Justicia Electoral
Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
ISSN 0188-7998 Vol. 1, núm. 19 Enero-junio, 2017
342.702 J888e 2017 N.19
Justicia Electoral : revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. -- Vol. 1, núm. 19 (enero-junio), 2017 - . -- México : Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2017. v. ISSN 0188-7998 1. Derecho electoral -- México. 2. Elecciones -- México. 3. Pueblos indígenas. -- 4. Derechos político electorales -México. 5. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (México) -- Sentencias. 6. Medios de impugnación -- Derecho electoral. 7. Publicaciones periódicas. I. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (México). II. Título.
Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, vol. 1, núm. 19, enero-junio, 2017. Coordinación: Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Dr. Carlos Soriano Cienfuegos, director de la revista,
[email protected], teléfono: 57 22 40 00 exts. 4057 y 4169. Edición y distribución: Dirección General de Documentación del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, teléfono: 54 84 54 10 exts. 5615 y 2748.
Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, revista semestral, enero-junio de 2017. Editor responsable: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Número de Certificado de Reserva otorgado por el Instituto Nacional del Derecho de Autor: 04-2010-052713451900-102. Número de Certificado de Licitud de Título y Contenido: 15006. Domicilio de la publicación: Carlota Armero núm. 5000, colonia CTM Culhuacán, CP 04480, delegación Coyoacán, Ciudad de México. Imprenta: Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. (iepsa),
calzada San Lorenzo 244, Paraje San Juan, CP 09830, Ciudad de México. Distribuidor: Dirección General de Documentación del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Carlota Armero núm. 5000, colonia CTM Culhuacán, CP 04480, delegación Coyoacán, Ciudad de México. Las opiniones expresadas en los artículos publicados en esta revista son responsabilidad exclusiva de los autores. Impreso en México.
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Dr. Carlos Soriano Cienfuegos Director Lic. Arturo Ruiz Culebro Coordinador editorial Sharon León García Guadalupe Ramírez Reséndiz Corrección de estilo Lic. Claudia Elvira López Castro Diseño y formación Comité Académico y Editorial Magistrada presidenta Janine M. Otálora Malassis Magistrado Felipe de la Mata Pizaña Magistrado Reyes Rodríguez Mondragón Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso Magistrado Clicerio Coello Garcés Invitado especial Dr. José Luis Juan Caballero Ochoa Universidad Iberoamericana, México Dr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México Dra. Flavia Daniela Freidenberg Andrés Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México Dra. Ana Laura Magaloni Kerpel Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C., México Dr. Hugo Saúl Ramírez García Universidad Panamericana, México
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Grupo de árbitros Mtra. Roselia Bustillo Marín Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México Dr. Oswaldo Chacón Rojas Instituto de Elecciones y Participación Ciudadana de Chiapas, México Dr. Víctor Alejandro Espinoza Valle El Colegio de la Frontera Norte, México Mtro. Alfredo Fernández de Lara Gaitán Universidad de los Andes, Colombia Lic. Carlos Hernández Toledo Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México Dra. Wendy M. Jarquín Orozco Universidad de Castilla-La Mancha, España Mtro. Carlos María Pelayo Möller Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México, México Dr. Óscar Sánchez Muñoz Universidad de Valladolid, España
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Directorio de Sala Superior Magistrada Janine M. Otálora Malassis Presidenta Magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera Magistrado Indalfer Infante Gonzales Magistrado Felipe de la Mata Pizaña Magistrado Reyes Rodríguez Mondragón Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso Magistrado José Luis Vargas Valdez Jorge Enrique Mata Gómez Secretario Administrativo María Cecilia Sánchez Barreiro Secretaria General de Acuerdos Marco Antonio Zavala Arredondo Coordinador General de Asesores de la Presidencia Héctor Javier Villarreal Ordóñez Coordinador de Comunicación Social Alejandro Santos Contreras Coordinador de Jurisprudencia, Seguimiento y Consulta Gustavo Meouchi Meouchi Coordinador de Adquisiciones, Servicios y Obra Pública Marina Martha López Santiago Titular de la Defensoría Pública Electoral para Pueblos y Comunidades Indígenas José Izcoatl Bautista Bello Contralor Interno Arturo Ruiz Culebro Director General de Documentación Carlos Soriano Cienfuegos Director del Centro de Capacitación Judicial Electoral Yuri Zuckermann Pérez Director General de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales Alberto Guevara Castro Director General de Relaciones con Organismos Electorales Paulina Grobet Vallarta Directora General de Igualdad de Derechos y Paridad de Género
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Carlos Báez Silva Director General de Asuntos Jurídicos Eduardo Alejandro Sarmiento Márquez Director General de Recursos Humanos Álvaro Raúl Lozada Cortés Director General de Recursos Financieros Luis Samuel Montes de Oca Suárez Director General de Planeación y Evaluación Institucional José Leonardo Vázquez Limón Director General de Sistemas Héctor Barrera Lavin Director General de Enlace y Vinculación Social José Luis Montoya López Lena Director General de Mantenimiento y Servicios Generales Juan Antonio de Jesús Villa Gutiérrez Director General de Protección Institucional Gustavo César Pale Beristain Director General de Estadística e Información Jurisdiccional Arturo Camacho Contreras Director General de Administración Regional Rodolfo Terrazas Salgado Visitador Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
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Contenido
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11-14 Hacia una política pública integral de designación de consejeros electorales en México Towards a Comprehensive Public Policy for the Appointment of Electoral Counselors in Mexico
Jorge Reséndiz Oloarte, México . . . . . . . . . . . . . . 15-57 El debate electoral como insumo necesario para la construcción de un modelo de comunicación política deliberativa Electoral Debate as a Necessary Element for the Creation of a Model of Deliberative Political Communication
Tania Celina Vásquez Muñoz, México . . . . . . . . . . 59-86 Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile. Diferencias generacionales Determinants of the 2013 Voter Turnout in Chile. Generational Differences
Julián Atilano Morales, México . . . . . . . . . . . . . . 87-119 Los efectos de la consulta previa a las comunidades indígenas frente a la función del legislador The Effects of the Prior Consultation with Indigenous Communities on the Role of the Legislator
Juan Solís Castro, México . . . . . . . . . . . . . . . . . 121-150 Credencialización de los mexicanos residentes en el extranjero Voter Registration of Mexicans Residing Abroad
Yurisha Andrade Morales, México . . . . . . . . . . . 151-178 El cumplimiento de las sentencias en materia electoral The Enforcement of Electoral Rulings
Manuel González Oropeza, México . . . . . . . . . . 179-231 Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017
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De balas y votos a un federalismo (judicial) de solidaridad (o breve crónica de una metamorfosis: de lo local a lo glocal) From Bullets and Votes to a Solidary (Judicial) Federalism (or Brief Chronicle of a Metamorphosis: From the Local to the Glocal)
María Amparo Hernández Chong Cuy, México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233-267
Reseñas
María Aidé Hernández García y Jesús Alberto Rodríguez Alonso, coords. 2016. Democracia y paridad en México. México: Universidad Autónoma de Ciudad Juárez/ Universidad de Guanajuato/Grañén Porrúa
Eduardo Torres Alonso, México . . . . . . . . . . . . . 271-278 Félix Ortega Gutiérrez. 2011. La política mediatizada. Madrid: Alianza Editorial
Rafael Caballero Álvarez, México . . . . . . . . . . . 279-283 Manuel González Oropeza, Noé Corzo Corral y Juan Manuel Arreola Zavala. 2016. Utilización de recursos públicos con fines electorales y su control constitucional. México: Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional/Porrúa
Marco Antonio Pérez De los Reyes, México Enrique Inti García Sánchez, México . . . . . . . . . 285-292
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Presentación l presente número de Justicia Electoral continúa con la labor de difusión de la investigación jurídica realizada desde 1992. Con la publicación semestral de la revista, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) expresa su pleno compromiso con la democracia, más allá de la impartición de justicia. La revista Justicia Electoral se inscribe en las estrategias que ha implementado esta institución para fortalecer la cultura político-democrática y el debate académico serio. Esto es especialmente importante debido al proceso electoral federal 2017-2018 que se acerca, el cual tendrá nada menos que 30 elecciones locales concurrentes. Tal carga de actividad comicial no tiene precedente en México y, sin duda, representa un reto importante para las autoridades electorales de todo el país, tanto para las administrativas como para las jurisdiccionales, de lo cual se desprende la necesidad de consolidar y difundir el conocimiento académico, las propuestas para resolver los problemas enfrentados y las buenas prácticas en la materia para prepararse ante dicho desafío. Asimismo, como expresión del compromiso institucional con la máxima transparencia y apertura, los contenidos de Justicia Electoral están disponibles en internet en formato gratuito, permitiendo así el pleno acceso de actores políticos, funcionarios y autoridades electorales, académicos y ciudadanos interesados a las investigaciones publicadas. El número 19 de la revista inicia con un artículo de Jorge Reséndiz Oloarte, quien analiza la evolución de los procesos de designación de las personas que integran los organismos electorales administrativos, haciendo énfasis en el modelo instaurado a partir de la reforma electoral de 2014, con el cual se estableció una nueva relación institucional entre las autoridades locales y la entonces reciente autoridad nacional. El autor expone
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propuestas que podrían contribuir al fortalecimiento de los procedimientos de integración de estas autoridades y, a su vez, abonar a un cumplimiento más eficaz de los principios rectores de la función electoral. A continuación, Tania Celina Vásquez Muñoz explora el tema de la comunicación deliberativa entre candidatos en México. Asegura que la rigidez del formato actual de los debates electorales limita la libre discusión y confrontación de las ideas y propuestas de los candidatos y partidos. La autora argumenta que es necesario flexibilizar dicho formato para permitir la participación de la ciudadanía, la academia y la sociedad civil, a efectos de transformar así los debates en “un espacio para la transparencia, el flujo desinhibido de la información y la deliberación”. Con esto, no solo se fortalecería el derecho a la libertad de expresión, sino que también se facilitarían la comparación y evaluación de las propuestas políticas, lo que traería como consecuencia fomentar un voto más informado y razonado. El siguiente artículo es una aportación desde la perspectiva comparada, en el que Julián Atilano Morales aborda el tema de la participación electoral en Chile a la luz de los relevos generacionales. El autor opina que el declive en la participación electoral que se observa en ese país desde la elección de 1989, que dio fin a la dictadura militar, puede explicarse a partir de diferencias generacionales en la población, tales como edad, ideología, escolaridad, protesta y percepción de la economía, y sugiere que particularmente los jóvenes con niveles socioeconómicos y educativos bajos, con inclinaciones ideológicas de izquierda y poca identificación partidaria ─a quienes se refiere colectivamente como la generación más alejada del proceso de transición a la democracia─, tienen una mayor probabilidad de abstenerse de votar. Así, este interesante ensayo estadístico identifica algunos de los factores que pueden ayudar a explicar la despolitización de la ciudadanía y el desencanto democrático, incluso en contextos diferentes. El trabajo siguiente es de Juan Solís Castro, quien estudia los efectos del derecho a la consulta previa de los pueblos y las comunidades indígenas en la creación de leyes; un tema, sin duda, de gran vigencia en las Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 11-14
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democracias deliberativas y en sociedades multiculturales. Solís propone que este derecho tenga una función orientadora para el legislador, en el sentido de que debe considerar los resultados de estos ejercicios de democracia semidirecta que hacen visibles las percepciones, ideas y propuestas de los consultados en la elaboración de leyes. Por su parte, Yurisha Andrade Morales escribe un artículo acerca de la credencialización de los mexicanos residentes en el extranjero. La autora pretende dar respuesta a una serie de interrogantes sociodemográficas a partir del informe final de 1998 de los ciudadanos mexicanos residentes en otros países que estaban en condiciones de ejercer el voto, el cual motivó que se propusiera la emisión de la credencial para votar con fotografía en el extranjero para permitir su participación en la elección presidencial del año 2000. El trabajo también analiza el tema a partir de la reforma electoral de 2014, la cual buscó generar condiciones adecuadas para garantizar que los ciudadanos mexicanos que radican en el exterior del país tengan acceso a un sistema de credencialización. En su artículo, Manuel González Oropeza señala la importancia del cumplimiento de las sentencias en materia electoral para fortalecer el régimen democrático. Considerando que el tepjf es la máxima autoridad jurisdiccional en la materia, es claro que ninguna otra debería cuestionar la legalidad de un fallo emitido por este, pero sucede. En ese orden de ideas, el trabajo pretende encontrar las razones de la inejecutabilidad o la ejecución defectuosa de tales resoluciones, además de analizar el impacto que esto tiene en el debido funcionamiento de la democracia mexicana. El último artículo es de María Amparo Hernández Chong Cuy, quien explora, desde su experiencia como magistrada de la Sala Regional Toluca del tepjf, los alcances y el sentido que debe tener el federalismo judicial en el ámbito electoral. En su opinión, la tendencia a nacionalizar o federalizar la jurisdicción electoral tiene la ventaja de que los tribunales federales mantienen cierta distancia respecto de las inercias de los conflictos locales, pero esa circunstancia es también una debilidad. Por eso, aboga por fortalecer Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 11-14
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el deber de solidaridad entre los tribunales federales y locales, y así impartir una mejor justicia y construir mayor legitimidad judicial. Como es habitual en cada número, se incluyen reseñas de literatura especializada. Eduardo Torres Alonso reseñó la obra Democracia y paridad en México, coordinada por María Aidé Hernández García y Jesús Alberto Rodríguez Alonso; Rafael Caballero Álvarez, a su vez, La política mediatizada, de Félix Ortega Gutiérrez, y Marco Antonio Pérez De los Reyes y Enrique Inti García Sánchez reseñaron el libro Utilización de recursos públicos con fines electorales y su control constitucional, de Manuel González Oropeza, Noé Corzo Corral y Juan Manuel Arreola Zavala. Con este número de Justicia Electoral, el tepjf se declara presto para afrontar un reto mayúsculo entre 2017 y 2018, y refrenda su compromiso con la ciudadanía, no solo mediante su labor jurisdiccional, sino, también, por medio de la generación y difusión de conocimiento especializado con el fin de aportar al reforzamiento de la democracia mexicana desde la academia. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
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Hacia una política pública integral de designación de consejeros electorales en México Towards a Comprehensive Public Policy for the Appointment of Electoral Counselors in Mexico
Jorge Reséndiz Oloarte (México)* Fecha de recepción: 14 de noviembre de 2016. Fecha de aceptación: 23 de marzo de 2017.
Resumen El objetivo de este trabajo es presentar un análisis de la evolución del procedimiento de integración de autoridades administrativas electorales en el país, hasta llegar al modelo actual en el que, a partir de la reforma política de 2014, se implementaron elementos objetivos de evaluación orientados a blindar y fortalecer a las autoridades electorales. Considerando que dicho procedimiento puede ser observado como asunto público, se estima oportuno y necesario llevar a cabo su proceso de evaluación para determinar si, en su caso, es necesario hacer adecuaciones o replanteamientos para garantizar su eficiencia. De igual forma, el proceso de evaluación que se propone representa, a la vez, un espacio propicio para presentar propuestas que puedan contribuir al debate que se realiza, orientado al fortalecimiento y blindaje de las autoridades electorales y, por ende, a la consolidación de la democracia de México.
*
Maestro en Políticas Públicas Comparadas. Coordinador de Asesores en el Instituto Electoral del Distrito Federal.
[email protected].
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Palabras
clave:
reforma política, políticas públicas, consejeros elec-
torales, evaluación.
Abstract The purpose of this article is to present an analysis of the evolution of the process appointment of the Mexican electoral administrative authorities, up to the current model in which, since the 2014 political reform, objective evaluation criteria were implemented in order to legitimize and strengthen these electoral authorities. Considering the fact that this procedure can be considered as a public issue, it is appropriate and necessary to carry out an assessment process to determine whether or not it is necessary to carry out adjustments or redesigns to ensure its efficiency. Furthermore, the proposed evaluation process represents an oportunity to formulate proposals that could contribute to strengthening and legitimizing the electoral authorities and, therefore, the consolidation of the Mexican democracy. Keywords: political reform, public policies, electoral counselors, evaluation.
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Introducción a reforma política de 2014 fue relevante, porque conllevó el rediseño del sistema político electoral mexicano y el replanteamiento de las relaciones de coordinación y colaboración entre las autoridades administrativas electorales. Se creó el Instituto Nacional Electoral (ine) al que se dotó de mayores atribuciones de las que tenía el otrora Instituto Federal Electoral (ife), y se estableció que varias de las actividades inherentes a la organización y al desarrollo de los procesos electorales de las entidades federativas se llevaran a cabo por los institutos estatales electorales en coordinación con el ine. Otra modificación significativa de la reforma política de 2014 fue, sin duda, la adecuación de los procesos de designación de los integrantes de los distintos órganos administrativos electorales en el país. Es de destacar, a reserva de que se analizará a detalle en lo subsecuente, la racionalidad que sustentó este apartado de la reforma: contar con autoridades imparciales y profesionales que se encontraran blindadas contra la injerencia indebida de actores políticos u otros grupos de interés para que, de esta forma, se garantizara que los gobernantes o representantes electos por medio de los procesos electorales que organizaran dichos órganos fueran única y exclusivamente una clara manifestación de la voluntad ciudadana expresada en las urnas de manera libre y auténtica. Se observa, en este sentido, que se diseñaron dos procesos de designación de consejeros electorales, distinguiendo entre quienes fueran escogidos para el
ine
y los propuestos para los institutos electorales de las entida-
des federativas. La integración y el adecuado funcionamiento de las autoridades electorales constituyen un tema toral del desarrollo democrático del país, ya que han sido factores decisivos en la renovación pacífica de los cargos de elección popular, y ello ha contribuido a la legitimidad de quienes resultan electos, no solo porque se agotó un proceso legal, sino también debido a que su acceso al cargo es reflejo de una decisión ciudadana expresada en Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 15-57
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plena libertad. Así, es inconcuso que las autoridades electorales devienen un factor de estabilidad política y de gobernabilidad democrática. No es extraño, en este sentido, que durante la segunda mitad del siglo
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particularmente con la entrada en vigor de importantes reformas
políticas (1977, 1990 y 1996), las fuerzas políticas minoritarias hayan reclamado y ganado más espacios, no solo de representación popular, sino en el interior de los órganos a cuyo cargo se encontraba el ejercicio de la autoridad electoral en el país. Tampoco resulta raro que haber dotado de autonomía al órgano encargado de la autoridad administrativa electoral federal en el país ─y que en congruencia con ello se haya detonado la creación de autoridades electorales en las entidades federativas y que los integrantes de su órgano superior de dirección hayan sido designados ya no por decisión directa del gobierno en turno, sino por la representación popular─ sea una de las principales razones por las que el ife ganó y conservó la confianza ciudadana en los procesos, circunstancia que fue robustecida, además, con el Servicio Profesional Electoral, cuya capacidad y profesionalismo fueron determinantes para la confianza ciudadana y el éxito de los procesos que llevó a cabo. Al respecto, es emblemático que en la primera elección presidencial organizada por el
ife
desde que alcanzó
autonomía constitucional plena en 1996 ─aunque la segunda desde su creación en 1990─ se diera, por primera vez en la historia nacional, la alternancia en el Poder Ejecutivo federal, o que, con motivo del ejercicio de sus atribuciones de investigación y de sanción, se impusieran sanciones ejemplares a partidos políticos por las irregularidades que les fueron detectadas en el manejo de sus recursos. No obstante los importantes méritos que trajo consigo la reforma política de 1996 respecto de la autonomía de la autoridad administrativa electoral y de la incorporación al Poder Judicial de la Federación del Tribunal Electoral ─dotándolo así de mayores atribuciones y blindándolo contra la posible injerencia de actores políticos u otros grupos de interés─, con el transcurso del tiempo, se han observado diversas eventualidades e inJusticia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 15-57
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tentos de descalificación del trabajo de las autoridades electorales, al hacer señalamientos de falta de imparcialidad o de profesionalismo de sus integrantes en el desempeño del cargo. En efecto, entre 2003 y 2014 se observaron diversas transformaciones de la autoridad administrativa electoral federal, que tuvieron como consecuencia cuestionamientos a los consejeros electorales respecto de su imparcialidad, profesionalismo o idoneidad para el cargo y vacantes en el órgano superior de dirección por tiempos prolongados en clara contravención de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum), entre otras. Similar situación se presentó en las entidades federativas, ya que quienes integraban los órganos electorales frecuentemente eran objeto de cuestionamientos o señalamientos de ser proclives al partido gobernante en turno y, por ende, no idóneos para el cargo, circunstancia que fue una de las razones de que se propusiera, como uno de los apartados de la reforma política de 2014, el rediseño de los procedimientos de designación e integración de las autoridades electorales, dando lugar al esquema actual, en el que existe una autoridad nacional, autoridades locales y un nuevo entramado normativo e institucional que establece pautas de coordinación y colaboración en rubros específicos de la organización y el desarrollo de los procesos electorales. Ahora bien, reconociendo la importancia de las autoridades electorales en la estabilidad política de México, y en los avances así como en el desarrollo democrático que se han alcanzado en los últimos años, entre otros importantes logros, es inconcuso que, como país, aún no se puede afirmar que se está ante un modelo concluido o definitivo. En primera instancia, el derecho y las instituciones son dinámicos y se encuentran atentos, incluso, a situaciones de coyuntura, de manera que se ajusten o adecuen a las circunstancias imperantes en el momento concreto. Proceder en sentido contrario generaría que las leyes y las instituciones devinieran anacrónicas y, en consecuencia, dejaran de responder a las necesidades y expectativas de la sociedad. En segundo lugar, si se considera el proceso de integración de Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 15-57
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autoridades electorales como una política pública, en cuanto a que se dio cumplimiento a un proceso previsto en la norma, con el cual se atendió o pretendió atender una necesidad pública en un momento específico, y así fue percibido por un amplio sector de la sociedad, es innegable que, con esta lógica, debe darse cumplimiento a la totalidad de etapas que comprenden el ciclo de las políticas públicas a que se han referido de manera prolífica los doctrinarios de la materia, particularmente la etapa de evaluación. En efecto, desde la entrada en vigor de la reforma política de 2014 se dio cumplimiento puntual a cada uno de sus procedimientos, como en el caso en estudio, a la integración de las autoridades electorales; sin embargo, a casi tres años de su entrada en vigor, este ciclo se encuentra inconcluso porque no ha sido materia de evaluación alguna en relación con la eficiencia y eficacia del programa o la política, pero es momento idóneo para reflexionar al respecto y establecer bases y propuestas conforme a algunos de los indicadores que podrían ser considerados en un proceso de evaluación de la política pública o programa consistente en la integración de autoridades electorales en el país. Circunstancia que se aprecia oportuna en estos momentos, atendiendo a diversos factores que han acaecido recientemente y que, desde la perspectiva de quien suscribe, generan condiciones para una posible evaluación del programa público. Tal es el caso, por ejemplo, de que el 30 de octubre de 2015 concluyó la renovación en la integración de las autoridades administrativas electorales en las entidades federativas y que desde la entrada en vigor de la reforma política, las nuevas autoridades han tenido a su cargo el proceso electoral constitucional y muchas de ellas celebraron, también, el proceso electoral local de manera concurrente. Aunado a ello, durante 2016 se llevaron a cabo 13 procesos para la renovación de poderes públicos locales, además de la elección de 60 diputados a la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México. Otra situación que genera condiciones o bases para una posible evaluación de la política pública consistente en la integración de autoridades administrativas electorales es, por Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 15-57
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ejemplo, el inicio de procedimientos sancionatorios en contra de algunos de los consejeros electorales designados en el nuevo marco normativo e, incluso, los cuestionamientos partidistas acerca de la calidad de su desempeño. Atento a lo expuesto hasta este momento, el objeto de este trabajo es analizar la evolución de los procesos de designación de las autoridades administrativas electorales y, con el estudio del tema como una política pública, llevar a cabo un ejercicio de prospectiva para su posible evaluación, y cómo esta debiera contribuir a la consolidación de las autoridades electorales en su objetivo no solo de garantizar la celebración de elecciones libres, pacíficas y auténticas, sino como factores de legitimidad de los funcionarios electos y, de manera aún más relevante, como pilares de la gobernabilidad democrática y de la estabilidad política en el país. Es decir, determinar si el procedimiento de integración de autoridades administrativas electorales resultó idóneo para los fines que sustentaron la reforma político-electoral y, más todavía, para continuar avanzando en el proceso de desarrollo democrático de las entidades federativas y del país en su conjunto. Por ello, en los apartados siguientes se propone, en primera instancia, exponer brevemente la evolución histórica de los procesos de designación de autoridades administrativas electorales, así como destacar su relevancia en el desarrollo democrático del país hasta la actualidad. Después, se llevará a cabo el estudio acerca de si el procedimiento de integración de autoridades administrativas electorales vigente puede considerarse un problema público objeto o materia de políticas o programas públicos. Posteriormente, en términos de su eficiencia o eficacia, se reflexionará entorno a si debiera homologarse dicho procedimiento, con independencia del orden federal o local de la autoridad de que se trate, con base en el cumplimiento de los fines perseguidos por la reforma; así como algunos otros elementos que son materia de análisis por la incidencia que podrían estar ejerciendo en el adecuado funcionamiento de las autoridades. Finalmente, las reflexiones formuladas en estos apartados permitirán plantear diversas consideraciones que, en algún momento, podrían contribuir al Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 15-57
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debate del tema y constituir insumos para ser considerados por los legisladores ante una posible reforma legal en este rubro.
Evolución del proceso de integración de las autoridades administrativas electorales La historia de la evolución político-electoral del país, incluyendo los procesos de integración de las autoridades electorales, es reciente. Hasta antes de la reforma política de 1990, México se caracterizó por contar con un sistema político de carácter hegemónico o mayoritario, en el que si bien existían otras fuerzas políticas, estas no contaban con representación suficiente y, menos aún, se encontraban en condiciones de representar contrapesos reales al aparato gubernamental, una muestra de ello es el sistema electoral. En términos de lo expuesto por Becerra, Salazar y Woldenberg (2000, 16), la evolución del sistema político electoral fue provocada y estimulada por una situación extremadamente conflictiva en casi todos los órdenes de la vida social y por un divorcio profundo entre la lucha política real y la política legal. El tema de fondo de la transición política es el de una sociedad modernizada que ya no cabía (ni quería hacerlo) en el formato político de partido hegemónico. México se hizo más complejo, diverso, plural: un solo partido, una sola coalición, ya no podía representar ni conciliar todos los intereses, proyectos y pulsiones de un país que se modernizaba aceleradamente.
En sentido semejante se expresa Irma Méndez (2006, 14), cuando señala que la transición a la democracia en México estuvo centrada en una profunda transformación de la competencia en las elecciones y el sistema de partidos. Dos procesos condensan este tránsito: el paso de un sistema de partido hegemónico ─en el que la competencia estaba generalmente limitada
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desde el poder─ al pluralismo de opciones partidistas, y el cambio de elecciones manipuladas a una competencia abierta, transparente y justa por los cargos públicos.
En congruencia con lo anterior, la legislación histórica que estuvo vigente en periodos específicos en el país da cuenta de la evolución del sistema político a la que se hizo referencia y de los espacios que fueron alcanzando los partidos minoritarios en un largo y complejo proceso de democratización. A manera de ejemplo, la Ley Federal Electoral (lfe) del 5 de enero de 1973 preveía que la Comisión Federal Electoral era el organismo autónomo de carácter permanente, con personalidad jurídica propia, encargado de la coordinación, preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral en toda la república, conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a lo establecido por la ley, sus reglamentos y las disposiciones que al efecto dictara. Se integraba por 1 comisionado del Poder Ejecutivo, que era el secretario de Gobernación; 2 del Poder Legislativo: 1 senador y 1 diputado, designados por sus respectivas Cámaras o por la Comisión Permanente, en su caso, y 1 de cada partido político nacional (lfe, artículo 43, 1973). Situación semejante predominó en la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (lfoppe) del 30 de diciembre de 1977, que preveía que el órgano depositario de la autoridad administrativa electoral ─que según ese ordenamiento se denominó Comisión Nacional Electoral─ contaría esencialmente con la misma integración, con la única diferencia de que se designaba a un notario público como su secretario. Lo anterior, a pesar de que con dicho ordenamiento se implementó el principio de representación proporcional como mecanismo para que las fuerzas políticas minoritarias pudieran alcanzar mayor representación en el Congreso a partir de la votación obtenida (lfoppe, artículo 78, 1977). Resulta notorio, en este sentido, que no existían condiciones de equidad ni de imparcialidad Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 15-57
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en la integración de la autoridad electoral, de manera que el partido entonces hegemónico y el gobierno tenían su pleno control. El Código Federal Electoral (cfe) del 12 de febrero de 1987 preveía que la autoridad electoral se depositaba en la Comisión Federal Electoral, que era el órgano superior de decisión y se integraba por 1 comisionado del Poder Ejecutivo federal, que sería el secretario de Gobernación, quien fungiría como presidente; 2 comisionados del Poder Legislativo, 1 diputado y 1 senador, y los representantes que a cada partido político correspondieran de acuerdo a la votación obtenida en la elección federal inmediata anterior, sin que se pudiera exceder de 16 representantes (cfe, artículos 164-5, 1987). Es importante destacar que si bien ya existía un límite del número de representantes y que, para entonces, algunos partidos políticos ya habían alcanzado mayor representación en los órganos de representación popular, la Comisión aún tenía una carga alta de integrantes pertenecientes al partido dominante y al gobierno. Los crecientes e incesantes reclamos de parte de la sociedad, de los actores políticos relacionados con la mayor democratización del país y de las instituciones electorales, dieron lugar a que, en 1990, entraran en vigor reformas constitucionales de gran calado, con las cuales se dio rango constitucional a la autoridad administrativa electoral, previendo, además, que esta recaería en un organismo público dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, integrado por consejeros y consejeros magistrados designados por los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como por representantes de los partidos políticos. De esta manera, nació el Instituto Federal Electoral. Dicha reforma constitucional se materializó y ejecutó en la legislación secundaria, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), cuyo decreto de expedición se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 15 de agosto de 1990. En dicho ordenamiento se estableció que el ife sería el depositario de la autoridad electoral y el responsable del ejercicio de la función estatal para organizar los comicios. Asimismo, Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 15-57
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se estableció que el órgano superior de dirección del Instituto se integraría por 1 consejero del Poder Ejecutivo, quien fungiría como presidente del Consejo General; 4 consejeros del Poder Legislativo, 2 por cada una de las Cámaras; 6 consejeros magistrados, y representantes de los partidos políticos (Cofipe, artículos 68 y 74, 1990). No obstante, ya se había creado un organismo administrativo específico en materia electoral, que aún se encontraba fuertemente vinculado al gobierno de la república. Dicha circunstancia habría de ser corregida con la separación de la autoridad electoral de cualquier órgano o funcionario de gobierno. Una de las primeras acciones de desvinculación de la autoridad electoral, y del gobierno de la república, se dio con la reforma constitucional del 19 de abril de 1994, en virtud de la cual se modificó el párrafo octavo del artículo 41 de la norma fundamental para establecer que el organismo depositario de la autoridad electoral se integraría por consejeros y consejeros ciudadanos designados por los Poderes Legislativo y Ejecutivo, además de representantes nombrados por los partidos políticos. Es importante hacer notar que ─a diferencia de la legislación de 1990, en la que se aludía a consejeros magistrados─ la reforma de 1994 introdujo el concepto de consejeros ciudadanos, destacando así la desvinculación de estos integrantes del órgano de dirección de la autoridad electoral de cualquier órgano o funcionario de gobierno. Por otra parte, la reforma política de 1996 fue de gran trascendencia en el desarrollo y en la consolidación del sistema electoral, ya que fue producto del consenso de todas las fuerzas políticas. Mediante esta se reconfiguró el entramado normativo e institucional hasta entonces vigente ─tal vez su mayor mérito─ y se consolidó el proceso de ciudadanización de la autoridad electoral iniciado con la reforma de 1994, en cuanto a que se modificó la integración del órgano eliminando cualquier tipo de participación o intervención de funcionarios gubernamentales. En efecto, respecto de la integración del órgano superior de dirección del incipiente
ife,
la reforma política de 1996 determinó que se compon-
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dría por 1 consejero presidente y 8 consejeros electorales, electos por las dos terceras partes de los miembros presentes en la Cámara de Diputados, a propuesta de los grupos parlamentarios; representantes tanto de los partidos políticos como del Poder Legislativo, además del secretario ejecutivo (cpeum, artículo 41, fracción III, 1996). En efecto, no fue sino hasta 1996 cuando se garantizó la plena ciudadanización de la autoridad administrativa, factor decisivo y determinante para que el ife pronto fuera depositario de la confianza ciudadana, que se fortalecería e incrementaría por los importantes logros que obtuvo: la alternancia en el Poder Ejecutivo federal, las sanciones ejemplares y las trayectorias destacadas de sus consejeros, entre otros. En suma, la reforma política que tuvo lugar entre agosto y noviembre de 1996 fue determinante para el proceso de desarrollo de la democracia del país y para combatir a la desconfianza que había lacerado y permeado al sistema electoral históricamente. No obstante, los logros que se habían alcanzado en el
ife
hasta 2003
fueron controvertidos y cuestionados por la designación de consejeros electorales que tuvo lugar en octubre de ese año. El Partido de la Revolución Democrática se retiró de las negociaciones y los nombramientos surgieron por mayoría, lo que generó que dicha fuerza política los controvirtiera, descalificara la imparcialidad e idoneidad para el cargo de quienes fueron designados y cuestionara a la institución electoral. Si bien el hecho de que los nombramientos se aprobaran por mayoría y no por el consenso de todas las fuerzas políticas representadas en el órgano legislativo trajo como consecuencia un detrimento a la legitimidad de los consejeros electorales, no debe pasarse por alto que, como señalan diversos especialistas en la materia, el problema de fondo fue que se colocó a la institución en una situación de vulnerabilidad ante los partidos políticos (Reséndiz 2014, 40). Situación semejante se observó en los procesos de nombramiento de consejeros electorales que se llevaron a cabo con posterioridad, en Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 15-57
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2007, 2010, 2011, 2013 y 2014, en que los intereses partidistas, la falta de construcción de acuerdos y la laxitud del marco normativo e institucional fueron factores para que el órgano administrativo electoral funcionara, incluso, con una integración incompleta y se le llegara a hacer objeto de negociación política, en contra de toda la racionalidad que dio sustento a la creación de la institución autónoma, independiente e imparcial con la que hoy se cuenta (Reséndiz 2014, 45-74). Es de destacar que en varios de los casos referidos los consejeros electorales dejaron el cargo antes de que concluyera el periodo de la gestión para la que fueron originalmente designados. No se debe perder de vista, asimismo, que hasta 2014 el proceso de designación de consejeros electorales del entonces Instituto Federal Electoral fue el mismo en un sentido estrictamente legal; es decir, el previsto expresamente en la ley, que era la votación de dos terceras partes de los miembros presentes, a propuesta de los grupos parlamentarios. Solo hubo un agregado en la reforma de 2008, que consistió en que las propuestas que presentaran dichos grupos serían resultado de una amplia consulta a la sociedad (Cofipe, artículo 110, 2008). Sin embargo, este procedimiento era ajustado en cada convocatoria por acuerdo de las fuerzas políticas: sus variaciones de un ejercicio a otro se plantearon discrecionalmente por los legisladores mediante la convocatoria respectiva, generando aún más motivos de disenso e inconformidad, circunstancias que, en todo caso, afectaban el adecuado funcionamiento del Instituto. Todo ello se agravó, también, por los actos de negligencia de los diputados al no cumplir con el procedimiento y los plazos previstos en la Constitución y la ley, sometiendo al ife a una severa crisis de operatividad que generó, incluso, situaciones metalegales como una “presidencia rotativa” (ife 2013, 1-6), además de que ya existían resoluciones de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ordenando la inmediata integración de la autoridad administrativa electoral (SUP-JDC-12639/2011, 70), para cuyo acatamiento se designaron a Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 15-57
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personalidades que, con independencia de su perfil o idoneidad para el cargo, no se encontraban participando en el proceso, de manera que dichos nombramientos se llevaron a cabo al margen de la ley y del procedimiento que se encontraba en curso en el caso concreto. Si bien dichas acciones resultaron útiles en cuanto a que permitieron el adecuado funcionamiento del Instituto, denotan el incumplimiento de la Cámara de Diputados de un procedimiento preexistente; es decir, se trató, en todo caso, de un procedimiento metalegal. No es casual, en este sentido, que especialistas y estudiosos del tema se hayan pronunciado por que la ley contemple, en la medida de lo posible, la mayor parte de supuestos o escenarios que pudieran suscitarse, a fin de reducir significativamente el margen de discrecionalidad de los legisladores, sin llegar al extremo de hacer la ley a tal grado casuística que resulte inoperante. Tal es el caso, por ejemplo, de Carla Humphrey y de Juan Antonio Garza, quienes se han pronunciado por eliminar la discrecionalidad con que actúa el órgano legislativo, así como por quitar la práctica consistente en que los partidos políticos designen a funcionarios que esperan sean acordes y proclives a sus intereses, ya que se trata de prácticas que generan falta de certeza y afectan la confianza de los ciudadanos en la institución (Reséndiz 2014, 101-28). Las crisis recurrentes por la deficiente integración del Instituto Federal Electoral y la actuación negligente de los legisladores; las propuestas emitidas por diversos académicos y ciudadanos en general acerca de la necesidad de reforma del procedimiento de designación de consejeros electorales solicitando, esencialmente, excluir a los partidos políticos de dicho procedimiento (Crespo 2011), así como la inconformidad de algunos actores políticos con los resultados del proceso electoral 2012, entre otros factores, fueron algunos de los aspectos en que se sustentó la propuesta de ciertos partidos políticos para impulsar una reforma política que estuviera orientada, fundamentalmente, a la consecución de cuatro objetivos:
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1) Crear una autoridad electoral única en todo el país, sustituyendo a la existente (federal) y suprimiendo a las locales (entidades federativas). 2) Evitar la duplicidad de funciones y reducir los costos de los procesos electorales. 3) Subsanar diversas irregularidades que se habían presentado en el proceso electoral 2012, como la falta de equidad en la contienda, o los actos de parcialidad o laxitud por parte de la autoridad electoral. 4) Eliminar la injerencia indebida de gobernadores y otros funcionarios en el desempeño de las autoridades electorales. Ahora bien, como se esbozó con anterioridad, la reforma política de 2014 implicó modificaciones sustantivas y de gran trascendencia para el sistema político electoral y el régimen democrático del país. Por lo que se refiere al tema en comento, en el proceso de designación de consejeros electorales, se modificó el número de consejeros nacionales al pasar de 9 a 11 y se reformó el procedimiento para su nombramiento, estableciendo elementos objetivos de evaluación, reduciendo, con ello, el margen de discrecionalidad en la actuación de los partidos políticos en ese procedimiento. Dicha reforma también previó que los consejeros electorales de los institutos electorales locales ahora sean designados por el Instituto Nacional Electoral, de acuerdo al procedimiento que este determine (cpeum, artículo 41, fracción V, apartados A y C, 2014). Es importante destacar, asimismo, que a pesar de la relevancia de la reforma y de los efectos que produciría en el rediseño del sistema político electoral mexicano, esta surgió sin contar con ningún tipo de evaluación técnica o diagnóstico que le diera sustento. De hecho, algunas fuerzas políticas optaron por colocar en la agenda de discusión temas de su interés exclusivo, llegando, incluso, a condicionar la aprobación de reformas legales en otras materias a cambio de que se aceptaran los temas de su interés, en los términos por ellos propuestos.
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A mayor abundamiento, en el caso específico de la integración del órgano administrativo electoral, el argumento esgrimido por las fuerzas políticas versó únicamente acerca de una presunta actuación parcial de los consejeros electorales entonces en funciones, sin aportar elementos objetivos que generaran convicción acerca de las imputaciones o los señalamientos vertidos. Pero, más aún, los legisladores plantearon la remoción de los integrantes de los órganos estatales electorales que se encontraban en funciones por haber sido designados, a su juicio, con la injerencia o intervención de los gobernadores de las entidades federativas, lo que, en todo caso, constituyó una determinación también carente de sustento. Las iniciativas presentadas fueron modificadas en el dictamen correspondiente, señalando la permanencia de las autoridades electorales administrativas locales, con un nuevo esquema de coordinación y colaboración en el que destaca, como ya se ha referido, que en el nuevo marco normativo el Consejo General del
ine
sea el órgano competente para desarrollar y desahogar
los procesos de renovación de las autoridades administrativas electorales de las entidades federativas (Senado de la República 2013, 124-8).
Designación de consejeros electorales como política pública Si bien es innegable la relevancia de las autoridades electorales ─su debida integración y adecuado funcionamiento─ para la renovación pacífica de los órganos de poder público y, en general, como un factor de estabilidad política, gobernabilidad y desarrollo democrático del país, conviene cuestionarse las razones por las que los procedimientos de designación de consejeros electorales podrían ser consideradas un problema público y, en este sentido, susceptibles de ser objeto de políticas o programas públicos. Aun cuando el tema electoral guarda mayor grado de abstracción para los ciudadanos frente a asuntos que inciden de forma más directa o perceptible en su calidad de vida, es insoslayable que constituye un pilar fun-
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damental para la configuración de un sistema democrático auténtico, ya que garantiza que los gobiernos y representantes que resulten electos sean fiel manifestación de la voluntad ciudadana expresada en las urnas y, por ende, estén dotados de legitimidad. En este sentido, Irma Méndez de Hoyos (2010, 380-1) explica que: El vínculo entre elecciones y políticas públicas no es tema que haya capturado la atención de muchos analistas, aunque constituye en la práctica parte consustancial de cualquier democracia moderna. [...] Lo cierto es que, cada vez más, los ciudadanos se involucran en política mediante la discusión de las políticas públicas, a la vez que la legitimidad de los políticos deriva de la aprobación de sus políticas o plataformas por el electorado. Durante las campañas políticas la relación entre elecciones y políticas públicas florece, o al menos parece más clara, pues los programas o plataformas de los partidos políticos son, en gran medida, la expresión más simple de las políticas que se proponen para solucionar los problemas que más preocupan a la opinión pública. Con todo, las elecciones no constituyen un área o sector tradicional de política pública como son la salud, el transporte, la educación, el medioambiente, la política social, la vivienda, la política económica y la planeación urbana, entre otros.
A mayor abundamiento, la doctrina especializada señala que se está frente a un problema público cuando hay una situación de insatisfacción social que requiere la acción del sector público (Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone 2012, 40) y que existen fases para la construcción de los problemas. Una vez reconocido el asunto como problema social y formulado como tal, se busca su institucionalización; es decir, el reconocimiento de la necesidad de una intervención pública o política que se traduce generalmente en leyes y reglamentos (Roth 2009, 59). En este orden de ideas, es inconcuso que la función electoral y, de manera específica, la designación
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de los titulares de los órganos superiores de dirección de los institutos electorales del país constituyen un problema público susceptible de ser objeto de programas y políticas. Lo anterior, porque, como ya se ha señalado, contar con autoridades debidamente integradas y con un funcionamiento adecuado, con objetividad e imparcialidad, es decisivo para que las elecciones continúen siendo el mecanismo por excelencia para garantizar la renovación periódica del poder de manera pacífica, ordenada y en los cauces legales; aunado al hecho de que las autoridades electorales con que hoy cuenta México son resultado de grandes luchas por la democratización del país y por la obtención de espacios de representación a favor de las fuerzas políticas minoritarias. A este respecto, resulta orientador el planteamiento de Irma Méndez (2010, 381) cuando señala que, en América Latina, las elecciones han tenido un papel central en la transición a la democracia, por lo que su organización fue un ámbito más de disputa por el poder e, incluso, subsisten casos en los que la validez y legitimidad de dichos comicios han sido frágiles o cuestionados por los perdedores de las contiendas. Una vez precisado lo anterior, no pasa desapercibido que, respecto del tema en comento, tanto la Constitución como las leyes secundarias distinguen los procesos de designación de las autoridades electorales, estableciendo un procedimiento para la integración de la autoridad electoral nacional y otro para la designación de consejeros electorales locales, del cual está a cargo, justamente, la autoridad nacional: el Instituto Nacional Electoral tiene la atribución de elegir a estos últimos.
Proceso de designación de consejeros electorales del Instituto Nacional Electoral El artículo 41, fracción V, apartado A, quinto párrafo, de la
cpeum
(2014)
determina el procedimiento de designación de los consejeros electorales del ine, el cual consiste, esencialmente, en lo siguiente:
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1) Expedición de la convocatoria respectiva. 2) Designación de un Comité Técnico de Evaluación que se integrará por 7 miembros, 3 de los cuales serán propuestos por la Junta de Coordinación Política, 2 por la Comisión Nacional de Derechos Humanos y 2 por el organismo garante de la transparencia y el acceso a la información pública. 3) Recepción de la lista de aspirantes y determinación del cumplimiento de requisitos e idoneidad para el cargo. 4) Determinación de aspirantes mejor evaluados, a razón de cinco aspirantes por cada cargo vacante, y presentación de la lista respectiva a la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados. 5) Construcción de acuerdos acerca de las designaciones. 6) En caso de no haber consenso y vencido el plazo para las designaciones, estas se llevarán a cabo por insaculación de los aspirantes que integran la lista elaborada por el Comité Técnico de Evaluación. El artículo quinto transitorio del Decreto de reforma constitucional en materia político-electoral de 2014 también determinó que los consejeros electorales debían designarse en los 120 días siguientes a la entrada en vigor del propio decreto y que el nombramiento sería escalonado: 3 consejeros electorales durarían en el cargo 3 años, 4 más permanecerían en el cargo 6 años, mientras que los 3 restantes y el consejero presidente permanecerían en el cargo 9 años (dof 2014). Ahora bien, en lo que se refiere al Comité Técnico de Evaluación, aun cuando constituyó una medida objetiva para garantizar equidad en el procedimiento y transparencia en los criterios de evaluación y verificación del cumplimiento de requisitos legales por parte de los aspirantes, a fin de reducir la discrecionalidad de las fuerzas políticas para los nombramientos: llaman la atención su integración, pues lo forman personas y órganos no necesariamente involucrados en la materia electoral, y que la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados cuenta con 3 de 7 Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 15-57
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miembros de dicho órgano; es decir, 43% de este, lo que denota determinado grado de partidización del Comité, circunstancia que se puso de manifiesto mediante los posicionamientos de diversas fuerzas políticas en cuanto a que dicho Comité respondía a intereses partidistas (Brito y Navarro 2014). El hecho de que un órgano evaluador se integrara con propuestas de partidos políticos y tuviera la atribución de proponerles la lista de aspirantes al cargo parece nuevamente comprometer la designación objetiva e imparcial que la autoridad electoral requiere, ya que la decisión termina en manos, otra vez, de los partidos políticos.
Proceso de designación de consejeros electorales de los organismos públicos locales electorales La reforma política de 2014 determinó que los consejeros electorales de las entidades federativas serían designados por el Instituto Nacional Electoral en los términos y con el procedimiento que este estableciera. Al respecto, entre junio de 2014 y octubre de 2015 se desarrollaron los procesos de renovación de los institutos estatales electorales de los estados y del Distrito Federal, hoy Ciudad de México, en tres procedimientos. El primero de ellos comprendió 18 estados que celebrarían elecciones concurrentes con la elección federal que tuvo lugar en 2015: Baja California Sur, Campeche, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco y Yucatán (ine 2014b, 1-10), el cual concluyó con la designación de consejeros electorales que se llevó a cabo en la sesión pública del Consejo General del Instituto Nacional Electoral el 30 de septiembre de 2014 (ine 2014a, 1-26). El segundo proceso comprendió únicamente al estado de Zacatecas (ine 2014c, 1-11), cuyos consejeros electorales fueron designados mediante el acuerdo aprobado en la sesión ordinaria celebrada el 18 de diciembre de 2014 (ine 2014d, 1-16). El tercer proceso, finalmente, comprendió los 13 estados restantes: Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, CoahuiJusticia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 15-57
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la, Durango, Hidalgo, Nayarit, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz (ine 2015a, 1-11). Los consejeros electorales de Aguascalientes, Baja California, Durango, Hidalgo, Sinaloa, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz fueron designados en la sesión celebrada el 2 de septiembre de 2015 (ine 2015b), mientras que los consejeros electorales de las entidades restantes; es decir, Chihuahua, Coahuila, Nayarit, Puebla y Quintana Roo fueron designados el 30 de octubre del mismo año (ine 2015c). Ahora bien, respecto del procedimiento, se trató de un proceso de selección riguroso, objetivo, incluyente y transparente para elegir a quienes ocuparían los órganos de dirección de los organismos públicos locales electorales, que consistió en las siguientes etapas: registro de aspirantes, verificación del cumplimiento de los requisitos legales, examen de conocimientos, ensayo presencial, valoración curricular y entrevista, integración de listas de candidatos y designaciones (ine 2014e). Es importante señalar que, si bien no se encontraba prevista, se incorporó una etapa posterior a la valoración curricular, consistente en la opinión de los partidos políticos, a efectos de que pudieran presentar observaciones en torno a la idoneidad o elegibilidad de los aspirantes, las cuales serían consideradas por la Comisión, en la determinación que adoptara de las propuestas de designación que se presentarían al Consejo General. A diferencia del procedimiento utilizado para la designación de consejeros electorales del
ine,
el que se empleó para nombrar a los consejeros
electorales de las entidades federativas presentó alto grado de complejidad y dificultad, a fin de garantizar, en principio, que quienes llegaran al cargo no solo tendrían conocimientos de la materia, sino que, además, contarían con las habilidades suficientes para desempeñarse exitosamente, no solo por el cúmulo de pruebas y requisitos que debieron superar y acreditar, sino, además, porque se redujo de forma significativa el margen de discrecionalidad o injerencia de partidos u otros actores políticos para favorecer o perjudicar a algún aspirante en particular, blindando a los nuevos funcionarios para su desempeño óptimo. Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 15-57
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No obstante el nuevo procedimiento diseñado, es evidente que aún existen reminiscencias del anterior, porque si bien las designaciones se llevan a cabo por parte del Instituto Nacional Electoral, no pasa desapercibido que este continúa integrado por el consenso de las fuerzas políticas. Si bien con menor grado de injerencia que antes, dicha influencia partidista subsiste, lo que conduce a la reflexión de si es conveniente que la autoridad sea integrada por los propios sujetos que regula, o si es necesario modificar esa circunstancia, en cuyo caso resulta imprescindible definir los términos de ese cambio.
Política integral de designación de consejeros electorales Los procedimientos descritos en los incisos anteriores plantean diversos aspectos en términos de desarrollo de políticas públicas. Por una parte, para llegar a una política o a un programa público que atienda el problema detectado y establezca bases para su solución, se debe cumplir la tota lidad de etapas que configuran el ciclo de las políticas públicas, que de manera prolífica ha desarrollado y expuesto la doctrina especializada en la materia: surgimiento del problema, inclusión en la agenda gubernamental, formulación de alternativas, decisión y adopción de un programa legislativo, implementación de los planes de acción y evaluación de los efectos de la política pública (Subirats et al. 2012, 44). Al aplicar dichas etapas al caso que se analiza, es posible observar que, a más de dos años de que la reforma político-electoral de 2014 entró en vigor, todas se han cumplimentado, con excepción de la evaluación, por lo que se considera oportuno plantear de manera genérica los términos para llevar a cabo dicho ejercicio. ¿Qué es la evaluación? ¿En qué casos o en qué supuestos se aplica? ¿Por qué se considera que la política pública de designación de consejeros electorales puede o, más aún, debe ser susceptible de evaluación?
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La doctrina define el proceso de evaluación de políticas y programas públicos como la actividad de recolección, de análisis y de interpretación de la información relativa a la implementación y al impacto de medidas que apuntan a actuar sobre una situación social, así como en la preparación de medidas nuevas. Allí la evaluación es reconocida como una actividad que asocia tres dimensiones: una dimensión cognitiva, porque aporta conocimientos; una dimensión instrumental, porque hace parte de un proceso de acciones y, por último, una dimensión normativa, porque se trata de una interpretación a partir de valores (Roth 2009, 139).
A juicio de Roth (2009, 135), los procesos de evaluación resultan útiles para determinar si una política ha resultado exitosa o no, o bien para señalar en qué medida se lograron los objetivos propuestos por la norma o cuáles han sido sus consecuencias y sus costos. Por su parte, Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone consideran que: El objetivo de una política pública es resolver un problema social definido políticamente como un tema que es competencia de la esfera pública. Una vez programada e implementada la política debería ser objeto de una evaluación sistemática. Al estudiar esta última etapa del ciclo de una política pública, nos deberíamos concentrar en los efectos generados por las medidas emprendidas por los poderes públicos. Concretamente, se trata de identificar si los grupos-objetivo seleccionados modificaron efectivamente su conducta, y si gracias a ello la situación de los beneficiarios finales, que en un principio se consideró problemática, mejoró realmente. En suma, la evaluación de una política pública pretende examinar empíricamente la validez del modelo causal en el que ésta se fundamentó en su proceso de elaboración. En consecuencia, lo que buscamos es saber si la teoría de la
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acción en la que se basaba la política tenía fundamento, y el grado de aplicación real finalmente alcanzado (Subirats et al. 2012, 211).
Ahora bien, aplicando dichos conceptos al tema en estudio, se advierte la pertinencia de evaluar la reforma política en virtud de la cual se dio la renovación de los integrantes de las autoridades electorales administrativas del país, no solo para concluir el denominado ciclo de las políticas públicas, sino también para conocer si las medidas adoptadas han resuelto la problemática que las generó y, en su caso, el grado de avance que se ha alcanzado o, por el contrario, determinar las deficiencias que la política presenta para hacer las adecuaciones necesarias o, incluso, reflexionar acerca de su sustitución por una política distinta. A mayor abundamiento, la evaluación en comento deviene necesaria si no se pierde de vista el hecho de que la renovación de las autoridades administrativas electorales tuvo sustento, principalmente, en evitar que actores políticos u otros grupos de presión tuvieran injerencia en su integración y desempeño, afectando su imparcialidad; también se pretendió blindar a dichas autoridades contra acuerdos políticos y cuotas partidistas, incorporando elementos objetivos de evaluación para designar a funcionarios altamente calificados en la materia, sin que el apoyo de actores políticos con que pudieran contar resultara determinante en el proceso. Ello encuentra sustento en el argumento de Irma Méndez (2013, 38), cuando señala: Una forma de sesgo, o de manipulación directa de los procesos electorales, parece darse a través del control o limitación de las autoridades electorales estatales, responsables de organizar las elecciones locales. Mediante el control del proceso de designación de los miembros o consejeros del máximo órgano de dirección, su presupuesto y facultades, es posible influir en su independencia para tomar decisiones y, por ende, “inclinar la balanza” para favorecer a un candidato por encima de los demás, lo cual se traduce en una competencia muchas veces inequitativa. Los resultados electorales no
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se ven necesariamente afectados, sobre todo si la distancia entre el primero y el segundo es muy amplia, pero cuando es estrecha ─como sucede cada vez más en numerosos estados─ la manipulación puede afectar el triunfo de alguno de los contendientes. En cualquier caso, la competencia no es totalmente justa y, por lo tanto, la naturaleza democrática de las elecciones locales se erosiona.
En este orden de ideas, actualmente es posible discernir y analizar si las medidas y acciones planteadas en la reforma política fueron adecuadas para la consecución de los fines originalmente planteados, tendentes a contar con autoridades electorales sólidas, profesionales, imparciales y ciudadanas que continúen garantizando la celebración de procesos electorales para la renovación pacífica de los órganos de poder y el avance democrático del país. En relación con el proceso de evaluación propiamente dicho, la doctrina especializada señala que los encargados de desarrollar políticas públicas necesitan distinguir programas exitosos de aquellos que no lo son y lanzar nuevos o revisar los existentes a efectos de alcanzar determinados resultados deseables (Rossi, Lipsey y Freeman 2004, 3). A juicio de Rossi, las evaluaciones se realizan por diversas razones, que van desde el mejoramiento de la operación del programa y la búsqueda de mayores apoyos para este, hasta profundizar en el conocimiento de sus efectos y alcances. En suma, la evaluación pretende proporcionar mayores elementos de juicio para la toma de decisiones en todo lo concerniente al programa o política de que se trate. Asimismo, el autor destaca que uno de los aspectos más complejos de la evaluación es el hecho de que no existe un tipo único o modelo de evaluación que pueda ser utilizado en toda ocasión (Rossi et al. 2004, 3-32). La exposición anterior resulta orientadora para el caso en comento, porque, como se refirió con anterioridad, aún existen elementos objetivos que permiten realizar el diagnóstico de la política objeto de este análisis para Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 15-57
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que, en su caso, se detecten aspectos que podrían fortalecerse o, incluso, sustituirse o replantearse. En esta lógica, a continuación se exponen algunos aspectos que podrían ser susceptibles de formar parte de un ejercicio de evaluación, en este sentido, respecto del proceso de designación de consejeros electorales. Al respecto, hoy en día continúan los señalamientos de parcialidad hacia los consejeros electorales, lo mismo que las acusaciones de proclividad hacia algún actor político determinado o de actuación tendenciosa, circunstancias que se replican en el ámbito de las entidades federativas. En este orden de ideas, si la autoridad nacional es señalada de tener presuntos sesgos partidistas y, a la vez, es la encargada de designar a las autorida des estatales electorales, es inconcuso que dichas imputaciones se pueden reflejar en las entidades federativas. En este contexto, una de las primeras interrogantes que debería resolver el proceso de evaluación consistiría en si la normatividad vigente permite que los consejeros electorales queden blindados contra imputaciones de actores políticos o intentos de desestabilización de la propia autoridad electoral. No pasa desapercibido, asimismo, que la intervención de los partidos políticos en los procesos de designación de consejeros electorales se comprende en la lógica de la integración de órganos y autoridades, en la medida en que son, por medio de sus grupos parlamentarios, los depositarios de la representación popular; por su conducto, la ciudadanía manifiesta su voluntad acerca de los más diversos temas que se analizan y deciden en el interior de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. No obstante, esta circunstancia deviene compleja tratándose de la integración de las autoridades electorales, porque, como se mencionó con anterioridad, los sujetos regulados designan a quienes habrán de normar, vigilar e, incluso, sancionar su conducta, así como aplicar e interpretar la normatividad para el desarrollo de los procesos electorales, situaciones que configuran Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 15-57
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incentivos para interferir en el procedimiento y su resultado: la designación de los consejeros electorales en el país. Otro aspecto que debería considerar el proceso de evaluación de la reforma político-electoral en la integración de las autoridades administrativas electorales y su adecuado funcionamiento es el relativo al catálogo de atribuciones que los órganos administrativos electorales deben desempeñar a partir del nuevo entramado normativo e institucional creado por la reforma política de 2014, ya que, como lo demuestra la experiencia reciente, mientras que al Instituto Nacional Electoral se le han acumulado atribuciones, muchas de las cuales no son eminentemente electorales ─como la administración de tiempos en radio y televisión, la atención de procedimientos administrativos sancionadores o, incluso, la fiscalización de los recursos─, los institutos electorales de las entidades federativas han sufrido la pérdida de muchas de las atribuciones con que contaban, quedando, en el mejor de los casos, supeditados a que el ine les solicite apoyo y colaboración a partir del ejercicio de la facultad de delegación. La evaluación de la política consistente en el proceso de designación de consejeros electorales resulta atendible y necesaria si no se pierde de vista el hecho de que ─hoy por hoy, y a pesar de los controles y medios de evaluación que ya existen─ no se ha logrado la plena eficiencia y observancia de los principios, los valores y las normas que rigen el ejercicio de la función electoral. En efecto, en los últimos meses, el Instituto Nacional Electoral ha resuelto procedimientos iniciados en contra de consejeros electorales de diversas entidades federativas por presuntas violaciones a la normatividad, las cuales, de acreditarse, tendrían como consecuencia sancionar a dichos funcionarios por la afectación grave de los principios de la materia, pudiendo llegar, incluso, a su remoción. Lo anterior, a pesar de que se trata de funcionarios que acreditaron conocimientos en la materia, así como habilidades para desempeñarse en el cargo, lo que conduce a cuestionarse si el procedimiento diseñado y aplicado fue idóneo para obtener los mejores perfiles para los cargos de consejeros electorales. Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 15-57
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Uno de los casos más emblemáticos por su gravedad e incidencia en un proceso electoral es el relativo al procedimiento iniciado en contra de los consejeros electorales de Chiapas, en el cual se determinó la remoción de la totalidad de los funcionarios, ya que se acreditó su responsabilidad en las faltas consistentes en la violación al principio de paridad en el registro de candidaturas, así como en las violaciones graves al derecho ciudadano de votar, particularmente en la integración de la lista nominal de electores desde el extranjero, en la que se pusieron de manifiesto conductas dolosas y con plena conciencia no solo de estas, sino de sus efectos perniciosos en el proceso electoral (SUP-RAP-118/2016 y acumulados, 368-70). Otro asunto igualmente relevante y que amerita el análisis pormenorizado de sus causas, efectos, alcances y, más aún, su incidencia en el proceso electoral de la entidad es el relativo al estado de Durango, en el cual el Consejo General local pretendió remover del cargo a la secretaria ejecutiva de ese organismo público local electoral, lo que implicaba poner en riesgo la adecuada organización y desarrollo del proceso electoral que estaba en curso, llegando, incluso, al extremo de pretender dar “cumplimiento sustituto” a una sentencia dictada por el Tribunal Electoral de Durango. Ante esto, el
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determinó designar a funcionarios para garanti-
zar el desarrollo óptimo del proceso electoral, así como revisar los procesos de nombramiento de los titulares de áreas y unidades de dicho organismo (ine 2016a, 26-8). Más recientemente, el 14 de octubre de 2016, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral removió del cargo a uno de los consejeros electorales del Instituto Electoral de Querétaro, en virtud de que se acreditó la falta consistente en llevar a cabo actividades docentes en la universidad autónoma de ese estado recibiendo remuneración económica por ello, a pesar de que la legislación lo prohíbe (ine 2016c, 15-38). Si bien los casos referidos resultan emblemáticos y de gran relevancia por su gravedad e impacto en el sistema político-electoral del país, no son los únicos en los que la autoridad ha tenido conocimiento de la preJusticia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 15-57
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sunta comisión de irregularidades por parte de consejeros electorales de entidades federativas. En efecto, el informe que el secretario del Consejo General presentó al órgano superior de dirección, en cumplimiento del artículo 36 del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral actualizado al 17 de agosto de 2016 y que se conoció en la sesión ordinaria de dicho órgano colegiado celebrada el 26 de agosto de ese año, refiere que del 1 de enero al 17 de agosto de 2016 se han recibido 29 quejas que se radicaron como procedimientos de remoción de Consejeros Electorales de oples,
de las cuales 15 fueron presentadas por partidos políticos, 7 por
ciudadanos, 6 por personas morales y 1 iniciado de oficio, en contra de Consejeros Electorales de Querétaro, Tlaxcala, Sinaloa, Durango, Jalisco, Morelos, Veracruz, Puebla, Hidalgo, Tamaulipas, Chihuahua, Oaxaca, Quintana Roo y Coahuila. Cuatro de estas quejas se tuvieron por no presentadas, una se dio de baja administrativa y 24 se encuentran en sustanciación (ine 2016b, 6-7).
Pero, más aún, el propio
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continúa siendo objeto de señalamientos
por parte de los partidos, subsisten los intentos de injerencia y control, de desestabilización y descrédito a la autoridad electoral y sus integrantes, pretendiendo poner en tela de juicio la idoneidad de los consejeros electorales y su apego a los principios que rigen el ejercicio de la función electoral, además, existen diversos casos en los que las resoluciones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación han revocado o modificado las emitidas por la autoridad administrativa electoral nacional, circunstancia que ha sido utilizada por parte de algunos actores o grupos políticos para cuestionar a la autoridad en cuanto a su arbitrio objetivo e imparcial en su labor sancionadora e, incluso, han llegado al extremo de insinuar o suponer la existencia de algún tipo de intencionalidad que subyacería a las determinaciones adoptadas y que han sido revocadas o modificadas. Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 15-57
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Pero si las autoridades administrativas electorales de las entidades federativas y nacional enfrentan estas situaciones de conflicto, e incluso de crisis en un contexto de implementación de una reforma política de gran calado; el desarrollo de procesos electorales federales y locales, ordinarios y extraordinarios; además de casos de coyuntura como los descritos, entre muchos otros, surgen cuestionamientos naturales que un proceso de evaluación debiera responder: ¿el procedimiento de integración de autoridades electorales administrativas que se encuentra vigente es idóneo para el cumplimiento de los fines constitucionales y legales? ¿Cómo dotar a los consejeros electorales de un mayor blindaje para el ejercicio de su cargo, sin que ello implique o se traduzca en impunidad o en inoperatividad de la ley? En todo caso, ¿qué tipo de evaluación podría llevarse a cabo a efectos de poder prever este tipo de eventualidades? Hecho no menor si, como se refirió con anterioridad, se revisa de nueva cuenta el proceso de designación de consejeros electorales vigente. En todo caso, los consejeros ─ya sean nacionales o locales─ que se encuentran en funciones aprobaron las evaluaciones a las que fueron sometidos; en el caso nacional, la evaluación aplicada por el Comité Técnico integrado para ese efecto; en el local, el examen de conocimientos y habilidades, el ensayo presencial, la valoración curricular y las entrevistas. ¿Se afirmaría, entonces, que los procedimientos no han resultado idóneos para los fines pretendidos? ¿Se aseguraría que la reforma política de 2014, al menos respecto al tema que se analiza, fue deficiente? En cualquier caso, es pertinente cuestionarse qué tipo de adecuaciones normativas son necesarias para blindar a quienes ejercen la autoridad administrativa electoral. El objetivo último, en todo caso, debe ser llegar a una política pública integral, eficiente y fortalecida que abarque tanto procedimientos como alcances y efectos en el país y para el desarrollo institucional y democrático. Al respecto, y en la lógica de una política pública emitida acerca de un problema reconocido como público atento a sus características, particula-
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ridades e incidencia social, a continuación se esbozan un par de propuestas que pueden contribuir al debate acerca del fortalecimiento y blindaje de los procedimientos de integración de las autoridades administrativas electorales y su adecuado desempeño, en cumplimiento de los principios rectores de la materia y del marco normativo en vigor. Por una parte, y como lo han señalado ya varios especialistas en la materia referidos anteriormente, uno de los primeros objetivos en el proceso de fortalecimiento y blindaje de las autoridades debe ser la exclusión total de los actores políticos de las distintas etapas en los procesos de designación e integración de las autoridades, y evitar cualquier tipo de injerencia de actores políticos o grupos de interés, para que quienes sean designados, lo sean en virtud, únicamente, de sus méritos personales y profesionales, no así por su posible proclividad a algún partido, actor político o grupo de interés. En todo caso, sería interesante explorar un mecanismo con el cual la totalidad de consejeros electorales del país se designe por un órgano externo, académico por ejemplo, ajeno a la presión e injerencia política y con medios de control y evaluación complejos y de dificultad considerable que permitan garantizar que quienes accedan al cargo sean idóneos en cuanto a que no solo conozcan la materia, sino que además cuenten con habilidades directivas y técnicas para ejercerla. Hay que reconocer, no obstante, que el desempeño profesional de un funcionario no puede garantizarse normativamente y que es influido, asimismo, por características y situaciones personales, entre muchos otros factores, de manera que existirá un margen de actuación que, por más pruebas, grados de complejidad u órganos evaluadores que se implementen, no será detectado y, efectivamente, es altamente probable que dichas características se evidencien en el ejercicio profesional, lo que escapa a cualquier reforma o previsión legal. Esto es cierto; sin embargo, las medidas de blindaje deben estar orientadas a evitar injerencias de actores externos y a reducir significativamente el efecto o impacto de esos factores, inherentes al funcionario, que pueden
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manifestarse en el ejercicio del cargo, de manera que estos no resulten trascendentes o determinantes en este y, menos aún, que puedan llegar a entorpecer el desarrollo de los trabajos institucionales. Ahora bien, partiendo de la base de que los procesos vigentes de designación de consejeros electorales aún conservan reminiscencias de un modelo de integración de autoridades que presenta la posibilidad de ser influido por órganos o actores, cuya intervención no es conveniente ni deseable en un proceso orientado a integrar autoridades confiables, objetivas e imparciales que lleven a buen término tanto la celebración de los procesos electorales, que tengan a su cargo como la consolidación de la confianza ciudadana, por medio de actividades de formación de ciudadanía y de fomento a la participación de la misma, entre otras, se impone la necesidad de cuestionarse acerca de la viabilidad o conveniencia de la existencia de dos procesos diferenciados, con independencia de que el implementado para la designación de las autoridades locales se lleva a cabo por el Instituto Nacional Electoral que, a su vez, es designado por la Cámara de Diputados. Ello, en virtud de que si una autoridad que fue nombrada con sesgo partidista elige a otras autoridades, existen elementos para presumir que dicho sesgo también podría reflejarse en estas últimas, circunstancia a todas luces indeseable, por los efectos adversos que puede producir. Atento a lo anterior, no solo es necesario el diseño de modelos de blindaje del procedimiento, además, resulta indispensable su homologación, de manera que todos los consejeros electorales del país hayan superado el mismo proceso de designación, aunque este se desarrolle por órganos diversos, de manera que aunque los del ámbito local continúen siendo nombrados por los de carácter nacional, estos últimos cuenten igualmente con la legitimidad que otorga un proceso de evaluación riguroso y exigente en el que se anule la intervención de partidos y actores políticos o se reduzca a la mínima expresión. Estas medidas no solo representarían un blindaje a las autoridades electorales, sino, a la vez, a toda la estructura organizacional de esos órganos, en la lógica de que los funcionarios Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 15-57
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de los institutos electorales que fueran designados por los consejeros electorales, igualmente, serían nombrados a partir de criterios rigurosos de verificación del cumplimiento de requisitos y perfiles, y que los aspirantes a esos cargos cuenten con los conocimientos, habilidades y cualidades mínimos indispensables para el desempeño profesional y con alta probidad de los cargos de que se trate. Se retoma, en este sentido, la propuesta de Carla Humphrey y de Juan Antonio Garza, en cuanto a que la ley debería ser reformada para acotar la actuación o intervención de los partidos políticos en este tipo de procesos (Reséndiz 2014, 102-17). Las propuestas que se plantean estarían orientadas, además, a lograr una política integral, auténticamente nacional, entendida como la unificación de criterios y procedimientos en el tema en el cual versa; a saber, el proceso de designación de consejeros electorales en el país. No se puede estar ante una política pública integral en la materia, con procedimientos diversos, problemas y efectos distintos, que, a la vez, actúan en una misma materia y con los mismos fines y objetivos: garantizar la renovación de los órganos de elección popular por la vía pacífica e institucional, en un marco de legalidad, para el fortalecimiento de las instituciones, la democracia y las contribuciones a los procesos de formación de ciudadanía y de educación cívica, robusteciendo así la confianza ciudadana en las autoridades electorales, en los comicios y, en sentido amplio, en los gobernantes y representantes electos en los procesos organizados por las autoridades electorales blindadas para su adecuado funcionamiento. Otro aspecto de la evaluación integral de la política en el proceso de designación de los consejeros electorales en el país es, justamente, su desempeño. Actualmente, la ley no establece una evaluación propiamente dicha al desempeño de los consejeros electorales, aunque sí prevé que son sujetos del régimen de responsabilidades de los servidores públicos dispuesto en el título 4 de la Constitución, lo que denotaría que su conducta es materia de escrutinio. En este sentido, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales prevé las conductas que pueden motivar la Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 15-57
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remoción de dichos funcionarios, entre las que destaca atentar contra la independencia o imparcialidad de la función electoral, o cualquier acción que genere o implique subordinación respecto de terceros, así como tener notoria negligencia, ineptitud o descuido en el desempeño de las funciones o labores que deban realizar, entre otras (lgipe, artículo 102, 2014). Al respecto, destaca la necesidad de generar un procedimiento de evaluación periódica y permanente que establezca indicadores orientados a detectar alguna posible conducta irregular o inconsistente con los fines de la reforma política y, sobre todo, determinar si el desempeño de los consejeros electorales que fueron designados a partir de la reforma política se ajusta a sus fines.
Conclusiones En los apartados precedentes se ha planteado un análisis de la evolución del procedimiento que se ha utilizado para la designación de los integrantes del órgano depositario de la autoridad administrativa electoral, tanto en el ámbito federal como en las entidades federativas, desde la designación directa por parte de los órganos gubernamentales, hasta el esquema actual, en el que los aspirantes a consejeros electorales deben someterse a una serie de evaluaciones para determinar su idoneidad para los cargos. Dicho análisis puso de manifiesto que el proceso ha traído complejidades que se han tenido que atender de forma pronta y expedita, para garantizar que las autoridades electorales continúen respondiendo a las necesidades y exigencias de la sociedad respecto del desarrollo democrático, específicamente por lo que se refiere a la organización de procesos electorales transparentes y apegados a la legalidad, que permitan materializar el ejercicio del voto universal, libre, secreto y directo en los términos previstos en la propia norma fundamental, así como garantizar que las elecciones continúen siendo el medio idóneo para la renovación pacífica y por cauces institucionales de los órganos de poder público.
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De acuerdo a lo anterior, del análisis planteado es posible desprender las siguientes conclusiones. La configuración actual de las autoridades administrativas electorales es producto de una lucha continua y permanente de la sociedad y de las fuerzas políticas en busca de autoridades imparciales y ciudadanas que garanticen de manera efectiva la autenticidad del sufragio. Así, y como lo demuestra la historia, se ha transitado de un modelo de autoridad gubernamental ─designado en su totalidad por el gobierno de la república─ a uno plenamente ciudadano, en el cual los integrantes de las autoridades electorales no solo cuentan con las cualidades necesarias para el desempeño del cargo, sino que, además, se pretende que sean ajenas a intereses partidistas o grupos de interés, lo que ha redundado en alta confianza ciudadana y en procesos electorales legales, transparentes e imparciales. El modelo ciudadano de autoridades electorales es un factor determinante para la transición y alternancia en diversos cargos del poder público, incluida la Presidencia de la República y varias gubernaturas, así como para la recomposición de los equilibrios en las Cámaras del Congreso de la Unión. Este modelo, asimismo, resultó determinante para la imposición de sanciones ejemplares e históricas a partidos políticos por la comisión de infracciones a la normatividad. Derivado de lo anterior, las autoridades electorales han sido objeto de acoso por parte de las fuerzas políticas y otros grupos, y ha habido diversos intentos de interferir en su vida interna, funcionamiento e, incluso, se ha llegado a pretender injerir en su gestión, lo que ha provocado que la autoridad electoral sea materia, asimismo, de cuestionamientos respecto de su funcionamiento, la imparcialidad de sus integrantes y hasta su idoneidad para el desempeño del cargo. Dichas circunstancias han resultado particularmente negativas para las autoridades electorales, porque han quedado en situación de vulnerabilidad, ya que los sujetos regulados son, a la vez, quienes establecen las leJusticia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 15-57
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yes y normas que habrán de regir la actuación de las propias autoridades electorales y quienes se pronuncian acerca de su integración, llegando al extremo de que cuando existe alguna resolución o determinación contraria a intereses de alguna fuerza política, esta opta por descalificar a la autoridad y promover una reforma legal que modifique el aspecto que no le resultó favorable. Lo anterior, aunado a que las últimas reformas han depositado en la autoridad electoral un cúmulo de atribuciones de naturaleza distinta a la eminentemente electoral, lo que la ha colocado en una situación de constante desgaste y confrontación. La reforma política de 2014 estableció un nuevo marco normativo mediante el que se crearon nuevas relaciones de coordinación entre las autoridades electorales federal y locales, dando paso así al denominado federalismo electoral, mediante el cual la autoridad, hasta entonces competente únicamente en el ámbito federal, tendría atribuciones de carácter nacional para poder coordinar, asumir y atraer actividades del ámbito local. Uno de los aspectos más relevantes del federalismo electoral es el proceso de designación de autoridades administrativas electorales, cuya finalidad primordial fue blindarlas contra injerencias o presiones de fuerzas políticas, o grupos de interés en su desempeño; respecto de la autoridad nacional, se establecieron elementos objetivos de evaluación que acotan ─no eliminan─ el sesgo partidista en la designación de funcionarios. Por lo que se refiere a las autoridades administrativas electorales de las entidades federativas, se diseña un nuevo procedimiento que está íntegramente a cargo del Instituto Nacional Electoral. A casi tres años de la entrada en vigor de la importante reforma política de 2014, y partiendo de la premisa de que el proceso de designación de consejeros electorales en el país debe ser considerado como un asunto público y, por ende, susceptible de políticas y programas para atender una problemática específica, se considera necesario llevar a cabo un proceso de evaluación de las acciones que se han implementado al respecto, con dos finalidades primordiales. La primera, agotar el ciclo de las políticas Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 15-57
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públicas y detectar posibles inconsistencias, puntos débiles o, incluso, áreas de oportunidad en las medidas implementadas para que, en su caso, se puedan adoptar las adecuaciones o replanteamientos que resulten necesarios. La segunda, atender diversas situaciones que se han venido presentando, que conducen a cuestionarse acerca de la idoneidad de este apartado específico de la reforma política o, en todo caso, de las acciones o medidas que deben adecuarse o implementarse para disminuir o erradicar estas situaciones lesivas a las instituciones y a la vida democrática en el país. Para lograr dichos objetivos, la política pública del proceso de desig nación de consejeros electorales debe evaluarse de manera integral, tanto en su diseño e implementación, como en su operación práctica; esto es, tanto en la política como norma, como en su funcionamiento, el cual, en el caso en comento, se refleja en la evaluación del desempeño de los propios consejeros. Aunado a lo anterior, el proceso de evaluación, diagnóstico y seguimiento que se implemente respecto del proceso de designación de autoridades electorales constituye un espacio propicio para la formulación de propuestas o planteamientos que pudieran contribuir a un debate acerca de los mecanismos o procedimientos para la consolidación de las autoridades electorales, blindándolas de manera auténtica y efectiva contra cualquier intento de injerencia, de cualquier naturaleza, en su integración y funcionamiento. Atento a lo anterior, y dado que actualmente existen dos procedimientos distintos para el nombramiento de consejeros electorales, ya sean nacionales o locales, se considera indispensable analizar, por una parte, la pertinencia y viabilidad de homologar los procedimientos de designación para la totalidad de autoridades administrativas electorales, con independencia de si se trata de la autoridad nacional o local. Por otra, adoptar medidas de blindaje a las autoridades electorales contra injerencias en su integración y funcionamiento, acciones que, en todo caso, deben ser resultado de los
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elementos que aporte un proceso de evaluación integral que considerara, como mínimo, los aspectos que se describieron con anterioridad. No debe perderse de vista que las autoridades electorales son, hoy por hoy, instituciones que, a pesar del descontento social generalizado, gozan de la confianza ciudadana porque han sido factores decisivos para el desarrollo democrático y garantes de que la electoral sea la vía idónea para la renovación del poder público por cauces pacíficos e institucionales. En este orden de ideas, no puede ni debe escatimarse esfuerzo alguno para que se fortalezcan y continúen cumpliendo los altos fines de la democracia que, sobra reiterarlo, no se limita al aspecto electoral, sino que este es apenas un presupuesto fundamental para su desarrollo como un estilo de vida en los términos previstos en la propia norma fundamental del país.
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El debate electoral como insumo necesario para la construcción de un modelo de comunicación política deliberativa Electoral Debate as a Necessary Element for the Creation of a Model of Deliberative Political Communication Tania Celina Vásquez Muñoz (México)* Fecha de recepción: 11 de diciembre de 2016. Fecha de aceptación: 23 de marzo de 2017.
Resumen El debate electoral es una pieza clave en el modelo de comunicación política de las democracias. La exposición de ideas, plataformas electorales y propuestas de los participantes en las contiendas resulta fundamental no solo como una estrategia de propaganda, sino como una forma de crear un espacio para la transparencia, el flujo desinhibido de la información y la deliberación. No obstante, es primordial que los formatos de debate permitan la libre discusión de plataformas mediante la participación de la ciudadanía en la elaboración de un modelo más flexible, que configure los debates como herramientas importantes para incentivar un voto más informado y razonado. Palabras
clave:
comunicación política, democracia, proceso electo-
ral, deliberación, voto.
*
Doctora en Derecho Público por la Universidad Veracruzana. Consejera electoral del organismo público local electoral del estado de Veracruz.
[email protected].
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Abstract The electoral debate is a key element in the democratic model of political communication. The presentation of ideas, electoral platforms and proposals by all actors taking part in the elections is fundamental not only as a propaganda strategy but, also, as a way to create a place for transparency, the uninhibited flow of information, and deliberation. However, it is essential that the debate formats allow a free discussion of platforms through the participation of citizens in the elaboration of a more flexible model that allows the configuration of debates as an important instrument to promote a more informed and reasoned vote. Keywords: political communication, democracy, electoral process, deliberation, vote.
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Introducción l debate es un proceso fundamental para la creación de ideas. En este, el diálogo fluye en un ejercicio deliberativo en el que converge la pluralidad de argumentos. Contrastar ideas es, al mismo tiempo, fundamento de la democracia, acción que expresa las preferencias ciudadanas, ya sea mediante instrumentos legales o por medio de mecanismos directos de acción política como las protestas sociales. Entre otros elementos, la democracia se estructura por un conjunto de procedimientos de diálogo y deliberación que incluye tanto la participación de instituciones como la de actores políticos en la confrontación de ideas. Desde luego, los fines son diversos y atienden, según sea el momento democrático, a múltiples incentivos ideológicos y materiales; en esta tesitura, el curso del diálogo en coyunturas electorales no se desarrollará de la misma forma que en momentos en los cuales los comicios no tengan protagonismo en el escenario político. La diversificación del diálogo no solo es una cuestión natural, sino, además, necesaria, pues en la configuración de distintos momentos discursivos resulta indispensable la existencia de múltiples actores debido, a su vez, a la estructuración de diversos espacios de análisis. Por ejemplo, un diálogo guardará sus respectivas características si se desarrolla entre partidos políticos, medios de comunicación, ciudadanía o, incluso, entre la sociedad civil. Cada uno de estos momentos discursivos influye de manera particular en la democracia, en sus procesos y, por su puesto, en la configuración del poder público. Uno de ellos ocurre en los procesos electorales, que reúnen toda la capacidad discursiva de los actores políticos. El momento electoral es el idóneo para la confrontación de ideas, que, aunado a un determinado modelo de comunicación política, se desarrolla mediante los debates electorales. Por medio de disposiciones normativas, los debates electorales se apropian de un modelo de comunicación característico de las campañas electorales. En los debates confluyen las propuestas de los candidatos que Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 59-86
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aspiran a un cargo de elección popular y las presentan a la ciudadanía en dos medios de comunicación preponderantes: el radio y la televisión. En ciertos casos, el internet ha tomado relevancia en el desarrollo de los debates, pero su influencia aún no se ha reflejado como en los citados medios. Por esta razón, los debates se presentan como el cauce idóneo que, por una parte, expresa las plataformas de los partidos políticos ─o de los candidatos independientes─ y, por otra, resulta un importante incentivo, un núcleo para la conformación de la opinión pública que, en el caso de la ciudadanía, deriva en la disposición ciudadana del voto. En esta tesitura, los debates electorales muestran una influencia dual no solo en el desarrollo propagandístico de las elecciones, sino también en el curso de la opinión pública en la ciudadanía. Sin embargo, como en cualquier proceso democrático electoral, los debates deben adecuarse a un marco normativo que permita la libre expresión de los actores políticos y que, además, evite abusos en el desarrollo de las confrontaciones. A partir de ello, se supondría un modelo equilibrado de diálogo, de confrontación de ideas; no obstante, en ciertos casos no lo es. El formato actual de los debates electorales no permite la libre discusión de ideas, pues solo se desarrolla gracias a la llana exposición de las plataformas electorales de los partidos políticos y, en su caso, de los candidatos independientes. En esta tesitura, la reglamentación actual, tanto en el ámbito nacional (Instituto Nacional Electoral) como en el local (órganos públicos locales electorales), ha creado un modelo rígido que no abona a la deliberación de los participantes en los comicios. Si bien se presupone que la reglamentación evita desviaciones en la deontología discursiva, al mismo tiempo se impide una verdadera confrontación de ideas, pues los candidatos se someten a un formato en el cual el discurso no fluye, por el contrario, se acota y limita. Un formato más flexible para los debates electorales permitiría una discusión más libre de las ideas de los postulantes y de sus plataformas, así como una confrontación de índole ciudadana que, mediante una reglamenJusticia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 59-86
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tación adecuada, motivaría a los contendientes a discurrir sin disposiciones preestablecidas. Incrementar la flexibilidad en los debates no significa su discrecionalidad o un abuso en la libertad de expresión, sino un incentivo para la deliberación que dote a los ciudadanos de información para fundamentar su voto de una manera razonada. En este punto cabe preguntarse: ¿cómo influye el debate político en la configuración subjetiva del voto? Ante este cuestionamiento se sostiene que el debate electoral delinea la configuración subjetiva del ciudadano para la emisión del sufragio desde dos perspectivas: la primera, un formato cerrado y confuso no permite generar información de calidad para los ciudadanos; la segunda, un formato más flexible permitiría a los candidatos confrontar ideas y generar información deliberada, lo que impactaría en la emisión de un voto libre, informado y razonado. En el presente artículo se analizará esta vertiente dual de influencia del debate en el modelo de comunicación política. Así, en primera instancia, se configurará un marco teórico y conceptual que girará en torno al diálogo democrático, considerando elementos clave como libertad de expresión, debate público, deliberación, modelo de comunicación política, opinión pública y voto informado, entre otros. Con estos elementos teórico-conceptuales, un segundo escaño en el análisis permitirá vislumbrar la conformación del debate público como forma de participación ciudadana, para lo cual se estimará la libertad de expresión como un derecho delineado en el marco de una democracia electoral. Considerar la libertad de expresión en este espacio ayudará a comprender los alcances y límites de la regulación del modelo de comunicación electoral y su influencia en la discusión de las plataformas de los candidatos. Por último, se propondrá un modelo más flexible en la instrumentación de los debates, un formato no preestablecido exclusivamente por los candidatos que contiendan en el proceso, sino uno abierto al escrutinio ciudadano, académico y de la sociedad civil, que identifique las necesidades del electorado cuando se desarrolla el debate. Así, se determinará la Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 59-86
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causalidad que existe entre un formato flexible del debate y la emisión de un voto informado y razonado.
Diálogo y democracia. Configuraciones primarias del debate público La palabra no solo ha configurado un lenguaje, una cultura o una forma de vida; ha moldeado, además, diversos regímenes de gobierno. Incluso, podría catalogarse tal o cual forma de gobierno con tan solo analizar la forma en que el pueblo participa en este de acuerdo al uso de la palabra y la expresión, a la elaboración del diálogo. Y es en la democracia en la que el diálogo, como expresión elaborada de la palabra, toma mayor relevancia. No es posible pensar en una democracia en la cual la libre expresión de ideas esté limitada. La estructuración de un marco normativo, así como la existencia de canales que fomenten el diálogo entre los actores políticos, resultan fundamentales para el desarrollo de esta forma de gobierno; es cierto, no por el hecho de presentarse como democráticos significa que los regímenes favorezcan el diálogo ciudadano como instrumento de participación. En las democracias existen diversas formas de expresión ciudadana que no se limitan al uso del lenguaje mediante el diálogo. Tal es el caso del voto, configurado como un instrumento constitutivo de la voluntad electoral; no obstante, en su origen, en la configuración primaria del sufragio, hay un elemento semántico: el ciudadano reflexiona su voto a partir del concurso de ideas y opiniones recibidas durante las campañas electorales. Relacionar la libre expresión de ideas y el diálogo amplio y respetuoso con las formas de gobierno es un ejercicio esencial. Históricamente, la palabra de quienes inciden en la vida política de un Estado ha dado origen a un sinnúmero de interpretaciones; empero, los regímenes democráticos se caracterizan por establecer y garantizar las condiciones necesarias para que la sociedad tenga a su disposición argumentos contrastantes de una realidad, lo que dará otra forma de configuración en los gobiernos, Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 59-86
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en la vida política de un Estado; al punto, conviene destacar el valor del diálogo en todos sus escaños y el pleno ejercicio de las libertades informativas en su doble aspecto (libertad de expresión y de acceso a la información) como insumos necesarios para la construcción de una democracia de calidad, pues una sola voz no informa, sino que “propagandiza”, promueve la intolerancia y, por sí misma, incluso resulta excluyente. En relación con lo anterior, para Rousseau (1984, 12) “la reflexión nace de las ideas comparadas, y es la pluralidad de las ideas la que lleva a compararlas”. Es de suma importancia considerar la confrontación de ideas y una existencia plural de expresiones, pues ello influirá sobremanera en cómo se interviene en los espacios públicos. En las democracias, incluso, la configuración de la pluralidad dará origen a la creación de nuevos y mejores modelos democráticos. Tomar como punto de partida esta forma de gobierno guarda especial atención en la configuración del ejercicio ciudadano y es la estructuración del diálogo lo que la diferencia de otras. En este tenor, la manera como la ciudadanía se apropia del espacio público ─mediante el diálogo─ caracteriza a las democracias. Las distintas formas de participación ciudadana en estas traerían como consecuencia diversas maneras de estructuración del poder público. En este punto conviene hacer una precisión conceptual en torno a la noción de ciudadanía, respecto de cómo el individuo participa en el espacio público de la democracia, puesto que desde los orígenes de esta forma de gobierno en Grecia, un polités ateniense tiene la obligación de hablar entre sus pares. Es su obligación hablar y hacerlo claramente: las ambigüedades eran consideradas defecto moral. [No obstante, en el espacio romano, las plazas] son campos de Marte: lugar para el desfile, las paradas militares, la gloria del poder de Estado […] Pero ahí no tengo voz, nadie espera, ni quiere, la deliberación del ciudadano (Hubard 2013, 28).
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Esta diferenciación en el origen de la concepción de ciudadanía es, al mismo tiempo, el origen de la participación política que, por un lado, se desarrolla mediante el diálogo y la deliberación y, por otro, queda limitada a una simple categoría pública sin el uso preponderante de la palabra. Desde luego, si bien estas configuraciones del diálogo son relativas a la fundación de la democracia, su posterior desarrollo derivó en la conformación de varias democracias modernas. Así, mientras las democracias se perfeccionan en virtud de los mecanismos de participación política, lo hacen con la perspectiva originaria del diálogo. Por esta razón, un régimen de gobierno decide de qué manera la ciudadanía participará en la vida pública: mediante mecanismos institucionales de deliberación pública o sin ellos. Incluso, cada instrumento de participación tendrá como base una u otra forma de apropiación del espacio público: la griega (deliberación) o la romana (ejercicio formal de derechos otorgados). En esta tesitura, términos como isegoría e isonomía fueron la base para la configuración de las democracias, elementos que más tarde derivarían en particularidades constitucionales de los estados, pero siempre a partir de los principios de libertad e igualdad. Con ello, el punto de encuentro de estas dos virtudes griegas era el ágora, un espacio público donde los ciudadanos intervenían según las características que les eran otorgadas o, en su caso, reconocidas. En el origen griego de las democracias, el término isegoría “hace referencia al derecho de los ciudadanos atenienses a formar parte de las reuniones de la asamblea y, por consiguiente, a hablar y votar en materias que conciernen a la polis” (Resnick 1996, 173). Esto es parte primordial de la participación ciudadana en la democracia, cuestión que, en un proceso de modernización, adquirió complejidades propias del contexto en el cual se desarrollaba. El diálogo adquirió particularidades formales y, por supuesto, sustantivas de influencia en la ciudadanía.
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Desde luego, el desarrollo moderno de la isegoría no solo atiende a cuestiones exclusivas del diálogo o de grandes deliberaciones públicas que, como en el caso de la democracia indirecta, se dificultan en grandes sistemas políticos. Es importante mencionar que “en ciertos aspectos, la isegoría está verdaderamente viva en las sociedades contemporáneas. Un ejemplo obvio es el referéndum” (Resnick 1996, 175). Es cierto, en cuestiones complejas, como el referéndum, se guarda la esencia de la palabra, del diálogo; por ello, al tomar una decisión que impactará en las decisiones de los gobiernos, quienes eligen tuvieron que haber confrontado opiniones y deliberado ideas para justificar su voto. Obviamente, este ejercicio no siempre ocurre y las decisiones tomadas por los votantes pueden prescindir de toda deliberación y de todo debate público que racionalice la voluntad popular. Es más, en aquellos ejercicios en los que a simple vista no toma relevancia el diálogo, se guarda un origen involuntario de deliberación. Por ejemplo, la participación electoral requiere que el ciudadano haya valorado su decisión, ya sea por medio de un contraste entre las plataformas de los candidatos o entre el diálogo con sus conciudadanos. Por supuesto, es un ejercicio que requiere de la voluntad del elector como una necesidad para ser escuchado no solo como votante, sino, además, como ciudadano. En este punto, la democracia puede tomar una configuración dual, es decir, a partir del diálogo se puede desarrollar una dimensión formal o, en su caso, sustantiva. Así, cuando un ejercicio deliberativo está garantizado normativamente, podría indicarse que se atiende a un ámbito procedimental o minimalista; no obstante, cuando dicho ejercicio es promovido como una forma de vida y de incidencia real en la configuración del poder público, podría generarse una dimensión sustantiva o maximalista. En esta tesitura, una dimensión sustantiva de participación ─mediante el diálogo─ presupondría una incidencia más amplia de la ciudadanía, pues “una política sin isegoría es una política en donde el demos habla con
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una voz muda” (Resnick 1996, 176). Por esta razón, todos aquellos instrumentos y procedimientos democráticos deben revestir, además de los aspectos normativo-institucionales que lo favorezcan, un aspecto sustantivo del diálogo que se enmarque en ejercicios informados y razonados. Tal es el caso de la democracia representativa, que guarda en su estructura importantes mecanismos de participación, entre los que destaca, desde luego, el voto ciudadano. Como elemento configurador del poder público, el voto se convierte en un mecanismo de expresión ciudadana no como un instrumento propio del diálogo, sino como una disposición de adherencia y manifestación de ideales partidistas o, en su caso, preferencias por los candidatos independientes. No obstante, se presupone que el sufragio se construye a partir de un debate interno y de un diálogo externo en un espacio reflexivo de interés ciudadano por las plataformas de los candidatos que participan en un proceso electoral. En esta tesitura, en las elecciones converge un proceso dual del diálogo: por una parte, el que ofrecen los candidatos de la contienda con el objetivo de obtener el voto y, por la otra, el que llevan a cabo los ciudadanos para manifestar dicha preferencia electoral. Por tanto, en el modelo democrático representativo, el diálogo ocurre con una mayor relevancia para la conformación ─al menos deontológicamente─ de una ciudadanía más informada respecto a su participación en la vida pública. Al respecto, David Held sostiene que un sistema de democracia representativa hace al gobierno responsable ante los ciudadanos y crea ciudadanos más sabios capaces de perseguir el interés público. Es por lo tanto un medio para desarrollar la propia identidad, la individualidad y la diferenciación social ─una sociedad pluralista─ y un fin en sí mismo, un orden democrático imprescindible (Held 2006, 140).
La forma de crear este vínculo de responsabilidad gubernamental es el voto, con una disposición del ciudadano para castigar o premiar las malas Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 59-86
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y buenas prácticas, según sea el caso, pero la creación de una ciudadanía interesada y vigilante de los asuntos de interés público puede realizarse mediante el pleno ejercicio de las libertades informativas, el contraste de ideas y el ejercicio deliberado de la voluntad popular. Esta es la principal forma de correlación entre el diálogo y la democracia: un modelo representativo que permita a los ciudadanos discurrir plenamente acerca de los asuntos públicos.
El debate público como forma de participación ciudadana. Libertad de expresión en la democracia electoral Como se observó en el apartado anterior, los modelos de democracia influyen en la conformación del diálogo como forma de participación ciudadana. Una democracia liberal presupondría que la ciudadanía contara con mecanismos de expresión en todos los ámbitos, no solo en el proceso electoral, sino en cada uno de los elementos del espacio público; sin embargo, en un modelo representativo, que pone las elecciones como la mayor fuente de legitimidad del poder público, la participación ciudadana en los comicios resulta fundamental para su desarrollo. En esta tesitura, un Estado democrático constitucional pondera la participación ciudadana dentro y fuera de los procesos electorales mediante instrumentos normativos. Una de estas consideraciones es la libertad de expresión, constituida como una forma de participación ciudadana íntimamente relacionada con la elaboración del diálogo y el debate público y, por supuesto, vinculada, en su mayoría, con las coyunturas comiciales. En la libertad de expresión se encuentra la dimensión procedimental de la democracia representativa, pues aquella se presenta como un derecho reconocido por el ordenamiento jurídico de un Estado democrático que ofrece los canales institucionales para su materialización, pero quizá existe una dimensión sustantiva que permite a la ciudadanía influir en la toma de decisiones públicas, y una de las bases para que se desarrolle es el debate. Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 59-86
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De esta manera, la libertad de expresión se conforma mediante una disposición legal y, gracias a los mecanismos institucionales habilitados para ello, se transforma en debate, el cual llega a considerarse una forma de participación ciudadana ya no solo como derecho reconocido, sino como una manera de apropiación del espacio público. No obstante, es en el proceso electoral cuando la libertad de expresión y el debate cobran mayor relevancia, tanto para los ciudadanos como para quienes contienden por un cargo de representación popular; sin embargo, un elemento fundamental para la expresión y el debate en las elecciones es la información. Las fuentes de información influirán sobremanera en la forma en que la ciudadanía se exprese y, por tanto, configurarán un marco de referencia para la deliberación. En este tenor, el ejercicio de la libertad de expresión está condicionado, en buena medida, por la información que recibe el ciudadano, lo que da como resultado la valoración de los actores que intervienen en la toma de decisiones. Si los procesos de información y evaluación son cuestiones fundamentalmente públicas, la libertad de expresión también apuntará a este mismo esquema, puesto que dicha libertad se puede desarrollar en dos dimensiones: la individual y la colectiva. En el primer caso, “la libertad de expresión es una libertad civil e individual; el beneficiario de su protección es el individuo, en especial el crítico o disidente” (Astudillo 2013, 179), pero las elecciones democráticas se configuran mediante un interés comunitario que trasciende el carácter individual al construir órganos representativos. Por esta razón, una segunda dimensión de la libertad de expresión es una libertad política y colectiva; el beneficiario de su protección no es el individuo en sí sino la comunidad, la cual como receptora tiene el beneficio de una diversidad y hasta pluralidad de opiniones y pensamientos; y el Estado debe intervenir para garantizar no sólo dicha diversidad y hasta
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pluralidad de opiniones y pensamientos sino también la equidad a las que concibe como necesarias para la deliberación pública (Astudillo 2013, 180).
Resulta fundamental diferenciar las dimensiones de la libertad de expresión, pues en momentos democráticos precisos, como las elecciones, cada una tiene sus configuraciones particulares y, en ciertos casos, en aras de la defensa de la libertad de expresión individual, se pueden desviar situaciones que implican única y exclusivamente el ámbito público; por ejemplo, la crítica desmedida entre candidatos y partidos políticos. Por tanto, se deben delimitar las esferas de lo público y lo privado con el único objetivo de salvaguardar la verdadera esencia de la libertad de expresión, pues sin esta, la construcción de un debate público se realizaría sin control. El contexto electoral potencia el ejercicio de la libertad de expresión, especialmente la colectiva, pues la pluralidad de ideas ciudadanas requiere un margen de tolerancia, condición que solo puede desarrollarse por medio de disposiciones normativas. Este carácter legal también asegura las condiciones de acceso a la información que debe tener todo ciudadano para razonar su decisión en el marco de las elecciones; lo mismo ocurre con la transparencia y la rendición de cuentas, mecanismos necesarios para la expresión y el debate racionalizado. Es importante mencionar que estas cualidades democráticas son de gran relevancia para los procesos electorales, que comprometen tanto a instituciones como a ciudadanos al momento de difundir o recibir información por dos vías: por medio del ejercicio del derecho de acceso a la información como uno más en la carta de los derechos humanos; y la transparencia como política pública para comunicar y difundir la información del Estado (Luna 2012, 12).
No es posible dimensionar la importancia de la libertad de expresión en las elecciones sin antes considerar que ambas cuestiones se desarrollan Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 59-86
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por medio de un proceso de comunicación, es decir, la información que llega a los ciudadanos se configura mediante procesos de comunicación de diversa índole; la forma más conocida en el ámbito electoral es, precisamente, la publicidad política. Quienes aspiran a ocupar un cargo de representación popular en un contexto democrático deben interesarse por construir un puente de comunicación entre ellos y sus posibles electores. En un modelo representativo, en el cual las elecciones son parte fundamental del desarrollo democrático, el puente de comunicación se lleva a cabo mediante la publicidad electoral de los candidatos y sus respectivos partidos políticos; sin embargo, dicho ejercicio de comunicación debe configurarse a partir de nuevas dimensiones para el análisis, pues la evaluación de las propuestas solo podrá ser desarrollada por ciudadanos capacitados y con iniciativa para el debate público. El aspecto comunicativo se convierte, por tanto, en el medio que influye en el proceso de transformación de la voluntad ciudadana en órganos de poder, voluntad que se genera desde la libertad de expresión y se materializa en el voto. Más allá de esta consideración, la comunicación entre ciudadanos y candidatos deberá configurarse en un modelo democrático, pues un rasgo distintivo de la democracia reside en su inescindible vinculación con la comunicación política, disciplina interesada en el papel que ejerce la co mu nicación dentro del proceso político y en la manera como la política es comunicada por quienes la ejercen ─los políticos─, por quienes la transmiten ─los medios de comunicación─ y por quienes la reciben ─los ciudadanos─ (Astudillo 2013, 184).
Existe un punto normativo que requiere ser analizado con sumo cuidado para establecer los límites y alcances de la libertad de expresión, que, como ya se afirmó, es un derecho del ciudadano y, por tanto, debe ser tutelado normativamente. Precisamente en el contexto electoral se percibe
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mejor la existencia de un marco normativo que puede potenciar o incluso inhibir la libertad de expresión, pues esta requiere de una intervención legislativa, sea constitucional u ordinaria que mediante reglas formales racionalice su ejercicio de conformidad con los distintos ámbitos en los que se manifiesta, sea para ampliar las vías de expresión de determinados sujetos políticos, potenciar el debate, la propuesta, la confrontación, la crítica; maximizar los canales para la libre circulación de información electoral, abrir o limitar las voces que pueden enviar mensajes de contenido político, o bien restringir el contenido de dichos mensajes (Astudillo 2013, 185).
Por esta razón, que la libertad de expresión cuente con un marco normativo de regulación no solo la protege de los posibles abusos, también crea un espacio idóneo para que trascienda a una forma más amplia de participación ciudadana mediante el diálogo y el debate público; sin embargo, es necesario precisar que no se trata de disposiciones normativas restrictivas para los actores políticos, sino de vías para potenciar el debate y la confrontación de ideas en un espacio libre de fluctuación de la información electoral. A partir de esta consideración, promover las condiciones para el ejercicio pleno de las libertades informativas que abone a la confrontación de ideas, en un esquema deliberativo, traerá consecuencias benéficas para la posterior conformación de un debate público abierto y robusto, con los elementos esenciales para crear una ciudadanía informada y para dar un voto razonado. He aquí el origen discursivo del sufragio, presentado, al igual que la libertad de expresión, primero como un derecho, pero, en esencia, expresado en términos de un instrumento de participación ciudadana. En este sentido, la importancia que tiene la libertad de expresión en los procesos electorales radica en la construcción de los modelos de comunicación política, que pueden transformarse en puentes entre ciudaJusticia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 59-86
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danos y candidatos. Precisamente, serán los ciudadanos quienes exijan la pluralidad y tolerancia adecuadas para la multitud de expresiones; no obstante, deben existir canales normativos que hagan de la expresión y el diálogo fundamentos de todo debate como forma de participación ciudadana. Esos canales, al menos en las democracias representativas, se han construido desde las elecciones, especialmente mediante el uso de la publicidad electoral (libertad de expresión de los partidos políticos) y su impacto en la percepción ciudadana. Incluso, es necesario considerar que el proceso electoral también se constituye como una fuente de información ideal para la toma de decisiones; así, elementos como las propagandas electorales son canales para la difusión de las propuestas de los candidatos. Desde luego, el presente artículo no se enfoca en la calidad de la información, pues esta es una cuestión compleja de determinar. Lo que sí corresponde a este trabajo es el análisis de los contenidos variados de la propaganda y, con ello, se configura un modelo de contraste entre las propuestas. Es importante mencionar que la libertad de expresión en las elecciones es una relación que contempla aspectos fundamentales de la democracia, como el acceso a la información, la transparencia y la rendición de cuentas, que poco a poco configuran la opinión pública necesaria para el sufragio libre y racional. En este orden de ideas, solo los regímenes de transparencia y acceso a la información, con sus procedimientos y estructuras de supervisión, deben contribuir al proceso de consolidación de los actos democráticos, con apego a la legalidad pactada por la sociedad (Luna 2012, 12).
En esta tesitura, el debate se convierte en una pieza fundamental para la información del electorado, pues
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cuando éstos se difunden por medio de la televisión, la interacción de los actores políticos despierta el sentido crítico de los electores. En estos ejercicios políticos los candidatos se ven forzados a ser más naturales y a dar respuestas prontas fuera de lo rígido del discurso tradicional de campaña, en la medida en que éste realmente es el resultado de todo un equipo; en cambio, en el debate el candidato se encuentra solo (Otálora 2014, 40).
En este punto, el debate electoral se muestra como un ejercicio que transforma la libertad de expresión en información pública e incide en la capacidad de decisión de los electores, quienes deciden gracias a un determinado modelo de comunicación partidista. Por esta razón, hoy en día, en una elección sin debates, la democracia no alcanza uno de sus fines, que consiste en que el ciudadano disponga de la mayor información posible acerca de los candidatos en la contienda y sus diversas propuestas (Otálora 2014, 12).
El impacto de la libertad de expresión en la conformación del debate público tiene importantes consecuencias en la caracterización de los modelos de comunicación política. Incluso, la estructuración de la libertad de expresión y el diálogo impactarán en el curso del proceso electoral. Si el marco electoral se concibe como la “simple” transformación de la voluntad ciudadana en puestos de representación popular, podrá admitirse que la participación será agregativa; no obstante, si la materia electoral hace que la voluntad general se transforme en acciones colectivas y directas, la participación será deliberativa, en la cual serán necesarios aspectos plurales y tolerantes para el debate público. Con base en lo anterior, se puede argumentar que la libertad de expresión podrá tener dos resultados: agregativo y deliberativo; el voto es el resultado material de la libertad de expresión agregativa, mientras que el debate público lo será de una expresión deliberativa. Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 59-86
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Por esta razón, es fundamental que el debate electoral promueva un modelo de comunicación deliberativo y que, además, dote de las herramientas necesarias para el diálogo racional y la deliberación. La construcción de un nuevo formato de debate menos rígido debe promover un ejercicio de libertad de expresión en el cual se confronten las propuestas diversas de los candidatos. El modelo representativo no solo necesita más y mejores mecanismos de comunicación, sino también ciudadanos capaces de racionalizar sus decisiones electorales.
La flexibilidad del debate para un modelo de comunicación política deliberativa La democracia representativa guarda en las elecciones un momento fundamental de participación ciudadana, pero también un modelo de comunicación política que integra a las instituciones y los actores políticos en un debate de ideas. Las elecciones nacen, se desarrollan y culminan en torno a un modelo de comunicación que permite expresar la diversidad de contenidos cuyo objetivo es obtener la adhesión ciudadana mediante el voto. Sin embargo, lo que permite un modelo de comunicación política ─mediante el diálogo y el debate─ es crear procesos igualitarios en el acceso a dicho modelo y ello contribuye fehacientemente al equilibrio del poder, que, en tiempos electorales, resulta fundamental tutelar desde la legalidad. En esta tesitura, el diálogo se constituye en fundamento de la democracia moderna y ello se refleja institucionalmente en la existencia de un equilibrio entre una mayoría en el poder y una serie de minorías que aspiran a convertirse en mayoría mediante los mecanismos previstos por la ley (Baca 1996, 4).
Si bien esta consideración se desarrolla en un espacio más amplio de interacción, la influencia del diálogo en la estructuración de equilibrios políticos es fundamental. Por esta razón, al presentarse como espacios propios Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 59-86
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de la reflexión, las elecciones necesitan puntos de control, no de limitación, sino de equilibrio, con los que se pugne por ejercicios imparciales e igualitarios en la distribución de tiempos en los medios de comunicación. Un caso ejemplar de este ejercicio es la distribución de pautas a los partidos políticos para que expresen sus plataformas electorales. Por supuesto, se necesitan puntos de equilibrio entre los participantes de la contienda electoral que regulen el uso mediático; no obstante, es fundamental que también exista un equilibrio entre candidatos y ciudadanos que no solo permita entablar un espacio de interacción respecto a las campañas electorales, sino, además, que se convierta en un espacio ideal para el mejoramiento de la ciudadanía por medio de mecanismos de deliberación. Es fundamental que el diálogo caracterice el modelo de comunicación política en los momentos electorales, pues, en este espacio, la discusión crea un ambiente propicio para el contraste de ideas y propuestas de los candidatos. Esto es así porque en una democracia el diálogo contribuye a equilibrar las diferentes posiciones y a evitar la ruptura de las reglas y de los procedimientos a través de los cuales se desarrolla la convivencia pacífica entre ciudadanos con iguales derechos y obligaciones (Baca 1996, 4).
Con base en lo anterior, si el diálogo presenta un espacio para la convivencia pacífica de la ciudadanía, su inclusión en el marco de la contienda electoral podría coadyuvar a la estructuración de una discusión que abone al razonamiento, al contraste de ideas y a la deliberación. Que el modelo de comunicación fomente este tipo de ejercicios conformaría, además de un ejercicio deliberado, una dimensión sustantiva para una ciudadanía de calidad. La comunicación política logra distinguirse de la denominada comunicación partidista, es decir, mientras la primera entabla una relación emisor-receptor para transmitir las acciones que está llevando a cabo el gobierno Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 59-86
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en turno, la segunda se enfoca no solo en transmitir, sino incluso en motivar el interés ciudadano por las respectivas plataformas de los partidos políticos; dicho interés puede materializarse posteriormente en el sufragio durante la jornada electoral. No obstante, es necesario precisar que ambos modelos de comunicación influyen en la opinión pública de la ciudadanía, configurando, al mismo tiempo, la libertad de expresión y el debate público. Resulta importante mencionar que existe un conjunto de sujetos que inciden en la estructuración de la libertad de expresión y el debate en el modelo de comunicación política. En esta tesitura, los sujetos que deben promover el intercambio de ideas deben ser, además de los individuos en cuanto ciudadanos, toda una serie de organizaciones de carácter político, social, cultural o religioso, como son los partidos, los sindicatos y los grupos de presión, que además de representar diferentes expresiones individuales y colectivas tratan de promover, legítimamente, sus propios puntos de vista (Baca 1996, 4).
En este orden de ideas, cuando los candidatos transmiten su plataforma política están influyendo en la percepción ciudadana que, además, tiene una preconcepción gracias a su cultura política; es decir, se influye en la opinión ciudadana para que esta pueda materializarse posteriormente en el voto. Así, se podría distinguir un modelo de comunicación agregativo de uno deliberativo, pues el primero solo se limita a transmitir ideas sin el interés de conocer la expresión ciudadana, mientras que en el segundo, los ciudadanos son capaces de evaluar las propuestas y debatirlas antes de emitir la votación. Este detalle que pareciera tan obvio no lo es para una sociedad generalmente pasiva, pues la desidia política en la rutina agregativa trastoca la cultura política de la discusión, relegando, al mismo tiempo, valores como la tolerancia. Por ello resulta fundamental partir del debate electoral, como pieza transformadora, para llegar a un modelo de comunicación política que permita Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 59-86
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la plena discusión de las ideas de los contendientes electorales y, con ello, prescindir de un modelo llano de comunicación partidista en el cual los debates no aportan a un ejercicio deliberativo, sino, por el contrario, se arman esquemas agregativos de publicidad electoral. El presente artículo propone el debate como un importante elemento de deliberación para la ciudadanía al otorgar esquemas razonados de confrontación en las elecciones. Sin embargo, como parte importante del debate, la información es fundamental para el desarrollo de un formato de comunicación más amplio, de un alcance deliberativo. Incluso debe considerarse que la información es la base para la cultura cívica, cuestión a la que podrían abonar los debates electorales. En este tenor, la Estrategia Nacional de Cultura Cívi ca 2017-2023 reconoce que al contar con la información, los actores que intervienen en el ámbito político desarrollan sus actividades con mayores elementos: la ciudadanía tiene las herramientas para distinguir entre las opciones políticas existentes y poder formular preferencias (ine 2016a, 29).
De esta manera, el debate electoral, como depositario de la información de los candidatos que intervienen en la contienda, es una herramienta indispensable con la que cuenta el ciudadano para discernir entre la oferta política, cuestión que, por una parte, podría reflejarse en la emisión de un voto razonado y, por otra, podría fomentar un ejercicio deliberativo para la toma de decisiones que trasciendan los momentos electorales. En esta tesitura, uno de los puntos centrales en el desarrollo del debate electoral se encuentra en el fomento de la deliberación en los ciudadanos, en una capacidad de difundir información pública para la toma de decisiones colectivas. Por esta razón, a pesar de desigualdades políticas y económicas, con la ayuda de “esfuerzos auto-conscientes intencionales” tales como entrenamiento en dis-
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cursos en público y razonamiento, las personas en y a través del proceso deliberativo podrían reducir o dar cabida a sus diferencias, mientras que construyen soluciones a problemas prácticos. Aprenderán (a deliberar) haciéndolo (deliberando) (Crocker 2013, 3).
Que se presenten esquemas y espacios para la deliberación es importante para todas las etapas de los procesos democráticos, y en las elecciones se convierte en un requisito primordial. De esta manera, comenzar con el debate como una herramienta para promover la deliberación es necesario para cambiar el modelo rígido de comunicación que se tiene actualmente en México. La rigidez que caracteriza al formato de debate podría incidir, a su vez, en esquemas más cerrados en la libertad de expresión y el diálogo ciudadano y, con ello, tener efectos negativos en la construcción de un voto razonado. Sin embargo, las disposiciones normativas, como se mencionó en los primeros apartados, no deben centrarse en la libertad de expresión como principio, sino en el momento en que los contenidos no abonen a la deliberación del tema, a la exposición de ideas o al contraste de las plataformas electorales. Tampoco se trata de una obligatoriedad para el debate, pues los debates deben ser optativos porque éstos se dan en el ámbito de la libertad de expresión de los aspirantes y la participación en los mismos pertenece a la esfera de la estrategia política de los partidos políticos y sus contendientes (Otálora 2014, 22).
En esta tesitura, es posible distinguir dos aspectos importantes en el desarrollo de un debate electoral: por una parte, la promoción de un voto libre y razonado que se derive de la información y discusión proporcionada por los debatientes y, por otra, el principio de equidad en el acceso a medios de comunicación por parte de los candidatos. Ambas disposi-
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ciones podrían sentar las bases de un modelo de comunicación deliberativo en materia electoral. Estas dimensiones son observadas por Janine M. Otálora, al sostener que en el ámbito electoral, el ejercicio del voto libre tiene como fundamento un acceso pleno a la información política difundida por todos los actores políticos; asimismo, el principio de equidad en un proceso electoral consiste en que todos los candidatos tengan acceso a los medios de comunicación en igualdad de condiciones (Otálora 2014, 28).
Si bien los beneficios del debate son intrínsecos, podrían contribuir más allá de ser una expresión de las plataformas de los candidatos, pues deben, por su parte, abonar a una ciudadanía más informada, con herramientas necesarias para un voto razonado. Incluso el diálogo se encuentra en la esencia misma de dicho debate, sobre todo al sostener que provee a los votantes la oportunidad de escuchar directamente a los candidatos y conocer de cerca su posición respecto a los temas de campaña, así como sus cualidades como políticos, sin la mediación ni el filtrado ejercido habitualmente por los medios de comunicación (Luengo 2011, 82).
Por supuesto, el filtrado no debe ser establecido por los medios de comunicación, sino por la ciudadanía, que debe intervenir activamente en la estructuración del debate con el apoyo, desde luego, de los institutos electorales. Ello abriría la puerta, además, a la intervención de otros actores relevantes para la vida democrática de un Estado, como es el caso de las organizaciones de la sociedad civil, la academia y el sector privado,
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tal como lo establece el Reglamento de Elecciones.1 Son los ciudadanos quienes deberían incentivar la libre discusión de ideas y preguntar acerca de temas no establecidos solamente en una agenda, sino en las necesidades del electorado. Por ejemplo, si se tratara de una elección para el cargo de ayuntamientos, en el debate, los candidatos deberían contestar las preguntas formuladas por los habitantes de dichas demarcaciones municipales, lo que contribuiría a un marco de discusión propio de la elección y no a formatos preestablecidos fijados exclusivamente por el interés de los partidos políticos. Desde luego, este formato tendría disposiciones normativas que impedirían una sobreactuación ciudadana, pues la inacción de las autoridades electorales podría desviar el sentido original del debate. Esta condición podría integrarse al modelo nacional del Reglamento de Elecciones en un apartado en el que se recomendara un formato flexible y de participación ciudadana para el desarrollo de los debates electorales, condición que, desde luego, podría integrarse posteriormente en las legislaciones locales. De esta manera, el artículo 304, numeral 2, del Reglamento (ine 2016b) podría quedar de la siguiente manera: los debates tienen por objeto proporcionar a la sociedad la difusión y confrontación de las ideas, programas y plataformas electorales de los candidatos, por lo que, en su celebración, se asegurará el más amplio ejercicio de la libertad de expresión y participación ciudadana, garantizando condiciones de equidad en el formato, trato igualitario, deliberación de los temas, y el concurso de quienes participan en ésta.§
1
§
El Reglamento de Elecciones tiene como finalidad regular las disposiciones aplicables en materia de instituciones y procedimientos electorales, así como la operación de los actos y actividades vinculados al desarrollo de los procesos electorales que les corresponde realizar, en el ámbito de sus respectivas competencias, al Instituto Nacional Electoral y a los organismos públicos locales electorales de las entidades federativas. Énfasis añadido.
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El cambio en el formato del debate debería contemplar las etapas de predebate, desarrollo y posdebate (Rodríguez 2015), pero, con mayor singularidad, la ciudadanía debería intervenir en el proceso del predebate, pues aquí se enfatiza en aspectos como la negociación de la agenda del debate; la introducción en la opinión pública de los temas que interesan a cada partido en las semanas anteriores a su celebración por insistencia de los partidos o por “filtraciones interesadas”, para que así sean a su vez incluidos y les permita hablar de los temas en los que poseen ventaja, e inclusive se especula sobre las consecuencias de no llegar a un acuerdo o de los motivos que puede tener el partido que gana en los sondeos para rechazar su celebración porque tiene más que perder (Rodríguez 2015, 32).
Es necesario precisar, sin embargo, que no se trata de eliminar por completo la participación de los partidos en la configuración del contenido; por el contrario, son los candidatos quienes conocen su plataforma, sus líneas de acción y su ideología para tratar de mejor manera ciertos temas. No obstante, una mayor apertura y una regulación mínima al formato tradicional permitiría regresar al concepto primigenio del debate: el diálogo y la deliberación de las propuestas, es decir, con parámetros deliberativos, mas no agregativos. Proponer un nuevo formato de debate resulta fundamental para el fortalecimiento de las democracias. Una configuración abierta y robusta permitiría mejores canales de información, condición con la cual, en contacto con la ciudadanía, se tendrían más elementos para generar un ejercicio razonado. La confrontación de ideas y la participación de la ciudadanía en la estructura del debate resultan primordiales para fortalecer el aspecto clave de las democracias liberales y representativas: fomentar el diálogo para la mejor elección de los gobernantes. Además, como herramientas propias de la propaganda electoral, los debates podrían configurarse como espacios para la transparencia y, en su Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 59-86
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momento, para la rendición de cuentas; empero, un formato así será posible en la medida en que las regulaciones se hagan no para frenar la libre discusión, sino para promover la deliberación y la confrontación de ideas basadas en el interés público y no en la denostación o difamación de los candidatos. El debate electoral caracteriza la calidad no solo de las elecciones, sino de la democracia misma.
Reflexiones finales Las ideas, el diálogo y la deliberación como fundamento de las democracias, en conjunto con el derecho a la libertad de expresión, deben ejercerse de forma flexible por los ciudadanos. Como se expuso a lo largo del presente artículo, para lograr un diálogo flexible, el formato de debate debe estar previsto en el orden jurídico, de forma que permita, más allá de la simple exposición y repetición de la plataforma electoral de cada candidato, el libre contraste de ideas y la diversificación del diálogo. Asimismo, mientras exista una regulación que exceda la protección de derechos fundamentales, en ponderación con el derecho a la libertad de expresión, se limita considerablemente un ejercicio deliberativo; es decir, cuando el marco normativo va más allá de la regulación de la no afectación de otros derechos subjetivos por el abuso del ejercicio de la libertad de expresión, se está ante un formato de regulación del debate que no le permitirá crear una verdadera incidencia en la reflexión del ciudadano al decidir el sentido de su voto. La calidad y cantidad de información que reciba la ciudadanía, derivada de la confrontación de ideas, conllevará a que esta pueda ejercer un voto libre y razonado, puesto que ha contado con los insumos apropiados para realizar tal reflexión, que, como se expresó anteriormente, se deriva de la información otorgada durante las campañas electorales. También es cierto que observar a los candidatos deliberar sin contar con algo preparado, más que sus ideas y conocimientos, sirve para crear una preferencia respecto a quienes se hayan desempeñado de la mejor manera en dicho ejercicio. Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 59-86
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En esta tesitura, se recalca la necesidad de un formato más flexible en el debate electoral, pues, como ya se planteó, permitiría una discusión más libre de plataformas electorales y de ideas argumentativas en favor de estas, con lo cual los contendientes se verían motivados a desenvolverse sin una disposición previamente acordada. Es importante señalar que un modelo más flexible en la instrumentación de los debates electorales sería uno que no estuviera preestablecido exclusivamente por los candidatos en la contienda, sino, más bien, abierto a la inspección ciudadana, de la academia y la sociedad civil, en el cual se permita la identificación de las necesidades del electorado mediante la deliberación. Parte fundamental fue considerar la necesidad del debate electoral para el fortalecimiento de la ciudadanía, pues en una democracia moderna no se podría prescindir de esta forma de interacción entre candidatos y electores, ya que el acceso a la información acerca de los candidatos y sus plataformas electorales es uno de los principales fundamentos para generar una ciudadanía de calidad. Por tanto, el orden jurídico debe establecer las reglas para la realización de los debates electorales; no obstante, un marco normativo no deberá exceder su regulación con fines limitativos de expresión, sino, por el contrario, deberá fundamentar un modelo de comunicación deliberativo.
Fuentes consultadas Astudillo, César. 2013. “La libertad de expresión y sus principales manifestaciones en el contexto de la democracia electoral mexicana”. Revista Mexicana de Derecho Electoral 4: 175-224. Baca Olamendi, Laura. 1996. Diálogo y democracia. México: ine. Crocker, David. 2013. Tolerancia y Democracia Deliberativa. Disponible en http://terpconnect.umd.edu/~dcrocker/Courses/Docs/CrockerTolerancia%20y%20DD.pdf (consultada el 12 de noviembre de 2016). Held, David. 2006. Modelos de democracia. Madrid: Alianza Editorial.
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Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile. Diferencias generacionales Determinants of the 2013 Voter Turnout in Chile. Generational Differences Julián Atilano Morales (México)* Fecha de recepción: 14 de noviembre de 2016. Fecha de aceptación: 23 de marzo de 2017.
Resumen En Chile se ha reducido la participación electoral poco menos de 50% desde la elección de 1989 que dio fin a la dictadura militar. De 1989 a 2009, la participación pasó de 84.2 a 59.6 por ciento. Posteriormente, aprobado el voto voluntario, en la primera vuelta de la elección presidencial de 2013 la participación fue de 49%, mientras que en la segunda vuelta Michelle Bachelet llegó a la presidencia con una participación total de 42 por ciento. En ese marco, el objetivo de este artículo es analizar los principales determinantes del voto en el proceso electoral de 2013 para elegir al presidente de Chile, enfocándose en el efecto de la cohorte generacional. Dicho objetivo se logrará a partir del análisis de las probabilidades estimadas de votar por alguno de los candidatos según la cohorte generacional, mediante dos modelos de regresión: logístico y logístico multinomial. Palabras clave: elecciones 2013, Chile, cohorte generacional, participación electoral, democracia.
*
Sociólogo. Maestro en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede México.
[email protected].
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Abstract The voter turnout in Chile has declined by almost 50% since the end the military dictatorship in 1989. From 1989 to 2009 the voter turnout decreased from 84.2% to 59.6%. Subsequently, once enacted the voluntary vote, in the first round of the 2013 presidential election the turnout was 49%, while in the second round Michelle Bachelet was elected with a turnout of 42%. In this context, the aim of this article is to analyze the main determinants of the voter turnout in the 2013 Chilean presidential election, focusing on the effect of the generational cohort. This objective will be achieved by analyzing the estimated probabilities of voting for any of the candidates according to the generational cohort, using two regression models: logistic and multinomial logistic. Keywords: 2013 elections, Chile, generational cohort, voter turnout, democracy.
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Introducción a participación electoral en Chile se ha reducido aproximadamente 50% a partir de la elección de 1989 que dio fin a la dictadura militar. De 1989 a 2009, la participación pasó de 84.2% a 59.6%, estando vigente la ley en torno a la inscripción voluntaria y voto obligatorio. Posteriormente, aprobado el voto voluntario,1 en la primera vuelta de la elección presidencial de 2013 la participación fue de 49% y en la segunda vuelta Michelle Bachelet llegó a la presidencia con una participación total de 42 por ciento. Distintas investigaciones han abordado el fenómeno del abstencionismo en Chile. Algunas sostienen que el descenso en la participación comenzó cuando la democracia dejó de estar en riesgo frente a una posible reinstauración de la dictadura (Navia 2004, 92), y otras sugieren que la cohorte etaria ha determinado los bajos números de participación, siendo los jóvenes los más propensos a abstenerse (Corvalán y Cox 2013, 52-4). En ese sentido, la generación más alejada del proceso de transición a la democracia participa menos en las urnas y también se identifica menos con los partidos políticos respecto a otros grupos etarios (Schuster 2008; Contreras y Navia 2013, 428-30). Lo anterior fue uno de los principales motivos para impulsar un cambio institucional, que derivó en el voto voluntario. Sus impulsores argumentaron que se eliminaría el costo de inscripción e incrementaría el padrón electoral, principalmente en aquellos jóvenes que nunca habían votado (Larraín 2009). De esa manera, la inscripción voluntaria propició un incremento porcentual de los jóvenes en el padrón, pasando de 7.6 a 26.4% (Contreras y Morales 2014, 604). Sin embargo, los resultados no fueron los esperados: la baja participación en el proceso electoral de 2013 fue histórica.
1
Con la adopción de la reforma constitucional de 2009 se estableció el voto voluntario. El artículo 15 de la Constitución Política de la República de Chile quedó de la siguiente manera: “En las votaciones populares el sufragio será personal, igualitario, secreto y voluntario. Sólo podrá convocarse a votación popular para las elecciones y plebiscitos expresamente previstos en esta Constitución” (cpr, artículo 15, 2017).
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Al analizar dicha elección y poner a prueba las principales variables explicativas de la participación electoral, estudios recientes sostienen que el voto voluntario no modificó la tendencia del sufragio, con lo cual las personas de las cohortes más jóvenes ─con un estatus socioeconómico inferior, con bajos niveles educativos, inclinados ideológicamente hacia la izquierda, pero no identificados con algún partido─ tuvieron mayor probabilidad de abstenerse (Contreras y Morales 2014, 605). En ese sentido, pareciera que ser joven es sinónimo de abstenerse. Sin embargo, al distinguir entre distintas formas de participación política que van más allá de acudir a las urnas, se observa que los jóvenes tienen una participación relevante en la esfera política. Según la Encuesta Jóvenes, participación y consumo de medios 2011, de la Escuela de Periodismo de la Universidad Diego Portales y Feedback: un 33% de la población entre 18 y 29 años declaró haber asistido a una manifestación callejera en los últimos doce meses, cifra que supera por más del doble los resultados obtenidos en estudios similares realizados en 2009 y 2010 (Arriagada y Scherman 2012, 8).
Además: los jóvenes no sólo decidieron salir con más frecuencia a la calle, también desplegaron con mayor frecuencia otras formas de vinculación con los asuntos de interés público, como la expresión de opiniones en medios sociales online (44% en 2011 versus 36% en 2010) (Arriagada y Scherman 2012, 8).
Es así que existe un interés político de los jóvenes, pero no por medio de los mecanismos institucionales tradicionales. No obstante, al analizar este grupo etario, pareciera hacerse referencia a un ente homogéneo, sin considerar su heterogeneidad. En ese sentido, no se puede generalizar y pensar que todos los jóvenes se abstienen o únicamente participan Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 87-119
91 Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile
mediante formas menos tradicionales. De este modo, para el interés de la presente investigación, se analizará únicamente el grupo de personas que sí participó en las elecciones de 2013 y se observarán las diferencias en los comportamientos según la cohorte etaria. De esa manera, el análisis será integral, ya que permitirá comparar las distintas cohortes, que estarán divididas en seis grupos: de 1924 a 1996. Dicho lo anterior, la pregunta que guiará esta investigación intentará responder ¿cuáles fueron los determinantes del voto en la elección de 2013 en Chile, según la cohorte etaria? Además, se analizará el comportamiento electoral de dichos grupos generacionales. Finalmente, la presente investigación se divide en cuatro apartados. En el primero, “Dimensiones explicativas del comportamiento electoral”, se mostrará la dimensión sociológica, ideológica, psicosociológica y económica. Posteriormente, en el apartado “Datos y variables”, se operacionalizarán las variables dependientes, así como las dimensiones explicativas del voto mediante la encuesta Latin American Public Opinion Project-Chile 2014. En el tercer apartado, “Resultados y discusión”, se realizarán dos modelos de regresión, uno logístico, en el que la variable dependiente es binaria (voto/no voto), y un modelo logístico multinomial, en el que la variable dependiente es nominal categórica (Michelle Bachelet, Evelyn Matthei, Marco Enríquez-Ominami y otros). Además, se analizarán las probabilidades estimadas de votar, y de votar por alguno de los candidatos según la cohorte generacional. Por último, se reflexionará de forma concluyente.
Dimensiones explicativas del comportamiento electoral A continuación se presentan cuatro dimensiones que la literatura académica ha utilizado para analizar el comportamiento electoral. La intención de exponerlas en este texto será para conocer su potencialidad en el contexto chileno. Se mostrará la dimensión sociológica, ideológica, psicosociológica y económica. Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 87-119
92 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
La dimensión sociológica, conocida también como Escuela de Columbia, tiene sus orígenes en las investigaciones de Paul Lazarsfeld, ya que en la década de 1940 analizó, junto con algunos colegas, las elecciones presidenciales estadounidenses de 1940 y de 1948. Específicamente, les interesaba conocer la influencia del radio y la televisión en el comportamiento electoral; argumentaron que dicha influencia solo existe cuando el mensaje que llega al receptor es de su interés o cuando proviene de un líder de opinión que le representa prestigio. De tal forma que el efecto de los medios de comunicación en el comportamiento electoral es indirecto. Este argumento lo exponen Lazarsfeld, Berelson y Gaudet (1948) en The People’s Choice, y agregan que la influencia en la determinación del voto se debe a los grupos sociales primarios que rodean al individuo; estos pueden ser los vecinos, los compañeros de trabajo, los amigos, etcétera. La propuesta fundamental del elector es la de un ser social cuyas opiniones y opciones políticas se forman a partir de las interacciones que establece con miembros de grupos sociales a los que pertenece. Asimismo, estos grupos no siempre son elegidos durante la trayectoria de vida del elector, ya que también están dados por el origen étnico, religioso y económico, por situar algunos ejemplos. Por otra parte, en la tensión que existe entre estructura y agencia para configurar los intereses de cada persona, otra dimensión que también se ha utilizado con frecuencia es la ideológica. Principalmente en contextos cuya relación izquierda-derecha ha sido fundamental, como lo es en la historia política de Latinoamérica y, por supuesto, de Chile. Dicha dimensión permite que el elector se oriente para conocer las diferencias programáticas de los partidos políticos, ofreciéndole así atajos cognitivos. No obstante, esta dimensión puede ser problemática, ya que su operacionalización responde a lo que cada elector entienda por derecha o izquierda; además, esta distinción tiene distintas significaciones según el país. Para el caso de Chile, esta problemática es menor, como se observa en el estudio Voto ideológico y sistema de partidos en América Latina: El peso Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 87-119
93 Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile
de la dimensión izquierda-derecha en el comportamiento electoral en Brasil, Chile, México y Perú, ya que mencionan ─mediante el análisis de 1999 a 2009, para el caso de Chile─ que “los principales partidos están claramente diferenciados entre el centro izquierda y la derecha” (Sulmont 2015, 7); además, una de las conclusiones del estudio es que, para el electorado chileno, “la utilidad espacial de la dimensión izquierda derecha resulta ser mayor a la hora de definir tanto sus preferencia políticas como su voto” (Sulmont 2015, 27). Dicha dimensión ideológica está ligada a la siguiente dimensión, conocida como psicosociológica o Escuela de Michigan. Esta comenzó a desarrollarse a partir de la década de 1930, con el uso de encuestas como instrumento para analizar el comportamiento electoral. En ese marco, en 1948 el Survey Research Center (src), de la Universidad de Michigan, analizó las elecciones en Estados Unidos de América y, desde ese año, el src
estuvo a cargo del American National Election Studies.
Posteriormente, en 1960 el src publica The American Voter, escrita por Campbell, Converse, Miller y Stokes (1960). Esta se convierte en la obra referente de la presente dimensión, y explica la intención de votar a partir de la internalización del comportamiento político de aquellas personas que rodearon e influyeron al individuo desde una edad temprana; de esa forma, la identidad partidista se adquiere mediante un proceso de socialización. Finalmente, la dimensión económica se sitúa en los postulados formulados por Anthony Downs en su texto An Economic Theory of Democracy (1957). El supuesto de esta propuesta es que los votantes hacen un cálculo para evaluar los costos y los beneficios respecto a su decisión electoral. De esa manera, el elector se decidirá por aquella elección que le genere menos costos. La racionalidad del individuo está en el centro de la propuesta, ya que se preocupa por su satisfacción personal. Lo que busca el elector es maximizar su utilidad. Otros autores que han aportado en el planteamiento fundacional de Anthony Downs son William Riker y Peter Ordeshook en su estudio “A Theory of the Calculus of Voting” (1968). En Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 87-119
94 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
ese texto, los autores modifican la propuesta del cálculo del voto y agregan una variable, la cual es la satisfacción del individuo para votar y el beneficio que puede recibir en el futuro. En otras palabras, se intenta resolver el problema del alto costo de ir a votar, aludiendo que la reproducción del Estado traerá un beneficio mayor para el individuo. Años después, Morris Fiorina, en Retrospective Voting in American National Elections (1981), propone agregar al modelo de Downs el concepto de voto retrospectivo, en el cual el individuo evalúa el desempeño del gobernante en el pasado, y también propone el voto prospectivo para evaluar el desempeño que, para el elector, tendrá el gobernante en el futuro. Es importante señalar que la dimensión económica ha sido una de las más influyentes a partir del uso de los modelos formales, sin embargo, ha sido una de las más criticadas, ya que el supuesto central es la racionalidad del individuo. Estas cuatro perspectivas que explican el comportamiento electoral enmarcarán la presente investigación, para así poder conocer los determinantes del voto en la elección de 2013 en Chile. Asimismo, en el siguiente apartado se operacionalizarán dichas perspectivas teóricas y se presentarán las variables en su conjunto.
Datos y variables En este apartado se realizará la descripción de las variables; se presentará la encuesta y sus características. Posteriormente, se operacionalizarán las dimensiones que se expusieron en el apartado anterior. En el cuadro 1 se muestra el número de observaciones, la media, la desviación estándar y el número de categorías. La encuesta que aquí se utiliza es de Latin American Public Opinion Project (lapop), del Proyecto Americas Barometer 2014. El tamaño muestral es de 1,571 observaciones y la unidad de análisis es de individuos mayores de 18 años.
Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 87-119
95 Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile
Cuadro 1. Descripción de las variables Observaciones
Media
Desviación estándar
Mínimo
Máximo
Sexo.
968
1.64
0.48
1
2
Escolaridad.
968
2.04
0.88
0
4
Clientelismo.
968
1.98
0.13
1
2
Identificación partidista.
968
1.81
0.39
1
2
Protesta.
968
1.95
0.22
1
2
Sociotrópica.
968
2.02
0.59
1
3
Egotrópica.
968
2.01
0.61
1
3
Urbano-rural.
968
1.14
0.35
1
2
Edad.
968
2.94
1.32
1
6
Ideología.
968
4.81
2.39
1
10
Voto binario.
957
0.77
0.42
0
1
Voto multinomial.
609
2.24
0.70
1
4
Variable
Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).
Por otra parte, en el cuadro 2 se realizará la operacionalización de las variables dependientes ─para los dos modelos─ y de las dimensiones teóricas respecto al comportamiento electoral en el marco del contexto chileno. Cuadro 2. Variable dependiente y dimensiones explicativas para la elección de 2013 en Chile Dimensión Dependiente (primer modelo).
Indicadores
Categorías Sí.
¿Votó en las últimas elecciones presidenciales?
No. Otro.
Dependiente ¿Por quién votó para presidente en las últimas (segundo modelo). elecciones de 2013?
Bachelet. Matthei. Enríquez.
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96 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Continuación. Dimensión
Indicadores ¿Considera usted que la situación económica del país es mejor, igual o peor que la de hace 12 meses?
Económica. ¿Considera usted que su situación económica actual es mejor, igual o peor que la de hace 12 meses? Psicosociológica.
¿En este momento simpatiza con algún partido político?
Ideológica.
Según los sentidos que tengan para usted los términos izquierda y derecha cuando piensa acerca de su punto de vista político, ¿dónde se encontraría usted en esta escala? Dígame el número.
Sociológica.
Categorías Mejor. Igual. Peor. Mejor. Igual. Peor. Sí. No. Izquierda 1----10 derecha. Sí.
¿En los últimos 12 meses ha participado en una manifestación o protesta pública?
No.
En las últimas elecciones presidenciales/generales de 2013, ¿alguien le ofreció a usted un favor, regalo o beneficio a cambio de su voto?
No.
Urbano-rural. Sexo.
Sí. Urbano. Rural. Hombre. Mujer. 18-30. 31-43.
¿Qué edad tiene? Sociodemográfica.
44-56. 57-69. 70-82. 83-99. Ninguna. Básica.
Nivel educativo.
Media. Universitaria. Superior no universitaria.
Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).
Como se pudo observar en el cuadro 2, la variable dependiente es voto. Para el modelo logístico, las categorías que construyen dicha variable es si se votó o no en las elecciones, mientras que para el modelo logístico multiJusticia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 87-119
97 Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile
nomial las categorías de respuesta son Bachelet, Matthei, Enríquez y Otros. Para los dos modelos, las cuatro perspectivas teóricas que se presentaron en el apartado anterior se operacionalizan de la siguiente manera. La perspectiva económica se construyó utilizando dos variables: sociotrópico y egotrópico. La primera hace referencia a la percepción de la situación económica del país según la persona entrevistada, y la segunda a la situación económica de dicha persona durante los 12 meses anteriores. Estas variables tienen tres categorías de respuesta. La perspectiva psicosociológica se construyó con la variable identificación partidista; se les preguntó a las personas si simpatizan con algún partido político o no. La dimensión ideológica se operacionalizó con una pregunta respecto a la ubicación política de las personas en la escala izquierda-derecha. Por otra parte, para la perspectiva sociológica se utilizaron dos indicadores, uno del clientelismo y otro de la participación en protestas. Ambos implican la construcción de redes personales y de intereses, así como la articulación y el despliegue de distintos recursos materiales o simbólicos. Por último, se agregaron cuatro variables para observar características sociodemográficas: espacio geográfico, sexo, edad y escolaridad. Dicho lo anterior, a partir de los intereses de la presente investigación se realizarán dos modelos estadísticos. El primero será logístico, ya que se pretende estimar las probabilidades de votar o no votar en la primera vuelta de la elección de 2013; es decir, la variable dependiente es binaria. Por otro lado, para estimar las probabilidades de votar por Bachelet, Matthei, Enríquez y Otros, se realizará un modelo logístico multinomial, ya que la variable dependiente es nominal politómica. Estos modelos utilizan el método de estimación por máxima verosimilitud.
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98 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Resultados y discusión El primer paso será elegir un modelo logístico con mejor bondad de ajuste. Para lograrlo se utilizará como variable dependiente el voto y como variables independientes las 10 que se mencionan en el cuadro 1, es decir, sexo, escolaridad, clientelismo, identificación partidista, protesta, egotrópico, sociotrópico, urbano-rural, edad e ideología. Como se puede observar en este primer modelo (cuadro 3), algunas de las variables no son significativas o no lo son en casi todas sus categorías. Por ejemplo, sexo, ideología, sociotrópico, egotrópico y protesta. De esa manera, se da paso a comparar este modelo con otro que omita las variables antes mencionadas y, posteriormente, se realizarán tres pruebas para obtener el modelo con mejor bondad de ajuste. Después de quitar seis variables, el modelo 2 (cuadro 4) muestra todas sus variables significativas en conjunto; sin embargo, se realizará una prueba McFadden, Akaike Information Criterion (aic) y Bayesian Information Criterion (bic) para comparar estos dos modelos y saber cuál tiene mejor bondad de ajuste. Los valores que arrojan estas pruebas son: para el modelo 1 el valor de McFadden es de 0.134, aic de 0.983 y bic usado por Stata de 1,072.282, mientras que el valor McFadden del modelo 2, es decir, el modelo con menor número de variables, es de 0.115, aic de 0.973 y un valor bic de 986.126. Este último valor presenta una diferencia de 83.156 frente al modelo 1. En ese sentido, se señala una fuerte evidencia para concluir que el modelo con mejor bondad de ajuste es el segundo.
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99 Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile
Cuadro 3. Modelo logístico 1 Variable Sexo.
Categorías Coeficiente
Identificación partidista. Sociotrópico. Egotrópico. Urbano-rural. Protesta.
Intervalo de confianza
P>z
Mujer.
1.298
0.231
0.142
2.
0.566
0.265
0.224 0.2258004
1.417223
3.
1.027
0.414
0.947 0.4664443
2.262877
4.
0.823
0.305
0.599 0.3980253
1.700845
5.
0.589
0.175
0.075 0.3284054
1.055335
6.
0.781
0.280
0.49
0.3867584
1.575942
7.
0.946
0.432
0.902 0.3865508
2.312837
8.
0.625
0.264
0.266 0.2731552
1.43097
9.
0.341
0.185
0.047 0.1181632
0.9857866
10.
0.593
0.280
0.269 0.2345813
1.498489
Básica.
3.563
2.702
0.094 0.8061103
15.75161
Media.
Ideología.
Escolaridad.
Error estándar
0.9161
1.8399
3.703
2.812
0.085 0.8357607
16.40572
Universitaria. 8.045
6.356
0.008
1.710209
37.84617
Superior no universitaria.
5.371
4.380
0.039
1.086224
26.55794
No.
0.430
0.122
0.003 0.2462533
0.7507955
Igual.
1.063
0.252
0.798 0.6676329
1.691352
Peor.
1.483
0.466
0.21
0.8011969
2.745608
Igual.
1.142
0.266
0.567 0.7241342
1.802127
Peor.
0.638
0.184
0.118 0.3623033
1.121864
Rural.
2.333
0.645
0.002
1.357408
4.009623
No ha participado.
0.581
0.249
0.205
0.2507789
1.344818
2.
1.959
0.456
0.004
6.497
1.729
0
1.241984 3.856503
3.091289
3. 4.
8.039
2.509
0
4.360732
14.82163
5.
6.796
2.469
0
3.334673
13.8501
6.
2.776
1.527
0.063 0.9444808
Edad.
10.94643
8.158841
Observaciones. 957 Pseudo R2.
0.1343
Prob>chi2.
0
Nota: P>z, valor P mayor al valor z, para saber si se rechaza la hipótesis nula; Pseudo R2, r cuadrada de McFadden, y Prob>chi2, probabilidad de obtener la estadística chi-cuadrada, dado que la hipótesis nula es verdadera. Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014). Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 87-119
100 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Cuadro 4. Modelo logístico 2 Variable
Categorías Coeficiente
Error estándar
P>z
Intervalo de confianza
Básica.
3.139
2.338
0.125 0.7288
13.5179
Media.
3.338
2.503
0.108 0.7680
14.5102
Universitaria. 7.270
5.650
0.011 1.5850
33.3486
Superior no universitaria.
4.694
3.760
0.054 0.9764
22.5638
Identificación partidista.
No.
0.418
0.112
0.001 0.2473
0.7070
Urbano-rural.
Rural.
2.238
0.604
0.003 1.3185
3.8002 2.9355
Escolaridad.
Edad.
2.
1.886
0.426
0.005 1.2115
3.
6.190
1.591
0.000 3.7404
10.2429
4.
7.688
2.331
0.000 4.2437
13.9289
5.
6.011
2.110
0.000 3.0205
11.9610
6.
2.690
1.445
0.065 0.9389
7.7079
Observaciones. 957 Pseudo R2.
0.115
Prob>chi2.
0
Nota: P>z, valor P mayor al valor z, para saber si se rechaza la hipótesis nula; Pseudo R2, r cuadrada de McFadden, y Prob>chi2, probabilidad de obtener la estadística chi-cuadrada, dado que la hipótesis nula es verdadera. Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).
Es así que se da paso a la interpretación del segundo modelo logístico. En la variable de escolaridad, únicamente las categorías universitaria y superior no universitaria son significativas. De esa manera, los momios estimados de votar cuando la escolaridad es universitaria se multiplican 7.2 veces respecto a no tener escolaridad, mientras que los momios estimados de votar cuando se tiene escolaridad superior no universitaria se multiplican por 4.6 respecto a no tener escolaridad. La identificación partidista es significativa. Así, los momios estimados de votar cuando no se tiene identificación partidista se reducen 59% respecto a sí estar identificado con algún partido político. Por otra parte, los momios estimados de votar cuando se vive en una zona rural se multiplican 2.2 veces respecto a vivir en una zona urbana. Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 87-119
101 Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile
En cuanto a la edad, todas las categorías son significativas al p>0.05, excepto la categoría 6 al p>0.10.2 Se observa un incremento en los momios estimados por cada cohorte etaria. Es decir, los momios estimados de votar cuando se tiene entre 31 y 43 años (categoría 2) aumentan 88% respecto a tener entre 18 y 30 años. En tanto que los momios estimados de votar cuando se tiene entre 44 y 56 años (categoría 3) se multiplican 6.1 veces respecto a tener entre 18 y 30 años. Es importante señalar el cambio significativo entre la categoría 2 y 3. Por otra parte, los momios relativos a votar cuando se está en el rango de 57 a 69 años (categoría 4) se multiplican 7.6 veces respecto a estar en el de edad más baja. Asimismo, los momios estimados de votar cuando se está en el rango de 70 a 82 años (categoría 5) se multiplican 6 veces respecto a estar en el de 18 a 30 años. Como se mencionó, la última categoría no es significativa al p>0.05; además, se observa cómo se reduce la tendencia positiva. Esto se podría interpretar debido a que dicha categoría únicamente tiene 2.7% de las observaciones. Por último, se puede observar que mientras más años y escolaridad se tengan, así como al residir en una zona rural y estar identificado con algún partido, se incrementan las probabilidades de salir a votar en la elección de 2013. Sin embargo, dichas probabilidades se analizarán con probabilidades estimadas.
2
P, valor P; P>.05, el valor P es mayor a un alfa de 0.05; P>0.10, el valor P es mayor a un alfa de 0.10, y alfa, valor de significancia.
Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 87-119
102 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Gráfica 1. Probabilidades de votar según la cohorte etaria
Probabilidad de voto
1.0 0.9
0.88
0.8
0.5
0.88 0.76
0.7 0.6
0.9
0.69 0.54
0.4 0.3 0.2 0.1
0
18-30
31-43
44-56
Edad
57-69
70-82
83-99
Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).
En la gráfica 1 se muestran las probabilidades estimadas de votar según la cohorte estaria; estos resultados provienen del modelo 2. Se puede observar que, manteniendo todas las demás variables en su valor medio, las probabilidades estimadas de votar se incrementan conforme las personas cumplen años; sin embargo, a partir de los 69 años dicha tendencia se reduce. Uno de los factores es la reducción de las observaciones por causas naturales, y otro motivo es la imposibilidad física que puede implicar el ejercicio del voto en edades avanzadas. Es importante señalar que dicha gráfica muestra que la eliminación de las barreras de entrada no es un incentivo para que las nuevas generaciones asistan a votar. En específico, en aquellas que nacieron entre 1996 y 1984 (18 a 30 años). Por otra parte, al analizar las probabilidades estimadas de votar según el nivel de escolaridad (gráfica 2), se observa cómo las probabilidades aumentan por cada año de estudios. Por ejemplo, para una persona sin escolaridad, la probabilidad estimada de votar es de 0.52, mientras que para una persona con estudios universitarios la probabilidad de votar es de 0.89. No obstante, llama la atención que entre el nivel de escolaridad básico y medio no se observa alguna diferencia relevante, ya que la primera es de Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 87-119
103 Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile
0.77 y la segunda de 0.79. Por último, la probabilidad estimada de votar cuando se tiene el nivel de escolaridad superior no universitaria es de 0.84. Gráfica 2. Probabilidades de votar según el nivel de escolaridad
Probabilidad de voto
1.0 0.9
0.89
0.8 0.7
0.77
0.79
Básica
Media
0.84
0.6 0.5 0.4
0.52
0.3 0.2 0.1
0
Ninguna
Escolaridad
Superior no universitaria
Universitaria
Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).
Por otro lado, como se puede observar en el cuadro 5, la probabilidad estimada de votar de las personas identificadas con un partido es de 0.89, mientras que para las personas que no se identifican es de 0.78. Finalmente, respecto a la variable zona geográfica, la probabilidad estimada de votar cuando se vive en una zona rural es de 0.89, lo cual es superior al 0.79 de aquellas personas que viven en una zona urbana. Cuadro 5. Probabilidades estimadas de votar Variables
Edad.
Categorías
Probabilidad estimada
18-30.
0.54
31-43.
0.69
44-56.
0.88
57-69.
0.90
70-82.
0.88
83-99.
0.76
Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 87-119
104 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Continuación. Variables
Escolaridad.
Identificación partidista. Espacio geográfico.
Categorías
Probabilidad estimada
Ninguno.
0.52
Básica.
0.77
Media.
0.79
Universitaria.
0.89
Superior no universitaria.
0.84
Sí.
0.89
No.
0.78
Urbano.
0.79
Rural.
0.89
Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).
A continuación, se analizarán los determinantes del voto para Michelle Bachelet, Evelyn Matthei, Marco Enríquez y Otros ─estos últimos son todos los demás votantes, incluyendo a quienes anularon su voto─. Para dicho análisis se ajustará un modelo logístico multinomial. Como primer paso, se realizará una prueba estadística de razón de verosimilitud (lr) para conocer la independencia de las variables y así elegir el mejor modelo. El primer modelo tendrá las 10 variables independientes que se presentaron en el cuadro 1. Cabe recordar que son sexo, escolaridad, clientelismo, identificación partidista, protesta, sociotrópico, egotrópico, urbano-rural, edad e ideología. Cuadro 6. Prueba de razón de verosimilitud del modelo 1 Variables
Chi2
df
P>chi2
Sexo.
2.281
3
0.516
Ideología.
253.708
3
0.000
Escolaridad.
14.95
3
0.002
Identificación partidista.
3.477
3
0.324
Sociotrópico.
20.246
3
0.000
Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 87-119
105 Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile
Continuación. Variables
Chi2
df
P>chi2
Egotrópico.
0.146
3
0.986
Espacio geográfico.
3.145
3
0.370
Protesta.
7.751
3
0.051
Edad.
17.654
3
0.001
Nota: Chi2, X2; df, Degrees of Freedom, grados de libertad; Prob, probabilidad, y Chi2, X2, probabilidad de obtener la estadística chi-cuadrada, dado que la hipótesis nula es verdadera. Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).
En el cuadro 6, los resultados sugieren que el efecto de las variables sexo, identificación partidista, egotrópico y espacio geográfico acerca del voto no son significativas al nivel p>0.05, mientras que la variable protesta sí lo es. En cambio, todas las demás variables son estadísticamente significativas. Para continuar, se realizará un segundo modelo sin las variables que no resultaron significativas. Al analizar la prueba lr de este modelo se observa lo siguiente: Cuadro 7. Prueba de razón de verosimilitud del modelo 2 Variables
Chi2
df
P>chi2
Ideología.
265.083
3
0.000
Escolaridad.
17.394
3
0.001
Sociotrópico.
23.443
3
0.000
Protesta.
9.046
3
0.029
Edad.
17.764
3
0.000
Nota: Chi2, X2; df, Degrees of Freedom, grados de libertad; Prob, probabilidad, y Chi2, X2, probabilidad de obtener la estadística chi-cuadrada, dado que la hipótesis nula es verdadera. Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).
En el cuadro 7 se puede ver que todas las variables son significativas al nivel p>0.05, además ideología, sociotrópico y edad fueron estadísticamente significativas al nivel p>0.001. Cabe decir que también se realizaron las pruebas McFadden, aic y bic para estos dos modelos y los resultados su-
Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 87-119
106 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
gieren que el modelo 2 tiene una mejor bondad de ajuste. Por ejemplo, existe una diferencia superior de 67.85 en bic del primero al segundo modelo. A continuación se interpretará el modelo multinomial. Cabe decir que la variable dependiente se construye con las categorías: Otros, Michelle Bachelet, Evelyn Matthei y Marco Enríquez. Para dicho modelo, la categoría base será Michelle Bachelet. Asimismo, para el presente modelo se mostrarán tres cuadros: uno para Otros, uno para Matthei y otro para Enríquez. Finalmente, los coeficientes se interpretarán mediante la razón de riesgos relativos.
Escolaridad. Protesta. Sociotrópico.
Otros
Ideología.
Variable
Cuadro 8. Modelo multinomial 2, Otros Categorías
Coeficiente
Error estándar
Intervalo de confianza
P>z
2.
1.126179
1.345865
0.921
0.108233
11.71804
3.
2.370268
1.88314
0.277
0.499495
11.2477
4.
2.466085
0.084
0.846802
14.01298
5.
6.506942
4.018125
0.002
1.939762
21.82757
3.44474
6.
9.805323
6.556853
0.001
2.643994
36.3633
7.
7.91299
7.201073
0.023
1.329597
47.09351
8.
9.154763
0.035
1.166928
67.18133
9.
37.45445
53.90242
0.012
2.231003
628.7916
10.
4.64E-06
0.0064162
0.993
0
--
8.85414
Básica.
1041837
1.85E+09
0.994
0
--
Media.
1817327
3.23E+09
0.994
0
--
Universitaria. 4948093
8.79E+09
0.993
0
--
Superior no universitaria.
1.05E+10
0.993
0
--
5908931
Igual.
6.088706
4.739167
0.02
1.324309
27.99374
Peor.
13.12088C
10.94704
0.002
2.55733
67.31925
0.1329914
0.01
0.0831294
0.7103301
No ha participado.
0.2430006
Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 87-119
107 Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile
Edad.
Otros
Variable
Continuación. Categorías
Coeficiente
Error estándar
P>z
Intervalo de confianza
31-43.
0.7683202
0.3572101
0.571
0.3088863
1.911111
44-56.
0.3866169
0.1837608
0.046
0.1523003
0.9814336
57-69.
0.4180014
0.2240091
0.104
0.1462226
1.194926
70-82.
0.2631997
0.2246183
0.118
0.0494149
1.401886
83-99.
0.5465897
0.6749084
0.625
0.0485993
6.147423
1.66E-08
0.0000294
0.992
0
_cons.
Nota: P>z = Valor P mayor al valor z, y _cons, constante. Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).
Como se puede observar en el cuadro 8, el riesgo relativo de votar por otros candidatos versus votar por Bachelet se multiplica 6.5 veces cuando se dice estar en el 5 de la escala ideológica; asimismo, se multiplica 9.8 cuando se está en el 6 de la escala; 7.9 en la escala 7, y 8.8 en la escala 8 respecto a ser de izquierda. Esta tendencia da un gran salto positivo, ya que el riesgo relativo de votar por Otros versus votar por Bachelet se multiplica 37.45 veces cuando se dice estar en el 9 de la escala ideológica, es decir, en la extrema derecha respecto a la extrema izquierda. En cuanto a la escolaridad, ninguna categoría es significativa. Por otra parte, para aquellas personas cuestionadas acerca de la situación económica del país, los resultados se exponen a continuación. El riesgo relativo de votar por Otros versus votar por Bachelet se multiplica 6 veces cuando se dice que la situación económica del país es igual que hace 12 meses respecto a estar mejor. En tanto que dicho riesgo se multiplica 13 veces cuando se dice que la situación económica del país es peor que hace 12 meses respecto a la categoría de referencia que es mejor. El riesgo relativo de votar por Otros versus votar por Bachelet se reduce 76% cuando no se ha participado en alguna protesta respecto a sí participar. Finalmente, la única categoría estadísticamente significativa de la variable edad es la que agrupa a las personas de 44 a 56 años. En ese sentido, el riesgo relativo de votar por otros candidatos versus votar por Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 87-119
--
108 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Bachelet se reduce 62% cuando se tiene entre 44 a 56 años respecto a las personas de 18 a 30 años. En el cuadro 9 se analizará la categoría de Evelyn Matthei.
Escolaridad. Protesta. Sociotrópico. Edad.
Matthei
Ideología.
Variable
Cuadro 9. Modelo multinomial 2, Matthei Categorías
Coeficiente
Error estándar
Intervalo de confianza
P>z
2.
2.276958
2.908813
0.520
0.1861853 27.84611
3.
1.634649
2.063812
0.697
0.137641
19.41339
4.
2.257865
2.347831
0.434
0.2941575 17.3307
5.
7.9722
6.349234
0.009
1.673643
6.
24.35401
0.000
4.974472
7.
124.1128
8.
300.028
9.
1827.395
10.
19.73677 108.8242 269.7505
0.000 0.000
2443.938
0.000
22.25709 51.50621
37.97464 119.2324 692.0932 1747.688
132.8755
25131.6
138.0832
8291.368
1069.999
1117.819
0.000
Básica.
2235811
2.41E+09
0.989
0
--
Media.
3826448
4.13E+09
0.989
0
--
Universitaria. 3870597
4.18E+09
0.989
0
--
Superior no universitaria.
1.02E+10
0.988
0
--
0.4480081 2.91271
9415551
Igual.
1.14233
0.5455391
0.781
Peor.
4.553362
2.42627
0.004
1.602387
No ha participado.
0.2696935
0.1951536
0.070
0.0653026 1.113809
2.
9.701106
6.683867
0.001
2.513972
37.43536
3.
4.883254
3.252037
0.017
1.323871
18.01245
12.93889
4.
11.49301
8.055078
0.000
2.909738
45.39556
5.
10.55947
8.189045
0.002
2.309517
48.27954
0.5480286
47.67194
6.
5.111319
5.823061
0.152
_cons.
1.50E-09
1.61E-06
0.985
0
--
Nota: P>z = Valor P mayor al valor z, y _cons, constante. Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).
Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 87-119
109 Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile
Respecto al cuadro 9, se puede observar el incremento en la escala ideológica. Por ejemplo, el riesgo relativo de votar por Matthei versus votar por Bachelet se multiplica por 7.9 cuando se dice estar en la escala 5 respecto a estar en la escala 1, es decir, en la izquierda. Por otra parte, dicho riesgo se multiplica 24.3 veces para quienes están en la escala 6; 124.11 veces, para quienes se consideran en la escala 7; 300 veces, para las personas que están en la escala 8, y para quienes se dicen en la escala 9 se multiplica 1,827 veces respecto a estar en la escala 1, es decir, en la derecha. Finalmente, el riesgo relativo de votar por Matthei versus votar por Bachelet se multiplica 1,069 veces cuando se dice estar en la escala 10 respecto a la escala 1. Es importante señalar que Evelyn Matthei se ubica a la derecha en el espectro político chileno. Al analizar la escolaridad, se observa que ninguna de las categorías es estadísticamente significativa. Al observar la variable sociotrópico, se puede decir que el riesgo relativo de votar por Matthei versus votar por Bachelet se multiplica 4.5 veces cuando se dice que la economía del país está peor que hace un año respecto a quienes dicen que el país está mejor que hace un año. Por otra parte, con un valor p>0.10, la variable protesta es estadísticamente significativa. De esa manera, el riesgo relativo de votar por Matthei versus votar por Bachelet se reduce 76% para aquellas personas que no han participado en marchas respecto a las que sí. Finalmente, el riesgo relativo de votar por Matthei versus votar por Bachelet se multiplica 9.7 veces para aquellas personas entre 31 y 43 años; 4.8 veces, para las personas en el rango de 44 a 56 años; 11.4 veces, para las personas entre 57 y 69 años, y, por último, 10.5 veces, para las personas entre 70 y 82 años respecto a las de 18 a 30 años.
Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 87-119
110 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Variable
Cuadro 10. Modelo multinomial 2, Enríquez Categorías
Escolaridad. Edad.
Protesta. Sociotrópico.
Enríquez
Ideología.
2.
Coeficiente 3.855275
Error estándar 3.335305
Intervalo de confianza
P>z 0.119
0.7073876
21.01132
3.
4.274961
3.109526
0.046
1.027506
17.78607
4.
3.757822
2.58154
0.054
0.9776419
14.44417
5.
3.335871
2.142851
0.061
0.947166
11.74877
6.
3.941509
2.910328
0.063
0.9271566
16.75606
7.
2.667213
3.266902
0.423
0.24181
29.4199 75.56894
8.
10.30693
10.4766
0.022
1.405774
9.
5.11E-06
0.0111605
0.996
0
--
10.
2.88E-06
0.0051628
0.994
0
--
Básica.
1178788
2.40E+09
0.995
0
--
Media.
2501212
5.10E+09
0.994
0
--
Universitaria. 3195847
6.51E+09
0.994
0
--
Superior no universitaria.
4512691
9.19E+09
0.994
0
--
Igual.
1.574845
0.8481528
0.399
0.5480403
4.525465
Peor.
4.061912
2.56553
0.026
1.177894
14.00731
No ha participado.
0.231333
0.1333613
0.011
0.0747357
0.7160
2.
0.4986759
0.2791219
0.214
0.1664864
1.493682
3.
0.5709312
0.2837994
0.26
0.2155098
1.512518
4.
0.5063101
0.2924296
0.239
0.1632255
1.570526 1.574337
5.
0.1751535
0.1962405
0.12
0.0194868
6.
4.63E-07
0.0005988
0.991
0
--
_cons.
5.86E-08
0.0001193
0.993
0
--
Observaciones: 609. Pseudo R2: 0.3489. Prob>chi2: 0.000. Nota: P>z = Valor P mayor al valor z; _cons, constante; Pseudo R2, r cuadrada de McFadden; Prob>, probabilidad mayor que, y chi2, X2, la probabilidad de obtener la estadística chi-cuadrada dado que la hipótesis nula es verdadera. Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).
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111 Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile
Al analizar la categoría del candidato Marco Enríquez, en el cuadro 10, los resultados son los siguientes. El riesgo relativo de votar por Enríquez versus votar por Bachelet se multiplica 4.2 veces cuando la persona se autodefine en la escala ideológica 3 respecto a quienes están en la escala 1. Con un valor p>0.10, son significativas las categorías 4, 5 y 6 de la escala ideológica. El riesgo relativo de votar por Enríquez versus votar por Bachelet se multiplica 3.7 veces cuando se autodefine en la escala ideológica 4; se multiplica 3.3 veces para quienes están en la escala 5, y 3.9 veces para las personas que se definen en la escala 6 respecto a quienes se ubican en la escala 1. Asimismo, con un valor p>0.05, el riesgo relativo de votar por Enríquez versus votar por Bachelet se multiplica 10.30 veces cuando se ubican en la escala ideológica 8 respecto a quienes están en la escala 1. En cuanto a la escolaridad, ninguna de las categorías es estadísticamente significativa. En tanto que el riesgo relativo de votar por Enríquez versus votar por Bachelet se multiplica 4 veces cuando se dice que la situación económica del país está peor que hace 12 meses respecto a las personas que dicen que está mejor. Por otra parte, el riesgo relativo de votar por Enríquez versus votar por Bachelet se reduce 77% cuando no se ha participado en alguna protesta respecto a las personas que sí. Finalmente, ninguna categoría de la variable edad es significativa. A continuación, para tener un mejor entendimiento en la interpretación del modelo logístico multinomial, se analizarán las probabilidades estimadas de votar según las cinco categorías de la variable dependiente. Se puede observar en el cuadro 11, respecto a la edad, que las probabilidades más altas de votar se encuentran con Michelle Bachelet. Además, se muestra que la probabilidad estimada de votar por esta candidata se incrementa según la edad. Por ejemplo, la probabilidad estimada de votar por Bachelet cuando se tiene entre 18 y 30 años es de 0.69, mientras que para aquellas personas entre 44 y 56 años la probabilidad es de 0.78; di-
Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 87-119
112 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
cha probabilidad continúa aumentando en 0.81 para las personas entre 70 y 82 años, y en 0.83 para las personas de la cohorte más alta. En cuanto a la ideología, esta tiene un comportamiento coherente entre la candidata Bachelet y la candidata Matthei, ya que la primera se ubica en la izquierda y la segunda en la derecha del espectro político chileno. Al analizar la probabilidad estimada de votar por Bachelet, para las personas que se autodefinieron en la escala 1 es de 0.93, mientras que por Matthei es de 0.92 para las personas en el 10 de la escala ideológica. Llama la atención que el centro se lo llevó la candidata Bachelet, ya que la probabilidad estimada de votar por ella es de 0.72 para las personas en la escala 5. Al analizar al candidato Enríquez y los Otros, se observa que sus probabilidades no son relevantes. Al analizar la escolaridad, se muestra que las probabilidades de votar por Bachelet disminuyen a mayor nivel. Es decir, dicha probabilidad es de 0.99 para las personas que no tienen escolaridad, mientras que esta baja a 0.64 para aquellas con escolaridad universitaria. Respecto a la economía del país, la probabilidad estimada de votar por Bachelet es de 0.88 para aquellas personas que dijeron que la economía está mejor que hace 12 meses, mientras que las que dijeron que la economía está igual, la probabilidad se reduce a 0.77, y para quienes consideraron que la economía había empeorado en ese lapso, la probabilidad cae a 0.55. Finalmente, la probabilidad estimada de votar por Bachelet es de 0.77 para las personas que no se han manifestado en los últimos 12 meses y de 0.5 para quienes sí lo han hecho. Esto llama la atención porque, en recientes años, los jóvenes son quienes han participado constantemente en manifestaciones públicas, principalmente acerca de los temas del acceso a la educación y su gratuidad. Por último, es relevante mencionar que, según los anteriores resultados, la variable ideología tiene un gran peso para el electorado que apoyó a la candidata Matthei.
Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 87-119
113 Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile
Cuadro 11. Probabilidades estimadas. Modelo multinomial 2 Variable
Edad.
Ideología.
Categoría
Bachelet
Otros
18-30.
0.697
0.154
*0.014
0.134
31-43.
0.703
0.133
0.095
0.069
44-56.
0.787
0.070
0.059
0.084
57-69.
0.747
0.075
0.110
0.068
70-82.
0.810
**
0.116
**
83-99.
0.839
**
**
**
1.
0.938
**
*0.02
2.
0.850
3.
0.836
*0.051
4.
0.820
5.
0.729
6. 7.
Sociotrópico.
Protesta.
**
Enríquez
**
**
**
0.094
0.068
**
0.087
0.110
0.094
0.067
0.593
0.130
0.211
0.066
0.372
**
0.535
**
8.
0.180
**
0.723
**
9.
**
**
0.877
**
**
0.922
**
10.
Escolaridad.
*0.021
Matthei
*0.078
Ninguno.
0.999
**
**
**
Básica.
0.851
0.048
0.059
0.042
Media.
0.754
0.080
0.087
0.079
Universitaria.
0.648
0.175
0.082
0.095
Superior no universitaria.
0.578
0.189
0.124
0.110
Mejor.
0.881
**
0.055
0.047
Igual.
0.770
0.095
0.069
0.066
Peor.
0.554
0.149
0.180
0.117
Sí.
0.503
0.178
*0.155
0.164
No.
0.776
0.082
0.076
0.067
*= P>0.10. **= Estadísticamente no significativo. Nota: P>0.10, valor P es mayor a un alfa de 0.10 Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).
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114 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Reflexiones finales El presente trabajo tuvo como objetivo conocer los principales determinantes del voto en la elección de 2013 en Chile, centrándose en los resultados de la primera vuelta. Se hizo énfasis en la cohorte etaria y se analizaron las probabilidades estimadas de votar o no, y de votar por Michelle Bachelet, Evelyn Matthei, Marco Enríquez y otros candidatos. Se eligieron estos tres candidatos porque tuvieron mayor voto. Como se mencionó en la investigación, las variables con mayor peso explicativo para determinar el voto fueron edad, ideología, escolaridad, protesta y percepción de la economía del país durante los últimos 12 meses al momento de votar. Más específico, se observó en el primer modelo logístico, a partir de las probabilidades estimadas, que únicamente acudió a las urnas 54% de las personas nacidas entre 1984 y 1996 ─cuando nació la mayoría de estas, ya se había restaurado la democracia─. En ese sentido, es posible que esta desafección se deba al entendimiento de la democracia procedimental, para los jóvenes, como una gama de opciones en las que el abstencionismo es una de estas. Es decir, la desafección es hacia la política electoral y no hacia la política. Este argumento recobra más sentido cuando se observa que las personas nacidas entre 1958 y 1970 tienen una probabilidad de votar de 88 por ciento. Es decir, todas nacieron antes de la dictadura y otras despertaron, políticamente, en la dictadura militar. Esto, como otros autores han mencionado, implica otro sentido de la democracia. También se observó que las personas sin escolaridad tienen menos probabilidades de votar (0.52) respecto a aquellas con estudios universitarios (0.89). Sin embargo, esta tendencia adquiere otro sentido cuando se analizan las probabilidades respecto a las personas que contendieron por la presidencia. Asimismo, como se esperaba, las personas identificadas con algún partido son más propensas a votar que las que no se identifican. Por otra parte, el espacio geográfico juega un papel importante, ya que las personas que viven en una zona rural tienen una probabilidad de 89% de ir a votar frenJusticia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 87-119
115 Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile
te a 78% de las que viven en zonas urbanas. Esta evidencia permite abrir la posibilidad para estudios posteriores acerca del clientelismo político, ya que, en su mayoría, a estas zonas suelen apuntar los programas de transferencias condicionadas. Por otro lado, cuando se realizó el modelo logístico multinomial y se analizaron los determinantes del voto para Bachelet, Matthei, Enríquez y los otros contendientes, el panorama se modificó, lo cual es un acierto para observar con mayor detalle el proceso electoral que aquí se analiza. Por ejemplo, la probabilidad de votar por Bachelet en aquellas personas que en 2014 tenían entre 18 y 30 años es de 69 por ciento. En ese sentido, las personas nacidas entre 1996 y 1984 prefieren votar por Bachelet. Por otra parte, a diferencia del modelo logístico, en el logístico multinomial la ideología tuvo un papel muy importante; incluso fue determinante para elegir a Evelyn Matthei, ya que, mediante el análisis de probabilidades estimadas, la probabilidad de votar por dicha candidata, cuando se dijo estar en las escalas 8, 9 y 10, pasó de 72 a 92 por ciento. Recuérdese que la escala va del 1 (izquierda) al 10 (derecha). Otro hallazgo al comparar los modelos fue que, en el logístico, la probabilidad de votar incrementa a mayor escolaridad, mientras que en el modelo multinomial, en el caso de la candidata y ahora presidenta Bachelet, las probabilidades descienden cuando incrementa la escolaridad. Por ejemplo, la probabilidad de votar por Bachelet de las personas sin escolaridad es de 99%, y se reduce hasta 64% para aquellas con estudios universitarios. Con los demás candidatos las diferencias no fueron sustanciales o significativas. Fue relevante saber que, para el caso de Bachelet, las personas manifestantes en los últimos 12 meses tienen menos probabilidades de votar por ella. En ese punto, es importante ubicar el sector juvenil, ya que, como se mencionó, ha tenido una fuerte participación en las manifestaciones, específicamente, del ámbito estudiantil. Si se piensa un poco más, estas variables son acordes al contexto de un país donde hay una fuerte crisis de representatividad que afecta la idenJusticia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 87-119
116 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
tificación y la ideología. Además, existe un cambio generacional con menos nostalgia por ciertos partidos o por un régimen democrático que no está resolviendo algunos problemas sustanciales, los cuales afectan a la cohorte más joven. Esta es la tendencia privatizadora de la educación y, por ende, el endeudamiento que los estudiantes adquieren mediante créditos por el hecho de estudiar. Si bien el interés de este trabajo fue conocer los determinantes de quienes votaron, de fondo existe un serio problema en la participación electoral, la cual ha disminuido de manera constante desde el regreso de la democracia. Aunque las elecciones pueden ser vistas como el acto mínimo de la democracia y el sustento de lo procedimental, es riesgoso que se debilite este procedimiento en un país donde existió una brutal censura a quienes pensaban diferente. Finalmente, es importante señalar que tampoco se observa un consenso de las fuerzas políticas para lograr revertir la tendencia a la baja de la participación electoral. Los grupos que conforman el poder político lo han centralizado en dos grandes opciones ideológicas, derecha e izquierda, las cuales no les dicen mucho a los electores, quienes en ocasiones no logran distinguir entre estas. Por ejemplo, los casos de corrupción son transversales a cualquier opción política y aquellas emergentes, como lo son los políticos independientes, no han logrado el suficiente peso en el ámbito nacional para conformar un bloque opositor capaz de disputarse el poder. Sin embargo, han tenido un crecimiento, como se observó en el proceso electoral de 2016. En suma, si no hay modificaciones sustanciales en el sistema de partidos, los resultados para próximas elecciones continuarán a la baja o serán catastróficos.
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Los efectos de la consulta previa a las comunidades indígenas frente a la función del legislador The Effects of the Prior Consultation with Indigenous Communities on the Role of the Legislator Juan Solís Castro (México)* Fecha de recepción: 14 de noviembre de 2016. Fecha de aceptación: 6 de marzo de 2017.
Resumen El derecho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas se encuentra reconocido en el artículo 2, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero está limitado en la elaboración de los planes de desarrollo de los ámbitos nacional, estatal y municipal. No obstante, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a partir de la aplicación e interpretación del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de 1989, ha determinado que el derecho a la consulta previa debe implementarse como una fase adicional en el proceso de creación de leyes que tengan un impacto directo en los municipios indígenas. Sin dejar de reconocer este avance del máximo órgano jurisdiccional de México en favor de los pueblos y comunidades indígenas, está pendiente la construcción del criterio respecto a los efectos que debe
*
Licenciado en Derecho, especialista en Justicia Electoral y secretario de estudio y cuenta de la Sala Regional Xalapa.
[email protected].
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tener la consulta previa frente a la tarea del legislador, aspecto que aborda el presente artículo. Palabras clave: caso Cherán, consulta previa, libre determinación, autonomía indígena, función del legislador.
Abstract The right of indigenous peoples and communities to be consulted is recognized in Article 2, section B, of the Political Constitution of the United Mexican States, but this right is limited to the elaboration of the national, state and municipal development plans. Nevertheless, the Supreme Court of Justice of the Nation, based on its interpretation of the Convention No. 169 on Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries from 1989, has determined that the right to prior consultation should be implemented as an additional phase in the legislative process in the case of laws that have a direct impact on indigenous municipalities. While acknowledging this progress by the country’s highest court for the benefit of the indigenous peoples and communities, the creation of the criterion regarding the effects that the prior consultation should have on the legislative process is still pending. Keywords: Cherán ruling, prior consultation, self-determination, indigenous autonomy, role of the legislator.
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Introducción a reforma constitucional de 2001 reconoció la naturaleza pluricultural de la nación mexicana y, con ello, los derechos de los pueblos y comunidades indígenas. La constitucionalización de los derechos, si bien no implica garantía plena de su respeto, sí representa un elemento esencial para exigir su cumplimiento de manera real y material en caso de ser vulnerados, utilizando como instrumento alguno de los diversos medios de control constitucional previstos en la ley fundamental. En esta dinámica jurídica resulta esencial la función de los tribunales y jueces constitucionales, que otorgan contenido y sentido a las normas constitucionales y legales, e indican la ruta a seguir en la protección y garantía de los derechos fundamentales mediante sus sentencias. Con relación a lo anterior, en el presente artículo se estudia un tema de gran trascendencia para el sistema jurídico mexicano: el derecho a la consulta previa a los pueblos y comunidades indígenas. Este se aborda en dos dimensiones: como derecho de los pueblos y comunidades indígenas y como competencia o atribución de los municipios regidos por el sistema de usos y costumbres que, de acuerdo con la legislación oaxaqueña, se han denominado sistemas normativos internos. En ese sentido, se exponen las cualidades esenciales que debe reunir el procedimiento de consulta conforme al criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn). Así, uno de los temas torales es el relativo no solo al desarrollo de la consulta previa a los pueblos y comunidades indígenas en el procedimiento de creación de leyes que les pueden afectar de manera directa, sino también al de la definición de cuál debe ser el efecto de los resultados de esa consulta frente a la tarea del legislador. Para definir esta cuestión, se analizan tres posibles posturas: como un formalismo del procedimiento legislativo, como un elemento coercitivo para el legislador y como un elemento orientador para la función del legislador. Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 121-150
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Con relación a estas tres opciones, se exponen las razones que llevan a concluir cuál es la opción constitucionalmente válida.
Autonomía de los pueblos y comunidades indígenas El derecho a la libre determinación es a los pueblos lo que la libertad es a los individuos: su razón de ser y estar en la Tierra. Es la facultad de decidir libremente su desarrollo cultural, social, espiritual, económico, jurídico y político (tepjf 2003, 79). El derecho a la autonomía de los pueblos y comunidades se encuentra reconocido en el artículo 2, apartado A, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum), y las diferentes formas o vertientes de manifestación de esa autonomía se establecen en las ocho fracciones que comprende el referido apartado: 1) Decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural. 2) Aplicar sus sistemas normativos a la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de la Constitución y respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. 3) Elegir, de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas de gobierno interno, garantizando que las mujeres y los hombres indígenas disfrutarán y ejercerán su derecho de votar y ser votados en condiciones de igualdad; así como acceder y desempeñar los cargos públicos y de elección popular para los que hayan sido electos o designados en un marco que respete el pacto federal, la soberanía de los estados y la autonomía de la Ciudad de México. 4) Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que constituyan su cultura e identidad. Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 121-150
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5) Conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras en los términos establecidos en la Constitución. 6) Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en la cpeum, a las leyes de la materia y a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas. 7) Elegir, en los municipios con población indígena, representantes ante los ayuntamientos. 8) Acceder plenamente a la jurisdicción del Estado. Para garantizar ese derecho, en todos los juicios y procedimientos de los que sean parte, individual o colectivamente, deberán tomarse en cuenta sus costumbres y especificidades culturales, respetando los preceptos de la Carta Magna. Los indígenas también deberán tener en todo momento el derecho a ser asistidos por intérpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura. De lo dispuesto en el apartado A, del artículo 2 constitucional, es dable concluir que el derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas se garantiza mediante el respeto a su autonomía en sus distintas manifestaciones, las cuales, para efectos didácticos, pueden ser identificadas como autonomía política, jurídica y territorial. Es importante destacar que el párrafo quinto del mencionado artículo 2 delimita expresamente que el derecho de los pueblos indígenas a la libre autodeterminación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. Lo anterior implica que la libre autodeterminación no debe entenderse como sinónimo de soberanía, sino como una libertad de decisión acotada por los principios y derechos humanos que establece la Constitución. Con relación a esto, la scjn ha sostenido que el reconocimiento del derecho Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 121-150
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a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas no implica una disminución de la soberanía nacional ni la creación de un Estado dentro del Estado mexicano, ya que tal derecho debe ser acorde con los artículos 40 y 41 de la cpeum y con la iniciativa de reformas al artículo 2 constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de agosto de 2001 (tesis 1ª. XVI/2010). Así, la Suprema Corte sostiene que el reconocimiento del derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas no implica su independencia política ni su soberanía, lo que no conduce a su disolución, sino al reconocimiento del derecho fundamental de los pueblos que componen el Estado mexicano para determinar su suerte, siempre y cuando se preserve la unidad nacional (tesis 1ª. XVI/2010). En similar sentido se ha pronunciado la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, pues ha determinado que si bien es cierto que existe el derecho de los pueblos indígenas para conservar costumbres e instituciones propias, también que este se encuentra limitado al respeto que dichos pueblos deben observar de los derechos humanos reconocidos por los sistemas jurídicos nacional e internacional. En ese sentido, ninguna comunidad indígena puede establecer en su derecho interno prácticas discriminatorias, al ser contrarias al bloque de constitucionalidad integrado por la Constitución y los tratados internacionales de los que forma parte el Estado mexicano. Por lo tanto, es inconstitucional e inconvencional el sistema normativo indígena que vulnere algún derecho fundamental (tesis VII/2014).
Reconocimiento del derecho a la consulta a los pueblos indígenas en la Constitución El artículo 2, apartado B, de la
cpeum
señala obligaciones específicas
para la Federación, las entidades federativas y los municipios de promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, así como garantizar la vigencia de los derechos de los Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 121-150
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indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades. En este sentido, la Constitución dispone que dichas autoridades establecerán las instituciones y determinarán las políticas a seguir, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con los pueblos indígenas. Así, para abatir las carencias y los rezagos que afectan a dichos pueblos y comunidades, la ley fundamental señala que las mencionadas autoridades tienen, entre otras obligaciones, la de consultar a los pueblos originarios para elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, los planes de las entidades federativas y los municipios y, cuando proceda, los de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México; en su caso, se deben incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen (cpeum, artículo 2, apartado B, fracción IX, 2016). De una interpretación gramatical de la obligación referida, podría concluirse que el derecho a la consulta a los indígenas sí está reconocido en la Constitución, pero se encuentra limitado en la elaboración de los planes de desarrollo en los tres órdenes de gobierno: nacional, estatal y municipal. No obstante, la interpretación y el alcance del derecho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas debe estar en armonía con lo previsto en el artículo 1 de la Carta Magna, el cual mandata que, en materia de derechos humanos, las normas deben interpretarse de conformidad con la cpeum y con los tratados internacionales en la materia, favoreciendo a las personas con la protección más amplia en todo momento. De acuerdo con ese principio interpretativo, si el derecho a la consulta es un derecho fundamental reconocido en el artículo 2 de la Constitución, su interpretación no debe limitarse al contenido de esta, sino también a lo previsto en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, como normas supremas del ordenamiento jurídico del país.
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Derecho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas en los instrumentos internacionales Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes1 Artículo 6. 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. Artículo 7. 1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que
1
Adoptado por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo el 27 de junio de 1989, el cual fue ratificado por México el 5 de septiembre de 1990 y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de enero de 1991.
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129 Los efectos de la consulta previa...
éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.
Cabe señalar que el Convenio mencionado es uno de los instrumentos que, de manera específica, reconoce y protege el derecho a la consulta. Con relación a los artículos citados, la Sala Superior (SUP-JDC-758/2015, 33-4) ha interpretado que los elementos sustanciales del derecho a la consulta son los siguientes: 1) Aspecto subjetivo. El sujeto colectivo al cual debe consultarse son los pueblos y comunidades indígenas. La consulta está planteada como derecho de estos pueblos y como obligación del Estado. 2) Aspecto objetivo. La consulta debe llevarse a cabo cada vez que se promuevan medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar a dichos pueblos directamente, sin limitarse a determinados temas o aspectos ni a un ámbito comunitario, municipal, regional, estatal o federal. 3) Aspecto procedimental. Dispone que la consulta debe realizarse mediante procedimientos adecuados, es decir, por medio de mecanismos eficientes para proporcionar información completa, veraz y oportuna a los pueblos y comunidades indígenas, así como para divulgar los resultados correspondientes, a efecto de que dicho sujeto colectivo pueda emitir los comentarios y observaciones con la finalidad de conseguir su consentimiento libre, previo e informado.
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130 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos2 Artículo 1. 1. Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural. […] Artículo 5. 1. Ninguna disposición del presente Pacto podrá ser interpretada en el sentido de conceder derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción de cualquiera de los derechos y libertades reconocidos en el Pacto o a su limitación en mayor medida que la prevista en él. 2. No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un Estado Parte en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, so pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado (Asamblea General de las Naciones Unidas 1966a).
Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales3 establece lo siguiente: Artículo 1. 1. Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural.
2
3
Adoptado el 16 de diciembre de 1966, ratificado por México el 23 de marzo de 1981 y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de mayo del mismo año. Adoptado el 16 de diciembre de 1966, ratificado por México el 23 de marzo de 1981 y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 12 de mayo del mismo año.
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[…] Artículo 5. 1. Ninguna disposición del presente Pacto podrá ser interpretada en el sentido de reconocer derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción de cualquiera de los derechos o libertades reconocidos en el Pacto, o a su limitación en medida mayor que la prevista en él. 2. No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un país en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, a pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado (Asamblea General de las Naciones Unidas 1966b).
Los dos instrumentos internacionales citados reconocen, de manera expresa, el derecho de libre determinación de los pueblos, que se traduce en la libertad para establecer su condición política y su desarrollo económico, social y cultural. Por lo tanto, si el ejercicio del derecho a la libre determinación significa la autonomía en los ámbitos político, económico, social y cultural, también es la fuente y el sustento del derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas.
Naturaleza y alcance del derecho a la consulta Con relación a la naturaleza y al alcance del derecho a la consulta, es necesario partir de tres premisas fundamentales: 1) La consulta es un derecho reconocido internacionalmente a favor de los pueblos indígenas y, como tal, es obligación de los estados garantizar su observancia en el ámbito interno. 2) La consulta está prevista para escuchar la voz de los pueblos respecto de aquellas situaciones que impliquen una afectación a sus derechos e Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 121-150
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intereses; estas pueden ser reformas legales, implementación de proyectos extractivos y de aprovechamiento de recursos naturales o cualquier otro proyecto de desarrollo. 3) La consulta implica establecer un diálogo entre el Estado y los pueblos con el objetivo de poner fin a la exclusión en la toma de decisiones. De las premisas anteriores es dable sostener que la consulta a los pueblos y comunidades indígenas puede entenderse en dos concepciones: como un derecho fundamental de estos y como un instrumento central para la garantía de otros derechos. En otras palabras, la Sala Superior ha sostenido que la consulta previa es un derecho colectivo de dichos pueblos, el cual tiene un doble aspecto: constituye un derecho procedimental, es decir, un instrumento central para salvaguardar la realización de un amplio conjunto de derechos de dichos sujetos, así como un derecho sustantivo, en cuanto expresión concreta del derecho a la libre determinación (SUP-JDC-1865/2015, 80). Es un derecho colectivo en la medida en que sus titulares son los pueblos o comunidades indígenas que pueden llegar a ser afectados por alguna medida legislativa o administrativa dictada por las autoridades competentes (SUP-JDC-1865/2015, 81). También es un derecho procedimental en la medida en que sustituye un conjunto de condiciones y principios que deben cumplirse y observarse para validar un proceso de toma de decisiones que los pueden afectar. En ese sentido, sirve como un instrumento que los pueblos y comunidades indígenas utilizan para defender otras prerrogativas de las que son titulares, como el derecho a la identidad cultural, a conservar sus instituciones y sistemas normativos, a la protección de sus tierras y a sus formas de convivencia, entre otros (SUP-JDC-1865/2015, 81). Cabe señalar que la
scjn,
al resolver la controversia constitucional del
caso Cherán mediante una interpretación auténtica al acudir a la exposición de motivos de la reforma al artículo 2 constitucional en la que se expuso como referente normativo el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 121-150
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en Países Independientes4 y considerando que dicho instrumento internacional forma parte del bloque de constitucionalidad de México, expuso que, de conformidad con los artículos 6 y 7 de este Convenio, los pueblos indígenas tienen el derecho humano a ser consultados, por medio de sus representantes, mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados y de buena fe cada vez que se prevean medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente (controversia constitucional 32/2012, 78). Así, la Suprema Corte concluyó que si bien la Constitución federal no contempla la necesidad de que los órganos legislativos locales abran periodos de consulta en sus procesos legislativos, la norma internacional (Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes) sí establece en favor de los pueblos indígenas tal prerrogativa y, en respeto a su contenido, así como a lo dispuesto por el artículo 1 de la ley fundamental, la legislatura local debe prever una fase adicional en el proceso de creación de las leyes para consultar a los representantes de ese sector de la población, cuando se trate de medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente (controversia constitucional 32/2012, 79). De acuerdo con esa línea argumentativa, la
scjn
concluyó que las co-
munidades deben contar con la prerrogativa a la consulta cuando se trate de procedimientos legislativos cuyo contenido verse acerca de derechos de los pueblos indígenas, ya que puede afectarles directamente (controversia constitucional 32/2012, 80). Con base en los argumentos antes expuestos, la Suprema Corte sostuvo que el municipio de Cherán contaba con el derecho a la consulta previa, libre e informada por parte del Poder Legislativo local y que al no constar que ese municipio se hubiera consultado previamente, de forma libre e informada, mediante un procedimiento adecuado y de buena fe, por medio
4
Aprobado por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión el 11 de julio de 1990 y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de agosto de ese año.
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de las instituciones que lo representan, era claro que el Poder Legislativo de Michoacán había violado su esfera de competencia y sus derechos, por lo que determinó declarar la invalidez de las normas impugnadas. Un criterio similar se sostuvo en las acciones de inconstitucionalidad 83/2015 y sus acumuladas 86/2015, 91/2015 y 98/2015, en las que se planteó la inconstitucionalidad de la Ley de Sistemas Electorales Indígenas para el Estado de Oaxaca al considerar que en su creación se violentaron los derechos de los pueblos y comunidades indígenas consagrados en el artículo 2 de la Constitución federal, con relación a la prohibición de toda injerencia de los partidos políticos, organizaciones político-sociales o agentes externos de otra índole en cualquiera de las fases del proceso de elección municipal, así como cualquier otra circunstancia que actúe en detrimento de los sistemas normativos internos de los municipios, que los asimile al régimen de partidos políticos o que atente contra su identidad y cultura democrática tradicional. Frente a dicho planteamiento, la scjn suplió la deficiencia de la queja y sostuvo que el argumento de invalidez era fundado al sostener que el derecho a la consulta a los pueblos indígenas en todos los temas que les afecten, además de encontrarse reconocido en el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, podía desprenderse válidamente del texto del artículo 2 constitucional a partir de los postulados en los que se reconoce su derecho a la autodeterminación, a la preservación de su cultura e identidad, al acceso a la justicia y a la igualdad y no discriminación. Específicamente, la Suprema Corte se apoyó en el artículo 2, apartado B, primer párrafo, de la cpeum, que impone la obligación a la federación, a los estados y a los municipios de eliminar cualquier práctica discriminatoria y establecer las instituciones y políticas necesarias a fin de garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos. Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 121-150
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Con base en los argumentos anteriores, la
scjn
determinó que los
pueblos y comunidades indígenas deben contar con la prerrogativa a la consulta cuando se trate de procedimientos legislativos cuyo contenido verse, precisamente, acerca de sus derechos. En ese sentido, determinó que las legislaturas locales tienen el deber de prever una fase adicional en el proceso de creación de las leyes para consultas a los representantes de ese sector de la población, cuando se trate de medidas legislativas que pudieran afectarlos directamente.
Cualidades de la consulta previa La consulta puede ser entendida como el procedimiento por el cual se establece un diálogo intercultural entre el mediador y los pueblos y comunidades indígenas que forman parte de los municipios, por medio de sus asambleas y autoridades representativas, mediante el cual se les informan las medidas legislativas, judiciales o administrativas que se emprenderán y que pudieran afectarlos directamente, con el propósito de conocer su opinión acerca de estas o llegar a acuerdos para implementarlas y obtener su consentimiento libre, previo e informado (Lineamientos y metodología para el proceso de mediación en casos de controversias respecto a las normas o procesos de elección en los municipios que se rigen por sistemas normativos internos, artículo 4, inciso c, fracción III, 2013). De acuerdo con los razonamientos expuestos en la controversia constitucional 32/2012 y en la acción de inconstitucionalidad 83/2015 y sus acumuladas, y con base en lo determinado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los casos Pueblo Kichwa de Sarayuku vs. Ecuador y Doce clanes de Saramaka vs. Surinam, el Pleno de la
scjn
ha sosteni-
do que los pueblos indígenas tienen el derecho humano a ser consultados mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados y de buena fe, con la finalidad de llegar a un acuerdo por medio de sus representantes, cada vez que se prevean medidas legislativas susceptibles de
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afectarlos directamente. En cuanto a las características del procedimiento de consulta, la Suprema Corte sostiene que esta debe ser: 1) Previa al acto. Significa que debe realizarse durante las primeras etapas del plan o proyecto de desarrollo o inversión o de la concesión extractiva y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad. 2) Culturalmente adecuada. Implica que debe llevarse a cabo de acuerdo con sus costumbres y tradiciones, teniendo en cuenta sus métodos tradicionales para la toma de decisiones. Esto exige que la representación de los pueblos sea definida de conformidad con lo anterior. 3) Informada. El procedimiento de consulta exige, antes y durante esta, la provisión plena de información precisa de la naturaleza y las consecuencias del proyecto a las comunidades. Debe buscarse que tengan conocimiento de los posibles riesgos, incluidos los ambientales y de salubridad, a fin de que acepten el plan de desarrollo o inversión propuesto de forma voluntaria. Si así lo requiere el caso concreto, la información deberá ser proporcionada en las lenguas o los idiomas de los pueblos o las comunidades involucrados, así como con todos los elementos necesarios para su entendimiento, de manera que los tecnicismos científicos no constituyan una barrera para que las comunidades puedan emitir su opinión. 4) De buena fe. Significa que la obtención de su consentimiento previo, libre e informado para la consecución de dichos proyectos debe garantizarse por medio de procedimientos claros. Implica la ausencia de cualquier tipo de coerción por parte del Estado o de particulares que actúen con su autorización o aquiescencia. Debe efectuarse fuera de un ambiente hostil que obligue a los pueblos y comunidades indígenas a tomar una decisión viciada o precipitada. Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 121-150
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Por su parte, la Sala Superior ha sostenido un parámetro más amplio con relación a las cualidades que debe cumplir la consulta, las cuales son las siguientes: 1) Endógeno: el resultado de dichas consultas debe surgir de los propios pueblos y comunidad indígenas para hacer frente a necesidades de la colectividad. 2) Libre: el desarrollo de la consulta debe realizarse con el consentimiento libre e informado de los pueblos y comunidades indígenas, que deben participar en todas las fases del desarrollo. 3) Pacífico: se debe privilegiar las medidas conducentes y adecuadas, para que se establezcan todas las condiciones de diálogo y consenso que sean necesarias para evitar la generación de violencia o la comisión de cualquier tipo de desórdenes sociales al seno de la comunidad. 4) Informado: se debe proporcionar a los pueblos y comunidades indígenas todos los datos y la información necesaria respecto de la realización, contenidos y resultados de la consulta a efecto de que puedan adoptar la mejor decisión. A su vez dichos pueblos y comunidades deben proporcionar a la autoridad la información relativa a los usos, costumbres y prácticas tradicionales, para que en un ejercicio constante de retroalimentación, se lleve a cabo la consulta correspondiente. 5) Democrático: en la consulta se deben establecer los mecanismos correspondientes a efecto que puedan participar el mayor número de integrantes de la comunidad; que en la adopción de las resoluciones se aplique el criterio de mayoría y se respeten en todo momento los derechos humanos. 6) Equitativo: debe beneficiar por igual a todos los miembros, sin discriminación, y contribuir a reducir desigualdades, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones. 7) Socialmente responsable: debe responder a las necesidades identificadas por los propios pueblos y comunidades indígenas, y reforzar sus
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propias iniciativas de desarrollo; debe promover el empoderamiento de los pueblos indígenas y especialmente de las mujeres indígenas. En ese sentido, se exige que el procedimiento se lleve a cabo tomando en consideración las necesidades y requerimientos de las comunidades y pueblos indígenas, con el fin de hacer efectivo su derecho a la consulta. 8) Autogestionado: las medidas que se adopten a partir de la consulta deben ser manejados por los propios interesados a través de formas propias de organización y participación. 9) Previa: uno de los elementos trascendentales del ejercicio del derecho a la consulta consiste precisamente el momento en que se realiza, pues la misma es clave para un verdadero ejercicio de decisión por parte de los pueblos afectados. 10) Buena fe: El principio de buena fe articula y engloba todos los otros principios a los que se ha hecho referencia, ya que una consulta de buena fe implica la observancia estricta de dichos principios y estándares internacionales, de tal manera que una consulta de buena fe implica que los pueblos y comunidades adopten el acuerdo correspondiente de manera libre, pacífica, siguiendo sus propias tradiciones y costumbres, con la suficiente anticipación que les permite emitir una respuesta consciente, con pleno conocimiento de causa, para lo cual se requiere información completa, cabal y veraz, pues sólo de esa manera podrán comprender el tema que se les consulta y las implicaciones del mismo (SUP-JDC-1865/2015, 83-4).
Los elementos antes descritos ponen de manifiesto que el derecho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas debe ir más allá de una mera formalidad, es decir, no será suficiente con que la institución o el órgano obligado a su realización llene determinados formatos o formularios a fin de poder acreditar que se está respetando ese derecho. La consulta a los pueblos y comunidades indígenas implica el desarrollo de un procedimiento integral en el que deben respetarse elementos temporales, formales y sustanciales. Temporal, al velar por que se lleve a cabo Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 121-150
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con la suficiente antelación al comienzo de las actividades de ejecución; formal, al garantizar que su desarrollo sea con sus métodos y procedimientos tradicionales, y sustancial, al existir el deber de proveer la suficiente información del tema o asunto materia de la consulta.
Derecho a la consulta previa como atribución del municipio indígena El artículo 115 constitucional establece que la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los estados es el municipio libre. Así, la base I del referido precepto constitucional dispone que cada municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. Además, señala que la competencia que la ley fundamental otorga al gobierno municipal se ejercerá por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia entre este y el gobierno del estado (cpeum, artículo 115, párrafo primero, base I, 2016). En el contenido íntegro del precepto constitucional en mención no se advierte el reconocimiento del municipio indígena, entendido como el ayuntamiento electo por usos y costumbres, también llamado sistema normativo interno en la legislación de Oaxaca. No obstante, debe considerase lo previsto en el artículo 2, apartado A, fracción III, de la cpeum (2016), que reconoce y garantiza como una forma de manifestación del derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas, a la autonomía para elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando que las mujeres y los hombres indígenas disfrutarán y ejercerán su derecho de votar y ser votados en condiciones de igualdad, así como a acceder y desempeñar los cargos públicos y de elección popular para los que hayan sido electos o designados, en un
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marco que respete el pacto federal, la soberanía de los Estados y la autonomía de la Ciudad de México. En ningún caso las prácticas comunitarias podrán limitar los derechos político-electorales de los y las ciudadanas en la elección de sus autoridades municipales.
Ahora bien, de la relación armónica entre ambos preceptos es posible desprender el reconocimiento del municipio indígena en la ley fundamental, es decir, la conformación constitucionalmente válida de un ayuntamiento mediante ciertas normas establecidas por los pueblos y comunidades indígenas que habitan los territorios delimitados como municipios. De acuerdo con esta figura del municipio indígena surge la competencia o atribución de determinados ayuntamientos para ejercer el derecho a la consulta previa respecto a la creación de leyes que puedan tener un impacto directo frente a la forma de organización y elección del ayuntamiento, como una medida de protección y fortalecimiento de este tipo de municipios. En razón de ello, se coincide con lo que sostiene el ministro José Ramón Cossío Díaz, en su voto recurrente, en el sentido de que el derecho de consulta previa a comunidades y pueblos indígenas se transforma en una competencia cuando se está frente a un municipio integrado por usos y costumbres, considerando que este, como órgano u orden de competencia, tiene participación en el proceso de toma de decisiones correspondiente, lo que presupone que el municipio debe resultar afectado, en primer término, en su ámbito competencial, no así en sus derechos como comunidad (controversia constitucional 32/2012, 6).
Función del legislador De acuerdo con la cpeum, el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión ─en los casos de su competencia─ y de los estados y la Ciudad de México ─en lo que toca a sus regímenes interiores─ en los términos planteados, respectivamente, en la Constitución federal y en las constituciones particulares de cada estado y de la Ciudad de México, las Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 121-150
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que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal (cpeum, artículo 41, párrafo primero, 2016). El supremo poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial (cpeum, artículo 49, párrafo primero, 2016). El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial (cpeum, artículo 116, párrafo primero, 2016). La función esencial del Poder Legislativo es la creación de leyes, las cuales se caracterizan por ser generales, abstractas e impersonales. La ley, como producto de la labor del Poder Legislativo, debe cumplir un procedimiento a fin de que su creación resulte constitucionalmente válida, al que se denomina procedimiento legislativo. Este se conforma de las siguientes etapas: iniciativa, discusión, aprobación, sanción, publicación e iniciativa de vigencia. La iniciativa consiste en proponer al órgano legislativo la emisión de una ley o un decreto, o su reforma, adición, derogación o abrogación. La Constitución no determina de manera rigurosa las formalidades que debe llenar una iniciativa. En teoría existen dos posibilidades: que la propuesta contenida en la iniciativa contenga solo aspectos genéricos relativos al sentido y objeto de las medidas que se proponen para que sea el dictamen el que aborde en detalle el articulado de la ley o el decreto, o bien que dicho articulado se contenga de manera integral en la iniciativa (Andrade 2008, 256). En razón de ello, en la iniciativa el legislador expone las razones y los motivos que lo llevan a proponer la creación, modificación o abrogación de determinada ley. La Suprema Corte ha sostenido que la motivación de ciertos actos y normas provenientes de los poderes legislativos pueden ser objeto de revisión por parte de los tribunales constitucionales. Así, de acuerdo con el criterio de la
scjn,
dicha motivación puede ser
de dos tipos: reforzada y ordinaria (jurisprudencia 120/2009). La motivación reforzada es una exigencia que se actualiza cuando se emiten ciertos actos o normas en los que se puede llegar a afectar algún Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 121-150
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derecho fundamental u otro bien relevante, desde el punto de vista constitucional, y, precisamente por el tipo de valor que queda en juego, es indispensable que el ente que emita el acto o la norma razone su necesidad en la consecución de los fines constitucionalmente legítimos, ponderando de manera específica las circunstancias concretas del caso. En razón de ello, la Suprema Corte sostiene que este tipo de motivación implica el cumplimiento de los siguientes requisitos: 1) La existencia de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir que procedía crear y aplicar las normas correspondientes y, consecuentemente, que está justificado que la autoridad haya actuado en el sentido en que lo hizo. 2) La justificación sustantiva, expresa, objetiva y razonable de los motivos por los que el legislador determinó la emisión del acto legislativo de que se trate. Por su parte, la motivación ordinaria tiene lugar cuando no se presenta alguna categoría sospechosa, esto es, cuando el acto o la norma de que se trate no tiene que pasar por una ponderación específica de las circunstancias concretas del caso, porque no subyace un tipo de riesgo de merma de algún derecho fundamental o constitucionalmente análogo. La anterior tipología tiene como finalidad determinar la intensidad de control por parte del tribunal constitucional, pues en las normas o campos en los que no exista la posibilidad de disminuir o excluir algún derecho fundamental, debe ameritar un análisis poco estricto, con el fin de no vulnerar la libertad política del legislador, mientras que en asuntos en los que la
cpeum
limita la discrecionalidad del Poder Legislativo, la interven-
ción y control del tribunal constitucional debe ser mayor, a fin de respetar el diseño establecido por ella.
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Efectos de la consulta previa frente a la función del legislador De acuerdo con lo expuesto en el presente artículo, la figura jurídica de la consulta a los pueblos y comunidades indígenas tiene una doble vertiente o forma de manifestación: como derecho humano de los pueblos y comunidades indígenas, o bien como una competencia o atribución de los municipios cuyo órgano de gobierno (ayuntamiento) se elija por usos y costumbres o sistemas normativos internos. En ambas vertientes dicho procedimiento tiene la finalidad de escuchar y tomar en cuenta la opinión de dichos pueblos con relación a medidas administrativas o legislativas que les afecten de manera directa. Respecto de las medidas legislativas frente a las que puedan resultar directamente afectados, la Suprema Corte ha sostenido que el derecho a la consulta previa se encuentra reconocido en el artículo 2 constitucional, así como en el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Sin embargo, frente a dicho reconocimiento constitucional y convencional del derecho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas, que ha sido ratificado por la scjn al conocer de esa materia en varios medios de control constitucional, se ha omitido analizar el efecto que deben tener los resultados de la consulta previa frente a la tarea del legislador. Esto es de suma importancia, pues podrían asumirse tres criterios con relación a ello: 1) Que la consulta resultara en una mera formalidad, sin que el legislador tuviera la obligación de abordar sus resultados, ni siquiera en la exposición de motivos de la norma y, menos aún, la obligación de incluirlos parcial o totalmente en la norma. 2) Que los resultados de la consulta tuvieran un efecto coercitivo frente al legislador y existiera la obligación de este para incluir sus resultados en la norma. Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 121-150
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3) Que los resultados de la consulta provocaran un efecto orientador frente a la función del legislador, lo que llevaría implícita la obligación de este de abordarlo en la exposición de motivos y exponer las razones de por qué los resultados de esa consulta se incluyen en la norma, pero, más aún, la obligación de motivar y exponer las razones de por qué no se incluyen como norma a pesar de que son el resultado de una consulta. Con relación a la alternativa de considerar los resultados solo como una formalidad, dicha postura resulta contraria a la naturaleza del derecho fundamental a la consulta previa y a las características que son exigibles para su desarrollo, pues de nada serviría cumplir con los elementos de ser previa, adecuada, informada y de buena fe si al final su resultado se toma como el cumplimiento de una formalidad sin atender el resultado material o sustancial. Ello implicaría dejar sin contenido los elementos o características que son exigibles a dicho procedimiento. Pretender asumir este criterio de concebir la consulta y los resultados que esta arroje como un simple formalismo para justificar la imposición de la voluntad del legislador en temas que atañen a los pueblos y comunidades indígenas significaría un retroceso en el sistema jurídico mexicano, pues se dejarían sin contenido los artículos 1 y 2 de la Constitución federal, ya que se desconocería la esencia del derecho a la consulta como un derecho fundamental de ese sector de la población. La segunda opción ─en el sentido de que los resultados de la consulta tuvieran un carácter coercitivo frente al legislador─ tampoco resulta constitucionalmente válida, pues si se asume este criterio se llegaría al extremo de nulificar la función esencial del legislador y limitarlo a ser simple redactor de la voluntad de los pueblos y comunidades indígenas. Además, se correría el riesgo de caer en alguna vulneración a ciertos principios constitucionales, con el único argumento de que la norma es el resultado de la manifestación de la autonomía del pueblo o comunidad indígena, sin que tenga el poder o facultad para modificarla. Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 121-150
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Con relación a ello, el relator especial de la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas ha sostenido que, en todos los casos en que una medida propuesta afecte los intereses particulares de los pueblos indígenas, la obtención de su consentimiento deberá ser, en cierta medida, una finalidad de las consultas. Esta exigencia no confiere a estos pueblos un poder de veto, sino que, más bien, establece la necesidad de elaborar procedimientos de consulta con el fin de hacer lo posible para lograr el consenso de todas las partes interesadas (Anaya 2009, 18). Asimismo, el relator especial sostiene que los principios de consulta y consentimiento no confieren a los pueblos originarios un derecho a imponer unilateralmente su voluntad a los estados que actúan legítimamente y de buena fe en bien del interés del público (Anaya 2009, 19). La tercera opción es considerar que los resultados de la consulta previa tengan un carácter orientador frente a la tarea del legislador, posición que resulta constitucionalmente válida con base en los siguientes argumentos. Permite que el legislador esté en posibilidad de analizar si el resultado de la consulta es armónico con los principios constitucionales y los derechos humanos reconocidos en la Constitución federal y en los tratados internacionales de los que México sea parte, pues, de no ser así, el legislador estaría obligado a manifestar en la exposición de motivos las razones por las cuales, aun cuando haya sido resultado de la consulta previa y entendida como la voluntad de la comunidad, dicha decisión no puede formar parte de la norma o ley, al ser contraria a los derechos humanos o principios constitucionales. Permite al legislador analizar el resultado de la consulta, pero no solo como expresión de la voluntad y del ejercicio de la libre autodeterminación de la comunidad indígena, sino también frente al catálogo de regularidad constitucional, esto es, estudiar si la voluntad de la comunidad acerca de determinado tema no vulnera principios constitucionales o derechos Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 121-150
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humanos reconocidos en la Constitución o en los tratados internacionales de los que México es parte. Al adoptar esta tercera postura, resulta lógico sostener que el legislador estaría obligado a exponer una motivación reforzada en la exposición de motivos de la norma, no solo en el caso de que se pretenda incluir el resultado de la consulta previa en la norma, sino más aún, en la hipótesis de que, incluso al ser el resultado de la consulta previa, su materialización en la norma no resulte viable al vulnerar principios constitucionales o derechos humanos. Sirve de apoyo a este criterio lo que sostiene el relator especial con relación a que los principios de consulta y consentimiento fueron concebidos para crear un diálogo en el que los estados y pueblos indígenas puedan trabajar de buena fe con miras al logro del consenso y procuren seriamente llegar a un acuerdo satisfactorio. El deber de los estados de celebrar consultas con los pueblos indígenas y los principios conexos surgió para poner fin a modelos históricos de decisiones que se han impuesto a dichos pueblos y a condiciones de vida que han amenazado su supervivencia. Los principios de consulta y consentimiento están más bien encaminados a evitar que se imponga la voluntad de una parte ante la otra y a que, en lugar de ello, se procure llegar a un entendimiento mutuo y a la adopción de decisiones por consenso (Anaya 2009, 18-9). Así, concebir los resultados de la consulta previa con un efecto orientador frente a la tarea del legislador permite alentar la participación política de los pueblos y comunidades indígenas para que su voz sea escuchada en los congresos estatales y en el Congreso de la Unión, y, a la vez, genera la obligación del legislador de pronunciarse respecto de la viabilidad constitucional y convencional de lo que desean dichos pueblos, con lo que se genera un escenario de diálogo y entendimiento, teniendo como límite el respeto a los principios constitucionales y a los derechos humanos.
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Conclusiones En razón de lo expuesto en el presente artículo, es dable formular las siguientes conclusiones. 1. El artículo 2 constitucional reconoce la existencia de los pueblos y comunidades indígenas y su derecho de autonomía para, entre otras cuestiones, decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural, así como para elegir, de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas de gobierno interno. 2. El artículo 2, apartado B, fracción IX, de la cpeum reconoce el derecho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas en la elaboración de los planes de desarrollo en los ámbitos nacional, estatal y municipal. 3. El artículo 6 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes reconoce el derecho de los pueblos indígenas a la consulta previa, mediante procedimientos apropiados, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos directamente. 4. La consulta previa es una medida para proteger y garantizar el derecho a la libre determinación de los pueblos originarios. Esta figura se puede entender desde dos enfoques: como competencia o atribución de los municipios indígenas y como derechos de los pueblos y comunidades indígenas. 5. La consulta como medio para proteger y garantizar la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas debe cumplir con las cualidades de ser previa, culturalmente adecuada, informada y de buena fe. 6. La consulta previa como atribución de los municipios indígenas en el procedimiento de creación de leyes que les afecten de manera directa es susceptible de ser tutelada por medio de la controversia constitucional. 7. El resultado del desarrollo de la consulta previa como etapa del procedimiento legislativo para la creación de normas que tengan un impacto directo en los municipios, pueblos y comunidades indígenas no debe ser Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 121-150
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entendido como un formalismo, ya que esa visión implicaría desconocer las cualidades de dicha medida y su finalidad última, tampoco con un efecto coercitivo frente a la tarea del legislador, sino como un elemento orientador que le permita conocer la visión y decisión de la comunidad en relación con determinado tema. 8. La función orientadora de la consulta previa frente a la tarea del legislador debe exigir de este una motivación reforzada durante el proceso legislativo de las razones por las cuales materializa en norma o ley el resultado de la consulta previa; pero más aún, deberá motivar su decisión en caso de que esta sea no incluir en la norma la determinación tomada por el pueblo o comunidad indígena.
Fuentes consultadas Acción de inconstitucionalidad 83/2015 y sus acumuladas 86/2015, 91/2015 y 98/2015. Promoventes: Partido político local Unidad Popular; Partido Socialdemócrata de Oaxaca; Partido Acción Nacional y Partido Movimiento Ciudadano. Disponible en http://mxscjnbiblio.scjn.pjf.gob. mx/Tematica/Detalle.aspx?AsuntoID=186947 (consultada el 1 de noviembre de 2016). Amparo en revisión 631/2012. Quejosos: Jesús Ceviza Espinoza, gobernador; Florentino Buitimea Yoquihua, pueblo mayor; Ignacio Jiménez Flores, capitán; Hipólito Jiocamea Yoquihua, comandante; y, Mario Luna Romero, secretario; ostentándose como autoridades tradicionales de la tribu yaqui del Pueblo De Vícam, Sonora. Disponible en http:// mxscjnbiblio.scjn.pjf.gob.mx/Tematica/Resultados.aspx?Tema=&Con secutivo=631&Anio=2012&TipoAsunto=2&Pertenecia=0&MinistroID=0 &SecretarioID=0&MateriaID=0 (consultada el 25 de octubre de 2016). Anaya, James. 2009. Promoción y protección de todos los derechos humanos, civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo. Informe del relator especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 121-150
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Credencialización de los mexicanos residentes en el extranjero Voter Registration of Mexicans Residing Abroad Yurisha Andrade Morales (México)* Fecha de recepción: 14 de noviembre de 2016. Fecha de aceptación: 14 de junio de 2017.
Resumen Desde 1998, legisladores de diversos partidos políticos presentaron iniciativas en el Congreso de la Unión para que los mexicanos que radican en el extranjero pudieran ejercer su derecho al voto. Fue hasta 2006 cuando se cumplió por primera vez este derecho, para elegir al presidente de la república. Actualmente, el Instituto Nacional Electoral ha realizado numerosas gestiones con el objetivo de llevar a cabo la credencialización de quienes residen en el extranjero y, con ello, no solo garantizar su derecho a votar desde el exterior, sino contar con un padrón y listado nominal actualizado de ellos. Palabras
clave:
padrón electoral, credencial para votar, credenciali-
zación, voto.
Abstract Since 1998, legislators from various political parties have presented initiatives in the Congress of the Union to allow Mexicans residing abroad to exercise their right to vote. This right was granted for the first time in the 2006
*
Doctora en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Consejera electoral del Instituto Electoral de Michoacán.
[email protected].
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presidential election. Currently, the National Electoral Institute has carried out numerous efforts in order to facilitate the voter registration of citizens residing abroad, in order to guarantee their right to vote from abroad, and, also, to generate an updated registry and nominal list of voters residing abroad. Keywords: registry of voters, voter card, voter registration, vote.
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Antecedentes y notas introductorias n la agenda política, el voto de los mexicanos residentes en el extranjero ha figurado como tema clave del debate relativo a la reforma del Estado durante los últimos 20 años. Esta discusión tuvo su auge en 1996, cuando se obtuvieron los primeros logros en la materia. El voto de dichos mexicanos constituyó un capítulo inédito en la historia electoral de México hasta la reforma al artículo 36 constitucional (dof 1996a), del 22 de agosto de 1996, en la cual se establecieron el derecho y la obligación de votar independientemente del lugar donde los ciudadanos se encuentren el día de las elecciones. Tres meses después, el 22 de noviembre, se publicó el decreto que reformó el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) (Alcocer 2005, 31), en cuyo artículo 8 transitorio se estableció que: Con el propósito de estudiar las modalidades para que los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero puedan ejercer el derecho al sufragio en las elecciones de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el Consejo General del Instituto Federal Electoral designará una comisión de especialistas en diversas disciplinas relacionadas con la materia electoral, para que realice los estudios conducentes, procediéndose a proponer, en su caso, a las instancias competentes, las reformas legales correspondientes, una vez que se encuentre integrado y en operación el Registro Nacional Ciudadano y se hayan expedido las cédulas de identidad ciudadana (dof 1996b, 45).
La Comisión de Especialistas fue creada por el entonces Instituto Federal Electoral (ife) el 29 de abril de 1998 y se orientó al análisis de las condiciones operativas, logísticas, jurídicas, administrativas e internacionales que posibilitaran el voto de los mexicanos en el extranjero. La cuestión central de los estudios consistió en analizar los mecanismos que se debían instrumentar para hacer posible ese derecho constitucional. Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 151-178
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En su informe final presentado ante el Consejo General del ife, en 1998, la Comisión concluyó que era técnicamente viable llevar a cabo la elección presidencial del año 2000 con la participación de los votantes mexicanos en el exterior, para lo cual propuso que los ciudadanos interesados contaran con su credencial para votar con fotografía, a fin de identificar a los electores y dar certeza al proceso (Informe Final de la Comisión de Especialistas que Estudia las Modalidades del Voto de los Mexicanos en el Extranjero 1998). Los criterios metodológicos que guiaron los trabajos de esta Comisión fueron los siguientes: •
La elaboración de propuestas que faciliten la organización para el ejercicio del voto de los mexicanos en el extranjero, en la elección presidencial prevista para el año 2000.
•
El análisis y discusión de la más amplia gama de modalidades de voto, sin descartar a priori ninguna de ellas.
•
La selección de las modalidades que cumplen con la racionalidad jurídica del sistema electoral mexicano.
•
La identificación de las condiciones jurídicas internacionales, en las que se enmarca la organización electoral fuera del territorio nacional.
• La discusión de las modalidades que favorecen la universalidad, equidad, transparencia y confiabilidad del sufragio. •
El análisis de las modalidades, en términos de la cobertura del universo de electores potenciales en el extranjero.
•
El análisis socio-demográfico detallado de los mexicanos en el extranjero, en particular de los que se encuentran en los Estados Unidos de América, dado que en ese país se encuentra el 99 por ciento de los mexicanos en el exterior.
•
La adopción de un enfoque que permita, dada la heterogeneidad que la realidad impone, opciones flexibles de instrumentación gradual, parcial y combinada de las modalidades posibles (Informe Final de la Comisión
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de Especialistas que Estudia las Modalidades del Voto de los Mexicanos en el Extranjero 1998).
Los especialistas pretendieron dar respuesta a una serie de interrogantes sociodemográficas que la Comisión se había planteado y que era de vital importancia conocer, a fin de que la autoridad electoral comenzara a diseñar las rutas de implementación de este derecho ciudadano para cumplir con lo mandatado en la Constitución y en la ley electoral (Alcocer 2005, 31). La Comisión analizó diversas temáticas que impactarían de forma directa en el ejercicio del voto, tales como el número de ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero en condiciones de ejercerlo, su distribución geográfica, las principales zonas de origen de los inmigrantes, su interés por participar, las personas con doble nacionalidad, y un elemento especial para poder llevar a cabo este ejercicio: si contaban o no con la credencial para votar, así como la conformación del padrón de nacionales fuera del país, entre otras (Alcocer 2005, 31). Como se observa, en un primer momento, el tema central consistió en ampliar el derecho al voto del ciudadano mexicano residente en el extranjero, expandiéndolo, como señala Gustavo Emmerich, para beneficio de quienes se han establecido en un determinado país y cuya nación de origen les otorga el derecho a votar desde su nueva residencia. Como ejemplos, en América Latina, una docena de países permiten a sus ciudadanos votar desde el extranjero, Colombia fue el primero en hacerlo en 1962. Algunas naciones latinoamericanas reúnen un número considerable de votos desde el extranjero: Perú, 400,000 sufragios, Bolivia 125,000, Colombia 120,000, Brasil 90,000 y Ecuador 80,000. Al mismo tiempo, otros países de Latinoamérica recogen menores cantidades de votos en el extranjero: Argentina menos de 10,000 y varios países de América Central y los países del Caribe sólo unos pocos cientos. En Europa, la mayoría de los países permiten a sus ciudadanos votar desde el extranjero. Italia, que instituyó
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ese derecho apenas en 2008, poco después que México, recibió 1,155,411 votos del extranjero. Para las elecciones generales de España, en 2011, se tenían 1,482,570 ciudadanos inscritos para votar desde el extranjero, frente a 34,296,458 en el país. Por el contrario, el Reino Unido tiene una votación muy corta desde el extranjero, que varió desde 11,100 en 1987 a 34,454 en 1991 y cayó a 18,975 en 2005 (Emmerich 2015, 50-1).
Así, México debía transitar por un proceso indispensable de reforma política para atender las demandas planteadas por la sociedad civil (López 2004, 27). El Comité de Especialistas visualizó un segundo dilema que mantenía estrecha relación con el derecho ciudadano de votar y ser votado: que existiera un padrón actualizado de posibles votantes, y esto solo se podía lograr promoviendo la credencialización en el extranjero, mecanismo con el cual se mantiene actualizado dicho instrumento. De 1998 a 2005, el Congreso de la Unión conoció 18 iniciativas de ley presentadas por legisladores de distintos partidos políticos en ambas Cámaras y también por el presidente de la república (Calderón 2003, 22438). La cantidad y su contenido hicieron evidente la coincidencia entre los grupos parlamentarios respecto a la necesidad de ampliar el universo de electores incluyendo a los mexicanos en el extranjero. Si bien hubo intentos de implementar el ejercicio de este derecho desde las elecciones federales de 2000, ello solo fue posible hasta 2006, cuando la Cámara de Diputados aprobó la reforma a la ley electoral, regulando lo concerniente al voto de los mexicanos residentes en el extranjero y estableciendo el procedimiento para llevarlo a cabo (dof 2005, 214-29). El acuerdo alcanzado por los partidos políticos se encaminó a reglamentar este derecho con aplicación fuera de las fronteras nacionales. Al término de la negociación entre los grupos parlamentarios, el Congreso acordó los aspectos fundamentales de la iniciativa, que quedaron plasmados en el libro sexto del Cofipe: votarían, solo para la elección de presidente de México, los mexicanos radicados en el extranjero que contaran con Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 151-178
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credencial de elector con fotografía expedida en territorio nacional, previa inscripción en el listado nominal de electores en el extranjero, y lo harían por correo certificado, independientemente del país donde se encontraran, debiendo manifestar un domicilio para recibir la boleta electoral. Además, quedaron prohibidas las campañas proselitistas fuera de México, manteniendo la restricción del financiamiento para campañas electorales desde el extranjero (dof 2005, 227). Con esta reforma, México no solo contribuyó a dar un paso más en la consolidación de su sistema democrático al extender el derecho al sufragio a sus ciudadanos sin importar su lugar de residencia, sino que también amplió sus fronteras y pasó a formar parte de los países con sistemas democráticos consolidados que llevan a cabo este tipo de ejercicios, fortaleciendo, con ello, el sistema político democrático en su conjunto. Para Francisco Javier Guerrero Aguirre, ex consejero electoral del ife, “las modificaciones al Cofipe despertaron enorme interés y generaron grandes expectativas en los millones de mexicanos que viven fuera del país, principalmente quienes radican en Estados Unidos” (Guerrero 2013, XXI); sin embargo, en los informes finales de los comités del voto en el extranjero ─creados por el
ife
para darle seguimiento─, que fueron presentados al
Consejo General del Instituto en sus sesiones del 15 de diciembre de 2006 y 28 de noviembre de 2012, se advierte que la participación oficial de dichos procesos fue de apenas 32,621 votos válidos en 2006 y de 40,714 en 2012, con inversiones de recursos públicos por $270,300,000.00 en el primer caso y por $155,200,000.00 en el segundo (ife 2012). Se debe señalar que el modelo de votación propuesto y plasmado en el Cofipe de 2005 ─es decir, por correo certificado─, el cual fue aplicado durante dos procesos electorales federales, no fue tan exitoso, ya que se tuvo una votación escasa y se erogaron cantidades altas de recursos económicos.
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La reforma electoral de 2013-2014 La reforma electoral de 2014 trajo consigo cambios importantes, pues ─como ya se mencionó─ no solo amplió las modalidades de votación (ife e
idea
Internacional 2008, 50-7), sino que otorgó a los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero el derecho de tramitar su credencial para votar desde donde viven, atendiendo, con ello, su reclamo recurrente de no poder ejercer su derecho al voto por no contar con la credencial para votar con fotografía y de estar imposibilitados de tramitarla (ife 2013). Entre 2006 y 2014 se registraron innumerables gestiones de organizaciones de migrantes ante el
ife,
el gobierno federal y las Cámaras de
Diputados y Senadores que finalmente se cristalizaron en las relevantes modificaciones a la ley electoral que hoy facultan al Instituto Nacional Electoral (ine) para poder tramitar y entregar la credencial de elector en el extranjero, motivo de estudio de este breve trabajo.
Normatividad aplicable A raíz de la reforma electoral de 2014, una de las nuevas atribuciones del ine consistió en ampliar el derecho al sufragio de los mexicanos residentes
en el extranjero. El artículo 329 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (lgipe) establece que los ciudadanos que residan en el extranjero podrán ejercer su derecho al voto para la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, y senadores, así como Jefe de Gobierno de la Ciudad de México y gobernadores siempre que así lo determinen las Constituciones de los Estados (lgipe, artículo 329, 2014).
Como se ha establecido en diversas investigaciones, el voto es el elemento que cristaliza la demanda de participación política de los migrantes al ser la forma más simple y directa para influir en el sistema político (Calderón 2003, 31). Para ejercer este derecho, la ley electoral determinó Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 151-178
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ciertos requisitos, tales como la necesidad de que el ciudadano solicite su inscripción al listado nominal de electores residentes en el extranjero y, además, que agregue una copia de su credencial para votar vigente y un comprobante de domicilio, a fin de garantizar que el solicitante sea quien dice ser y que el ine o el instituto electoral local, en su caso, tengan conocimiento del lugar a donde se enviarán los documentos electorales por vía postal (lgipe, libro sexto, 2014). Y es justo aquí donde entra la nueva disposición, ampliando las garantías del derecho de los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero. En atención a su reclamo, el
ine
generó las condiciones para que tengan
acceso a un sistema de credencialización desde el lugar donde estén, así como la obligación de generar, en colaboración con la Secretaría de Relaciones Exteriores (sre), los mecanismos necesarios para que puedan tramitar una credencial para votar en la embajada o el consulado, garantizando, en todo momento, los mismos mecanismos de seguridad y confiabilidad que se tienen en las bases conformadas del padrón electoral y listado nominal del territorio nacional (lgipe, libro sexto, 2014). Se debe aclarar que no fue tarea fácil implementar el mecanismo de credencialización en el extranjero, en primer lugar, porque se requirió la participación de otras instituciones con las que se fijaron reglas de coordinación y se suscribieron convenios de apoyo y colaboración que delimitaron las responsabilidades de cada quien y, en segundo, porque la puesta en marcha del programa era de carácter urgente. A pesar de los contratiempos y las incertidumbres, se concretaron acuerdos y todos en conjunto ─autoridades electorales y de gobierno, partidos políticos e incluso empresas particulares (de mensajería)─ lograron cumplir con lo establecido en la ley electoral. Ocho meses después de promulgada la ley referida, se inició la implementación del proyecto sin tener, pese a los estudios levantados por diversas instituciones académicas o privadas, certeza plena de los gastos que generaría esta actividad ni su demanda real.
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Lo importante para el ine estriba en implementar la credencialización de los mexicanos en el extranjero y poder cumplir con el objetivo de actualizar el padrón electoral, así como la consecuente integración de una lista nominal para electores que viven fuera del país. Como se sabe, fue en 1990 cuando se dio el primer paso para conformar el actual padrón y, en paralelo, expedir una credencial de elector rumbo a las elecciones federales de 1991 (ife 2009, 45) sin considerar a los migrantes. Luego, a mediados de 1992, el ife tomó la decisión de expedir la nueva credencial para votar con fotografía para ser utilizada en los procesos electorales a partir de 1994. Con este objetivo, se conformó el padrón electoral en el cual se generaron las primeras bases que contenían la imagen de cada ciudadano empadronado; la cifra rebasó los 42 millones de ciudadanos. El grado de confianza fue tan elevado que la credencial se consolidó como el medio de identificación por excelencia para los mexicanos, al ser el documento más aceptado por las instituciones tanto públicas como privadas y no tener costo alguno para quien lo tramita. Contar con un documento de identidad expedido por una autoridad reconocida, competente y oficial tiene un valor altísimo para quienes no se encuentran en el territorio nacional. Derivado del grado de confiabilidad de las bases de datos del padrón electoral, México ha compartido, allende sus fronteras, los procedimientos técnicos para que sean retomados en el análisis comparado de sistemas electorales. Ejemplo de ello son los casos de Nicaragua o Sudáfrica, que adoptaron un esquema similar en la conformación de un padrón electoral con fotografía para dar certeza y transparencia a sus procesos electorales. Inclusive, en Sudáfrica se adoptó una ley similar a la mexicana (ife 2009, 50). Respecto de los trámites, requisitos, procedimientos y disposiciones relativos a la emisión y entrega de la credencial para votar, a continuación se citan algunos artículos de la lgipe que son indispensables para la comprensión de este tema:
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Artículo 128 En el Padrón Electoral constará la información básica de los varones y mujeres mexicanos, mayores de dieciocho años que han presentado la solicitud a que se refiere el párrafo 1 del artículo 135 de esta ley, agrupados en dos secciones, la de ciudadanos residentes en México y la de ciudadanos residentes en el extranjero. […] Artículo 133 3. Es obligación del Instituto y de los Organismos Públicos Locales brindar las facilidades necesarias a los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero, para realizar los trámites que les permitan formar parte del Padrón Electoral y de la lista de electores, para las elecciones correspondientes, desde el extranjero. […] Artículo 334 1. A partir del 1 de septiembre y hasta al 15 de diciembre del año previo al de la elección presidencial, la Dirección Ejecutiva del Registro Nacional de Electores pondrá a disposición de los interesados los formatos de solicitud de inscripción en el padrón electoral y en la lista nominal de electores residentes en el extranjero, en los sitios que acuerde la Junta General Ejecutiva, por vía electrónica o a través de los medios que determine la propia Junta. 2. El Instituto convendrá con la Secretaría de Relaciones Exteriores, en su caso, los mecanismos para la inscripción a la lista nominal de los ciudadanos residentes en el extranjero a través de las sedes diplomáticas, en los términos de los convenios de colaboración establecidos entre ambas Instituciones. 3. El Instituto firmará los convenios necesarios con las instancias correspondientes de la administración pública federal y local, para impulsar el voto de los mexicanos residentes en el extranjero.
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4. Los mexicanos residentes en el extranjero podrán tramitar su credencial para votar, debiendo cumplir con los requisitos señalados en el artículo 136 de esta Ley. 5. La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores establecerá en las embajadas o en los consulados de México en el extranjero, los mecanismos necesarios para el trámite de credencialización. El Instituto celebrará con la Secretaría de Relaciones Exteriores los acuerdos correspondientes (lgipe, artículos 128, 133 y 334, 2014).
Como se observa, la ley electoral mexicana es muy precisa en delimitar las funciones de los actores involucrados y en determinar los plazos e instrumentos jurídicos que pueden hacerse valer para la implementación del proyecto. Respecto al trámite y los documentos que deben presentar los mexicanos residentes en el extranjero para obtener su credencial, la lgipe señala: Artículo 140 1. La solicitud de incorporación al Padrón Electoral se hará en formas individuales en las que se asentarán los siguientes datos: a) Apellido paterno, apellido materno y nombre completo; b) Lugar y fecha de nacimiento. En el caso de los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero, deberán acreditar la entidad federativa correspondiente a su lugar de nacimiento. Aquellos que nacieron en el extranjero y nunca han vivido en territorio nacional, deberán acreditar la entidad federativa de nacimiento del progenitor mexicano. Cuando ambos progenitores sean mexicanos, señalará la de su elección, en definitiva; c) Edad y sexo; d) Domicilio actual y tiempo de residencia; e) Ocupación; f) En su caso, el número y fecha del certificado de naturalización; y g) Firma y, en su caso, huellas dactilares y fotografía del solicitante.
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[…] Artículo 146 1. Las credenciales para votar con fotografía que se expidan […] estarán a disposición de los interesados en las oficinas o módulos que determine el Instituto hasta el 1º de marzo del año de la elección. En el caso de las expedidas desde el extranjero serán entregadas en el mismo sitio donde fueron tramitadas (lgipe, artículos 140 y 146, 2014).
Como puede observarse, este último artículo determina que las credenciales serán entregadas en el mismo sitio donde fueron tramitadas, pero el Instituto Nacional Electoral tomó la decisión de hacer la entrega personal en los domicilios de los ciudadanos por dos razones: primero, porque la sre informó que no tiene capacidad para almacenar y entregar las credenciales y que eso afectaría la disponibilidad de citas para hacer el trámite; segundo, porque en un ejercicio de maximización del derecho de los ciudadanos, se consideró que obligarlos a acudir en más de una ocasión a las embajadas o los consulados podría generar actos de molestia que los desalentarían. Por todo lo anterior, y con base en que la ley electoral no establece detalladamente ni el procedimiento para la implementación del proyecto ni la participación de cada autoridad, fue necesario definir el modelo de la credencial para votar desde el extranjero y firmar un convenio específico entre la Secretaría de Relaciones Exteriores y el Instituto Nacional Electoral, a fin de establecer los mecanismos y procedimientos de implementación de la credencialización, delimitando la participación de cada institución y, además, garantizando la protección de datos personales en posesión de las autoridades competentes, de acuerdo con los lineamientos de acceso, verificación y entrega de los datos personales en posesión del Registro Federal de Electores. El convenio entre ambas instituciones se firmó el 17 de diciembre de 2015, dejando por escrito las bases y los mecanismos de colaboración Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 151-178
164 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
para que de manera permanente los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero puedan solicitar, a través de las representaciones de México en el exterior, la inscripción o actualización del padrón electoral por parte del
ine
para obtener su credencial para votar desde el extranjero (Consejo
General del ine 2015).
Ambas instancias tomaron la decisión de establecer un esquema de operación gradual, comenzando con las sedes diplomáticas en las que se prevé la mayor demanda, específicamente Estados Unidos de América, donde se encuentra 98% de los mexicanos migrantes. En el cuadro 1 se señalan las fechas y ciudades o países de implementación. Cuadro 1. Solicitudes para obtener la credencial para votar desde el extranjero Fecha
Países
Ciudades
A partir del 8 de febrero.
Estados Unidos de América.
Atlanta, Austin, Chicago, Dallas, Denver, Houston, Little Rock, Los Ángeles, Nueva York, Phoenix, Raleigh, Sacramento, San Antonio, San Francisco, Santa Ana y San José.
A partir del 8 de marzo.
Estados Unidos de América.
Albuquerque, Boise, Boston, Detroit, Filadelfia, Fresno, Indianápolis, Kansas City, Nueva Orleans, Orlando, Oxnard, Portland, Las Vegas, Salt Lake City, Omaha, San Bernardino, Miami, Saint Paul, Seattle y Washington D.C.
A partir del 8 de abril.
Estados Unidos de América.
Brownsville, Calexico, Del Río, Douglas, Eagle Pass, El Paso, Laredo, McAllen, Milwaukee, Nogales, Presidio, San Diego, Tucson y Yuma, así como cualquier otra oficina consular abierta en 2016 en Estados Unidos de América.
A partir del 8 de junio.
Canadá, España, Francia, Alemania, Reino Unido, Japón y Colombia.
Calgary, Leamington, Montreal, Ottawa, Toronto, Vancouver, Barcelona, Madrid, París, Frankfurt, Berlín, Londres, Tokio, Nairobi y Bogotá.
Resto del mundo.
Abu Dabi, Abuya, Accra, Adís Abeba, Ammán, Ankara, Argel, Asunción, Atenas, Bakú, Bangkok, Beijing, Beirut, Belgrado, Belice, Berna, Brasilia, Bruselas, Bucarest, Budapest, Buenos Aires, Canberra, Caracas, Castries, Copenhague, Doha, Dublín, El Cairo, El Vaticano, Estambul, Estocolmo, Georgetown, Guatemala, Hanói, Helsinki, Hong Kong, Yakarta, entre otros.
A partir del 8 de agosto.
Fuente: Elaboración propia con base en Consejo General del ine (2015).
Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 151-178
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El convenio firmado con la
sre
incluyó el Modelo de Operación para
la Credencialización en el Extranjero (moce), aprobado mediante el acuerdo INE/CG875/2015 por el Consejo General del
ine
el 14 de octubre
de 2015, cuyo objetivo consistió en garantizar el ejercicio de los derechos político-electorales de las y los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero. Fue de vital importancia que dicho modelo incluyera los siguientes elementos para garantizar, a los diversos actores políticos y ciudadanos, la certeza y confiabilidad que brindan las mismas garantías de seguridad con que cuenta el padrón electoral y listado nominal nacional. 1) Presentación. Aquellos componentes que integran su apariencia física, tales como los materiales, el grosor, el diseño gráfico y los colores empleados. 2) Información personal. Los datos que se utilizan para fines de identificación del ciudadano. 3) Control. Aquellos elementos que faciliten el seguimiento de todos los trámites que se realicen en el módulo de atención ciudadana y se procesen en el Centro de Cómputo y Resguardo Documental (Cecyrd), proporcionando certeza a su ciclo de vida, considerando la característica de unicidad. 4) Seguridad. Los elementos que ofrecerán al instrumento electoral evitar ser falsificado, alterado, duplicado y simulado, los cuales le proporcionarán autenticidad (ine 2015a, 15-20). Las actividades operativas del moce se organizaron en torno a un proceso que incluyó las siguientes etapas.
Programación de cita para la realización del trámite El ine y la sre habilitaron vías de comunicación ─internet y teléfono─ para que los ciudadanos residentes en el extranjero programaran una cita con Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 151-178
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la que podrían acudir a alguna oficina consular de México en el exterior a efectos de proporcionar la información requerida para obtener su credencial para votar. El servicio de cita funciona mediante el call center denominado Mexitel. Se debe recordar que, desde 2007, los servicios consulares se llevan a cabo mediante citas previas a fin de evitar aglomeraciones o pérdida de tiempo de los ciudadanos que acuden a realizar algún trámite.
Registro Consiste en el trámite que el ciudadano realiza cuando se presenta en la ventanilla correspondiente de la oficina consular. El personal de la Secretaría de Relaciones Exteriores le informa acerca de las acciones que deberá seguir para que se inscriba o actualice su información registral, así como el tiempo que invertirá en ello. Acto seguido, la
sre
comprueba, con la documentación entregada, la
identidad, la nacionalidad mexicana y el domicilio del ciudadano en el país de residencia, y revisa que haya proporcionado la información relativa a su localización, a fin de que se le informe acerca del estado de su trámite. Finalmente, se le entrega un número de guía o control que comprueba los trámites que realizó.
Captura La captura de la información se lleva a cabo con los datos asentados en la solicitud de incorporación, una solicitud individual que presentan los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero. Esta se requisita en formato electrónico y se anotan los datos personales del ciudadano, la información del lugar donde se le localizará, así como los medios de identificación que presentó, de conformidad con los acuerdos de la Comisión Nacional de Vigilancia, para acreditar la nacionalidad mexicana, el domicilio y su identidad. Por último, se le toma una fotografía y se capturan las huellas digitales de todos sus dedos, como se hace en el territorio nacional. La SecretaJusticia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 151-178
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ría de Relaciones Exteriores debe solicitar al ciudadano que manifieste si acepta o no que el domicilio sea visible en su credencial. El personal de la
sre
captura los datos asentados en la solicitud de
incorporación y digitaliza la documentación comprobatoria que presenta el ciudadano para que, junto con sus datos personales y biométricos, se integre el expediente que será remitido al ine.
Procesamiento El Instituto Nacional Electoral, mediante la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores (derfe), recibe vía electrónica la información transmitida por la Secretaría de Relaciones Exteriores, que es procesada conforme a los mecanismos de inscripción o actualización del padrón electoral. En el mecanismo de actualización, la derfe procesa los siguientes movimientos. 1) Inscripción. 2) Actualización. a) Cambio de domicilio. b) Corrección de datos personales. c) Corrección de datos en dirección. d) Reincorporación. e) Reposición de credencial por robo, extravío o deterioro grave. f) Reemplazo por pérdida de vigencia. 3) Seguimiento del trámite. Al ciudadano solicitante se le entregará un número de folio con el cual le podrá dar seguimiento en el portal web del ine. 4) Procesamiento y verificación. La credencial para votar con fotografía, a diferencia de lo que ocurre con el pasaporte o la matrícula consular, no se entrega el mismo día, debido a que su fabricación se lleva a cabo en México con todas las medidas de seguridad para evitar su falsificación. Corresponde al
ine
la validación de los documentos y datos enviados
por la sre para analizar su procedencia. Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 151-178
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Entrega En la última etapa del moce, el ine, por medio de la derfe, entregará la credencial para votar desde el extranjero a los ciudadanos que la solicitaron y cuyo trámite de inscripción o actualización en el padrón electoral resultó procedente. Esta se efectuará por servicio de mensajería de manera personalizada a la o el ciudadano, para lo cual el Instituto preparará los mecanismos necesarios a fin de que la distribución y entrega de dicha credencial se realice en tiempo y en forma.
Envío-recepción de la credencial Cuando el trámite es procedente, una vez que la credencial está lista, se envía por el servicio de mensajería contratado para tal fin, y con diversos filtros de seguridad, al domicilio que proporcionó el ciudadano al momento del trámite. La entrega será estrictamente personal y se recabará la firma del titular. En caso de que no se encuentre en el domicilio, la credencial se pondrá a su disposición en la oficina de correos más cercana durante un periodo (conocido como esquema OCURRE) y, si no se presenta, esta será enviada de vuelta a la derfe para su destrucción.
Activación de la credencial para votar desde el extranjero La credencial para votar desde el extranjero deberá ser activada para que el solicitante pueda ejercer su derecho al voto. Al recibirla, deberá activarla en el portal de seguimiento del ine. Para hacerlo, se requiere el número de folio que le fue entregado cuando hizo su trámite en el consulado. Solo en ese momento, el ciudadano queda registrado en la lista nominal para electores residentes en el extranjero.
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Confidencialidad de la información La confidencialidad de los documentos, datos personales e información que los ciudadanos proporcionen al Registro Federal de Electores, será salvaguardada en todo momento por el Instituto. Sin que dicha información pueda comunicarse, transmitirse ni darse a conocer a cualquier persona o autoridad, nacional o extranjera, salvo las excepciones previstas en la ley cuando se trate de juicios, recursos o procedimientos en los que el Instituto fuese parte, para cumplir con las obligaciones previstas por la ley o por mandato de juez competente (ine 2015b, 21).
Se debe señalar que el acuerdo del Consejo General mediante el cual fue aprobado el
moce
fue impugnado por el Partido Acción Nacional a fin
de controvertirlo, señalando que le causaba agravio el hecho de que la credencial para votar se entregara a los ciudadanos residentes en el extranjero mediante el servicio de mensajería, cuando la ley electoral determina que se haga en el mismo lugar donde fue tramitada; sin embargo, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación declaró infundados los agravios expresados en el recurso el 13 de abril de 2016, por lo que se confirmó dicho acuerdo, quedando firme para su aplicación (SUP-RAP-18/2016). Los magistrados consideraron que la forma de entrega propuesta constituye un mecanismo que permite evitarles a los ciudadanos la carga de tener que trasladarse a otras ciudades o países donde haya embajadas o consulados, ya que no en todos los lugares existen tales representaciones de México.
Trámite y procedimiento de credencialización en el extranjero El trámite y procedimiento de credencialización en el exterior se realiza en diversas fases. En primer lugar, el ciudadano prepara los documentos Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 151-178
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requeridos, programa su cita y acude al consulado; en segundo, la sre gestiona el trámite y envía la información al ine; después, dicho Instituto analiza la procedencia del trámite, genera la credencial para votar y la envía por mensajería, y, finalmente, el ciudadano recibe su credencial, la activa en el sistema de consulta y, de esta manera, queda inscrito en el listado nominal. Para tramitar la credencial desde el extranjero, el ciudadano mexicano necesita los mismos documentos que se solicitan en el territorio nacional (la única diferencia es que no realiza el trámite en un módulo de atención ciudadana, operado por funcionarios del ine, sino por medio de las embajadas u oficinas consulares de México en el mundo a cargo de la Secretaría de Relaciones Exteriores). 1) Acta de nacimiento o carta de naturalización. 2) Identificación con fotografía. Puede ser cartilla de servicio militar (liberada o no), pasaporte, matrícula consular, cédula profesional, licencia o permiso para conducir (nacional o extranjero), credencial de identificación laboral, visa láser, tarjeta de residente, identificación de escuelas con reconocimiento oficial, entre otras. 3) Comprobante de domicilio. Puede ser recibo o pago de impuestos, estado de cuenta, copia certificada de escrituras, contrato de arrendamiento, declaración de impuestos ante agencia recaudadora o equivalente, etcétera (lgipe, artículo 135, 2014). Es importante destacar que el Instituto es la única autoridad responsable de elaborar la credencial para votar, mientras que la función de la sre es de coadyuvancia. Conforme a lo establecido en la lgipe y en el Convenio, la Secretaría no almacena información ni determina a quién se le entrega o no una credencial. Es facultad exclusiva del ine aplicar los criterios establecidos en dicha ley para emitir la credencial y es la única responsable de su entrega.
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La credencial para votar desde el extranjero es similar a la utilizada en el territorio nacional y cuenta con toda la información y las medidas de seguridad necesarias (25 en total) para hacerla un documento de identificación seguro e internacionalmente aceptado.1 Las diferencias entre ambos formatos son que la primera incluye la leyenda “desde el extranjero”, tiene títulos en castellano e inglés, así como el lugar de nacimiento, y carece de las palabras municipio, sección y localidad. En este procedimiento de credencialización también es importante destacar lo siguiente. 1) El trámite y el envío son completamente gratuitos. 2) La entrega de la credencial es estrictamente personal y nadie que no sea su titular puede recibirla o hacer uso de ella. En caso de que en la primera visita no se encuentre al ciudadano, se hacen dos más, dejando en la tercera, de ser el caso, el aviso de que la credencial permanecerá un mes en la oficina de mensajería por si es su deseo recogerla; si se cumple la fecha determinada, la credencial se regresa a las oficinas de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores para su resguardo y posterior destrucción. 3) Se calcula que el ciudadano reciba su credencial en el domicilio entre dos y tres semanas después de finalizado su trámite. 4) El ciudadano dado de alta en la lista nominal para electores residentes en el extranjero es dado de baja en la lista nominal nacional, por lo que no hay duplicidad de registros. 5) Si la credencial no se activa, el ciudadano no es dado de alta en la lista nominal y, por tanto, no podrá votar. 6) La derfe está trabajando en el diseño de un procedimiento sencillo de actualización de la lista nominal para el caso de que un ciudadano que
1
Se pueden consultar estas medidas de seguridad en la página electrónica del Instituto Nacional Electoral.
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tramitó su credencial para votar desde el extranjero venga a México y quiera votar en territorio nacional.
7) La credencial es un instrumento de identificación válido en el extranjero y en el territorio nacional. 8) La sre nunca tiene acceso al padrón electoral, simplemente es un medio de contacto y un facilitador del trámite entre el ciudadano y el ine. Por último, y de acuerdo con el Informe Mensual presentado por la derfe
al Grupo de Trabajo del Voto del Mexicano Residente en el Extranjero
de la Comisión Nacional de Vigilancia del Registro Federal de Electores en junio de 2017, respecto al proceso de credencialización en el extranjero, al 29 de mayo de 2017 se realizaron 366,455 trámites en diversos consulados, de los cuales 359,905 corresponden a trámites ingresados al Cecyrd, que representan los transmitidos por la entre los datos captados por la
sre
sre
al
ine.
La diferencia
y los que se procesan en el Cecyrd
corresponde a la información en etapa de consolidación de los consulados y el tiempo que tarda su transmisión al
ine;
359,808 trámites han
sido procesados (6,550 se encuentran en la etapa de consolidación por la sre
o en la etapa de transmisión al ine y 97 en la etapa de incorporación a
la base del datos del Sistema Integral de Información del Registro Federal de Electores); 338,028 registros se encuentran en lote de producción; 330,967 credenciales para votar en el extranjero se han producido, de las cuales ya han sido entregadas algunas a la empresa de mensajería y otras al ciudadano, y 86,791 ya han sido activadas (ine 2017, 4).2
Conclusiones La reforma constitucional y electoral 2013-2014 estableció el marco normativo y los procedimientos a los que se debe sujetar la credencialización de
2
Datos relevantes acerca de la atención en módulos, así como de la actualización del padrón electoral y la lista nominal de electores, del 23 al 29 de mayo de 2017.
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los mexicanos residentes en el extranjero, dando cauce a una de las principales demandas de los connacionales que sin la credencial para votar con fotografía no pueden ejercer a plenitud sus derechos político-electorales, además de que no disponen de un instrumento actualizado de identificación. A partir de la reforma, el Instituto Nacional Electoral está generando y operando, en colaboración con la Secretaría de Relaciones Exteriores, los mecanismos para que los mexicanos residentes en el extranjero tramiten su credencial para votar y puedan, dado el momento, solicitar su registro al
ine,
mediante los mecanismos que la autoridad electoral determine,
de inscripción al listado nominal de electores residentes en el extranjero para, así, ejercer su derecho al voto. Tramitar la credencial permitirá a los mexicanos residentes en el extranjero ejercer el derecho a votar en las elecciones de presidente, senadores, gobernadores y jefe de gobierno de la Ciudad de México, cuyas legislaciones así lo determinen. Es necesario distinguir la credencialización del derecho al voto. El segundo está plasmado como una prerrogativa constitucional de los mexicanos dentro o fuera del país con las modalidades que establezca la ley; la primera es el procedimiento técnico y jurídico para obtener el instrumento de identificación y elemento indispensable para poder ejercer el derecho al voto. Con la aplicación de esta disposición se cumple un reto de la autoridad electoral: mantener actualizado el padrón electoral considerando la incorporación de los ciudadanos que viven en el extranjero, lo cual también será de utilidad para otras instituciones, como la Secretaría de Relaciones Exteriores. El reto es consolidar un padrón de dichos mexicanos. Se están dando los primeros pasos, se está trabajando con el apoyo de la
sre
y con los
partidos políticos a fin de encontrar las mejores alternativas para incentivar no solo la solicitud de registro, sino la activación de la credencial para votar por parte del ciudadano, con el objetivo de que pueda ejercer tal derecho político-electoral a los cargos de elección popular a que tenga Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 151-178
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derecho y no considere la credencial para votar con fotografía únicamente como un instrumento de identificación. Respecto a la protección de datos personales de quienes tramiten su credencial, tanto en el territorio nacional como en el extranjero se establece la salvaguarda y protección correspondiente. El Instituto Nacional Electoral, mediante la Comisión Nacional de Vigilancia, instaló un grupo de trabajo temporal para la credencialización de mexicanos residentes en el extranjero. Este grupo, junto con la Comisión del Registro Federal de Electores y con el Consejo General, se encargó de realizar las actividades necesarias para que se pudiera lograr la emisión de los acuerdos relativos a la credencialización. El
ine
y la
sre
firmaron el Convenio de Colaboración, documento que
sienta las bases para la tramitación y expedición de las credenciales estableciendo un esquema de operación gradual que inició en las sedes diplomáticas de las ciudades de Estados Unidos de América donde se encuentra la mayor concentración de mexicanos migrantes. El sre
ine
es el único responsable de elaborar la credencial para votar; la
solo colabora al momento de levantar la información y los datos de los
solicitantes. La Secretaría no conserva información ni tiene facultades para determinar a quién se le entrega o no una credencial; el Instituto aplica los criterios establecidos en la Ley para emitir la credencial y es la única institución responsable de su entrega. Conforme a los datos aquí presentados, se advierte que el procedimiento de credencialización reporta cifras importantes de trámites registrados de mexicanos residentes en el extranjero en las embajadas y oficinas consulares de México en el mundo. La protección de los datos personales se lleva a cabo de conformidad con la reforma al artículo 16 constitucional y en el marco de la reciente legislación en materia de acceso a la información pública. La implementación de esta importante reforma avanza satisfactoriamente rumbo a las elecciones de 2018, en las que se espera una amplia Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 151-178
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participación de mexicanos que viven fuera de las fronteras nacionales. El reto será lograr que todos aquellos ciudadanos que han solicitado su credencial la activen y pidan su registro para votar en los próximos comicios. Además, se deben redoblar esfuerzos para encontrar otras soluciones que permitan a la autoridad electoral erogar menos recursos en el envío de las credenciales mediante el esquema de mensajería, así como también buscar otras alternativas para su activación, garantizando que quien lo haga sea el ciudadano que la tramitó. Asimismo, se debe mantener actualizado el padrón electoral mediante campañas de difusión que informen al ciudadano residente en el extranjero que su credencial solo tiene una vigencia de 10 años, y, por otro lado, hay que incrementar los esfuerzos con los diversos actores políticos a fin de encontrar mejores soluciones tanto para el voto de los mexicanos que viven fuera del país como para su credencialización.
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El cumplimiento de las sentencias en materia electoral The Enforcement of Electoral Rulings Manuel González Oropeza (México)* Fecha de recepción: 22 de agosto de 2016. Fecha de aceptación: 2 de marzo de 2017.
Resumen Este artículo ilustra con dos ejemplos que la integración de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación resolvió entre 2011 y 2015 los problemas extremos que la justicia electoral enfrenta para hacer acatar sus sentencias. La litis en ambos casos (Mochitlán, Guerrero, y Macuspana, Tabasco) se circunscribe a la negación, sin justificación, del pago de dietas a ediles, con lo cual se afectó su derecho al desempeño de los cargos para los que habían sido elegidos. Se sugieren métodos más prácticos y efectivos, como el de la imposición de multas a la autoridad que desacata la orden judicial, aplicadas al pago directo de la compensación debida. La formalidad de enterar del pago de multas a la Tesorería de la Federación y el abuso expreso del derecho de acceso a la justicia no han funcionado cuando los actores políticos se rehúsan a acatar una sentencia judicial. Palabras clave: justicia electoral, sentencia judicial, derecho electoral.
*
Doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México. Investigador nacional, nivel III, del Sistema Nacional de Investigadores.
[email protected].
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180 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Abstract Based on two cases resolved by the justices of the High Chamber of the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary between 2011 and 2015, this article illustrates the extreme difficulties faced by the Court to ensure the compliance with its rulings. Both lawsuits (Mochitlán, Guerrero, and Macuspana, Tabasco) refer to the unjustified refusal to pay the salaries of municipal officials (ediles), affecting their right to hold the office for which they were elected. More practical and effective methods are suggested, such as the imposition of fines on the authority that fails to comply with the ruling. The formality to remit the payment of fines to the General Treasury of the Federation and the abuse of the right to access to justice have not worked when the political actors refuse to comply with a court ruling. Keywords: electoral justice, judicial resolution, electoral law.
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181 El cumplimiento de las sentencias en materia electoral
n juicio no concluye con la emisión de la sentencia, sino hasta que sus resoluciones son cumplidas. Esto que a simple vista parece sencillo y lógico, en muchas ocasiones resulta complicado llevarlo a buen término no porque la sentencia sea ambigua o imposible de ejecutar, sino porque a la parte obligada se le dificulta cubrir alguno de los compromisos derivados de aquella o se niega a acatar el fallo. Todos los tribunales tienen la responsabilidad de que sus sentencias no solo sean dictadas conforme a derecho, sino que también sean acatadas y ejecutadas de la misma manera. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) ha tenido siempre un particular interés en el tema del absoluto cumplimiento de las resoluciones de la Sala Superior y de las Salas Regionales y, por supuesto, también en el cumplimiento de las sentencias en materia electoral dictadas por los tribunales de las diversas entidades federativas. Para estos tribunales especializados, la justicia electoral forma parte de un sistema de la mayor importancia en el país, es el engranaje judicial que permite el funcionamiento de las instituciones que garantizan el desarrollo de todos los aspectos de su vida cotidiana. La justicia electoral es uno de los elementos fundamentales de las sociedades democráticas, por esto, se entiende que su efectivo cumplimiento en los plazos establecidos por la ley para que se acaten sus resoluciones es relevante. En sentido estricto y en términos generales, todas las sentencias emitidas por el Tribunal Electoral se ejecutan, pero el tiempo en que esto acontece depende, en cada caso, de las autoridades involucradas en el cumplimiento y de los medios de impugnación que las partes interpongan conforme a su legítimo derecho a una adecuada defensa. Es responsabilidad de la Secretaría General de Acuerdos del Tribunal Electoral llevar el registro de los expedientes relacionados con incidentes de incumplimiento e inejecución, esto es, de aquellos que se originan cuando alguna o algunas de las partes involucradas en el asunto correspondiente presentan escritos ante la Oficialía de Partes, en los cuales manifiestan Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
182 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
que, a su parecer, la sentencia no ha sido acatada en sus términos, lo cual provoca, en principio, el estudio respectivo y la emisión de la sentencia incidental. Por el contrario, las resoluciones con obligación de cumplimiento que no son objeto de impugnación incidental por las partes involucradas se consideran como cumplidas en los términos establecidos en la respectiva sentencia. La investigación realizada de manera conjunta por la Secretaría mencionada, la Coordinación de Jurisprudencia, Seguimiento y Consulta y la Dirección General de Estadística e Información Jurisdiccional permite establecer la siguiente información relacionada con la labor de la Sala Superior del tepjf en el periodo del 1 de noviembre de 2006 al 20 de febrero de 2015. En relación con los tipos de incidentes que conciernen al debido cumplimiento de las sentencias emitidas por este órgano jurisdiccional se advierten los siguientes datos: Cuadro 1. Incidentes por tipo Tipo de incidente
Total
Cumplimiento.
620
Inejecución de sentencia.
459
De incumplimiento.
75
Ejecución defectuosa de la sentencia.
15
Indebida ejecución de sentencia.
10
Exceso en la ejecución de la sentencia. Total
2 1,181
Fuente: Elaboración propia con datos de sga, cjsc y dgeij (2016).
En relación con esos mismos incidentes, se presentan las siguientes cifras correspondientes a los temas que tratan:
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183 El cumplimiento de las sentencias en materia electoral
Cuadro 2. Incidentes por tema Tema principal
Total
Vida interna de partidos.
456
Credencial para votar.
133
Acceso y ejercicio del cargo.
95
Integración de autoridades electorales.
57
Registro de candidatos.
53
Resultados electorales.
51
Controversias laborales.
50
Sistemas normativos internos (usos y costumbres).
46
Procedimiento sancionador.
42
Procedimiento en materia de fiscalización.
35
Procedimiento especial sancionador.
33
Actos de preparación.
23
Negativa o cancelación de registro de partido o agrupación.
22
Derecho de petición o información.
19
Asuntos relacionados con radio y televisión.
14
Financiamiento.
11
Actos relacionados con precampañas y campañas.
11
Otras impugnaciones.
7
Lista nominal.
7
Fiscalización.
7
Candidaturas independientes.
3
Acuerdos y lineamientos emitidos por el Instituto Federal Electoral/Instituto Nacional Electoral.
3
Geografía electoral.
3
Total
1,181
Fuente: Elaboración propia con datos de sga, cjsc y dgeij (2016).
En relación con el tema concerniente a la vida interna de los partidos políticos se presentan las siguientes cifras desglosadas a partir del total de asuntos de cumplimiento:
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184 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Cuadro 3. Incidentes relativos a la vida interna de los partidos políticos Tema intrapartidista
Total
Elección de dirigencias.
211
Proceso interno de selección de candidatos.
137
Sanciones a militantes.
62
Derecho de petición o información.
21
Afiliación.
14
Normatividad.
6
Actuación de dirigencias.
5
Total
456
Fuente: Elaboración propia con datos de sga, cjsc y dgeij (2016).
Respecto del cumplimiento de sentencias en materia electoral, debe considerarse que cada caso o, incluso, cada tipo de medio de impugnación puede desarrollar una secuela procesal tan diversa que sería muy complicado hacer una propuesta general, sin embargo, se tiene información básica de acuerdo con el medio de impugnación de que se trate en el periodo ya referido. Cuadro 4. Tipos de incidentes por tipos de medios
jrc
jli
rec
ag
clt
psc
Total
rap
Tipo de medio jdc
Tipo de incidente Cumplimiento.
463
76
51
29
1
--
--
--
620
Inejecución de sentencia.
357
26
43
15
10
5
3
--
459
De incumplimiento.
51
10
8
3
1
1
--
1
75
Ejecución defectuosa de la sentencia.
10
2
1
1
1
--
--
--
15
2
2
6
--
--
--
--
--
10
Indebida ejecución de sentencia.
Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
185 El cumplimiento de las sentencias en materia electoral
Continuación. Tipo de medio
116
psc
883
clt
Total
ag
--
rec
--
Total
jli
rap
Exceso en la ejecución de la sentencia.
2
--
--
--
--
--
2
111
48
13
6
3
1
1,181
jrc
jdc
Tipo de incidente
Nota: jdc, juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano; rap, recurso de apelación; jrc, juicio de revisión constitucional electoral; jli, juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales de los servidores del Instituto Nacional Electoral; rec, recurso de reconsideración; ag, asunto general; clt, conflicto o diferencia laboral entre el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y sus servidores, y psc, procedimiento especial sancionador de órgano central del Instituto Nacional Electoral. Fuente: Elaboración propia con datos de sga, cjsc y dgeij (2016).
Se presenta la siguiente información según la Sala en que se radican o promueven los incidentes de cumplimiento en el periodo de noviembre de 2006 a febrero de 2015: Cuadro 5. Tipos de incidentes por Sala
Regional Especializada
Toluca
Distrito Federal
Xalapa
Monterrey
Guadalajara
Tipo de incidente
Superior
Sala Total
Cumplimiento.
586
14
4
11
2
3
--
620
Inejecución de sentencia.
303
25
13
67
34
17
--
459
De incumplimiento.
49
1
3
4
14
3
1
75
Ejecución defectuosa de la sentencia.
11
--
1
2
--
1
--
15
Indebida ejecución de sentencia.
8
--
--
1
1
--
--
10
Exceso en la ejecución de la sentencia.
2
--
--
--
--
--
--
2
959
40
21
85
51
24
1
1,181
Total
Fuente: Elaboración propia con datos de sga, cjsc y dgeij (2016).
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186 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Con relación al cumplimiento de las sentencias en materia electoral, la Sala Superior del Tribunal Electoral ha establecido las siguientes jurisprudencias y tesis. Jurisprudencia 19/2004: SENTENCIAS DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, SÓLO está FACULTADO PARA DETERMINAR QUE SON INEJECUTABLES.- De conformidad con el artículo 99, párrafos primero y cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, es con excepción de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 del mismo ordenamiento, la máxima autoridad jurisdiccional en la materia, y le corresponde resolver, en forma definitiva e inatacable, de los diversos tipos de controversias que en sus nueve fracciones se enuncian, por lo cual, resulta claro que una vez emitido un fallo por dicho Tribunal Electoral, ninguna autoridad puede cuestionar su legalidad, a través de cualquier tipo de acto o resolución, aunque pretenda fundarse en su propia interpretación de las disposiciones de la Carta Magna o en el contenido de leyes secundarias, mucho menos cuando estas disposiciones fueron objeto de una interpretación directa y precisa en la propia resolución jurisdiccional definitiva e inatacable, toda vez que, por un lado, sobre cualquier ley secundaria está la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a la que deben obedecer todas las autoridades federales y estatales, y si la interpretación de ésta forma parte del fallo definitivo e inatacable, que como tal surte los efectos de la cosa juzgada, si se admitiera su cuestionamiento en cualquier forma, esto equivaldría a desconocerle las calidades que expresamente le confiere la ley fundamental, por lo que el actuar de cualquier autoridad distinta del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, o de cualquiera otra persona, encaminado a impedir el cumplimiento o a determinar la inejecutabilidad de las resoluciones que dicho Tribunal Electoral emita, infringe el precepto constitucional citado en primer término; y, por otra parte, porque admitir siquiera la
Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
187 El cumplimiento de las sentencias en materia electoral
posibilidad de que cualquier autoridad distinta del Tribunal Electoral determine la inejecutabilidad de las resoluciones pronunciadas por este órgano jurisdiccional implicaría: 1. Modificar el orden jerárquico de las autoridades electorales, para sujetar las resoluciones definitivas y firmes del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, máxima autoridad jurisdiccional en la materia, a las decisiones de otras autoridades, en contravención a la Constitución. 2. Desconocer la verdad de la cosa juzgada, que por mandato constitucional tienen esas resoluciones. 3. Usurpar atribuciones concedidas únicamente al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, de modo directo y expreso por la Ley Fundamental del país. 4. Negar la inconstitucionalidad e ilegalidad de un acto o resolución ya calificado como tal, e inclusive dejado sin efectos y sustituido por ese motivo. 5. Impedir el cumplimiento de una sentencia definitiva e inatacable, pretendiendo hacer nugatoria la reparación otorgada a quien oportunamente lo solicitó por la vía conducente. Situaciones todas estas inaceptables, por atentar contra el orden constitucional previsto respecto de los actos y resoluciones electorales, en franco atentado y ostensible violación al estado de derecho.1
Jurisprudencia 31/2002: EJECUCIÓN DE SENTENCIAS ELECTORALES. LAS AUTORIDADES ESTÁN OBLIGADAS A ACATARLAS, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE
1
“Tercera Época: Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-023/98. Incidente de inejecución de sentencia. Presidenta y Secretario de la Mesa Directiva del Honorable Congreso del Estado de Yucatán. 7 de julio de 1998. Unanimidad de votos. Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-024/98. Incidente de inejecución de sentencia. Presidenta y Secretario de la Mesa Directiva del Honorable Congreso del Estado de Yucatán. 7 de julio de 1998. Unanimidad de votos. Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. SUP-JDC-568/2003 y acumulado. Ramiro Heriberto Delgado Saldaña. 11 de septiembre de 2003. Unanimidad de votos. La Sala Superior en sesión celebrada el nueve de agosto de dos mil cuatro, aprobó por unanimidad de votos la jurisprudencia que antecede y la declaró formalmente obligatoria. Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005. Compilación Oficial, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, páginas 300 y 301” (jurisprudencia 19/2004).
Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
188 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
NO TENGAN EL CARÁCTER DE RESPONSABLES, CUANDO POR SUS FUNCIONES DEBAN DESPLEGAR ACTOS PARA SU CUMPLIMIENTO.- Con apoyo en lo dispuesto por los artículos 17, párrafo tercero; 41 y 99 constitucionales, y acorde con los principios de obligatoriedad y orden público, rectores de las sentencias dictadas por este órgano jurisdiccional, sustentados en la vital importancia para la vida institucional del país y con objeto de consolidar el imperio de los mandatos que contiene la Constitución General de la República, sobre cualquier ley y autoridad, tales sentencias obligan a todas las autoridades, independientemente de que figuren o no con el carácter de responsables, sobre todo, si en virtud de sus funciones, les corresponde desplegar actos tendentes a cumplimentar aquellos fallos.2
Tesis LIV/2002: EJECUCIÓN DE SENTENCIAS. LOS PRINCIPIOS GENERALES DE DERECHO PROCESAL SON APLICABLES EN MATERIA ELECTORAL A LOS SUPUESTOS EN QUE LA CONDENA CONSISTE EN OBLIGACIONES DE HACER.- La legislación procesal electoral federal no contiene disposiciones directas respecto a los lineamientos que se deben seguir para la ejecución de las sentencias emitidas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por lo que se debe atender a lo previs-
“Tercera Época: Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-158/98. Partido Revolucionario Institucional. 27 de noviembre de 1998. Unanimidad de cinco votos. Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-172/98. Partido Revolucionario Institucional. 29 de noviembre de 1998. Unanimidad de votos. Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-353/2000. Partido de la Revolución Democrática. 27 de septiembre de 2000. Unanimidad de votos. Nota: El contenido del artículo 17, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, interpretado en esta jurisprudencia, corresponde con el 17, párrafo sexto del ordenamiento vigente. La Sala Superior en sesión celebrada el veinte de mayo de dos mil dos, aprobó por unanimidad de seis votos la jurisprudencia que antecede y la declaró formalmente obligatoria. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Suplemento 6, Año 2003, página 30” (jurisprudencia 31/2002).
2
Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
189 El cumplimiento de las sentencias en materia electoral
to por el artículo 2º de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en el sentido de que, a falta de disposición expresa, se aplicarán los principios generales del derecho. Los principios o reglas generales con relación a la ejecución de sentencias jurisdiccionales, relacionadas con el derecho de las obligaciones, tratándose de sentencias de condena, se localizan en el ámbito del derecho procesal civil, donde se prevé que cuando se trata de cumplir una obligación de hacer que no tenga que ejecutarse necesariamente por el obligado, el juzgador debe señalar un plazo prudente para el cumplimiento, en atención a las circunstancias del hecho y de las personas, y que si pasado el plazo el obligado no cumpliere, por disposición del tribunal se nombre persona que lo ejecute, a costa del obligado, en el término que se fije. Este principio procesal se encuentra recogido por la generalidad de los códigos de procedimientos civiles en la República Mexicana, en términos iguales o semejantes a como se contempla en el artículo 517 del Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal, así como en los artículos 420 y siguientes del Código Federal de Procedimientos Civiles. Por tanto, resulta aplicable en materia electoral, cuando se den los supuestos mencionados.3
Debe quedar claro que el cumplimiento de una sentencia emitida por la Sala Superior del tepjf depende de diversas variables, pero la principal es la voluntad política de las partes vinculadas al juicio o medio de defensa del que se trate. De esta manera, por ejemplo, con relación al tema del pago de remuneraciones (dietas) de los integrantes de los ayuntamientos, el factor principal que determina su cumplimiento es la voluntad política del presidente municipal (quien es la cabeza del ayuntamiento en orden jerár
3
“Tercera Época: Incidente de ejecución de sentencia. SUP-RAP-038/99 y acumulados. Democracia Social, Partido Político Nacional. 12 de enero de 2000. Unanimidad de seis votos. Ponente: Leonel Castillo González. Secretario: Ángel Ponce Peña. La Sala Superior en sesión celebrada el veintiocho de mayo de dos mil dos, aprobó por unanimidad de votos la tesis que antecede. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Suplemento 6, Año 2003, páginas 127 y 128” (tesis LIV/2002).
Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
190 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
quico), y si esta no existe es imposible avanzar en la solución de las diferencias o los conflictos jurídicos, como se verá enseguida. A continuación se presenta un par de casos que fueron resueltos por la Sala Superior, concernientes a la omisión de pago de dietas a regidores en los estados de Guerrero y Tabasco, con el fin de conocer sus pormenores y el procedimiento que se instrumentó para que se cumpliera lo ordenado por dicha Sala.
Omisión de pago de dietas a regidores de Mochitlán, Guerrero La omisión del presidente municipal de Mochitlán, Guerrero, que consistió en no pagar las remuneraciones a diversos regidores del ayuntamiento de ese municipio es un asunto de gran interés con relación al incumplimiento de una sentencia electoral. En este caso también se observa una serie de vicisitudes de diversa índole acerca de la pretensión de los actores de que se les pagaran sus remuneraciones. El ayuntamiento de Mochitlán entró en funciones el 1 de enero de 2009, cuando los actores del caso rindieron protesta como regidores de ese lugar. El 28 de febrero de 2011, se presentó una demanda de juicio electoral ciudadano, la cual se radicó en el Tribunal Electoral del Estado de Guerrero, en la que se reclamaba el pago de los salarios que, de manera indebida, habían sido retenidos por el presidente municipal de la comunidad. Ante la omisión de la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral guerrerense, que consistió en no resolver el juicio mencionado, el 27 de junio de 2011, los mismos actores promovieron un juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano (jdc), el cual se radicó en la Sala Superior del tepjf con el registro SUP-JDC-4912/2011. En el citado juicio, el 13 de julio de 2011, la Sala Superior resolvió ordenar a la Sala de Segunda Instancia del Tribunal estatal que dictara de manera inmediata el auto de admisión y el cierre de instrucción correspondientes, que emitiera la sentencia en el juicio electoral ciudadano y Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
191 El cumplimiento de las sentencias en materia electoral
que, en el plazo de 24 horas contado a partir del cumplimiento de la ejecutoria federal, se informara a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación el cumplimiento de dicha ejecutoria. La Sala Superior señaló que la responsable ha sido omisa en resolver el Juicio Electoral Ciudadano interpuesto por los actores, a pesar de que ha pasado el tiempo suficiente para hacerlo, esto si se tiene en cuenta que la presentación de la demanda fue el veintiocho de febrero del año en curso, y el presente juicio ciudadano se promovió el veintisiete de junio, es decir cuando han transcurrido más de cuatro meses (SUP-JDC-4912/2011, 11-2).
La consecuencia de esa sentencia, o más bien, en cumplimiento de esa sentencia, el 14 de julio de 2011, la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero dictó sentencia en el juicio electoral ciudadano referido, en el cual resolvió lo siguiente: ordenó al presidente municipal de Mochitlán que, un plazo de cinco días hábiles, pagara las remuneraciones que de manera indebida les habían sido retenidas a los regidores; le ordenó también (o en su ausencia, a quien lo sustituyera conforme a la ley) que informara acerca del cumplimiento de esa ejecutoria en las 24 horas siguientes; lo apercibió de que en caso de no cumplir con el plazo ordenado, se le aplicaría cualquiera de las medidas de apremio que prevé el artículo 36 de la Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral del Estado de Guerrero (lsmimeeg 2014),4 y asentó que se
4
Este artículo señala: “Para hacer cumplir las disposiciones del presente ordenamiento y las sentencias que dicte, así como para mantener el orden, el respeto y la consideración debidos, el Tribunal Electoral podrá aplicar discrecionalmente las medidas de apremio y las correcciones disciplinarias siguientes: I. Apercibimiento; II. Amonestación; III. Multa hasta por quinientas veces el salario mínimo diario vigente en Chilpancingo de los Bravo, Guerrero. En caso de reincidencia se podrá aplicar hasta el doble de la cantidad señalada; IV. Auxilio de la fuerza pública; y
Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
192 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
le daría vista al Congreso del Estado de Guerrero para que, en el ámbito de su competencia y atribuciones, resolviera lo que en derecho correspondiera. Semanas más tarde, mediante un escrito presentado el 8 de agosto de 2011, los regidores promovieron un incidente de incumplimiento de sentencia en el juicio electoral ciudadano ya promovido ante el Tribunal Electoral del estado, y el 6 de septiembre se dictó una sentencia incidental en que la Sala de Segunda Instancia del Tribunal estatal declaró fundado el incidente de incumplimiento de sentencia promovido por los regidores; se le impuso una multa al ayuntamiento de Mochitlán por $28,350.00 y se mandó girar un oficio para el secretario de Finanzas y Administración del Estado de Guerrero, a efectos de que ordenara hacer efectiva dicha multa; se ordenó darle vista al Congreso de la entidad respecto de la omisión del citado ayuntamiento de pagar las remuneraciones a las que tienen derecho los actores en su carácter de regidores; con respecto al desacato de la sentencia definitiva del 14 de julio de 2011, se le concedió al ayuntamiento de Mochitlán un plazo de cinco días hábiles, contados a partir de la notificación de esa resolución incidental, para que pagara las remuneraciones señaladas en la sentencia mencionada, además, se le advirtió que, de reincidir en la omisión, se le aplicaría una multa de 1,000 días de salario mínimo general vigente en la región, conforme a la fracción III del artículo 36 de la Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; se le hizo saber a la autoridad responsable que, de incumplir con lo mandatado en esta sentencia incidental, se le daría vista al ministerio público del estado para que determinara la posible configuración de algún ilícito penal por el desacato de una orden del Tribunal Electoral del estado; se apercibió a la autoridad responsable de que si se negaba a pagar las cantidades a que fue condenada en la sentencia del 14 de julio de 2011, se giraría un oficio
V. Arresto hasta por treinta y seis horas. Lo anterior sin perjuicio, de que en su caso, de resultar algún ilícito, se dé parte a la autoridad competente” (lsmimeeg 2014). Reformado mediante el Decreto No. 484 publicado el 30 de junio de 2014.
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193 El cumplimiento de las sentencias en materia electoral
a la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado de Guerrero con la finalidad de que retuviera de las partidas presupuestales que se entregan al ayuntamiento de Mochitlán la cantidad con que se pagarían las remuneraciones adecuadas a los incidentistas. Pese a tales mandatos, estos no hicieron mella en el citado ayuntamiento para cumplir con lo ordenado por el órgano jurisdiccional estatal. El 11 de enero de 2012, los regidores promovieron otro juicio electoral ciudadano ante el Tribunal Electoral del Estado de Guerrero en contra de la omisión del Congreso de dicha entidad federativa, la cual consistió en no haber dado trámite al juicio de revocación de mandato que se promovió en contra del presidente municipal de Mochitlán. El 24 de enero de 2012, los regidores promovieron un jdc en contra del acuerdo del 18 de enero de ese año emitido por el magistrado instructor integrante de la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero, quien, mediante el juicio electoral ciudadano antes citado, hizo del conocimiento de los regidores actores que, en atención a un diverso acuerdo del 13 de diciembre de 2011, se reservaba la admisión del juicio electoral hasta que se nombrara a un nuevo magistrado de la Cuarta Sala Unitaria del órgano jurisdiccional mencionado, por el fallecimiento de uno de los magistrados titulares. El 24 de enero de 2012, el Tribunal Electoral guerrerense modificó el acuerdo del 13 de diciembre del año anterior relativo a la suspensión de la resolución de los juicios sometidos al conocimiento de la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral estatal, el cual había sido emitido por el magistrado presidente de dicha Sala y en el que hizo del conocimiento del Congreso del Estado de Guerrero el fallecimiento del magistrado aludido, cuya consecuencia fue reconocer su ausencia definitiva. Por esto, en la ejecutoria emitida por la Sala Superior el 1 de marzo de 2012, en el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-185/2012 se determinó que:
Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
194 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
se actualiza la citada causal de improcedencia, en virtud de que, en los autos del expediente que obra agregado a foja 286, acuerdo de veinticuatro de enero de dos mil doce, emitido por el Pleno del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero, a través del cual ordena modificar y dejar sin efectos su proveído de trece de diciembre de dos mil once, que establecía en su considerando Séptimo lo siguiente: “Ante la ausencia definitiva del magistrado numerario […], Titular de la Cuarta Sala Unitaria de este órgano jurisdiccional, existe la imposibilidad legal y material para que la Sala de Segunda Instancia de este órgano jurisdiccional pueda sesionar válidamente, por tanto los asuntos pendientes deberán resolverse hasta que la Sala de Segunda Instancia se encuentre debidamente integrada”. La razón del Pleno para dejar sin efectos el acuerdo citado, se justifica en el hecho de que, dada la cantidad de medios de impugnación que se encuentran pendientes de resolver y en aras de no vulnerar el principio de administración de justicia, se determinó que la Sala de Segunda Instancia, resuelva los asuntos que se encuentran en las distintas ponencias, con los cuatro magistrados de las Salas Unitarias en funciones (SUP-JDC-185/2012).
Por lo anterior, se desechó la demanda del juicio SUP-JDC-185/2012 promovido por los regidores, porque la Sala Superior consideró que el acto reclamado había quedado sin materia. En otra vertiente del mismo caso, el 8 de febrero de 2012, la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral guerrerense desechó la demanda promovida por los actores citados, la cual estaba relacionada con la omisión del Congreso estatal de no dar trámite al juicio de revocación de mandato interpuesto contra las autoridades municipales. La Sala desechó la demanda de juicio electoral ciudadano al considerar que la omisión del Congreso local que se reclamaba consistió en no dar trámite al procedimiento de revocación interpuesto contra autoridades municipales; de igual manera, desechó la revocación de mandato interpuesto contra las autoridades municipales, en este caso, en contra del presidente municipal de Mochitlán, al señalar que no se trataba Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
195 El cumplimiento de las sentencias en materia electoral
de un acto que estuviera regulado por el sistema de medios de impugnación en materia electoral local, sino de un acto administrativo. Ante la determinación anterior, el 14 de febrero de 2012, los regidores actores promovieron un diverso juicio federal para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano que se radicó en la Sala Superior del Tribunal Electoral con la clave SUP-JDC-287/2012, con el fin de controvertir la sentencia de desechamiento emitida por el Tribunal Electoral del Estado de Guerrero. Entre otras cuestiones, la Sala Superior consideró que: El tema fundamental de los actores estriba en que, como el Congreso del Estado de Guerrero, en su concepto, no ha dado trámite a su juicio de revocación de mandato que formularon en contra del Presidente Municipal del Ayuntamiento de Mochitlán, Guerrero, de ello se sigue, en su concepto, que se viola su derecho a ser votado en su vertiente de acceso al cargo. Sin embargo, es inconcuso que […] no es posible apreciar cómo esa supuesta omisión les ha impedido a los actores en su carácter de regidores acceder al cargo o les ha obstaculizado en el desempeño de sus funciones como en el propio Ayuntamiento (SUP-JDC-287/2012).
Por lo anterior, en este asunto resuelto el 29 de febrero de 2012, la Sala Superior concluyó que los agravios planteados por los enjuiciantes eran infundados, por lo cual confirmó la legalidad de la sentencia local combatida. Meses después, el 13 de agosto, los mismos actores presentaron una demanda de jdc a fin de impugnar la presunta omisión de la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral de la entidad, que consistió en no haber ejecutado la sentencia que dictó en el juicio electoral ciudadano, resuelta el 13 de julio de 2011, así como la supuesta omisión del presidente del citado órgano jurisdiccional local de aplicar las medidas de apremio correspondientes a lograr la ejecución de dicha sentencia. Los regidores alegaban que ya había transcurrido más de un año desde que la Sala local había dictado sentencia en el juicio electoral ciudadano, y que hasta esa Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
196 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
fecha no se había ejecutado, lo que vulneraba su derecho de acceso a la justicia pronta y expedita establecido en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) (SUP-JDC-1810/2102).5 Un mes después, el 12 de septiembre, la Sala Superior dictó la sentencia respectiva en el juicio SUP-JDC-1810/2012, en cuyo punto resolutivo único se señaló que: No ha lugar a determinar que la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero ha sido omisa en ejecutar la sentencia que dictó en el juicio electoral ciudadano TEE/SSI/JEC/001/2011 (SUPJDC-1810/2012).
La Sala Superior consideró, entre otras cuestiones, que desde el día en que la Sala local pronunció la citada ejecutoria había realizado diversos actos tendentes a lograr su cabal cumplimiento conforme a los artículos 26,6 36 y
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Con voto particular, así como el acuerdo de competencia SUP-JDC-1810/2012, en el cual se registró: “Esta Sala Superior es competente para conocer y resolver el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, previsto en la legislación electoral federal, promovido por Eric Saúl Dircio Godínez, Carmen Venancio Reyes, Alberto Ramos Cotino y Héctor Nava González”. El artículo 26 señala: “Los actos, resoluciones o sentencias que pronuncien, las Salas del Tribunal Electoral del Estado, respectivamente, deberán hacerse constar por escrito y contendrán: I. La fecha, el lugar y la Autoridad Electoral que la dicta; II. El resumen de los hechos o puntos de derecho controvertidos; III. En su caso, el análisis de los agravios, así como el examen y valoración de las pruebas que resulten pertinentes; IV. Los fundamentos jurídicos; V. Los puntos resolutivos; y VI. En su caso, el plazo para su cumplimiento. Las sentencias de fondo que recaigan a los medios de impugnación, tendrán como efecto confirmar, modificar o revocar el acto o resolución impugnado. Los medios de impugnación deberán ser resueltos dentro de los seis días posteriores al que se haya dictado auto de cierre de instrucción; sin embargo, cuando la violación reclamada lo amerite y los derechos del quejoso estén en riesgo, las salas del Tribunal deberán resolver a la brevedad posible, a efecto de hacer efectiva la sentencia que en su caso se dicte. Las salas del Tribunal, según sea el caso; señalarán en la sentencia el plazo improrrogable en que deba cumplirse esta, para lo cual atenderán el tipo de derecho en conflicto; la urgencia para repararlo y hacer efectiva la sentencia; o bien la complejidad del procedimiento a cargo de la autoridad, órgano electoral o partidista para acatar el cumplimiento.
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37,7 de la lsmimeeg (2014) y que en el expediente había diversas constancias de que el ayuntamiento de Mochitlán, por conducto de su presidente municipal y su síndica procuradora, había promovido diversos medios de control constitucional con el objeto de no cumplir con lo ordenado en la ejecutoria de la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral estatal. Hasta esa fecha, los recursos constitucionales eran los siguientes: 1) Amparo directo administrativo 350/2011 interpuesto en contra de la sentencia del 14 de julio de 2011 dictada por la mencionada Sala de Segunda Instancia en el juicio electoral ciudadano TEE/SSI/JEC/001/2011. Este amparo se radicó en el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito y se sobreseyó el 24 de noviembre de 2011 con motivo de que sobrevino la causal de improcedencia prevista en la fracción VII, del artículo 73, de la Ley de Amparo, reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (2016). 2) Recurso de queja administrativa 55/2011 interpuesto en contra del acuerdo del 24 de agosto de 2011 dictado por la citada Sala en el juicio TEE/ SSI/JEC/001/2011, por el cual se negó la suspensión de la sentencia dictada en el juicio. Este recurso de queja se radicó en el Tribunal Co-
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Toda autoridad, órgano partidista, persona física o jurídica que por sus atribuciones o facultades deba cumplir una sentencia, aunque no haya sido parte en el juicio o recurso, quedará obligada a ejecutar la sentencia. El incumplimiento de las sentencias, será causa suficiente para iniciar de oficio los procedimientos de responsabilidad correspondientes en contra de quienes resulten responsables. Las salas del Tribunal cuentan con amplias facultades para realizar todas las medidas necesarias para lograr la plena ejecución de sus sentencias” (lsmimeeg 2014). Este artículo, por su parte, anota “Las medidas de apremio y las correcciones disciplinarias a que se refiere el Artículo anterior, previo acuerdo de la Sala de Segunda Instancia serán ejecutadas por el Presidente de la Sala de Segunda Instancia cuando se trate de desacato a sentencias, o en su caso, por el Magistrado ponente cuando se decrete incumplimiento de acuerdos en la sustanciación, y por el Magistrado de la Sala Unitaria en los asuntos de su competencia, por sí mismos o con el apoyo de la autoridad que corresponda, de conformidad con las reglas que al efecto establezca la Ley Orgánica y el Reglamento Interior del Tribunal Electoral” (lsmimeeg, artículo 37, 2014).
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legiado ya mencionado y se resolvió el 24 de noviembre de 2011, en el sentido de declararse sin materia al resolverse antes el amparo directo 350/2011. 3) Amparo en revisión administrativa promovido en contra de la sentencia dictada en el juicio de amparo 1313/2011-III, que se radicó también en el citado Tribunal con el número 124/2011. Se resolvió el 8 de junio de 2012, en el sentido de confirmar la sentencia sujeta a revisión. 4) Amparo indirecto 1313/2011-III radicado en el Juzgado Séptimo de Distrito en el Estado de Guerrero, en contra de la sentencia del 6 de septiembre de 2011 dictada por la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral guerrerense en el incidente de incumplimiento de la sentencia dictada en el juicio electoral ciudadano TEE/SSI/JEC/001/2011. Durante su tramitación se concedió la suspensión provisional de la ejecución de la sentencia incidental dictada por la Sala mencionada en lo concerniente a la retención de las partidas presupuestales por parte de la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado de Guerrero. Se resolvió el 28 de febrero de 2012, sobreseyéndose el juicio al actualizarse la causal de improcedencia prevista en la fracción XVIII, del artículo 73, de la Ley de Amparo (2016). 5) Amparo indirecto 1030/2012-V radicado en el Juzgado Primero de Distrito en el Estado de Guerrero contra el acuerdo del 12 de julio de 2012 dictado por la Sala de Segunda Instancia citada en el juicio TEE/SSI/ JEC/001/2011, mediante el cual se ordenó al secretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero que retuviera de las partidas presupuestales del ayuntamiento de Mochitlán, las cantidades que les correspondían a los enjuiciantes y se les entregaran. El amparo se encontraba en sustanciación, y en el incidente de suspensión respectivo se concedió la suspensión provisional solicitada por el ayuntamiento de Mochitlán a efecto de que todo se mantuviera en el estado en que estaba, a fin de que no se ejecutara la orden de retención de las partidas presupuestales del ayuntamiento. Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
199 El cumplimiento de las sentencias en materia electoral
Por lo anterior, la Sala Superior del
tepjf
llegó a la convicción de que
la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero no había sido omisa al ejecutar la sentencia que dictó al resolver el juicio electoral ciudadano TEE/SSI/JEC/001/2011, pues realizó diversos actos y pronunció determinaciones tendentes a lograr el cumplimiento de dicha sentencia. El 6 de septiembre de 2011, declaró fundado el incidente de incumplimiento de sentencia que promovieron los regidores actores y, en la sentencia incidental, la Sala responsable impuso una multa al ayuntamiento responsable por incumplir la sentencia principal, le dio vista al Congreso y al ministerio público del estado con el desacato en que incurrió el ayuntamiento y lo apercibió de que, en caso de incumplir, le impondría una multa más severa. Además, en diversas ocasiones giró oficios a la Secretaría de Finanzas estatal para que retuviera, de las partidas presupuestales que recibía el ayuntamiento, las cantidades que debían pagarse a los actores por concepto de las remuneraciones que les fueron retenidas. El 24 de junio de 2013, los regidores actores presentaron una demanda federal del
jdc
ante el Tribunal Electoral guerrerense, a fin de contro-
vertir la omisión de la Secretaría de Finanzas y Administración del estado de dar cumplimiento a los requerimientos de pago a su favor conforme a la sentencia del 14 de julio de 2011 dictada en el juicio electoral ciudadano TEE/SSI/JEC/001/2011, y la omisión del Tribunal Electoral local de llevar a cabo los actos necesarios y adecuados para cumplir su sentencia. Este juicio se radicó en la Sala Superior del Tribunal Electoral con la clave SUP-JDC-992/2013 (acuerdo de Sala SUP-JDC-992/2013, incidente de inejecución de sentencia SUP-JDC-992/2013, segundo incidente de inejecución de sentencia SUP-JDC-992/2013 y tercer incidente de inejecución de sentencia SUP-JDC-992/2013). El 10 de julio de 2013 se sometió a consideración de los integrantes de este órgano jurisdiccional un proyecto de sentencia en el cual se propuso el sobreseimiento de la demanda, ya que se consideró que no se trataba de un asunto relacionado con la materia electoral. El proyecto fue rechazado por mayoría, con cinco votos, en Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
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la sesión pública de la Sala Superior, y se turnó a otra Ponencia. Semanas después, el 7 de agosto del mismo año, la Sala Superior resolvió que los agravios de los actores eran parcialmente fundados porque de las constancias que obran en autos se advierte que el Tribunal Electoral del Estado de Guerrero, si bien ha llevado a cabo actos tendentes para que las autoridades responsables cumplan lo ordenado en la sentencia de catorce de julio de dos mil once dictada en el juicio ciudadano local, identificado con la clave TEE/SSI/JEC/001/2011, esos actos no han sido eficaces (TEE/SSI/JEC/001/2011).
En la ejecutoria correspondiente a este juicio se resolvió lo siguiente: se declaró incumplida la sentencia dictada el 14 de julio de 2011 por la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero en el juicio ciudadano local TEE/SSI/JEC/001/2011; se vinculó al gobernador de ese estado para que tomara todas las medidas necesarias, suficientes y eficaces para cumplir con la sentencia del 14 de julio de 2011 dictada en el juicio ciudadano local ya citado; se vinculó al secretario de Finanzas y Administración guerrerense para que, en el ámbito de sus atribuciones y facultades, implementara las acciones y adecuaciones necesarias a efectos de retener de alguna de las partidas presupuestales correspondientes al ayuntamiento de Mochitlán, o de cualquier otra que resultara procedente, los recursos económicos necesarios para cumplir con la ejecutoria de mérito, y se les ordenó al presidente municipal y a los integrantes del ayuntamiento de Mochitlán que llevaran a cabo de inmediato las actuaciones pertinentes y eficaces para cumplir con la sentencia del 14 de julio de 2011 dictada por la Sala de Segunda Instancia en el juicio ciudadano local ya señalado. Como puede apreciarse en este asunto prolongado, es necesario que las entidades federativas legislen en la materia, con el fin de que las multas que se apliquen de manera efectiva a los infractores de la norma sean Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
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más gravosas y se destinen al pago de las remuneraciones (dietas) que demandan los actores, de lo contrario, como se vio en este ejemplo, las autoridades infractoras recurrieron a diversos medios de control constitucional para evadir el cumplimiento de una sentencia en materia electoral, con lo que vulneraron los derechos de los ciudadanos que desempeñan un cargo de elección popular (véase figura 1 en el anexo).
Omisión de pago de dietas a regidores de Macuspana, Tabasco Con relación al caso del municipio de Macuspana, tanto la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación como el Tribunal Electoral de Tabasco emitieron una diversidad de sentencias y resoluciones incidentales que dieron cuenta de las complicaciones administrativas, políticas y estrictamente jurisdiccionales que se presentaron para solucionar de manera efectiva el problema de la falta de ejecución de la sentencia local relativa al pago de dietas y demás prestaciones de diversos integrantes del ayuntamiento de Macuspana, Tabasco, quienes presentaron ante el Tribunal Electoral estatal una demanda en contra de diversos actos y omisio nes del presidente municipal en su carácter de superior jerárquico, los cuales fueron ejecutados por los directores de Administración, de Programación y de Finanzas, y derivaron en la disminución y retención ilegal de sus remuneraciones (dietas) correspondientes al ejercicio 2013 y las subsecuentes. En términos jurídicos, los regidores demandaban una afectación a su derecho de ser votados en su modalidad de ejercicio del cargo. El Tribunal Electoral local emitió la sentencia definitiva correspondiente a este juicio el 18 de agosto de 2014, en la cual determinó en su resolutivo segundo: Se ordena al presidente municipal del Ayuntamiento de Macuspana, Tabasco, que realice todas las gestiones necesarias y pague las remuneraciones que les corresponde a los regidores […], en los términos de
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los considerandos noveno y décimo primero de la presente sentencia (TET-JDC-01/2014-I).8
En este caso se hace referencia a las peripecias jurídicas extremas a las cuales puede enfrentarse un asunto de esta naturaleza para lograr su cabal cumplimiento. Los actores (regidores) de este juicio hicieron un esfuerzo en lo procesal y administrativo para que se les pagaran sus remuneraciones (dietas). Por lo extenso del asunto, se presenta un breve recuento de la secuela procesal. 1) El 18 de febrero de 2014, tres regidores del ayuntamiento de Macuspana promovieron un juicio federal para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano ante la jueza instructora del juicio ciudadano local TET-JDC-01/2014-I, quien emitió un acuerdo el 13 de febrero del mismo año, en el cual, entre otros aspectos, determinó tener por no presentado un escrito de los actores mencionados en el que solicitaban se les reconociera con el carácter de terceros interesados, debido a que, a su parecer, dicho escrito era extemporáneo. La demanda se radicó finalmente en la Sala Superior del tepjf con el registro SUP-JDC-232/2014, la cual revocó el acuerdo impugnado en la sentencia del 12 de marzo de 2014, porque la jueza instructora carecía de competencia para emitirlo. 2) El 14 de febrero de 2014, la Contraloría Municipal del Ayuntamiento de Macuspana destituyó a uno de los regidores; el 2 de abril del mismo año, por sentencia incidental dictada en el asunto general (ag) TET-AG-01/2014-I, radicado en el Tribunal Electoral de Tabasco, se ordenó el reencauzamiento de la demanda presentada por el regidor destituido, de ag a juicio local, para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. Luego, otro regidor del ayuntamiento
8
En total fueron siete regidores.
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de Macuspana promovió el juicio SUP-JDC-395/2014 en contra de la sentencia incidental mencionada. El 7 de mayo, la Sala Superior resolvió que este juicio federal era improcedente por extemporáneo. 3) El 16 de abril de 2014, el presidente municipal de Macuspana interpuso una demanda de juicio de revisión constitucional electoral (jrc) ante el Tribunal de Tabasco, la cual se radicó en la Sala Superior del tepjf con el registro SUP-JRC-20/2014, en contra de la sentencia del 10 de abril de aquel año dictada por el Tribunal Electoral de dicha entidad federativa en el juicio ciudadano local TET-JDC-01/2014-I. En esta sentencia, entre otras cuestiones, se le ordenó a la autoridad municipal que pagara a los regidores actores las diferencias de sus remuneraciones. La Sala Superior desechó de plano la demanda en la sentencia del 14 de mayo por falta de legitimación del referido presidente municipal para impugnar la sentencia local del 10 de abril de 2014. 4) El 14 de febrero de 2014, la Contraloría Municipal del Ayuntamiento de Macuspana destituyó a dos regidores, luego, el 14 de abril de ese año, por sentencia incidental dictada en el asunto general TET-AG-02/ 2014-II, radicado en el Tribunal Electoral de Tabasco, se ordenó el reencauzamiento de la demanda presentada (de
ag
a juicio local)
para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. Después, el 25 de abril de 2014, tanto la decimocuarta como la cuarta regidora del ayuntamiento promovieron el juicio federal para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-409/2014, con el fin controvertir la sentencia incidental del 14 de abril del mismo año, resolviendo que este juicio federal era improcedente por extemporáneo. 5) El 4 de junio de 2014, la Sala Superior emitió sentencia en el juicio SUP-JDC-394/2014, promovido por los regidores del ayuntamiento de Macuspana en contra de la sentencia local del 10 de abril del mismo año, la cual fue emitida por el Tribunal Electoral de Tabasco en el juicio TET-JDC-01/2014-I. En dicha sentencia federal se determinó la reJusticia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
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vocación de la sentencia local para que el Tribunal estatal recabara del regidor de Hacienda y del director de Finanzas del ayuntamiento de Macuspana, diversa información de las cantidades reales que percibieron los actores en el ejercicio 2013, en la cual se desglosó cada uno de los conceptos de percepciones y deducciones; también se resolvió que se dictara una nueva sentencia conforme a derecho. 6) El 4 de junio de 2014, la Sala Superior emitió sentencia en el juicio SUP-JDC-396/2014, promovido por dos regidoras del ayuntamiento de Macuspana en contra de la sentencia dictada por el órgano jurisdiccional estatal en el juicio TET-JDC-01/2014-I, en la cual se le ordenó al presidente municipal que pagara a los regidores actores varias diferencias en sus remuneraciones. En esa sentencia, la Sala Superior desechó la demanda por considerar que los enjuiciantes carecían de interés jurídico porque no se advertía afectación individualizada, cierta, actual, directa e inmediata a sus derechos político-electorales, pues la condena que pretendían impugnar fue decretada únicamente contra el presidente municipal. 7) El 4 de junio de 2014, la Sala Superior emitió sentencia en el juicio SUP-JDC-397/2014, promovido por otros regidores del ayuntamiento de Macuspana, a fin de impugnar también la sentencia dictada por el Tribunal estatal en el juicio TET-JDC-01/2014-I, en la cual se le ordenó al presidente municipal de Macuspana que pagara a los regidores actores varias diferencias en sus remuneraciones. La Sala Superior resolvió en el mismo sentido que en el caso anterior. 8) El 2 de julio de 2014, la Sala Superior emitió sentencia en el juicio SUP-JDC-473/2014, promovido por el suplente del regidor enjuiciante. En dicha sentencia federal se revocó la sentencia del órgano jurisdiccional local y se le ordenó que devolviera el expediente al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Tabasco para que resolviera conforme a derecho.
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9) Una semana más tarde, el 9 de julio de 2014, la Sala Superior emitió sentencia en el juicio SUP-JDC-474/2014, promovido por las regidoras del ayuntamiento de Macuspana en contra de la sentencia del 5 de junio del mismo año, la cual fue emitida por el Tribunal de la referida entidad federativa en el juicio ciudadano local TET-JDC-08/2014-II, con la que revocó la resolución del 14 de febrero de 2014 emitida por la Contraloría Municipal del Ayuntamiento de Macuspana, en la que se ordenó la destitución de algunos regidores para restituirlos en los cargos para los que fueron elegidos y dejar sin efectos el llamamiento de las regidoras suplentes. En dicha sentencia federal se revocó la sentencia del Tribunal Electoral local y se le ordenó devolver el expediente al Tribunal de lo Contencioso Administrativo tabasqueño para que resolviera conforme a derecho. 10) Días más tarde, el 29 de julio, la Sala Superior reencauzó a
ag
el jui-
cio SUP-JDC-518/2014, promovido por el primer síndico de Hacienda y director de Finanzas del ayuntamiento de Macuspana en contra del acuerdo del 27 de junio de 2014, el cual fue emitido por el magistrado del Tribunal Electoral de Tabasco y ponente en el expediente TET-JDC-01/2014-I, en el cual se hizo efectivo el apercibimiento señalado en el diverso acuerdo del 17 de junio del mismo año dictado en cumplimento de la sentencia del juicio SUP-JDC-394/2014, en el cual ordenó a los actores que le remitieran la información que contuviera las cantidades reales que percibieron los regidores del ayuntamiento de Macuspana en el ejercicio de 2013. 11) El 30 de julio de 2014, la Sala Superior del Tribunal Electoral resolvió el asunto general SUP-AG-59/2014, que tuvo su origen en el juicio SUP-JDC-518/2014, relacionado con el mencionado acuerdo del 27 de junio de ese año emitido por el magistrado local. En dicho ag se resolvió que el acuerdo combatido, por el cual se hizo efectivo el apercibimiento de multa conforme al artículo 34, inciso c, de la Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral de Tabasco (lmimeet 2016), no Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
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estaba debidamente fundado y motivado, ya que se impuso una multa de 250 días de salario mínimo vigente en el estado de Tabasco, pero, en realidad, se apercibió por 200 días y, además, no se estaba considerando la proporción en que cada uno de esos servidores públicos había cumplido el requerimiento que se le hizo. 12) El 20 de agosto de 2014, la Sala Superior del
tepjf
resolvió el juicio
SUP-JDC-518/2014 en contra de la sentencia incidental del 14 de julio de ese año emitida en el cuadernillo TET-CD-06/2014-I (incidente de imposibilidad de cumplimiento de sentencia del juicio ciudadano local TET-JDC-01/2014-I del Tribunal Electoral de Tabasco), por la cual se declaró improcedente dicho incidente promovido por el presidente municipal de Macuspana. En dicho juicio federal, la Sala Superior confirmó la sentencia incidental del 14 de julio de 2014. 13) El 1 de septiembre de 2014, la Sala Superior reencauzó a
ag
el juicio
SUP-JDC-2146/2014, promovido por el presidente municipal de Macuspana en contra de la resolución incidental del 14 de julio de ese año, que fue emitida por el Tribunal Electoral tabasqueño en el cuadernillo TET-JDC-01/2014-I (incidente de inejecución de sentencia del expediente TET-JDC-01/2014-I), por la cual se le ordenó al presidente municipal que diera cumplimiento, en un plazo de cinco días hábiles, a la sentencia del 10 de abril de 2014 emitida en el juicio TET-JDC-01/2014; que notificara personalmente a los incidentistas el acta de sesión de cabildo en que se hubiera aprobado cuál sería la dieta o remuneración que percibirían los regidores durante 2014, y que enviara la documentación con la cual acreditaba haberles pagado el importe total de las dietas y demás prestaciones correspondientes a 2014, las cuales quedaron intocadas en la ejecutoria del 4 de junio de ese año dictada en el juicio SUP-JDC-394/2014. En caso de incumplimiento, se le apercibió con la aplicación de la multa establecida en la sentencia del 10 de abril de aquel año.
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207 El cumplimiento de las sentencias en materia electoral
14) El 9 de septiembre de 2014, la Sala Superior reencauzó a
ag
el juicio
SUP-JDC-2322/2014, promovido por el primer síndico de Hacienda y el director de Finanzas del ayuntamiento de Macuspana en contra del acuerdo del 13 de agosto de aquel año, el cual fue emitido por el magistrado local del Tribunal Electoral de Tabasco en el juicio TET-JDC-01/2014-I. Dicho acuerdo fue dictado en cumplimiento de la sentencia del 30 de julio de 2014 de esta Sala Superior, emitida en el asunto general SUP-AG-59/2014, en el cual se determinó hacer efectiva una multa a los actores como corrección disciplinaria, conforme al artículo 34, apartado 1, inciso c, de la
lmimeet
(2016) por “eludir su
responsabilidad” de dar cumplimiento al requerimiento del 17 de junio de aquel año. 15) El 9 de septiembre de 2014, la Sala Superior reencauzó a
ag
el jui-
cio SUP-JDC-2343/2014, promovido por el presidente municipal de Macuspana en contra del acuerdo del 20 de agosto de ese año, el cual fue dictado por el magistrado del Tribunal Electoral tabasqueño en el cuadernillo TET-CD-05/2014-I (incidente de inejecución de la sentencia del 10 de abril de 2014 dictada en el juicio TET-JDC-01/2014-I), mediante el cual se le hizo efectivo un apercibimiento de multa por la cantidad de 1,000 días de salario mínimo vigente en el estado de Tabasco, equivalentes a $63,770.00. 16) Casi un mes después, el 1 de octubre de 2014, la Sala Superior reencauzó a ag el juicio SUP-JDC-2514/2014, promovido por el presidente municipal de Macuspana en contra del acuerdo del 8 de septiembre de ese año, y que fue dictado por el magistrado del Tribunal Electoral estatal en el cuadernillo TET-CD-05/2014-I, mediante el cual se le impuso una multa de 2,000 días de salario mínimo vigente en Tabasco, equivalentes a $127,540.00, por seguir negándose a acatar la sentencia del 10 de abril, lo que lo hizo acreedor a la medida de apremio establecida en el acuerdo del 20 de agosto y en la de fondo, reiterada en la incidental del 14 de julio. Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
208 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
17) El 1 de octubre de 2014, la Sala Superior resolvió el asunto general SUP-AG-83/2014, en el cual se determinó que dicho medio de impugnación era improcedente al haber quedado sin materia, ya que el magistrado local había dictado un diverso acuerdo el 20 de agosto de aquel año en el cuadernillo ya citado TET-CD-05/2014-I, en el cual hizo efectivo el apercibimiento de multa por un monto equivalente a $63,770.00. 18) El 1 de octubre de 2014, la Sala Superior también resolvió el asunto general SUP-AG-85/2014 promovido en contra del acuerdo del 13 de agosto de ese año y emitido por el referido magistrado local en el juicio TET-JDC-01/2014-I. Este acuerdo se dictó en cumplimiento de la sentencia del 30 de julio de 2014 de esta Sala Superior emitida en el asunto SUP-AG-59/2014, en el cual se hizo efectiva una multa como corrección disciplinaria conforme al artículo 34, apartado 1, inciso c, de la lmimeet (2016), por “eludir su responsabilidad” de dar cumplimiento al requerimiento del 17 de junio de aquel año. En dicho ag se resolvió que estaban debidamente fundadas y motivadas las multas aplicadas al primer actor por 200 días de salario mínimo vigente en Tabasco, equivalentes a $12,754.00, y al segundo, por 92 días de salario mínimo vigente en la referida entidad, equivalentes a $5,866.84. 19) En esa misma fecha, la Sala Superior resolvió el asunto general SUP-AG-86/2014, promovido por el presidente municipal de Macuspana en contra del acuerdo del 20 de agosto de 2014, el cual fue dictado por el magistrado del Tribunal Electoral de Tabasco en el cuadernillo incidente de inejecución de la sentencia del 10 de abril de 2014, dictada en el juicio TET-JDC-01/2014-I, mediante el cual se le hizo efectivo un apercibimiento de multa por la cantidad de 1,000 días de salario mínimo vigente en aquel estado, equivalentes a $63,770.00. En dicho
ag
se resolvió que estaba debidamente fundada y motivada la multa que se le aplicó al presidente municipal. 20) El 15 de octubre de 2014, la Sala Superior resolvió el asunto general SUP-AG-112/2014, promovido por el actor en contra del acuerdo del 8 Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
209 El cumplimiento de las sentencias en materia electoral
de septiembre de aquel año, el cual fue dictado por el magistrado local en el cuadernillo TET-CD-05/2014-I, mediante el que se le impuso una multa de 2,000 días de salario mínimo vigente en la referida entidad federativa, equivalentes a $127,540.00, por continuar negándose a acatar la sentencia del 10 de abril de aquel año. En dicho ag se resolvió que el acuerdo combatido no estaba fundado y motivado de la manera debida, ya que no se infería elemento alguno que justificara el incremento de la multa que se impuso al actor, por lo cual se redujo a 1,000 días de salario mínimo vigente en Tabasco. 21) Casi un mes después, el 19 de noviembre de 2014, la Sala Superior reencauzó a incidente de inejecución de sentencia el juicio SUPJDC-2693/2014, promovido por el presidente municipal de Macuspana en contra del acuerdo del 31 de octubre de ese año, el cual fue dictado por la magistrada presidenta del Tribunal Electoral estatal, en el que ordenó hacer efectiva la multa de 1,000 días de salario mínimo general vigente en Tabasco, equivalentes a $63,770.00, tal como se determinó en el asunto general SUP-AG-112/2014. 22) El 1 de diciembre de 2014, la Sala Superior del tepjf reencauzó a juicio electoral el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-2673/2014, promovido por el presidente municipal, la directora de Administración y el director de Finanzas del ayuntamiento de Macuspana, en contra de la resolución incidental del 23 de octubre del mismo año, la cual fue emitida por el Tribunal Electoral de Tabasco en el cuadernillo de incidente de inejecución de sentencia TET-CD-14/2014-I relativo al juicio TET-JDC-01/2014-I. En esta resolución se les apercibió a los actores que se les aplicaría el doble de la multa establecida en la sentencia del 18 de agosto, por reincidir en el incumplimiento de esa sentencia y de la resolución incidental del 23 de octubre, como lo prevé el artículo 34, apartado 1, inciso c, de la lmimeet
(2016).
Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
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23) Ese mismo día, la Sala Superior de
tepjf
reencauzó a juicio electoral
el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-2774/2014 promovido por los ya citados titulares de los cargos del ayuntamiento de Macuspana en contra del acuerdo del 13 de noviembre de aquel año, el cual fue emitido en el cuadernillo de incidente de inejecución de sentencia TET-CD-14/2014-I. En este acuerdo se hizo efectivo el apercibimiento de multa señalado en la sentencia incidental del 23 de octubre ya mencionada. 24) Una semana después, el 10 de diciembre de 2014, la Sala Superior resolvió el juicio electoral SUP-JE-05/2014, promovido por los referidos actores en contra de la resolución incidental del 23 de octubre de ese año, la cual fue dictada en el cuadernillo de incidente de inejecución de la sentencia ya citada, relativa al juicio TET-JDC-01/2014-I, en la que se les apercibió a esos actores que se les aplicaría una multa por el doble de la que se señaló en la sentencia del 18 de agosto conforme al artículo 34, apartado 1, inciso c, de la lmimeet (2016), si se negaban a cumplimentar dicha sentencia. En este juicio se resolvió que debía modificarse la resolución del 23 de octubre para el único efecto de que se apercibiera a la directora de Administración y al director de Finanzas con una multa de 50 días de salario mínimo vigente en Tabasco, en caso de incumplimiento. 25) El 18 de diciembre de 2014, la Sala Superior resolvió el juicio electoral SUP-JE-07/2014, promovido por los titulares de los cargos referidos en contra del acuerdo del 13 de noviembre de ese año, el cual fue dictado en el cuadernillo de incidente de inejecución de sentencia TET-CD-14/2014-I, relativo al juicio TET-JDC-01/2014-I. Por este acuerdo, se hizo efectivo el apercibimiento de multa a los actores por 2,000 días de salario mínimo vigente en el estado de Tabasco, equivalentes a $127,540.00, ya que se negaron a cumplimentar la sentencia del 18 de agosto. En dicho juicio se resolvió que se debía modificar el acuerdo del 13 de noviembre para el único efecto de que se impusiera a la Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
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directora de Administración y al director de Finanzas una multa de 50 días de salario mínimo vigente en la entidad. 26) El 19 de enero de 2015, la Sala Superior reencauzó a juicio electoral el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-263/2015, promovido por el presidente municipal, la directora de Administración y el director de Finanzas del ayuntamiento de Macuspana, en contra de la resolución del 23 de diciembre de 2014, la cual fue dictada por el Tribunal Electoral tabasqueño en el incidente de inejecución de sentencia TET-CD-14/2014-I, derivado del juicio ciudadano local TET-JDC-01/2014-I. Por esta resolución se hicieron efectivas las multas a los actores citados ante el cumplimiento parcial de la resolución incidental del 23 de octubre de aquel año y se fijó un plazo de cinco días hábiles a efecto de que dieran cabal y absoluto cumplimiento, con apercibimiento de arresto por 24 horas en caso de inobservancia. 27) En la misma fecha, la Sala Superior reencauzó a juicio electoral el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-267/2015, promovido por el presidente municipal de Macuspana en contra de la sentencia incidental del Tribunal Electoral de Tabasco, la cual fue emitida el 30 de diciembre de 2014 en el citado cuadernillo derivado del juicio TET-JDC-01/2014-I. Entre otras cuestiones, en esta resolución se le apercibió al actor, en su carácter de autoridad, que en caso de insistir en no cumplir con la sentencia del 10 de abril de 2014 ni con la sentencia interlocutoria del 14 de julio de ese año, y tampoco con el acuerdo, se le aplicaría un arresto por 24 horas conforme al artículo 34, apartado 1, inciso e, de la lmimeet (2016). 28) Una semana después, el 26 de enero de 2015, la Sala Superior resolvió el incidente de inejecución de la sentencia dictada en el asunto general SUP-AG-112-/2014, el cual fue promovido por el primer regidor propietario y el presidente municipal de Macuspana en contra del acuerdo del 31 de octubre de 2014, en el que se ordenó hacer efectiva la multa de Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
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1,000 días de salario mínimo general vigente en el estado de Tabasco, como se determinó en el asunto general SUP-AG-112/2014. En dicho asunto, se escindió la causa (formándose luego el juicio electoral SUP-JE-01/2014) y, además, se resolvió que el acuerdo combatido estaba apegado a derecho porque constituía el cumplimiento de la resolución emitida en el asunto general SUP-AG-112/2014. 29) En la misma sesión, la Sala Superior resolvió el juicio SUP-JDC -2895/2014, promovido por el presidente municipal, la directora de Administración y el director de Finanzas del ayuntamiento de Macuspana, en contra del acuerdo del 2 de diciembre de 2014, el cual fue emitido por el Tribunal Electoral estatal en el incidente de inejecución de sentencia TET-CD-14/2014 derivado del juicio ciudadano local TET-JDC-01/2014-I. En ese acuerdo se determinó el cumplimiento parcial de lo que se le ordenó al presidente municipal y se les requirió a las autoridades ya citadas que, en un término de cinco días hábiles contados a partir de la notificación, realizaran el pago total a los regidores afectados, como se ordenó en la sentencia incidental, con el apercibimiento de que de no hacerlo, se harían acreedores a la medida de apremio señalada en el diverso acuerdo del 13 de noviembre de 2014, consistente en un arresto por 24 horas, conforme al artículo 34, apartado 1, inciso e, de la lmimeet (2016). Asimismo, se acordó que no era procedente aplicar la medida de apremio de arresto, como solicitaron los regidores afectados, porque estaba sub judice el plazo que se les concedió al presidente municipal, a la directora de Administración y al director de Finanzas en el acuerdo del 13 de noviembre de 2014. 30) El 28 de enero de 2015, la Sala Superior resolvió el juicio SUP -JDC-268/2015, promovido por los regidores del ayuntamiento de Macuspana, así como el juicio electoral SUP-JE-5/2015, promovido por el presidente municipal en contra de la sentencia incidental del 30 de diciembre de 2014, la cual fue dictada en el cuadernillo diverso TET-CD-05/2014-I, derivado del juicio local para la protección de los Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
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derechos político-electorales del ciudadano TET-JDC-01/2014-I. En este juicio, se determinó dejar sin efecto la sentencia incidental controvertida para dejar también insubsistente la determinación relativa a reservar el pronunciamiento respecto del pago de las remuneraciones que reclamaban los actores del juicio SUP-JDC-268/2015 (establecida en el considerando segundo, apartado B, en particular, en el estudio denominado “Disminución y retención de compensaciones y dietas de febrero 2014 hasta la presente fecha”) porque el Tribunal Electoral de Tabasco no es autoridad competente para emitir un pronunciamiento respecto del tema de la exigencia del pago de dietas, compensaciones y gratificaciones cuyo origen sea un procedimiento de responsabilidad administrativa de los servidores públicos. Por otra parte, se resolvió que esta Sala Superior ya se había pronunciado respecto de la legalidad de la imposición de la medida de apremio que consistió en el arresto, en el juicio electoral SUP-JE-7/2014, por lo que se actualizaba la eficacia refleja de la cosa juzgada. 31) El 11 de febrero de 2015, la Sala Superior resolvió el juicio electoral SUP-JE-01/2014, promovido por el presidente municipal de Macuspana en contra del acuerdo del 31 de octubre de 2014 en el incidente de inejecución TET-CD-05/2014, en el cual ordenó que se hiciera efectiva la multa en su contra por un monto de 1,000 días de salario mínimo general vigente en dicha entidad federativa, en términos de lo dispuesto en el SUP-AG-112/2014. En dicho juicio se resolvió que las alegaciones que se formularon no eran suficientes para revocar o modificar dicho acuerdo. 32) A la semana siguiente, el 18 de febrero de 2015, la Sala Superior reencauzó a juicio electoral el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-543/2015, el cual fue promovido por el presidente municipal, la directora de Administración y el director de Finanzas en contra del acuerdo del 23 de enero de 2015, que fue emitido por la magistrada presidenta del Tribunal Electoral de Tabasco en el cuadernillo de incidente de incumplimiento de sentenJusticia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
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cia TET-CD-14/2014-I, derivado del juicio local para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano TET-JDC-01/2014-I. 33) Al día siguiente, la Sala Superior del
tepjf
resolvió el juicio electo-
ral SUP-JE-04/2015 promovido por los referidos actores, con el fin de impugnar el acuerdo del 23 de diciembre de 2014 dictado por el Tribunal Electoral tabasqueño en el incidente de inejecución de sentencia TET-CD-14/2014-I, derivado del juicio ciudadano local TET-JDC01/2014-I. En este acuerdo se hicieron efectivas las multas decretadas en las ejecutorias SUP-JE-5/2014 y SUP-JE-7/2014 consistentes en 50 días de salario mínimo general vigente en el estado, en contra de los directores de Finanzas y de Administración, y también las multas dictadas en contra del presidente municipal equivalentes a 1,000 y 2,000 días de salario mínimo general vigente en la entidad. De igual manera, se requirió al presidente municipal y a los directores de Finanzas y de Administración para que, en el término de tres días hábiles contados a partir de la notificación, realizaran el pago total de lo adecuado a los incidentistas, con el apercibimiento al presidente municipal de que, en caso de incumplimiento, se haría acreedor a la medida de apremio fijada en el diverso acuerdo del 13 de noviembre de 2014, consistente en un arresto por 24 horas. También se apercibió a los propios directores de Finanzas y de Administración que, en caso de no cumplir con lo ordenado en la sentencia del 18 de agosto de 2014, en la sentencia incidental del 23 de octubre de ese año y en el acuerdo, se harían acreedores a una multa de 80 días de salario mínimo vigente en Tabasco. En ese juicio se confirmó el acuerdo del 23 de diciembre de 2014. 34) En la misma sesión, la Sala Superior resolvió el juicio electoral SUP-JE-36/2015, promovido por el presidente municipal, la directora de Administración y el director de Finanzas, en contra del acuerdo del 23 de enero de 2015, el cual fue emitido por el Tribunal Electoral estatal en el cuadernillo de incidente de incumplimiento de sentencia TET-CD-14/2014-I, derivado del juicio local TET-JDC-01/2014-I. Por Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
215 El cumplimiento de las sentencias en materia electoral
este acuerdo se ordenó girar nuevo oficio para que hicieran efectivas las siguientes multas: las relativas al juicio electoral SUP-JE-5/2014, consistentes en multas a cada uno de los actores por 50 días de salario mínimo vigente en el estado en 2014 ($63.77), que equivalen a $3,188.50; la impuesta al presidente municipal por 1,000 días de salario mínimo vigente en Tabasco, equivalentes a $63,770.00; las relacionadas con el juicio electoral SUP-JE-7/2014, consistentes en multas a cada uno de los actores por 50 días de salario mínimo vigente en el estado en 2014 ($63.77), que equivalen a $3,188.50, así como una multa al presidente municipal por 2,000 días de salario mínimo vigente en la entidad, equivalentes a $127,540.00. En dicho juicio se determinó que los actores ya habían agotado su derecho de impugnación en el juicio electoral SUP-JE-4/2015, por lo que era evidente que este segundo juicio era notoriamente improcedente. Después de esta “avalancha de juicios”, se aprecia la intención de no cumplir con el pago de dietas a las que tienen derecho los ediles de Macuspana, Tabasco. Este caso llama la atención porque solo se contabilizó un incidente de inejecución de sentencia respecto de una ejecutoria emitida por la Sala Superior, pero los diversos medios de impugnación interpuestos por el presidente municipal y varios regidores del municipio fueron tendentes a no pagar las remuneraciones (dietas) y otras prestaciones que les correspondían a los regidores actores en el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano TET-JDC-01/2014-I. También se observa que si bien puede afirmarse que el presidente municipal y los diversos regidores de Macuspana interpusieron un excesivo número de medios de impugnación, tanto del orden federal como local, por otra parte, no fue posible restringírseles en sus derechos de audiencia y de defensa, los cuales, aunque llevados a una práctica extrema, son derechos humanos contemplados en la cpeum y, por ello, la propuesta que se hace, en este caso, consistiría en un llamado a la corduJusticia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
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ra, la mesura y la prudencia, con el fin de que no se trastoque el legítimo derecho de los servidores públicos elegidos por el voto de los ciudadanos a percibir sus remuneraciones (dietas), conforme a la normatividad aplicable o a los acuerdos emitidos en las sesiones del ayuntamiento, ya que, en estas situaciones, el pago de esas remuneraciones depende, en términos generales, de la voluntad del presidente municipal.
Destino de las multas que impone el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Las multas están comprendidas en las medidas de apremio y correcciones disciplinarias que puede imponer el
tepjf.
Su fundamento inicial se
encuentra en los artículos 189, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (lopjf 2016), así como 32 y 33 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (lgsmime 2014). La Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación no establece disposición alguna relacionada con la forma en que deben hacerse efectivas las multas impuestas por el Tribunal Electoral, es decir, no existe referencia de las leyes electorales que regulan la organización y la facultad de imponer multas por parte de este órgano jurisdiccional respecto de la manera de ejecutarlas. Por su parte, la potestad del
tepjf
dispuesto en los artículos 32 y 33 de la
de imponer multas deriva de lo lgsmime
(2014) que, de manera
clara, señalan: Artículo 32 1. Para hacer cumplir las disposiciones del presente ordenamiento y las sentencias que dicte, así como para mantener el orden y el respeto y la consideración debidos, el Tribunal Electoral podrá aplicar discrecionalmente los medios de apremio y las correcciones disciplinarias siguientes: […]
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c) Multa de cincuenta hasta cinco mil veces el salario mínimo diario general vigente en el Distrito Federal. En caso de reincidencia se podrá aplicar hasta el doble de la cantidad señalada; Artículo 33 1. Los medios de apremio y las correcciones disciplinarias a que se refiere el artículo 32, serán aplicados por el Presidente de la Sala respectiva, por sí mismo o con el apoyo de la autoridad competente, de conformidad con las reglas que al efecto establezca el Reglamento Interno del Tribunal Electoral.
A su vez, el Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (ritepjf 2016), en su artículo 116, señalaba: las multas que fije el Tribunal Electoral se harán efectivas ante la Tesorería de la Federación en un plazo improrrogable de quince días contados a partir de la notificación que reciba la persona sancionada, misma que deberá informar del debido cumplimiento, para efectos de ordenar archivar el asunto correspondiente.
En este sentido, ante la Tesorería de la Federación se hacen efectivas las multas que el tepjf impone en ejercicio de sus funciones, sin que se cuente con información respecto del destino final de las cantidades pagadas. La jurisprudencia, la legislación federal y las entidades federativas señalan que tales multas constituyen un ingreso para el erario público: MULTAS IMPUESTAS POR EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. SON APROVECHAMIENTOS QUE CONSTITUYEN UN CRÉDITO FISCAL. Las multas que impone el Poder Judicial de la Federación pertenecen al rubro de aprovechamientos federales, según lo dispuesto en el artículo 3º. del Código Fiscal de la Federación, ya que constituyen ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público, distintos de los que obtiene por contribuciones o ingresos derivados de financiamientos y de los
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que obtienen los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, lo que se corrobora por el hecho de que dentro de la clasificación que el artículo 2º. del propio Código hace de las contribuciones en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, no están comprendidas aquellas multas, ni tampoco como accesorios de las contribuciones, ya que su imposición no tiene origen en el ejercicio de la potestad tributaria, sino en facultades admonitorias y sancionatorias, establecidas legalmente por la inobservancia, violación o abuso de deberes relacionados con el acceso, procuración y administración de justicia, a cargo de los gobernados y de las autoridades. En ese sentido, estrictamente deben conceptuarse como multas no fiscales, pero que dan lugar a un crédito fiscal, pues los créditos fiscales que el Estado o sus organismos descentralizados tienen derecho a percibir, pueden provenir, entre otros rubros, de los aprovechamientos, según lo señala el numeral 4º de dicho Código; por tanto, si las multas impuestas por el Poder Judicial de la Federación tienen carácter de aprovechamientos, es incuestionable que, determinadas en cantidad líquida, constituyen un crédito fiscal y el Estado está facultado para proceder a su cobro, inclusive a través del procedimiento administrativo de ejecución previsto en el capítulo tercero del título quinto del referido Código. [No se mencionan los precedentes de esta jurisprudencia.] Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del 6 de junio de 2003 (tesis de jurisprudencia 50/2003).
Destaca que la Ley de Ingresos de la Federación (lif) para el ejercicio fiscal 2015 contempla como un ingreso los aprovechamientos y, entre estos, se encuentran las multas (lif 2015). En este sentido, el Código Fiscal de la Federación (cff) otorga a las multas la calidad de aprovechamientos, como se desprende de su artículo 3 (cff 2016). También se debe mencionar que la lif vigente (artículos 10 y 12, 2016), la Ley de la Tesorería de la Federación (ltf, artículos 6 y 30, 2015), la Ley Federal de PresupuesJusticia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 179-231
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to y Responsabilidad Hacendaria (lfprh, artículo 51, 2015), el cff (artículo 20, 2016) y el Reglamento Interno de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (rishcp, artículo 11, fracciones V y VI, 2014) contienen diversas disposiciones que encomiendan a la Tesorería de la Federación facultades precisas en materia de cobro, concentración o ejecución de ingresos de la Federación y créditos fiscales. Una propuesta relacionada con el cambio de destino de las multas requeriría una modificación legislativa, de la cual se derivaría, más tarde, la posibilidad de reformar el ritepjf, para cambiar la forma de hacer efectivas las multas y que sean aplicadas cuando se presenten casos en que existan servidores públicos afectados por decisiones de otros; es decir, si existe contumacia de parte de unos servidores públicos electos popularmente y afectan a otros que también fueron elegidos por la vía del sufragio, es factible que las multas que impongan los tribunales electorales a los primeros, se destinen al pago de las remuneraciones (dietas) de los segundos, aunque solo cubran una parte de esas retribuciones, siempre y cuando exista una sentencia firme que así lo determine; sin embargo, como también ya se ha señalado, se requieren más elementos legislativos por parte de la Federación y de las entidades federativas, con la finalidad de que las multas sean más gravosas y se apliquen efectivamente a los infractores de la norma. También se considera que deben fortalecerse con la celeridad debida los mecanismos tendentes a avanzar en el acatamiento de las sentencias de los tribunales electorales del país, en estricto cumplimiento del mandato constitucional de impartición de justicia pronta, completa e imparcial.
Anexo El número de juicio e incidentes que tuvieron que resolverse de manera previa a la jornada electoral 2015 (enero-junio) fueron los que se muestran en la figura 1.
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Figura 1
Fuente: tepjf (2016).
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De balas y votos a un federalismo (judicial) de solidaridad (o breve crónica de una metamorfosis: de lo local a lo glocal)* From Bullets and Votes to a Solidary ( Judicial) Federalism (or Brief Chronicle of a Metamorphosis: From the Local to the Glocal) María Amparo Hernández Chong Cuy (México)** Fecha de recepción: 14 de noviembre de 2016. Fecha de aceptación: 25 de abril de 2017.
Resumen En este artículo se analiza, de manera crítica, el concepto federalismo judicial y sus alcances en el ámbito electoral. El estudio se centra en los casos litigiosos surgidos en Michoacán durante el periodo en que la autora se desempeñó como magistrada adscrita a la Sala Regional Toluca del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Se estudian las sentencias ST-AG-20/2013 y ST-JDC-467/2015 y acumulado ST-JDC-468/2015. Respecto de la primera, se resalta el criterio ahí asentado consistente en que todo conflicto electoral local debe tener un tribunal estatal que lo resuelva en primera instancia y que los tribunales federales no pueden,
*
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Las ideas aquí expuestas formaron parte de las reflexiones expresadas por la autora con motivo de la conclusión de su cargo como magistrada regional electoral, el 2 de marzo de 2016, en Michoacán. Magistrada de circuito por el Consejo de la Judicatura Federal, actualmente adscrita a la materia administrativa en el Primer Circuito.
[email protected].
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salvo excepcionales casos de urgencia, conocer de primera mano o en primer grado de asuntos que son eminentemente locales. De la segunda sentencia, se subraya la problemática que representa decidir acerca del cumplimiento o incumplimiento de las decisiones de una autoridad judicial local, lo que, si bien puede parecer antifederalista, implica hacer efectivo el derecho a la protección judicial. El planteamiento fundamental consiste en que el federalismo judicial en materia electoral tiene particularidades propias. Se sostiene que no es con limitaciones a la procedencia de los juicios ante los tribunales federales como mejor se salvaguarda el federalismo o la autoridad de los jueces locales, sino con la apertura y realización de un auténtico diálogo entre razonamientos. Esta concepción de federalismo judicial conduce a sostener que cuando los tribunales federales actúan como revisores de los tribunales estatales electorales tienen no solo los deberes propios de una revisión en estricto sentido, sino, además, un importante deber de solidaridad con estos. Palabras clave: federalismo judicial, federalismo solidario, legitimación judicial, jurisdicción electoral.
Abstract This paper analyzes critically the concept of judicial federalism and its scope in the electoral field. The analysis focuses on cases that arose in the state of Michoacán during the period in which the author served as justice of the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary. It addresses, in particular, the judgments in the cases ST-AG-20/2013 and ST-JDC-467/2015, accumulated. Regarding the former, the article emphasizes the criterion established therein that all local electoral conflicts should be adjudicated by a state courts a first instance, and that the federal courts cannot, except in rare cases of urgency, decide as a first instance on matters which are eminently local. As regards the second ruling the article highlights the difficulties inherent in deciding on the issue of compliance with the decisions taken by the local judicial authorities, which, while it may seem anti-federalist, imJusticia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 233-267
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plies ensuring the effectiveness of the right to judicial protection. The fundamental argument is that the judicial federalism in electoral matters has its own particularities; that federalism or the authority of local judges is best safeguarded, not by limiting the incursion of federal tribunals, but rather by carrying out an authentic dialogue between different reasonings. This understanding of judicial federalism leads to the contention that when federal courts act as auditors of state electoral courts, they have not only the duties inherent in the judicial review but, in addition, an important duty of solidarity with the state courts. Keywords: judicial federalism, solidary federalism, judicial legitimacy, electoral jurisdiction.
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Conociendo lo local l ser nombrada magistrada electoral, ejercer jurisdicción en Michoacán fue algo que me preocupó, no porque tuviera algún temor en particular, sino por la complejidad que seguramente caracterizaría los litigios ahí surgidos. Fui designada para ejercer en la V Circunscripción Plurinominal, que comprende además del Estado de México, Hidalgo y Colima, a Michoacán, lo cual representaba para mí la inquietante realidad de resolver litigios que tenían sus génesis en esta tierra tan conmocionada y victimizada en muchos sentidos. Cuando asumí el cargo, diario se hablaba de Michoacán en todos los medios de comunicación nacionales, y no precisamente para dar cuenta de sucesos de celebración o esperanza ─como la visita del Papa Francisco─, se hablaba de violencia, sangre, muertes, poderes de facto o paralelos, policías y autodefensas, derecho de piso y acopio de armas y un sin fin de problemáticas que no es el caso detallar. Todos lo llevamos en la memoria y, seguramente, los michoacanos con una experiencia de vida mucho más cercana. Era preocupante ser juez de conflictos suscitados en una zona geográfica con problemas tan complejos, profundos y difíciles de entender. Quería conocer Michoacán porque creía que, para juzgar mejor los litigios que se me presentaran, tenía que entender qué pasaba; necesitaba conocer sus contextos y paisajes para leer mejor la textura de sus litigios y no ver cada juicio como un asunto más que debía tener una solución final en unos cuantos días. Creía que todos, michoacanos o no, teníamos que, desde su lugar y sus posibilidades, tratar de hacer algo para que en Michoacán hubiera paz y se reconstruyera la confianza de la ciudadanía en la justicia, en la legalidad. Con ese ánimo en mente, una de las primeras tareas ─ciertamente interminable─ a las que me aboqué fue leer cuanta literatura tuve a mi alcance acerca de Michoacán. Acerca del Michoacán contemporáneo. Fui descubriendo un estado lleno de gente con anhelos de desarrollarse, de Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 233-267
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tener una mejor vida y de cambiar realidades precarias. Esto se manifestaba de muchas formas: en las oleadas de quienes emigraron, en los sueños de los que ya regresaban y en los de quienes, en su deseo de salir de la precariedad, habían encontrado en actividades ilícitas formas de vida con las que creyeron que cambiarían su realidad. Hallé un fervor religioso en distintos credos, que tomaba matices distintos de región en región y entendí por qué en esa tierra surgió jurisprudencialmente como causal de nulidad de elecciones la irrupción al principio de laicidad del Estado mexicano (caso Yurécuaro) (SUP-JRC-604/2007). Comprendí por qué en Michoacán surgieron los litigios que llevaron al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) a sentar los primeros y aún tan relevantes criterios jurisprudenciales respecto del derecho de autogobierno que, de manera convencional y constitucional, se ha reconocido a las comunidades indígenas (caso Cherán) (SUP-JDC-9167/2011). Seguí el desenvolvimiento de esta sentencia, no carente de dificultades y problemas de otro orden y sin respuesta constitucional clara de parte de los gobiernos municipales emanados de estos diferenciados procesos electorales ─basta con ver la controversia constitucional 32/2012 suscitada después de esto─. La preocupación por ejercer jurisdicción en Michoacán se convirtió en el punto de partida de un proceso de aprendizaje que me llevó, en muy poco tiempo, a golpe de gratas e ingratas sorpresas, a admirar un estado con muchos crisoles, colores y anhelos, como también con diversos problemas, y a estar orgullosa de ejercer jurisdicción en una tierra tan especial. En ese proceso de construirme lo que algunos llamarían un metacontexto de descubrimiento, hubo algo que creí que me ayudaría a ejercer el cargo con un mayor sentido de responsabilidad: conocer o tratar de entender cómo se relacionaba la violencia con las elecciones. Me dediqué a buscar literatura en derecho comparado y fuentes nacionales acerca de este tema. Quería entender este fenómeno complejo porque deseaba estar preparada para juzgar litigios electorales que tuvieran Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 233-267
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un componente o trasfondo social de este orden. En ese camino encontré literatura e investigaciones, si bien pocas, sumamente interesantes.1 Algunas de estas proponían que, en contextos de violencia, el voto no es libre; otras, que en estos contextos el voto no es útil, ya que solo da lugar a gobiernos de papel, pues no son las autoridades electas quienes realmente fungen como tales, y unas más hablaban de la influencia del crimen organizado en la definición de candidaturas o de vencedores en las elecciones y de otras tantas hipótesis que no es el caso mencionar. Es importante subrayar que no eran estudios acerca de Michoacán o exclusivamente de dicho estado. Por lo anterior, junto con un equipo de jóvenes investigadores, economistas, politólogos y abogados, emprendí la búsqueda de datos que pudieran dar luz acerca de esta problemática porque quería saber ─parafraseando a uno de los académicos consultados─2 cómo se relacionaban las balas con los votos; la pobreza y el desarrollo humano con la participación electoral, y la violencia con la alternancia política. Fueron meses de buscar información, otros tantos de registrarla y unos más para analizarla. Una vez recopilados múltiples datos ─tarea nada fácil─, se construyeron dos modelos a efectos de determinar, primero, si existía alguna correlación significativa entre el contexto de violencia (mediante tres variables: presencia de narcotráfico, homicidios dolosos relacionados con el crimen organizado y presencia de autodefensas) y la participación política ciudadana (en elecciones de ayuntamiento, de diputados locales, y de diputados federales), y, segundo, para buscar una correlación significativa entre ese contexto de violencia y los partidos ganadores de los comicios.
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La frase que da nombre a este artículo fue tomada de García-Sánchez (2007). Cabe precisar que cuando este estudio fue realizado el proyecto de investigación, ahora público, Las balas y los votos: efectos de la violencia en el comportamiento y actitudes de los ciudadanos en México estaba en curso, y en el informe final también se cita a García-Sanchez (Bravo, Grau y Maldonado 2014, 242). Acerca de este tema en México, véanse los estudios publicados por Nicolás Loza (Flacso) y Eduardo Guerrero (Lantia Consultores). Miguel García-Sánchez.
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Los resultados fueron muy interesantes. Por ejemplo, en el primer modelo, si bien sí se advirtió una correlación estadística significativa y negativa entre la presencia de cárteles y la participación política en las elecciones locales, dicha correlación fue poco significativa respecto a la participación política en las elecciones federales. Asimismo, se observó una correlación significativa y positiva entre los homicidios dolosos relacionados con el crimen organizado y la participación política en las elecciones locales, mas no así en las federales. Respecto a la presencia de autodefensas, el modelo encontró una correlación significativa y positiva entre esta y la participación política federal, pero no en la local. Hay que recordar que se trata, por las limitaciones propias de este tipo de estudios, de correlaciones meramente estadísticas. Por otra parte, del segundo modelo se concluyó que no es posible estimar con certeza la probabilidad de que el contexto de violencia afecte la participación electoral a favor de un determinado partido político. Cabe enfatizar que el estudio solo correlacionó datos sin que, por esto, pueda afirmarse que exista una relación de causalidad entre ellos. Cada quien podrá hipotetizar explicaciones de las causas de estos resultados e incluso, seguramente, podrían recabarse testimonios de quienes lo han vivido. En ulterior ocasión publicaré la metodología y detalles de los estudios empíricos que aquí se refieren, por ahora, basta con señalar lo anterior como parte de los esfuerzos para comprender mejor el contexto local en que me hallaba.
Juzgando lo local Independientemente de lo que arrojaron los números, es sabido que en el último proceso electoral sí hubo sangre. Todos lamentamos y nos preocupamos cuando un candidato a presidente municipal de Yurécuaro fue herido de muerte o por las tensiones muy delicadas y la violencia que se vivieron en algunas partes de Tierra Caliente. Pero, con todo, para tran-
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quilidad de muchos o de todos, se trató de problemas focalizados que no empañaron lo bien logrado de los comicios en la mayor parte del estado. Al final, en la Sala Regional Toluca no conocimos de litigios en los que la violencia, las armas, el terror o las amenazas a civiles fueran las piezas centrales de los casos. Ciertamente, hubo uno que otro reclamo que, de alguna manera, evocaba estos problemas, pero, reitero, eran pocos; se trató de conflictos focalizados que fueron procesados por el sistema sin que alguno llegara a tener consecuencias graves. Es claro que nadie puede negar que en algo haya habido influencias de ese orden, ya sea en la definición de candidaturas o en la participación electoral, pero se habría notado si hubiera sido una influencia significativa. En contraste, cabe recordar la elección local de 2012, en la que, a pesar de lo notorio ─en esa ocasión sí debatido judicialmente─, se consideró no probado o no significativo electoralmente.3 La violencia no caracterizó el trasfondo de los litigios michoacanos que conocimos, pero, sin duda, estos fueron el reflejo de las distintas realidades, sociales, culturales y económicas que caracterizan ese estado. Además, en cada problema también había ventanas de oportunidad, las que en la Sala logramos ver y transitar. Los litigios surgidos en Michoacán presentaron diversos componentes que permitieron sentar criterios relevantes en la materia, posicionar la Sala Regional en los debates de actualidad e incluso apuntar nuevas temáticas en la agenda de discusión pública. Mencionaré algunos que aclaran lo que sostengo.
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La elección municipal de Morelia en la que se hicieron valer algunas cuestiones en torno a dicho asunto puede consultarse en la sentencia ST-JRC-117/2011, dictada por la Sala Regional Toluca, en la cual se anuló dicha elección, aunque por razones distintas a las aquí comentadas. Agravios de violencia también se hicieron valer al impugnarse la validez de la elección de gobernador, aun cuando fueron desestimados, como se puede apreciar en la resolución de la Sala Superior recaída en los expedientes SUP-JRC-6/2012, SUP-JRC-7/2012 y SUPJRC-8/2012, acumulados, en la que se reconoció su validez.
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1) Derivado de la contienda municipal por Sahuayo, se sentó un criterio de la inconstitucionalidad de un precepto de la Constitución local que establecía requisitos de elegibilidad para quienes hayan fungido como tesoreros, pues no eran razonables y resultaban altamente impeditivos del ejercicio del derecho a ser votado (ST-JRC-39/2015). A la postre, el resultado de esta elección fue anulado por la Sala Regional al considerar que, durante las campañas, se había violentado el deber de neutralidad del Estado (a favor del candidato vencedor) y por lo que se estimó fue el uso de recursos públicos, en lo que fue la primera aplicación de las causas de nulidad de elección constitucionales introducidas en el artículo 41 en la reforma constitucional de 2014 (ST-JRC-206/2015).4 2) La impugnación de los cómputos municipales de la elección municipal de Contepec (ST-JRC-61/2015 y sus acumulados ST-JRC-146/2015 y ST-JDC-493/2015),5 dado que la mecánica de los hechos presentada en torno al resguardo y manejo de los paquetes electorales dio lugar a que se introdujera en la materia el concepto cadena de custodia ─muy explorado en derecho procesal penal─, los deberes inherentes a ellos y las consecuencias jurídicas de no velar por ello. 3) La asignación de las diputaciones por representación proporcional en la legislatura de Michoacán abrió la discusión en torno a la legalidad de asignarlas a partidos que habían registrado en sus listas a quienes no eran sus militantes (sino de otro partido) al amparo de que contendían en coalición; pues, con la suma de las asignaciones de ambos institutos políticos, se excedían los límites de la sobrerrepresentación en la legislatura, esquema que la Sala Regional juzgó como simulación o fraude a la ley (ST-JRC-213/2015, ST-JRC-214/2015, ST-JRC-215/2015, STJRC-216/2015, ST-JDC-508/2015, ST-JDC-509/2015, ST-JDC-510/2015,
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Nulidad que fue confirmada en la sentencia SUP-REC-618/2015, aun cuando, en esta última, no se hace mención a la nulidad constitucional. Confirmada en la diversa SUP-REC-533/2015. El criterio luego es invocado en la sentencia SX-JRC-222/2015 y acumulados.
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ST-JDC-511/2015 y ST-JDC-512/2015 acumulados). Si bien la sentencia en referencia fue revocada por la Sala Superior (SUP-REC-690/2015 y acumulados), meses después, el criterio establecido por la Sala Regional Toluca en torno a los mecanismos fraudulentos para eludir los límites a la sobrerrepresentación fue retomado en el fallo en que la Sala Superior juzgó el cumplimiento de su propia decisión de ordenar elecciones extraordinarias y reacomodó las asignaciones de diputaciones de representación proporcional de esa misma legislatura, que fueron necesarias tras la elección distrital extraordinaria que tuvo que llevarse a cabo.6 Ciertamente, no se invocó de modo expreso el precedente en referencia, se manejó como un incumplimiento a su propio fallo dictado en reconsideración, pero el hilo argumental y el efecto son equivalentes, lo que puede apreciarse más claramente en las intervenciones realizadas en la sesión pública en que se resolvió.7 Asimismo, en la Sala Regional se dictaron algunos fallos de suma relevancia, también de Michoacán, que si bien no persuadieron al órgano revisor ─que los revocó del todo─, sí abrieron o apuntaron problemáticas que seguirán orbitando entre los temas pendientes de la agenda electoral y formarán parte de debates que aún se seguirán fraguando: 1) La Sala Regional juzgó inválido el registro de una candidatura independiente a la presidencia municipal de Morelia por no considerarla auténtica y legalmente independiente, pues hasta unas semanas antes del registro el aspirante formaba parte del comité directivo estatal del que fue su partido político (ST-JRC-5/2015). Con un hilo conductor similar, juzgó
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Incidente de inejecución de sentencia de la dictada en el expediente SUP-REC-690/2015 y acumulados, al que se le acumularon los SUP-JDC-12/2016, SUP-JDC-13/2016, SUP-JRC-4/2016 y SUP-JRC-5/2016, fallados el 12 de enero de 2016. En dichas intervenciones se observa el mismo hilo argumental sostenido anteriormente por la Sala Regional Toluca y que fue revocado por la Sala Superior en la sesión pública del 12 de enero de 2016.
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nula la elección municipal de Tarímbaro, al haber resultado vencedor un candidato que inició la campaña registrado por un partido político, al que dejó durante el transcurso, y registró y continuó su candidatura en otro (ST-JRC-142, ST-JRC-143 y ST-JDC-492/2015). Reitero, esta línea jurisprudencial no fue aceptada por la Sala Superior (SUP-REC-0616/2015, SUP-REC-623/2015 y SUP-REC-624/2015, acumulados), pero quienes votamos creímos con convicción que la democracia, nos guste o no, y por mucho que sea el desencanto, necesita un buen sistema de partidos políticos, y que así como debemos trabajar para fortalecer los derechos políticos ciudadanos en lo individual, también tenemos que hacerlo para sostener criterios que hagan funcional ese eje tan importante del sistema político. Cabe agregar que dicha votación fue con base en precedentes de la prestigiada Corte Constitucional Colombiana (citados en la propia resolución). 2) Respecto de la elección de la diputación por el distrito local denominado Ciudad Hidalgo, la Sala Regional sostuvo la nulidad no de una elección ni de algunas casillas ─como suele suceder en el derecho de nulidades electorales─, sino de un tramo de la votación (la de los votos obtenidos por el partido político que participó ilícitamente en la elección ─los cuales fueron determinantes para definir al ganador─), lo que le permitió, en lugar de decretar la nulidad de una elección ─con lo costoso que resulta en todos los sentidos─, sentar un primer esbozo de algo que es un terreno hacia el que debe avanzar el derecho de las nulidades electorales: el de la nulidad relativa (ST-JRC-158/2015 y su acumulado ST-JDC-496/2015). Cabe puntualizar que la Sala Superior compartió el criterio acerca de que había sido ilícita la participación de dicho partido en la contienda, pero lo remedió decretando la nulidad de los comicios y ordenando una elección extraordinaria (SUP-REC-622-2015 y SUP-REC-656/2015, acumulados).
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También hubo asuntos que, si bien no formé parte de la mayoría en su resolución, dieron lugar a que en el seno de la Sala Regional se debatieran importantes temáticas, y quedan para ulterior debate o reflexión los cruces de argumentos, entre estos: 1) La asignación de regidurías plurinominales del municipio de Penjamillo, de la que discutimos mucho acerca de si se debían contar o no los votos en blanco y los emitidos a candidatos independientes en materia de matemáticas electorales; sostuve, si bien sola, que ninguno de esos votos debía ser descontado, y lo hice con profunda convicción, porque en ello iba algo que para mí es esencial: la máxima de “un ciudadano-un voto”, y de que todos los votos cuenten, sin importar cómo y a favor de quién se emitan, lo que no pasa cuando sí están pero se restan o valen cero. Esas restas, parecería paradójico, acrecientan, matemáticamente, los votos de los demás candidatos y hacen invisibles a quienes no votaron por ellos. Lo que ahí sostuve también normó mi criterio en otros casos de representación proporcional que conocimos posteriormente (ST-JRC-54/2015). 2) La elección municipal de Aquila, en la que, tras la votación, varios paquetes electorales fueron secuestrados y desaparecidos ─presuntamente incendiados─ (ST-JRC-145/2015 y ST-JRC-150/2015), nos llevó a discutir, por muchas horas, qué es válido que hiciéramos las autoridades en la materia para que todos los votos contaran, aunque, a veces, tengamos que asumirnos como auténticos arqueólogos electorales para reconstruir con vestigios los resultados de los comicios. Sostuve que, a pesar de que los demás partidos políticos no ofrecieran las copias al carbón de los resultados de cada casilla que tenían en su poder ─era razonable suponer que si lo hacían ponían en riesgo su integridad física─, había fotografías de las sábanas de resultados ─que se colocan en el exterior de cada casilla al finalizar la jornada─ y vestigios de
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la documentación que permitían conocer los resultados de dichas casillas y, por lo tanto, sumarlos en el cómputo final. 3) Al juzgar la validez de la elección municipal de Apatzingán, en la que se probaron diversos hechos de compra de votos ─algunos incluso con un trazo conductor hacia la familia del candidato que resultó vencedor─, que la mayoría no juzgó determinantes, se expresó que cuando el voto se convierte en un objeto de transacción monetaria, como si fuera algo intercambiable, la democracia y la elección pierden todo sentido dialógico, deliberativo y participativo, y si la democracia pierde, en realidad, perdemos todos; aun cuando no se tenga certeza plena de cuántos fueron los votos emitidos con ese vicio de origen, ¿cómo podríamos saberlo siquiera? (ST-JRC-210/2015 y ST-JRC-211/2015 acumulados). 4) Los litigios que se suscitaron a raíz de que un gran número de casillas no pudieron instalarse en los lugares originalmente designados, en algunos casos, por la acción de protesta de los maestros que se manifestaban en contra de la reforma educativa, y de que múltiples casillas, por problemas semejantes, fueron abiertas varias horas después de la hora legal, llevaron a buscar fórmulas o aproximaciones que permitieran concluir, con algún soporte duro, si tal situación habría o no ocasionado distorsiones de importancia en la votación. Estos casos ejemplificaban bien que hay otras disciplinas que pueden auxiliar a los juzgadores a soportar mejor sus decisiones. Así lo vimos, entre otros, en los comicios distritales de Uruapan (ST-JIN-77/2015, ST-JIN-78/2015 y ST-JIN-79/2015 acumulados)8 y Zacapu (ST-JIN-101-2015 y su acumulado ST-JIN-102/2015),9 así como en la elección municipal de Tangamandapio (ST-JRC-202/2015 y sus acumulados ST-JRC-203/2015 y ST-JDC-505/2015).
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Acerca de esta temática, véase el voto que acompaña la resolución. Estas sentencias llevan, a su vez, al diverso ST-JIN-61/2015.
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El asunto que me resultó más difícil fue el derivado de la elección municipal de Turicato, por el componente de ética pública que creí subyacía en él. Este caso no era, como parecía, similar a los muchos que tuvimos, en los que solo había que decidir la nulidad de tres casillas. En el fondo, se trataba de decidir si toda la comunidad de Nueva Jerusalén (una comunidad prácticamente teocrática, más conocida porque en 2012 varios de sus integrantes destruyeron la escuela pública instalada allí pues “la Virgen lo había pedido”) tenía derecho a que sus votos fueran contados para definir la presidencia municipal (ST-JRC-122/2015). En el caso se tenía que ponderar si la libertad de conciencia o la libertad religiosa de cada ciudadano alcanzaba o empeñaba la validez de los sufragios de esa comunidad, porque ─por razones religiosas─ eran votos poco o nada informados y de discutible libertad. En este juicio, al final, y sin dejar de admitir que existía un clima de estrecha libertad política, me incliné por reconocer la validez de todos esos votos, pues consideré que tenía que respetar la libertad de elegir de cada quien, pues la pobreza ─y no me refiero solo a la económica─ no debe llevarnos a privar de derechos a sus víctimas; debemos reconocer a todas y todos como personas con capacidad de decisión, con voz y voto. La precariedad de sus condiciones de vida no tenía que conducirnos a privarlos de sus derechos políticos, sino a reconocer una deuda del Estado y de la sociedad con esa comunidad, una deuda de deberes, de hacer, la cual debía empezar a saldarse con urgencia, y apostarle a una ciudadanía con el poder de decidir votando.
La encrucijada. Entre la justicia local y la federal El anterior relato deja en claro lo que mencioné en un inicio: Michoacán es especial, es tierra fértil para el debate judicial de temas de gran calado en materia político-electoral. Algunas de las decisiones antes narradas fueron, a su vez, determinaciones que revocaban lo decidido por el tribunal local, mientras que otras lo confirmaban, a veces por razones similares; otras por distintas. Como lo he anticipado, algunas de las decisiones Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 233-267
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que tomamos en la Sala Regional Toluca también fueron revocadas por la Sala Superior para devolver los asuntos relacionados con estas al estado en que originalmente habían sido resueltos por el tribunal estatal, y otras, confirmadas, por las mismas razones o variadas. En este ir y venir de litigios entre un tribunal y otro ─de Morelia a Toluca, de Toluca a Morelia, de Toluca a la Ciudad de México o, a veces, de Morelia directamente a la Ciudad de México─, pese a lo establecido por la legislación adjetiva electoral, pocas veces teníamos claridad de si éramos o no el órgano terminal; cuándo las cosas tendrían que acabar en Morelia o si debía ser en Toluca o si todo valdría llevarlo hasta la Ciudad de México. A veces, aun con el ropaje de un recurso de reconsideración (rec) ─en términos legales, de procedencia excepcional y de constitucionalidad─, en la práctica había una tercera instancia en la Ciudad de México, en la que, incluso, se llegaban a revisar aspectos de orden probatorio. Pasada la vorágine del proceso electoral, en el impasse que se da entre un proceso y otro ─particularmente, luego de la reforma constitucional electoral de 2014 y de los cambios que atravesaban el sistema jurídico mexicano y la sociedad mexicana─, surgen como legítimas dudas ¿cómo podemos entender ahora el federalismo judicial en materia electoral? y ¿de qué manera tiene sentido, si es que lo tiene, predicar un federalismo judicial en una materia que se “nacionaliza” cada vez más? Intentaré responder estas preguntas a partir de dos casos, precisamente michoacanos, que resolvimos en la Sala Regional Toluca, los cuales ejemplifican bien lo que sostengo como respuesta propia.
Asunto general ST-AG-20/2013 Uno de los primeros asuntos que resolvimos en la Sala Regional Toluca al llegar sus recién nombrados integrantes en 2013 fue el identificado como ST-AG-20/2013. En este expediente ─denominado asunto general (ag), porque no correspondía a ninguna de las nomenclaturas conocidas para los diferentes tipos de expedientes, así como sucede en la Suprema Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 233-267
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Corte de Justicia de la Nación (scjn) cuando se abren los llamados expedientes varios─, algunos ciudadanos del municipio de Jiquilpan, Michoacán, impugnaron la elección de jefe de tenencia de la comunidad de San Martín Totolán ante el tribunal estatal electoral (luego de que sus demandas no tuvieron éxito en el Tribunal de Justicia Administrativa de Michoacán de Ocampo). El tribunal estatal remitió tales demandas a la Sala Regional Toluca (órgano jurisdiccional electoral federal de la V Circunscripción Plurinominal), por estimar que no era competente para sustanciar y resolver los medios impugnativos instados, pues la legislación vigente del estado no establecía un medio de impugnación que legitimara a los ciudadanos para ello ni, en otras palabras, una competencia expresa a favor de dicho órgano estatal para tutelar los derechos político-electorales de la ciudadanía michoacana. Ante el planteamiento de incompetencia realizado, la Sala Regional resolvió que los juicios eran de materia comicial ─se había sugerido que correspondían al Tribunal de Justicia Administrativa─ y que el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán sí era competente para conocer y resolver esos litigios, porque, en esencia, era un conflicto comicial de orden local ─se trataba de una elección local─ y, precisamente por ello, debía ser atendido en primera instancia por un órgano jurisdiccional local con competencia en la materia. La Sala Regional razonó que, pese a que la ley fundamental y las leyes locales no previeran expresamente medios de impugnación al alcance de la ciudadanía, era aplicable directamente el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) que, en relación con el diverso artículo 17, mandata que los jueces electorales del orden local conozcan de las vulneraciones aducidas a los derechos relacionados con la elección de autoridades locales ─como una autoridad auxiliar municipal─, aunque sea por vías procesales innominadas. También determinó que la falta de legislación procesal en el ámbito local para cumplir con el mandato de tutelar los derechos político-electorales de los ciudadanos no podría Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 233-267
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pretextar el incumplimiento del mandato constitucional de impartir justicia en la materia, pues lo adjetivo era instrumental para el ejercicio de los derechos y podía solventarse acudiendo a los principios generales que rigen los procesos judiciales. Por último, la Sala sostuvo que la falta de legislación procesal en el ámbito local no tenía por qué federalizar el litigio de origen netamente local. Pero ¿por qué es tan importante este caso cuando se habla de federalismo judicial? Para poner en contexto la relevancia de esta sentencia hay que tener en consideración que la justicia electoral local surge como una justicia de partidos, enarbolada, principalmente, en torno al control de regularidad legal del proceso y del juicio de nulidad de la elección. La justicia electoral, como justicia ciudadana, surge tiempo después, con motivo de la configuración en el orden jurídico federal del llamado juicio ciudadano en la ley de medios de impugnación en la materia (ley federal), como un juicio que emula el juicio de amparo (ja) indirecto, pero modalizado para la materia electoral. La posibilidad de que hubiera justicia ciudadana en dicha materia fue, de origen, en el orden jurídico federal, y solo con los años, y en ciertos casos, fue teniendo eco en algunas legislaciones locales, pero no en todas. En los que no fue así, la justicia electoral era prácticamente de partidos políticos, accionada por estos. Desde este horizonte, los asuntos de los que conocían los tribunales estatales electorales eran los expresamente asignados en sus respectivas legislaciones y esto, por inocuo que pareciera, tendría, desde la perspectiva federalista, importantes consecuencias, porque siempre que se suscitaba un conflicto de orden político-electoral que no tenía una regulación expresa en la legislación local, el asunto quedaba ─solo por eso─ federalizado. Esto sucedía en aquellos casos en los que, en el ámbito estatal, los ciudadanos no tenían una vía expresamente prevista que les confiriera legitimación. Así, los litigios incoados por ciudadanos se convertían, típicamente, en un juicio ciudadano federal de los que conocía una Sala Regional o la Sala Superior del tepjf. Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 233-267
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La sentencia en comentario reconoce que todo conflicto electoral que surja en un estado con motivo de elecciones en el orden estatal o en el orden jurídico municipal es competencia originaria y debe resolverse por los tribunales locales. Los conflictos locales no deben federalizarse solo porque la legislación local no establece cauces procesales. Al final, y siempre reconociendo que lo ideal es tener leyes procesales, estas no dejan de ser instrumentales para el cumplimiento de nuestro cometido y, aun cuando no se tengan, sabemos bien en qué consiste un mínimo debido proceso. Así, y ahora por jurisprudencia de la Sala Superior ─que recogió el criterio de la Sala Regional Toluca luego de la contradicción de criterios en que participó dicho fallo (SUP-CDC-6/2013)─, todo conflicto electoral local tiene o debe tener un tribunal estatal que lo resuelva en primera instancia, así sea que su ley adjetiva lo recoja o no de manera expresa. Los tribunales federales no pueden, salvo excepcionales casos de urgencia ─que solemos llamar con el latinismo per saltum, aunque, a veces, no parecen tan excepcionales─, conocer de primera instancia de asuntos que son eminentemente locales. Que todo conflicto local sea conocido como una competencia constitucional por los tribunales electorales locales ─con independencia de lo que digan las constituciones y leyes locales─ no solo es importante desde el punto de vista de una idea clásica y, hasta cierto punto, idealizada del federalismo. Lo que quiero destacar como trascendente de esta línea jurisprudencial no es el prurito de que lo estatal sea estatal y lo federal no se entrometa en ello. Más allá de esto, considero que los tribunales locales suelen tener un amplio conocimiento de los contextos en que surgen los conflictos que se convierten en litigios, pues tienen contacto directo e inmediato con la realidad que juzgan, así como el pulso de los problemas. Esto es, por sí mismo, muy valioso, porque conocer los contextos en que se originan, se materializan y afligen los problemas permite resolverlos mejor, y más aún si lo que se juzga son conflictos políticos, siempre tan con-
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textuales. Esto evidencia más la importancia de que sean las autoridades locales las primeras en conocer los asuntos. Además, para apreciar mejor la relevancia del criterio en comento, hay que tener presente que cuando se federaliza un asunto de origen local, cuando los tribunales federales conocemos en primer grado de un conflicto local, al mismo tiempo, le quitamos una instancia a las partes en conflicto. Las partes se quedan sin ulterior recurso para que una segunda autoridad confirme o valide lo que sostuvo la primera, porque, aunque contra lo decidido por las Salas Regionales existe el
rec
ante la Sala Su-
perior, en teoría (porque la práctica a veces sugiere algo distinto) este procede excepcionalmente. Federalizar en primer grado un litigio local, aunque pareciera a primera vista fortalecer a la Sala Regional que lo resuelve, en realidad, no abona mucho a esto, porque, hoy en día, lo que hace fuerte a un tribunal no es la formalidad de ser una única instancia u órgano terminal, sino la capacidad de persuadir de que lo decidido es lo correcto o, al menos, razonable. Una Sala se fortalece más cuando, así sea en segundo grado, revisa, discute y debate públicamente si lo que se decidió en una primera instancia debe o no prevalecer, pues en esta dinámica de diálogo de razones yace una mayor fuente de legitimidad social. Al hablar de las bondades relativas a que los primeros jueces de un conflicto local sean los locales, me parece importante agregar que es igualmente valioso que lo decidido en esos litigios sea susceptible de ser revisado en otras latitudes después. Las bondades de tener un juzgador local como juzgador primero no se diluyen porque exista, en segundo grado, una revisión por una autoridad que no sea local, sino federal, lejana o al margen de la conflictiva local. Quien está lejos, jurídica o materialmente, tiene la ventaja de no estar cautivo de las inercias locales que gravitan entre quienes habitan la población y que, a veces, consciente o incluso, inconscientemente, impactan en lo que se decide judicialmente. Si se vale la metáfora, tan importante es el Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 233-267
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microscopio como el telescopio, y no son instrumentos excluyentes, sino complementarios, de ahí que la concurrencia ─así sea en distintos momentos y con distintas funciones─ de tribunales estatales y federales en la materia sea, por lo que digo, una afortunada coincidencia. Lo anterior me lleva a un último punto que quiero tocar antes de proseguir con la segunda sentencia que cierra el círculo. Es importante dejar claro que el federalismo judicial en materia electoral tiene particularidades propias que llevan a que no pueda entenderse ni predicarse igual que cuando se habla de federalismo judicial en cualquier otro tipo de litigios. Al menos no de manera automática o acrítica. Veamos: cuando se habla de federalismo judicial, generalmente se hace referencia a que los tribunales federales de amparo no tienen por qué convertirse en revisores, invariablemente, de lo decidido en última instancia por los tribunales superiores locales, generalmente en materia civil, mercantil o penal. Dicho federalismo ha sido el centro de una discusión que tiene décadas en nuestro constitucionalismo, conforme con la cual, destacadamente, el
ja
se convirtió, para
muchos, en el juicio que acabó con el federalismo en la Judicatura, mientras que, para otros, ha sido una alternativa, si bien antifederalista, necesaria o conveniente por la desconfianza que, acusan, tienen de los tribunales locales. No es el caso recordar todo ese debate, que, dicho sea de paso, tiene importantes puntos de inflexión a partir del establecimiento del control difuso de convencionalidad-constitucionalidad. Lo traigo a colación con ánimo de desmarcar y diferenciar las problemáticas tan peculiares que la materia electoral debe tener cuando se habla de federalismo judicial. En el trasfondo de aquella añeja discusión de federalismo judicial, lo que subyace es la posibilidad de que los tribunales federales ─de amparo─ revisen sentencias que provienen de juicios que, en la gran mayoría de los casos, han pasado por dos instancias (un juzgado de primera instancia y una sala del tribunal superior estatal) y, quizá, uno que otro recurso intraprocesal o incidente, como sucede, generalmente, en materia civil, mercantil y penal, y, a veces, aun también en lo contencioso adminisJusticia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 233-267
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trativo estatal (salas unitarias y luego, salas colegiadas). Esto no pasa en materia electoral, porque en el ámbito local se trata de una justicia prácticamente uniinstancial. Una diferencia nada despreciable. Más aún, la legislación sustantiva electoral, con motivo de la reforma constitucional de 2014, es ahora materia de una ley general, conforme con la cual muchos aspectos de las elecciones quedan regulados en la cpeum y la ley general, tanto en lo atinente a las elecciones federales como a las locales. La autoridad administrativa electoral cumple también con esa doble función de tener a su cargo las elecciones federales, pero también de tener ciertas facultades cuando se trata de elecciones locales. Por si lo anterior no fuera suficiente, está también la diversa nota ─establecida en esta reforma constitucional─ de que las autoridades electorales locales son nombradas por el Instituto Nacional Electoral, cuando se trata de las administrativas, y por el Senado de la República, en el caso de las judiciales. Estas notas justifican ampliamente que al hablar de federalismo judicial hay que distinguir qué podemos generalizar y qué solo hay que predicar, o hacerlo con acotaciones o matices cuando se trata de justicia electoral. Al ser esta mi visión del federalismo judicial en la materia, considero que se explica por qué creo que no debe preocuparnos mucho que el juicio de revisión constitucional electoral (jrc), antes de procedencia sumamente excepcional dada la “determinancia” que como condición de procedencia establece el artículo 99 constitucional y la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, sea cada vez más relajado y que haya cada vez más casos en los que, mediante dicho juicio, las Salas Regionales revisemos las sentencias de los tribunales estatales, y, correlativamente, menos los casos en que los tribunales estatales en la materia sean única y terminal autoridad ─lo que, dicho sea de paso, también encuentra problemas con la creciente socialización del derecho a la doble instancia─.10 Creo que, hoy en día, no es con limitaciones a la proceden-
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Véase Hernández (2011).
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cia de los juicios ante los tribunales federales como se salvaguarda, o se salvaguarda mejor, el federalismo o la autoridad de los jueces locales, sino que eso se logra, como anticipé, con la apertura y realización de un auténtico diálogo entre razonamientos.
Sentencia ST-JDC-467/2015 y acumulado ST-JDC-468/2015 El segundo y último criterio al que me quiero referir para seguir elaborando una respuesta a las preguntas planteadas es el establecido en la sentencia ST-JDC-467/2015 y acumulado ST-JDC-468/2015. Estos juicios derivaron de la elección que hizo un partido político de su candidato a diputado local (de mayoría relativa) para un distrito electoral. El tribunal electoral local ─que, dicho sea de paso, conoció del asunto porque así lo asienta una jurisprudencia de la Sala Superior, pues la ley local no lo establecía como competencia─ conoció de la impugnación de dicha candidatura y decidió revocarla y ordenar la reposición del procedimiento interno electivo, particularmente, ordenando la reposición de una encuesta practicada previamente en la que debió medirse la popularidad de todos los precandidatos registrados como aspirantes a la candidatura, y no solo de algunos. Dado que quien impugnó se había registrado como aspirante a la candidatura y fue excluida de las encuestas, se ordenó realizarlas nuevamente, incluyendo en esta ocasión la medición de la popularidad electoral de la impugnante. La encuesta referida debía llevarse a cabo en breve término, de manera que los resultados se obtuvieran con anticipación suficiente para realizar el registro de candidaturas dentro del término legal previsto. Después de semanas sin tener noticias, y luego de diversas gestiones del tribunal estatal, el partido remitió documentación con la que supuestamente acreditaba haber cumplido la sentencia. Y así fue que, eventualmente, dicho órgano de justicia la tuvo por cumplida. Sin embargo, la resolución del tribunal estatal electoral fue impugnada ante la Sala Regional Toluca, aduciendo que no debió considerarse cumJusticia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 233-267
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plido el fallo y que debió sancionarse al partido por su incumplimiento y por registrar una candidatura en transgresión del derecho de las actoras a la impartición de justicia en materia electoral. En el ja son comunes las incidencias o los recursos en los que se discute si un fallo debió o no declararse cumplimentado. Lo dicho por los jueces de distrito es revisado, a veces, por tribunales colegiados, en otras ocasiones, por las Salas de la
scjn,
y lo dicho por los colegiados, a su vez, por
las Salas de la Suprema Corte. Es tarea de todos los días y no tiene nada de raro, pero lo cierto es que, cuando esto sucede, esa discusión persiste y se da en los órganos de la jurisdicción de amparo y en el mismo orden jurídico federal. En cambio, discutirlo en un juicio ciudadano electoral, ante una instancia federal, cuando fue una instancia local la que resolvió el juicio natural y la que tuvo por cumplimentado su propio fallo, resultó una cuestión que primero fue necesario zanjar. ¿Un tribunal federal podría, en un nuevo juicio (no incidencia ni recurso, sino nuevo juicio) decidir acerca del cumplimiento o incumplimiento, sea nulo, excesivo o defectuoso, de una autoridad judicial local? Hacerlo parecía antifederalista, porque desdibujaba la autoridad del propio tribunal local de valorar si sus fallos habían sido o no cumplidos, pero no hacerlo era dejar inaudito un posible reclamo inherente al corazón mismo del derecho a la protección judicial: que los fallos sean cumplidos, porque su incumplimiento ─y, a veces, el destiempo de su cumplimiento─ vacía completamente el derecho mismo. La Sala Regional optó por esto último, precisamente, entendiendo que su competencia también tenía que verse a la luz de hacer efectivos los derechos, e interpretarse de modo que, al hacer esto, no se estimara que se hacían nugatorios ni se desvanecían los linderos del federalismo. En el caso, juzgó que el retraso en el cumplimiento y, por ende, en la restitución en el uso y goce del derecho político trasgredido, había sido violatorio de los derechos de las ciudadanas, pues, en lugar de cumplirse en el plazo de 11 días otorgado por el tribunal estatal, pasaron 52 más para realizar acciones a fin de dar cumplimiento, los cuales, además, transcurrieron durante el plaJusticia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 233-267
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zo para llevar a cabo la campaña electoral, de modo que, supuestamente, se cumplió con la realización de la encuesta a 7 días de que se efectuara la jornada electoral. En ese momento, consumido el periodo de campañas, poca utilidad tendría volver a revisar la legalidad o ilegalidad de las acciones realizadas por el partido, así como la regularidad de la candidatura registrada, porque, de resultar ilegal, ya no habría tiempo para regularizarlo y permitirles, en su caso, a las impugnantes realizar proselitismo a su favor. El paso del tiempo era irremediable y el destiempo con que había actuado el partido había lesionado de modo irreparable a las impugnantes. Además ─aunque no es de relevancia en la presente exposición─, estaba de por medio la no menos importante situación de que la empresa encuestadora se había apersonado en el juicio ante el tribunal estatal para manifestar que la encuesta entregada a modo de cumplimiento del fallo original había sido falseada por el partido, adulterando una realizada por dicha empresa para otra elección en el mismo estado. Estas cuestiones ─el destiempo que era ya irreparable y la aducida falsedad de los documentos que se le entregaron al tribunal estatal─ seguramente también fueron advertidas en su momento por dicha autoridad, pero, ante la imposibilidad de pronunciarse por esa vía y en torno a la autenticidad de los documentos en ese momento, así como ante la inminencia de la jornada electoral, es entendible que el destiempo en el cumplimiento no la llevara a juzgar como incumplido el asunto. De haberlo hecho, se habría esperado que insistiera en un cumplimiento que, precisamente por haberse retrasado mucho, tampoco llevaría a nada, más allá de un autorreconocimiento de que lo resuelto fue ignorado o burlado por el partido político, situación ciertamente complicada.
De la encrucijada a la solidaridad Este precedente me parece de suma relevancia para lo que debe ser un renovado entendimiento del federalismo judicial: los tribunales federales, cuando actúan como revisores de los tribunales estatales electorales, tieJusticia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 233-267
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nen no solo los deberes propios de una revisión en estricto sentido, sino, además, un importante deber de solidaridad hacia los tribunales estatales, tienen la obligación ─ciertamente no escrita, pero no por eso inexistente─ de acompañar y apoyar a los tribunales electorales locales. Esto se logra con acciones tan sencillas ─no por eso sin importancia─, como coadyuvar en la capacitación de su personal o tener una sana comunicación institucional, y también con cuestiones tan importantes como apoyarlos para que su palabra, siendo cosa juzgada ─la compartan o no─, sea respetada, y, cuando no lo ha sido, señalarlo para que dicho irrespeto no quede impune, porque esta impunidad afecta tanto a quien vio desvanecido el cumplimiento de sus derechos como a la institución que ve desvanecida su autoridad. El federalismo ─también el electoral─ tiene una dimensión de solidaridad, porque en la Constitución está implícito un principio de solidaridad que permea transversalmente todo el sistema jurídico11 y esta dimensión del federalismo se fundamenta en la concepción del Estado mexicano como un Estado social de derecho, cuya racionalidad descansa no solo en el respeto por las libertades, sino también en la garantía del principio de igualdad en dos sentidos: primero, garantizando una igualdad formal y también material para que sean satisfechas las necesidades básicas de todas las personas que se encuentran en el territorio ─de forma progresiva, no regresiva─, y acorde con un criterio material de justicia distributiva. Segundo ─y esto va a colación de este federalismo solidario─, garantizando un equilibrio entre la autonomía y la unidad, entre lo regional y lo nacional, para que todos los poderes y órganos del Estado mexicano, en sus respectivas competencias, se comporten de acuerdo con la Constitución y tengan en cuenta un interés común que va más allá de los territorios: la garantía de un mínimo de armonía en las condiciones de vida de las personas. Así, el principio de solidaridad constituye una suerte de cláusula general que exige a todos los poderes públicos coordinarse y cooperar para ofrecer
11
Esto se observa claramente en el caso del constitucionalismo español, véase Fernández (2012).
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a los ciudadanos, mediante una organización adecuada, la satisfacción de necesidades sociales básicas, como una efectiva impartición de justicia. Por lo anterior, como lo mencioné, haber aceptado la competencia o reconocido la procedencia de este juicio en la Sala Regional Toluca fue antifederalista solo en apariencia, pues, en el fondo, se hizo con un entendimiento de federalismo judicial solidario de forma distinta: no como algo que separa y excluye a los tribunales, sino que los separa pero luego también los acerca y que, al hacerlo, tiene el potencial de fortalecerlos. Un federalismo en el que, cuando el órgano estatal no puede ─literal o metafóricamente─ solventar alguna situación, los órganos federales deben apoyarlo, porque, no hacerlo, al final, además de representar un federalismo falso o poco real, deja a la deriva a las instituciones y a los ciudadanos que demandan, con todo su derecho, soluciones. Las autoridades, incluso las jurisdiccionales, deben cooperar y ser leales a la Constitución para que cada quien coadyuve, en lo posible y con sus propios medios, en la ejecución de las competencias ajenas. Debe cumplirse con esa lealtad constitucional, de forma que todos los poderes públicos acepten las reglas del sistema y procuren activamente su conservación, más aún en materia de derechos humanos. La mejor supervivencia de las partes constitutivas de una Federación es, de algún modo, la razón de ser del orden federal, y de ahí la doble obligación: en primer lugar, las entidades federativas, en virtud de su propio interés, deben hacer lo que es indispensable en la Federación para que esta pueda cumplir su rol, y, en segundo lugar, la Federación debe velar por el bien de quienes la componen, pues, en caso contrario, su legitimidad dejaría de existir. En el fondo, este es el espíritu detrás del artículo 119 constitucional, cuando habla del deber de protección a cargo de la Federación, aunque en este se mencionen los “conflictos armados internos”. Ya no es la época en que los conflictos que acontecen en un Estado son abiertamente armados, pero eso no impide dar a dicho precepto una intelección en Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 233-267
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tiempo presente.12 Se trata de un artículo que fue redactado hace 200 años aproximadamente, el cual, leído en la actualidad e interpretado en consonancia con la reforma en materia de derechos humanos de junio de 2011, respaldaría, sin ningún problema, la intelección del federalismo que propongo: solidario,13 en el que nadie tiene que suplicar ni ponerse de rodillas para que surja el deber del otro de apoyarlo, y en el que no se debe no actuar cuando es visible que el otro está pasando por dificultades, menos aún cuando estas generan víctimas de violaciones de derechos humanos. Por lo anterior, la sentencia recién mencionada es sumamente importante, porque tiene como trasfondo un mensaje contundente y, para mí, imprescindible en un federalismo judicial traído al tiempo presente: debemos apoyar y hacer lo que esté en nuestro alcance para que lo decidido por los tribunales estatales, cuando ya es cosa juzgada, sea respetado. Si no lo hacemos, poco apoyo le damos a la justicia local al amparo de un federalismo judicial, me atrevo a decir, trasnochado, que ya no responde a las nuevas dinámicas con que, actualmente, interactúan los órdenes jurídicos, menos aún en materia electoral, en la que tantos de estos se sobreponen, de manera particular, luego de 2014, y menos en el horizonte constitucional de los derechos humanos. Este criterio lo reiteramos, con el mismo espíritu, en otros asuntos, tanto de Michoacán como del Estado de México, resueltos por la Sala Regional Toluca y, poco a poco, se robusteció la argumentación (ST-JDC-489/2015 y ST-JDC-550/2015 y sus acumulados).
Similar línea argumentativa tiene lo dicho por el ministro José de Jesús Gudiño Pelayo en su voto particular respecto de la investigación de violaciones graves de derechos humanos en Oaxaca por hechos ocurridos en 2006 (dof 2010). 13 El concepto de federalismo solidario o federalismo como solidaridad lo han usado algunos autores desde hace varios años, por ejemplo, Martín Lousteau y el canadiense Jean Leclair. Aquí uso el término con las bases de orden iushumanista y constitucionales explicadas y con el significado aludido. 12
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Entre lo local y lo glocal. Nuevos entendimientos Glocal es una palabra compuesta por la conjunción de global con local. El mundo está cambiando y al tiempo que se avanza hacia la homogeneidad o estandarización en todo el planeta, en ciertos aspectos, por paradójico que parezca, resurgen localismos que no pueden dejar de convivir con las tendencias mundiales o que los modalizan, porque estos llevan la identidad de cada comunidad, su forma de vida particular. Se ha discutido mucho acerca de si este es un concepto de mercado, sociológico o político. Pero, sin entrar en esas discusiones, vale aquí traer el concepto porque, en el fondo, es, en mucho, lo que está pasando o tendría que pasar en la forma de entender el federalismo. En esta vorágine de cambios, institucionales y sociales, las relaciones entre la Federación y los estados son objeto de mutaciones importantes y definitorias. Y, en todo esto, así como los sociólogos tratan de entender y explicar estas nuevas formas de vida con dicho término, también en el derecho constitucional debemos buscar y encontrar nuevos entendimientos glocales, que, en otras palabras, no es sino buscar nuevas formas de entender e interpretar la relación entre la Federación y los estados, entre los tribunales electorales federales y los estatales. Una ruta para realizar lo anterior, como lo he tratado de explicar, está en repensar las funciones que cumplen los tribunales federales frente a los locales: una función de legitimación social que va acompañada de deberes de solidaridad y lealtad constitucional, pues no nos entendemos en un federalismo de paralelismos, sino de complementariedades, porque, al final, lo que verdaderamente importa es que todos, funcionarios judiciales federales o estatales, trabajemos por una sociedad más justa.
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ST-JRC-145/2015 y ST-JRC-150/2015. Actor: Partido de la Revolución Democrática y Partido Verde Ecologista de México. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 9 de septiembre de 2016). ST-JRC-158/2015 y su acumulado ST-JDC-496/2015. Actor: Partido Revolucionario Institucional y Salvador Peña Ramírez. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 9 de septiembre de 2016). ST-JRC-202/2015 y sus acumulados ST-JRC-203/2015 y STJDC-505/2015. Actores: Partido de la Revolución Democrática, Partido Revolucionario Institucional y Miguel Enrique Ramírez Reyes. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default. htm (consultada el 13 de septiembre de 2016). ST-JRC-206/2015. Actor: Partido Revolucionario Institucional. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default. htm (consultada el 19 de septiembre de 2016). ST-JRC-210/2015 y ST-JRC-211/2015 acumulados. Actor: Partido de la Revolución Democrática y Partido Acción Nacional. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 19 de septiembre de 2016). ST-JRC-213/2015, ST-JRC-214/2015, ST-JRC-215/2015, STJRC-216/2015, ST-JDC-508/2015, ST-JDC-509/2015, ST-JDC510/2015, ST-JDC-511/2015 y ST-JDC-512/2015 acumulados. Actor: Partido Político Nacional Morena y otros. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/
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siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 22 de septiembre de 2016). SUP-CDC-6/2013. Actor: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Correspondiente a la Quinta Circunscripción Plurinominal con sede en Toluca, Estado de México. Autoridad responsable: Salas Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondientes a la Segunda y Quinta circunscripciones plurinominales, con sedes en Monterrey, Nuevo León, y Toluca, Estado de México, respectivamente. Disponible en http://187.141.6.45/ siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 26 de septiembre de 2016). SUP-JDC-9167/2011. Actores: Rosalva Durán Campos y otros. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway. dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 7 de diciembre de 2016). SUP-JRC-604/2007. Actor: Partido Revolucionario Institucional. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default. htm (consultada el 26 de septiembre de 2016). SUP-JRC-6/2012, SUP-JRC-7/2012 y SUP-JRC-8/2012, acumulados. Actores: Partido Acción Nacional, Nueva Alianza y Partido de la Revolución Democrática. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway. dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 6 de diciembre de 2016). SUP-REC-533/2015. Actor: Partido de la Revolución Democrática. Autoridad responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Quinta Circunscripción Plurinominal Electoral, con sede en Toluca, Estado de México. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default. htm (consultada el 29 de septiembre de 2016).
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SUP-REC-616/2015, SUP-REC-623/2015 y SUP-REC-624/2015, acumulados. Actor: Partido del Trabajo, Partido Revolucionario Institucional y Baltazar Gaona Sánchez. Autoridad responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Quinta Circunscripción Plurinominal, con sede en Toluca, Estado de México. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway. dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 5 de octubre de 2016). SUP-REC-618/2015. Actor: Partido Acción Nacional. Autoridad responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Correspondiente a la Quinta Circunscripción Plurinominal, con sede en Toluca, Estado de México. Disponible en http://187.141.6.45/ siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 7 de octubre de 2016). SUP-REC-622/2015 y SUP-REC-656/2015, acumulados. Actor: Partido de la Revolución Democrática y Jeovana Mariela Alcántar Baca. Autoridad responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Quinta Circunscripción Plurinominal, con sede en Toluca, Estado de México. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 18 de octubre de 2016). SUP-REC-690/2015 y acumulados. Actor: Partido Revolucionario Institucional y otros. Autoridad responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Quinta Circunscripción Plurinominal, con sede en Toluca, Estado de México. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway. dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 20 de octubre de 2016). tepjf. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 2016. Sesión pú-
blica de la Sala Superior. 12 de enero. Disponible en http://www.te.gob. mx/Informacion_juridiccional/sesion_publica/sesiones/estenograficas/ Ve_120120161700.pdf (consultada el 30 de junio de 2016).
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Reseñas
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María Aidé Hernández García y Jesús Alberto Rodríguez Alonso, coords. 2016. Democracia y paridad en México. México: Universidad Autónoma de Ciudad Juárez/Universidad de Guanajuato/Grañén Porrúa Eduardo Torres Alonso (México)* l 10 febrero de 2014 se promulgó la reforma político-electoral que estableció que los partidos políticos presentaran, en igual proporción, candidaturas femeninas y masculinas ─por los principios de mayoría relativa y representación proporcional─ a la Cámara de Diputados, al Senado de la República y a los órganos legislativos locales. Además, se mandató que las candidaturas suplentes fueran del mismo género y se eliminó la excepción ─contemplada en el artículo 175-C del otrora Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, producto de la reforma de 2002─ al cumplimiento de la paridad si el candidato, sin distinción de género, era nominado por haber triunfado en las elecciones primarias. La paridad ─cuyo fin es alcanzar la igualdad, en el ejercicio del poder, en la toma de decisiones, en los mecanismos de participación y representación social y política, en las relaciones familiares, y, en fin, en las relaciones sociales, económicas, políticas y culturales, y que, además, es una meta para erradicar la exclusión estructural de las mujeres (Cepal 2007, 3;
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Politólogo y administrador público. Profesor en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México.
[email protected].
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Cobo 2002, 29-44)─ tomó “carta de naturalización” en el artículo 41 constitucional. Formalmente, existe una democracia paritaria. Las primeras elecciones reguladas por el nuevo mandamiento constitucional fueron las celebradas el 7 de junio de 2015 para renovar la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. La composición de la LXIII Legislatura, resultado de dicho proceso comicial, no tuvo precedente alguno: de 500 legisladores, 213 son mujeres, que representan 42.6% del total; es el número más alto de diputadas en la historia legislativa del país. Un examen de las circunstancias, las coyunturas y los obstáculos que enfrentaron las mujeres que se postularon para ocupar una curul en 2015 en Chihuahua, Sinaloa, San Luis Potosí, Jalisco, Guanajuato, Tlaxcala, Hidalgo, Ciudad de México, Puebla, Guerrero y Campeche, se ofrece en el libro Democracia y paridad en México, coordinado por María Aidé Hernández García y Jesús Alberto Rodríguez Alonso, en el que participan 16 autores, entre académicos y funcionarios electorales. La obra inicia con el texto “Reforma electoral de 2014: la paridad de los géneros en la postulación de los candidatos y candidatas”, de la autoría de Carlos Sergio Quiñonez Tinoco, en el cual se revisan los dictados constitucionales que protegen y promueven los derechos humanos de las mujeres, los cuales abonan a la cultura democrática, a la reducción de las desigualdades y a la eliminación de la discriminación. De forma inmediata, el autor analiza los antecedentes de la paridad en México y las cuotas de género, y considera lo “formalmente instituido” (disposiciones contenidas en la ley), así como lo “informalmente legitimado” (prácticas aceptadas por ciudadanos y autoridades que pueden contravenir a las leyes). Destaca, además, la brecha existente entre lo establecido en la norma y en la realidad. Finalmente, se aboca a explicar la reforma de 2014, tomando en cuenta sus antecedentes (voto femenino [1953], igualdad del varón y la mujer [1974], y cuotas [a partir de 1993]) y los tratados internacionales ratificados por México en materia de derechos humanos y en la eliminación de la discriminación. Quiñonez Tinoco concluye que la paridad en la Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 271-278
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postulación de candidatos no significa la paridad en los órganos de representación, ya que en este último punto intervienen factores como el voto, el sistema electoral y el manejo en el interior de los partidos políticos (Quiñonez 2016, 32). “La paridad frente al proceso electoral federal 2015 en el estado de Chihuahua” es el título del segundo capítulo, autoría de Jesús Alberto Rodríguez Alonso, quien desarrolla la hipótesis siguiente: aun con las modificaciones a las reglas formales del juego, es decir, los aspectos jurídicos que garantizan la paridad en cuanto al acceso a las candidaturas para mujeres en los partidos políticos, la paridad democrática no se logra en las urnas, debido al arraigo del modelo patriarcal y a la visión que éste ha generado en cuanto a lo que es ser ciudadano y ciudadana (Rodríguez 2016, 38).
Para confirmar su hipótesis, el autor recurrió a la base de datos de audios y transcripciones de foros llevados a cabo con mujeres en Chihuahua y al análisis de la Encuesta sobre Ciudadanía y Participación efectuada en dicho estado. Resultan muy interesantes el perfil y la trayectoria de las candidatas postuladas en los 9 distritos federales. La paridad no se cumplió en las elecciones de 2015: 6 distritos fueron ganados por hombres (1 del Partido Acción Nacional [pan] y 5 del Partido Revolucionario Institucional [pri]) y 3, por mujeres, todas del pri. El autor destaca que, para modificar esta situación, debe hacerse énfasis en la formación cívica y es preciso evaluar el impacto del financiamiento de los partidos políticos para promover y formar cuadros políticos femeninos. Las preguntas que se plantea Octaviano Moya Delgado en el capítulo tercero, “Mucho ruido, pocas nueces: candidaturas femeniles en las elecciones federales de 2015 en Sinaloa”, son: ¿cuáles fueron los criterios en el proceso de selección de candidaturas de mujeres? ¿En qué tipos de distritos electorales compitieron? ¿Cuáles eran las condiciones de la competencia? Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 271-278
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¿Cuáles eran las posibilidades de triunfo electoral? En el trabajo se dan las respuestas a estas cuestiones, para lo cual se revisa si las candidatas fueron postuladas por los órganos directivos o si se trató de ejercicios plebiscitarios internos. Un dato interesante es que, de los 77 candidatos registrados por todos los partidos en los 8 distritos electorales sinaloenses, 42 fueron hombres y 35 mujeres, con lo cual se faltó a la paridad. Con relación a las posibilidades de triunfo, sobresale el caso del pan, que no postuló candidatas para ganar. El autor afirma que el acceso efectivo de ellas a posiciones de representación por la vía de la mayoría relativa depende de las condiciones de competencia de los partidos que las postulan (Moya 2016, 81). Sarah Patricia Cerna Villagra y Juan Mario Solís Delgadillo escriben el cuarto capítulo, “Clanes, familias y dinastías: la selección de candidatos y candidatas en San Luis Potosí. Un estudio con perspectiva de género”, en el cual pasan revista al mecanismo de selección de las candidaturas e indagan el funcionamiento de la paridad en el interior de los partidos. Los autores recurren al uso de información cualitativa, producto de entrevistas a candidatos y candidatas para conocer su opinión, como informantes de primera mano, en torno a la relación entre la paridad y las candidaturas, aspecto “cuestionable en tanto las cúpulas partidistas, predominantemente integradas por hombres, ‘administrenʼ a su discreción la asignación de candidaturas” (Cerna y Solís 2016, 83). Los resultados de la elección son benéficos para las candidatas, ya que el número de estas se incrementó, al igual que el de mujeres electas. Sin embargo, con base en los datos cualitativos, hombres y mujeres refieren que no es sencillo “entrar” en la política, y “hay que poseer algún tipo de capital para tener opciones dentro y fuera de los partidos” (Cerna y Solís 2016, 104), lo que genera que las cúpulas partidistas observen con más interés el capital relacional de los aspirantes que sus méritos. No obstante los triunfos electorales de las mujeres, persiste la práctica de enviar a candidatas a “jugársela” en distritos en donde no tienen posibilidades.
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El quinto capítulo es de la autoría de Ruth Elizabeth Prado Pérez y María Rosas Palacios, intitulado “La ley de la paridad 2015: un acercamiento al proceso electoral en Jalisco y a sus diputadas federales electas”. En los apartados que lo integran, se revisan el trayecto y las vicisitudes de la paridad y las modificaciones legales que se hicieron, el mapa político jalisciense y, finalmente, se enfatizan la trayectoria, los intereses y la experiencia de las mujeres electas como diputadas federales. Las autoras señalan que la puesta en vigor de la reforma para la paridad fue interesante para la entidad federativa, por el número de mujeres postuladas, el número de candidatas electas, la distribución partidista de los resultados y el perfil de quienes ganaron (Prado y Rosas 2016, 118). En total se postularon 85 candidatas en los 19 distritos electorales y los 10 partidos políticos cumplieron con la paridad, ya que nominaron a mujeres para, al menos, la mitad de sus candidaturas por mayoría relativa (Prado y Rosas 2016, 119). Los partidos con mayor fuerza electoral fueron el pri y Movimiento Ciudadano, que obtuvieron 8 diputados (4 mujeres y 4 hombres) y 10 diputados (4 mujeres y 6 hombres), respectivamente. El pan solo ganó 1 distrito, cuyo candidato fue 1 hombre. María Aidé Hernández García es la autora del sexto capítulo, “Entre la igualdad legal y la desigualdad social, las mujeres en las diputaciones federales en Guanajuato”, en el que presenta un análisis de las candidaturas por el principio de mayoría relativa y desarrolla el argumento de que un número reducido de mujeres guanajuatenses tiene posibilidades reales de ocupar una posición política relevante, en razón de no tener independencia económica, y por la existencia de limitantes sociales y culturales. Además, el predominio masculino en la estructura partidista continúa: los hombres no confían en las mujeres y no las ven como iguales. Angélica Cazarín Martínez, por su parte, aborda los resultados y la participación de las mujeres tlaxcaltecas en la política en el séptimo capítulo, “Mujeres y política en Tlaxcala. Elecciones federales intermedias 2015”.
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Tlaxcala, como señala la autora, no es una entidad en donde las mujeres sean ajenas al ejercicio político, al contrario, muestra de ello es que ya ha sido gobernada por 1 mujer y en las elecciones para gobernador de 2010 participaron 3 mujeres. En suma, en las elecciones de 2015, 2 de 3 distritos electorales fueron ganados por mujeres, y el restante por 1 hombre, aunque todos por el pri, partido que se llevó el “carro completo”. Josefina Hernández Téllez y Juan Antonio Taguenca Belmonte son autores del capítulo octavo, “Participación política de las mujeres en Hidalgo”. En este, mediante el recurso de la entrevista a cuatro candidatas de partidos políticos diferentes ─considerando la importancia de los institutos políticos por los que se postularon en Hidalgo (pri, pan, Partido de la Revolución Democrática [prd] y Nueva Alianza), además de la posición y trayectoria de las entrevistadas en dichos partidos, así como su capital político y redes de apoyo─, se conocen y analizan las formas de selección para diputadas. El texto ofrece el perfil y la carrera de las postuladas, los criterios de la elección interna, las fortalezas y debilidades de las mujeres en cada instituto político, las prácticas que tienen lugar en el interior de los partidos ─las cuales limitan la participación femenina─, así como los motivos de tales límites. En fin, en un ejercicio prospectivo, se indaga acerca de la presencia y participación de las mujeres en la política en una década y en la forma en que han aportado a la democracia. La conclusión de los autores es polémica: “no obstante [la] trayectoria [de las candidatas] dentro de sus partidos y los obstáculos que viven y sobreviven, no tienen clara conciencia del sexismo que aún les toca enfrentar”. Más adelante, agregan: La disciplina partidista les impide ver, de forma objetiva y real, que la participación equitativa de las mujeres es una factura que no han siquiera expedido sus partidos, y menos aún por voluntad propia, pese a las transformaciones, avances y aprendizaje político que desde la alternancia se ha dado en la sociedad mexicana (Hernández y Taguenca 2016, 231).
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“La participación de mujeres en las disputas por el poder político: diputadas federales por mayoría relativa en la Ciudad de México en 2015”, de Rosa Ynés Alacio García, es el noveno capítulo, en el cual se analiza el papel de las candidatas en los 27 distritos electorales federales por el principio de mayoría relativa en la Ciudad de México y la información que colocaron en las páginas de internet del Instituto Nacional Electoral, Ciudadanos en Red e Infoelecciones en México. En este texto también se describe el perfil de las mujeres postuladas. En total, ganaron 13 mujeres y 14 hombres. El pri, en coalición con el Partido Verde Ecologista de México (pvem), postuló al mayor número de candidatas (12), aunque solo ganó 3 distritos, todos con mujeres. Morena obtuvo el mayor número de triunfos (11) y 6 curules fueron ocupadas por mujeres. Con ello, este partido consiguió el mayor número de mujeres ganadoras. Le siguieron el prd, con 3; el pvem, con 2; el pri, con 1, y 1 diputada independiente. Fabiola Coutiño Osorio escribe el décimo capítulo, “Las candidaturas en la elección federal intermedia de 2015 en Puebla: un análisis de la paridad de género”, en el cual sostiene que la participación política femenina en dicho estado se encuentra, aún hoy, limitada por aspectos culturales que se agudizan en el interior de los partidos. Los resultados comprueban esto: ganaron 11 hombres frente a 5 mujeres. Los candidatos triunfadores fueron del pan (5) y del pri-pvem (6), los otros partidos (prd, del Trabajo, Movimiento Ciudadano, Nueva Alianza, Morena, Humanista y Encuentro Social) no ganaron distrito alguno. Por su parte, en el undécimo capítulo , “Candidatas al Congreso federal por Guerrero, 2015”, Gabino Solano Ramírez señala que 4 de 9 diputaciones serán ocupadas por mujeres, con lo cual se rompe “el mito patriarcal de que las mujeres no son competitivas electoralmente, mostrando que tienen las mismas posibilidades de ganar los procesos electorales” (Solano 2016, 360). Además, todos los partidos en la entidad cumplieron con la paridad, con lo cual ajustaron sus estrategias políticas.
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En el penúltimo capítulo, intitulado “La paridad y la postulación de candidatos en el proceso electoral federal 2014-2015, en Campeche”, su autora, Susana Candelaria Pech Campos, señala que la paridad se logró, ya que de los 2 distritos electorales federales, 1 correspondió a 1 mujer y 1, a 1 hombre, pertenecientes al pan y al pri-pvem, respectivamente. Este libro colectivo cierra con la contribución de Cecilia Sarabia Ríos, quien ofrece un balance general de la reforma electoral en su trabajo “El alcance de la paridad en el proceso de diputaciones federales 2015 en México”. La lectura de esta obra proporciona evidencia de los impactos de la reforma que constitucionalizó la paridad electoral y advierte los retos y problemas que aún enfrentan las mujeres en posiciones de representación popular. No es una cuestión de querer estar en las tareas públicas, sino de poder estar.
Fuentes consultadas Cepal. Comisión Económica para América Latina y el Caribe. 2007. Consenso de Quito. Disponible en http://www.cepal.org/publicaciones/ xml/9/29489/dsc1e.pdf (consultada el 1 de abril de 2017). Cobo, Rosa. 2002. “Democracia paritaria y sujeto político feminista”. Anales de la Cátedra Francisco Suárez 36 (enero-diciembre): 29-44.
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Félix Ortega Gutiérrez. 2011. La política mediatizada. Madrid: Alianza Editorial Rafael Caballero Álvarez (México)* ifícilmente se podría negar que la televisión ha sido el medio de comunicación por antonomasia de las sociedades occidentales a partir de la masificación de los aparatos receptores de esta señal en la década de 1960. Igual de irrefutable resulta que el radio es el segundo medio de comunicación más importante de la segunda mitad del siglo xx, aun cuando su origen es más añejo que el de la televisión y a pesar de que pudo haber sido desplazado por esta. El poder de penetración de ambos medios es más que evidente, por esto es que quienes buscan llegar a un mayor número de personas recurren a ellos para lograrlo; la publicidad comercial es el más claro ejemplo, aunque la comunicación política, sin duda, también lo es. Por ello no resulta extraño que, en tiempos electorales, los distintos actores políticos busquen aparecer en dichos medios para ampliar su campo de propaganda a un mayor número de posibles votantes. Lo anterior llevó a que, en casos como el de México, se estableciera un riguroso marco legal en materia de comunicación política que, muy probablemente, ha tenido efectos contrarios a sus propósitos, ya que si bien
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Sociólogo por la Universidad Nacional Autónoma de México. Maestro en Derechos Humanos y Democracia por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales sede académica México. Profesor-investigador en el Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
[email protected].
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garantiza a partidos y candidatos una equidad regulada en el acceso a los medios de comunicación, también ha generado incentivos perversos para trastocar la normativa en la materia. Hoy en día los medios informáticos comienzan a hacer sombra a los radioeléctricos tradicionales, particularmente las redes sociales como Facebook o Twitter, sin que sea posible afirmar que en el corto plazo los primeros sustituirán a los segundos, ya que esto depende de muy diversos supuestos que lo mismo tienen que ver con la infraestructura tecnológica que con las condiciones sociales y la regulación existente en un contexto determinado. Aun así, en la actualidad se puede advertir una convivencia entre ambos tipos de medios de comunicación alrededor del mundo, quizá todavía con predominio del radio y la televisión en varios casos. Así, el papel de los medios radioeléctricos en el nuevo milenio es un tema que está lejos de agotarse o de perder vigencia. El catedrático de sociología de la Universidad Complutense de Madrid, Félix Ortega Gutiérrez, lo deja claro en sus reflexiones contenidas en el libro La política mediatizada, sobre todo ─como es fácil inferir del título─ en lo que respecta a la relación de tales medios con el ámbito de la política. La obra de Ortega es de enorme utilidad para entender la semiótica de la política y sus protagonistas, los políticos, así como de estos con la sociedad, pero no solo eso, también es una fuente importante para comprender las causas de cómo se ha constituido aquello que se ha dado por llamar cuarto poder ─en alusión a la frase atribuida a Edmund Burke para referirse a la influencia de la prensa de su época─ . Dicho poder es alterno al político y al económico, pero está íntimamente ligado a ellos mediante una relación ambivalente que a veces puede ser de aliado y otras de enemigo de algunas de las fracciones que los integran, en particular, las del poder político, por lo que bien puede erigirse en contrapeso o en comparsa, de acuerdo con los intereses en juego. La mediatización a la que se refiere el autor ha llevado a reconfigurar el espacio público lejos del espacio físico, por lo que la discusión de los teJusticia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 279-283
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mas que son comunes tiene lugar cada vez más en los medios y menos en la calle o en las plazas. Esto se traduce en un fenómeno de despolitización nutrido por la apatía y el desinterés, que contrasta con la saturación de información política que deriva de un proceso definido por Ortega como colonización mediática de lo público, con el cual los medios hacen agenda: los intereses privados se vuelven públicos en la medida en que se hacen visibles y se comparten en los medios; la representación política es aventajada por la representación cultural, la cual se edifica en los medios y se presenta más cercana a la ciudadanía; la espectacularidad y la estridencia desplazan al debate razonado, con lo que el morbo por el desvelamiento de lo privado aumenta y el discurso que se elabora en esta arena no siempre concuerda con la realidad, aunque, por la forma en que se construye, resulte más convincente que los hechos mismos. Todo ello redunda en que los ciudadanos sean convertidos, de actores sociales, en simples espectadores del acontecer político narrado en y por los medios. El catedrático advierte también un proceso de desinstitucionalización de la política, que pasa por la privatización de lo público, es decir, el apuntalamiento de intereses particulares (plausibles o espurios) que se ofrecen como comunes y conducen a que la legitimidad política se fragmente igual que el espacio público, de modo que este se comparta entre la política misma, los nuevos movimientos sociales y la comunicación mediática. Esto lleva a que la denominada opinión pública se constituya como una nueva fuente de legitimidad, la cual, a diferencia de la legitimidad política que se cimienta sobre una base electoral, carece de sustento explícito. En este contexto, la figura del político tradicional también se transforma para saber dirigirse a la audiencia y seducir a la opinión pública mediante el privilegio de la imagen, la moderación del discurso y la conciliación de intereses para ganar adeptos y evadir detractores. Así, políticos y periodistas se convierten en antagonistas complementarios en el espacio público mediatizado y establecen una relación de influencia mutua que, si bien puede presentar contenciones, resulta suficiente Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 279-283
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para modificar al menos tres ámbitos de acción social. El primero de ellos se refiere a la representación, ya que los medios se autoatribuyen la de la sociedad, a diferencia de la representación política, que se gana en las urnas; el segundo se refiere al marco cognoscitivo de los ciudadanos, el cual se construye a partir de los valores, símbolos y contenidos culturales que se difunden en los medios, y el último se refiere al ejercicio de gobierno, el cual puede estar condicionado por los eventuales cuestionamientos que provengan de la opinión pública. El papel protagónico de los líderes de opinión los convierte en caudillos periodísticos, quienes, al igual que los surgidos en el ámbito político, ejercen un liderazgo basado en un carisma con tintes populistas que conquista a las masas, aunque, en este caso, el liderazgo mediático resulta ventajoso respecto de los liderazgos políticos tradicionales, que para erigirse deben pasar por las aduanas de las contiendas intrapartidistas y de la competencia electoral. Adicionalmente, a diferencia de los liderazgos políticos que deben ser susceptibles de mecanismos de accountabilty, los liderazgos periodísticos se distinguen por evadir cualquier responsabilidad. La búsqueda de la información es argüida por estos nuevos líderes como la explicación de esa lógica, sin reparar en que, a final de cuentas, dicha información se constriñe a los contornos que se definen mediáticamente. En consecuencia, el sistema de comunicación construye y narra una realidad que no necesariamente se corresponde con la existente en los hechos, pero de la cual se ostenta como la mejor representante esa entidad denominada opinión pública. Quienes la integran, en todo caso, sostienen esta autoadjudicación con base en sondeos o encuestas sin mucho rigor metodológico (si no para el levantamiento de información, sí al menos para la interpretación de resultados). Como quiera que sea, los medios se presentan como un espacio que da voz a los ciudadanos comunes, aun cuando en la realidad se trata de una participación ficticia que aísla a
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los individuos con el supuesto de que ya existe alguien que los representa en lo que se ofrece como la verdadera palestra de la deliberación pública. Ortega dedica la sección final de su obra a analizar el papel de los intelectuales en este orden mediático desde una perspectiva sociológica, por lo que estudia el perfil del intelectual a partir de lo que de esta figura ha sido señalado por Bauman, Bourdieu, Goldfarb y Dahrendorf. Igualmente, hace un breve repaso del papel que han jugado los intelectuales en el análisis de la política en distintos momentos históricos, particularmente en Europa, sin soslayar, por supuesto, el proceso de fusión mediática por el que pueden pasar los intelectuales del presente. Sin duda, el libro de Ortega pone los puntos sobre las íes acerca de la enorme influencia que ejercen los medios de comunicación en las sociedades posmodernas. Leída de manera propositiva, no se trata de una obra que los satanice, sino que advierte de los alcances de un poder que, al igual que debe ocurrir con el político, requiere de un control que no solo pasa por lo normativo, sino también por el escrutinio público y la equidad entre quienes lo ejercen, en este caso, los dueños de tales medios y los profesionales del periodismo. La clave está en hallar las bisagras que rompan los círculos viciosos de la relación actual medios-sociedad y, entonces, quizá, podrá entrar a un nuevo circuito el animal político del siglo xxi.
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Manuel González Oropeza, Noé Corzo Corral y Juan Manuel Arreola Zavala. 2016. Utilización de recursos públicos con fines electorales y su control constitucional. México: Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional/Porrúa Marco Antonio Pérez De los Reyes (México)* Enrique Inti García Sánchez (México)** esulta significativo que tres destacados tratadistas vinculados en alguna etapa de su vida profesional de manera tan estrecha con el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), en el cual han servido mediante diferentes cargos de alta responsabilidad, hayan unido su aportación intelectual y su amplia experiencia en el ejercicio de la judicatura electoral para entregar a los lectores esta obra que, en poco tiempo, se ha vuelto de consulta obligada entre los especialistas del derecho procesal electoral. El tema de esta obra trata acerca de un asunto de primordial importancia en el campo del derecho electoral, que es el referente a la utilización de
* **
Profesor-investigador del Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
[email protected]. Asesor del Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
[email protected].
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recursos públicos con fines electorales y su control constitucional, el cual se vincula de manera muy estrecha con infracciones recurrentes de actos anticipados de precampaña y campaña electorales, y difusión indebida de informes, imagen de servidores públicos y propaganda gubernamental, así como con los procedimientos sancionadores, cada vez más frecuentes, que han originado la creación de la Sala Regional Especializada en el tepjf. De manera paralela, debe considerarse que a partir de la década de 1980 se ha generado en México y, según Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot, autor de la presentación del libro en comento, en los países de la región la expansión del derecho procesal constitucional, debido a dos factores esenciales: el constante proceso reformador constitucional y legal que ha ido consolidando las facultades institucionales y los procedimientos aplicables, y la creación de tribunales con atribuciones de control constitucional, lo cual ha ido enriqueciendo el contenido, la calidad y la profundidad de esta asignatura relativamente nueva. Esto explica la inclusión de una obra como esta en la colección Biblioteca Porrúa de Derecho Procesal Constitucional, cuyo número es 116. La obra que se reseña consta de 11 capítulos, conclusiones y dos anexos escritos con un estilo directo, dinámico y preciso que permite al lector una consulta rápida de comprensión integral. Conviene destacar que, frente a la falta de expedición de una ley reglamentaria del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum), los autores procuraron señalar los aspectos negativos que se originan por el mal uso de los recursos públicos en los procesos electorales. Las conductas irregulares en esta materia repercuten, por razones evidentes, en el ejercicio equitativo de las contiendas electorales y las convierten, indebidamente, en “elecciones de Estado”, las cuales destruyen los cimientos de la vida democrática de cualquier país, de aquí la importancia de realizar un análisis sistemático y documentado de este tema, comparando la realidad nacional con la de otros ámbitos de aplicación extranjera.
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El capítulo 1, denominado “Contexto”, se trata de una introducción general al tema, en la que se destaca la imposición constante de los gobernantes respecto de sus sucesores, la cual tuvo, como consecuencia, la presencia permanente de “candidatos oficiales”, convirtiendo la democracia incipiente en simple texto legal sin efectividad alguna. Esto fue así al menos hasta antes de 1977, cuando las reformas constitucionales y legales de la época permitieron la creación de auténticos partidos de oposición, al principio, con opciones muy limitadas, pero que, paulatinamente, fueron adquiriendo importancia y presencia en el medio político mexicano. Debe observarse que, en aquel tiempo, se estableció el financiamiento público para los institutos políticos, pero sin reglas tan complejas de aplicación y control como las que privan ahora. A guisa de ejemplo de la manipulación gubernamental de los dineros públicos en materia electoral, se cita el caso del gobernador de San Luis Potosí en 1848, Julián de los Reyes, quien apoyó abiertamente a los candidatos del ayuntamiento de la capital de esa entidad. Algo similar se les atribuye al expresidente Antonio López de Santa Anna y, desde luego, al general Porfirio Díaz, quienes, en sus prolongados mandatos, utilizaron las gestiones de los jefes políticos, funcionarios que servían de intermediarios entre los ayuntamientos y las autoridades locales o nacionales. Tal situación se incrementó con la creación, en 1929, del Partido Nacional Revolucionario, el cual, a lo largo de sus etapas evolutivas, controló el campo de las elecciones, convirtiéndose en el “partido oficial” durante varias décadas. Lo que ocurría en el ámbito federal se replicaba en las entidades federativas, esto originó la anulación de la elección de gobernador en Tabasco en 2000, la cual fue particularmente emblemática por lo inédito de su realización en sede jurisdiccional. A partir de entonces, se evidenció la necesidad de establecer límites a la intervención de los gobiernos en turno respecto del ejercicio electoral del territorio de su adscripción. Tal fue el sentido de la reforma de 2007 que procuró dotar de mejores procedimientos al entonces Instituto Federal Electoral para controlar e impedir el Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 285-292
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mal uso de recursos públicos en actividades electorales, lo cual, necesariamente, incidió en la reforma al texto del artículo 134 constitucional. De esta manera, la materia de la propaganda gubernamental y de la aplicación de recursos públicos al campo de lo electoral fue constreñida por tres instituciones dotadas de facultades al respecto: el ahora Instituto Nacional Electoral, el tepjf y, en su caso, la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales. Posteriormente, conforme se aplicaron las normas constitucionales y legales reformadas, se precisó su contenido mediante la labor jurisprudencial del Tribunal Electoral, particularmente en lo que toca a las conductas de los servidores públicos referentes a la materia electoral. De igual manera, el Instituto ha ido generando diversos acuerdos que van delineando los parámetros conductuales permitidos, lo que, a la postre, va impactando el contenido de diversos artículos reformados de la ley reglamentaria. Lo anterior derivó en la formación del procedimiento especial sancionador que, en la actualidad, tiene una demanda generalizada y en el cual concurren, en distintos momentos, las facultades del órgano administrativo y del jurisdiccional. El capítulo 2 se refiere al mal uso de los recursos administrativos en procesos electorales y al informe de 2014 emitido en la 97.ª Sesión Plenaria de la Comisión de Venecia. Este último, órgano consultivo del Consejo de Europa, se fundó en 1999 y se especializó en materia constitucional, brindando apoyo y asesoría a las naciones democráticas emergentes de Europa Central y Europa del Este, en lo referente a los textos y a la disposición de sus constituciones, lo que le ha permitido profundizar y emitir propuestas concretas en temas tan importantes como la independencia del Poder Judicial, los derechos fundamentales, los tribunales constitucionales y varios más, extendiendo su esfera de influencia a países de África, Asia y América. México, por su parte, ha hecho acto de presencia en este organismo en calidad de observador y, desde 2010, ya tiene membresía oficial y su participación, por medio del Tribunal Electoral del Poder Judicial Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 285-292
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de la Federación, ha sido muy activa. En la parte que corresponde al estudio de este tema, el capítulo contiene definiciones que pueden aplicarse a los recursos humanos, financieros y materiales, y otras más al servicio ordinario de los servidores públicos, que pueden, indebidamente, desviarse al apoyo de campañas y actividades de tipo electoral. Una parte primordial de este capítulo es el análisis que presenta respecto del buen y mal uso de los recursos públicos, así como de los lineamientos que pueden aplicarse a casos concretos de indagación fiscal, lo que, en última instancia, se refiere a la práctica de auditorías y a la determinación de sanciones según la gravedad de la infracción realizada por los actores políticos. El capítulo 3 se dedica al estudio de la regulación de la propaganda gubernamental en el artículo 134 constitucional, asunto medular de la obra, porque pretende determinar los aspectos de la información gubernamental cuya divulgación está permitida, pero que se prohibe en el contexto de las campañas electorales. Este artículo se refiere, principalmente, al uso adecuado de los recursos públicos y determina la responsabilidad de los servidores públicos al infringir sus disposiciones. En su redacción original y en su reforma ha seguido un proceso complejo que debe comprenderse para entender el alcance de su normatividad, motivo por el cual el capítulo concluye con un cuadro, a manera de ruta crítica, acerca de su proceso de reforma. El capítulo 4 se refiere a los asuntos resueltos por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, relacionados con el tema de la presunta violación a lo previsto en los párrafos 7 y 8 del artículo 134 constitucional, lo que conlleva a la presentación de diversas consideraciones respecto de criterios relevantes y jurisprudencia emitidos por ese alto Tribunal, con el fin de destacar la garantía de los principios de equidad e imparcialidad en las contiendas electorales, que se ponen en riesgo si se hace mal uso de los recursos públicos o de la propaganda gubernamental.
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En este capítulo se pueden conocer los contenidos esenciales de resoluciones de impugnaciones presentadas a propósito de diversos procesos electorales en diferentes entidades federativas del país y algunos comentarios referentes a experiencias en sistemas extranjeros. El capítulo 5 estudia la violación del artículo 134 constitucional por la promoción personalizada de servidores públicos y la difusión de los informes de labores en radio y televisión, así como los logros del gobierno. Estos se ilustran con los casos relevantes que originaron criterios y jurisprudencia del Tribunal en situaciones concretas en las que no resultaba fácil pronunciarse respecto de la existencia o no de infracciones sancionables. El capítulo 6 se refiere a la difusión de imágenes de servidores públicos en medios de comunicación, que es ilustrado de igual manera con el análisis de casos relevantes, los cuales incluyen entrevistas a servidores públicos de alta jerarquía, como el jefe de Estado mexicano en una televisora estadounidense, lo que motiva la reflexión del lector. El capítulo 7 estudia la difusión del informe de labores y hace una breve referencia a casos en los cuales estuvo en riesgo la validez de algunas elecciones por las infracciones ya expuestas, cometidas fuera de la territorialidad o del periodo permitidos. El capítulo 8 se dedica a establecer la competencia para conocer denuncias de la difusión del informe de labores. Pese a su brevedad, este capítulo resulta de gran ayuda para los operadores de la justicia electoral porque realiza una interpretación sistemática de los artículos 134, párrafo 8, de la
cpeum,
y 228, párrafo 5, del entonces Código Federal de Institu-
ciones y Procedimientos Electorales. El capítulo 9 señala la sanción a televisoras por la difusión de los informes de labores fuera del ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público, tendencia que, de alguna manera, se incrementó en los últimos procesos electorales y que, indudablemente, representa un reto para las autoridades en la materia poder definir con entera claridad su realización a efectos de aplicar medidas precautorias y, en su caso, determinar las Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 285-292
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sanciones correspondientes. En la especie, ha resultado importante para los canales televisivos la clara especificación de lo que está o no permitido por las disposiciones constitucionales y legales, dada la trascendencia de las sanciones. En el capítulo 10 se estudia la acreditación de la falta de un servidor público por violar el principio de imparcialidad en materia electoral, asunto que constituye un fuerte impacto político. Por esto, los autores conducen al lector al análisis de diversos criterios interpretativos y de aplicación para conocer las posibles hipótesis de infracción y de acciones permitidas por los servidores públicos en materia de procesos electorales. El capítulo 11 proporciona las jurisprudencias emitidas por la Sala Superior del
tepjf
relacionadas con el tema. En este punto se debe advertir
que, en materia de jurisprudencia, esta fuente se va enriqueciendo con la labor cotidiana del Tribunal, por lo que la información contenida en el capítulo reproduce los criterios jurisprudenciales emitidos de 2008 a 2015, año este último en el que se redactó la obra, por lo que, actualmente, debe consultarse su actualización en la página electrónica institucional. De cualquier manera, la revisión de esta fuente formal del derecho electoral resulta sumamente útil dada la importancia que en la vida práctica alcanza, debido a su aplicabilidad obligatoria a todas las autoridades electorales del país. Por otra parte, en “Conclusiones” se puede consultar el criterio general de los autores acerca de los asuntos tratados, el cual realizan de manera sistemática y concreta, esquematizando sus puntos de vista y los criterios del Tribunal en cinco grandes temas: 1) Asistencia de los servidores públicos a los actos partidistas en días y horas inhábiles y hábiles. 2) Promoción personalizada. 3) Propaganda gubernamental y difusión de informes de gobierno. 4) Competencia para conocer de violaciones al artículo 134 constitucional. 5) Contexto en el que se emiten declaraciones de funcionarios. Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 285-292
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Finalmente, en lo que se refiere a los anexos que enriquecen esta obra, se debe señalar que el anexo I presenta la Propuesta de Ley General Reglamentaria de los párrafos 7 y 8 del artículo 134 de la cpeum, con solo 18 artículos, lo que le da a este libro un aspecto propositivo relevante y poco común en textos de tal naturaleza. En lo concerniente al anexo II, reproduce los Lineamientos de la Comisión de Venecia para la prevención y contra el mal uso de recursos públicos en procesos electorales (antecedentes, prevención y texto original en inglés). En este punto debe aclararse que la presentación general del texto original de ese organismo internacional se encuentra redactada en español, y se trata de una nota introductoria que especifica el origen, el fundamento y la trascendencia del documento aludido, en tanto que la presentación en inglés se refiere a la sesión del 11 de marzo de 2016, en la cual se deduce que, en la adopción de tales lineamientos, estuvo presente el representante mexicano Manuel González Oropeza, uno de los autores de esta obra. Con todo lo apuntado en esta reseña, es evidente que la obra representa un punto de apoyo importante para los operadores de la justicia electoral, así como para todos los tratadistas y estudiosos del derecho electoral, quienes tienen, en la utilización correcta o incorrecta de los recursos públicos con fines electorales, un reto importante para su cabal conocimiento y aplicabilidad.
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Justicia Electoral es una publicación periódica del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se imprimió en junio de 2017 en Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. (iepsa),
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Justicia Electoral is a periodical publication of the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary, last issue was printed in June 2017 in Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. (iepsa), calzada San Lorenzo núm. 244, colonia Paraje San Juan, CP 09830, Ciudad de México. Last print amounted 2,000 issues.
