecto al periodo de precampañas y campañas electorales, el IFE dispone de 48 minutos diarios, que se deberán distribuir entre estaciones de radio y canales de televisión. Los beneficiarios de este tiempo son los partidos políticos, las autoridades electorales y el mismo IFE. Cuando se presentan elecciones federales, la distribución será entre las precampañas y las campañas políticas. En las primeras, los partidos políticos gozarán de 18 minutos y las autoridades electorales de 30 minutos. Para las campañas políticas serán 41 minutos para los partidos políticos y 7 minutos para las autoridades electorales. En cuanto a las elecciones locales, cuando coincidan con las federales, los partidos políticos tendrán 15 minutos de tiempo. Si las campañas locales no coinciden con las federales, entonces se distribuyen de la siguiente manera: en precampañas locales, 12 minutos para los partidos políticos y 36 minutos para las autoridades electorales. Y en campañas, 18 minutos para los partidos políticos y 30 minutos para las autoridades electorales. Cabe señalar que esta distribución pretende ser equitativa de acuerdo con el tiempo oficial disponible, mismo que desde la óptica de los partidos políticos es insuficiente.

ACCESO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS A MEDIOS DE COMUNICACIÓN FUERA DEL PROCESO ELECTORAL En el apartado anterior se presentó la forma en que el IFE se organiza y cómo ordena las diversas acciones para llevar a cabo los procesos políticos, en general, y, en particular, los procesos electorales. Se observaron las disposiciones para los partidos políticos, pero también para los concesionarios y permisionarios de la radio y la televisión. Ese panorama general ayudará a comprender lo que se 33

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denomina la distribución de los tiempos de acceso a los medios de comunicación en el tiempo regular (fuera de las campañas y precampañas políticas). Estas atribuciones también están normadas de acuerdo con ciertos principios legales que me ocupan en este apartado. En el cuadro 9 se indican los tiempos asignados para este periodo, sin embargo, es necesario realizar una revisión minuciosa de la legislación con el fin de abundar es este tema. ACERCA DE LAS DISPOSICIONES EN LA CONSTITUCIÓN Primero, se tiene que decir que la Constitución es el fundamento para esta regulación. En su artículo 41, base III, señala: “los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social”. Para esto establece lo siguiente: Apartado A. El Instituto Federal Electoral será autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al estado en radio y televisión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales, de acuerdo con lo siguiente y a lo que establezcan las leyes (CPEUM 2011).

Con respecto a la transmisión, dice en su apartado d: “las transmisiones en cada estación de radio y canal de televisión se distribuirán dentro del horario de programación comprendido entre las seis y las veinticuatro horas” (CPEUM 2011). Los partidos políticos que por primera vez participen en un proceso político-electoral también están considerados: f ) A cada partido político nacional sin representación en el Congreso de la Unión se le asignará para radio y televisión solamente la parte correspondiente al porcentaje igualitario establecido en el inciso anterior (CPEUM 2011).

En el siguiente inciso se marca la asignación de los tiempos de transmisión para promocionales de partidos políticos: 34

g) con independencia de lo dispuesto en los apartados a y b de esta base y fuera de los periodos de precampañas y campañas electorales federales, al instituto federal electoral le será asignado hasta el doce por ciento del tiempo total de que el estado disponga en radio y televisión, conforme a las leyes y bajo cualquier modalidad; del total asignado, el instituto distribuirá entre los partidos políticos nacionales en forma igualitaria un cincuenta por ciento; el tiempo restante lo utilizara para fines propios o de otras autoridades electorales, tanto federales como de las entidades federativas. Cada partido político nacional utilizara el tiempo que por este concepto le corresponda en un programa mensual de cinco minutos y el restante en mensajes con duración de veinte segundos cada uno. En todo caso, las transmisiones a que se refiere este inciso se harán en el horario que determine el instituto conforme a lo señalado en el inciso d) del presente apartado. En situaciones especiales el instituto podrá disponer de los tiempos correspondientes a mensajes partidistas a favor de un partido político, cuando así se justifique (CPEUM 2011).

A partir de esta disposición de la Constitución, el IFE, a través del Cofipe, regula los accesos a radio y televisión en su artículo 71, incisos a y b; en éste, indica que tendrán derecho: a) A un programa mensual, con duración de cinco minutos, en cada estación de radio y canal de televisión; y b) El tiempo restante será utilizado para la transmisión de mensajes con duración de 20 segundos cada uno, en todas las estaciones de radio y canales de televisión. El total de mensajes se distribuirá en forma igualitaria entre los partidos políticos nacionales. 2. Los programas y mensajes antes señalados, serán transmitidos en el horario comprendido entre las seis y las veinticuatro horas. 3. El Comité de Radio y Televisión del Instituto aprobará, en forma semestral, las pautas respectivas; y 4. En situaciones especiales y a solicitud de parte, cuando así se justifique, el Instituto podrá acordar que los mensajes que en un mes correspondan a un mismo partido se transmitan en forma anticipada a la prevista en la pauta original. El reglamento establecerá los términos y condiciones en que se aplicarán estas normas (Cofipe 2008). 35

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DISPOSICIONES GENERALES PARA EL TIEMPO REGULAR Cabe señalar que al IFE se le asigna 12% del tiempo total del que dispone el Estado en radio y televisión, para ello cuenta con ciertas disposiciones que norman al periodo regular del año político (fuera de campañas y precampañas electorales). Cuadro 10 Periodo fuera de precampaña y campaña electorales federales

INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL

DISPONDRÁ hasta del 12% del tiempo total de que el estado disponga en radio y televisión

En canales de televisión o estaciones de radio concesionados: 5 minutos y 45 segundos en cada canal de televisión. 7 minutos y 48 segundos en cada estación de radio. En canales de televisión o estaciones de radio permisionados: 3 minutos y 36 segundos en cada canal o estación.

50% partidos políticos en forma igualitaria

50% autoridades electorales (federales y estatales)

U Difusión de un programa mensual de 5 minutos para cada partido político. U Transmisión de mensajes de 20 segundos en el tiempo restante.

U Transmisión de mensajes de 20 y 30 segundos.

Fuente: IFE (2008b, 52).

En el cuadro anterior se muestra la distribución de los tiempos que disponen en la radio y la televisión los partidos políticos pa36

ra difundir sus propuestas. Se destaca que el IFE cuenta hasta con 12% del tiempo del que el Estado dispone en radio y televisión. Éste, a su vez, se distribuye en dos tipos: a) para canales de televisión y estaciones de radio concesionadas y b) para canales de televisión y radio permisionados. Para el primer caso, el IFE distribuye el tiempo de la siguiente manera: 5 minutos con 45 segundos en cada canal de televisión. Para el segundo, 7 minutos con 48 segundos para estaciones de radio. En el segundo caso, 3 minutos con 30 segundos son para cada canal de televisión y estación de radio. En este último “es distinto a la de los concesionarios porque el decreto que prevé la opción de pago en especie del impuesto, como ‘tiempos fiscales’, sólo aplica para concesionarios” (IFE 2008b, 51). Otra disposición es que el IFE distribuirá equitativamente 50% de estos tiempos para la difusión de programas mensuales de 5 minutos y mensajes de 20 segundos por partido político. El IFE reserva el tiempo restante para uso propio y de otras autoridades electorales (Cofipe, artículo 72). Asimismo, cabe señalar que: El IFE establecerá las pautas para la asignación de mensajes y programas que los partidos políticos tengan derecho a difundir, durante periodo electoral y no electoral: Estas pautas, determinadas por el Comité de Radio y Televisión (CRT), establecerán por cada mensaje lo siguiente: a) esquema de distribución en cada día de transmisión b) estación de radio y tv c) el periodo d) la hora de transmisión y e) el partido político que corresponde cada mensaje (IFE 2008b, 51-2).

Por último, en esta forma de distribución se reconoce que el tiempo en radio y televisión no es acumulable ni se podrá transferir (Cofipe, artículo 74), éste se basa en los horarios, sin precisar minutos ni segundos. Es importante destacar que el IFE dispone que los horarios de mayor audiencia en los medios de comunicación estén destinados para los partidos políticos. Esta forma de distribuir los tiempos en los medios procura equilibrar la distribución de los mensajes y programas de los par37

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tidos políticos en los tiempos en los que no hay campañas ni precampañas políticas. DISPOSICIONES PARA LOS PARTIDOS POLÍTICOS Las reglas que establece el IFE para los promocionales de radio y televisión de los partidos políticos deben cumplir las siguientes pautas: a)

Se presentarán programas mensuales de cinco minutos por cada partido político nacional con las siguientes características: a) se transmitirán dos días a la semana en cada estación de radio y canal de televisión; b) cuando se transmita el programa, el IFE dispondrá, para destinarlo a fines propios y de otras autoridades electorales, de 1) un minuto y 45 segundos en televisión y 2) dos minutos y 48 segundos en radio (IFE 2008b, 53). b) En cuanto a promocionales en televisión de los partidos políticos, éstos deberán atender lo siguiente: en los cinco días restantes (en que no se transmiten los programas mensuales) se transmitirán: 1) en cada canal de televisión durante cuatro días, hasta seis mensajes de 20 segundos por día, y 2) en un día hasta nueve promocionales.(IFE 2008b, 53). c) Con respecto a promocionales en radio: 1) durante tres días, hasta 12 mensajes de 20 segundos por día, y 2) en dos días, hasta nueve promocionales por día (IFE 2008b, 53). d) El Reglamento de Radio y Televisión en materia Electoral asegura que los mensajes serán distribuidos de forma igualitaria entre los partidos políticos nacionales y locales durante la vigencia del pautado que elabore semestralmente la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos (DOF 2012). e) La igualdad en la distribución de estos mensajes se refiere a dos aspectos básicos: la cantidad de promocionales y el horario de transmisión (IFE 2008b 54). 38

f)

Los partidos políticos deberán atender las pautas de transmisión de los programas y mensajes que el Comité de Radio y Televisión dé a conocer. Este organismo es el responsable de atender los asuntos que conciernen en forma directa a los partidos (Cofipe 2008). g) El IFE asegura la asignación de los horarios de transmisión de los promocionales de los partidos políticos tanto en radio como en televisión de acuerdo con las siguientes pautas: a) los mensajes con base a un sorteo mensual —que sirve para definir el orden en que trasmitirán los mensajes— y b) los programas con base en un sorteo semestral —que sirve para definir el orden en que se transmitirán los programas— (IFE 2008b, 54). h) Los concesionarios deberán garantizar las transmisiones, sin alterar ni exigir requisitos técnicos adicionales a los aprobados por el Comité de Radio y Televisión (IFE 2008b, 54). Las anteriores disposiciones tienen la finalidad de que tanto los programas como los mensajes de los partidos políticos cumplan los principios fundamentales de promoción e información para los ciudadanos con respecto al quehacer de los partidos políticos. PROCEDIMIENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN DE LOS TIEMPOS EN RADIO Y TELEVISIÓN Con base en lo dispuesto en el artículo 76 del Cofipe, el IFE realiza sus acciones en materia de radio y televisión a través del Comité de Radio y Televisión, que es el responsable de organizar y aprobar las pautas de transmisión de programas y mensajes de los partidos políticos, así como todo lo relacionado con ese tema. Los partidos políticos deberán entregar a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos (DEPPP) los materiales que contengan sus mensajes, en los siguientes plazos: a) Cuando los mensajes que contengan los materiales deban ser transmitidos en emisoras ubicadas en el Distrito Federal, deberán 39

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ser entregados a la DEPPP por lo menos ocho días hábiles de anticipación a la fecha en que debe iniciarse su transmisión. b) Cuando los mensajes que contengan los materiales deban ser transmitidos en emisoras ubicadas fuera del Distrito Federal, tendrán que ser entregados a la DEPPP con al menos diez días hábiles de anticipación a la fecha en que debe iniciarse su transmisión. c) Únicamente en los casos de materiales cuyo contenido se refiera a procesos electorales locales, la autoridad electoral local competente deberá entregarlos a la Junta Local de la entidad federativa que corresponda, por lo menos con ocho días hábiles antes de la fecha en que debe iniciarse su transmisión (IFE 2008b, 56).

Todas estas disposiciones tienen la finalidad de asegurar que la transmisión de los mensajes de los partidos políticos sea oportuna y eficiente. Hay que recordar que en el pasado la regulación en materia de radio y televisión no contaba con procedimientos tan puntuales, lo que provocaba conflictos entre las autoridades del IFE y los partidos. Con estas disposiciones se pretende, también, mantener una equidad en el número de mensajes entre los partidos políticos. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR DE RESPONSABILIDADES El Cofipe como procedimiento de ley también contempla, en las presuntas violaciones a las normas, sanciones. Éstas consideran a los siguientes sujetos como actores principales: funcionarios públicos, asociaciones religiosas, concesionarios y permisionarios de radio y televisión, partidos políticos, personas físicas, ciudadanos y personas morales. El IFE, ante los supuestos de incumplimiento de las reglas de acceso a medios, tiene la obligación de atender las quejas y denuncias. Ante estas posibles violaciones a las disposiciones de la ley, el Cofipe tiene tipificados los tipos de sanción: “amonestaciones públicas, multas, interrupción de la propaganda y suspensión temporal de la transmisión comercial de concesionarios entre otras” (IFE 2008b, 83). 40

Los artículos del Cofipe que refieren a los supuestos de infracción de los actores antes señalados son: 49, 342, 345, 347, 349, 352 inciso b, y 353. Los actos sujetos de sanción son los siguientes: U

U

U

U

En el caso de autoridades o servidores públicos de cualquier ámbito de gobierno: cuando se difunda propaganda gubernamental desde el inicio de las campañas y hasta el día de la jornada electoral. Para partidos políticos: contratar o adquirir, de manera directa o por medio de terceros, tiempo en cualquier modalidad de televisión o radio. Difundir propaganda política o electoral que contenga expresiones que denigren a las instituciones y a los partidos o calumnien a las personas. Y realizar actos anticipados de precampaña y campaña. Para los ciudadanos, dirigentes y afiliados a partidos políticos o cualquier persona fisca o moral: contratar propaganda en radio y televisión, en territorio nacional o en el extranjero, dirigida a la promoción personal con fines políticos o electorales o con el fin de influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, o bien, que esté a favor o en contra de partidos políticos o candidatos a cargo de elección popular. A concesionarios o permisionarios de radio y televisión: vender tiempos de transmisión a los partidos políticos, aspirantes, precandidatos o candidatos a cargo de elección popular. Difundir propaganda política o electoral, pagada o gratuita, ordenada por personas distintas al IFE. Incumplir su obligación de transmitir los mensajes y programas de los partidos políticos y de las autoridades electorales conforme a las pautas aprobadas por el IFE. Manipular o superponer la propaganda electoral o los programas de los partidos políticos con el fin de alterar o distorsionar su sentido original, de denigrar a las instituciones, a los propios partidos, o calumniar a los candidatos (IFE 2008b, 84).

El espíritu de estas sanciones se basa en mantener un respeto entre los actores que se encuentran involucrados en los procesos 41

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políticos. Cabe señalar que para el objeto de estudio existen algunas disposiciones que no aplican en periodos normales de los procesos políticos. Por otra parte, el IFE tiene contemplados dos tipos de procedimientos para sancionar a los que violan las disposiciones en el régimen de responsabilidades: el sancionador ordinario y el especial sancionador. Los procedimientos que se llevan a cabo para cuando existe un sancionador ordinario se ilustran en el cuadro siguiente. Cuadro 11 Procedimiento sancionador ordinario

La Secretaría del Comité General del IFE examina la denuncia junto con las pruebas y tiene cinco días para emitir el acuerdo de admisión o no de la propuesta

Se admite

Se rechaza

La Secretaría emplaza al denunciado, conce- La queja o denuncia será improcediéndole un plazo de cinco días para que con- dente cuando: teste respecto a las imputaciones que se le formulen. - El quejoso o denunciante no acrediLa Secretaría cuenta con 40 días para realizar te su pertenencia al partido del que se trate o su interés jurídico una investigación de los hechos. - No agote las instancias internas del La Secretaría pone el expediente a la vista del partido si la queja es de presuntas quejoso y del denunciador durante un plazo violaciones a la normatividad interde cinco días. Posteriormente elabora el pro- na de éste. yecto de resolución en un término no mayor - Los actos o hechos imputados a la de 10 días. misma persona hayan sido materia El proyecto de resolución formulado se envía de otra queja o denuncia. a la Comisión de Quejas y Denuncias para su - Se denuncien actos que no estén dentro de la competencia del IFE o no aprobación. constituyan violaciones al Cofipe. El proyecto de resolución se envía al presidente consejero, quien convoca a sesión del consejo para su aprobación. El Consejo General aprueba o rechaza la resolución y, en su caso, establece las sanciones correspondientes. Fuente: IFE (2008b, 85).

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Los procedimientos que se llevan a cabo cuando existe un sancionador especial se ilustran en el siguiente cuadro. Cuadro 12 Procedimiento especial sancionador para propaganda en radio y televisión

La Secretaría del CG recibe la denuncia y la examina junto con las pruebas aportadas.

Se desecha

La denuncia por infracciones será desechada cuando: - No reúna los requisitos indicados en el Cofipe. - Los hechos denunciados no constituyan una violación en materia de propaganda político electoral. - El denunciante no aporte ni ofrezca pruebas. - Cuando la materia de la denuncia resulte irreparable.

Se admite Se da a conocer al denunciante y al denunciado para que asistan a una audiencia dentro de las 48 horas siguientes a la admisión de denuncia. La audiencia de pruebas y alegatos es conducida por la Secretaría del CG de manera ininterrumpida y en forma oral. El denunciante tiene derecho a una intervención oral no mayor de 15 minutos para resumir el hecho que motivó la denuncia. Luego se da la palabra al denunciado para que responda la denuncia y ofrezca pruebas. La Secretaría admite pruebas documentales o técnicas y que estén relacionadas con los hechos. La Secretaría concede sucesivamente la palabra al denunciante y denunciado para que expongan sus argumentos finales. Durante las siguientes 24 horas, la Secretaría formula un proyecto de resolución y lo presenta al consejero presidente, quien convoca a sesión del Consejo General para conocer y resolver el proyecto de resolución, a más tardar 24 horas después de recibido el proyecto. El Consejo General aprueba o rechaza la resolución y en su caso establece las sanciones correspondientes. Fuente: IFE (2008b, 87).

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En el cuadro anterior se muestra la dinámica de procedimiento especial sancionador para propaganda en radio y televisión. Todo ello está basado en las disposiciones constitucionales relativas al uso de medios de comunicación, las disposiciones relativas a la difusión de propaganda por parte de servidores públicos; las normas acerca de la propaganda política o electoral establecidas para los partidos políticos en el Cofipe. Estos procedimientos variarán dependiendo del tipo de denuncia que se presente. Por último, el procedimiento en el caso de violaciones relacionadas con propaganda impresa o cualquier tipo diferente a la transmitida en radio y televisión será el siguiente: a)

La denuncia se presenta ante el vocal ejecutivo de la junta distrital correspondiente a la demarcación donde haya ocurrido la presunta violación. b) El vocal ejecutivo ejercerá las mismas facultades que la Secretaría del CG en el caso de propaganda transmitida por radio y televisión. c) Se presentan el proyecto de resolución ante el consejo distrital. d) Las resoluciones aprobadas por los consejos o las juntas distritales, podrán ser impugnadas ante los consejos o juntas locales, cuyas resoluciones serán definitivas. e) Si la conducta denunciada constituye una infracción generalizada o reviste gravedad, la Secretaría del CG podrá atraer el asunto (IFE 2008b, 88).

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CONCLUSIONES Tratar de entender el funcionamiento de los partidos políticos y los medios de comunicación fuera de los tiempos del proceso electoral ha sido una ruta bastante complicada, debido a que el Cofipe no considera como preponderante este periodo. Gran parte de su reglamentación está centrada en regular los procesos de precampañas y campañas políticas. Sin embargo, al realizar este análisis se constató que existen otros factores que influyen en los procesos políticos vinculados con los medios de comunicación. Al revisar la evolución del sistema de partidos y el sistema electoral se comprobó que la transición a la democracia en el país ha sido de trayectoria muy larga, comparada con otras experiencias de democratización en los países latinoamericanos. Esta evolución lenta, como se ha señalado, inició con las reformas electorales de 1977. También se debe reconocer que el punto máximo para que el país diera un paso decisivo fue la reforma electoral de 1996. Quizá esta nueva forma de organizar los procesos políticos dio también la pauta para que se vinculara de forma diferente a los medios de comunicación con los partidos políticos. Una de estas formas ha sido el control que ha asumido el IFE con respecto a la publicidad de los partidos políticos y su distribución en los medios de comunicación. Hoy en día el instituto otorga tiempos de publicidad a los partidos políticos y controla sus emisiones en radio y televisión. En relación con el financiamiento a los partidos políticos, el Cofipe mantiene una supervisión estricta en cuanto a los recursos que les otorga el Estado. También deja la posibilidad de que los partidos políticos obtengan recursos económicos por otras vías, siempre y cuando sea con supervisión del IFE. Acerca de las prerrogativas que tienen los partidos políticos con respecto al acceso a los medios de comunicación, se constató que gran parte de éstas se centran en los medios de comunicación de radio y televisión, y se nota una gran ausencia en la prensa escrita. Pero también creo importante destacar que acerca de las nuevas tecnologías como medios de comunicación (internet, so45

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bre todo) no existe ninguna consideración en el Cofipe. De este último tema he podido comprobar que los actores políticos, partidos políticos y la sociedad en general se encuentran en un proceso evolutivo con respecto al uso de internet. Las páginas web, Twitter, Facebook, los blogs, entre otras herramientas tecnológicas, son ahora potenciales medios de comunicación, utilizados intensamente por los actores políticos, y hasta ahora no se sabe cuál es su impacto en la sociedad. Regular estos medios por parte del IFE, mediante el Cofipe, no es una tarea fácil y seguramente en el futuro se verán nuevas formas de control al respecto. Acerca del acceso de los partidos políticos a medios de comunicación de radio y televisión, la reglamentación trata de regular y normar equitativamente la concesión que el Estado concede a éstos. El principio de distribución de los tiempos se basa en los porcentajes que los partidos políticos obtuvieron en elecciones anteriores. De ahí que los que obtengan mayor votación serán los que adquieran más recursos para sus promocionales. Ahí estriba la importancia de las prerrogativas para los partidos políticos. Por último, todo el recorrido muestra lo avanzado de la normatividad del acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación de radio y televisión, pero pese a ello aún falta mucho para que la clase política, los partidos, los medios de comunicación y todos los actores políticos asuman una actitud responsables ante los diversos escenarios políticos que se suceden durante el periodo.

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FUENTES CONSULTADAS Aguirre, Pedro, Alberto Begné y José Woldenberg. 1993. Sistemas políticos, partidos y elecciones. México: Trazos/Instituto de Estudios para la Transición Democrática. Alcocer, Jorge, coord. 1993. Dinero y partidos. México: Nuevo Horizonte Editores. Becerra, Ricardo, Pedro Salazar y José Woldenberg. 1997. La reforma electoral de 1996. México: FCE. Cofipe. Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. 2008. Instituto Federal Electoral. Disponible en http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2 (consultada del 19 de agosto al 12 de septiembre de 2011). CPEUM. 2011. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. México: Cámara de Diputados. [Disponible en http:// www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf (consultada el 6 de febrero de 2013)]. DOF. Diario Oficial de la Federación. 1960. Ley Federal de Radio y Televisión. 19 de enero. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/114.pdf [consultada el 29 de enero de 2013]. ——. 1968. Ley que Establece, Reforma y Adiciona las Disposiciones Relativas a Diversos impuestos. 31 de diciembre. Disponible en http://www.ordenjuridico.gob.mx/Federal/ Combo/L-220.pdf (consultada el 29 de enero de 2013). ——. 1977. Decreto que reforma y adiciona los artículos 6º, 41, 51, 52, 53, 54, 55, 60, 61, 65, 70, 73, 74, 76, 93, 97 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos. 6 de diciembre. Disponible en http://www.juridicas.unam. mx/infjur/leg/constmex/pdf/rc086.pdf (consultada el 28 de enero de 2013). ——. 2012. Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se ordena la publicación del Reglamento de Radio y Televisión en Materia Electoral, en acatamiento a la sentencia emitida por la H. Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, identificada con el núme47

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ro de expediente SUP-RAP-535/2011 y acumulados. 6 de enero. Disponible en www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regla/ n96.doc (consultada el 29 de enero de 2013). IEDF. Instituto Electoral del Distrito Federal. 2001. Partidos Políticos en el Distrito Federal. Antología. México: IEDF. IFE. Instituto Federal Electoral. Partidos Políticos Nacionales que han perdido su registro en el período 1991-2010. Disponible en http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2/Transparencia_ Historico_sobre_perdida_de_registro_PP/;jsessionid=3Kln PGpfpgy4GRRM0v9qm8zyQdhH2sDBWLmy42SQRJSPRPc Bpt9r!805545385!1401618146 (consultada el 28 de enero de 2013). ——. 2008a. Análisis comparativo de la reforma electoral constitucional y legal 2007-2008. Documento de difusión con fines informativos. México: Centro para el Desarrollo Democrático del Instituto Federal Electoral. ——. 2008b. Administración del Tiempo del Estado en Radio y Televisión para fines electorales. Documento de difusión con fines informativos. México: Centro para el Desarrollo Democrático del Instituto Federal Electoral. Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de diciembre de 1977. Segunda sección. Edición matutina. López Serrano, Jesús y Javier López Serrano. 2006. “Fuentes de financiamiento para los partidos políticos en México”. Espacios Públicos 18 (agosto): 71-96. Lugo Galera, Carlos. 2001. Partidos políticos en el Distrito Federal. Programa de formación y capacitación profesional electoral. México: Instituto Electoral del Distrito Federal. Movimiento Ciudadano. Sitio oficial, sección Nuestra historia. Disponible en http://www.convergencia.org.mx/oldsite/ index.php?option=com_content&view=article&id=1&Ite mid=4 (consultada el 28 de enero de 2013). Nueva Alianza Corregidora. Sitio oficial. Sección Nuestra Historia. Disponible en http://www.nuevaalianzacorregidora.org/ nueva-alianza/ (consultada el 28 de enero de 2013). 48

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Acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación fuera del proceso electoral es el número 15 de la serie Cuadernos de Divulgación de la Justicia Electoral. Se terminó de imprimir en abril de 2013 en la Coordinación de Comunicación Social del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Carlota Armero núm. 5000, colonia CTM Culhuacán, CP 04480, delegación Coyoacán, México, DF. Su tiraje fue de 1,500 ejemplares.