INSTRUMENTO: Usucapión especial urbana (colectiva), en Brasil (ciudades de Olinda y Porto Alegre) Ana Núñez 1.- Marco legal A partir del importante Movimiento por la Reforma Urbana en Brasil (MNRU)), la Constitución Federal de 1988 (en adelante, CF), incorporó el concepto de función social de la propiedad e incluyó dos artículos (182º y 183º) sobre Política urbana, que serían regulados por la Ley Federal Nº 10257/01, conocida como el Estatuto de la Ciudad (Ver Anexo Nº 1, Diagrama Nº 1. En adelante, EC). Es decir, todo el EC apunta a dar exigibilidad a dichos artículos, conectados directamente con los derechos fundamentales de las personas, y los principios fundantes del ordenamiento urbano (Loureiro, 2006:3-4).1 Asimismo, se institucionalizó a nivel nacional la Regularización Dominial, a partir de la cual, la mayoría de las Constituciones Estaduales, Leyes Orgánicas Municipales y Planes Directores, realizados a inicios de la década de 1990, colocaron como un objetivo explícito la regularización dominial (Clichevsky, 2006:20), cuya legislación incidente en los distintos niveles territoriales puede observarse en el Diagrama Nº 2, del Anexo 1. Tal como se esquematiza en el Diagrama Nº 1 del Anexo 1, la CF establece en su Art. 21º que es competencia de la Unión2 instituir directrices sobre desenvolvimiento urbano, habitación, saneamiento básico, y transporte, remitiendo a los Estados, Municipios y Distrito Federal “la competencia de promover programas de construcción de viviendas y mejorías de las condiciones habitacionales y de saneamiento básico” (Severo da Silva, 2005:102, en negrita en el original). “Pero, -continúa la autora - los estados, municipios y distrito federal estaban destituidos de dotación presupuestaria para el efectivo cumplimiento de esas atribuciones”.3 La usucapión especial urbana fue introducida en el Art. 183º de la CF, y el EC contempla dos formas de usucapión, la individual (Art. 9º) y entre sus artículos 10º y 14º, el instituto de usucapión colectivo (ver Anexo 2). Siguiendo a Loureiro (2006), respecto del primero, prevalece lo normado en el Código Civil, y tiene la finalidad de regularizar la situación fundiaria de población de baja renta4. Pero el colectivo no sólo apunta a la regularización sino a la urbanización de áreas ocupadas por población de baja renta. Con este marco normativo, 370 familias de Vila Manchete, en Olinda (Pernambuco), fueron las primeras que ganaron en la justicia el derecho de dominio, a través de la usucapión colectiva, en el 2005, y la consiguiente urbanización del asentamiento, como parte del Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC)5, y dentro del Programa Habitar Brasil_BID6, (Wonghom, 2005; Smolka, 2008), a lo que nos referiremos más adelante El Municipio de Olinda fija, en su Ley Orgánica, promulgada el 3 de abril de 1990, en su Capítulo II, Art. 111º, el objetivo de ordenar las funciones sociales de la ciudad, y los distintos instrumentos de la política urbana, estableciendo en el inciso XI la usucapión urbana, y en el Art. 112º, inc. V, la urbanización, regularización y titulación de las áreas ocupadas por población de baja renta (ver Anexo 3). Por su parte, Porto Alegre ha sido una de las pocas ciudades de Brasil que antes del EC modificó su Plan Director, vinculando, por ejemplo, la política de regularización al desarrollo urbano, definiendo una nueva estrategia de planificación (Clichevsky, 2006:36)7. Según Severo da Silva (2005:19), la 1

Brasil posee 18 Programas, (el 25,4% de los programas existentes en 13 países latinoamericanos), desde el nivel nacional al local (4 dominial y 14 de urbanización integral). Ver Clichevsky (2006). 2 La República Federativa de Brasil está formada por cuatro entes federados, que no mantienen una relación de subordinación entre sí. Los municipios son los entes locales; los estados agrupan varios municipios, el Distrito Federal es la sede administrativa del país, y la Unión congrega a los Estados y el Distrito Federal. 3 Es de destacar que las directrices habitacionales también se enmarcan en el Ministério das Cidades, Sistema Nacional de Habitação, que cuenta con aporte financeiro del Fundo Nacional de Habitação, y con aporte operacional del Conselho Nacional das Cidades, Conselhos Estaduais e Conselhos Municipais, cada uno con fondos y sistema de planemaiento propios. 4 Sin embargo, siguiendo a Loureiro (2006:6-7), el EC permite que la acción de usucapión individual pueda enjuiciarse en forma conjunta por diversos usucapientes con posesión cierta y delimitada, pero con proximidad o contigüidad de los predios u origen común de la posesión que dé homogeneidad al requerimiento. La prueba recae sobre la posesión de cada uno de los actores, y la demanda puede juzgarse procedente para uno e improcedente en relación a otro. La sentencia confiere dominio cierto a cada uno de los litigantes; mientras que el usucapión colectivo declara condominio peculiar entre los usucapientes, con base en la posesión conjunta, o de posesión no perfectamente limitada de todos. Ver Anexo 1. 5 El PAC fue lanzado en el segundo gobieno del Presidente Luiz Lula Da Silva, con el objetivo de alcanzar un crecimiento económico del 5% al año, entre el 2007 y el 2010. Dicho Programa se dividía en tres ejes: infraestructura logística, energética y social y urbana (luz, saneamiento, vivienda, metros), con una inversión prevista de R$ 504 billones. 6 Dentro de este Programa, hay 104 planes, de distintos municipios, en ejecución. En ONU-Habitat (2005). 7 La Ley Orgánica de Porto Alegre de principios de la década de 1990 resultó de un proceso democrático participativo, contemplando una política de vivienda urbana, basada en la plataforma del MNRU. En ONU-Habitat (2005).

Administración Popular del PT (1989-2004) ya venía implementando una política de regularización comprometida con el ideario del MNRU, y creó el Programa de Regularización Fundiaria y el Equipo de Asistencia Jurídica Municipal, por Ley Municipal Nº 7433/94, ejecutando las acciones a través del Presupuesto Participativo. Si bien el EC le infirió otra instrumentalidad al proceso, ningún asentamiento logró total regularización (Severo da Silva, 2005:75-94), pero tanto la usucapión especial como el Programa, representaron una ruptura con la tradición jurídica de protección a la propiedad privada. 2.- Diseño del instrumento y avance en su aplicación (ver artículos específicos y aclaraciones en Anexo 2) Para Cavalcanti (2010), los fundamentos de la usucapión y de la prescripción adquisitiva son distintos, toda vez que la primera se funda en concretar la función social de la propiedad, y la segunda en la seguridad jurídica, aunque en la primera también se genere seguridad. Siguiendo a Loureiro (2006:2-3), la usucapión tiene su origen en el derecho privado, como un modo original de adquisición de la propiedad individual por la posesión prolongada y cualificada. Pero la nueva figura de usucapión colectiva creada por el EC no puede ser mirada con la lente individualista del derecho civil, porque su objetivo es, especialmente, la reorganización urbanística donde se vive (regularización fundiaria con urbanización), y debe ser iluminado por los principios constitucionales y del derecho público, ya que se dispone sobre política urbana con garantías de dignidad de las personas. El tiempo necesario de 5 años para la acción, es desde la vigencia de la CF de 1988. Si bien el instrumento se aplica a áreas urbanas de más de 250 m2, no se admite que la fracción ideal de dominio otorgada a cada usucapiente para su vivienda supere ese techo. De lo contrario, se desnaturalizaría el ratio legis de proporcionar un instrumento de urbanización y regularización a población de baja renta (Loureiro, 2005:10). Asimismo, este instrumento fue pensado para alcanzar aquellas situaciones en que la posesión materialmente cierta es sobre un objeto fluido, con límites movedizos, y donde el núcleo habitacional se ve como una universalidad de hecho, que sólo tiene sentido urbanísticamente como un todo. No hay “terrenos” individuales, sino espacios plausibles de regularizar y urbanizar, siendo sòlo necesaria la demarcaciòn dl perìmetro externo. Constituyen una pluralidad de poderes de hecho sobre un mismo bien (Loureiro, 2005:11-13). La sentencia8 es título de dominio, y otorga a cada poseedor igual fracción ideal, independientemente de la superficie que cada uno ocupe, o por acuerdo escrito de los condóminos puede establecer fracciones ideales diferenciadas (Schafer, 2006:12). Si la acción procede para unos y no para otros, el juez verifica que sea posible la urbanización, pudiendo remitir a aquellos usucapientes a la individual. Tal sentencia crea un condominio indisoluble, no pasible de extinción, salvo por deliberación tomada por los 2/3 de los condóminos y la existencia del proyecto de urbanización; es decir, son dos requisitos simultáneos. El legislador utiliza la usucapión colectiva como etapa previa a la urbanización, y luego impide la extinción del condominio, subordinando el deseo de propiedad plena a la regularización urbanística (Loureiro, 2005:20). La usucapión especial sólo se reconoce una vez, y no se puede ser propietario de otro inmueble (Schafer, 2006).9 Como señala Smolka (2008), el instrumento no ha sido completamente aprovechado en sus potencialidades, prosperando en Vila Manchete, Olinda (Pernambuco), e iniciado pero no concluido en Porto Alegre por dificultades en la maduración conceptual del instrumento, instancias propias del proceso judicial, y aspectos presupuestarios, impidiendo una respuesta eficaz y colectiva al proceso (Severo da Silva, 2005). 3.- Soporte de políticas sociales urbanas, y movilización de plusvalías Como ya fue señalado, dentro de la pluralidad de instrumentos jurídicos que dan soporte a la función social de la propiedad en Brasil, la usucapión colectiva apunta no sólo a la regularización dominial, sino a la urbanización, supeditando la primera a la segunda. Es decir, una política urbana integral sobre la que este instrumento permite avanzar. Olinda (Ciudad Patrimonio Natural y Cultural de la Humanidad), es la tercera ciudad más grande de Pernambuco (400.000 habitantes). De sus 44 km2 de extensión, el 98% es área urbana, y 10 km2 forman parte de las zonas especiales de protección cultural y urbanística. Vila Manchete, integrada por 370 familias de baja renta, que contaban con asistencia jurídica desde el 2001, ocupando desde 1990 un área de 12 has. de la empresa Novolinda/Construtora, sin equipamiento, ni infraestructura ni transporte, iniciaron la acción de 8

La sentencia que reconoce la usucapión colectiva tiene naturaleza Declaratoria (reconoce algo ya existente en el mundo de los hechos) y no Constitutiva (crea, modifica o extingue derechos). En Santos Sartorio (s/f:5). Se permite la simple transcripción de la usucapión reconocida en el registro de inmuebles, pero cualquier falla en las citaciones o publicación de edictos, puede entorpecer la agilidad deseada (Schafer, 2006:16). 9 Sin embargo, Schafer (2006:6) dice que una cosa es la usucapión y otra es la declaración judicial de la usucapión. Si alguien adquiere un inmueble antes del proceso pero después de adquirir la cosa por usucapión, puede llevar adelante la acción, pues “se adquiere el dominio por usucapión desde el momento en que se satisface el último requisito para usucapir”. Ver Anexo 2.

usucapión especial como Associaçao dos Moradores da Vila Manchete, fundamentándose también en la existencia del Programa Habitar Brasil-BID10, dentro del PAC (ver Anexo 4). Con todos los fundamentos de hecho y de derecho, se juzgó procedente el pedido, declarando el dominio útil de todos los asociados, atribuyendo a cada uno una fracción ideal de 80 m2, destinando los remanentes a plazas, puestos de salud, escuelas, centro comunitario, además de la provisión de transporte, agua, saneamiento, red eléctrica, etc. (Wonghon, 2005). Las obras son ejecutadas por el Gobierno de Pernambuco, a través de la CEHAB, como parte del mencionado PAC, con una inversión de R$ 7.462.508 (unos U$S 4.500.000.-) Por otra parte, se produjo una sobrevalorización del área, y las viviendas populares entre 45 y 50 m2 que costaban unos R$ 400.- hoy cuestan casi el doble,11 lo que muestra claramente el proceso de movilización de plusvalías, pero no así el reparto equitativo de cargas y beneficios como tampoco ulteriores aspectos impositivos y fiscales. 4.- Ventajas, desventajas y aprendizajes importantes para Argentina y Colombia Si bien la usucapión individual puede enjuiciarse en forma conjunta por diversos usucapientes, con posesión cierta, contigüidad de los predios u origen común de la posesión, la prueba recae sobre cada uno de los actores, y la demanda puede ser procedente para unos y no para otros. Por el contrario, la usucapión colectiva requiere que no exista posesión claramente delimitada, no exige ni “justo título” ni “buena fe”, y el ejercicio de posesión es colectivo (Santos Sartorio, s/f:4), y la sentencia declara condominio particular a los usucapientes, con base en la posesión conjunta. En palabras de Smolka (2008), la usucapión especial resuelve el dilema urbanización vs. titulación, desvinculando el instituto de las reglas establecidas por la ley de parcelamiento y los planos directores (Loureiro, 2006:8). El colectivo vuelve especial el individual (previamente existente), para una finalidad urbanística, de manera que no afecta al titular de dominio, que ya tenía agotada la posibilidad de retomar su inmueble. Hay una nítida preferencia por lo colectivo, y una auténtica función promocional del derecho, y se habla de propiedades, mezclando espacios de ocupación exclusiva con espacios de uso común, sin crear unidades autónomas (Loureiro, 2005:13, 20). Hay mayor celeridad en la acción, mayor alcance en un solo proceso y economía procesual (Severo da Silva, 2005:7986).12 Otra ventaja es que para la administración del condominio todos quedan vinculados a la deliberación de la mayoría, inclusive los ausentes o discordantes, especialmente en el uso de las áreas comunes; evitando, también, que uno de los condóminos requiera nueva usucapión contra los demás (Loureiro, 2006:21). Dentro de las desventajas, señaladas por Severo da Silva (2005:98-102) por ejemplo en Porto Alegre, han sido la morosidad del sistema judicial, los diferentes entendimientos jurídicos, que se traducen en distintas decisiones y por lo tanto la “pulverización” del proceso. Las limitaciones que alcanzó en esa ciudad se debieron, principalmente, a que, dado que el presupuesto se dividía anualmente entre comunidades carentes, las que disputaban y no ganaban, veían frustrada la continuidad de las obras. Algunas controversias que surgieron en casos concretos, según Loureiro (2006:14-16), refirieron a: 1) los espacios comunes existentes al interior de las áreas ocupadas, no pasibles de usucapión, y que se resolvió como una especie de “servidumbre legal”; 2) existencia de inmuebles con uso mixto, residencial y comercial, pero que era morada del comerciante, dictaminando que la finalidad de residencia estaba presente y nada se decía que debía ser exclusivamente residencial; 3) las residencias alquiladas, aplicando el criterio de ver el área como unidad, con vocación residencial; 4) la existencia de uno o más moradores que recusan figurar como activos de la usucapión colectiva, no desean convertir posesión ad usucapionem, sobre inmueble cierto, en fracción ideal de todo, por lo que el juez verificará la procedencia de la demanda. Por otra parte, en las favelas su aplicación sería casi imposible por la movilidad, dinámica y porque no puede aplicarse a tierras públicas, quedando fuera casi el 50% de los favelados, como así también que, dados los instrumentos con que cuentan los titulares de dominio, las ocupaciones no siempre son “pacíficas”.13 Por ello, Magalhaes Martins (2010) propone un “diálogo de fuentes” entre el EC y el Código de defensa al consumidor, operacionalizándolo a través de la usucapión especial, de manera que las relaciones de consumo se admitan como prueba de fijación del poseedor al suelo, suministrada por

10

Según sentencia, Proceso Nº 2003.008384-4. Disponible en http://www.cidades.gob.br http://folhape.com.br Según datos extraídos de , del 26/08/2011. 12 Se permite la simple transcripción de la usucapión reconocida en el registro de inmuebles, pero cualquier falla en las citaciones o publicación de edictos, puede entorpecer la agilidad deseada (Schafer, 2006:16). 13 Este párrafo corresponde a Fernandes, E. (2007): “Perspetivas para a renovaçao das politicas de legalizaçao de favelas no Brasil”. In: Regularizaçao fundiaria plena. Referencias concpetuales. Brasilia: Ministerio das Cidades, citado en Magalhaes Martins (2010). 11

observadores cotidianos. Es decir, el consumo actuaría como una manifestación de la función social de la posesión.

En Colombia, la usucapión urbana fue implementada a través de la Ley 9 de 1989 y reformada y adicionada por la Ley 388 de 1997. El objeto de la institución es la regulación dominial de predios urbanos considerados como vivienda de interés social. La regulación colombiana de esta institución es parecida a la usucapión especial urbana del Artículo 9º del EC, pues aunque admite la posibilidad de acumular las pretensiones de varios demandantes frente a varios demandados, no tiene la finalidad urbanística de la usucapión colectiva, es decir no implica el condominio que estimule la urbanización de núcleos habitacionales degradados, que sí contiene la institución descrita en el Artículo 10º del EC. Entre las similitudes a destacar se encuentra el tiempo de prescripción adquisitiva que dentro del ordenamiento colombiano es de 3 y 5 años cuando hay prescripción ordinaria y extraordinaria respectivamente.14 Asimismo, las instituciones de los dos países son comparables en cuanto al trámite, pues la ley exige en ambos casos que se realice por un proceso sumario, para el caso Colombiano es el proceso abreviado del CPC15. En algunos puntos, la institución colombiana se relaciona también con la usucapión colectiva pues admite las figuras de succesio posesionis y accesio posesionis, institutos jurídicos que la legislación brasilera no permite para la usucapión individual, sino en parte y de forma condicionada como se observa en el Artículo 9º del EC. Uno de los aspectos en que las instituciones brasileras pueden contribuir a mejorar las colombianas está relacionado con la población a atender por medio de la usucapión urbana, ya que en el gigante del sur existen dos criterios: uno cerrado, relacionado con el área de 250 m2; y uno abierto, que consiste en población de baja renta, en el cual el papel del juez es discrecional pero permite ser más inclusivo; en tanto que dentro del ordenamiento colombiano sólo existe un criterio cerrado, atado al valor de la vivienda, que puede ser muy excluyente. Siendo así, una modificación en este sentido haría que los beneficios de la usucapión urbana en Colombia, se extendieran a población que ve frustrada su aspiración a esta modalidad de prescripción adquisitiva por el precio que adquieren sus inmuebles, sobre todo en ciudades como Cali, Medellín y Bogotá donde los precios del suelo han ido en constante aumento. En la legislación colombiana existe una institución conocida como integración inmobiliaria que permite realizar un proyecto urbanístico de las características del reseñado en Olinda. Está regulado en los artículos 45 y 46 de la ley 388 de 1997 y consiste en el acuerdo de los propietarios para crear una unidad gestora que formule el proyecto urbanístico en el cual puede haber participación pública. Sin embargo, dicho instituto presenta algunas deficiencias si se le compara con el resultado de la usucapión colectiva que es un mecanismo que incluye tanto regulación dominial como fines urbanísticos. En Argentina, las limitaciones para incorporar este instrumento son estructurales. En principio, respecto a la función social de la propiedad, hubo cambios con la reforma constitucional de 1994, pero sólo en el sentido de que aquella se explicita en el Pacto de San José de Costa Rica, y este adquiere rango constitucional. Concretamente, la regularización de tierras privadas se sigue rigiendo por el Código Civil (prescripción adquisitiva, conocida como usucapión)16, y la Ley 24374, conocida como Ley Pierri, que debería urgentemente ser modificada. Tal como plantea Clichevsky (2006:22), Argentina tiene sólo 3 programas (1 dominial y 2 de urbanización integral). Asimismo, no hay un cambio de mirada al respecto, sino que se privilegia, todavía, la escrituración individual. Es decir, titulación, y luego, si es posible, luchar por la urbanización. No contamos no sólo con este instrumento, sino con la visión que se requiere para pensar otros vinculados a políticas urbanas que pudieran operacionalizarlo. Es decir, un instrumento es apropiado o no, según cuál sea el marco de la política urbana en que se inscribe; de qué manera sus

14

La diferenciación entre prescripción ordinaria y extraodinaria radica en la calidad de la posesión, siendo lo requisitos de la primera menores a los de la segunda. Los requisitos están establecidos en el artículo 2528 y ss del CC Colombiano. 15 Por medio de la Ley 1395 de 2010 el proceso abreviado desapareció del ordenamiento colombiano pero en su reemplazo, las causas se tramitarán por medio de un procedimiento más expedito que es el proceso verbal. La implementación de esta reforma se dará entre enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2014. 16 Es un derecho por el cual el poseedor de una cosa inmueble, adquiere la propiedad de ella por la continuación de la posesión, en forma pública e ininterrumpida, durante el tiempo fijado por la ley (Art. 3947º, 3948º y 3952º del CC). Para prescribir un inmueble se necesita contar con justo título y buena fe en la posesión. La buena fe siempre se presume, y basta que haya existido en el momento de la adquisición. El plazo para prescribir ordinariamente es de 10 años, desde el día de la posesiòn (Art. 3999º y 4008º), o de 20 años para la prescripción extraordinaria, en la que no se exige contar con título alguno ni buena fe, excepto para las servidumbres (Art. 4015º).

principios y objetivos se correlacionan con el sentido que se imprime a tal política, y cómo actuaría en el conjunto de directrices de la política urbana. En Brasil, la multiplicidad de instrumentos y la base legal que sustenta la función social de la propiedad, como así también el derecho a la ciudad, surgió de un importante movimiento popular como el de la Reforma Urbana, lo que sucede desde hace muy poco tiempo en Argentina, y más fragmentado socialmente. Se proclama la incorporación a la legislación de la usucapión colectiva, pero más como una posible acción conjunta de usucapientes para lograr el dominio individual, con menor tiempo de prescripción, que para aprovechar el espíritu del instrumento. No obstante, sería un instituto muy conveniente para ciudades como Mar del Plata, donde el mayor porcentaje de asentamientos es sobre tierras privadas, y de difícil delimitación de “terrenos”. Por otra parte, obligaría a redireccionar las inversiones en infraestructura y equipamiento a población hoy carente de ellos, sin supeditarlo a la titulación individual. Empero, como queda demostrado en los casos de Olinda y Porto Alegre, la mayor limitación de este instrumento, es que queda amarrado y totalmente dependiente de la disponibilidad de recursos económicos que posibiliten su operacionalización. En tal sentido, continúan siendo paliativos y no preventivos a las situaciones de informalidad y precariedad habitacional. Como conclusión, podemos decir que la aplicación de una institución como la usucapión colectiva tiene beneficios para las finanzas de la ciudad y el bienestar de la población, puesto que la solución a las necesidades de vivienda se resuelven sin que la administración deba incurrir en los costos del suelo, pues este recurso es aportado por los usucapientes e incluye per se un acuerdo colectivo orientado al mejoramiento de la calidad urbanística del entorno, además de que los recursos de la sociedad son aprovechados de manera más eficiente. Bibliografía de texto Barros, A; Santos Carvalho, C. y Todtmann Montandon, D.(s/f): “El Estatuto de la Ciudad comentado”. Em Ministério das Cidades, http://www.cidades.gov.br Beré, Cláudia (2005): “Legislação urbanística: a norma e o fato nas áreas de proteção aos mananciais da Região Metropolitana de São Paulo”. São Paulo: FAU/Universidade de Sao Paulo. Dissertação de Mestre Cavalcanti,

Guido

(2010):

“Usucapião.

Natureza

da

usucapião”.

Aula

06.

Em

http://sites.google.com/site/professorguidocavalcanti/home/aula-2010-2o-semestre/firestacio/direito-civil-iv/aula-6

Clichevsky, Nora (2006): Regularizando la informalidad del suelo en América latina y el Caribe. Una evaluación sobre la base de 13 países y 71 programas. Serie Manuales, Nº 50. Santiago de Chile: CEPAL Correa, Maria da Silva y Severo da Silva, J. (s/f): “Usucapião coletivo: o problema da prescrição”. Porto Alegre Instituto Polis (2002) El Estatuto de la ciudad. Nuevas herramientas para garantizar el derecho a la ciudad http://www.polis.org.br/publicacoes en Brasil. En Loureiro, Francisco (2006): “Usucapião coletivo e habitação popular”. En Fernandes, Edésio (org.); Alfonsin, Betânia de Moraes (org.). Direito à moradia e segurança da posse no Estatuto da Cidade: diretrizes, instrumentos e processos de gestão. Belo Horizonte: Fórum, pp. 83-110 Magalhaes Martins, G. (2010): “O consumo nas comunidades de baixa renda e a posse nas ações de usucapião coletiva”. En Revista da Faculdade de Direito da UERJ, Vol. 1, Nº 18. Rio de Janeiro: Universidade Estadual de Rio de Janeiro Odar, Reynaldo (s/f): “Breve tratamiento legislativo-comparado de la prescripciòn adquisitiva de dominio de bienes inmuebles”. En http://www.derechoycambiosocial.com/revista007/usucapion.htm ONU-HABITAT (2005): Tenencia de la tierra, derechos a la vivienda y género. Marco nacional y urbano: BRASIL. Santos Sartório, Milton (s/f): “Reconhecimento da exceção de dominio na usucapião com o advento da Lei 10257/01 (Estatuto da Cidade)”. En www.flaviotartuce.adv.br/artigosc/Milton_exceçao.doc

Schäfer, G. (2006): “Usucapião especial urbana: da Constituição ao Estatuto da Cidade”. En Alfonsín, Betânia e Fernandes, E. (coord.): Direito à Moradia e Segurança Jurídica da Posse no Estatuto da Cidade, diretrizes, instrumentos e processos de gestão. Belo Horizonte: Fórum, pp. 111-130 Severo da Silva, J. (2005): Irregularidade fundiária e usucapião especial urbana: ruptura com a tradiçao juridica de proteção à propiedade privada? A experiencia de Porto Alegre (1989-2004). Porto Alegre: Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Faculdade de Arquitetura. Programa de Posgraduação em Planejamento Urbano e Regional. Dissertação de Mestre Smolka, Martim (2008): ¿Ganando terreno? La prevención de los asentamientos irregulares en América latina. (Taller). Montevideo: BID

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Olinda em dados. En http://www.olinda.pe.gov.br/ Prefeitural Municipal de Olinda: “Ações de urbanização integrada”. Secretaria de Obras e Serviços Públicos. En http://www.olinda.pe.gov.br/secretarias-e-orgaos/secretaria-de-servicos-publicos Sentença Comarca de Olinda, Vara da Fazenda Pública – Processo Nº 2003.008384-4. En Cavalcanti, Guido(2010): http://sites.google.com/site/professorguidocavalcanti/home/aula-2010-2o “Usucapião. Natureza da usucapião”. Aula 06. Em semestre/firestacio/direito-civil-iv/aula-6 yen Poder Judiciario, Estado de Pernambuco Wonghon, Márcia (2005): “Familias de assentamento urbano em Olinda ganham na Justiça direito ás suas terras”. Reporter da Agencia Brasil: 14 de junio de 2005. Em http://agenciabrasil.ebc.com.br/arquivonoticias/2005-06-14

ANEXO 1 Diagram Nº 1: El instituto de la usucapión especial en el marco jurídico brasileño

El desenvolvimiento urbano es de competencia privativa de la Unión*, instituyendo normas generales

Art. 21°, inc. XX y Art. 24° Constitución Federal de 1988 Movimiento Nacional por la Reforma Urbana Regulados por el Estatuto de la Ciudad (Ley N° 10257/01)

Artículos N° 182 y 183: “De la política urbana”

La política urbana es responsabilidad del municipio, y debe garantizar las funciones sociales de la ciudad y el desarrollo de los ciudadanos. El plan director municipal es el instrumento básico de la ordenación territorial urbana, definiendo cuáles deben ser el uso y las características de ocupación. Trata sobre los instrumentos que concretizan la función social de la propiedad, y sobre la adquisición de la propiedad por el ocupante de un inmueble urbano que lo utiliza como vivienda.

Establece normas de orden público e interés social que regulan el uso de la propiedad urbana, en pro del bien colectivo, de la seguridad y del bienestar de los ciudadanos, así como del equilibrio ambiental y la gestión democrática de las ciudades.

I) Planes de ordenamiento y desarrollo II) Planificación distintas escalas III) Planificación municipal IV) Instrumentos tributarios y financieros V) Instrumentos jurídicos y políticos f) usucapión especial de inmueble urbano VI) Estudio previo impacto ambiental y de vecindad

Capítulo II, Sección I, Art. 4° De los instrumentos

* La República Federativa de Brasil está formada por 4 entes federados, que no mantienen una relación de subordinación entre sí. Los municipios son los entes locales; los estados agrupan varios municipios, el Distrito Federal es la sede administrativa del país, y la Unión congrega a los Estados y el Distrito federal. Entre los Art. 9 y 14 del Estatuto de la Ciudad se regula la usucapión especial urbana, garantizando la gratuidad de todos los actos realizados ante la justicia y el catastro, incluyendo la asistencia jurídica a los beneficiados, posibilita que la asociación de vecinos proponga la acción de usucapión en nombre de los vecinos, si lo autorizan, y permite la forma colectiva de usucapión urbana. La UEU exige sólo la demarcación del perímetro externo del conjunto. Fuente:

elaboración

propia

en

base

a

Barros,

A;

Santos

Carvalho,

C.

y

Todtmann

Montandon,

D.(s/f),

e

Instituto

Polis

(2002).

Diagrama 2: Legislación incidente para el proceso de regularización fundiaria (Brasil)

Esfera municipal Ley orgánica

Esfera estadual Constitución Estadual

Legislación estadual sobre Plan director, ley de zoneam., registros públicos códigos, normas, reglamentos Ley parcelamiento suelo Leyes regiones metropolitanas Legislación sobre regularización donde hay Ley vivienda interés social interés estadual Legislación ambiental

Legislación ambiental

Esfera federal Constitución Federal Estatuto de la Ciudad (Ley Federal N° 10257/01) Resoluciones Consejo Nacional de las Ciudades Ley parcelamiento suelo urbano (Ley Federal N° 6766/79) y modif. Ley de registros públicos (Ley Federal N° 6015/73) Ley de licitaciones (Ley Federal N° 8666/93) Código Civil (Ley Federal 10406/02) Legislación ambiental

Fuente: elaborado en base a Bases de la regularizaçao fundiaria sustentavel. Ministerio das Cidades. En

http://www.cidades.gov.br

ANEXO 2

CONSTITUCION DE LA REPÚBLICA FEDERATIVA DE BRASIL DE 1988 CAPÍTULO II De la POLÍTICA URBANA Art. 182. La política de desenvolvimiento urbano, ejecutada por el Poder Público municipal, conforme directrices generales fijadas en laley, tiene por objetivo ordenar el pleno desenvolvimiento de las funciones sociales de la ciudad y garantizar el bienestar de sus habitantes. § 1º - El Plan Director, aprobado por la Cámara Municipal, obligatorio para las ciudades con más de veinte mil habitantes, es el instrumento básico de la política de desenvolvimiento y de expansión urbana. § 2º - La propiedad urbana cumple su función social cuando atiende las exigencias fundamentales de ordenación de la ciudad expresadas en el Plan Director. § 3º - Las desapropiaciones de inmuebles urbanos serán hechas con previa y justa indemnización en dinero. § 4º - El Poder Público municipal está facultado, mediante ley específica para el área incluída en el plano director, exigir, en los términos de la ley federal, del propietario del suelo urbano no edificado, subutilizado o no utilizado, que promueva su adecaudo aprovechamiento, bajo pena, sucesivamente, de: I - parcelamiento o edificación compulsivos; II - impuesto sobre la propriedad predial y territorial urbana progresivo en el tiempo; III – desapropiación con pago mediante títulos de la deuda pública de emisión previamente aprobada por el Senado Federal, con plazo de rescate de hasta diez años, en parcelas anuales, iguales y sucesivas, asegurados el valor real de la indemnización y los juros legales. Art. 183. Aquel que posee como su área urbana de hasta 250 metros cuadrados, por cinco años, ininterrumpidamente y sin oposición, utilizándola para su morada o de su familia, adquiere el dominio, desde que no sea proprietario de otro inmueble urbano o rural. § 1º - El título de dominio y la concesión de uso serán conferidos al hombre o la mujer, o a ambos, independientemente del estado civil. § 2º - Ese derecho no será reconocido al mismo poseedor más de una vez. § 3º - Los inmuebles públicos no serán adquiridos por usucapión.

Ley Federal N° 10257/01 (Estatuto de la Ciudad) Mensage de Veto nº 730 Reglamenta los arts. 182 y 183 de la Constitución Federal, estabelece directrices generales de la política urbana y de otras providencias.

CAPÍTULO II De los INSTRUMENTOS De la POLÍTICA URBANA Sección V De la usucapión especial de inmueble urbano

o Art. 9 Aquel que posee como su área de edificación urbana de hasta 250 metros cuadrados, por cinco años, ininterrumpidamente y sin oposición, utilizándola para su morada o de su familia, adquiere el dominio, desde que no sea propietario de otro inmueble urbano o rural. § 1o El título de dominio será conferido al hombre o la mujer, o a ambos, independientemente del estado civil. § 2o El derecho que trata este artículo no será reconocido al mismo poseedor más de una vez. § 3o Para los efectos de este artículo, el heredero legítimo continúa, de pleno derecho, la posesión de su antecesor, desde que ya resida en el inmueble por ocasión de la apertura de la sucesión17. Art. 10°. Las áreas urbanas con más de 250 m2, 18 ocupadas por población de baja renta para su vivienda, por 5 años, ininterrumpidamente y sin oposición, donde no fuera posible identificar los terrenos ocupados por cada poseedor19 , son susceptibles de ser usucapidas colectivamente, desde que los poseedores no sean poseedores de otro inmueble, rural o urbano20; *1° El poseedor puede, a los fines de contar el plazo exigido por este artículo, acreditar su posesión a la de su antecesor, si ambas son continuas; *2. La usucapión especial colectiva de inmueble urbano será declarada por el juez, mediante sentencia, la cual servirá de título para el registro de inmuebles; *3. En la sentencia, el juez atribuirá igual fracción ideal de terreno a cada poseedor, independientemente de la dimensión del terreno que cada uno ocupe, salvo hipótesis de acuerdo escrito entre los condóminos, estableciendo fracciones ideales diferenciadas; *4. El condominio especial constituido es indivisible, no siendo pasible de extinción, salvo deliberación favorable tomada por, como mínimo, dos tercios de los condóminos, en el caso de ejecución de urbanización posterior a la constitución del condominio; *5. Las deliberaciones relativas a la administración del condominio especial serán tomadas por mayoría de votos de los condóminos presentes, obligando a los demás, en desacuerdo o ausentes. Art. 11º. En la pendência de la acción de usucapión especial urbana, quedarán sobrestadas cualesquiera otras acciones, petitorias o posesorias, que vengan a ser propuestas relativamente al inmueble usucapiendo. Art. 12º. Son partes legítimas para la propuesta de la acción de usucapión especial urbana: I – El poseedor, aisladamente o en litisconsorcio21 originario o superviviente; II – los poseedores, en estado de composse (posesión adjunta) III – como sustituto procesual, la asociación de moradores de la comunidad, regularmente constituída, con personería jurídica, explícitamente autorizada por los representados. 17

Los herederos legítimos están habilitados a integrar el polo activo en las acciones en curso, y en las acciones a ser enjuiciadas. El tiempo de posesión pretérito se suma al tiempo de la posesión presente, si no hay interrupción en el ejercicio del derecho, a los efectos de contar la prescripción administrativa. Luego de varias controversias jurídicas, se fijó que el término inicial para contar el plazo, es a partir de la vigencia de la CF, ya que es un instrumento con requisitos diferentes de la usucapión regulada por el Código Civil. Lo contrario, podría significar confiscación de la propiedad. En Correa y Severo da Silva (s/f). 18 Nada impide que usucapientes de áreas de menos de 250 m2 lo hagan de modo colectivo, con miras no solamente al dominio, sino a la futura urbanización. En Loureiro (2006:10). 19 Según Loureiro (2005:13), esto “corrige” una distorisón jurídica creada por el Art. 183 de la CF, porque el poseedor de una vivienda en una favela, siempre ha tenido dificultades para “amarrar” el inmueble a puntos geogra´ficos o predios vecinos. 20 En las acciones consultadas se ha concluido que este requisito es una prueba negativa de dificil obtención, dado el sistema registral de Braisl. Exigir del usucapiente tal prueba, equivaldría a tornar inútil su alegado derecho, por cuanto le resultaría imposible la presentación de certificaciones negativas de propiedad, expedidas por todos los registros de inmuebles del país. Se trata de una prueba de producción imposible. Ver Acciones en Bibliografía de fuentes, y Severo da Silva (2005). 21 Hay litisconsorcio cuando dos o más personas litigan en forma conjunta como demandantes o demandados, porque tienen la misma pretensión, sus pretensiones son conexas o porque la sentencia a expedirse respecto de una puede afectar a otra. Etimológicamente, significa “comunidad de suertes o identidad en los resulatdos”. Se clasifica en “activo” (varios demandantes); “pasivo” (varios demandados), y “mixto” (varios demandados y demandantes); “necesario” (es obligatoria la pluralidad de sujetos, porque la sentencia afectará de manera uniforme a todos, y deben estar desde el principio del proceso) y “facultativo” (los litisconsortes se consideran como litigantes independientes, sin que los actos de cada uno afecte la unidad del proceso. La sentencia se pronuncia por la situación jurídica de cada litisconsorte). En http://www.derechopedia.com/derecho-civil/7-procesalcivil/17-litisconsorcio.html

§ 1o En la acción de usucapión especial urbana es obligatoria la intervención del Ministerio Público. § 2o El autor tendrá los benefícios de la justicia y de la asistencia judicial gratuita, inclusive la operación en el registro de inmuebles. Art. 13º. La usucapión especial de inmueble urbano podrá ser invocada como materia de defensa, valiendo la sentencia que la reconoce como título para registro en el registro de inmuebles. Art. 14º. En la acción judicial de usucapión especial de inmueble urbano, el rito procesual a ser observado es el sumario. En

http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNPU/Biblioteca/PrevencaoMediacaoConflit os/Legislacao_Lei_10257.pdf (trad. propia). ANEXO 3 Ley Orgánica del Municipio de Olinda - Promulgada el 03 de abril de 1990* CAPÍTULO II De la POLÍTICA URBANA

Art. 111. La política urbana será formulada y ejecutada por el Municipio, de acuerdo con las directrices generales fijadas en las Legislaciones Federal y Estadual, con el objetivo de ordenar las funcionmes sociales de la ciudad, garantizando el bienestar d etoda la población. Parágrafo único – Son instrumentos de la política urbana, entre otros: I – leyes y directrices generales, en materia de politica urbana, entre otros: II- legislación de parcelamiento, ocupación y uso de suelo de edificaciones y posturas; III- parcelamiento o edificación compulsoria; IV- legislación finaciera y tributaria; V- transferencia del derecho de construir; VI- conseción del derecho real de uso; VII- servidumbre administrativa; VIII- demolición; IX- desapropiación por interés social, necesidad o utilidad pública; X- fondos destinados al desenvolvimiento urbano; XI- usucapión urbano Art. 112. En la promoción del desenvolvimiento urbano, se observará: I-ordenación del crecimiento de la ciudad, prevención y corrección de sus distorsiones; II-condición de excesiva concentración urbana; III-inducción a la ocupación del suelourbano edificable, ocioso o subutilizado; IV-parcelamiento del suelo y densificación condicionados a la adecuada disponibilidad de infraestructura y de equipamiento, urbanos y comunitarios; V-urbanización, regularización y titularización de las áreas ocupadas por población de baja renta; VI-protección, preservación, y recuperación del medio ambiente, del patrimonio histórico, cultural, artístico y arqueológico; VII-garantía de acceso adecuado al portador de deficiencias, a los bienes y servicios colectivos (...) como a la edificaciones destinadas al uso industrial, comercial y de servicio residencial, multifamiliar *Trad. Propia

ANEXO 4 Localidad Jardim Brasil / Ilha do Maruim (Canal da Malária) UE 15 / Caixa D’Água Sub-Total 1 Vila Manchete Fragoso UE 17 / Passarinho UE 11 / UE 12 / UE 13 / Sub-Total 2 TOTAL

Valor (R$)

Población beneficiada

74.705.062

21.011

55.307.682 130.012.744 7.462.508 30.000.000 18.700.000

16.659 37.670 1.244 4.457 7.357

102.800.700

28.720

158.962.700 288.975.952

41.778 79.448

Fuente: Açoes de urbanizaçao integrada. Secretaría de Obras y Servicios Públicos. Prefectura Municpal de Olinda. En http://www.olinda.pe.gov.br/secretarias-e-orgaos/secretaria-de-servicos-publicos