N°0401-2018-JUS 2 Lima,
8 SEP. 2018
VISTOS; el Informe N° 017-2018-JUS-OILC, de la Oficina de Integridad y Lucha contra la Corrupción; el Informe N° 179-2018-JUS/OGPM, de la Oficina General de Planeamiento, Presupuesto y Modernización; y el Informe N° 668-2018-JUS/OGAJ, de la Oficina General de Asesoría Jurídica; CONSIDERANDO: Que, la Ley N° 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, establece que el proceso de modernización de la gestión del Estado tiene como finalidad fundamental la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos, con el objetivo de alcanzar un Estado al servicio de la ciudadanía y transparente en su gestión, entre otros;
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Que, mediante Decreto Supremo N° 092-2017-PCM, se aprueba la Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción cuyo objetivo general es dotar al Estado Peruano, de mecanismos que garanticen la prevención y sanción de la corrupción, propiciar el mejoramiento continuo de las instituciones, corrigiendo aquellas fallas del sistema que aprovecha la corrupción; Que, la citada Política Nacional se organiza en tres ejes, en atención a las etapas de actuación en materia de integridad y lucha contra la corrupción: Capacidad preventiva del Estado frente a los actos de corrupción, ident ficación y gestión de riesgos, y capacidad sancionadora del Estado frente a los actos de corrupción; Que, el artículo 6 del citado Decreto Supremo N° 092-2017-PCM, establece que la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción desarrolla el Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción, con una actualización periódica cada cuatro (4) años, para la implementación de los objetivos y lineamientos previstos en la Política Nacional; Que, mediante Decreto Supremo N° 044-2318-PCM, el Poder Ejecutivo aprobó el Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción 2018 — 2021, que establece las acciones priorizadas que sobre la materia se deben emprender para prevenir y combatir la corrupción e impulsar la integridad pública, en el marco de la Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción; Que, entre los objetivos específicos del aludido plan se encuentran garantizar la transparencia y el acceso a la información; consolidar una gestión de información integrada para la prevención de la corrupción; impulsar y consolidar la reforma
electoral y de las organizaciones políticas; promover una cultura de integridad y de ética públicas en los servidores y ciudadanos; instalar y consolidar la gestión de conflictos de intereses y la gestión de intereses en el Estado; Que, la Cficina de Integridad y Lucha contra la Corrupción, ha elaborado el Plan de Integridad y Lucha contra la Corrupción del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, de manera consensuada con el Instituto Nacional Penitenciario y la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos, proponiendo su aprobación. Que, el Flan de Integridad y Lucha contra la Corrupción del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, es un instrumento de política primordial para una gestión pública en el marco de la ética y transparencia que contribuye al fortalecimiento del Sector Justicia y permitirá fortalecer las acciones en la lucha contra la corrupción; Con el visado de la Oficina General de Planeamiento, Presupuesto y Modernización; y, de la Oficina General de Asesoría Jurídica;
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De conformidad con lo establecido en la Ley N° 29809, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos; el Decreto Supremo N° 092-2017-PCM, que aprueba la Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción; el Decreto Supremo N° 044-2018-PCM, Decreto Supremo que aprueba el Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción 2018-2021; y, el Decreto Supremo N° 013-2017-JUS, que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos; SE RESUELVE: Artículo 1.- Aprobar el "Plan de Integridad y Lucha contra la Corrupción del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos", el mismo que como Anexo forma parte integrante de la presente Resolución Ministerial. Artículo 2.- La implementación del "Plan de Integridad y Lucha contra la Corrupción del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos" es de responsabilidad de los órganos y unidades orgánicas del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, del Instituto Nacional Penitenciario y de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos, Artículo 3.- Disponer la publicación de la presente Resolución Ministerial y su Anexo en el Portal Institucional del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (www.minjus.gob.pe), así como en los portales institucionales de los organismos descentralizados citados en el artículo precedente, en la misma fecha de su publicación en el Diario Oficial El Peruano. Regístrese, comuníquese y publíquese.
VICENTE ANT NIO EBALLOS SALINAS Ministro de J ticia y Derechos Humanos
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
Plan de Integridad y Lucha contra la Corrupción del Sector Justicia y Derechos Humanos NA GENERAL DE NISTRACiaN Navarro 0-
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INDICE
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INTRODUCCIÓN
1. MARCO CONCEPTUAL
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2.
SITUACIÓN DE LA CORRUPCIÓN
3.
ASPECTOS NORMATIVOS PARA EL FOMENTO DE LA INTEGRIDAD
4.
INSTITUCIONAL
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MARCO METODOLÓGICO
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Introducción. El presente documento representa la propuesta de Plan de Lucha contra la corrupción del sector Justicia, el cual contiene las líneas teóricas y el plan de acciones para el periodo 2018-2021. El presente documento ha sido validado con las oficinas involucradas directamente en la ejecución de actividades, tanto al interior del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, como del INPE y de la SUNARP. El presente documento, responde a la planificación contenida en el POI de la Oficina de Integridad y Lucha contra la Corrupción, en el marco de sus funciones. En tal sentido, la presentación del presente documento se ha realizado en el plazo previsto en el instrumento de planificación, el cual está previsto para el mes de marzo. Consta de cuatro secciones: Marco Conceptual, Situación de la Corrupción, Aspectos Normativos para el Fomento de la Integridad Institucional y Marco Metodológico. Hay que remarcar que el presente Plan ha dialogado con el Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción aprobado mediante Decreto Supremo N° 044-2018-PCM. En tal sentido, es importante señalar que los enfoques y estrategias del presente Plan están alineados a lo propuesto por este importante documento de política nacional.
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1. MARCO CONCEPTUAL
1. Principios, valores y prácticas institucionales que fomentan una cultura de integridad y lucha contra la corrupción. La actuación de los servidores públicos debe enmarcarse de acuerdo a los principios, valores y prácticas institucionales que evidencien una cultura de integridad dentro de la institución. Para que esto se concrete, es necesario que se conozcan los instrumentos normativos que dirigen a la gestión pública en ese sentido. Una primera fuente la encontramos en el Artículo 6 de la Ley del Código de Ética de la Función Pública. En efecto, ahí encontramos desarrollados los ocho principios que todo servidor público debe tener en cuenta: respeto, probidad, eficiencia, idoneidad, veracidad, lealtad y obediencia, justicia y equidad y lealtad al estado de derecho. En esa misma línea, en la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública, se desarrollan seis principios que de instaurarse plenamente, fomentarán una cultura de integridad en las instituciones públicas. El primero de estos se refiere a que la actuación pública debe orientarse al ciudadano. Esto quiere decir que la razón de ser de las instituciones públicas son los ciudadanos y que se debe superar el enfoque de oferta (lo que las instituciones ofrecen) al enfoque de demanda (lo que los ciudadanos necesitan). El segundo principio mencionado aborda la necesidad de articular la actuación intergubernamental e intersectorial. Esto requiere de una alta capacidad de planificación evitando la duplicidad y superposición de funciones entre entidades públicas, respetando los niveles de gobierno. Esto no será posible si es que no se profundiza en el proceso de descentralización donde cada nivel de gobierno tenga claro sus prioridades y responsabilidades. El tercer principio se refiere a la necesidad de establecer con claridad un equilibrio entre la flexibilidad y la necesidad de control. La flexibilidad aporta la capacidad de responder a los contextos particulares y altamente cambiantes donde la institución brinda sus servicios a los ciudadanos. El tipo de control que se requiere por tanto se debe centrar no solo en los procesos sino en los resultados que tengan valor público. El equilibrio entonces entre flexibilidad y control asegurará que los recursos públicos se utilicen de manera correcta y transparente. El cuarto principio se refiere a la transparencia, rendición de cuentas y ética pública. Es deber de todos los servidores públicos actuar con transparencia y rendir cuentas a la ciudadanía de su actuación en el marco de sus funciones. Del CEN TrESTUDIOS E JUSTICIA Y DERE HOS HUMANOS L. B
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mismo modo se debe promover la participación ciudadana en la toma de decisiones de los asuntos públicos, lo que requiere una gran apertura y creatividad para fomentarla efectivamente. El quinto principio se refiere al adecuado uso y aprovechamiento de la tecnología, que debe estar al servicio de la innovación en la gestión y responder cada vez mejor a la ciudadanía. Finalmente, el sexto principio se refiere a que una gestión pública moderna, orientada a la generación de una cultura de integridad, no solo toma en cuenta el presente, sino que toma en cuenta las necesidades de las generaciones futuras. Estos principios y valores sumados a lo establecido en la Ley del Código de Ética de la Función Pública, deben convertirse en prácticas observables y medibles para poder afirmar que la institución está dando pasos firmes hacia la integridad. 1.1 Infraestructura ética: Mecanismos institucionales para el desarrollo de una cultura de integridad. Una sociedad democrática requiere de instituciones públicas sólidas y con credibilidad en base a la confianza. Ante la precaria credibilidad de los gobiernos, en el año de 1998, la OCDE encargó el informe sobre la conducta ética en el servicio público y la prevención de la corrupción, entre sus países miembros. Ahí desarrolló la idea de una Infraestructura ética para superar los problemas anteriormente descritos. La propuesta de infraestructura ética de la OCDE integra ocho componentes: compromiso político, marco legal, mecanismos de responsabilidad, códigos de conducta, socialización profesional, condiciones del servicio público, organismos de coordinación y, finalmente, participación y escrutinio público. Estos componentes se agrupan en tres funciones principales: control, orientación y gestión. Tablal Aspectos de una infraestructura ética Funciones
Componentes Marco legal. Mecanismos de responsabilidad. Participación y escrutinio público. Compromiso político. Códigos de conducta. Socialización profesional. Condiciones del servicio público. Organismos de coordinación.
Control
Orientación Gestión
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Del mismo modo, siguiendo por lo señalado por la OCDE en cuanto a gobernanza pública, señala los siguientes puntos como pilares para fortalecerla.' Rendición de cuentas: esto se refiere a la posibilidad e intención de los gobiernos de mostrar hasta qué punto las medidas que aplica y las decisiones que toma son congruentes con objetivos claramente definidos y acordado. Transparencia: las medidas que toma el gobierno, así como sus decisiones y los procesos que llevan a las mismas, están abiertos en un nivel de escrutinio adecuado para ser objeto de revisión en otros sectores del gobierno o por la sociedad civil y, en algunos casos, instituciones externas. Integridad: se refiere al uso adecuado de fondos, recursos, activos y atribuciones en el sector público, para los objetivos oficiales para los que se destinaron. Eficiencia y eficacia: es la capacidad con la que el gobierno cuenta para generar productos públicos de calidad, incluyendo los servicios que se prestan a los ciudadanos, al mejor costo, y garantiza que lo ofrecido cumpla con las intenciones originales de los encargados del diseño de políticas públicas. Capacidad de respuesta: el gobierno tiene la capacidad y la flexibilidad para responder con rapidez a los cambios en la sociedad, toma en cuenta las expectativas de la sociedad civil en la identificación del interés público general y tiene la voluntad de analizar su papel desde una perspectiva crítica. Visión prospectiva: el gobierno está en posibilidad de prever problemas y temas a futuro, con base en los datos y las tendencias actuales y diseña políticas que toman en cuenta los costos futuros y los cambios previstos (por ejemplo, en los ámbitos demográfico, económico y ambiental). Minga Y Dar
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Estado de derecho: el gobierno ejecuta las leyes, las regulaciones y los códigos de manera igual y transparente.
V. P. Navarro
Es importante conocer lo que ha desarrollado la OCDE, porque en esa misma línea se encuentran las instituciones púbicas de nuestro país, más aún cuando se viene trabajando para que el Perú sea un miembro pleno de este foro.
ihttp://www.oecd.org/centrodemexico/medios/preguntas-frecuentes-proyecyo-ocde-sfp.htm 5
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II. SITUACIÓN DE LA CORRUPCIÓN 2. Definición y marco conceptual De acuerdo al estudio "Integridad en el Perú" desarrollado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el cual analiza las prácticas que configuran y le dan sentido a la gobernabilidad dentro del sistema democrático del país, la corrupción fue identificada como el principal problema que debilita a los sistemas democráticos, porque incide directamente en el desempeño de las instituciones y en la optimización de los recursos. Como se tiene en consideración, la definición de corrupción guarda complejidades en la medida que el fenómeno que quiere describir es complejo. En tal sentido, presentamos en la tabla N° 1 un conjunto de definiciones de instituciones y organismos que en función a su experiencia y estudio del tema, han propuesto una definición del fenómeno. Tabla N°2. Definiciones de corrupción2 Organización internacional
Definición
Programa de Desarrollo Corrupción es el mal uso de los poderes de las Naciones Unidas públicos, cargos o autoridad para beneficio privado mediante el soborno, la extorsión, el (PNUD) tráfico de influencias, el nepotismo, el fraude, la extracción de dinero para agilizar trámites o la malversación de fondos. Banco Interamericano de La corrupción abarca actos realizados por funcionarios que usan su posición con fines Desarrollo (BID) propios, o bien lo hacen a pedido de otros, a fin de obtener beneficio para sí mismos o para terceros. Entre las actividades corruptas se cuentan el pedido, la oferta o el recibo de sobornos, consideraciones o comisiones clandestinas, la extorsión el uso impropio de información o bienes, y el tráfico de
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Definiciones extraídas de Parker, Norma, Berthin, G., De Michelle, R y Mizrahi, Y. (2004). La corrupción en América Latina: Estudio analítico basado en una revisión bibliográfica y entrevistas. Casals & Associates USAID. p. 15.
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Corrupción es el abuso de un puesto público para ganancia privada. La corrupción tiene dimensiones como la captura del Estado y la corrupción administrativa.
Agencia de los Estados Corrupción es el abuso de un puesto público Unidos para el Desarrollo en beneficio privado. Internacional (USAID) Transparencia Internacional (TI)
Corrupción es el abuso indebido del poder otorgado para beneficio privado.
Fuente: Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción 2012-2016. Comisión de Alto Nivel Anticorrupción. Presidencia de Consejo de Ministros. El Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción 2012-2016 adoptó la siguiente definición: "Uso indebido del poder para la obtención de un beneficio irregular, de carácter económico o no económico, a través de la violación de un deber de cumplimiento, en desmedro de la legitimidad de la autoridad y de los derechos fundamentales de la persona". Así mismo, la Política Nacional de Integridad, define a la corrupción como: "El mal uso del poder público o privado para obtener un beneficio indebido económico o no económico, o ventaja; directa o indirecta, por agentes públicos, privados o ciudadanos; vulnerando principios y deberes éticos, normas y derechos fundamentales".
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Siendo la corrupción un fenómeno complejo, debemos advertir que esta se materializa en el mal uso del poder público y/o privado en espacios donde se toman decisiones que afectan a un número considerable de ciudadanos y que involucran grandes sumas de dinero. Este tipo de corrupción se conoce como gran corrupción. Y por otro lado, tenemos aquella práctica de corrupción que involucra a servidores públicos directamente con ciudadanos en la provisión de servicios, a través de coimas, pagos de favores, etc. Esta es la denominada pequeña corrupción. Tal como se expresa en el Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción, el problema de la corrupción ha ido tomando una mayor relevancia en los últimos años. Esto se refleja en el incremento en el porcentaje de la población que consideró a la corrupción como uno de los principales problemas: de 26.11% en el 2011 a 42.02% en el 2016. Esto 7
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significa que ha habido un aumento de 15.91 puntos porcentuales en la percepción ciudadana sobre la importancia que ha ido tomando el tema en la perspectiva de la población. GráficoN°1. Evolución del porcentaje de la población que consideró a la corrupción como uno de los principales problemas en el Perú, 2011-2016 42.02 40.6 40
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Fuente: ENAHO 2011-2016. Tomado del Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción. CAN.
No obstante ello, es preciso resaltar que pese a que la percepción de la corrupción fue tomada como uno de los mayores problemas en el Perú en el periodo 2011-2016, un importante porcentaje de la población peruana afirmó no haber sobornado a algún funcionario del Estado en ese mismo periodo, tal como se muestra en la siguiente tabla. Tabla N°3. En los últimos 12 meses, ¿a usted y/o algún miembro de su hogar les solicitaron, se sintió obligado o dio voluntariamente regalos, propinas, sobornos, coimas a un funcionario del Estado?, 2011-2016
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La perspectiva de corrupción, si analizamos con mayor detenimiento estas variables, parece estar cruzada por otras consideraciones tales como la ineficiencia funcional o la poca calidad de los servicios que presta el Estado. 8
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Es decir, la corrupción como tal, de acuerdo a las tipificaciones penales o de faltas administrativas que constituyen faltas a la ética en la función pública, no se darían como tal, sino lo que estaría ocurriendo es un serio problema de gestión de los servicios que brinda el Estado. En ese sentido, un breve comentario que consideramos oportuno realizar en este momento, está referido a la estrategia que el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos está contemplando para realizar dos procesos clave: uno promover el Modelo de Integridad Institucional para mejorar la efectividad y eficiencia institucional. Y dos, promover el desarrollo de un plan Anticorrupción para atacar los delitos propiamente dichos que configuran este fenómeno.
Actores Ahora bien, para efectos de construir una estrategia orientada precisamente a prevenir y sancionar con eficacia la corrupción en el sector Justicia, resulta clave trabajar en una lógica de red, de modo articulado y con sentido de corresponsabilidad frente a un fenómeno tan complejo. Asimismo, hay que advertir que, si bien la siguiente oficina y direcciones son las que tendrán directa responsabilidad en el desarrollo de las acciones del Plan, el mismo es de aplicación para todas instancias del Sector Justicia y todos sus miembros.
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Tabla N° 4. Actores del Sector Justicia en la Lucha Contra la Corrupción Entidad Actores Ministerio de Justicia y • Secretaría General Derechos Humanos. • Oficina de Integridad y Lucha contra la Corrupción. • Dirección General de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de datos personales. • Oficina de Administración Documentaria y Archivo • Oficina general de Tecnologías de Información • Consejo de Defensa Jurídica del Estado • Procuraduría Pública
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Especializada en Delitos de Corrupción • Oficina de Comunicación e Imagen Institucional. • Centro de Estudios en Justicia y Derechos Humanos INPE SUNARP
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Percepción de la corrupción y Gobernabilidad A través de los estudios de percepción es posible aproximarse a entender el fenómeno de la corrupción y cuáles son sus efectos. A nivel internacional el Índice de Percepción de Corrupción (IPC) que elabora anualmente Transparencia Internacional mide el alcance de magnitud de sobornos al interior del sector público. Con respeto al Perú, en el año 2016 alcanzó un puntaje de 35 ubicándose en el puesto 101 de 176. En la misma línea, el Indice Mundial de Gobernanza (WGI), el cual mide la magnitud de la mala gestión y el soborno, y combina los puntos de vista de empresarios/as, expertos/as y usuarios/as de servicios públicos, arrojó como resultado para Perú en el 2015 un puntaje de 32.2, que se ubica por debajo de la media latinoamericana (52). A nivel nacional, la Décima Encuesta Nacional elaborada el 2017 por IPSOS Perú por encargo de PROÉTICA permite identificar a la corrupción como uno de los crecientes principales problemas en nuestro país sólo superado por la delincuencia. Gráfico N°2. Percepción de la Corrupción en Perú. Período 2002-2017 ¿Cuales son los tres principales problemas del país en la actualidad? Lurrpdr4tyd1002 2033 2004 2106 20,08 2010 2012 2013 2015 21,1 de JuStios os Humanos
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Fuente: X Encuesta de Percepción de la Corrupción, 2017. IPSOS Perú,
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Por su parte, al primer semestre del 2017, la Encuesta Nacional de Hogares del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), reporta no sólo un crecimiento sostenido de la percepción de corrupción, sino también, el desplazamiento a la delincuencia como principal problema del país. Gráfico N° 3. Percepción de la Corrupción en Perú. Período 2014-2017 ublevnos del Pu,' En SU upír,e n, uctueírrx•rate, ,,,Cuales sor, i
Fuente: Plan Nacional de Integridad y Lucha Contra la Corrupción. De la información analizada en esta sección, se puede apreciar que la percepción de corrupción ha mostrado un crecimiento sostenido en los dos últimos años. Esto se debe, en gran parte, al escrutinio público al que se han visto sometidas las redes de corrupción nacional y transnacional que han involucrado a funcionarios públicos de alto nivel, aunada a la débil institucionalidad de las entidades encargadas de luchar contra la corrupción y la poca efectividad de los mecanismos de prevención y sanción de la corrupción.
III. ASPECTOS NORMATIVOS PARA EL FOMENTO DE LA INTEGRIDAD INSTITUCIONAL
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En el ámbito internacional y en nuestro país, se han constituido infraestructuras normativas e institucionales para promover la integridad pública y prevenir y luchar contra la corrupción. En el presente ítem se expone el marco normativo nacional e internacional, así como el diseño institucional existente en el Perú para dichos fines. 3. La estructura normativa existente para prevenir y luchar contra la corrupción e
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La estructura normativa para promover la integridad y enfrentar la corrupción está compuesta por instrumentos internacionales, así como por normas nacionales. A continuación, se reseña los instrumentos internacionales vinculantes y las normas nacionales de mayor relevancia: 3.1 Instrumentos internacionales vinculantes para prevenir y luchar contra la corrupción Son aquellos tratados internacionales suscritos por el Perú e integrados a nuestro ordenamiento jurídico, con rango constitucional —en el caso de los instrumentos sobre derechos humanos-3y legal.4 A. La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción5 Refleja la preocupación de la comunidad internacional respecto de la corrupción sobre la base de considerar que amenaza y afecta negativamente a la sociedad, los valores democráticos y éticos, la justicia, y la economía. Por ello, promueve la implementación de medidas preventivas, el fortalecimiento de la transparencia de los actos públicos, estimula la participación de la sociedad en la gestión y el uso de los bienes del Estado, y sugiere la armonización de las legislaciones penales nacionales. Reconociendo la soberanía de los Estados miembros, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción propone la entrada en vigor de códigos de conducta que aseguren el correcto comportamiento de los funcionarios públicos, así como la implementación de políticas públicas eficaces en materia de prevención y de combate contra el blanqueo del dinero. Alienta, también, la formulación de normas relacionadas con la protección de los denunciantes, testigos, peritos y víctimas. La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción previó la creación de una Conferencia de los Estados Parte que, entre otras responsabilidades, tiene el encargo de promover y examinar la aplicación del instrumento entre los países signatarios.6 Con tal propósito, la Conferencia de los Estados Parte diseñó y aprobó, en noviembre de 2009, el Mecanismo de examen de la aplicación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. Dicha evaluación es efectuada por 3
De acuerdo con el artículo 55 de la Constitución Política, interpretado a la luz de su Cuarta Disposición Final y Transitoria, los tratados internacionales sobre derechos humanos tienen rango constitucional. 4 Constitución Política del Perú, artículo 200, numeral 4. «La Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo.» El texto original no tiene cursivas. 5 ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS. Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción Aprobada el 9 de diciembre de 2003 e incorporada al ordenamiento jurídico peruano mediante Decreto Supremo 075-2004-RE del 19 de octubre de 2003. 6 V. Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 63.
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expertos de otros Estados en estrecha coordinación con el Estado sujeto a estudio. B. La Convención Interamericana contra la Corrupción' La Convención Interamericana contra la Corrupción plantea que los países miembros apliquen —dentro de sus sistemas institucionales— mecanismos de prevención de la corrupción. Además, procura, a partir de un conjunto de definiciones allí presentado, permitir la interacción armónica y eficaz entre las normas nacionales que establecen sanciones penales para los actos corruptos. También, para impedir que los delitos se produzcan a nivel transnacional, promueve medidas relativas a la extradición, la asistencia y cooperación para el rastreo, la inmovilización, la confiscación, el decomiso y la repatriación de los bienes vinculados con los delitos de corrupción. La Convención Interamericana contra la Corrupción cuenta con un mecanismo que permite verificar que los Estados Parte acaten sus disposiciones. El MESICIC — Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción— contempla que cada Estado reporte periódicamente sus avances en el cumplimiento de lo dispuesto por la Convención. El MESICIC funciona por la acción conjunta de tres órganos: la Conferencia de los Estados Parte —órgano principal—, el Comité de Expertos — encargado de realizar el análisis técnico respecto de la implementación de la Convención— y la Secretaría Técnica.8 C. Otros instrumentos internacionales vinculantes Otro instrumento internacional de especial relevancia es la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, que busca enfrentar y desalentar diversos actos de corrupción cometidos por organizaciones criminales.9 Este instrumento internacional también creó una Conferencia de Estados Parte para promover y examinar su aplicación. Dicho grupo de trabajo, en marzo de 2010, inició la implementación de un programa piloto para corroborar la correcta implementación de la Convención. Es, también, menester revisar los convenios multilaterales y bilaterales suscritos y ratificados por nuestro país que se relacionan con la extradición de personas procesadas penalmente —los cuales, naturalmente, incluyen a los individuos juzgados por actos de corrupción—.
'ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS. Convención Interamericana contra la Corrupción. Entró en vigor el 6 de marzo de 1997 y fue incorporada a nuestro ordenamiento jurídico mediante el Decreto Supremo 012-97-RE del 21 de marzo de 1997. 8 Cf. . 9ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS. Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. Aprobada por la Resolución 55/25 de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 15 de noviembre de 2000, ratificada e integrada al ordenamiento jurídico peruano el 23 de enero de 2002.
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3.2 Normas nacionales para evitar y enfrentar a la corrupción Dentro de nuestro ordenamiento jurídico, diversas normas promueven la integridad institucional a través de la ética pública y la prevención y lucha contra la corrupción. a) Constitución Política del Perú El Perú adoptó el modelo de Estado social y democrático de derecho. En tal régimen, la vida en comunidad se rige por las disposiciones contenidas en la carta política —la Constitución Política de 1993 y otras disposiciones de ese rango como los tratados internacionales sobre derechos humanos—, y por los principios de vigencia de los derechos fundamentales, control jurisdiccional del poder, y supremacía y legalidad constitucional. Además, es necesario tener en cuenta que la carta política señala como deber del Estado garantizar la plena vigencia de los derechos humanos y promover el bienestar general fundado en la justicia y el desarrollo integral y equilibrado de la nación. Por tales motivos, y a partir del postulado que señala que todos los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la nación, la corrupción debe considerarse proscrita por la Constitución.1° b) Normas relativas a la investigación, procesamiento y eventual sanción de los actos de corrupción. Código penal El Título XVIII del Libro II del Código Penal Peruano presenta los hechos punibles denominados «Delitos contra la Administración Pública», entre los cuales incluye una serie de actos que transgreden el bien jurídico denominado «correcto funcionamiento de la administración pública».11 A continuación, se señala los delitos contra la administración pública relacionados con actos de corrupción: Abuso de autoridad condicionando ilegalmente la entrega de bienes y servicios (artículo 376-A); Concusión (artículo 382); Colusión (artículo 384); Patrocinio ilegal (artículo 385); Peculado (artículo 387); Cohecho pasivo propio (artículo 393); Cohecho pasivo impropio (artículo 394); Cohecho pasivo específico (artículo 395); Corrupción pasiva de auxiliares jurisdiccionales (artículo 396); Cohecho activo genérico (artículo 397); Cohecho activo transnacional (artículo 397-A); Cohecho activo específico (artículo 398); Negociación incompatible o aprovechamiento indebido de cargo (artículo 399); Tráfico de influencias (artículo 400); así como Enriquecimiento ilícito (artículo 401).12 Y r)er,t, 11.1C119
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ML Cf. Constitución Política del Perú, artículos 3, 39 y 44. 11V. ABANTO VÁSQUEZ, Manuel. Los delitos contra la administración pública en el Código Penal Peruano. Lima: Palestra, 2003. 12 Salvo el Abuso de autoridad condicionando ilegalmente la entrega de bienes y servicios (artículo 376-A), los hechos punibles señalados pertenecen al capítulo II: «Delitos cometidos por funcionarios públicos».
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c) Código Procesal Penal La Reforma Procesal Penal representa una de las políticas públicas más importantes de los últimos años en el Perú, desde la promulgación del Código Procesal Penal mediante Decreto Legislativo N° 937 y su entrada progresiva en vigencia desde el 1 de julio de 2006. Ha marcado cambios importantes en la reducción del secreto procesal y del ritual escrito. El Código Procesal Penal procura brindar eficiencia al Sistema de Justicia con un sentido de garantía de los derechos procesales de los investigados. d) Otras normas relacionadas con la judicialización de la corrupción Entre las principales normas vinculadas con el procesamiento de los delitos vinculados con actos de corrupción, destaca la Ley de procedimiento para adoptar medidas excepcionales de limitación de derechos en investigaciones preliminares —Ley 27379 y sus modificatorias—. Dicha norma es aplicable ante delitos perpetrados por pluralidades de personas o por organizaciones criminales, siempre que se haya utilizado recursos del Estado o hayan intervenido funcionarios o servidores públicos o cualquier persona con el consentimiento de estos. Otra norma de vital importancia para la tarea de enfrentar la corrupción es la Ley de protección al denunciante en el ámbito administrativo y de colaboración eficaz en el ámbito penal —Ley 29542—. Dicha norma crea beneficios para las personas, ejerzan poder público o no, que denuncien actos arbitrarios o ilegales pasibles de investigación o sanción administrativa. Así mismo, el Decreto Legislativo 1327 que establece procedimientos y mecanismos para facilitar e incentivar las denuncias realizadas de buena fe de actos de corrupción y sancionar las denuncias realizadas de mala fe. Además, cabe poner de relieve al conjunto de normas emitido desde el Poder Judicial, el Ministerio Público, y organismos del Poder Ejecutivo como el Ministerio del Interior y la Policía Nacional del Perú o el Ministerio de Justicia para enfrentar a la grave corrupción que imperó en el país durante la década de 1990. En tal sentido, el Poder Judicial creó juzgados y salas especializadas destinadas al procesamiento de delitos vinculados con la corrupción. El Ministerio Público, por su parte, dispuso la formación de fiscalías provinciales y superiores especializadas en la persecución de la corrupción. La Policía Nacional del Perú, a su vez, instituyó la Dirección de Policía contra la Corrupción (DIRCOCOR), unidad encargada de prestar apoyo técnico-profesional a la labor de control, fiscalización e investigación del Poder Judicial, el Ministerio Público y otros organismos del Estado. 3.3 Sistema Nacional de Control Las normas que regulan el funcionamiento del Sistema Nacional de Control y ciertas resoluciones emitidas por su órgano rector, la Contraloría General de la 15 GENERAL DE ISTRACIÓN
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República, son parte fundamental de la estructura normativa constituida para evitar y enfrentar la corrupción. Para ello, es relevante tener en consideración la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República — Ley 27785 y sus modificatorias—, que establece sus facultades para ejercer el control gubernamental sobre las entidades del aparato público: Debe tomarse en cuenta, además, las normas orientadas a promover la ética pública dentro del Sistema Nacional de Control como las Directivas «Normas para la Conducta y Desempeño del Personal de la Contraloría General de la República y de los Órganos de Control Institucional» —aprobada por Resolución 430-2008CG—, así como en otras disposiciones que procuran fomentarla fuera del sistema tales como las Directivas «Rendición de Cuentas de los Titulares» —aprobada por Resolución 332-2007-CG— y «Ejercicio del Control Preventivo por la Contraloría General de la República - CGR y los Órganos de Control Institucional — OCI» — aprobada por Resolución 094-2009-CG—. 3.4Normas de promoción de la ética pública y prevención de la corrupción Un primer grupo de normas de promoción de la ética pública y prevención de la corrupción —al margen de aquellas que integran el Sistema Nacional de Control— está conformado por aquellas disposiciones que intentan regir la actuación de los funcionarios públicos. Probablemente, la normativa de mayor trascendencia sobre el particular es la Ley del Código de Ética de la Función Pública y su reglamento —Ley 27815 y Decreto Supremo 033-2005-PCM— Derogado el Titulo I concerniente a Disposiciones Generales. El Código de Ética de la Función Pública establece los fines, principios, deberes y prohibiciones para el ejercicio de la función pública. Al respecto, es de suma relevancia, también, la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público —Decreto Legislativo 276—, que contempla en su artículo 3 los deberes de los servidores públicos, así como sus obligaciones, prohibiciones, y derechos. Otra norma formulada para fomentar la ética pública y prevenir la corrupción es la Ley que regula la publicación de la Declaración Jurada de Ingresos y de Bienes y Rentas de los funcionarios y servidores públicos del Estado —Ley 27482—. Tal disposición legal y su reglamento son herramientas que pueden resultar de gran utilidad para evitar enriquecimientos ilícitos o desbalances patrimoniales de funcionarios públicos. Debe tenerse presente, además, a los diversos códigos de ética sectoriales e institucionales.
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tras normas que establecen pautas de actuación y comportamiento para los uncionarios públicos son la Ley 26771, su modificatoria (Ley 30294) y 16 CENTRO DE E EN JUSTI DERECHOS H
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Reglamento que prohíben y establecen sanciones administrativas para quienes contratan, nombran o inducen dentro de la administración pública a familiares — dentro del cuarto grado de parentesco, segundo de afinidad y por razón del matrimonio, unión de hecho o convivencia—. Un tercer grupo de normas está conformado por aquellas que procuran fortalecer la institucionalidad como forma de promoción de la ética pública. Son de resaltar la Ley de Regulación de la Gestión de Intereses en la Administración Pública —Ley 28024 — y su reglamento (Decreto Supremo 0992003-PCM) y modificatoria (Decreto Legislativo 1353)— pues contribuyen con la prevención de posibles conflictos de interés y reducen los márgenes de riesgo respecto de operaciones de extrema complejidad como el cabildeo. Asimismo, la Ley que establece Prohibiciones e Incompatibilidades de Funcionarios y Servidores Públicos —Ley 27588— así como de las personas que presten Servicios al Estado bajo cualquier modalidad contractual y su reglamento — Decreto Supremo 019-2002-PCM— resultan de particular relevancia. La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública —Ley 27806— y su reglamento —Decreto Supremo 043-2003-PCM—,13 son fundamentales para el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública, el cual está estrechamente vinculado con el buen gobierno. También ligada con la participación de los ciudadanos en la gestión pública, debe mencionarse a la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos — Ley 26300 y sus modificatorias. Tabla 5 Normativa aplicable para el diseño de planes sectoriales Anticorrupción - Convención de Naciones Unidas Marco normativo internacional. contra la Corrupción. - Convención Interamericana contra la Corrupción. -
Convención para combatir el
Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y
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Su Texto Único Ordenado fue aprobado por Decreto Supremo 043-2003-PCM. I
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Desarrollo Económico (OECD). - Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. Marco normativo nacional.
- Constitución Política del Perú. - Acuerdo Nacional (Políticas de Estado N° 24, 26 y 29). - Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012-2016 (Decreto Supremo N° 119-2012-PCM). - Ley N° 29976, que eleva a rango de ley la norma de creación de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción. - Ley N° 27815, Código de Ética de la Función Pública. - Ley N° 28716, Ley de Control Interno de las Entidades del Estado. - Decreto Legislativo N° 1017, Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento. - Decreto Supremo N° 043-2003PCM, Texto Único Ordenado de la Ley N° 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. - Ley N° 29542, Ley de Protección al Denunciante en el Ámbito Administrativo y de colaboración eficaz en el ámbito penal. - Código Penal. Título XVIII: Delitos
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Capítulo II: Delitos cometidos por funcionarios públicos. - Ley N° 27378, Ley que establece beneficios por colaboración eficaz en el ámbito de la criminalidad organizada. Fuente: Lineamientos para elaborar Planes Institucionales Anticorrupción
IV. MARCO METODOLÓGICO DE DESARROLLO DEL PLAN Siguiendo la estructura del Plan Nacional de Integridad y Lucha Contra la Corrupción, se ha considerado los siguientes documentos de política pública para la elaboración del Plan de Integridad y Lucha Contra la Corrupción del Sector Justicia, como sigue: Tabla 6. Documentos anticorrupción considerados para la elaboración del Plan Nacional de Integridad y Lucha Contra la Corrupción Documento
Fecha
Plan de Gobierno
Julio 2016
Entidad Poder Ejecutivo Comisión de Alto Nivel Anticorrupción
Acciones 10
Noviembre 2016 Informe de la Evaluación Final de la 34 Implementación del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012 — 2016 Diciembre 2016 Comisión Informe de la Comisión Presidencial Presidencial de de Integridad 100 Integridad. Detener la corrupción, la gran batalla de este tiempo OCDE Estudio de la OCDE sobre Enero 2017 Integridad en el Perú. 81 Reforzar la integridad del sector público para un crecimiento incluyente Ministerio 100 Acciones propuestas Junio 2017 Público por el Fiscal de la Nación 100 para forjar un país sin corrupción Fuente: Propuesta del Plan Nacional de Integridad y Lucha Contra la Corrupción.
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Así mismo, se ha considerado los enfoques clásicos sobre corrupción y los ejes y objetivos considerados pertinentes para el Sector, de acuerdo a lo planteado por el Plan Nacional de Integridad y Lucha Contra la Corrupción. En la siguiente tabla resumimos la estructura del presente Plan. Tabla 7. Articulación de Ejes (PCM, Enfoques (CAN, 2017) 2012) Prevención 1. Fortalecer la capacidad de la de corrupción prevención del Estado frente a los actos de corrupción.
enfoques, ejes y objetivos específicos Objetivos específicos (PCM, 2017)
1.1. Garantizar la transparencia y el acceso a la información pública en las entidades del Estado. 1.2. Consolidar una gestión de información integrada para la prevención de la corrupción en la administración pública. 1.3. Promover e instalar una cultura de integridad y de ética pública, en los (las) servidores(as) civiles y en la ciudadanía. 1.4. Instalar y consolidar la gestión de conflictos de intereses y la gestión de intereses en la Administración pública. 2.1. Fortalecer el mecanismo para la 2. Identificación gestión de denuncias por presuntos y Gestión de actos de corrupción Riesgos 2.2. Impulsar una carrera pública meritocrática 2.3. Garantizar la Integridad en las Contrataciones de Obras, Bienes y Servicios 2.4. Fortalecer la Gestión de Riesgo al Interior de cada Entidad Pública Combate de 3. Capacidad 3.1. Reforzar el Sistema de Justicia sancionadora Penal la del Estado corrupción frente a los actos de corrupción
A continuación, se muestran las acciones que contiene el plan del Sector Justicia, que involucra tanto al MINJUSDH, como al INPE y SUNARP. La información está consignada en tres matrices que incorporan las acciones, estrategias, indicadores y fuentes de verificación, así como su respectivo cronograma anual y responsables para su respectivo seguimiento.
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