Propuesta para una Agenda Nacional de Trabajo Decente
UNION EUROPEA
Asociación de Investigación y Estudios Sociales
PROPUESTA PARA UNA AGENDA NACIONAL DE TRABAJO DECENTE
Guatemala, noviembre 2012
Propuesta para una Agenda Nacional de Trabajo Decente
Propuesta para una Agenda Nacional de Trabajo Decente
Índice Introducción
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1.
Concepto de trabajo decente
2
2.
El contexto nacional
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3.
Ejes estratégicos de la Agenda Nacional de Trabajo Decente
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3.1
Fortalecimiento
7
3.2
Coordinación
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3.3 Editor: Asociación de y Estudios Sociales © 2011 10a. Calle 7-48, Zona 9, Apdo. Postal 1005-A PBX: 2201-6300; FAX: 2360-2259 www.asies.org.gt,
[email protected] Ciudad de Guatemala, Guatemala, CA
Diálogo social
4. Componentes de la Agenda Nacional de Trabajo Decente
Apoyo técnico y secretarial: Arlen Aguirre
Cumplimiento de la legislación laboral
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4.2
Creación de mayores oportunidades de empleo
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Ampliación de la cobertura y mejora de la de la seguridad social
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4.4
Salario mínimo
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4.5
Capacitación para el trabajo
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4.6
Salud e higiene ocupacional
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4.7
Trabajo
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4.8
Fortalecimiento de las
4.3
Diagramación y diseño de portada: Herbert Méndez Jocol Impresión:
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4.1
Coordinación general: Luis F. Linares Michel Andrade Navarro
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Impresos Tel: 5703-1314
laborales
Sistema Nacional de Indicadores de Trabajo Decente El contenido de esta publicación es responsabilidad exclusiva de ASIES. los puntos de vista de la Unión Europea. En ningún caso debe considerarse que Se prohíbe la reproducción total o parcial de este documento, sin citar la fuente.
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ANEXO
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Introducción Esta propuesta de Agenda Nacional de Trabajo Decente tiene como propósito proporcionar al Ministerio del Trabajo y Previsión Social (MTPS) los insumos para que pueda formular e implementar un programa o agenda nacional de trabajo decente, a efecto de cumplir con los mandatos constitucionales, según los cuales el régimen laboral del país debe organizarse conforme a principios de justicia social y que el régimen económico y social de la república se funda en principios de justicia social (Artículos 101 y 118 de la Constitución Política de la República de Guatemala – CPRG –). A los anteriores mandatos se agregan las funciones que la Ley del Organismo Ejecutivo (Decreto No. 114-97) asigna al MTPS, entre ellas la de ejercer la rectoría de los sectores relacionados con el ramo bajo su responsabilidad y planificar, ejecutar y evaluar las políticas públicas de su sector, en coherencia con la política general del gobierno (Artículo 27); y la que lo faculta para hacer cumplir el régimen jurídico relativo al trabajo, la formación técnica y profesional y la previsión social (Artículo 40). Por otra parte, derivado de las resoluciones adoptadas en diversos foros y el contenido de diversas declaraciones internacionales, Guatemala tiene el compromiso de formular e implementar un plan o Agenda Nacional de Trabajo Decente. Entre dichos foros se encuentran las Conferencias Interamericanas de Ministros de Trabajo – la XIII de Salvador de Bahía, Brasil, de 2003; la XIV de México, DF, de 2005; la XV de Puerto España, Trinidad Tobago, de 2007; y la XVII de San Salvador, El Salvador, de noviembre de 2011; la IV Cumbre de las Américas, de Mar de Plata, Argentina, 2005; la Declaración Tripartita para el Fomento del Empleo y el Trabajo Decente, de Tegucigalpa, Honduras, 2005; y la XVI Reunión Regional Americana de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), realizada en mayo de 2006 en Brasilia, que adoptó la Agenda Hemisférica de Trabajo Decente. La adopción e implementación de la Agenda Nacional de Trabajo Decente es también necesaria para avanzar en el cumplimiento de los compromisos laborales contenidos en los Acuerdos de Paz, particularmente en el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria (1996). Dicho acuerdo contempla al menos 27 compromisos relacionados con la temática laboral y, al igual que al resto de acuerdos, el artículo 3 de la Ley Marco de los Acuerdos de Paz (Decreto No. 52-2005) les reconoció el carácter de compromisos de Estado. Adicionalmente, Guatemala tiene el compromiso de implementar las recomendaciones del Libro Blanco (Grupo de Trabajo de Viceministros de Comercio y de Trabajo, 2005), elaborado en 2005 por el Grupo de Trabajo de Viceministros de Trabajo y de Comercio Exterior, a quienes se encomendó formular recomendaciones tendentes a mejorar la aplicación y cumplimiento de los derechos laborales, así como a fortalecer las instituciones laborales. 1
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•
1. Concepto de trabajo decente En 1999, en su Memoria presentada a la 87ª. Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, el Director General de la OIT, enunció el concepto de trabajo decente, el cual es entendido como “oportunidades para que los hombres y las mujeres puedan conseguir un trabajo decente y productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana”. En tal virtud, la Agenda Nacional de Trabajo Decente es un instrumento que contribuirá a orientar las acciones del Estado guatemalteco encaminadas a hacer realidad los principios de justicia social que inspiran la CPRG y constituyen el marco de actuación de la OIT, tal como se señala en su Constitución y sus declaraciones: Declaración relativa a los fines y objetivos de la Organización Internacional del Trabajo (Declaración de Filadelfia), 1944; Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, 1998; y Declaración sobre la justicia social para una globalización equitativa, 2008. El concepto de trabajo decente y la adopción de una política nacional que permita su implementación, abarca al menos cuatro aspectos o elementos básicos: •
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El empleo: La OIT define al trabajo como el conjunto de actividades humanas,
remuneradas o no, que producen bienes o servicios en una economía, o que satisfacen las necesidades de una comunidad o proveen los medios de sustento necesarios para los individuos (OIT, 2012). Se refiere tanto al trabajo efectuado en relación de dependencia como al realizado en condición de autoempleo o por cuenta propia. Es por ello que el concepto de trabajo decente es válido tanto para los trabajadores del sector formal, como para los trabajadores asalariados de la economía informal, los trabajadores autónomos (independientes) y los que trabajan a domicilio. Incluye la existencia de empleos suficientes (posibilidades de trabajar), con remuneración adecuada y en condiciones salubres.
El empleo es definido en el Tesauro de OIT como el “trabajo efectuado a cambio de pago. También se refiere al número de personas bajo un régimen de autoempleo o empleo remunerado”. El pago puede ser mediante salario, sueldo, comisiones, propinas, pagos a destajo o pagos en especie. Consecuentemente, la diferencia conceptual entre empleo y trabajo es que éste último se refiere a una categoría más amplia de la actividad humana.
completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social”.
La seguridad social y la seguridad de ingresos: también son elementos esenciales, cuya concreción depende de la capacidad y del nivel de desarrollo de cada sociedad.
•
La seguridad social es definida como “la protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que de otra manera derivarían de la desaparición o de una fuerte reducción de sus ingresos como consecuencia de enfermedad, maternidad, accidente del trabajo o enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos”(OIT, 1984).
Los derechos fundamentales en el trabajo: que incluyen, como un piso mínimo, la libertad de sindicación y la negación colectiva, la erradicación de la discriminación en el empleo, del trabajo forzoso y del trabajo infantil. Estos derechos forman parte de la familia de derechos humanos y la obligación de cumplirlos y hacerlos cumplir es respaldada por los mandatos constitucionales y por la ratificación, por parte del Estado guatemalteco, de los ocho convenios fundamentales de la OIT.
•
El diálogo social: método que permite a los trabajadores ejercer el derecho a exponer sus opiniones, defender sus intereses y entablar negociaciones con los empleadores y con las autoridades competentes sobre los asuntos relacionados con la actividad laboral. Incluye el diálogo bipartito, que se da fundamentalmente en el ámbito de la negociación colectiva; y el tripartito, entre empleadores, gobierno y trabajadores, para abordar temas relacionados directa o indirectamente con el mundo del trabajo.
La seguridad en los ingresos se relaciona con la garantía de un empleo dotado de una razonable margen de estabilidad y la suficiencia de los mismos. Al respecto, el artículo 3 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, proclama que “Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será,
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De este total, 56% proviene del área rural y por su origen geográfico el 44% proviene de los departamentos de Guatemala, San Marcos, Huehuetenango y Quetzaltenango.
2. El contexto nacional Guatemala tiene una población de 14.7 millones de habitantes, siendo el país más poblado del istmo centroamericano. Su economía es la mayor de la región y la décima a nivel latinoamericano (CEPAL, 2010).Su Producto Interno Bruto (PIB) en paridad de poder adquisitivo, ascendió a US$ 67,800 millones en 2010. La tasa promedio de crecimiento del PIB en los últimos nueve años fue de 3.44%. En razón del PIB per cápita ocupa el quinto lugar de los siete países centroamericanos, con US$ 4,696 en 2010. Sin embargo, es el país con el índice de calidad de vida más bajo de América Latina, sólo arriba de Haití. Se ubica en el puesto 117 entre los 169 países incluidos en el Informe de Desarrollo Humano (PNUD, 2010), por lo que forma parte del grupo de países de desarrollo medio. Su alto nivel de desigualdad se refleja en un Coeficiente de Gini de los ingresos familiares de 0.562, en donde el quintil más alto (Q5) tiene una participación del 60.3% en el ingreso total y el más bajo (Q1) de solamente 2.9% (PNUD, 2010) De acuerdo con la Encuesta Nacional de Condiciones Vida de 2010 (ENEI 2010), el 53.7 % de la población guatemalteca vive en condiciones de pobreza y el 13.3% en condiciones de extrema pobreza. El analfabetismo entre adultos asciende al 27% del total de la población.
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Por su aporte al PIB las principales actividades económicas son los servicios privados y públicos con el 23.5%, seguidos de la industria manufacturera con el 18% y las actividades agropecuarias con el 13%. La actividad agropecuaria es la principal fuente de ocupación del país, absorbiendo al 38% de la Población Económicamente Activa (PEA), seguida del comercio con el 23%, los servicios con el 19%, y la industria con el 14%. En 2009, las exportaciones guatemaltecas alcanzaron un valor de US$7,231 millones en 2009, de los cuales el 39% correspondió a productos o derivados agropecuarios. Los cuatro más importantes son, en su orden, café, azúcar, banano y cardamomo, que representan el 24% de todas las exportaciones. El salario promedio mensual a nivel nacional asciende Q 1,945.61, de acuerdo con la ENEI 2010. El salario mínimo establecido por el Gobierno de la República, vigente a partir del 1 de enero de 2012 (Acuerdo Gubernativo No. 520-2011), asciende a Q 2,040 mensuales para las actividades agrícola y no agrícola; y a Q 1,875 para la actividad exportadora y de maquila. Según datos de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM),la población guatemalteca residente en el extranjero, fundamentalmente en los Estados Unidos de América, ascendió a 1.6 millones en 2010.
Las remesas familiares de la población migrante ascendieron a alrededor de US$ 4,216.7 millones en 2010, equivalentes al 10% del PIB (ASIES, 2011). Esta cifra representa una recuperación con relación a 2009 –US$ 3,912.2 millones-, aunque sin alcanzar el nivel de 2008 – US$4,314.7 millones- (BANGUAT, Mercado Institucional de Divisas, 2010) La debilidad de los ingresos fiscales es una de las características del Estado
guatemalteco. En el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria se fijó una meta de recaudación tributaria del 12 % del PIB para el año 2000. En 2008 los ingresos fueron equivalentes al 11.5% del PIB. Guatemala tiene la tasa tributaria más baja de Centroamérica, pues El Salvador alcanza el 13.6%, Costa Rica el 15.4% y Honduras el 16.6%. Por su parte, el gasto público como porcentaje del PIB alcanzó el 13.7% en 2008 (PNUD, 2010). De acuerdo con la ENEI 2010, la PEA asciende a 5.7 millones de personas (integrada por 63.7% de hombres y 36.3% de mujeres). Los principales indicadores del mercado de trabajo se resumen en el cuadro siguiente.
Cuadro No. 1 INDICADORES DEL MERCADO DE TRABAJO, 2010 Población total
14,468,094
Población en edad de trabajar (PET)
10,619,846
Población Económicamente activa (PEA) 5,769,262
Población Ocupada (PO)
5,566,386
Ocupados plenos
38.2%
Subempleados
61.8%
Visibles
35.3%
Invisibles
64.7%
Desocupados
202,876 (3.5%)
4,850,584
Población económicamente inactiva Fuente: ENEI 2010
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El porcentaje de desempleados es muy bajo y su variación a lo largo del tiempo es poco significativa (3.13% en 2002). Debido a que en Guatemala no se cuenta con seguro de desempleo, el factor de ajuste del mercado de trabajo es el aumento o disminución de la informalidad, especialmente del trabajo por cuenta propia, y no la reducción o aumento del empleo asalariado, así como la migración externa.
afiliados (19.2% de la PEA) y a 2.6 millones de derecho habientes (17.6% de la población del país) y contaba con 70,844 patronos afiliados.
Otro aspecto relevante es el elevado nivel de subempleo, que evidencia una creciente subutilización de una mano de obra que quisiera trabajar más (subempleo visible) o que no está satisfecha con sus ingresos, pues estos no corresponden con su nivel educativo o sus expectativas (subempleo invisible).
El Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, conocido como Programa del Adulto Mayor, establecido por Decreto No. 85-2005, de acuerdo con información de la Dirección del Adulto Mayor del MTPS, beneficia actualmente a 50,000 adultos mayores, con un presupuesto de Q 500 millones, que representa el 76% del presupuesto de Q 655 millones asignado al MTPS para 2012.
La aplicación del régimen de seguridad social corresponde al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS), que administra dos grandes programas: el de Enfermedad Maternidad y Accidentes (EMA) y el de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS). En 2010 el IGSS cubría a 1, 107,191 trabajadores
En mayo de 2010, el IGSS anunció que la totalidad del territorio nacional se encontraba cubierta a través del programa EMA. Los últimos departamentos en ser incorporados fueron Santa Rosa, El Progreso, y El Petén.
3. Ejes estratégicos de la Agenda Nacional de Trabajo Decente La implementación de los componentes de la Agenda Nacional de Trabajo Decente se fundamentará en los siguientes ejes estratégicos: 3.1 Fortalecimiento institucional La Agenda Nacional de Trabajo Decente, al igual que toda política pública, requiere de una institucionalidad competente, tanto desde el punto de vista de la habilitación legal – contar con las competencias legales necesarias – como de los recursos humanos, técnicos y financieros necesarios para su implementación. En el caso particular de la Agenda, la institución prioritaria es el Ministerio de Trabajo y Previsión Social (MTPS), por su condición de rector de las políticas públicas relacionadas con el trabajo, para implementar de forma directa los asuntos que le están expresamente atribuidos; articular y promover la coordinación de las políticas relacionadas con el mercado de trabajo atribuidas a otros entidades públicas; y participar de forma activa en el diseño, seguimiento y evaluación de las políticas públicas relacionadas con el desarrollo económico y la creación de empleo, para que las mismas tengan como uno de sus
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componentes estratégicos la generación de trabajo decente. El fortalecimiento de la institucionalidad del trabajo, tanto en materia de recursos financieros, humanos y técnicos es un elemento fundamental para un adecuado diseño, seguimiento y evaluación de las medidas planteadas en esta agenda. También es necesario, al igual que en el resto de la administración pública guatemalteca, garantizar la profesionalización y estabilidad del personal, mediante la institucionalización del servicio civil. La crónica insuficiencia de recursos que ha padecido el MTPS, en comparación con otras entidades, obliga a lograr un incremento significativo de su presupuesto. Sin embargo, en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el año 2012 se observa una importante mejoría, pues el presupuesto asignado asciende a Q 655 millones, en tanto que para 2011 tuvo asignados Q 594.1 millones. Restando los recursos que corresponden al Programa del Adulto Mayor (Q 500 millones en cada año), el MTPS tuvo un incremento de Q 61 millones entre 2010 y Q 2011, pasando de Q 94 millones a Q 155 millones para los restantes programas del ministerio, lo que equivale a un aumento del 61%. 7
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De acuerdo con un estudio presentado en 2008 (ASIES, 2008), para fortalecer la áreas de inspección laboral, procuraduría del trabajador, empleo, relaciones laborales, previsión social, planificación, estadísticas e intermediación laboral, se requiere un incremento al presupuesto del MTPS de al menos Q 100 millones del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nación. Este fortalecimiento es una condición necesaria para que el MTPS pueda lograr un mejor nivel de cumplimiento de la legislación laboral y elaborar propuestas de políticas, planes y programas de acción relacionados con la temática de la Agenda y, en general con las tareas que corresponden a la administración del trabajo. Es también indispensable para que el MTPS pueda establecer una permanente coordinación con las entidades públicas vinculadas con la temática laboral, y una fructífera interlocución con las organizaciones de empleadores y de trabajadores y expresiones de la sociedad civil. Las dependencias del ministerio que deben ser prioritariamente fortalecidas para fines de esta agenda son: la Inspección General de Trabajo; la Procuraduría de la Defensa del Trabajador; la Dirección General de Empleo, Formación y Capacitación; la Dirección de Planificación, Cooperación y Relaciones Internacionales; la Dirección General de Previsión Social, particularmente el Departamento de Higiene y Seguridad y el Departamento de Estadística Laboral. En el caso de la justicia laboral, de acuerdo al diagnóstico presentado en 2006 por la Fundación Soros Guatemala (Cruz, 2006), se distinguen dos tipos de problemas que condicionan su funcionamiento: a) problemas 8
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de coordinación interinstitucional – que se refieren a procesos interdependientes o procesos individuales que se repiten en más de una institución o afectan a más de una de ellas; y b) problemas intra- institucionales, que afectan a una institución, pero cuya relevancia hace que afecten al sistema de administración de justicia en su conjunto. Este mismo diagnóstico apunta como prioridades, el fortalecimiento de la capacitación de los jueces, la dotación de recursos humanos, tecnológicos y financieros adecuados, la modernización de los espacios físicos y la implementación de la oralidad procesal. En el caso específico de la capacitación, estos esfuerzos deben enfatizar los programas destinados a jueces y otros funcionarios en materia de legislación laboral interna, normas internacionales del trabajo (NIT), procesos judiciales y análisis de jurisprudencia nacional e internacional. Adicionalmente, el Libro Blanco, que entre sus seis áreas prioritarias contempla el fortalecimiento del sistema de justicia laboral, contiene varias recomendaciones sobre el particular. En el Anexo se incluye un cuadro que contiene los retos y recomendaciones formuladas para Guatemala en dicho informe. Buena parte de estas prioridades se encuentran en proceso de implementación a través de uno del Programa de Fortalecimiento de la Justicia Laboral, que es uno proyectos de la agenda complementaria del DR CAFTA, que pone especial énfasis en un nuevo modelo de gestión del proceso laboral. A partir de 2009, con el apoyo de ese programa, se impulsó la creación de ocho juzgados laborales, que utilizan el sistema
oral para sus audiencias; se introdujo nueva tecnología para hacer más eficientes los procesos; y se ha dado especial atención a la capacitación permanente del recurso humano, incluyendo la creación de una maestría en Gestión Jurisdiccional. Todas estas acciones corresponden al Plan Estratégico Quinquenal de la Corte Suprema de Justicia (Franco, 2011). 3.2 Coordinación institucional Para la implementación de la Agenda Nacional de Trabajo Decente, en particular, y para que se puedan alcanzar los fines y deberes del Estado, en general, es indispensable que exista una adecuada coordinación entre las instituciones que tienen competencia y responsabilidades en los temas de la Agenda. La coordinación se debe establecer entre el MTPS y las entidades que forman parte del Organismo Ejecutivo, particularmente los Ministerios de Economía (MINECO); Agricultura Ganadería y Alimentación (MAGA), de Educación (MINEDUC), Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República (SEGEPLAN), la Secretaría de la Paz (SEPAZ), la Comisión Presidencial Coordinadora de la Política del Ejecutivo en Materia de Derechos Humanos (COPREDEH), el Programa Nacional de Competitividad (PRONACOM) e Invest in Guatemala; y entre éstas y las entidades autónomas y descentralizadas, como el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS), el Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (INTECAP), el Instituto Nacional de Estadística (INE) y la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT).
En lo que respecta a la coordinación entre el Organismo Ejecutivo y entidades autónomas y descentralizadas, el artículo 134 de la Constitución Política de la República establece que las entidades autónomas y descentralizadas están obligadas a coordinar su política con la política general del Estado y con la especial del ramo a que correspondan. Por otra parte, los ministros de Estado son los rectores de las políticas públicas correspondientes a las funciones sustantivas de cada ministerio, según lo indica el artículo 27 de la Ley del Organismo Ejecutivo, ya mencionado. Para hacer realidad el mandato relativo a la coordinación de políticas, se requiere que estas sean formuladas y adoptadas por el Organismo Ejecutivo. También deben definirse los espacios, procedimientos, alcances y límites de la coordinación, teniendo presente que la coordinación entre entidades del Organismo Ejecutivo y entidades autónomas y descentralizadas no implica subordinación, especialmente en lo que respecta al IGSS, cuya autonomía tiene, de conformidad con criterios expresados por la Corte de Constitucionalidad, un status especial, derivado del rango constitucional de la misma (CC, sentencia 5 septiembre 1997). Para la coordinación permanente entre las diferentes entidades responsables o vinculadas con los diferentes componentes de la Agenda Nacional de Trabajo Decente y, en general para todos los temas relacionados con el ámbito laboral, aparte de la que debe darse en el Gabinete de Gobierno, es necesario establecer una instancia interinstitucional, de carácter permanente, como un Consejo Nacional del Empleo, para identificar, impulsar y dar seguimiento a las actividades que requieran de la 9
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complementación y cooperación entre las diferentes instituciones, para optimizar el uso de recursos y alcanzar de mejor forma los objetivos institucionales relacionados con la promoción del trabajo decente. 3.3 Diálogo social El diálogo social efectivo es clave para la democracia, pues promueve la productividad y competitividad de las empresas y países, ayuda a mejorar las condiciones laborales, aumenta la capacidad para tratar pacíficamente los conflictos (previniendo sus efectos y pérdidas potenciales) y reduce los costos de las transacciones económicas (Virgilio Levaggi) Por mandato constitucional y legal, corresponde al MTPS conducir los espacios tripartitos en el país, que buscan favorecer el diálogo y la cooperación entre las partes de la relación laboral, promover el cumplimiento de la legislación laboral y de los derechos fundamentales de los trabajadores y establecer un clima de armonía en las relaciones laborales, que sea de mutuo beneficio para empleadores y trabajadores. El tripartismo es definido como “una modalidad de participación que privilegia la cooperación entre las partes que intervienen, el Estado y las organizaciones de empleadores y de trabajadores” (Morgado, 1995). Para que el diálogo tripartito sea fructífero es indispensable que los participantes establezcan un clima de confianza mutua, a partir de tres convicciones fundamentales: 10
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n
n
El reconocimiento de la existencia de los otros sujetos del sistema y la necesidad de coexistir con ellos. El reconocimiento de la existencia de otros valores y objetivos y la aceptación de que se les atribuya tanto valor como a los propios. El reconocimiento de que existen la posibilidad, la conveniencia y la necesidad de alcanzar ciertos consensos básicos que conduzcan a la adopción de acuerdos mediante concesiones recíprocas, que se consideran apropiados para el logro de objetivos comunes y particulares (Morgado, 1985).
El MTPS en su calidad de facilitador y garante de la implementación de los acuerdos que se alcancen de forma bipartita o tripartita, realizará un esfuerzo especial para generar ese clima de confianza, atendiendo las tareas siguientes: a) Proponer las reglas del juego para el diálogo y, en lo que le corresponda, cumplirlas a cabalidad. b) Impulsar el acercamiento entre las posiciones contrapuestas, desempeñando un papel activo en la formulación de propuestas que faciliten el .logro de acuerdos. c) Promover entre las partes el compartir información oportuna y objetiva sobre los temas en discusión. d) Implementar una práctica sistemática de información pública, con la finalidad que los resultados de las comisiones tripartitas sean ampliamente conocidos por la ciudadanía y difundidos por los medios de comunicación, con el fin de posicionar a las comisiones como referentes en materia de diálogo social.
e)
Proporcionar insumos técnicos a los actores del diálogo cuando así se requiera.
Con fundamento en estos elementos el MTPS presentará a los sectores trabajador y empleador un plan de acción, orientado a fortalecer el papel que debe desempeñar la Comisión Tripartita sobre Asuntos Internacionales de Trabajo, establecida en cumplimiento del Convenio 144 sobre la consulta tripartita. El plan de acción contendrá una visión prospectiva sobre los siguientes elementos: a) elaboración de un mapa de la realidad actual, especificando causas, efectos y relaciones; b) definir el futuro deseable y posible que se pretende alcanzar; y c) establecer un mapa de transición entre la realidad actual y ese futuro deseable. En este orden, es fundamental que las partes aborden el diálogo tripartito mediante delegados que gocen de representatividad y capacidad para tomar decisiones y asumir compromisos, en tanto que del lado de los sectores representados se requiere de una clara voluntad para dar cumplimiento a los acuerdos alcanzados. Los sectores empleador y trabajador deben inaugurar una nueva era de relaciones laborales, que superen la desconfianza
y las visiones estrictamente sectoriales; y fomenten el mutuo reconocimiento de la importancia que tiene para el país el desarrollo, la productividad, la rentabilidad, la competitividad y la sostenibilidad de las empresas, para dinamizar la economía guatemalteca, crear puestos de trabajo decente dignamente remunerados, hacer efectivos los derechos de los trabajadores, garantizar a estos condiciones de trabajo que protejan su vida y su salud, y compartir los beneficios del desarrollo económico. Esta nueva era debe caracterizarse por una visión de país que haga compatibles las visiones gremiales con los intereses nacionales. El funcionamiento del diálogo tripartito debe contemplar la posibilidad de incluir, en determinadas circunstancias, a organizaciones de la sociedad civil que expresan intereses de otros sectores económicos, sociales y culturales, a efecto de lograr mayores niveles de inclusión y legitimidad.
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4. Componentes de la Agenda Nacional de Trabajo Decente El trabajo decente implica acceder al empleo en condiciones de libertad, de reconocimiento de los derechos básicos al trabajo que garantizan que no haya discriminación ni hostigamiento en el trabajo, que se reciba un ingreso que permita satisfacer las necesidades y responsabilidades básicas económicas, sociales y familiares, y que se logre un nivel de protección social para el trabajador y los miembros de su familia, así como el derecho de expresión y participación laboral, directa o indirectamente a través de organizaciones representativas elegidas por él mismo (Philippe Egger y Werner Sengenberger).
de la Ley del Organismo Ejecutivo (Decreto No. 114-97) es hacer cumplir el régimen jurídico relativo al trabajo, lo que incluye las normas constitucionales, los convenios internacionales del trabajo adoptados por la OIT que ha ratificado Guatemala, el Código de Trabajo y demás normativa legal y reglamentaria, poniendo una especial atención al efectivo respeto y plena vigencia de los derechos de los trabajadores, en particular de sus derechos fundamentales. Un aspecto esencial para avanzar hacia la plena vigencia del orden jurídico relacionado con el trabajo, identificado en el Informe del Grupo de Trabajo, 2005, conocido como Libro Blanco, es la necesidad de extender y reforzar una “cultura de cumplimiento” en el sector laboral. Para ello, y de acuerdo con lo señalado en el Libro Blanco, además de una efectiva labor del MTPS y de los tribunales de la jurisdicción privativa del trabajo, es necesario impulsar acciones orientadas a: a)
4.1 Cumplimiento de la legislación laboral Una de las funciones fundamentales del MTPS, de conformidad con el artículo 40 12
b)
La educación y capacitación sobre normas laborales, para que las personas que quieran cumplir reciban asistencia que les permita entender cómo pueden hacerlo. Programas de capacitación sobre la legislación laboral dirigidos a los representantes de los empleadores
c)
y trabajadores, que sean de fácil acceso para todos los trabajadores del país. Utilizar los espacios tripartitos para ampliar el consenso entre los actores sobre los beneficios del cumplimiento.
La Inspección General de Trabajo (IGT) debe realizar la labor de vigilancia del cumplimiento de la legislación laboral, en un marco de estricta imparcialidad, como lo establecen los artículos 3 y 6, respectivamente, de los Convenios 81 sobre la inspección del trabajo y 129 sobre la inspección del trabajo (agricultura) ratificados por Guatemala, sin menoscabo de respetar el carácter tutelar para los trabajadores de la legislación laboral, expresado entre otros, en el principio de irrenunciabilidad de los derechos de los trabajadores y el principio in dubio pro operario, recogidos en el artículo 106 de la Constitución Política de la República de Guatemala. La IGT está llamada a realizar una labor de carácter preventivo y promocional, facilitando información técnica y asesorando a los empleadores y a los trabajadores sobre la manera más efectiva de cumplir las disposiciones legales, de conformidad con lo que establecen los artículos 3 del Convenio 81 y 6 del Convenio 129. Adicionalmente, y en un marco de respeto de la naturaleza, funciones y límites legales de las respectivas instituciones, el MTPS impulsará los arreglos institucionales necesarios para cumplir con otra disposición de los citados convenios, relativa a lograr la cooperación efectiva de los servicios de inspección con otros servicios gubernamentales y con instituciones,
públicas o privadas, que ejerzan actividades similares (Artículo 5 del Convenio 81 y 12 del Convenio 129), que comprenderá aspectos como la realización de inspecciones conjuntas, el intercambio de información y el establecimiento de registros comunes. Esto incluye a unidades o servicios de inspección de entidades como el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS), la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), el Ministerio de Economía (MINECO) y el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS). En congruencia con otra disposición del artículo 5 del Convenio 81, según la cual las autoridades deben “fomentar la colaboración de los funcionarios de la inspección con los empleadores y trabajadores o sus organizaciones”, se emprenderán acciones de fortalecimiento de capacidades de dichas organizaciones, así como de organizaciones de la sociedad civil vinculadas o interesadas con el tema laboral, centradas en un enfoque de derechos laborales, especialmente a través de programas de capacitación y actualización en los contenidos de la legislación laboral, dando especial énfasis al derecho de negociación colectiva. También se tendrán presentes los compromisos adquiridos por Guatemala ante la Misión de Alto Nivel de la OIT en 2009, en cuanto a la implementación de las recomendaciones de la Hoja de Ruta para mejorar la aplicación de los Convenios 87 sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación y 98 sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, que incluye en lo fundamental la adopción de cambios legislativos y la agilización de investigaciones por el Ministerio Público en 13
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los casos de muertes violentas de activistas sindicales. Entre los aspectos que serán objeto de atención para fortalecer a la Inspección General de Trabajo, se encuentran los siguientes: a)
Buscar alternativas que permitan establecer un sistema eficiente de sanciones administrativas por el incumplimiento de la ley laboral, respetando los mandatos constitucionales relacionados con las funciones de la jurisdicción privativa de trabajo y previsión social.
b) Fortalecer los sistemas capacitación permanente personal de la IGT. c)
d)
de del
Desconcentrar la sede central de la IGT, instalando oficinas en las zonas de mayor presencia de centros de trabajo y densidad de población del área metropolitana de la Ciudad de Guatemala. Buscar el apoyo técnico de otras entidades estatales para garantizar la disponibilidad de un amplio grupo de peritos y técnicos especializados, que aporten su conocimiento específico e integral para que las decisiones de la IGT tengan un fundamento científico y, cuando sea necesario, dotar directamente a la IGT de ese personal especializado, de conformidad con lo que prescribe el artículo 9 del Convenio 81 sobre la inspección del trabajo.
Se dará prioridad al fortalecimiento de la Procuraduría de la Defensoría del 14
Propuesta para Una Agenda Nacional de Trabajo Decente
Trabajador, para atender los reclamos por incumplimiento de la legislación laboral, especialmente de los trabajadores que no tienen acceso a medios de defensa legal. De la misma forma, se promoverán las reformas legales pertinentes para que en el futuro cercano los servicios de defensa pública gratuita alcancen también al ámbito laboral. El cumplimiento de la ley laboral y de los convenios internacionales debe hacer un especial énfasis en la situación de los pueblos indígenas de Guatemala, en particular de los trabajadores indígenas rurales. Las normas contenidas en instrumentos como el Convenio 111 sobre la discriminación (empleo y ocupación), el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales y el Convenio 110 sobre las plantaciones, entre otros, constituyen valiosas herramientas para orientar la aplicación de medidas en esta materia. También se dará cumplimiento a los mandatos contenidos en el artículo 106 de la CPRG, que obliga al Estado a fomentar y proteger la negociación colectiva, y en el artículo 211 del Código de Trabajo, que ordena al Estado formular e implementar una política de defensa y desarrollo del sindicalismo. 4.2 Creación de mayores oportunidades de empleo La Declaración de la OIT sobre la justicia social para una globalización equitativa, señala que la promoción del empleo debe realizarse en un marco institucional y económico sostenible, que garantice alcanzar el pleno empleo, por medio de la justicia social, asegura la sostenibilidad
de sociedades abiertas y de la economía mundial, fortaleciendo la cohesión social, y profundizando la lucha contra la pobreza y la desigualdad. El empleo suficiente en cantidad y calidad – que se resume en el concepto de trabajo decente - constituye el objetivo central de la Agenda Nacional de Trabajo Decente. El MTPS es el órgano competente para formular una política nacional de empleo que debe incluir, entre otros, los temas relativos al salario y a la salud e higiene ocupacional (Artículo 40, inciso a] de la Ley del Organismo Ejecutivo). La implementación de una política de empleo es corresponsabilidad del MTPS y de otros ministerios y entidades del Estado, en los aspectos que se relacionan con su ámbito de competencias, como es el caso, entre otros temas, de la promoción de la inversión nacional y extranjera, del fomento y la diversificación de las actividades productivas, la formalización del trabajo informal, la simplificación de trámites administrativos, la ampliación de oportunidades de capacitación técnica, el acceso al crédito y el aumento de la productividad y la competitividad. La política de empleo desempeñará un papel de articulador de la política social y de la política económica, buscando que a través de trabajos decentes, dignamente remunerados, desarrollados en empresas de todo tamaño, que sean exitosas y sostenibles, la población laboral de Guatemala participe de forma equitativa de los beneficios del crecimiento económico. Aparte de lo anterior, hay otros aspectos que no están directamente vinculados con
las condiciones necesarias para generar empleo de calidad, pero que influyen de manera significativa en las posibilidades de generarlo, como son los relacionados con la mejora de los niveles de seguridad ciudadana, la confianza en el funcionamiento del sistema de justicia, el mejoramiento de la infraestructura y la garantía de libre circulación de personas y productos. Entre las políticas en cuya formulación y seguimiento debe participar directa o indirectamente el MTPS, por la estrecha vinculación que tienen con la creación y sostenibilidad de empleos, así como con las diversas dimensiones del trabajo decente, se pueden citar: Ø Desarrollo rural Ø Comercio exterior e inversión productiva Ø Programa nacional de competitividad Ø Desarrollo turístico Ø Inversiones públicas Ø Transferencias monetarias condicionadas Ø Fomento de la micro, pequeña y mediana empresa Ø Política forestal Ø Política de vivienda En lo que se relaciona con sus funciones propias, el MTPS continuará impulsando las políticas activas de empleo que actualmente ejecuta, ampliando su cobertura y eficacia. Entre dichas políticas destacan las siguientes: • • • • •
Intermediación laboral Ferias y kioscos del empleo Observatorio laboral Orientación laboral Migraciones laborales 15
Propuesta para Una Agenda Nacional de Trabajo Decente
Con el objeto de hace operativas, en una mejor manera, las actividades correspondientes a la política nacional de empleo, se estableció en 2008 el Sistema Nacional de Empleo, que tiene como énfasis primordial la descentralización de los servicios que ofrece el MTPS hacia el nivel municipal, principalmente a través de la oferta de una bolsa electrónica de empleo, que permite a los usuarios del sistema consultar y aplicar a las vacantes que se ofrecen, por lo que es necesario fortalecer ese sistema. 4.3 Ampliación de la cobertura y mejora de la eficacia de la seguridad social La aplicación del régimen de seguridad social, que es instituido como una función pública, en forma nacional, unitaria y obligatoria, corresponde, de acuerdo con el artículo 100 de la CPRG, al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS). No obstante, existen en Guatemala varios programas paralelos, como el de las Clases Pasivas Civiles del Estado, el Instituto de Previsión Militar y el Programa de Adulto Mayor. Aumentar el nivel de cobertura del sistema de seguridad social y mejorar su eficiencia, es una de las principales metas de esta agenda, pues los programas de invalidez, vejez, sobrevivencia (IVS) y de enfermedad común, maternidad y accidentes (EMA), son fundamentales para proteger la vida y la salud de los trabajadores y garantizar un ingreso mínimo ante las contingencias de la vida laboral. Los tres retos principales que se plantean al IGSS son: elevar la calidad y cobertura territorial de los servicios de salud, para garantizar que los derechos habientes sean 16
Propuesta para Una Agenda Nacional de Trabajo Decente
atendidos en el menor plazo posible y de esa manera generar entre empleadores y trabajadores una corriente de opinión favorable a la incorporación a la seguridad social; realizar las modificaciones paramétricas que aseguren la sostenibilidad del programa IVS; e incorporar a la seguridad social a los trabajadores por cuenta propia, que constituyen alrededor de un tercio de la PEA. Adicionalmente, los servicios de inspección del IGSS deben coordinar estrechamente con la IGT para incorporar a los trabajadores asalariados que actualmente, por diversas causas y circunstancias, no están afiliados a la seguridad social, por lo que sus empleadores están evadiendo una obligación legal. También es necesario simplificar y agilizar los procedimientos de inscripción y pago de aportes, así como mejorar los sistemas de registro, para que los trabajadores afiliados tengan garantizado el acceso a las prestaciones pecuniarias. La Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS, 2011) señala que los entes de seguridad social deben tomar la iniciativa para incorporar a los informales y otros excluidos. La AISS promueve una visión estratégica para una seguridad social, accesible, sostenible, construida sobre la base de administraciones eficientes y nuevos programas de cobertura, diseñados para poblaciones específicas de trabajadores. Cualquier esfuerzo en esta materia debe partir de entender los complejos desafíos que enfrenta la extensión de la cobertura del IGSS, especialmente en lo que respecta a trabajadores por cuenta propia y trabajadores temporales. Por ello se requerirá de estudios actuariales y la implementación de reformas en el marco legal – particularmente
de carácter reglamentario, por parte de la Junta Directiva del instituto; y de carácter administrativo. En el caso de los trabajadores por cuenta propia que tienen ingresos mensuales inferiores al monto del salario mínimo, al igual que se ha hecho en otros países de América Latina, deberá contemplarse la posibilidad de que el Estado subsidie la totalidad o parte de la cuota patronal de esos trabajadores, pues de otra manera, de acuerdo con la experiencia de otros países, es muy difícil que la mayoría de ellos pueda sufragar el costo total de su afiliación, pagando la cuota que corresponde al trabajador y al empleador. El MTPS y el IGSS deberán emprender acciones conjuntas orientadas a informar y concienciar, a trabajadores por cuenta propia y asalariados no afiliados, así como a empleadores del sector informal, sobre los beneficios de la seguridad social, tanto en lo que se refiere a los servicios de salud, enfermedad y maternidad, como del programa de pensiones. Dichas acciones deben incluir a los estudiantes del nivel secundario y a los segmentos más jóvenes de la PEA.
Se justifica aún más en un entorno en donde existe una enorme asimetría en materia de acceso a la información entre la oferta (los trabajadores) y la demanda (las empresas o empleadores); la negociación colectiva es escasa o casi inexistente; y los trabajadores tienen dificultad para acordar con su empleador las condiciones de trabajo y, dentro ellas, el monto del salario. La CPRG en su artículo 102, literal f), incluye la fijación periódica del salario mínimo entre los derechos sociales mínimos que fundamentan la legislación del trabajo, el cual será fijado periódicamente. De conformidad con lo que indica el artículo 113 del Código de Trabajo, la fijación se realizará en forma anual. El Convenio 131 sobre la fijación de salarios mínimos, ratificado por Guatemala, señala que estos tendrán fuerza de ley, no podrán reducirse y la persona que no los aplique estará sujeta a sanciones apropiadas de carácter penal o de otra naturaleza. En el artículo 3 de dicho convenio se establecen los elementos que, entre otros, deben tenerse en cuenta para fijar los salarios mínimos: a)
4.4 Salario mínimo El salario mínimo es uno de los más antiguos e importantes instrumentos de los que dispone el Estado para proteger el ingreso de los trabajadores, estableciendo un piso por debajo del cual ningún trabajador puede ser remunerado, a fin de garantizar que pueda satisfacer sus necesidades básicas y de su familia.
b)
La necesidad de los trabajadores y de sus familias, habida cuenta del nivel general de salarios en el país, del costo de vida, de las prestaciones de seguridad social y del nivel de vida relativo de otros grupos sociales. Los factores económicos, incluidos los requerimientos del desarrollo económico, los niveles de productividad y la conveniencia de alcanzar y mantener un alto nivel de empleo.
17
Propuesta para Una Agenda Nacional de Trabajo Decente
En 2011, por primera vez desde 1994, la Comisión Nacional del Salario Mínimo (CNSM), fundamentándose en una metodología propuesta por con un consultor de OIT, (García, 2011) elevó una recomendación para fijar el salario mínimo en un determinado monto, la cual no fue atendida por el Organismo Ejecutivo. El MTPS buscará que, de 2012 en adelante, se alcance un acuerdo en el seno de las Comisiones Paritarias y de la CNSM. Se considera que la fijación anual es la opción más recomendable, a efecto de evitar que luego de uno o más años que no sea fijado, se haga necesario acordar incrementos elevados, para lograr la recuperación del salario real. Se buscará también alcanzar un acuerdo que cubra un período razonable de años, fijando límites inferiores y superiores, para que empleadores y trabajadores tengan un alto nivel de certeza en cuanto al costo salarial en un determinado lapso de tiempo. 4.5 Capacitación para el trabajo El Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (INTECAP) es una entidad descentralizada, dirigida en forma tripartita que, de conformidad con lo establecido en el artículo 5 de su ley orgánica (Decreto No. 17-72 del Congreso de la República), tiene entre sus objetivos contribuir al desarrollo de los recursos humanos y el incremento de la productividad, así como colaborar con los planes de desarrollo del gobierno en la consecución de las metas de formación y capacitación de la mano de obra. En el artículo 2 de la citada ley se establece que la coordinación de las actividades del INTECAP se hará por conducto del MTPS, 18
Propuesta para Una Agenda Nacional de Trabajo Decente
quien le señalará los lineamientos de la política gubernativa relativa al aprendizaje, adiestramiento, formación profesional y perfeccionamiento de los recursos humanos.
sector informal y grupos particularmente vulnerables, como los jóvenes en situación de riesgo de incorporarse a pandillas y grupos criminales.
Por su parte, el artículo 40, literal h) de la Ley del Organismo Ejecutivo, asigna al MTPS la función de diseñar la política correspondiente a la capacitación técnica y profesional de los trabajadores. La ejecución de los programas de capacitación será competencia de los órganos privados y oficiales correspondientes.
e) La generación de capacidades para el seguimiento y evaluación de planes y programas de capacitación.
En atención a ese mandato, el MTSP formulará la política de capacitación técnica, en consulta con las organizaciones más representativas de trabajadores y empleadores, el INTECAP, el Ministerio de Educación, el MAGA y las organizaciones del sector privado que ejecutan programas de capacitación y formación profesional. Dicha política deberá incluir: a) El cumplimiento del aporte estatal contemplado en la Ley Orgánica del INTECAP. b) El mejoramiento de la cobertura territorial, a efecto de evitar la alta concentración de servicios del INTECAP existente en la región metropolitana. c) La ampliación de la oferta de capacitación, por parte de entidades públicas y privadas, incluyendo las universidades, para mejorar de manera acelerada la capacitación de la fuerza de trabajo, en forma congruente con las necesidades de las empresas. d) La implementación de programas de capacitación dirigidos a trabajadores del
4.6 Salud e higiene ocupacional Al MTPS también le corresponde, de conformidad con la literal a) del artículo 40 de la Ley del Organismo Ejecutivo, formular la política de salud e higiene ocupacional del país. En 2010, el MTPS estableció el Consejo Nacional de Seguridad y Salud Ocupacional (CONASSO), integrado de forma tripartita y donde el gobierno es representado por el MTPS y el MSPAS. El CONASSO elaboró en 2010 un proyecto de reglamento de salud y seguridad ocupacional, para sustituir el reglamento actualmente vigente, que data de 1957, y que se encuentra pendiente de la emisión del correspondiente acuerdo gubernativo. Será necesario, para efectos de certeza jurídica, uniformizar la denominación que se utilizará, pues la Ley de Organismo Ejecutivo se refiere a salud e higiene ocupacional, el Código de Trabajo a higiene y seguridad en el trabajo, y el consejo y proyecto de reglamento a seguridad y salud ocupacional. En todo caso, el MTPS adoptará una política sobre la materia, en la cual se definirán las prioridades, la orientación y las acciones a llevar a cabo a nivel nacional y por sector de la actividad económica, para garantizar ambientes de trabajo sanos y seguros y condiciones de trabajo adecuadas (Forastieri,
2007). Así también se fortalecerá el papel del CONASSO como órgano de consulta y concertación en este temática y del Departamento de Higiene y Seguridad; y se darán los pasos necesarios para actualizar y modernizar la normativa interna vigente, partiendo del proyecto de reglamento elaborado por el CONASSO. Para ello se tendrá en cuenta el contenido de los convenios de la OIT sobre la materia que ha ratificado Guatemala: Convenio 148 sobre medio ambiente de trabajo; Convenio 161 sobre servicios de salud en el trabajo; Convenio 162 sobre el asbesto; y Convenio 167 sobre seguridad y salud en la construcción. El MTPS asignará prioridad, en la actividad de inspección laboral, a la información y control de las condiciones de salud, higiene y seguridad en el trabajo, con énfasis especial en los sectores que presentan mayores índices de siniestralidad. 4.7 Trabajo infantil En 2006, de acuerdo con la Encuesta de Condiciones de Vida de ese año, trabajaban en Guatemala alrededor de 966,000 niños y adolescentes – menores de 18 años – de los cuales más del 90% lo hacía en el sector informal y, también en su inmensa mayoría, como trabajadores familiares no remunerados. Se cuenta con una Hoja de Ruta para hacer de Guatemala un país libre de trabajo infantil y sus peores formas. La instancia coordinadora de los esfuerzos institucionales es el Consejo Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil (CONAPETI), presidido por el 19
Propuesta para Una Agenda Nacional de Trabajo Decente
Vicepresidente de la República e integrado por representantes de entidades públicas y organizaciones de empleadores y de trabajadores. La Hoja de Ruta contempla una serie de propuestas relacionadas con salud, educación, protección integral de derechos, sensibilización y movilización social, y seguimiento de las políticas. El MTPS cumplirá con su papel de rector en materia de políticas orientadas a prevenir y erradicar el trabajo infantil y sus peores formas; contribuirá a fortalecer el CONAPETI; fortalecerá su Departamento del Menor Trabajador; y coordinará sus acciones con el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) de la OIT. Dará especial atención a las actividades orientadas a erradicar el trabajo infantil en la pólvora y otras actividades peligrosas para la salud física y moral de los niños y adolescentes. Los esfuerzos en materia de prevención y erradicación del trabajo infantil de niños menores de 14 años se centrarán en el mejoramiento de las condiciones productivas de las familias de los menores trabajadores, a efecto que puedan prescindir del trabajo infantil y los niños puedan dedicarse a la actividad escolar y a la práctica de actividades deportivas y recreativas que contribuyan a su desarrollo personal. 4.8 Fortalecimiento de las estadísticas laborales De acuerdo al Informe Nacional de Desarrollo Humano elaborado por PNUD en 2002, “no existe en el país una cultura de uso de 20
Propuesta para Una Agenda Nacional de Trabajo Decente
estadísticas que oriente a discusión y la toma de decisiones sobre cuáles son las políticas más idóneas para lograr el desarrollo”. El informe en mención identificó tres problemas principales para la generación de estadísticas oficiales: • • •
la falta de sistematicidad en la producción de la información; la cuestionada calidad de los datos que se obtienen y; las debilidades en la capacidad del uso de la información que se genera.
El caso de la recolección de información estadística sobre el empleo, se reconoce la importancia esencial de avanzar hacia el cumplimiento de los estándares internacionales fijados por la OIT a través de la Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (CIET) y crear un sistema integrado de encuestas que de manera periódica y permanente generen información sobre el mercado de trabajo. El no contar con información estadística confiable reduce la capacidad de las instituciones públicas para planificar, diseñar y evaluar la implementación de políticas en materia de empleo, trabajo decente y eliminación de la pobreza.
Es imprescindible que la Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos (ENEI) sea aplicada en forma permanente a fines de contar con datos actualizados sobre el mercado de trabajo que permitan realizar mediciones específicas sobre la economía informal. En este aspecto se han dado pasos positivos en 2011, al haberse realizado por primera vez en años consecutivos una batería de encuestas que permiten la comparabilidad entre períodos, por lo que es necesario asignar los recursos que permitan dar continuidad a ese esfuerzo. Deben enfatizarse el cumplimiento de los estándares internacionales en las siguientes tres áreas prioritarias: • Tasa de desocupación. En cumplimiento de las recomendaciones de la XIII Conferencia CIET del año 1982, debe darse un seguimiento a esta materia con relación a la evolución de la PEA. • Información sobre la economía informal. La aplicación continuada en el tiempo de la ENEI debe permitir la incorporación, de acuerdo a las recomendaciones de la XVII CIET, un módulo que permita profundizar en el estudio de la informalidad.
• Divulgación de estadísticas en materia de empleo. de acuerdo a las recomendaciones de la XVI CIET. Guatemala debe fijar como prioridad el fortalecimiento de su sistema estadístico, solicitando la asistencia técnica necesaria de organismos como la OIT, el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Adicionalmente, debería considerarse la pertinencia de establecer una Encuesta de Protección Social (EPS) de estilo “panel” (como las de Chile, México y otros países). Esta proveería información a través del tiempo sobre la historia laboral y previsional de una muestra de asegurados, estimando mejor la cobertura, dando seguimiento a la afiliación y cotización de trabajadores independientes, y con cifras de la densidad de cotización y características socio-económicas de los asegurados, por actividad económica, tipo de ocupación, ingreso, género y edad.
Para mejorar la calidad de la información estadística se requiere fortalecer al INE y hacer realidad el Sistema Estadístico Nacional, contemplado en su ley orgánica, dotándolo de los recursos humanos y financieros necesarios para cumplir con sus funciones. El INE debe establecer la práctica de una medición continua de las estadísticas básicas y fundamentales para el funcionamiento de la administración pública. 21
Propuesta para Una Agenda Nacional de Trabajo Decente
Propuesta para Una Agenda Nacional de Trabajo Decente
Sistema Nacional de Indicadores de Trabajo Decente En Guatemala, las características del sistema estadístico plantean un desafío para la correcta caracterización de los trabajadores y trabajadoras de la economía informal y la elaboración de políticas públicas en materia de empleo. En esta situación, la medición de los progresos en la implementación de medidas tendientes a mejorar el trabajo decente se encuentra en un déficit. La Agenda se plantea generar una serie de indicadores, que permitan entender cómo debe medirse la implementación de transformaciones institucionales y reformas para mejorar el Trabajo Decente. Estos indicadores, que seguirán los patrones establecidos por el Banco Mundial para el Monitoreo de las Metas del Milenio y el sistema de indicadores de trabajo decente desarrollado por la OIT, serán discutidos con representantes del tripartismo – gobierno, trabajadores y empleadores- y con miembros de centros de investigación económica y social, para alcanzar un amplio consenso sobre su definición y aplicación. El objetivo del sistema es desarrollar instrumentos de cuantificación lo más específicos posibles, que permitan entender el comportamiento del mercado de trabajo, a través de un Índice Nacional de Trabajo Decente, que se compondrá de los siguientes elementos: 22
•
Porcentaje de la PEA que devenga salario mínimo o más en su actividad económica principal
Bibliografía AISS, 2011. Una Seguridad Social Dinámica: Asegurar la estabilidad social y el crecimiento económico. Suiza. Asociación Internacional de Seguridad Social (AISS). Acuerdo Gubernativo No. 520-2011. Guatemala, publicado en el Diario de Centroamérica el 30 de diciembre de 2011.
•
Porcentaje de la PEA que está adscrita a la seguridad social
ASIES, 2008. Insumos para la elaboración de políticas laborales del Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Proyecto apoyo a la elaboración de la política laboral de Guatemala. Guatemala. Asociación de Investigación y Estudios Sociales.
•
100% menos el excedente porcentual del salario promedio de los hombres respecto de las mujeres
ASIES, 2011. Evaluación anual de la actividad económica del 2010 y perspectivas para 2011. Guatemala. Asociación de Investigación y Estudios Sociales.
•
Percepción de la libertad sindical según encuesta a expertos
Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía, et al, 2010. La migración internacional y el desarrollo en las Américas. Chile. Organización internacional para las Migraciones; Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
•
Percepción de la capacidad de los sindicatos de co- gestionar la dirección de las empresas según encuesta a expertos
CEPAL, 2010. La economía de América Latina y el Caribe en 2010-2011. Chile. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
•
Porcentaje de trabajadores que laboran en una empresa que cuenta con negociación colectiva
El Índice de Trabajo Decente será el promedio de estos seis valores. Debido a que cada uno de los sub-indicadores varía entre 0% y 100%, el índice también tendrá ese rango de valores. Entre más cercano a 100 este el ITD el país tendrá mejores características, más cercanas al concepto de trabajo decente.
CC. Sentencia del 5 de septiembre de 1997. Expedientes acumulados No. 342-97, 374-97, 44197, 490-97 y 559-97, Guatemala. Corte de Constitucionalidad. Cruz Minera, Roberto, 2006. La situación de la justicia laboral en Guatemala. Fundación Soros Guatemala. Egger Philippe y Sengenberger Werner, 2001. Problemas y políticas del trabajo decente. Uruguay. Boletín CINTEFOR, No. 151, Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formación Profesional (CINTERFOR). Forastieri, Valentina, 2007. La participación de los trabajadores en materia de seguridad y salud en el trabajo en el ámbito de la OIT. Organización Internacional del Trabajo (OIT). Franco, Mynor, 2011. Los procesos de modernización judicial laboral en Guatemala. Corte Suprema de Justicia. Guatemala. 23
Propuesta para Una Agenda Nacional de Trabajo Decente
Propuesta para Una Agenda Nacional de Trabajo Decente
García Norberto, 2011.Guatemala. El reajuste al salario mínimo. Organización Internacional del Trabajo (OIT). GFI, 2010. Hoja de Ruta para la Formalización. Proyecto PILAR.Guatemala. Global Fairness Initiative. Grupo de Trabajo de Viceministros de Comercio y de Trabajo, 2005. “La dimensión laboral en Centroamérica y República Dominicana. Construyendo el progreso: Reforzando el cumplimiento y potenciando capacidades”. IGSS, 2010. Informe Anual de Labores. Guatemala. Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) IPEC, sf. Hoja de Ruta para hacer de Guatemala un país libre de trabajo infantil y sus peores formas. Guatemala. Morgado, Emilio, 1995. Reflexiones en torno al tripartismo. En: “El tripartismo y las normas internacionales del trabajo”. Chile. Organización Internacional del Trabajo (OIT). OIM 2010. Encuesta sobre remesas, 2010. Protección de la Niñez y Adolescencia. Guatemala. Organización Internacional para las Migraciones (OIM). OIT, 1984. La seguridad Social como garantía de los Trabajadores. Suiza. Organización Internacional del Trabajo (OIT). OIT, 1999, Trabajo decente. Memoria del Director General, 87ª Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo. Suiza. Organización Internacional del Trabajo (OIT). OIT, 2010. Hoja de ruta para hacer de Guatemala un país libre del trabajo infantil y sus peores formas. Guatemala. Programa IPEC, Organización Internacional del Trabajo, (OIT). OIT, 2012, Tesauro de OIT, disponible en www.ilo.org/thesaurus/defaultes.asp. (Consultado en enero de 2012). PNUD, 2010.Informe Nacional de Desarrollo Humano. Guatemala. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
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ANEXO LIBRO BLANCO. Guatemala: Retos y Recomendaciones en el sector laboral Retos
Recomendaciones
Ministerio de Trabajo Autoridad para imponer multas • Una decisión de la Corte de Constitucionalidad limitó la facultad del Ministerio de imponer multas por violaciones del Código de Trabajo.
• Emitir un decreto que restaure legalmente la autoridad y capacidad del Ministerio de Trabajo para imponer multas.
Inspección • A pesar de esfuerzos recientes, sigue habiendo sustanciales reservas acerca de la capacitación profesional, el estatuto y la autoridad global de la inspectoría de trabajo. Cubrir un número sustancial de plazas de inspector mediante nombramientos políticos no favorece la confianza de todos los sectores en su objetividad y credibilidad.
• Dotar a la Inspección de Trabajo de estatuto de servicio profesional y aumentar sus salarios, capacitación y equipamiento. Continuar y completar el estudio de reclasificación de puestos y salarios que se inició en 2003.
Mediación y conciliación • Es preciso que una función conciliadora y mediadora del Ministerio de Trabajo más eficaz. Parece haber una falta de confianza en la capacidad de los funcionarios del Ministerio para presidir un proceso de mediación imparcial; más bien puede suceder que propicien soluciones que reflejan la falta de confianza en su autoridad y la debilidad del sistema judicial que tendría que respaldar sus esfuerzos.
• Implementar para la mediación y la conciliación los mismos cambios que son necesarios para la inspección, e impartir formación especializada en aptitudes de negociación y resolución de conflictos. Coordinar los cambios en este ámbito con la iniciativa del nuevo centro de resolución alternativa de conflictos.
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Propuesta para Una Agenda Nacional de Trabajo Decente
Propuesta para Una Agenda Nacional de Trabajo Decente
asegurar que preste suficiente atención a las necesidades de la justicia laboral en Guatemala. • Incrementar el número de jueces y tribunales laborales.
Tribunales laborales Reinstalación • Aunque entre las reparaciones judiciales por despido de miembros de sindicatos se incluye la reincorporación, el sistema judicial no ha sido capaz de implementar esta medida de forma eficaz.
Reformar el Decreto 41-99 del Congreso de la República, Ley de la Carrera Judicial, incluyendo una sanción especifica que aplicará la Junta Disciplinaria de la Carrera Judicial a los jueces laborales cuando éstos incurran en negligencia en la ejecución de las órdenes de reincorporación de trabajadores despedidos ilegalmente.
Mejora de la capacitación y rendición de cuentas • A pesar de esfuerzos recientes y algunas mejoras en los tribunales de Guatemala, sigue siendo necesario reforzar el acceso a la magistratura de los conflictos laborales y la capacidad profesional de los tribunales. Además, todavía hay problemas para asegurar que los empleadores respeten los fallos de los tribunales en materia laboral y cumplan las correspondientes sentencias.
• Proseguir en los esfuerzos para impulsar un programa sistemático de reforma de la justicia laboral. Elementos clave del programa de reforma deberían ser: a. La mejora de la capacitación y del control profesional de los jueces, abogados y otros funcionarios implicados en la administración de justicia laboral, incluyendo un programa intensivo y permanente de capacitación sobre normas internacionales del trabajo. b. El fortalecimiento del derecho laboral y de las normas internacionales del trabajo en los programas de estudios de las facultades de derecho. c. La implementación de nuevos procedimientos éticos y disciplinarios para los jueces y magistrados laborales.
Número de juzgados • La administración de la justicia laboral podría mejorar si aumentase el número de jueces y tribunales laborales. 26
• Revisar el programa de modernización de la justicia financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo para
• Reformas de procedimiento
Los trabajadores también tienden a desistir de recurrir los tribunales para proteger sus derechos, debido a las demoras del procedimiento y a la dificultad de obtener reparación aunque ganen. Los fallos en asuntos de derecho laboral que deberían tardar tres meses pueden tardar ahora dos años o más.
Fortalecimiento institucional • A pesar de que en los últimos años ha aumentado el número de jueces laborales, sería conveniente seguir acrecentando ciertos aspectos de la capacidad en la administración de justicia laboral.
• Aprobar la reforma propuesta por la Corte Suprema de la ley que permite el recurso de amparo que actualmente atrasa el proceso judicial. • Aprobar la reforma propuesta que permitiría que todos los procedimientos judiciales en materia laboral no fueran escritos sino orales, y ajustados a un plazo específico.
• Implementar la recomendación de la Corte Suprema de establecer un servicio de mediación, conciliación y arbitraje judicial, al que se intentaría remitir desde el tribunal, aquellos casos en los que pudiera haber acuerdo entre las partes. • Crear dos nuevos juzgados de primera instancia en la capital y un tribunal laboral de apelación fuera de la capital. • Crear una abogacía independiente para defender los derechos de los trabajadores.
Género y discriminación Reformas legales • Sigue siendo necesario proceder a una reforma de las leyes sobre discriminación en lo tocante a cuestiones de género, que se viene demorando hace varios años.
• Aprobar la reforma legal pendiente en materia de discriminación y género
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Propuesta para Una Agenda Nacional de Trabajo Decente
Propuesta para Una Agenda Nacional de Trabajo Decente
Pruebas de embarazo e iniciativa de cumplimiento • Es motivo de preocupación que se continúe exigiendo la práctica de pruebas de embarazo en el trabajo.
• Iniciar amplias campañas públicas de educación y promoción sobre las garantías de protección de las mujeres en el trabajo. • Emitir instrucciones legales a la inspección de modo que toda demanda laboral con alegaciones de discriminación, incluida la práctica de pruebas de embarazo, se castigará con la máxima sanción que autorice la ley. • Asegurar que dichas instrucciones sean publicitadas y ampliamente divulgadas.
Conflictos laborales en la agricultura • Las dificultades con que tropieza el Ministerio de Trabajo para hacer cumplir las normas del trabajo en el sector agrícola preocupan particularmente en Guatemala, debido a que los conflictos que surgen entre las poblaciones indígenas y los patronos por cuestiones tales como el pago de salarios dan lugar a fuertes tensiones, con ocupaciones de tierras por los trabajadores y querellas criminales como represalias por parte de los empleadores
• Implementar un método más eficaz y predecible de aplicación de la legislación laboral en el sector de la agricultura, que afecta especialmente a la población indígena de Guatemala.
residenciales y conseguir que deje de ser una industria casera. Este programa piloto ha sido exitoso.
Defensa para impulsar esos programas piloto con miras a abordar el problema como prioridad nacional.
Fomento de una cultura de cumplimiento Información y capacitación en derechos fundamentales en el trabajo • Más allá de la necesidad de fortalecer y seguir profesionalizando el funcionamiento del Ministerio de Trabajo y de los tribunales laborales, es preciso acelerar los esfuerzos para eliminar las secuelas de la guerra civil en el ámbito de las relaciones laborales de Guatemala, ya que la capacidad de las instituciones públicas por sí solas para obligar a la observancia será seguramente insuficiente. En Guatemala estos esfuerzos exigen también avances en la construcción de una cultura del cumplimiento más firme.
• Instituir programas para elevar los niveles del diálogo social y fomentar la confianza entre los representantes de los trabajadores, de las empresas y del gobierno, así como impartir formación más intensiva sobre planteamientos efectivos de las relaciones laborales.
• Lanzar una intensa campaña pública de información y sensibilización sobre el derecho laboral nacional y las normas internacionales sobre derechos fundamentales en el trabajo.
Trabajo infantil Pirotecnia • Un asunto de atención prioritaria ha sido retirar a los menores de la industria pirotécnica, que es altamente peligrosa. • Con el apoyo del IPEC se han construido dos plantas modernas para sacar la producción de cohetería de las zonas 28
• Promulgar un reglamento en 2005, que prohíbe el trabajo a domicilio en la cohetería. • Establecer un mecanismo de coordinación que incluya los Ministerios de Trabajo, Economía y 29
