Una aproximación a la focalización de los subsidios a los servicios públicos en Argentina
Manuel Lombardi Juan Carlos Mongan Jorge Puig León Salim
Documento de Trabajo DPEPE N°09/2014 Febrero de 2014
Ministerio de Economía | Dirección Provincial de Estudios y Proyecciones Económicas
Una aproximación a la focalización de los subsidios a los servicios públicos en Argentina Manuel Lombardi♣ Juan Carlos Mongan♣ Jorge Puig♣ León Salim♣ Documento de Trabajo DPEPE N°09/2014 Febrero de 2014
Resumen En el presente estudio se realiza un análisis de incidencia de los subsidios a la energía residencial (electricidad, gas de red y gas envasado), al agua y saneamiento y al transporte público de pasajeros (colectivo, tren y avión). Para ello se identifican los beneficiarios de las transferencias utilizando la Encuesta Nacional de Gasto de los Hogares (ENGHo) 20042005. Los resultados obtenidos indican que salvo el caso del gas envasado, ninguno de los subsidios se concentra en los sectores más pobres. Considerados conjuntamente el 20% más rico de la población recibe alrededor del 30% de los subsidios, mientras que el 20% más pobre concentra poco más del 12% de los mismos. Más allá de ello, excepto el caso de los pasajes aéreos, el resto de los subsidios sí son progresivos. Palabras Clave: Subsidios, electricidad, gas, transporte, agua. Clasificación JEL: H22, D31
Abstract In the present study we perform an incidence analysis on the impact of residential energy services subsidies (gas, bottled gas and electricity) and water and sanitation, and public transport of passengers (bus, train and airplane). For this purpose, beneficiaries are identified using the National Household Expenditure Survey (ENGHo) 2004-2005. Results indicate that except for the case of bottled gas, none of the subsidies is focused in the poorest sectors. Taken together the richest 20% of the population receives about 30% of the subsidies, while the poorest 20% only benefits from slightly more than 12% of them. Beyond that, except for cases of airline tickets, the rest of the subsidies are progressive. Keywords: Subsidies, electricity, gas, transport, water. JEL classification: H22, D31
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Dirección Provincial de Estudios y Proyecciones Económicas, Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires. Las opiniones que se expresan en este documento son exclusivamente responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente la posición oficial del Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires. www.ec.gba.gov.ar
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Una aproximación a la focalización de los subsidios a los servicios públicos en Argentina Resumen ejecutivo ........................................................................................................................... 4 1
Introducción ........................................................................................................................... 6
2
Evolución de los subsidios económicos ................................................................................. 7
3
Subsidios al gas .................................................................................................................... 10 3.1
Marco normativo ............................................................................................................ 10
3.2
Incidencia distributiva..................................................................................................... 11
4
Subsidios a la electricidad .................................................................................................... 14 4.1
Marco normativo ............................................................................................................ 14
4.2
Incidencia distributiva..................................................................................................... 15
5
Subsidios a la provisión de agua y saneamiento.................................................................. 16 5.1
Marco normativo ............................................................................................................ 16
5.2
Incidencia distributiva..................................................................................................... 17
6
Subsidios al transporte ........................................................................................................ 18 6.1
Marco normativo ............................................................................................................ 18
6.2
Incidencia distributiva..................................................................................................... 19
7
Incidencia conjunta de todos los subsidios.......................................................................... 20
8
Consideraciones finales ....................................................................................................... 22
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Resumen ejecutivo Con la crisis de finales del 2001 y la salida del régimen de convertibilidad en enero de 2002, la estructura de precios de la economía se modificó abruptamente producto de la devaluación del peso, el cual sufrió una caída de su valor medido en dólares del 75%. Las tarifas de los servicios públicos fueron congeladas en medio de la crisis para tratar de contrarrestar la pérdida de poder adquisitivo de los salarios. Pasada la crisis y con los precios estabilizados, el objetivo de la política económica fue mantener la nueva estructura de precios relativos basada en un tipo de cambio competitivo (alto) y un esquema de tarifas, transporte y combustibles baratos. En este contexto se estableció un esquema explícito de subsidios a través del cual se mantuvieron congelados los precios de los servicios públicos sin generar pérdidas en las empresas proveedoras. Con el paso de los años y de la mano de una política fiscal, monetaria y cambiaria abocadas a sostener el crecimiento económico, el nivel de actividad se recuperó con fuerza, creció el empleo y se recompuso el salario real. Así, los subsidios se fueron convirtiendo en una herramienta fundamental dentro de la política económica, insumiendo una parte cada vez mayor del gasto público nacional. El sostenido aumento del gasto en subsidios y las dudas sobre su equidad distributiva y eficiencia en la asignación de los mismos, sugieren la necesidad de estudiar con mayor detalle este tema. En este sentido, de acuerdo a los datos que publica la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP), en 2013 los subsidios económicos alcanzaron una cifra cercana a los 135 mil millones de pesos (5% del Producto Interno Bruto). El grueso de las transferencias fue destinado al sector energético (61%) y al transporte (26%). A partir de los datos de la ASAP para 2013 y utilizando la Encuesta Nacional de Gasto de los Hogares (ENGHo) 2004-2005 publicada por el Instituto Nacional de Estadística y Censo (INDEC), se estimó la incidencia distributiva de los subsidios a la energía residencial (electricidad, gas de red y gas envasado), al agua y saneamiento y al transporte público de pasajeros (colectivo, tren y avión). 1 2 Como puede observarse en el Cuadro Nº 1, salvo el caso del gas envasado, ninguno de los subsidios es pro-pobre, ya que los montos de los mismos terminan mayoritariamente en sectores de ingresos medios y altos. No obstante, excepto para los pasajes aéreos, el resto de los subsidios sí
1
Se tienen en cuenta únicamente los subsidios que están dirigidos directamente a servicios recibidos por los hogares. Así, por ejemplo, se consideran los subsidios a las empresas que transportan pasajeros, pero no los subsidios sobre el transporte de cargas, pese a que seguramente tendrán influencia sobre el precio final de los bienes transportados.
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Cabe destacar que este tipo de análisis es puramente descriptivo y de carácter parcial, ya que no se estudian las consecuencias micro ni macroeconómicas de modificar el volumen o la estructura de los subsidios.
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son progresivos. 3 Este es el caso de los subsidios al gas de red, electricidad, transporte en colectivo y en tren, agua y saneamiento, y por supuesto, gas envasado. En los casos de transporte en colectivo y en tren, la participación del subsidio aumenta gradualmente hasta el cuarto quintil, reduciéndose levemente en el quintil más alto. En cuanto a la electricidad, el subsidio se reparte de manera bastante uniforme. Por su parte, se observa una alta regresividad en el caso del servicio de transporte en avión. Cuadro Nº 1 Efecto conjunto de los subsidios a la energía y al transporte 1
Quintiles de ingreso por hogar 2 3 4
5
Ingreso (IPCF)
3,8%
8,2%
13,2%
20,9%
53,8%
Gas de red Gas envasado Electricidad Agua Colectivo Tren Avión
7,4% 28,6% 17,4% 5,7% 12,3% 10,4% 0,0%
13,7% 25,5% 19,0% 10,2% 19,5% 16,5% 0,0%
20,9% 19,7% 20,0% 16,3% 23,2% 22,6% 1,5%
23,9% 15,7% 20,7% 25,2% 24,3% 26,2% 12,6%
34,1% 10,5% 22,9% 42,5% 20,7% 24,3% 86,0%
Total
12,1%
16,2%
19,9%
22,4%
29,5%
Fuente: Elaboración propia en base a ENGHo, ASAP y Secretaría de Transporte de la Nación.
Finalmente, considerados conjuntamente, el 20% más rico de la población recibe alrededor del 30% de los subsidios, mientras que el 20% más pobre concentra poco más del 12% de los mismos. Esto último deja en evidencia la inequidad en la distribución de los subsidios, la dificultad en la focalización de los mismos hacia las personas que más lo necesitan y, por ende, la necesidad de llevar a cabo una revisión del esquema de subsidios vigente.
3
El gasto público resulta progresivo (regresivo) cuando las transferencias con las que se beneficia una persona es proporcionalmente menor (mayor) respecto de su ingreso a medida que este último aumenta. Por otra parte, el gasto se considera pro-pobre (pro-rico) si se concentra en los estratos de menores (mayores) ingresos. Esto es, cuando el beneficio del gasto en términos absolutos es mayor para estos grupos. Así, el carácter progresivo y pro-pobre del gasto contribuye positivamente a disminuir la desigualdad en la distribución del ingreso, razón por la cual éstos son los resultados deseados en este tipo de trabajos. Si el gasto es pro-pobre, también es progresivo pero la inversa no es válida.
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Una aproximación a la focalización de los subsidios a los servicios públicos en Argentina 1
Introducción
Con la crisis de finales del 2001 y la salida del régimen de convertibilidad en enero de 2002, la estructura de precios de la economía se modificó abruptamente producto de la devaluación del peso, el cual sufrió una caída de su valor medido en dólares del 75%. Mediante la Ley de Emergencia Económica sancionada el 6 de enero de 2002, el Poder Legislativo Nacional delegó temporalmente en manos del Poder Ejecutivo facultades de orden administrativo, económico y social. En ese marco, las tarifas de los servicios públicos fueron congeladas en medio de la crisis para tratar de contrarrestar la pérdida de poder adquisitivo de los salarios. Los precios de combustibles, por su parte, dieron un salto en 2002 y fueron también prácticamente congelados a partir de 2003. Pasada la crisis y con los precios estabilizados, el objetivo de la política económica fue mantener la nueva estructura de precios relativos basada en un tipo de cambio competitivo (alto) y un esquema de tarifas, transporte y combustibles baratos. En este contexto se estableció un esquema explícito de subsidios a través del cual se mantuvieron congelados los precios de los servicios públicos (energía y transporte de pasajeros) sin generar pérdidas en las empresas proveedoras. Con el paso de los años y de la mano de una política macroeconómica fiscal, monetaria y cambiaria abocadas a sostener el crecimiento económico, el nivel de actividad se recuperó con fuerza, creció el empleo y se recompuso el salario real. De esta forma, los subsidios se fueron convirtiendo en una herramienta cada vez más importante dentro de la política económica, orientados a evitar subas de los precios internos de productos y servicios críticos y a preservar el salario real. Por esta misma razón, han ido insumiendo una parte cada vez mayor del gasto público nacional. Este sostenido crecimiento del gasto en subsidios y las dudas acerca de su equidad distributiva y eficiencia en la asignación de los mismos, sugieren la necesidad de estudiar con mayor detalle este asunto. A partir de los datos de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP) para 2013 y utilizando la Encuesta Nacional de Gasto de los Hogares (ENGHo) 2004-2005 publicada por el Instituto Nacional de Estadística y Censo (INDEC), se estimó la incidencia distributiva de los subsidios a la energía residencial (electricidad, gas de red y gas envasado), al agua y saneamiento y al transporte público de pasajeros (colectivo, tren y avión). 4 5 4
Se tienen en cuenta únicamente los subsidios que están dirigidos directamente a servicios recibidos por los hogares. Así, por ejemplo, se consideran los subsidios a las empresas que transportan pasajeros, pero no los subsidios sobre el transporte de cargas, pese a que seguramente tendrán influencia sobre el precio final de los bienes transportados.
5
Debe aclararse que dado que la ENGHo corresponde a consumos realizados entre el cuarto trimestre de 2004 y el cuarto trimestre de 2005, en este trabajo se supondrá que los patrones relativos de consumo de las familias se han mantenido constantes.
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El trabajo se organiza de la siguiente forma: en la próxima sección se analiza brevemente la estructura y evolución de los subsidios en Argentina. En la siguientes cuatro secciones se analizan los subsidios al gas, a la energía eléctrica, al transporte, y al agua y saneamiento, respectivamente. En todos los casos se hace una breve reseña del marco normativo correspondiente a cada uno de los sectores y luego se exponen los resultados de la incidencia distributiva de los subsidios a través de la identificación de los beneficiarios. La séptima sección resume el efecto conjunto de los subsidios. Por último, se concluye con los comentarios finales.
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Evolución de los subsidios económicos
Los subsidios económicos se definen como las transferencias realizadas por el Gobierno Nacional para financiar gastos corrientes y/o de capital de algunos agentes económicos, ya sea con el objeto de mantener fijo el precio de determinados bienes y servicios (como es el caso de los subsidios al transporte, al sector energético y a la industria), para posibilitar el funcionamiento de las empresas públicas, o bien para impulsar el desarrollo de determinados sectores (como es el caso de la asistencia financiera a las pequeñas y medianas empresas y a los productores agropecuarios, básicamente a través de bonificaciones en la tasa de interés). 6 A diferencia de los subsidios económicos, los subsidios sociales son las transferencias realizadas por el gobierno con el objeto de promover la salud, la educación, el trabajo, la vivienda, la asistencia social, así como también aquellas transferencias destinadas a favorecer a los sectores más vulnerables de la población (como por ejemplo, la Asignación Universal por Hijo y por Embarazo). Gráfico Nº 1 Evolución de los subsidios económicos 6%
160 Energía
Subsidos como % del PIB
Otros
120
Totales (eje derecho)
4%
100
3%
80 60
2%
40 1%
20
0%
Miles de millones de pesos corrientes
140
Transporte
5%
0 2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012 2013*
*PIB estimado. Fuente: Elaboración propia en base a ASAP.
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Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP). Informe de Ejecución Presupuestaria del Sector Público Nacional no Financiero. Diciembre de 2013.
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A partir de información de la ejecución del presupuesto nacional, la ASAP informa que los subsidios económicos han venido creciendo en forma sostenida durante los últimos años hasta alcanzar en 2013 una cifra levemente superior a los 135 mil millones de pesos (5% del Producto Interno Bruto), como se muestra en el Gráfico Nº 1. Como puede observarse en el Cuadro Nº 2 en su mayoría los subsidios se destinan al sector energético, el sector transporte y otras empresas públicas. No obstante, también existen subsidios destinados al sector agroalimentario, al sector rural y forestal, y al sector industrial. El sector energético concentró el 60,7% de los fondos en el año 2013 (81.405 millones de pesos). Se incluyen aquí los montos destinados a la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico Sociedad Anónima (CAMMESA, 33.897 millones de pesos), para financiar principalmente el funcionamiento de las centrales térmicas. La empresa Energía Argentina S.A. (ENARSA) recibió 31.188 millones de pesos para la importación de gas desde Bolivia. El Ente Binacional Yaciretá 1.304 millones de pesos para compensar la cesión de energía eléctrica por parte de Paraguay y la empresa Nucleoeléctrica S.A. responsable de las obras de prolongación de la Central Embalse y de terminación de la Central Nuclear Atucha II (4.519 millones de pesos). También al Fondo Fiduciario para el Transporte Eléctrico Federal con el objeto de financiar el tendido de líneas de alta tensión recibió 957 millones de pesos. El sector transporte, con un 26,3% del total de fondos distribuidos (35.266 millones de pesos) abarca los subsidios asignados a los concesionarios de trenes y subterráneos del área metropolitana (3.578 millones de pesos). 7 Incluye también las transferencias al Fondo Fiduciario del Sistema de Infraestructura del Transporte (FFSIT) (13.365 millones de pesos), que se encarga de abonar las compensaciones al transporte automotor de pasajeros y de carga. El transporte aéreo, por su parte, recibe un subsidio de 3.385 millones de pesos otorgado a Aerolíneas Argentina S.A. El resto de las empresas públicas no incluidas en el sector energético ni el transporte concentran el 11,1% del total de fondos distribuidos (14.858 millones de pesos). Entre las principales beneficiarias se encuentra la empresa Agua y Saneamientos Argentinos S.A. (AySA), con 7.167 millones de pesos y la Empresa Argentina de Soluciones Satelitales (ARSAT) con 5.191 millones de pesos. Para completar el cuadro de sectores receptores de subsidios vale mencionar el sector rural y forestal, con un 1% (1.407 millones de pesos) que incluye las partidas destinadas a brindar asistencia financiera a productores agropecuarios a través del Programa Más Carne, las destinadas al Régimen de Promoción de Plantaciones Forestales, y al Fondo Fiduciario de Promoción de Ganadería Ovina. A su vez, el sector agroalimentario recibe el 0,6% (791 millones de pesos) del total de subsidios mientras que el industrial, un 0,3% (388 millones de pesos), donde se incluyen principalmente las partidas asignadas a la atención del Programa Global de Crédito para Micro, Pequeñas y 7
En enero de 2012 el servicio de subterráneo fue traspasado a la órbita de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Si bien durante dicho año el Gobierno Nacional mantuvo parte de los subsidios, dejó de otorgarlos a partir de 2013.
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Medianas Empresas (Mi-PyMES), destinado a disminuir el costo financiero mediante el otorgamiento de créditos a tasa subsidiada. Cuadro Nº 2 Subsidios Económicos en Argentina (2013) Sector Sector Energético CAMMESA ENARSA Organismos provinciales Ente Binacional Yaciretá Nucleoeléctrica S.A. Fondo Fiduciario para el Transporte Eléctrico Federal Yacimientos Carboníferos de Río Turbio Resto Sector Transporte Concesionarios de trenes y subterráneos Fondo Fiduciario del Sistema de Infraestructura del Transporte Compensaciones a petroleras Administradora Ferroviaria S.E. Operador Ferroviario S.E. Aerolíneas Argentinas S.A. Transferencias Corrientes Transferencias de Capital FF.CC. Gral. Belgrano Otros Otras Empresas Públicas AySA ARSAT Radio y Televisión Argentina TELAM S.E. Otras empresas Sector Agroalimentario Sector Rural y Forestal Sector Industrial TOTAL
Millones de pesos 81.405 33.897 31.188 1.857 1.304 4.519 957 2.780 4.902 35.266 3.578 13.365 4.000 2.003 725 3.385 3.045 340 4.946 3.264 14.858 7.167 5.191 967 289 1.244 791 1.407 388 134.114
Participación en el PIB* 3,0% 1,3% 1,2% 0,1% 0,0% 0,2% 0,0% 0,1% 0,2% 1,3% 0,1% 0,5% 0,1% 0,1% 0,0% 0,1% 0,1% 0,0% 0,2% 0,1% 0,6% 0,3% 0,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% 5,0%
Participación en el total 60,7% 25,3% 23,3% 1,4% 1,0% 3,4% 0,7% 2,1% 3,7% 26,3% 2,7% 10,0% 3,0% 1,5% 0,5% 2,5% 2,3% 0,3% 3,7% 2,4% 11,1% 5,3% 3,9% 0,7% 0,2% 0,9% 0,6% 1,0% 0,3% 100%
*PIB estimado. Fuente: Elaboración propia en base a Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP) y Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (Mecon).
Dado este esquema de subsidios otorgados por el Gobierno Nacional, su crecimiento en los últimos años y su importancia en términos del monto de recursos del presupuesto público que involucra, resulta pertinente indagar sobre la focalización de estas transferencias o dicho de otro modo, identificar quiénes resultan beneficiarios de estos subsidios. Así, en las siguientes cuatro secciones se analizan los subsidios al gas, a la energía eléctrica, al transporte y al agua y saneamiento, respectivamente.
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Subsidios al gas
3.1 Marco normativo En Argentina, desde su extracción el gas se transporta a través de dos grandes empresas: Transportadora de Gas del Norte S.A. y Transportadora de Gas del Sur S.A. que se reparten el territorio en dos, estableciéndose la división a la altura de los límites superiores de las provincias de Buenos Aires, La Pampa y Neuquén. Dichas empresas transportan el gas hasta las 9 empresas licenciatarias del servicio de distribución que reparten el territorio nacional en base al siguiente esquema: Gráfico Nº 2 Distribuidoras de gas en Argentina
Gasnor S.A. Gasnea S.A. Distribuidora de Gas del Centro S.A. Litoral Gas S.A. Distribuidora de Gas Cuyana S.A. Gas Natural Ban S.A. Metrogas S.A. Camuzzi Gas Pampeana S.A. Camuzzi Gas del Sur S.A.
Fuente: ENARGAS.
Los subsidios a la industria del gas se asignan básicamente a través de tres fideicomisos que son regulados por el Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS), destinados a la importación de gas (el de mayor importancia cuantitativa), al consumo residencial en la región patagónica y Malargüe, y al consumo de gas envasado. La fuente primaria utilizada para la identificación del marco normativo fueron las publicaciones de la Secretaría de Energía de la Nación. El subsidio a las importaciones de gas se asigna a través de un fideicomiso creado por el Decreto 2.067/08, que financia la compra de gas importado para satisfacer las necesidades nacionales de dicho hidrocarburo, con el fin de garantizar el abastecimiento interno. La diferencia entre el costo de la importación pagado por ENARSA y el precio pagado por las empresas se financia con fondos del Tesoro Nacional. Si bien una parte de ese costo es afrontado por los consumidores a través de un cargo por costo del gas importado, el grueso proviene de las arcas del estado. www.ec.gba.gov.ar
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subsidio al consumo residencial en la región patagónica y el Departamento de Malargüe es asignado a través de un fideicomiso creado por el artículo 75 de la Ley 25.565. El mismo se constituye con un recargo sobre el precio del gas natural en punto de ingreso al sistema de transporte y se aplica a la totalidad de los metros cúbicos que se consumen y/o comercializan por redes o ductos. Los productores de gas actúan como agentes de percepción en oportunidad de producirse la emisión de la factura. El
Por su parte para el subsidio al consumo de gas envasado (gas licuado) el art. 44 de la Ley 26.020 crea un fondo fiduciario para atender el consumo residencial de gas licuado de petróleo envasado (GLP), para usuarios de bajos recursos y para la expansión de redes de gas a zonas no cubiertas por redes de gas natural. El Decreto 1.539/08 reglamenta la Ley 26.020, estableciendo como fiduciario al Banco de la Nación Argentina, cuya función será administrar los recursos del fideicomiso, de conformidad con las instrucciones que imparta la Secretaría de Energía de la Nación.
3.2 Incidencia distributiva Para determinar cómo se focalizan estos fondos públicos destinados a subsidiar el consumo de gas en nuestro país, en primer lugar se identificaron en la ENGHo aquellos hogares que posean instalación de gas natural por red y luego se cuantificó su consumo en metros cúbicos (m3). Luego, para la aplicación de los conceptos tarifarios, se utilizó la Resolución ENARGAS I409, que determina tres grandes categorías de consumos para clientes residenciales en función a los rangos de consumo. Vale aclarar aquí que dicha categorización se realiza considerando el promedio móvil de consumo del último año, razón por la cual la categoría puede modificarse de un bimestre a otro. Estas tres grandes categorías (R1, R2 y R3) se subdividen hacia adentro para intentar captar de mejor forma los patrones de consumo, definiendo finalmente ocho categorías de clientes residenciales (R1, R2, R22, R23, R31, R32, R33, R34). Los rangos de consumo anual en metros cúbicos, que como ya se ha expresado con anterioridad son los que definen en qué categoría se ubica cada cliente, difieren dentro de las distribuidoras teniendo en cuenta la localización de los clientes y las necesidades de consumo de los mismos. A modo ilustrativo, en el Cuadro Nº 3 se presentan las categorías de clientes residenciales que define para la provincia de Buenos Aires la distribuidora Camuzzi Gas Pampeana, que define las categorías permitiendo un mayor consumo anual para el área de Bahía Blanca. Esta situación se observa en prácticamente todas las distribuidoras del país.
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Cuadro Nº 3 Categorías de clientes residenciales - Camuzzi Gas Pampeana (Consumo en m3) Categorías R1 R2 1 R2 2 R2 3 R3 1 R3 2 R3 3 R3 4
Buenos Aires Desde Hasta 0 500 501 650 651 800 801 1.000 1.001 1.250 1.251 1.500 1.501 1.800 1.801 +
Bahía Blanca Desde Hasta 0 600 601 750 751 950 951 1.200 1.201 1.500 1.501 1.800 1.801 2.150 2.151 +
Fuente: Camuzzi Gas Pampeana.
Así pues se recolectó información de los cuadros tarifarios establecidos por cada distribuidora de gas para obtener así el monto subsidiado a cada hogar. Como ya se dijo, en todos los casos los esquemas tarifarios de las distribuidoras son progresivos, es decir, a medida que aumentan los niveles de consumo se incrementa el costo del metro cúbico de gas. En cuanto a los subsidios al gas importado, los usuarios de las categorías R1 y R2 no abonan ningún cargo excedente, ya que cuentan con un subsidio del 100%, mientras que los usuarios de las categorías R3 se benefician de un subsidio del 71,3% sobre el valor del cargo del costo del gas importado. A diferencia del gas de red, en el caso del gas envasado el valor del subsidio surge de la diferencia entre el precio de la garrafa subsidiada y del valor de mercado de las garrafa, por lo que costo del metro cúbico, y por ende del subsidio, es uniforme. La participación de cada decil de ingreso en el total de los subsidios se muestra en el Cuadro Nº 4. Tal como se desprende del mismo, mientras que el 32,7% de los subsidios se concentra en los dos deciles más ricos de la población, sólo el 8,6% se destina al 20% más pobre. Esta situación se debe fundamentalmente a dos cuestiones: el mayor nivel de consumo por parte de los deciles superiores y el menor acceso al gas de red por parte de las familias situadas en lo deciles inferiores. Esto puede observarse en la tercera columna del cuadro, de donde se desprende que el subsidio de gas envasado concentra el 42,1% en los primeros tres deciles.
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Cuadro Nº 4 Incidencia de los subsidios al gas Gas de red
Gas envasado
Decil de IPCF
Consumo promedio 3 (m x mes)
Participación en los subsidios
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
2,6% 5,2% 6,0% 8,3% 10,2% 11,1% 11,9% 12,5% 15,0% 17,1%
2,6% 4,9% 5,6% 8,1% 10,4% 10,5% 11,9% 12,0% 15,5% 18,6%
Consumo promedio 3 (m x mes) / Part. en los subsidios 13,8% 14,8% 13,5% 11,9% 10,7% 9,0% 8,3% 7,4% 6,1% 4,4%
Subsidio total gas 3,2% 5,4% 6,1% 8,3% 10,4% 10,4% 11,7% 11,7% 15,0% 17,7%
Fuente: Elaboración propia en base a ENGHo y empresas distribuidoras de gas.
De manera análoga a lo anterior puede observarse la progresividad de los subsidios al gas en el Gráfico Nº 3. La línea sólida muestra la participación del subsidio en relación al nivel de ingresos. Un valor mayor (menor) a uno implica que para ese decil de ingresos la participación del mismo en el total de subsidios es mayor (menor) a su participación en el ingresos. Las barras hacen lo propio con la participación absoluta de cada decil en el total de los subsidios. Como se dijo, la progresividad es más marcada en el caso del gas envasado que el gas de red, hecho que puede verse en que la pendiente de la línea es mucho más pronunciada. Por otro lado, de las barras se desprende que, en el caso del gas envasada, los estratos de menores recursos concentran la mayor parte de los subsidios, es decir, es pro-pobre; aspecto que se revierte en el caso del gas de red que es claramente pro-rico. Gráfico Nº 3 Subsidios al gas por decil de ingresos Gas envasado
Gas de red En relación al ingreso
2,5
16%
2,0
12% 10%
1,5
8% 1,0
6% 4%
0,5
2% 0%
0,0 1
2
3
4 5 6 7 Decil de ingresos
8
9
10
Participación en el total de subsidios En relación al ingreso
14%
12 10
12% 8
10% 8%
6
6%
4
% Subsidios / % Ingreso
14%
Participación en el total de subsidios
18%
16%
3,0
Participación en el total de subsidios
% Subsidios / % Ingreso
Participación en el total de subsidios
20%
4% 2
2% 0%
0 1
2
3
4 5 6 7 Decil de ingresos
8
9
10
Fuente: Elaboración propia en base a ENGHo y empresas distribuidoras de gas.
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Subsidios a la electricidad
4.1 Marco normativo El transporte y la distribución de electricidad en Argentina están caracterizados como servicios públicos que se prestan en condiciones de monopolio natural. Por ende, resulta necesaria la presencia del Estado como regulador y contralor de la actividad. El organismo autárquico que se encarga de regular la actividad eléctrica y controlar a las empresas del sector es el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE). Es responsabilidad de este ente que generadoras y transportistas, y distribuidoras en el ámbito del Gran Buenos Aires (EDENOR Y EDESUR) 8, cumplan con las obligaciones establecidas en el Marco Regulatorio y en los Contratos de Concesión. Es necesario aclarar aquí que existen más de dos decenas de distribuidoras en todo el país y que salvo las ubicadas en el Gran Buenos Aires, el resto (distribuidoras provinciales) se encuentran bajo la órbita de cada nivel subnacional y fuera de la jurisdicción de control del ENRE. En este marco, cada provincia regula a cada distribuidora fijando así un cuadro tarifario propio. Por otra parte, la administración del sistema eléctrico está a cargo de CAMMESA. Originalmente, la empresa compraba la energía a los productores a un precio determinado hora a hora en base al costo de generación (precio spot) y la vendía a los distribuidores a un precio que se fijaba semestralmente (precio estacional) 9. La brecha que surgía entre el precio spot y el estacional era cubierta por un Fondo de Estabilización, que durante los primeros años cerraba cada ejercicio con un pequeño saldo positivo. Este mecanismo de ajustes estacionales se fue abandonando después de 2002, al congelar el precio estacional, pero con costos de producción en aumento. A medida que la brecha fue aumentando, CAMMESA comenzó a requerir financiamiento externo. A partir de 2006, como consecuencia de distintos factores (aumento de la demanda que llevó a la puesta en marcha de generadoras con mayores costos operativos; restricciones en el acceso al gas que llevó a la utilización de combustibles líquidos para la generación; aumento del costo de los combustibles; importación de electricidad y combustibles líquidos para satisfacer la demanda), se produjo un fuerte incremento en los costos de producción de energía extendiendo fuertemente la brecha, y por ende provocando la necesidad de aún más financiamiento externo al sistema. Ese diferencial de precios, sumado al sobrecosto provocado por la utilización de combustibles líquidos, multiplicado por la producción, es lo que determina el monto del subsidio implícito en el sistema en cada período. 8
Por Decreto 1.853/11, el 16 de noviembre de 2011 EDELAP fue transferida a la órbita de la provincia de Buenos Aires. Desde entonces el Organismo de Control de Energía Eléctrica de la Provincia de Buenos Aires (OCEBA) tiene a su cargo las funciones de regulación y control.
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Este precio estacional era calculado por CAMMESA en función del costo estimado que iba a tener la electricidad al siguiente semestre.
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4.2 Incidencia distributiva Para determinar quiénes se benefician del subsidio a la electricidad se realizó un procedimiento análogo al del caso del gas. En primer lugar se identificó en la ENGHo el consumo de cada hogar de electricidad en kilowatts (kw). Posteriormente, se utilizaron los cuadros tarifarios publicados en el ENRE y en los entes reguladores provinciales, calculando, de acuerdo al consumo de cada hogar, los montos que deberían pagar con y sin subsidio, para obtener el monto de subsidio que recibe cada hogar. Todos los cuadros tarifarios presentan una estructura progresiva. A diferencia del caso del gas, del Cuadro Nº 5 se desprende que el consumo de electricidad por decil de ingreso es bastante más parejo entre los deciles, a pesar de que se puede observar una diferencia de 4,5 puntos porcentuales entre el primer y el último decil. Si bien las estructuras tarifarias son en general progresivas, es decir, el costo por kw asciende a medida que los usuarios consumen una mayor cantidad de electricidad, los subsidios parecen distribuirse uniformemente en relación al consumo de cada decil. Así, los dos deciles más ricos acumulan el 22,9% de los subsidios al consumo eléctrico, mientras que el 20% más pobre acumula el 17,4%. Cuadro Nº 5 Distribución de los subsidios eléctricos por decil de ingreso Decil de IPCF 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Consumo promedio (kw x mes) 7,9% 9,7% 9,1% 9,9% 9,6% 10,3% 9,8% 10,8% 10,6% 12,4%
Participación en los subsidios 7,8% 9,6% 9,1% 9,9% 9,6% 10,3% 9,9% 10,8% 10,6% 12,3%
Fuente: Elaboración propia en base a ENGHo y entes reguladores del sector eléctrico.
La progresividad de los subsidio a la energía también puede observarse en el Gráfico Nº 4 ya que la línea sólida que muestra la participación del subsidio en relación al nivel de ingresos tiene pendiente negativa. Asimismo, del gráfico también se desprende que los mismos no son pro-pobres, dado que, como se ve en las barras, no se concentra en términos absolutos en los estrados de la población con menores recursos.
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Gráfico Nº 4 Subsidios a la electricidad por decil de ingresos 7
Participación en el total de subsidios En relación al ingreso
12%
6
10%
5
8%
4
6%
3
4%
2
2%
1
0%
% Subsidios / % Ingreso
Participación en el total de subsidios
14%
0 1
2
3
6 7 4 5 Decil de ingresos
8
9
10
Fuente: Elaboración propia en base a ENGHo y entes reguladores del sector eléctrico.
5
Subsidios a la provisión de agua y saneamiento
5.1 Marco normativo Desde la salida de la convertibilidad en 2002 hasta la actualidad, han sucedido importantes cambios en el sector de agua y saneamiento. Desde marzo de 2006, la empresa Agua y Saneamientos Argentinos S.A. (AySA) es la prestadora que comprende a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a 17 partidos del Gran Buenos Aires, haciéndose cargo del servicio que anteriormente prestaba la empresa Aguas Argentinas S.A. El actual ente regulador, el Ente Regulador De Agua y Saneamiento (ERAS) reemplaza al anterior organismo, el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS). Si bien hubo varias modificaciones luego del traspaso de la provisión del servicio y su regulación a las provincias, las tarifas del servicio de agua potable y desagües cloacales en Argentina mantienen la pautas generales del cuadro tarifario aplicado por la ex empresa estatal Obras Sanitarias de la Nación (OSN), entre los cuales predominan los regímenes no medidos. La tarifa del servicio en los regímenes no medidos se define utilizando como referencia el tamaño de la propiedad (superficie cubierta y superficie del terreno) y una regla basada en el valor catastral, como en el caso de la provincia de Buenos Aires, o en distintos atributos propios de la vivienda (calidad, antigüedad, ubicación). En el caso de que el régimen sea medido, el cargo fijo suele tener alguna relación con los atributos de la vivienda, y posteriormente se le agrega el costo variable a partir del consumo de metros cúbicos del hogar. Asimismo, en general, las tarifas del servicio de agua y saneamiento tienen algún tipo de subsidio cruzado para contemplar las dificultades de pago de las familias con algún tipo de vulnerabilidad social. www.ec.gba.gov.ar
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Los subsidios a los servicios de agua y saneamiento surgen a partir del congelamiento de tarifas y de las transferencias compensatorias a AySA que el estado ha venido realizando desde la estatización de la empresa en 2006, las cuales pasaron de $25 millones en 2006 a cerca de $7.200 millones para 2013, y que como ya fue explicado en los párrafos anteriores, se limita al territorio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a 17 partidos del Gran Buenos Aires.
5.2 Incidencia distributiva Al igual que en los casos anteriores, utilizando la ENGHo se obtuvo el gasto en el servicio de agua y saneamiento de cada hogar, considerándose únicamente a los usuarios de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires, ya que son éstos quienes se benefician de las transferencias que el Estado realiza a la empresa AySA. Dado que el subsidio surge a partir de las transferencias que recibe la empresa como resultado del congelamiento de tarifas, se supuso que el mismo se distribuye proporcionalmente entre en los usuarios en función del gasto. Los resultados se muestran en el Cuadro Nº 6. Cuadro Nº 6 Distribución de los subsidios al servicio de agua y saneamiento Decil de IPCF 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Gasto promedio en Agua (pesos) 6,7% 8,0% 8,3% 8,6% 9,5% 9,6% 10,5% 11,8% 12,4% 14,5%
Participación en los subsidios 2,2% 3,6% 4,7% 5,4% 7,5% 8,8% 10,9% 14,3% 18,0% 24,5%
Fuente: Elaboración propia en base a ENGHo y AySA.
Dado que en nuestro país la mayor parte de los usuarios del servicio se encuentran bajo regímenes tarifarios no medidos, se entiende que el consumo promedio crezca a medida que aumenta el decil de ingreso per cápita familiar, fundamentalmente porque la tarifa que pagan los hogares está relacionada directamente con las características de las propiedades en las que habitan (metros cubiertos, tamaño del lote, ubicación, antigüedad, calidad), y que uno supone que van mejorando a medida que los hogares cuentan con un mayor ingreso per cápita familiar. No obstante, el subsidio aumenta drásticamente las diferencias entre los deciles inferiores y los superiores, ya que mientras que el 20% más rico se beneficia del 42,5% del subsidio, los primeros dos deciles acumulan sólo el 5,8%, con una diferencia entre el último decil y el primero superior a 11 veces.
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Gráfico Nº 5 Subsidios al servicio de agua y saneamiento Participación en el total de subsidios
1,6
En relación al ingreso
25%
1,8
1,4
20%
1,2 1,0
15%
0,8
10%
0,6
% Subsidios / % Ingreso
Participación en el total de subsidios
30%
0,4
5%
0,2
0%
0,0 1
2
3
4 5 6 7 Decil de ingresos
8
9
10
Fuente: Elaboración propia en base a ENGHo y AySA.
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Subsidios al transporte
6.1 Marco normativo Los últimos datos de la ASAP disponibles para 2013 revelan que los principales destinos de los subsidios al transporte son el Fondo Fiduciario del Sistema de Infraestructura del Transporte (FFSIT, 37,9% del total), seguido por el FF.CC. Belgrano (14%), las compensaciones petroleras (11,3%), las concesionarios de trenes y subterráneos (10,1%), Aerolíneas Argentinas S.A. (9,6%), la Administradora Ferroviaria S.E. (5,7%) y otras transferencias (9,3%). La mayor parte de los subsidios estatales al transporte se implementan a través del FFSIT. El mismo fue creado en 2001 a través del Decreto 976/01, convirtiéndose en un fondo de carácter extrapresupuestario cuyo objetivo es promover la inversión en infraestructura de transporte. En sus orígenes, el FFSIT estaba compuesto por el Sistema Ferroviario Integrado (SIFER) y por el Sistema Vial Integrado (SISVIAL). Tras la crisis económica de 2002, fue tomando mayor relevancia el Sistema Integrado de Transporte Automotor (SISTAU), que funcionó como un fondo para compensar a los concesionarios de los principales corredores viales debido al congelamiento de las tarifas. Junto con el SIFER, el SISTAU integró a una nueva división del FFSIT: el Sistema Integrado de Transporte Terrestre (SITRANS), actualmente encargado de organizar las asignaciones a las empresas proveedoras de servicios en transporte automotor y ferroviario, y que con el pasar de los años fue ganando terreno gradualmente frente al SISVIAL como destino principal del Fondo. En la actualidad el FFSIT tiene una compleja estructura de ingresos y egresos, lo que convierte al fondo en un verdadero laberinto de subsidios al sector del transporte.
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Los criterios de distribución de los subsidios al transporte automotor de pasajeros han registrados diversas modificaciones con el transcurso de los años. Originalmente las compensaciones se distribuían en base a las estadísticas con que se contaba de pasajeros transportados, recaudación y kilómetros recorridos. Posteriormente, producto de los persistentes aumentos de costos se modificó la política con el fin de cubrir estos aumentos, pagándose compensaciones por aumento de gasoil, costo de mantenimiento del parque automotor y costos salariales. Durante 2013 y en el ámbito del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), aprovechando la información suministrada por el Sistema Único de Boleto Electrónico (SUBE), la política de distribución comenzó a orientarse a la demanda. En este sentido comenzó a otorgarse una distribución por la venta de boletos, que llegó a alcanzar el 28% de los subsidios.
6.2 Incidencia distributiva Para el caso del transporte, en primer lugar se identificaron a través de la ENGHo los consumos de cada hogar en los distintos medios de transporte (colectivo, tren y avión). Posteriormente, utilizando datos de la Secretaría de Transporte de la Nación se realizó una asignación de los subsidios de acuerdo a la provincia en la que habitaba cada uno de los hogares de la encuesta, obteniendo la distribución de los subsidios que se presenta en el Cuadro Nº 7. Cuadro Nº 7 Distribución de los subsidios al transporte por decil de ingreso Decil de IPCF 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Colectivo 5,1% 7,2% 9,0% 10,5% 10,5% 12,6% 11,7% 12,6% 11,5% 9,2%
Tren 3,3% 7,0% 7,8% 8,8% 10,3% 12,3% 13,2% 13,0% 12,7% 11,6%
Avión 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,3% 1,2% 3,9% 8,6% 21,8% 64,2%
Total 3,9% 6,0% 7,3% 8,5% 8,9% 10,8% 10,8% 12,0% 13,4% 18,4%
Fuente: Elaboración propia en base a ENGHo y Secretaría de Transporte de la Nación.
Como se desprende del cuadro, los subsidios al transporte en colectivo y tren presentan una distribución creciente en los primeros tres deciles, que se hace más uniforme en el resto de los deciles. Asimismo, en ambos casos la participación cae para los hogares del décimo decil. Por su parte, el caso de los pasajes de avión es el que presenta una mayor concentración, ya que el 86% de los subsidios corresponden a hogares situados en los deciles 9 y 10. El Gráfico Nº 5 muestra la marcada progresividad que presentan los subsidios al colectivo y al tren. Por el contrario, los subsidios al transporte aéreo resultan altamente regresivos y pro-ricos, beneficiando a los sectores más pudientes de la población.
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Gráfico Nº 6 Subsidios al transporte por decil de ingresos Colectivo 4,5
En relación al ingreso
4,0
3,0
8%
2,5
6%
2,0 1,5
4%
1,0 2%
3,5 10%
0,0 1
2
3
4 5 6 7 Decil de ingresos
8
9
4,0
En relación al ingreso
12%
0,5
0%
4,5
Participación en el total de subsidios
3,0
8%
2,5
6%
2,0 1,5
4%
% Subsidios / % Ingreso
3,5 10%
14% Participación en el total de subsidios
12%
Participación en el total de subsidios
% Subsidios / % Ingreso
Participación en el total de subsidios
14%
Tren
1,0 2%
0,5
0%
10
0,0 1
2
3
4 5 6 7 Decil de ingresos
8
9
10
Avión 2,0
Participación en el total de subsidios En relación al ingreso
60%
1,8 1,6
50%
1,4 1,2
40%
1,0 30%
0,8 0,6
20%
% Subsidios / % Ingreso
Participación en el total de subsidios
70%
0,4
10%
0,2
0%
0,0 1
2
3
4 5 6 7 Decil de ingresos
8
9
10
Fuente: Elaboración propia en base a ENGHo y Secretaría de Transporte de la Nación.
7
Incidencia conjunta de todos los subsidios
En el Cuadro Nº 8 se resumen los principales resultados del trabajo. Puede observarse que en la última columna se calcula el efecto conjunto de los subsidios. La agregación se realizó ponderándolos en función de la participación de cada servicio en el total de subsidios para el año 2013. Del cuadro se desprende que el 20% más rico de la población concentra el 29,5% del total de los subsidios, al tiempo que el 20% más pobre recibe el 12%. Asimismo, las personas ubicadas en el decil 10 reciben poco más de 3 veces lo que reciben las personas que se ubican en el primer decil. Esto deja en evidencia la inequidad en la distribución de los subsidios, la dificultad en la focalización de los mismos hacia las personas que más lo necesitan y, por ende, la necesidad de llevar a cabo una revisión del esquema de subsidios vigente. www.ec.gba.gov.ar
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Cuadro Nº 8 Efecto conjunto de los subsidios a la energía y al transporte Decil de Gas de Gas ElectriciIngreso Agua Colectivo Tren Avión Total IPCF red envasado dad 1 1,3% 2,6% 13,8% 7,8% 2,2% 5,1% 3,3% 0,0% 5,0% 2 2,5% 4,9% 14,8% 9,7% 3,6% 7,2% 7,0% 0,0% 7,0% 3 3,6% 5,6% 13,5% 9,0% 4,7% 9,0% 7,8% 0,0% 7,4% 4 4,7% 8,1% 11,9% 10,0% 5,4% 10,5% 8,8% 0,0% 8,8% 5 5,9% 10,4% 10,7% 9,6% 7,5% 10,5% 10,3% 0,3% 9,5% 6 7,3% 10,5% 9,0% 10,3% 8,8% 12,6% 12,3% 1,2% 10,4% 7 9,1% 11,9% 8,3% 9,9% 10,9% 11,7% 13,2% 3,9% 10,7% 8 11,8% 12,0% 7,4% 10,8% 14,3% 12,6% 13,0% 8,6% 11,7% 9 16,5% 15,5% 6,1% 10,6% 18,0% 11,5% 12,7% 21,8% 13,1% 10 37,3% 18,6% 4,4% 12,3% 24,5% 9,2% 11,6% 64,2% 16,4% Fuente: Elaboración propia en base a ENGHo, ASAP, Secretaría de Transporte de la Nación, AySA y entes reguladores de gas y electricidad.
Finalmente, en el Gráfico Nº 7 se presentan curvas de concentración de cada uno de los subsidios. Éstas representan la proporción del subsidio asignado a cada porcentaje de la población agrupada en hogares ordenados por su nivel de ingresos. A modo de ejemplo, la curva de concentración del subsidio al gas envasado indica que el 50% más pobre de la población (eje horizontal) es beneficiario de más del 60% del subsidio (eje vertical). Bajo este esquema el subsidio será considerado propobre (pro-rico), si la curva de concentración se encuentra por encima (debajo) de la recta de 45°. Si a su vez se encuentra por encima (debajo) de la curva de concentración del ingreso el subsidio será considerado progresivo (regresivo). 10 Excepto para los pasajes aéreos, el resto de los subsidios sí son progresivos. Este es el caso de los subsidios al gas de red, electricidad, transporte en colectivo y en tren, agua y saneamiento, y por supuesto, el gas envasado. En los casos del colectivo y tren, la participación del subsidio aumenta gradualmente hasta el cuarto quintil, reduciéndose levemente en el quintil más alto. En cuanto al servicio eléctrico, el subsidio se reparte de manera bastante uniforme. Por su parte, se observa una alta regresividad en el caso del servicio de transporte aéreo.
10
La curva de concentración del ingreso se conoce en la literatura económica como curva de Lorenz.
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Gráfico Nº 7 Curvas de concentración de los subsidios 100%
Gas de red Gas envasado Electricidad
% acumulado de los subsidios/ingresos
80%
Agua Colectivo Tren
60%
Avión Subsidios totales Ingreso
40%
20%
0% 0%
20%
40% 60% % acumulado de los hogares
80%
100%
Fuente: Elaboración propia en base a ENGHo, ASAP, Secretaría de Transporte de la Nación, AySA y entes reguladores de gas y electricidad.
8
Consideraciones finales
En este trabajo se propuso analizar la incidencia distributiva de los subsidios residenciales al sector energético, el sector transporte y al agua y saneamiento. Para ello se utilizó la Encuesta Nacional de Gasto de los Hogares (ENGHo) correspondiente a los años 2004-2005 publicada por el Instituto Nacional de Estadística y Censo (INDEC), a través de la cual se identificaron los beneficiarios a partir de los patrones de consumo de los bienes y servicios que se encuentran subsidiados. Entre las principales limitaciones que presenta el actual estudio, cabe destacar que el mismo es esencialmente descriptivo y de carácter parcial, ya que no se estudian las consecuencias micro ni macroeconómicas de modificar el volumen o la estructura de los subsidios. Por otro lado, únicamente se han considerado los subsidios dirigidos a servicios consumidos en forma directa por los hogares. Finalmente, dado que para llevar a cabo las estimaciones se recurrió a la ENGHo de 2004/2005, la metodología supone que los patrones de consumo se han mantenido invariantes desde la fecha en que fue realizada la encuesta. No obstante, dada la lejanía de la misma y a la importancia que desde entonces los subsidios han cobrado en el presupuesto familiar, tal supuesto puede no ser del todo realista. Ello ameritaría rehacer el ejercicio una vez que estuviera disponible la última ENGHo del año 2012. www.ec.gba.gov.ar
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Entre los principales resultados a los que ha arribado el trabajo se muestra que mientras que el 20% más rico de la población es beneficiaria de aproximadamente el 30% del total de los subsidios, el 20% más pobre recibe poco más del 12% de los mismos, dejando en evidencia la inequidad en su distribución y la dificultad de focalizarlos hacia las personas que más los necesitan. Esta situación, junto al el sostenido crecimiento de los subsidios económicos, que en 2013 llegaron a representar cerca de 5% del producto, deja sentada la necesidad de revisar esta política de subsidios, con el desafío adicional de que en el proceso no se afecte a los sectores más vulnerables de nuestra sociedad.
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