La dinámica demográfica ha obligado al surgimiento de nuevas prácticas en el ejercicio de los derechos políticos de los ciudadaLa extensión de los derechos políticos a quienes residen en el exterior es un fenómeno creciente. La experiencia del sufragio extraterritorial en más de un centenar de países muestra que hay diferentes modalidades para emitir el voto y que la complejidad de los procesos tiende a que la participación ciudadana sea reducida. Existe en las comunidades de emigrantes una permanente tensión entre el ejercicio de los derechos políticos en el país de origen y en el de destino, mediada por la situación legal de residencia. En México, la normatividad que permitió el sufragio a distancia es reciente. Apenas en 2005 fue promulgada la ley secundaria que hizo factible el voto postal, por primera vez, en la elección

Cuadernos de Divulgación de la Justicia Electoral

presidencial de 2006.

Democracia y participación política a distancia. El voto de los mexicanos en el extranjero

nos. Ello incluye el sufragio más allá de las fronteras geográficas.

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Cuadernos de Divulgación de la Justicia Electoral

Democracia y participación política a distancia. El voto de los mexicanos en el extranjero

Víctor Alejandro Espinoza Valle Doctor en Ciencia Política por la Universidad Nacional Autónoma de México y doctor en Sociología Política por la Universidad Complutense de Madrid. Investigador de El Colegio de la Frontera Norte y miembro del Sistema Nacional de Investigadores.

342.75 E578d

Espinoza Valle, Víctor Alejandro. Democracia y participación política a distancia : El voto de los mexicanos en el extranjero / Víctor Alejandro Espinoza Valle. -- México : Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2013. 66 pp.-- (Cuadernos de Divulgación de la Justicia Electoral; 16) ISBN 978-607-708-161-6 1. Voto en el extranjero. 2. Voto especial. 3. Sufragio. 4. Elecciones federales – México – 2006. 5. Elecciones locales – Michoacán (México) – 2007. 6. Participación ciudadana. I. Título. II. Serie.

S erie Cuadernos de Divulgación de la Justicia Electoral DR. 2013 © Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Carlota Armero núm. 5000, colonia CTM Culhuacán, CP 04480, delegación Coyoacán, México, DF, teléfonos 5728-2300 y 5728-2400. Coordinación: Centro de Capacitación Judicial Electoral. Edición: Coordinación de Comunicación Social. Las opiniones expresadas en el presente número son responsabilidad exclusiva de los autores. ISBN 978-607-708-161-6 Impreso en México

DIRECTORIO Sala Superior Magistrado José Alejandro Luna Ramos Presidente Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa Magistrado Constancio Carrasco Daza Magistrado Flavio Galván Rivera Magistrado Manuel González Oropeza Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar Magistrado Pedro Esteban Penagos López

Comité Académico y Editorial Magistrado José Alejandro Luna Ramos Magistrado Flavio Galván Rivera Magistrado Manuel González Oropeza Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar Dr. Álvaro Arreola Ayala Dr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Dr. Alejandro Martín García Dr. Hugo Saúl Ramírez García Dra. Elisa Speckman Guerra

Secretarios Técnicos Dr. Carlos Báez Silva Lic. Ricardo Barraza Gómez

ÍNDICE Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Panorama internacional del voto lejano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Marco legal del sufragio a distancia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

La ciudadanía a debate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

México en el exterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

El voto lejano. Dos elecciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

El futuro llegó. A manera de conclusión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

Fuentes consultadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

PRESENTACIÓN México forma parte del grupo de países cuyos ciudadanos que viven en el extranjero pueden ejercer su derecho al voto para elegir a las autoridades de su nación de origen. Esta ampliación de los derechos políticos de los mexicanos fue posible a partir de las reformas legales de 2005, cuyos cambios se implementaron para hacer posible la votación de los migrantes en la elección presidencial de 2006 y de gobernador de Michoacán de 2007. Los mexicanos ahora pueden votar en el extranjero para las elecciones de su país nativo. Existen 137 naciones con leyes que buscan extender los derechos políticos de sus ciudadanos por medio del voto, aunque sólo 111 de ellas lo hayan implementado efectivamente. Asimismo, existen 64 países que permiten a los extranjeros que viven en su territorio, y que aún no han adquirido la nacionalidad respectiva, votar en las elecciones domésticas. Además de contextualizar internacionalmente la votación “extraterritorial” y de revisar el marco legal mexicano respecto de este fenómeno, el doctor Víctor Alejandro Espinoza Valle realiza en este ensayo un estudio de los votantes mexicanos en el extranjero, que sumaban 10 millones en 2006 con posibilidad de sufragar, aunque sólo votaron 32,632, vale decir: 0.3%. Asimismo, analiza el comportamiento de las preferencias partidistas de estos votos en relación con los candidatos, tanto en la elección presidencial de 2006 como en los comicios para gobernador de Michoacán de 2007. Por último, revisa los cambios institucionales, logísticos y de inversión pública que realizó el Instituto Federal Electoral (ife) para hacer posible la implementación de la votación de los connacionales en el extranjero. Al elaborar este ensayo para analizar la incorporación de la votación mexicana en el exterior, Espinoza Valle realiza en primer lugar una contextualización de los diversos países (111) que permiten el voto de sus ciudadanos en el extranjero y las modalidades que se usan para hacer posible estos sufragios. Luego, el autor estudia la evolución legislativa que posibilitó el voto de los mexicanos en el extranjero desde 1996, cuando el Senado de la República reformó el artículo 36 constitucional para 9

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que se permitiera el voto fuera del distrito de residencia. Esta modificación fue la base para la aprobación en 2005 del reglamento que concretó este tipo de votación. Estas modificaciones legales constituyen una efectiva ampliación de los derechos sociales, económicos y políticos de los migrantes mexicanos. Todo lo anterior lleva inevitablemente a que el autor haga un balance teórico sobre el concepto de ciudadanía, desde la proposición inicial de Thomas Marshall a mitad del siglo xx hasta la aplicación del voto extranjero con el concepto de “ciudadanía transnacional”. Esta revisión conceptual establece relaciones y diferenciaciones entre dicho concepto y el de nacionalidad. Posteriormente, hace un análisis cuantitativo de los mexicanos que se encuentran fuera del país y que casi en su totalidad se ubican en los Estados Unidos (98%). Es elocuente el hallazgo de que la migración mexicana sea la más alta de América Latina y Europa, aun cuando el ritmo de expulsión haya disminuido notablemente, hasta llegar a una tasa negativa en 2011. Casi para terminar, Espinoza Valle estudia las tendencias del voto de los mexicanos en el extranjero en dos procesos: las elecciones generales de 2006 y los comicios para gobernador en Michoacán en 2007. Se constata que una parte mínima de los ciudadanos mexicanos que viven en el extranjero, con potencialidad de ejercer su voto, realmente sufragaron, pero esta tendencia es similar en la mayoría de los casos de sufragio extraterritorial. Es interesante destacar que al comparar los resultados de la votación de los mexicanos en el extranjero y los de los ciudadanos en el país, las tendencias a favor del candidato Felipe Calderón respecto del segundo lugar, Andrés Manuel López Obrador, se mantuvieron, pero de manera acentuada en el primer caso, ya que esta distancia fue de 24.3% en el exterior, mientras que en el interior fue de sólo 0.56%. Por otro lado, llama la atención la enorme inversión de recursos económicos públicos en la implementación del voto en el extranjero, el cual ascendió para las elecciones federales de 2006 a 270 millones de pesos aproximadamente, lo cual dividido entre los 32,632 votantes equivale a un valor unitario de 8,285 pesos. El valor del sufragio de los residentes en México fue de 39 pesos por ciudadano. 10

En las conclusiones, el autor destaca la necesidad de implementar diversos mecanismos para incrementar la participación electoral de los mexicanos en el extranjero, en los futuros comicios a distancia. Una medida sencilla a promover es la simplificación de los procedimientos para emitir el sufragio, entre los cuales está facilitar el registro en el Listado Nominal de Electores Residentes en el Extranjero (lnere) y la disminución de los costos de envío para el votante migrante. No obstante los cambios que el ife viene implementando en ese sentido, no se debe esperar un éxito inmediato dada la alta proporción de población indocumentada y de mexicanos que tienen poco interés en participar, en tanto su periodo de estancia es mayor en el país extranjero. En suma, se considera que el presente ensayo de Víctor Alejandro Espinoza Valle es un trabajo muy relevante en el contexto de la globalización no sólo de la economía y de las comunicaciones, sino además de la transnacionalización y la creación de valores y formas de vida que traspasan las fronteras, lo cual genera nuevos tipos de derechos políticos y sociales, y sobre todo demanda el reconocimiento de los ya existentes para nuevos grupos sociales, como son los migrantes.

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

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INTRODUCCIÓN La participación política a distancia es un fenómeno que se ha extendido en las últimas décadas. Se trata del reconocimiento de derechos políticos a quienes por diversas razones han tenido que emigrar de su país y desean continuar participando en la elección de autoridades gubernamentales desde el exterior. A la fecha, 138 países han aprobado legislaciones que tienen por objeto ampliar el sufragio más allá de sus fronteras; sin embargo, 111 llevan a la práctica de manera recurrente el voto de sus ciudadanos de fuera. Se trata de “52% de los 218 países o territorios en el mundo” (ife 2011, 28). México se encuentra dentro de esta lista en virtud de que el 30 de junio de 2005 promulgó las adecuaciones necesarias en su legislación electoral, que posibilitaron la primera experiencia de participación extraterritorial en la elección presidencial del 2 de julio de 2006. Sin duda, la dinámica demográfica mundial ha cambiado las prácticas políticas y el ejercicio de la ciudadanía. Hoy, a la par que se reivindica la demanda de extensión de derechos políticos a quienes han emigrado, también empieza a ganar adeptos el reclamo de que quienes residan en una localidad tengan derecho a elegir a sus autoridades. En 64 países de los cinco continentes, los inmigrantes legales con cierta antigüedad de residencia pueden elegir a sus gobernantes locales. Es una reivindicación de primer orden, pues se trata de inmigrantes que no son ciudadanos de la nación que los acoge, pero que viven ahí de manera legal y permanente; mediante la participación electoral logran mejorar sus condiciones y hacen menos vulnerable su estadía en un país que no es el de origen, pero en el que muy probablemente permanecerán. La extensión de los derechos políticos a los migrantes, tanto de quienes partieron de su país de origen como de aquellos que se integran a una nueva sociedad, debería discutirse a partir de las categorías de ciudadanía y nacionalidad. En el fondo, el problema tendría que abordarse buscando resolver una cuestión que sintetiza el tamaño del reto teórico y político: ¿quiénes deben elegir a las autoridades de un país, entidad o localidad? 13

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En este trabajo se aborda el estudio del sufragio extraterritorial de los mexicanos. En ninguna de las experiencias del voto en el extranjero se involucra tal cantidad de votantes potenciales. La diáspora mexicana no tiene parangón en el mundo occidental; se trata de la mayor comunidad que reside de manera temporal o permanente en el exterior, mayoritariamente en Estados Unidos (98%). Si en las elecciones presidenciales de 2006 se calculó que había 10 millones de mexicanos de origen con posibilidades de sufragar desde el exterior, estimo que previo a la elección federal de 2012 la cifra se habrá incrementado sustancialmente hasta llegar a 16 millones. El trabajo se ha dividido en seis apartados mediante los cuales se trata de brindar un panorama general de los principales ámbitos del ejercicio del voto de fuera y su relación con la democracia. En primer lugar, se presenta una visión general de las experiencias del sufragio extraterritorial en 111 países y las distintas modalidades adoptadas para emitir el voto, pasando por las delimitaciones adoptadas para su ejercicio. En un segundo apartado se presenta el trayecto de una legislación secundaria largamente esperada, después que la reforma constitucional del 31 de julio de 1996 permitió que los mexicanos pudieran ejercer el sufragio fuera de su distrito de residencia y que abrió la puerta para reglamentar el voto desde el extranjero nueve años después, el 30 de junio de 2005. Muy cercana a estas adecuaciones normativas, la llamada reforma al artículo 37 constitucional estableció la “no pérdida de la nacionalidad” el 20 de marzo de 1997 y condujo a una modificación a la Ley General de Población el 23 de enero de 1998. La entrada en vigor de la nueva normatividad se fijó para el 20 de marzo de 1998. Dichas modificaciones constitucionales y reglamentarias han tenido un impacto significativo en la extensión de los derechos sociales, económicos y políticos de los migrantes mexicanos. En el tercer apartado se incluye una breve discusión en torno a la ciudadanía. Se trata de brindar un panorama sucinto de las formas en que ha sido abordado el tema de la ciudadanía, y será útil para ir construyendo una visión realista de la dinámica entre el ejercicio de la ciudadanía y su relación con la nacionalidad. En 14

el cuarto apartado se presentan los datos de la emigración mexicana en su perspectiva actual e histórica, los cuales hablan de la creciente importancia de la diáspora nacional. Pero también indican la magnitud de los retos del ejercicio del sufragio extraterritorial de los mexicanos. En el siguiente apartado se desarrollan las vicisitudes de los dos tipos de elecciones en los que participaron los mexicanos de fuera. En 2006, apenas un año después de aprobada la reglamentación respectiva, pudieron ejercer sus nuevos derechos políticos en la elección presidencial. Posteriormente, los michoacanos en el exterior participaron en los comicios de 2007 y 2011, cuando se disputó la gubernatura. En todos los casos el envío de votos fue relativo, tal como sucede en la mayoría de las experiencias de sufragio extraterritorial. Finalmente, se presenta una reflexión de conjunto en la que se destacan las lecciones derivadas del ejercicio de los derechos políticos de los mexicanos de fuera, pero también de los retos que implican para la democracia las transformaciones en las prácticas de la ciudadanía y la nacionalidad derivadas de la dinámica migratoria.

PANORAMA INTERNACIONAL DEL VOTO LEJANO El ejercicio del sufragio extraterritorial se ha extendido de manera paulatina desde mediados del siglo pasado. Aunque algunos autores refieren que desde los tiempos del Imperio romano, el emperador Augusto impulsó que los cargos públicos de la ciudad de Roma fueran votados por los miembros del Senado local de las 28 colonias (Ellis 2008, 50). Otras fuentes establecen que el primer país en reglamentar el voto en el exterior fue Inglaterra, en 1951 (Calderón 2003a, 33). Desde entonces, este derecho se ha extendido a: 111 países y territorios del mundo que cuentan con algún (hasta abril de 2008) dispositivo de voto en el extranjero. Esta cifra representa más de 50 por ciento de las democracias del mundo, tomando en cuenta como ”mínimo común denominador” que se celebran 15

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elecciones multipartidistas y se garantiza el sufragio universal. De estos 111 países y territorios, cerca de dos terceras partes permiten que todos sus ciudadanos en el extranjero estén facultados para votar, en tanto que un tercio restringe el derecho al voto fuera del país a ciertos grupos. En la lista figuran países de todo el mundo: en África suman 27, en América 14, en Asia 20, en Europa 40 y en Oceanía 10 (Braun y Gratschew 2008, 3).1

Pese a la tendencia general de continuar ampliando los derechos políticos extraterritoriales, también es conveniente mencionar que algunos países han considerado la posibilidad de suprimir el derecho de sus connacionales a sufragar a distancia. Con el argumento de que muy pocos acuden al llamado del voto, y en virtud de que la trascendencia del sufragio desde fuera es mínima, recientemente en Armenia, a partir de una reforma electoral en 2007 que paradójicamente incluyó el reconocimiento de la ciudadanía múltiple, se suprimió el voto desde el exterior. “Se argumentó que los armenios en el extranjero no estaban en posición de decidir sobre el gobierno y el destino del país y que esto debía ser derecho exclusivo de los ciudadanos que viven dentro del país” (Navarro, Morales y Gratschew 2008, 13). Si bien hay una visión compartida acerca de la poca afluencia de votantes en las experiencias de sufragio extraterritorial (y se mencionan explícitamente los casos de Argentina, Finlandia y Honduras, donde los porcentajes recientes reportan 9.26%, 10.9% y 2.86%, respectivamente), tomando como base la relación entre quienes se inscriben en una lista de votantes y los que emiten el sufragio, también hay casos exitosos. Serían los de Iraq, Polonia y Bolivia.2 1

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Es importante mencionar que se encuentran pequeñas diferencias en las cifras utilizadas sobre el número de países que han instrumentado el voto extraterritorial, y que oscilan entre 111, 113 o 115. Esta última proviene de la versión en inglés del Manual de idea Internacional, que fue publicado en 2007, un año antes de la versión en español que maneja dos cifras: 111 y 115. En un documento más reciente se utiliza la cifra de 113 (IFE 2011, 1). Las variaciones no son significativas y son indicativas de que en algunos países se han aprobado normatividades para garantizar el voto a distancia, pero que no se han puesto en práctica. “Iraq: en donde se hizo un trabajo conjunto entre organizaciones internacionales y la autoridad electoral del país y en donde los estados miembros apoyaron con recursos para guiar el proyecto después de la guerra con Estados Unidos (fuerte ola de refugiados); se

Como se muestra en el cuadro 1, los emigrantes votan por una amplia gama de cargos de representación política. Desde luego las más comunes son las elecciones para renovar los congresos nacionales (legislativas), así como las presidenciales. Sólo en siete de los casos no votan por presidentes (donde se incluye a Canadá, Italia y Suecia) y en otros siete países se excluye el voto para elegir a legisladores (donde destaca Francia). En seis naciones el tipo de elecciones en las que participan quienes se encuentran fuera es el más amplio: Argelia, Bielorrusia, Estados Unidos, Irlanda, Rusia y Togo; en dichos países pueden votar para elegir congresos, presidentes, autoridades locales o para intervenir en consultas nacionales. Cuadro 1. Tipo de elecciones en las que se ejerce el voto en el extranjero CASOS

PAÍSES

Sólo legislativas

TIPO DE ELECCIÓN

31(sic)a

Alemania, Australia, Azerbaiyán, Bangladesh, Bélgica, Botswana, Fiji, Gibraltar, Guernsey, Guinea-Bissau, Guyana, India, Iraq, Islas Marshall, Islas Pitcairn, Japón, Jersey, Laos, Lesotho, Luxemburgo, Nauru, Omán, Países Bajos, Reino Unido, República Checa, Sudáfrica, Tailandia, Turquía y Zimbabwe.

Sólo presidenciales

14(sic)b

Afganistán, Benín, Brasil, Costa de Marfil, Chad, Ecuador, Honduras, México, Panamá, República Centroafricana, República Dominicana, Túnez y Venezuela.

permitió que los ciudadanos se pudieran identificar con cualquier documento que acreditara su elegibilidad (cédula o pasaporte) registrándose 280,303 iraquíes en el extranjero días antes de la elección: votó el 94.5%. (Fue) el voto en el extranjero más costoso de la historia (72 millones de dólares). Polonia: para las elecciones presidenciales de 2000 pudieron registrarse en embajadas y consulados con su cédula de identidad o pasaporte. En total votaron 57,711 polacos (82.88% de los que se registraron). Bolivia: votaron en representaciones diplomáticas presentando cédula de identidad para las elecciones presidenciales de 2009. Votaron 169,101 ciudadanos” (ife 2011, 30).

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Continuación. TIPO DE ELECCIÓN

CASOS

PAÍSES

20(sic)c

Argentina, Bulgaria, Cabo Verde, Croacia, Dijibouti, Filipinas, Georgia, Ghana, Guinea, Guinea Ecuatorial, Indonesia, Israel, Mozambique, Nambia, Rumania, Santo Tomás y Príncipe, Senegal, Singapur y Siria.

Legislativas, presidenciales y nacionales

11

Austria, Colombia, Eslovenia, Moldova, Perú, Polonia, Portugal, Ruanda, Tayikistán, Ucrania y Uzbekistán.

Legislativas, presidenciales, subnacionales y consultas nacionales

6

Argelia, Belarús, Estados Unidos, Irlanda, Rusia y Togo.

Legislativas y consultas nacionales

7

Canadá, Estonia, Hungría, Islas Cook, Italia, Letonia, Suecia.

Presidenciales y consultas nacionales

7

Francia, Gabón, Kirguistán, Lituania, Malí, Nigeria y Yemen.

Otras combinaciones

19

Bosnia y Herzegovina, Dinamarca, España, Finlandia, Islas Malvinas, Islandia, Irán, Isla del Hombre, Kazajistán, Liechtenstein, Malasia, Mauricio, Micronesia, Noruega, Nueva Zelanda, Palau, Sudán, Suiza y Vanuatu.

Legislativas y presidenciales

Total

115(sic)d

a

En realidad son 29 países. En realidad son 13 países. c En realidad son 19 países. d En realidad son 111 países. b

Fuente: Navarro, Morales y Gratschew (2008, 17).

Una de las condicionantes fundamentales para la participación política extraterritorial es la variable temporal. Al parecer, tanto en términos económicos como políticos, la duración de las ausencias modifica los lazos económicos y políticos con el país de origen. Es el caso del envío de remesas, que disminuye conforme los conna-

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cionales permanecen por más tiempo en el exterior. Todo indica que sucede lo mismo en el ámbito político: se va desvaneciendo el conocimiento sobre la realidad; pero sobre todo el voto, como medio de elección de representantes políticos y como corresponsabilidad frente a quienes habitan un territorio, deja de tener sentido y puede traducirse en elegir a quienes no habrán de gobernarlos. Esto significaría abonar al despotismo, antes que a la democracia. Como puede observarse en el cuadro 2, 15 países han incluido en su reglamentación restricciones de temporalidad para el ejercicio del sufragio extraterritorial. Ello significa que han definido plazos para que los connacionales que viven fuera de su territorio puedan hacer efectivo su derecho al voto desde el exterior. Con ello buscan evitar que quienes se han asentado de manera permanente en otro país determinen la representación política en su lugar de origen. La temporalidad va de 19 años (Guinea) a seis meses (Senegal). Alemania establece que después de 10 años en el exterior, sus emigrantes ya no pueden ejercer el sufragio a distancia; Australia, después de 6 años; Canadá, 5 años; Nueva Zelanda, 3 años, y Reino Unido, 15 años, entre otros. Cuadro 2. Países que restringen la condición de elector por requisitos temporales de ausencia del país PAÍS

REQUISITO DE TEMPORALIDAD

Alemania

Tener máximo 10 años residiendo fuera.

Australia

Tener máximo seis años residiendo fuera.

Canadá

Tener máximo cinco años residiendo fuera.

Chad

Inscribirse en un registro consular seis meses antes del inicio del proceso electoral.

Gibraltar

Tener sólo una estancia provisional fuera del territorio.

Guernsey

Tener sólo una estancia provisional fuera del territorio.

Guinea

Tener máximo 19 años residiendo fuera.

Islas Cook

Tener máximo cuatro años residiendo fuera, excepto por causas médicas o de estudio.

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Continuación. PAÍS

REQUISITO DE TEMPORALIDAD

Isla del Hombre

Tener sólo una estancia provisional fuera del territorio.

Islas Malvinas

Tener sólo una estancia temporal en Reino Unido.

Jersey

Tener sólo una estancia provisional fuera del territorio.

Mozambique

Tener una estancia en el exterior de al menos 1 año previo al inicio del periodo de registro como elector en el extranjero.

Nueva Zelandia

Tener máximo tres años residiendo fuera.

Reino Unido

Tener máximo 15 años residiendo fuera.

Senegal

Tener al menos seis meses de residencia en una jurisdicción del exterior.

Fuente: Navarro, Morales y Gratschew (2008, 22).

Respecto de las modalidades del ejercicio del voto, hay cuatro formas básicas: voto personal, es decir, por medio de urnas instaladas en los países de recepción —puede ser incluso en las representaciones diplomáticas—; voto postal; sufragio por delegación de poder, y formas combinadas y no disponible. Los 111 países se distribuyen de la siguiente manera, según el tipo de voto: personal, 52 países (entre otros, Argentina, Bulgaria, Honduras, Hungría, Perú, República Dominicana, Israel, Venezuela); postal, 25 (por ejemplo, Alemania, Austria, Canadá, Dinamarca, Italia, México, Noruega, Panamá y Suiza); voto por delegación de poder, 5 (Ghana, Mauricio, Nauru, Togo y Vanuatu); combinadas, 28 (de manera destacada: Argelia, Australia, Bélgica, España, Estados Unidos,3 Estonia, Japón, Indonesia, Nueva Zelandia, Portugal, Suecia y Tailandia) y no disponible, 1 (Omán) (Navarro, Morales y Gratschew 2008, 22 y 25). 3

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En el caso de Estados Unidos, los ciudadanos pueden votar de manera presencial durante la jornada electoral o en las otras dos modalidades: por adelantado o en ausencia. Si el ciudadano considera que el día de las elecciones no podrá acudir a emitir su voto, tiene la opción de presentarse con anticipación a una oficina electoral a depositarlo. Muchos norteamericanos prefieren el “voto adelantado” pues las elecciones son en días hábiles y no en fin de semana, como en otros países. Quienes se encuentran fuera del país o de su lugar de residencia pueden enviar su boleta por correo antes del día de las elecciones. A esta modalidad se le conoce como “voto en ausencia” (absentee voting).

Cuadro 3. Modalidad de votación MODALIDAD

NÚMERO DE PAÍSES

PAÍSES

Voto personal

52

Afganistán, Argentina, Azerbaiyán, Bielorrusia, Botsuana, Brasil, Bulgaria, Cabo Verde, Colombia, Costa de Marfil, Croacia, Yibuti, Ecuador, Finlandia, Georgia, Guinea Bissau, Guinea Ecuatorial, Guyana, Honduras, Hungría, Irán, Iraq, Islandia, Islas Pitcairn, Israel, Kazajistán, Kirguistán, Laos, Moldavia, Mozambique, Namibia, Nigeria, Perú, Polonia, República Centroafricana, República Checa, República Dominicana, Ruanda, Rumania, Rusia, Santo Tomé y Príncipe, Senegal, Singapur, Siria, Sudáfrica, Sudán, Túnez, Turquía, Ucrania, Uzbekistán, Venezuela, Yemen.

Voto postal

25

Alemania, Austria, Bangladesh, Bosnia-Herzegovina, Canadá, Dinamarca, Fiyi, Gibraltar, Guernesey, Irlanda, Isla del Hombre, Islas Malvinas, Islas Marshall, Italia, Jersey, Lesoto, Liechtenstein, Luxemburgo, Malasia, México, Noruega, Panamá, Suiza, Tayikistán, Zimbabue.

Voto por delegación de poder

5

Ghana, Mauricio, Nauru, Togo, Vanuatu.

Combinados

28

Argelia, Australia, Bélgica, Benín, Chad, Eslovenia, España, Estados Unidos, Estonia, Filipinas, Francia, Gabón, Guinea, India, Indonesia, Islas Cook, Japón, Letonia, Lituania, Malí, Micronesia, Nueva Zelanda, Países Bajos, Palaos, Portugal, Suecia, Tailandia, Reino Unido.

No disponible

1

Omán.

Total

111

Fuente: Navarro, Morales y Gratschew (2008, 25).

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Finalmente, entre el grupo de 111 países es de destacar que en nueve de ellos: Cuatro en Europa (Croacia, Francia, Italia y Portugal). Tres en África (Argelia, Cabo Verde y Mozambique) y otros dos en América (Colombia y Ecuador), no sólo permiten a sus ciudadanos en el extranjero participar activamente en algunos de sus procesos eleccionarios o consultas populares, sino que además les confieren la capacidad de elegir y contar con sus propios representantes en la legislatura o parlamento nacional (Navarro, Morales y Gratschew 2008, 31).

La posibilidad de elegir representantes en los parlamentos de los países de origen tiende un puente de reconocimiento a los ausentes y les permite hacer llegar propuestas tendientes al mejoramiento de sus condiciones de estancia extraterritorial, pero también para sus redes familiares. Es una práctica que también se empieza a impulsar en los parlamentos locales (sería el caso del Congreso de Zacatecas). Normalmente dicha representación se contempla en la composición de los parlamentos, asignando un número fijo de asientos o curules que se cubren por medio de las listas de representación proporcional y que son confeccionadas por los partidos políticos. La creciente incorporación de nuevas comunidades a procesos de elección a distancia se encuentra en gran medida definida por la movilidad demográfica. El fenómeno migratorio ha conducido a la adopción de nuevas formas de participación tanto en los países receptores como en los de partida, y ha obligado a analizar las dinámicas y sucesos políticos desde distintos ángulos, poniendo a prueba las categorías tradicionales con las que observábamos los fenómenos de la participación, por ejemplo, las de ciudadanía y nacionalidad, mismas que se abordarán en los siguientes apartados, teniendo como eje el voto de los mexicanos en el extranjero.

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MARCO LEGAL DEL SUFRAGIO A DISTANCIA La participación política extraterritorial de los mexicanos siguió un largo trayecto antes de promulgarse la normatividad que la hizo viable por primera ocasión en 2006. La reforma constitucional aprobada por el Senado el 31 de julio de 1996 abrió la puerta para reglamentar el voto extraterritorial, al cambiar la redacción del artículo 36 y permitir el voto fuera del distrito de residencia (cpeum, artículo 36, base III, 1996). Lo que siguió fue una larga discusión acerca de las modalidades del sufragio. El 22 de noviembre de 1996 se hicieron reformas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), quedando plasmado en el artículo transitorio 8 que el ife designaría una comisión de especialistas para que llevara a cabo estudios conducentes a establecer las modalidades para que los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero pudieran participar en las elecciones presidenciales; con sus insumos, el Congreso estaría posibilitado para llevar a cabo las reformas legales necesarias, “una vez que se encuentre integrado y en operación el Registro Nacional Ciudadano y se hayan expedido cédulas de identidad ciudadana” (Cofipe, artículo transitorio 8, 1996). Para instrumentar el mandato, el 29 de abril de 1998 el Consejo General del ife nombró a una comisión de especialistas para que realizara un estudio, en un plazo de seis meses, en torno a la factibilidad técnica y a las modalidades del voto desde el exterior. Dicha comisión entregaría los resultados al ife y éste a su vez los haría llegar a la Cámara de Diputados, para que el Congreso, de considerarlo viable, elaborara la ley correspondiente para posibilitar el voto a distancia en la elección presidencial del año 2000. Sin embargo, la ley secundaria tardó casi 9 años en ser promulgada. El 28 de junio de 2005 fue aprobada la minuta por la Cámara de Diputados y publicada dos días después, el 30. El camino estuvo plagado de vicisitudes y propuestas descabelladas. Finalmente, el Senado decidió proponer que votaran los mexicanos que se encontraran fuera al momento de la elección presidencial, que contaran con su credencial electoral federal y que lo hicieran por la vía postal. La solución no dejó contentos a todos. Pero dada 23

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la premura, quizás fue la única salida factible; entre la publicación de la ley reglamentaria y las elecciones presidenciales sólo hubo 12 meses. Desde su campaña presidencial, Vicente Fox (2000-2006) incluyó en su discurso el hacer factible el voto de los mexicanos de fuera; incluso envió una iniciativa muy ambiciosa al Congreso. La mayoría de los actores se sintieron obligados a reivindicar la idea del voto extraterritorial, aunque no estuvieran de acuerdo. Efectivamente, muchos políticos se manifestaban públicamente a favor de otorgar el derecho al sufragio a todos los que vivían en el exterior, hubieran nacido en México o fueran descendientes de mexicanos y tuvieran 18 años cumplidos; pero en privado consideraban que era una desmesura. Todavía hoy, con excepción de algunos, se coincide en la necesidad de revisar la idea de que todos los que viven fuera deben participar en las elecciones mexicanas. Pero sigue siendo un tema difícil y políticamente complicado. El tema del voto extraterritorial es fundamental para el futuro del sistema político mexicano. En ninguna de las 111 experiencias vigentes de voto a distancia se involucra una magnitud de potenciales votantes como en el caso mexicano: 16.2 millones para 2012 (de los cuales se calculó que 4.2 millones contaban con credencial electoral expedida en México previo a la elección presidencial de 2006) (Corona y Santibáñez 2004). No sólo por ello las cuestiones relativas a los costos económicos y las implicaciones técnicas son tan complicadas, el aspecto sustancial es que no se ha discutido lo suficiente si todos los que se encuentran fuera de manera temporal o definitiva deberían ejercer el sufragio. El 28 de junio de 2005 fue aprobada por el Pleno de la Cámara de Diputados la minuta que reglamenta el derecho al voto a distancia.4 La nueva normatividad quedó incluida en el libro sexto del Cofipe; un total de 27 artículos (del 313 al 339) fueron adicionados. 4

24

El proceso no fue fácil. El 23 de junio se registró una seria división en torno al tema; por un lado, la Comisión de Gobernación propuso la inclusión de 11 artículos a la minuta enviada por el Senado. Por otro, la Comisión de Población y de Asuntos Migratorios aprobó la minuta sin modificaciones. Esta división obligó a postergar la decisión por cinco días; así, el martes 28 de junio ambas comisiones llegaron a un acuerdo, mismo que presentaron al Pleno. Esta instancia aprobó con un total de 455 votos a favor el sufragio postal de los mexicanos en el extranjero. La minuta aprobada finalmente fue la que a su vez habían propuesto los senadores.

Así, se estableció que la modalidad de sufragio sería el voto postal, mediante el registro en una lista especial denominada Lista Nominal de Electores Residentes en el Extranjero.5 De esta manera culminó el trayecto de una reglamentación largamente anunciada; nueve años después de que el artículo 36 de la Constitución fuera reformado, se le dio esta salida. Sin embargo, la paradoja es que a pesar del tiempo transcurrido faltó una discusión amplia sobre el asunto toral de la reglamentación del voto foráneo: la relación entre ciudadanía y democracia. Para decirlo en términos sencillos: quiénes deberían tener derecho a ejercer el voto a distancia. Y no me refiero al requisito formal de contar con una credencial para votar, sino a quiénes deberían elegir a los que habrán de gobernar y a los que se deberá exigir cuentas. Aparte de la reforma constitucional al artículo 36 de 1996, que abrió la puerta para normar el sufragio a distancia, se modificó también el artículo 37 de la Carta Magna, cuya parte medular señala que “Ningún mexicano por nacimiento podrá ser privado de su nacionalidad”. Dicha modificación fue promulgada el 20 de marzo de 1997. Diez meses después, el 23 de enero de 1998, se publicaron las adecuaciones a la Ley de Nacionalidad. UN PASO ADELANTE Efectivamente, el 23 de enero de 1998 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (dof) la nueva Ley de Nacionalidad, que vino a derogar la anterior del 21 de junio de 1993. La nueva ley entró en vigor el 20 de marzo de 1998 (sre). Se trató de una reforma cercana y emparentada con los derechos de los migrantes. Era una reforma largamente esperada y que en un principio levantó fuertes expectativas; fue conocida también como la “ley de no pérdida de la nacionalidad”. Se basó en una serie de reformas a los artículos 30, 32 5

Además, el artículo 336 estableció dos importantes limitaciones al proceso electoral en el exterior: “1. Los partidos políticos nacionales y sus candidatos a cargos de elección popular no podrán realizar campaña electoral en el extranjero; en consecuencia, quedan prohibidas en el extranjero, en cualquier tiempo, las actividades, actos y propaganda electoral a que se refiere el artículo 228 de este Código. 2. Durante el proceso electoral, en ningún caso y por ninguna circunstancia los partidos políticos utilizarán recursos provenientes de financiamiento público o privado, en cualquiera de sus modalidades, para financiar actividades ordinarias o de campaña en el extranjero” (Cofipe).

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y 37, apartados A y B de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum). Su objetivo básico era que ningún mexicano por nacimiento pudiera perder su nacionalidad. Así, a partir del 20 de marzo de 1998 la ley reglamentaria estableció que era factible legalmente para quienes fueran mexicanos por nacimiento (nacidos en territorio mexicano o en el extranjero pero de padre o madre, o ambos, nacidos en territorio nacional o de padre o madre, o ambos, mexicanos por naturalización) adquirir otra nacionalidad sin perder la mexicana.6 Evidentemente, el objetivo de la reforma era propiciar que los connacionales residentes en Estados Unidos que optaran por adquirir la ciudadanía estadounidense y temieran perder la nacionalidad mexicana, se les preservara su derecho de propiedad en territorio mexicano y se les motivara a reivindicar sus nuevos derechos sociales y políticos en su país de residencia. Para algunos críticos, los verdaderos destinatarios de la norma no eran los millones de migrantes indocumentados en los Estados Unidos (que de cualquier modo no estaban en condiciones de solicitar la ciudadanía en ese país), sino los ciudadanos norteamericanos de origen mexicano que al naturalizarse habían disminuido su envío de remesas en dólares a México (Mijangos 2002).

Efectivamente, no se trataba de una ley de doble ciudadanía, y éste es un tema que aún no ha sido suficientemente debatido en México. La legislación contempla tanto la nacionalidad como la ciudadanía, no así otros países como Estados Unidos, donde la ciudadanía puede ser adquirida por naturalización o por nacimiento. Por lo mismo, para el sistema legal estadounidense la distinción entre nacional y ciudadano no existe. Quien adquiere la ciudadanía lo hace para ejercer derechos y obligaciones cívicas y políticas.

6

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“Antes de la reforma de 1998, los mexicanos que fueran poseedores de una doble o múltiple nacionalidad al cumplir los dieciocho años de edad, debían renunciar a cualquier otra nacionalidad para conservar la suya. Asimismo, quienes hubieran adquirido otra nacionalidad perdían de manera automática la nacionalidad mexicana al identificarse con un documento extranjero” (Embajada de México en Canadá 2004).

Si bien no necesariamente las reformas constitucionales y sus leyes reglamentarias dependían entre sí, los destinatarios eran prácticamente los mismos: la comunidad de migrantes, sobre todo los asentados en Estados Unidos. La “ley de no pérdida de la nacionalidad” respondía a una añeja demanda de los representantes de las organizaciones de migrantes y de diferentes actores sociales y políticos mexicanos. La medida era muy loable, pues restituía derechos sociales y económicos a quienes habían decidido adoptar otra nacionalidad, sobre todo la estadounidense. Anteriormente, como se vio, quienes así lo decidían perdían por ese hecho la nacionalidad mexicana y con ello los derechos elementales de propiedad y residencia. También afectaba a aquellos que siendo hijos de padres mexicanos por nacimiento o naturalización habían nacido en el extranjero. La pérdida de la nacionalidad era además una limitante para que los migrantes —quienes cumplían los requisitos— adoptaran la ciudadanía estadounidense por la vía de la naturalización. No menos importante en las consideraciones del Legislativo fue la argumentación de resarcir por esa vía el beneficio que los migrantes aportaban a la economía por medio del envío de remesas. Sin embargo, el no perder la nacionalidad y la puerta hacia el reconocimiento de la doble o múltiple nacionalidad fueron utilizados como sinónimo de doble ciudadanía; ello fue claro en todo el proceso de discusión de la extensión de derechos políticos a los mexicanos de fuera. La Ley de Nacionalidad debió ser más explícita a la hora de diferenciar claramente entre nacionalidad y ciudadanía. El ser mexicano por nacimiento y no perder la nacionalidad no garantiza automáticamente el derecho al ejercicio de la ciudadanía. El inciso C del artículo 37 constitucional señala como causales de pérdida de la ciudadanía, entre otras, “Por prestar voluntariamente servicios oficiales a un gobierno extranjero sin permiso del Congreso Federal o de su Comisión Permanente” (cpeum 2008). Y todavía más, para acceder a un cargo de elección popular o a aquellos que el servicio público reserva a los mexicanos por nacimiento y que no hayan adquirido otra nacionalidad, se les exige la tramitación de un certificado de nacionalidad, que incluye la renuncia expresa a la nacionalidad adquirida (sre, artículo 16, 2011, 27

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y cpeum, artículo 32, 2008). En resumen, la nacionalidad mexicana por nacimiento no se pierde, pero sí la ciudadanía mexicana o la nacionalidad extranjera. A diferencia de México, en Estados Unidos la ciudadanía no se distingue de la nacionalidad y ésta se adquiere por nacimiento o por naturalización. La ciudadanía, como establece el jurista Luis Felipe Mena Salas, Es una cualidad jurídica que tiene toda persona física de una comunidad soberana, que le permite participar en los asuntos políticos de su Estado, básicamente en el proceso democrático de designación de funcionarios públicos de elección y en el ejercicio de las atribuciones fundamentales de los órganos del propio Estado (Mena 1995, 148).

La ciudadanía se ejerce en el territorio propio de un Estado nacional. Se puede así ejercer una ciudadanía y mantener una doble o múltiple nacionalidad. Lo que no debería proceder sería ejercer una doble o múltiple ciudadanía. Para avanzar en el entendimiento de este reto dual, teórico y político-ideológico, a continuación se presenta un marco referencial que sitúa la relación entre migración y ciudadanía, útil para analizar los desafíos del sufragio de los mexicanos de fuera.

LA CIUDADANÍA A DEBATE El tema de la ciudadanía se encuentra estrechamente ligado al de la migración internacional. El incremento de los flujos migratorios ha obligado a intentar comprender la noción más allá de los marcos establecidos por la definición clásica de T. H. Marshall, originalmente publicada en 1950. Según el autor, La ciudadanía es un estatus concedido a aquellos que son miembros de pleno derecho de una comunidad. Todos los que poseen la condición jurídica son iguales con respecto a los derechos y deberes que reconoce el Estado (Marshall 2009, 149-50). 28

El fenómeno de la participación política de los ausentes es un tema relativamente nuevo en el campo de los estudios políticos. Tradicionalmente, el análisis se centraba en la incorporación de los inmigrantes a la vida política del país receptor. Ahora, el concepto de “ciudadanía transnacional” pretende resolver la cuestión de aquellos emigrantes transnacionales (que) viven en países donde no reclaman la ciudadanía y por el contrario exigen la ciudadanía de su país de origen [...]. La importancia de una ciudadanía transnacional reside en el reconocimiento por parte del Estado-Nación de una pertenencia a la comunidad política sin residencia fija,§ fundamentada en vínculos comunes que comparten los emigrantes transnacionales con su lugar de origen […]. La ciudadanía transnacional se asemeja al modelo romano de ciudadanía jurídica, apegado a un Estado de derecho donde se respetan los bienes sociales aun en la ausencia y la pasividad, noción opuesta a la tradición cívico-aristotélica donde la presencia activa del ciudadano en la esfera pública, en la polis, es requerida, aunque la ausencia se ve reemplazada por la presencia económica a través de las remesas y otros aspectos culturales (Parra 2003, 93 y 95).

En 2004 y 2005 se publicaron un par de trabajos sugerentes de López-Guerra. Se trata de una reflexión que se inscribe en lo que podría llamarse una vertiente teórica basada en la residencia o, si se quiere, en una concepción de “ciudadanía tradicional”. Dice el autor que quienes residen de forma permanente fuera de México no deberían votar en las elecciones nacionales; que de hacerlo, su voto atentaría contra nuestra joven democracia. Quien no esté gobernado por las leyes ni sujeto a las decisiones de los representantes electos no tiene ningún fundamento democrático para exigir derechos políticos. De lo contrario, si algunos participaran en la elaboración de las reglas sin estar obligados a ellas §

Énfasis añadido.

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ejercerían un dominio sobre el resto que rompería claramente con la lógica de la democracia (López-Guerra 2004, 16).

Hay la reivindicación del principio fundamental de toda democracia: “el autogobierno colectivo, donde un grupo de iguales gobiernan y son gobernados a la vez” (López-Guerra 2004, 17). Esto conduce invariablemente a la idea de que uno debe elegir a las autoridades que habrán de gobernarlo; elegir para que gobiernen a otros sería despotismo. Es el mismo principio que se sigue para elecciones estatales: quienes residen en Coahuila no votan en las elecciones de Puebla y viceversa. El autor recuerda algo que se suele ignorar en la discusión: en países democráticos como Canadá, Australia y Gran Bretaña, los ciudadanos que emigran pierden su derecho a votar en elecciones nacionales, después de cinco, seis y 15 años, respectivamente. La noción de ciudadanía se encuentra a debate. El fenómeno migratorio obliga a pensar la forma en cómo los ciudadanos deberían participar en los procesos electorales (espacio primario del ejercicio del derecho y de las obligaciones ciudadanas). Nadie pone en duda que los inmigrantes permanentes deben poder participar en los procesos políticos del país receptor. La demanda de la extensión de sus derechos políticos representa una reivindicación plenamente justificada. Incluso, en algunos países es posible para los inmigrantes temporales votar en elecciones locales. El problema radica en quienes han emigrado de manera definitiva o permanente y deciden ejercer su voto de manera extraterritorial. Para algunos hace parte de una ciudadanía transnacional; para otros se trata de votos antidemocráticos, en virtud de que elegirán a quienes no habrán de gobernarlos. Cuando el fenómeno adquiere la magnitud de la migración mexicana hacia Estados Unidos, al parecer los modelos teóricos resultan inapropiados. Los cuestionamientos provienen de ambos campos. En una obra reciente de Calderón Chelius (2010) se presenta una síntesis muy útil para comprender las diferentes perspectivas en torno al fenómeno de la ciudadanía y la nacionalidad. En el capítulo cuatro, “Los votantes transnacionales”, la autora parte de una 30

hipótesis para desarrollar una tipología de la ciudadanía, que de manera didáctica presenta el siguiente panorama general: Existen, por mencionar algunos ejemplos, nuevas figuras jurídicas cada vez en más países, como la extensión de leyes que aceptan la existencia de múltiples nacionalidades. Este hecho ha abierto, de facto, otras formas de participación política transnacional, entre las que se ubica no sólo el derecho al voto de los ciudadanos de un país viviendo en el extranjero, sino también nuevas y vigorosas formas de reconocimiento de los extranjeros en los lugares donde radican. El caso extremo en esta nueva perspectiva es el surgimiento de un nuevo y potencial votante transnacional que posee distintas nacionalidades y, por lo tanto, es portador de derechos políticos múltiples, lo que contraviene del todo la noción clásica de ciudadanía acotada a un solo Estado (Calderón 2010, 114) […] Al tradicional reconocimiento jurídico basado en Jus soli (derecho del lugar de nacimiento) y Jus sanguinis (derecho de sangre) como las formas tradicionales de la ciudadanía clásica, se suman figuras de reconocimiento jurídico (ciudadanía) que reconocen la historia, condición de un grupo, e incluso, la pérdida y dolor sufridos en procesos de desciudadanización extrema (exilio político) (Calderón 2010, 121).

Y, posteriormente, enumera las nuevas formas: ciudadanía por naturalización, ciudadanía por cuotas, ciudadanía compasiva, ciudadanía por las armas, ciudadanía post mortem, ciudadanía por reciprocidad, ciudadanía de la memoria histórica, la ciudadanía del abuelo. La autora incluye en su tipología otras dos: la ciudadanía transnacional y la ciudadanía binacional (Calderón 2010, 121-3). De lo más interesante es la definición de lo que denomina la ciudadanía uno y medio. Se trata de población nacida en un país que otorga la nacionalidad por nacimiento pero en el cual dicha población no reside (Calderón 2010, 126) […] (Sería el caso de lo que podríamos llamar una ”ciudadanía de frontera” —que podría incluir a la ciudadanía binacional—. Asimismo lo que denomina la ciudadanía recuperada) es un marco 31

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legal que permite que los ciudadanos de un país inviertan el proceso de negación de su propia nacionalidad de origen cuando han adquirido otra nacionalidad. Este marco legal es la base para la doble o múltiple ciudadanía porque implica el reconocimiento, de facto, de la posibilidad de un individuo de detentar, si así pudiera y lo desea, dos o más nacionalidades. Al ser irrenunciable la nacionalidad original, esto le permite adquirir otras nacionalidades, aun cuando jurídicamente algún país obligue a la renuncia de su nacionalidad de origen (Calderón 2010, 127).

La autora pondera la hipótesis que sostuve líneas arriba: la importancia y determinación de la temporalidad residencial en la decisión de participar políticamente: La idea de los derechos de los ciudadanos no puede seguir limitándose a la membresía política formal […], sino que, el debate se centra ahora en reconocer derechos por residencia y no solo por la vía de la ciudadanía formal (Calderón 2010, 130) […] En las respuestas a ”botepronto” (inmediatas) obtuvimos resultados un tanto ”desconcertantes” ya que los “ciudadanos de a pie” manifestaron mayor interés por la posibilidad de votar en otro país, mientras que los estudiantes de posgrado (de residencia temporal) […] fueron un poco más cautos (Calderón 2010, 131).

Lo anterior significa que los ”ciudadanos de a pie”, con mayor tiempo de residencia en el país receptor, muestran una disposición mayor a involucrarse y participar en asuntos de política doméstica por medio del voto, que quienes entienden que su estadía es temporal en virtud de encontrarse como becarios en el exterior. Evidentemente, estos últimos continúan más interesados por la situación política de su país de origen. Un argumento muy sólido para defender los derechos electorales de todos los miembros de una comunidad, aparte de su estatus migratorio, es el impacto que la vida política, sobre todo a nivel local, tiene en sus vidas, la de los entrevistados que en el momento de ser32

lo son extranjeros y representan una minoría dentro de un país. Este es un argumento importante, porque es la base de la extensión de derechos para votar en elecciones locales ya vigentes en algunos países como Bélgica (Calderón 2010, 135).

Lo último también incluye a Argentina, Bolivia, Bélgica, Dinamarca, Holanda, Irlanda, Portugal, Reino Unido y Suecia. Uruguay y Chile incluyeron en su Constitución plazos de residencia para que los extranjeros ejerzan el sufragio: 15 y 5 años, respectivamente (Presno 2006). En España los inmigrantes no comunitarios votaron por primera ocasión en las elecciones municipales del 22 de mayo de 2011 (Blancas 2010).7 Como se resume en el cuadro 4, en la actualidad 64 países de seis continentes reconocen el derecho de los inmigrantes legales de votar en elecciones locales; esto se traduce en 192 estados donde se ejerce este derecho. Sin duda, en el futuro crecerá el número de países y de localidades donde los extranjeros permanentes puedan participar en la elección de las autoridades que los gobiernan. Finalmente, la democracia incluye a la representación como una de sus variables fundamentales. El residir en algún lugar y poder influir en la determinación de las autoridades para exigirles resultados, así como para participar en la corresponsabilidad como 7

“El 22 de mayo del 2011, los ciudadanos de la Unión Europea mayores de 18 años residentes en España, votaron en las elecciones municipales. El único requisito era haber hecho una declaración formal de manifestación de voluntad de ejercer el derecho a voto, acudiendo a realizar los trámites correspondientes en los ayuntamientos (trámite que ha sido posible realizar desde el 2006). En España hay un número creciente de electores nacionales de otros países de la Unión Europea que votan en las elecciones municipales, debido al gran flujo de ciudadanos que deciden ir a residir a España. La mayor presencia de electores de otros países de la Unión Europea se encuentra en las provincias de Alicante, Madrid y Málaga. Por países la mayor presencia de electores de la Unión Europea corresponde a nacionales del Reino Unido (91,948), Rumania (81,496), Alemania (43,780), Italia (34,488) y Francia (29,498). Además de votar los ciudadanos de la UE, pudieron emitir su voto los ciudadanos de países con acuerdos que reconocen el derecho de sufragio (Noruega, Chile, Colombia, Ecuador, Nueva Zelanda, Paraguay y Perú). Las condiciones establecidas para los nacionales de todos los países anteriores, excepto Noruega, son: estar en posesión de la autorización de residencia en España; haber residido en España ininterrumpidamente, al menos los 5 años anteriores a su solicitud de inscripción en el censo electoral; el derecho a voto se ejerce en el municipio de su residencia habitual, en cuyo padrón deberán estar inscritos; la inscripción en el censo electoral de extranjeros residentes de España se hace a instancia de parte y se presenta en el ayuntamiento.” Con información y datos del Instituto Nacional de Estadística de España (ine 2010).

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elemento de una democracia de calidad, resulta impostergable y una reivindicación central para las organizaciones interesadas en la defensa de los inmigrantes. Esta misma reivindicación la deberían incluir los partidos políticos en sus plataformas programáticas. Ser modernos y abrirse al exterior, significa reconocer derechos políticos a quienes han decidido residir de manera permanente en otro país; quizás la condición pudiera ser exigir la permanencia legal y cierta temporalidad —en el caso español es de cinco años—, aun cuando no se esté en la posesión de la ciudadanía. Finalmente, los más vulnerables son los migrantes, aquí o en cualquier otro país. Cuadro 4. Voto de los extranjeros CONTINENTE

NÚMERO DE ESTADOS

NÚMERO DE PAÍSES

Europa

44

29

América del Norte y Central

23

12

América del Sur

12

10

África

53

8

Asia

46

3

Oceanía

14

2

192

64

Total Fuente: Hervé (2006).

MÉXICO EN EL EXTERIOR Como se sabe, 98% de los mexicanos de fuera se encuentran en Estados Unidos (Moreno 2011). Las cifras evidencian que a diferencia de lo que acontece con otros países, México ha vivido una verdadera diáspora desde hace décadas. Los datos del cuadro 5 son elocuentes: es la dinámica migratoria más intensa del mundo occidental. No es un fenómeno nuevo, quizá lo relevante es que en 2011, por primera ocasión en la historia, han descendido los ritmos de la emigración hasta llegar a una tasa negativa neta, es decir, se 34

detuvo el proceso de salida de connacionales (Cave 2011), pero también el retorno desde Estados Unidos. El cuadro 5 muestra información acerca de la población de origen hispano en Estados Unidos y del papel destacado de los mexicanos que residen en el país vecino en los últimos 10 años. En primer lugar, es de destacar que los hispanos o latinos8 pasaron de 35.3 millones en 2000 a 50.477 millones en 2010; es decir, hubo un crecimiento de más de 15 millones en una década, lo que se traduce en 43% de incremento. Si en 2000 representaban 12.5% de la población nacional, en 2010 la cifra había crecido a 16.3%. Es importante hacer notar que dentro del grupo de latinos, la población de origen mexicano (nacidos en México y en Estados Unidos) es el mayor colectivo y continúa en crecimiento. Si en 2000 era de 20.64 millones, es decir, 58.5% del total de latinos, para 2010 alcanzó 31.798 millones, esto es, 63%; se trató de un aumento significativo de 54.1% en una década.9 Los datos de la composición de la población mexicana en Estados Unidos permiten establecer una clara tendencia a favor de quienes nacen en el país vecino, a diferencia de quienes nacieron en México y emigraron. Si en el año 2000 los nacidos en nuestro país sumaban 8.072 millones, en 2009 eran 11.426 millones. Esta última cifra representó 36.1% del total de mexicanos que viven en Estados Unidos. Pero cuando se observa el comportamiento de quienes nacieron en territorio estadounidense, se comprueba el cambio de tendencia en la última década. Si en 2000 los ciudadanos de ascendencia mexicana nacidos en Estados Unidos eran 7.029 millones, para 2009 la cifra llego a 20.247 millones. Lo cual significa que de representar un porcentaje menor respecto a los que nacieron en México en el año 2000, pasó a 63.9% del total de la población de origen mexicano en 2009. El año de inflexión es 2004, pues en 2005 la composición del origen de la población mexicana cambió de manera radical. 8

9

Oficialmente, los términos “hispano o latino” “se refieren a las personas de origen cubano, mexicano, puertorriqueño, centro o sudamericano o de otra cultura de origen español, independientemente de la raza” (Humes, Jones y Ramírez 2011). Los cálculos de los porcentajes del incremento de latinos y de la población de origen mexicano fueron tomados de Ennis, Ríos-Vargas y Albert (2011, 3).

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Las variaciones descritas en la tendencia demográfica pueden comprobarse con los resultados de una reciente investigación. Tomando un periodo más amplio, el estudio muestra que en la década que va de 1980 a 1990 los nacimientos de ascendencia mexicana fueron 2.7 millones, mientras que los nuevos inmigrantes (nacidos en México) sumaron 3.1 millones; para la siguiente década, que va de 1990 a 2000, las cifras se igualaron en 4.7 millones. Sin embargo, en la década de 2000 a 2010 el cambio fue significativo: los nacimientos ascendieron a 7.2 millones, mientras que los inmigrantes descendieron a 4.2 millones (Pew Research Center 2011b). Sin duda, múltiples factores permiten explicar el fenómeno: las políticas de inmigración restrictiva por parte del gobierno de Estados Unidos, sobre todo a partir de 1996, las cuales se recrudecieron a raíz de los sucesos del 11 de septiembre de 2001 y obligaron a que la circularidad migratoria fuera menos intensa; los elevados costos de desplazamiento que provocan un descenso de los flujos, pero también a residir de manera permanente en el vecino país; el incremento de los peligros en el desplazamiento rumbo al norte, entre otros. Es importante recordar que el universo de los nacidos en México (11.426 millones) presenta tres tipos de situación legal: residentes permanentes legales (Green Card), indocumentados y aquellos que han obtenido la ciudadanía estadounidense mediante un procedimiento de naturalización. Si se toman los dos momentos en el tiempo (2004 y 2008), los cambios en la composición de la población son significativos. En 2004, de los 11.2 millones de mexicanos, 14.2% (1.6 millones) habían obtenido la ciudadanía estadounidense, 33.2% (3.7 millones) eran residentes permanentes y 52.6% (5.9 millones) eran indocumentados. Cuatro años más tarde, en 2008, el universo de los nacidos en México se había incrementado ligeramente y ahora sumaba 11.371 millones; de ellos, 22.9% había obtenido la ciudadanía (2.6 millones), 17.3% (1.971 millones) eran residentes permanentes y 59.8% (6.8 millones) tenían condición de indocumentados. En resumen, creció 8% el contingente de los naturalizados y otro tanto el de indocumentados; ello, a costa del descenso de los residentes permanentes legales. 36

En 2004, previo a la primera elección a distancia, a los 11.2 millones de mexicanos nacidos en México se sumaban los 8.2 millones nacidos en Estados Unidos (Fox 2006, 3). Eso hacía un universo de 19.4 millones de mexicanos, de los cuales casi 10 millones serían mayores de 18 años (Aguirre, Martínez y Trejo 2004, 9)10 y por lo tanto potenciales votantes desde el exterior.11 Si se aplica la misma proporción, en 2010 la cifra alcanza 31.798 millones, de los cuales 16.2 millones serían mayores de edad y potenciales votantes en 2012. Insisto, en ninguna experiencia internacional las cifras alcanzan la magnitud de la diáspora mexicana. De ahí que las estrategias para incluir a los votantes potenciales sean un verdadero desafío para las autoridades electorales, no sólo en términos de organización de procedimientos para captar el sufragio, sino de difusión de los contenidos de las campañas y candidaturas en disputa o de los costos que supone el contacto con los connacionales o los litigios legales a que haya lugar. Cuadro 5. Población de origen hispano en Estados Unidos* POBLACIÓN AÑO

POBLACIÓN

MEXICANA

HISPANA

Y MÉXICOESTADOUNIDENSE

POBLACIÓN

POBLACIÓN

NACIDA EN

NACIDA EN

MÉXICO QUE

MÉXICO QUE

VIVE EN LOS

HA OBTENIDO

EUA

CIUDADANÍA

POBLACIÓN MEXICANA INDOCUMENTADA (MILLONES)f

CIUDADANOS NACIDOS EN EUA DE ASCENDENCIA MEXICANA

2000

35.305g (12.5%)

20.640g

8.072j

4.6

7.029l

2001

36.094h

(58.5%)

8.494j

4.8

7.303l

2002

37.437h

23.934h

9.900j

5.2

8.151l

2003

39.098h

25.074h

10.237j

5.5

8.116l

2004

40.120h

26.294h

10.739j

6.0

8.2i

2005

41.840k

26.623h

11.052j

6.3

-

10

11

1.6i

Los autores refieren que la cifra era de 9,966,875 habitantes. Otro país con una población significativa en el exterior es Estados Unidos. Pero comparada con los mexicanos de fuera la cifra se relativiza. Según González Aguirre (2003, 553), para 1999 había 4,988,789 estadounidenses en el extranjero, aunque de ese total no se hacía distinción entre los que podían votar.

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Continuación. POBLACIÓN AÑO

POBLACIÓN

MEXICANA

HISPANA

Y MÉXICOESTADOUNIDENSE

2006

44.298a (14.8%)

27.586k

POBLACIÓN

POBLACIÓN

NACIDA EN

NACIDA EN

MÉXICO QUE

MÉXICO QUE

VIVE EN LOS

HA OBTENIDO

EUA

CIUDADANÍA

11.381a (40.1%)

POBLACIÓN MEXICANA INDOCUMENTADA (MILLONES)f

CIUDADANOS NACIDOS EN EUA DE ASCENDENCIA MEXICANA

6.5

17.014a

2007

45, 378b (15.0%)

28.395a (64.1%)

11.635b (39.9%)

7.0

17.554b

2008

46, 822c (15.4%)

29.189b (64.3%)

11,371c (37.0%)

6.8

19.374c

2009

48.348d (15.7%)

30.746c (65.7%)

11.426d (36.1%)

6.7

20.247d

2010

50.729e (16.4%)

31.673d (65.5%)

11.707e (35.6%)

6.5

21.208e

2010

50.729e (16.4%)

32.915e (64.9%)

11.707e (35.6%)

6.5

21.208e

* Las cantidades expresadas en el cuadro representan millones de personas. Fuentes: a Gonzales (2008); b Dockterman (2009); c Velasco y Dockterman (2010); d Dockterman (2011); e Motel (2012); f Passel y Cohn (2011); g Guzmán (2001); h Schmidley y Cresce (s. f.); i (Fox 2006, 3); j Conapo (s. f.); k U.S. Census Bureau (s. f.); l Conapo (s. f.), estos datos fueron movidos de su fuente original; - datos no disponibles.

EL VOTO LEJANO. DOS ELECCIONES A diferencia de otros países, por ejemplo Estados Unidos, los mexicanos de fuera apenas han podido votar en cuatro ocasiones. Dos en comicios federales (2006 y 2012) y dos más en las elecciones de gobernador michoacano (2007 y 2011). En 2012 hubo elección presidencial y se sumó el voto desde el exterior para jefe de gobierno del Distrito Federal. Con todo, es una experiencia muy relativa en condiciones complejas, como a continuación se verá al analizar los dos primeros ejercicios de sufragio extraterritorial.

38

LA PRIMERA EXPERIENCIA Para llevar a cabo la instrumentación de la ley reglamentaria aprobada el 28 de junio de 2005 —que llevaría a la participación política de los mexicanos en el extranjero en la elección presidencial de 2006, por primera ocasión en la historia—, se estableció que el requisito de entrada para participar dentro de esta modalidad era contar con la credencial electoral federal y registrarse en el lnere, mediante el llenado de un formato —que se obtiene en las representaciones consulares o por medio de internet— y su envío por vía postal a las oficinas del ife en la Ciudad de México. Ello obligaba al votante a proporcionar un domicilio para recibir posteriormente la pieza postal, que incluía la boleta de la elección presidencial y el porte pagado. Como se señaló anteriormente, el universo calculado de votantes fue de 4.2 millones. De ellos, 98% se encontraba en Estados Unidos y el resto, 84 mil, principalmente en Canadá, Paraguay, Bolivia, Alemania y España. El ife recibió 54,780 solicitudes de registro al lnere, de las cuales se aprobaron 40,876, la misma cantidad de paquetes electorales postales (pep) que el ife envió a 80 países de los cinco continentes. Finalmente, los votos recibidos desde el extranjero fueron 32,632. Algo sucedió que casi 8,000 personas se abstuvieron al final de enviar su boleta electoral. Sí lo hizo 79.83%, pero de un universo sumamente reducido. Evidentemente, el mayor número de paquetes postales que el ife envió fue a Estados Unidos (35,763), de los cuales se recibieron de vuelta 28,335.

39

40 69 410 12 16 112 82 58 204 2,305 92 372 1,369 514 260 939 1,132 368

0 9 0 0 2 0 0 7 14 2 1 19 2 2 14 13 5

13 25 4 0 13 5 3 27 183 9 68 104 15 10 119 50 26

0 1 0 0 0 0 0 0 10 0 1 2 0 1 0 1 0

16 69 1 0 21 23 11 43 121 33 71 98 35 23 169 121 32

Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Estado de México Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacán Morelos

221 807 34 20 317 167 47 721 2,747 336 1,546 1,753 280 216 2,913 1,342 413

CANDIDATOS NO REGISTRADOS

ENTIDAD

0 16 0 0 0 0 2 2 22 1 0 5 2 2 28 2 1

VOTOS NULOS

3 8 2 2 7 2 12 9 27 4 14 40 9 7 19 12 5

ACTAS PROCESADAS

en el extranjero (vmre) (2006). Resultados por entidad federativa

Cuadro 6. Resultados del voto de los mexicanos residentes

3 8 2 2 7 2 12 9 27 4 14 40 9 7 19 12 5

TOTAL DE ACTAS

319 1,338* 51 36 465 277 121 1,003* 5,401* 475* 2,061* 3,353* 849* 514 4,182 2,662* 845

TOTAL DE VOTOS

Ví c to r A l ej a n dro Esp in oz a Val l e

41

25 55 22 66 19 14 47 20 32 25 41 7 47 8 45 1,360

176 1,023 296 632 331 71 427 286 368 24 452 66 480 110 394

19,016

11,090

138 212 357 532 110 48 173 138 132 70 192 58 373 41 202 128

0 11 5 1 3 2 3 0 2 0 4 0 6 0 1 887

7 44 18 32 11 3 16 9 14 1 11 2 31 5 9 29

0 7 0 0 0 0 1 0 0 0 2 2 0 1 0

CANDIDATOS NO REGISTRADOS

Fuente: Elaborado con base en ife (2006, capítulo V).

111

2 1 2 2 0 0 1 8 1 1 2 2 5 0 1

VOTOS NULOS

*En los casos señalados se ajustaron los totales para hacerlos concordar con el informe final y con ife (2011, 26).

vmre

Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas Total nacional

ENTIDAD

Continuación.

300

3 12 11 16 4 3 7 8 7 6 8 3 21 5 4

ACTAS PROCESADAS

300

3 12 11 16 4 3 7 8 7 6 8 3 21 5 4

TOTAL DE ACTAS

32,632

348 1,353 713* 1,266* 474 125* 671* 461 549 121 703* 137 942 165 652

TOTAL DE VOTOS

Ví c to r A l ej a n dro Esp in oz a Val l e

Los votos recibidos, para fines de cómputo, se distribuyeron en cada uno de los 300 distritos de las entidades que emitieron la credencial electoral. Las entidades a las que correspondió el mayor número de votos fueron el Distrito Federal (5,401), Jalisco (4,182) y el Estado de México (3,353). En contraste, las de menor número de sufragios fueron Campeche (36), Baja California Sur (51), Tabasco y Chiapas (121). Es de llamar la atención la forma como se comportaron las preferencias partidistas del voto a distancia, sobre todo comparándolas con los resultados que se tuvieron en las urnas de los 300 distritos del país. Si bien en los números totales las preferencias mayoritarias fueron para el candidato presidencial del Partido Acción Nacional (pan), Felipe Calderón, la distancia con respecto a Andrés Manuel López Obrador (amlo) es enorme porcentualmente. Como se sabe, los datos oficiales muestran que Calderón obtuvo una diferencia de 0.56% respecto del candidato de la “Alianza por el bien de todos” (Partido de la Revolución Democrática, del Trabajo y Convergencia), amlo. Pero en la votación recibida desde el exterior la diferencia se amplía a 24.3%, pues con 19,016 votos, Felipe Calderón obtuvo un porcentaje de 58.2%; mientras que amlo sumó 11,090 sufragios, para un porcentaje de 33.9%. Por su parte, el candidato de la “Alianza por México” (pri/pvem), Roberto Madrazo, apenas alcanzó 1,360 votos, que representan 4.1%. Patricia Mercado, candidata del Partido Alternativa Socialdemócrata y Campesina (pasc), recibió 887 sufragios, para 2.7%; seguida de Roberto Campa Cifrián, del partido Nueva Alianza, por quien votaron 128 personas, es decir, 0.39%. Por lo que hace a la distribución territorial, también los contrastes son interesantes. Mientras que el comportamiento en el país dividió las preferencias de las entidades en dos bloques (13 estados fueron ganados por Calderón y 13 por López Obrador), el voto a distancia muestra marcadas diferencias: sólo en cinco entidades triunfó amlo (Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca y Tabasco). Pero de las otras que no ganó López Obrador en el voto exterior, llama la atención el caso del Distrito Federal, pues Felipe Calderón alcanzó 50.8% de las preferencias, y en la elección interna se situó en 27.3%. Sin embargo, amlo obtuvo 42.6% de los votos en el exterior, 42

mientras que en los sufragios internos alcanzó 58.13%. Ninguno de los otros tres candidatos triunfó en alguno de los estados; Roberto Madrazo, quien obtuvo 22.2% de la votación nacional, sólo obtuvo un segundo lugar de preferencias en su estado natal, Tabasco, pero ningún voto en el vecino estado de Campeche. Finalmente, es necesario señalar que el ejercicio de extensión de los derechos políticos a los mexicanos de fuera implicó la inversión de grandes recursos. Si se toma como referente el informe del gasto total dedicado a cada uno de los rubros del proceso, que ascendió a 270,365,713.50 pesos (ife 2011, 16), y se divide entre el total de votos recibidos (32,632), ello arroja que el voto unitario alcanzó el costo de 8,285.29 pesos. El contraste respecto del costo del sufragio interno es incomparable, pues éste se calcula en 39 pesos por cada ciudadano (Cisneros 2011, 2). En todo caso, hay que ser claros que cualquier estrategia de sufragio extraterritorial que involucre tal cantidad de votantes potenciales, como es el caso de los mexicanos de fuera, implicará cuantiosos recursos para la organización, difusión y promoción, así como para instrumentar cualquier modalidad de sufragio que se adopte. Un alto funcionario de la Organización de los Estados Americanos (oea), especialista en observación electoral, a quien entrevisté el 11 de agosto de 2008 en la ciudad de Washington, DC, sostenía la hipótesis de que el partido político del gobernante que impulsa las reformas para hacer factible el voto extraterritorial se ve favorecido por los ciudadanos que participan por primera vez sufragando a distancia (Anónimo a Espinoza 2008). Observan con simpatía la extensión de sus derechos políticos y le conceden un gran mérito al partido gobernante. Ese fue el caso de México, cuando Vicente Fox hizo suya la reglamentación del voto a distancia desde su campaña presidencial. Al menos los resultados abonan a comprobar el supuesto señalado. Ello, a pesar de que el prd fue un persistente impulsor de la reforma electoral que permitiera el sufragio a distancia. Lo cierto es que, al parecer, los mexicanos de fuera valoraron la instrumentación de la primera experiencia de voto extraterritorial como un acierto de la administración del ex presidente Fox.

43

Ví c to r A l ej a n dro Esp in oz a Val l e

MICHOACÁN En el caso de Michoacán, las adecuaciones a la normatividad electoral para incorporar los mecanismos para extender el derecho del sufragio a los michoacanos de fuera, por primera ocasión en la elección de gobernador en el año 2007, se basaron en la definición de la ciudadanía michoacana, pero sin contravenir lo estipulado en la Constitución federal. En efecto, en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo (cpelsmo 2007) se define quiénes son considerados michoacanos: “Son michoacanos: los mexicanos nacidos en el Estado, los hijos de michoacanos nacidos fuera de él y los que se avecinen de manera continua durante un año” (artículo 5). Y se aclara: “Son ciudadanos los que reúnan los requisitos que señala el artículo 34 de la Constitución Federal” (artículo 7). Posteriormente, cuando se establecen los requisitos para ser electos —derechos ciudadanos— como diputados (artículo 23), presidentes municipales, síndicos o regidores (artículo 119), explícitamente se señala el requisito de “ser ciudadano mexicano por nacimiento y ser michoacano en ejercicio de sus derechos” (cpelsmo, artículo 119, párrafo 1, 2007). Con ello se excluye la posibilidad de que quien haya adquirido otra nacionalidad pueda ejercer alguno de estos cargos, salvo que, como señala la Ley de Nacionalidad, se renuncie expresamente a la otra nacionalidad mediante la solicitud del certificado de nacionalidad mexicana (sre, artículos 16 y 17). Sin embargo, el tratamiento para ocupar el cargo de gobernador presenta variaciones. En efecto, el artículo 49 de la cpelsmo no establece el requisito de ser ciudadano mexicano por nacimiento para ser electo, sólo “ser ciudadano michoacano en pleno goce de sus derechos”, y se agrega, “haber nacido en el Estado o tener residencia efectiva no menor de cinco años anteriores al día de la elección”. La omisión (ser ciudadano mexicano por nacimiento) al parecer no tiene efectos legales ni abre la puerta para que alguien que cuente con la doble nacionalidad pueda ejercer el cargo; se trataría de una “omisión política” para plantear una suerte de “nativismo político”, estableciendo la ciudadanía michoacana. Lo digo porque, como se vio, el artículo 7 de la cpelsmo remite al 34 de 44

la cpeum cuando se define la ciudadanía mexicana. Pero el agregado de los cinco años de residencia efectiva entra en contradicción con lo que señala el artículo 5 de la Constitución local, que sólo establece una residencia continua de un año. Esta contradicción, que no opera si el candidato a gobernador hubiera nacido en la entidad, parece dirigida precisamente a quienes no sean nativos y deban demostrar que son “verdaderos michoacanos”, pues requieren cuatro años más de residencia que alguien que ya es considerado como “michoacano” después de un año de residencia. Después de un segundo intento por reformar el código electoral —la primera iniciativa fue enviada al Congreso por el gobernador Lázaro Cárdenas Batel en julio de 2003—, se introdujeron cambios importantes a este ordenamiento electoral, mismos que fueron publicados en el Periódico Oficial del Estado el 11 de febrero de 2007. Mediante la reforma electoral se aprobó el voto de los michoacanos en el extranjero, adicionando el libro noveno (“Del voto de los michoacanos en el extranjero”) al Código Electoral del Estado de Michoacán (ceem), consistente en 22 artículos (283-304), que permitiría a los michoacanos de fuera votar en la elección de gobernador del 11 de noviembre de 2007. El artículo 283 señala expresamente: “Los michoacanos que se encuentren en el extranjero podrán ejercer su derecho al sufragio para Gobernador del Estado de conformidad con lo que dispone el presente Código” (ceem 2007). Como en el ámbito federal, el Congreso local determinó que la vía para participar desde el exterior sería el voto postal. De hecho, se trata de la réplica y adecuación del libro sexto (“Del voto de los mexicanos residentes en el extranjero”) del Cofipe, pero tratando de flexibilizar los requisitos para estimular la participación. Por ejemplo, no se requería comprobante de domicilio en el exterior; la solicitud de registro en el listado nominal podía hacerse por correo ordinario y no únicamente por correo registrado o certificado, como lo exigía la reforma federal, o se podía enviar más de un voto en una sola pieza postal (iem 2007a, 8-9). Como sucedió en la elección presidencial de 2006, las expectativas acerca de la participación política extraterritorial de los michoacanos eran altas. Según algunas fuentes, la población de 45

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origen michoacano que radica en Estados Unidos es de cuatro millones, con una alta concentración en el estado de California (47%). Un millón y medio son indocumentados. Del resto que cuenta con residencia legal (2.5 millones), 1.3 millones son originarios de la entidad y 1.2 millones son ciudadanos norteamericanos por haber nacido en Estados Unidos. La expectativa de participación de los diferentes actores políticos era de 10 mil personas (Rueda 2007). Finalmente, se recibieron 992 solicitudes de inscripción al Listado de Votantes Michoacanos en el Extranjero (lvmie): 962 procedentes de Estados Unidos y 30 de otros países. Después de la verificación de la información, el listado quedó integrado por 671 potenciales electores: 646 residentes en Estados Unidos y 25 en otros países. Pero de aquellos que votarían, sólo lo hicieron 349 (330 fueron las boletas provenientes de Estados Unidos y 19 de otros lugares) (iem 2007b). Es decir, el porcentaje de participación fue de 52.01% de quienes podrían haber votado (ya que estaban inscritos en el lvmie); una diferencia notable respecto de lo acontecido en la elección presidencial (2006), que fue del orden de 79.83%. En términos particulares, contrastan también los números respecto de la participación extraterritorial de los michoacanos en la elección presidencial, pues el registro en el lnere fue de 3,368 y el envío efectivo de boletas sumó 2,662, para un porcentaje de 79%.

46

47

44.7%

156

prd

368,947

24.8%

490,595

33.0%

15

37.8%

562,270

Convergencia

prd/pt/pasc/

0.29%

1 0.00%

0

Nueva Alternativa Alianza 0.86%

pan/ Nueva Alianza 3

2.29%

8

pasc

prd/pt/ Convergencia/

CANDIDATO COMÚN

0.57%

1.7%

24,607

pvem

2

NO REG.

0.0%

702

NO REG.

RESULTADOS DE LA ELECCIÓN PARA GOBERNADOR EN EL ESTADO DE MICHOACÁN

0.00%

0

Convergencia

Fuente: Cuadro elaborado con base en iem (2007a, 116).

pri

Nueva Alianza

3

pvem

0.86% 4.30%

pt

PARTIDOS POLÍTICOS

6.88%

38.68%

pan/

24

pri

135

pan

PARTIDOS POLÍTICOS

RESULTADOS DEL VOTO DE LOS MICHOACANOS EN EL EXTRANJERO

Cuadro 7. Elecciones para gobernador en Michoacán (2007)

VOTOS TOTALES

100.00%

349

VOTOS TOTALES

2.7%

100.00%

40,658 1,487,779

NULOS

0.57%

2

NULOS

48.7%

PARTICIPACIÓN ELECTORAL

52.01%

PARTICIPACIÓN ELECTORAL

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El comportamiento de las preferencias partidistas en el voto a distancia y el sufragio doméstico, para llamarlo de alguna manera, es contrastante. Si se observa el comportamiento del voto en la elección de gobernador de 2007, esto parece comprobarse. El candidato de la alianza “Por un Michoacán mejor”, conformada por el prd, pt, Convergencia y pasc, Leonel Godoy Rangel, obtuvo en la elección local 37.8% de los sufragios; sin embargo, en el voto a distancia el porcentaje se incrementó significativamente: 46.85%. Asimismo, la alianza encabezada por el pan y Nueva Alianza, cuyo candidato fue Salvador López Orduña, registró un porcentaje de 33% dentro del estado, mientras que el sufragio a distancia alcanzó 39.83%. Finalmente, el pri, que presentó a José de Jesús Reyna García como su candidato, sería el único de los tres grandes contendientes que registró menor proporción de sufragios a distancia; o si se quiere decir con otras palabras, el más castigado por el voto de los michoacanos en el extranjero: sólo 6.88% de ellos votaron a su favor, mientras que en la elección local el porcentaje fue de 24.8%. La participación extraterritorial de los michoacanos en dos elecciones (federal y estatal) permite observar un comportamiento diferenciado. Ya se sabe que los comicios presidenciales registran una mayor afluencia de votantes que una elección intermedia. En el ámbito local se repite el fenómeno entre los comicios de gobernador y los intermedios. En el caso de Michoacán en 2006 y 2007, los emigrantes participaron a distancia para elegir presidente de la Republica y gobernador. Las diferencias en términos de participación y preferencias electorales fueron notables. En primer lugar, tanto en términos absolutos como porcentuales, los michoacanos de fuera participaron de manera más activa en la elección federal: en 2006 enviaron 2,662 votos para un 79.03%, y en 2007, en los comicios de gobernador, sólo 671: un 52%. Llama la atención que en los comicios presidenciales el porcentaje de votación a distancia fue ligeramente menor que el promedio nacional, que fue de 79.83%. Por otro lado, en la disputa por la gubernatura, de muy baja participación absoluta a distancia, el porcentaje fue mayor en más de tres puntos porcentuales que el registrado en la entidad, que fue de 48.7% (52% a distancia). 48

Los datos muestran que igual que acontece en la elección presidencial, la participación exterior para elegir autoridades en el ámbito estatal es limitada. En el futuro se sabrá con mayor certeza qué peso tienen los factores asociados a los procesos de inscripción en el listado nominal, la falta de credencial electoral, la difusión o la modalidad del voto para comprender la falta de participación o si, por el contrario, las variables de temporalidad en el extranjero lo determinan. En todo caso, el costo unitario de los votos de los michoacanos fue mucho mayor en 2007 que el alcanzado en 2006 en la elección presidencial, que como se vio fue de 8,285.29 pesos. Si se toma en cuenta “que la promoción del voto en el extranjero tuvo un costo cercano a los 11 millones de pesos. Se calcula que cada voto costó cerca de 31,500 pesos” (Cisneros 2011, 2). No es un referente menor para evaluar las experiencias de la participación extraterritorial en la elección de autoridades locales. Los datos analizados parecen comprobar al menos un par de hipótesis esgrimidas con anterioridad: a la distancia, la participación es muy baja y el partido del gobernante al que la ciudadanía identifica como el promotor de la iniciativa de reforma que permite el sufragio extraterritorial se ve beneficiado con los votos en los comicios inmediatos a la aprobación de la nueva normatividad. NUEVOS SUFRAGIOS El 11 de julio de 2012, los mexicanos eligieron presidente de la República, el cargo central para un sistema político presidencialista. Fue la segunda ocasión en la que los mexicanos de fuera participaron en una elección de renovación del Poder Ejecutivo. La novedad es que coincidieron por primera ocasión en nuestra historia política dos elecciones desde el extranjero: la federal, para presidente de la República, y la local, en la que se sufragó por el jefe de gobierno del Distrito Federal; lo que significa que hubo comicios concurrentes desde el exterior. Dos entidades con una fuerte tradición migratoria, como el Distrito Federal y Morelos, decidieron sumarse a Michoacán para elegir desde el exterior a su máxima autoridad estatal, llevando a cabo adecuaciones normativas para que aquellos que siendo 49

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nativos o residentes en su territorio de manera previa a su partida —comprobado mediante la domiciliación de su credencial electoral— puedan sufragar a distancia. En el caso de Morelos se postergó por razones económicas la entrada en vigor de la reforma que les permitiría instrumentar el voto lejano (Yáñez 2011, 18). Las adecuaciones al Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal se promulgaron el 21 de diciembre de 2010, por lo que participaron de manera concurrente en las elecciones presidenciales y de jefe de gobierno. Éste fue un verdadero desafío para los mexicanos residentes en el extranjero, pues tuvieron que hacer un esfuerzo adicional: inscribirse en el listado electoral y enviar dos boletas por correo. Y ya se sabe que la magra participación desde el extranjero en las dos experiencias referidas (2006 y 2007) se explica también por las dificultades en el proceso de inscripción en el listado especial y en los envíos postales. Véanse los resultados: De las investigaciones realizadas por la autoridad electoral local se sabe que alrededor del 60 por ciento de los defeños que viven en el exterior residen en Estados Unidos; 28 por ciento en Canadá; 5 por ciento en Europa; y el resto en Asia, Oceanía y África. De acuerdo a la información del Instituto de los Mexicanos en el Exterior (IME), las ciudades de Estados Unidos que tienen registrados el mayor número de migrantes del D.F. son seis: Chicago con 13.72%, Los Ángeles con 13.46%, Atlanta con 6.47%, Santa Ana con 5.77% (conurbada con Los Ángeles), Houston con 5.32% y Nueva York con 5.01 por ciento (Vargas 2011).

El órgano electoral planteó en un primer momento utilizar una doble modalidad para la emisión del voto de los capitalinos en el exterior. A diferencia de la elección federal, que sólo es por vía postal, se buscó que se incluyera el sufragio por medio de internet. En el caso del df se estableció que el periodo de registro fuera del 1 de octubre de 2011 al 15 de marzo de 2012, pues se proponía que entre el 16 de enero y el 15 de marzo la inscripción fuera exclusivamente para votar por vía electrónica. Sin embargo, el día 8 de 50

diciembre de 2011, el Tribunal Electoral del Distrito Federal declaró la inviabilidad del voto por internet, por razones de seguridad. Con ello se ratificó como única modalidad para el sufragio extraterritorial la vía postal. Los resultados del proceso electoral de 2012 arrojarán elementos para evaluar si la concurrencia electoral del voto de fuera fue un acicate para la participación, pero sobre todo para establecer las viabilidades de una organización electoral dual.

EL FUTURO LLEGÓ. A MANERA DE CONCLUSIÓN Sin duda, la extensión de los derechos políticos a los mexicanos residentes en el extranjero, en 2005, es un dato fundamental de la transición mexicana. Se trató de una larga espera de nueve años entre la reforma constitucional que permitió sufragar fuera del distrito de residencia —abriendo la puerta para la extensión de los derechos políticos extraterritoriales— y la normatividad que hizo posible que por primera vez, en 2006, participaran en los comicios presidenciales quienes vivían en el exterior. Así, México se unía a más de un centenar de países que contemplan la posibilidad de elegir representantes políticos desde fuera de su territorio. Independientemente de los niveles de participación registrados en las primeras experiencias de sufragio extraterritorial de los mexicanos (2006 y 2007), así como en la mayoría de los casos en el ámbito internacional, no cabe duda de que en el futuro se deberán buscar los mecanismos que hagan más accesible la participación de quienes viven fuera del país de manera temporal. En 2011, los michoacanos en el exterior volvieron a sufragar para elegir gobernador, y en 2012 se eligieron al presidente de la República y al jefe de gobierno del Distrito Federal desde fuera del país. La experiencia internacional demuestra que entre más sencillos sean los procedimientos para emitir el sufragio a distancia, hay mayor disposición a participar. Sin embargo, en el caso mexicano, el modelo adoptado y las estrictas medidas de control parecen haberse convertido en factores de inhibición del sufragio: las dificultades se 51

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resumen en la complicación para el registro en el lnere, en el poco tiempo para realizarlo, en el llenado, en la exigencia de documentos probatorios de residencia, en la credencialización y en el pago del envío del voto. El ife identificó: tres factores que influyeron en el proceso de voto desde el extranjero: el corto periodo que tuvo el instituto para instrumentar la ley, celebrar convenios de colaboración e instrumentar campañas de participación ciudadana; las altas expectativas con relación al numero de votos esperados; y la complejidad del modelo para votar desde el extranjero, específicamente por el costo que generó al ciudadano enviar su solicitud de inscripción por correo postal certificado, junto con un comprobante de domicilio y copia de la Credencial para Votar con Fotografía (ife 2011, 1).

Con el objeto de enfrentar de la mejor manera las dificultades señaladas, el ife propuso para el proceso electoral de 2012 un plan estratégico basado en cinco líneas para promover la participación; fortalecer la confianza y la credibilidad en el proceso electoral; simplificar los procedimientos para la inscripción en el lnere; promover de manera coordinada con las organizaciones de la sociedad civil, instituciones publicas y medios de comunicación, la cultura democrática y darle seguimiento a dicho proyecto estratégico (ife 2011, 6). En dichas líneas de acción habría que destacar que, a diferencia de 2006, el ife asumió el costo del envio de la solicitud de inscripción al lnere y el de la boleta electoral, costos que una buena cantidad de paisanos no estuvieron en condiciones de asumir. La modalidad del voto postal, amparada en la posesión de la credencial electoral expedida en México, aunada al volumen de la emigración y a su composición —una proporción muy importante es población indocumentada—, hacen muy difícil prever altas tasas de participación. Pese a una estrategia institucional y social exitosa, se deben tener expectativas realistas de respuesta. Una de las enseñanzas de 2006 debe ser no esperar que todos aquellos que cuentan con credencial de elector vayan a participar. En el comicio presidencial de 2006 se calculó en 4.2 millones los potenciales votantes. Al final, éstos no llegaron a 1%. 52

Hay que subrayar que allanar el camino administrativo y potenciar la difusión del proceso es importante, pero ello no resuelve el involucramiento y la decisión de votar. La diáspora mexicana, la mayor del mundo occidental, es heterogénea. Muy poco se sabe de los intereses políticos de los connacionales. Considero que a los mexicanos de fuera se les sigue viendo como un grupo homogéneo, desconociendo el papel que juegan las diferentes generaciones en la percepción y las actitudes políticas que definen el tipo de participación política, tanto en el país de salida como en el de recepción. Por ejemplo, todo indica que dependiendo del tiempo que ha transcurrido desde que partieron, su interés respecto de los asuntos nacionales va cambiando: a menor tiempo fuera mayor interés por participar políticamente en los asuntos de nuestro país y, por el contrario, conforme pasa el tiempo disminuye su interés e información para participar en su país de origen. Esto también sucede en el plano económico: las remesas que envían los emigrantes disminuyen cuando su estancia exterior es más prolongada. La participación política en los países de acogida es fundamental. Independientemente de la reglamentación para hacer viable el voto en las elecciones locales de quienes se encuentran legalmente en un país, el reclamo del derecho al sufragio por parte de los inmigrantes ha ido ganando terreno. Resulta innegable que la necesidad de reivindicar los derechos políticos aumenta conforme pasa el tiempo en el país de nueva residencia; por ello es importante, en el caso de los mexicanos que viven en Estados Unidos, que no sólo adquieran un estatus de residentes permanentes, sino que obtengan la naturalización, que es el pasaporte para poder elegir y acceder a un cargo de representación política. Sin embargo, fuera de Estados Unidos, en algunos países los extranjeros con residencia legal, aun cuando no posean la ciudadanía, pueden participar en las elecciones municipales. La extensión de este derecho tiene sentido, ya que tanto alcaldes como representantes municipales toman decisiones que les atañen directamente. Sería de la mayor importancia que en un futuro no muy lejano se incluyera en la reflexión política nacional la posibilidad de otorgar el derecho al voto, en elecciones municipales, a todos 53

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aquellos extranjeros que se encuentren en México residiendo de manera legal, por un determinado número de años, aun cuando no hubieran alcanzado la naturalización. Es un asunto toral para la democracia mexicana avanzar en el conocimiento de la cultura política de los mexicanos de fuera. Pero además, resulta imperativo que se establezca una periodicidad de residencia fuera del territorio nacional para garantizar el ejercicio de la ciudadanía. La distinción entre nacionalidad y ciudadanía establecida en la Constitución permite reivindicar la idea de que la democracia política exige el ejercicio de una ciudadanía activa, sobre todo en el plano de la elección de representantes populares y en la posibilidad de ser elegidos para ocupar un cargo público. Si la distancia es permanente y además se adquiere, se posee y se ejerce otra ciudadanía, la nacionalidad no se pierde. Precisamente, el modelo justo sería una ciudadanía y múltiples nacionalidades; el voto debe ser la práctica de una ciudadanía vigente. No doble ciudadanía, pero sí múltiples nacionalidades. Los datos sobre el cambio en la composición de la diáspora mexicana apuntan hacia la necesidad de una estrategia política diferenciada para quienes residen fuera del país. Como se vio, las tendencias indican que los nacimientos de personas de origen mexicano en Estados Unidos (donde reside 98% de los emigrantes nacionales) han ido en aumento; a tal grado que en la década de 2000 a 2010 superaron por primera ocasión a quienes llegaron desde México. En efecto, hubo 7.2 millones de nacimientos de niños de origen mexicano, mientras que los nuevos inmigrantes sumaron 4.2 millones (Dockterman 2011). Ahora bien, entre 2004 y 2009 un millón de mexicanos obtuvieron la ciudadanía estadounidense por vía de la naturalización, alcanzando 2.6 millones; la cantidad de residentes legales permanentes se redujo en casi 2 millones, pasando de 3.7 a 1.971 millones; mientras que creció en 900 mil el número de indocumentados, pasando de 5.9 a 6.8 millones. En resumen, ha aumentado el número de quienes han optado por la ciudadanía estadounidense, sumándose a la creciente cantidad de niños de origen mexicano nacidos en Estados Unidos; no obstante, descendió la cantidad de mexicanos con 54

estancia legal permanente y aumentó la población indocumentada durante este periodo. Este último fenómeno ha ido decreciendo debido a las políticas de cierre de fronteras, lo que ha incrementado el costo del desplazamiento y los peligros que acechan a los migrantes. En ese contexto, la población objetivo para la participación política extraterritorial debería ser, preferentemente, de indocumentados y residentes legales permanentes; se habla de 8,771,000, de los cuales un porcentaje importante son mayores de 18 años y, por lo tanto, votantes potenciales. Del universo de ciudadanos estadounidenses (nacidos en Estados Unidos —19.374 millones— o naturalizados —2.6 millones—) que sumaban en 2009 21.974 millones, salvo que residan en México y decidan ejercer la opción de su ciudadanía mexicana, sus intereses políticos primarios se encuentran en Estados Unidos. Desde luego, sus derechos civiles, sociales y económicos se encontrarían a salvo, pues los garantiza su condición de la doble nacionalidad. Una vía para el ejercicio de la ciudadanía mexicana de aquellos que nacieron en Estados Unidos u optaron por adquirir la del vecino país por la vía de la naturalización es el pago formal de impuestos, tal como lo hacen otros países, por ejemplo, Estados Unidos. Y esto último, generalmente, se encuentra ligado al país de trabajo y residencia. Se trataría de una decisión política de la persona que tiene no sólo la opción de la doble nacionalidad, sino también la doble ciudadanía. En muchos casos, dada la legislación electoral mexicana, consistiría en un acto de compromiso cívico. La combinación de ciudadanía y temporalidad ayudaría a construir el universo de potenciales votantes a distancia, pero sobre todo una democracia justa en la que los ciudadanos elijan a quienes habrán de representarlos, en una doble dinámica de derechos y obligaciones para electores y gobernantes.

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Democracia y participación política a distancia. El voto de los mexicanos en el extranjero es el número16 de la Serie Cuadernos de Divulgación de la Justicia Electoral. Se terminó de imprimir en mayo de 2013 en Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. (iepsa), Calzada San Lorenzo 244, colonia Paraje San Juan, CP 09830, delegación Iztapalapa, México, DF. Su tiraje fue de 1,500 ejemplares.