UN MOMENTO, POR FAVOR

MOMENTO Año 18 No. 3 - 2003

Uno de los grandes desaciertos en la mayoría de iniciativas y propuestas de las diversas orga-nizaciones sociales y políticas, es que no se sustentan sobre un andamiaje sólido de políticas y estrategias claras y coherentes. Otro error consiste en perder de vista o no hacer el suficiente énfasis en la obligada naturaleza social de iniciativas y propuestas que deben estar centradas en la persona humana, el núcleo familiar y la organización comunitaria de base. En la búsqueda y encuentro de soluciones viables para un desarrollo integral y sostenido de los sectores más vulnerables, débiles y pobres, las iniciativas y propuestas deben elaborarse conforme criterios formales y bien definidos. Con el objeto de ofrecer lineamientos que contribuyan a una mejor orientación e implementación de futuras iniciativas y propuestas, hoy presentamos una síntesis elaborada por el Lic. Luis Felipe Linares, colaborador de ASIES, de su ponencia presentada en el XI Curso de Diplomado en Estudios Estratégicos Nacionales del Centro Estna, en abril de 2003, denominada Formulación de políticas y estrategias con visión social.

DIRECCIÓN: Irma Raquel Zelaya Arnoldo Kuestermann Carlos Escobar Armas Autor: Luis Felipe Linares SUSCRIPCIONES Y CORRESPONDENCIA 10a. calle 7-48, zona 9 Apartado Postal 1005 A Guatemala, Centro América Teléfonos: 3322002, 3310814 3347178 y 3347179 Fax: 3602259 e-mail: [email protected] http://www.asies.org.gt

M om en to e s u na pu b lic ac ió n periódica de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES). Las opiniones vertidas en sus páginas son propias de los autores y no expresan necesariamente las de la Asociación. Se autoriza la reproducción total o parcial del contenido, siempre que se cite la fuente. SE SOLICITA CANJE. La Asociación de Investigación y Estudios Sociale s (ASIE S) de Guatemala, surgida en 1979 y fundada en 1982, es una entidad de carácter privado, de servicio, cultural y no lucrativa. Está formada por personas interesadas en la reflexión, análisis e investigación científica de la realidad nacional, con el objeto de estimular el interés general para la búsqueda y realización de soluciones concretas a la problemática atinente al país, inspirada en el principio de la participación ciudadana. Esta publicación es posible gracias a la colaboración de la Fundación Konrad Adenauer de la República Federal de Alemania.

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FORMULACIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES Luis Felipe Linares López En relación a los términos política y estrategia, gran cantidad de definiciones a menudo son utilizadas para designar acciones de naturaleza muy diferente, que en general crean una gran confusión conceptual. El término política se relaciona con grandes ideas o criterios orientadores de la acción. Podría ser definida como la declaración de intenciones y principios que proporcionan un marco para la actuación y para el establecimiento de objetivos y metas. Por política pública puede entenderse toda forma de acción organizada por el Estado o desde el Estado, en favor de objetivos de interés común, con la participación de la sociedad civil en su diseño o ejecución (Ocampo, 2001). Estrategia es un plan unificado y comprensivo, diseñado para garantizar que los objetivos básicos de una entidad o de una organización puedan ser alcanzados. Hay entonces una diferencia fundamental entre política y estrategia. La primera se refiere al qué, y la segunda indica el cómo. POLÍTICA SOCIAL Política social puede definirse como el “conjunto de las medidas estatales o privadas que previenen o subsanan desventajas y debilidades de un cierto grupo de la población que no puede participar en el desarrollo de la sociedad y de la economía por esfuerzos propios”.1 Otra definición indica que es la parte de la política general que tiene como meta específica promover el bienestar económico-social de la población. 1 2

Incluye el conjunto de intervenciones públicas dirigidas a asegurar a los ciudadanos un estándar mínimo de salud, salario, alimentación, vivienda e instrucción, como derecho social.2 De esta definición conviene resaltar tres aspectos: Primero, que la política social es un instrumento para establecer un nivel aceptable de equilibrio en la sociedad. Segundo, que forma parte de las políticas públicas o de la política general del Estado, por lo que no puede ser concebida como un instrumento de carácter complementario. Tercero, y especialmente de cara a los principios del constitucionalismo social que inspiran la organización del Estado guatemalteco, la política social es imprescindible para que todos los ciudadanos puedan ejercer efectivamente los derechos consagrados en el capítulo II de la Constitución Polític a de la República. ¿POR QUÉ ES NECESARIA UNA POLÍTICA SOCIAL? La política social ha sido visualizada, especialmente por quienes comparten el pensamiento económico ortodoxo o neoliberal hasta cierto punto en forma peyorativa –como un conjunto de acciones de corte asistencialista o paternalista–, que no tiene razón de ser en la medida que exista una buena política económica. En América Latina, a partir del llamado Consenso de Washington (1990), se llegó a pensar que el cumplimiento del decálogo de políticas económicas (relacionadas con la recuperación de los equilibrios macroeconómicos; la apertura comercial y financiera; y la redefinición del papel del Estado), sería suficiente para inaugurar

Citado por Dieter Benecke (1999). Gordon, Sara. Política social. En: El léxico de la política. México, Fondo de Cultura Económica, 2000.

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2 una etapa de desarrollo económico prácticamente automático y permanente. Y que, más temprano que tarde, derramaría el bienestar sobre toda la sociedad, aun cuando en un principio tuviera un efecto concentrador, que debía ser paliado con políticas compensatorias o de alivio a la pobreza. Se proclamaba entonces que la mejor política social era una buena política económica. Diez años después se puede comprobar que, en las sociedades latinoamericanas donde se implantaron con mayor fuerza, el resultado es la profundización de las desigualdades, y la pérdida hasta límites altamente peligrosos para la estabilidad y la gobernabilidad democráticas, de la cohesión social. El ejemplo más dramático –como lo señalara en una conferencia dictada recientemente el economista Bernardo Kliksberg–, es el de Argentina, país que en su momento fue el alumno más fervoroso en la aplicación de las recetas neoliberales, con el resultado que el nivel de pobreza pasó del 10% al 56% de la población, en un país poseedor de inmensos recursos naturales y una población altamente educada. En el caso guatemalteco, la falta de una adecuada política social permitió que los costos de la política de ajuste aplicada entre los años 80 y 90, se distribuyeran en forma inequitativa y se concentraran en la población de menores ingresos y en las capas medias. Esto se evidencia (Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales, IDIESURL, 1998) en el impacto desigual que tuvieron las presiones inflacionarias, en la contracción del gasto público, en el deterioro de la calidad del empleo y de los salarios reales. La política social es inseparable de la política económica. Son dos caras de una misma moneda. Como señalara Ludwig Erhard, arquitecto de la economía social de mercado, clave del milagro alemán de los años 60 del siglo pasado, “el fin último, la ultima ratio, de la política económica es lograr un desarrollo dinámico y socialmente justo

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de la economía, logrando con esto una sociedad civil democrática con un bienestar para todos”.3 ¿CUÁL ES LA FINALIDAD DE LA POLÍTICA SOCIAL? La política social es indispensable para corregir las fallas del mercado, especialmente en sociedades como la guatemalteca, que figura junto con países como Brasil y Paraguay, entre los que tienen un mayor nivel de desigualdad en América Latina, región que a la vez es la más desigual del mundo. Para el éxito de una sociedad es esencial que el mercado sea más eficiente, pero el éxito de una sociedad se mide, en última instancia, por sus niveles de equidad. Es decir, por el grado en el que logra incorporar a todos sus miembros al proceso productivo, satisfacer sus necesidades básicas y darles la oportunidad de alcanzar un nivel de vida compatible con su dignidad. No se trata únicamente de la eficiencia en el desempeño de la actividad económica, en el incremento del producto interno o del producto per capita, sino de mayores posibilidades reales de participación de los miembros de una sociedad, en la distribución de beneficios del crecimiento económico. La política social no puede ni debe confundirse con asistencialismo ni con paternalismo; no es solamente atender emergencias y calmar los ánimos de grupos que plantean reivindicaciones. UN IMPERATIVO DE CARÁCTER ÉTICO La necesidad de erradicar la pobreza y de buscar mayores niveles de equidad es, ante todo y por sobre todo, un imperativo de carácter ético, porque una situación de pobreza como la que padece la mayoría de la población guatemalteca, y la mayor parte de la población mundial, es una ofensa en contra la dignidad de la persona humana: le impide ejercer sus derechos humanos fundamentales y realizarse plenamente como persona.

Erhard, Ludwig. Bienestar para todos. Barcelona , Ediciones Omega, 1957.

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Pero si los imperativos de carácter ético son considerados obsoletos, románticos o prescindibles, cabe señalar que una sociedad sumida en la pobreza o en la miseria, caracterizada por profundas y crecientes desigualdades, se mantendrá en una situación de permanente inestabilidad e inseguridad, con un clima inapropiado para la inversión productiva, donde la democracia como sistema político basado en el consenso no tendrá viabilidad alguna y que, irremediablemente, desembocará en crisis de gobernabilidad.

OBJETIVOS DE LA POLÍTICA SOCIAL

ELEMENTOS CLAVE DE LA POLÍTICA SOCIAL

b) Igualdad entre las personas: esto implica la eliminación de la exclusión y de la discriminación, la disponibilidad de oportunidades y de estructuras de distribución equitativas del ingreso. Por supuesto que la igualdad plena no es alcanzable. Se trata evidentemente de una utopía. Pero es una utopía que tiene la ventaja de obligar a caminar hasta alcanzar aquellas sociedades que han reducido la desigualdad a niveles poco perceptibles, o por lo menos, a niveles no ofensivos para la dignidad de las personas; que no condenan a permanecer en la pobreza o en la miseria a sectores mayoritarios o casi mayoritarios de la población.

Dos son los elementos clave para la definición de una política social: la equidad y la inclusión. La combinación de estos dos elementos, en forma realista y sostenible, permitirá que los sectores más desfavorecidos y vulnerables puedan mejorar sus condiciones de vida, aporten esfuerzos al proceso de desarrollo del país y reciban la parte que les corresponde, en su condición de personas humanas y de acuerdo a los beneficios de ese desarrollo. La política social debe garantizar un acceso amplio a los satisfactores, es decir a aquellos elementos básicos para una vida digna: alimentación, salud, educación, vivienda y empleo de calidad. Un trabajo decente, como le llama Juan Somavia, actual Director General de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), es el factor clave de esta política, porque al final es el que permite la sostenibilidad de los otros satisfactores. También es fundamental garantizar el acceso a las protecciones básicas, es decir, al sistema de seguridad social o previsión social, de manera que las personas puedan estar protegidas contra la enfermedad, la invalidez, y el desempleo. Asimismo, es de primer orden garantizar la libertad de expresión política y la participación en los procesos de toma de decisiones.

a) Garantía de la libertad de las personas: la libertad no se consigue únicamente con la simple posibilidad formal (basada en el principio de igualdad jurídica) de disfrutar los derechos garantizados en las leyes, como el derecho a la vida, a la propiedad, al empleo. Es necesario ampliar efectivamente las posibilidades de realización personal que permitan alcanzar la inserción en la sociedad y en el mercado y, por consiguiente, el acceso a ingresos estables y suficientes.

c) Paz social: la política social permitirá alcanzar o mantener la paz y la cohesión, mediante la integración de las personas y de los grupos sociales, el manejo de las tensiones y la erradicación o reducción de las fuentes de conflicto. PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA POLÍTICA SOCIAL a) Universalidad, en el sentido de que una política social debe pretender alcanzar a todos los miembros de una sociedad. Esto es de particular importancia en una sociedad como la guatemalteca, donde los excluidos son la mayoría de la población. b) Responsabilidad personal: el primer responsable de la búsqueda de su bienestar es el individuo mismo. Esa responsabilidad no debe ni puede ser reemplazada por cualquier tipo de medidas de carácter protector.

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4 c) Solidaridad: este principio es fundamental para equilibrar y reducir las desigualdades. Es la forma de hacer realidad un imperativo de carácter ético, a través del cual se demuestra que “el otro no me es indiferente”. Es la expresión sociológica del precepto cristiano: “ama a tu prójimo como a tí mismo”. Este principio parte del reconocimiento de que no todos los seres humanos tienen las mismas capacidades, aptitudes y oportunidades, y del compromiso solidario de ayudar a los demás. d) Eficiencia: entendida como el mejor uso de los recursos para llegar a los objetivos. No se trata de una eficiencia medida en términos de relación costo-beneficio. e) Subsidiariedad: este principio debe ser entendido como una moneda de dos caras: el Estado no debe hacer aquello que pueden realizar las personas, las empresas o los grupos sociales, y ejecutar o complementar solo cuando el esfuerzo de los particulares no es suficiente. El principio de subsidiariedad se relaciona también con la asignación de las responsabilidades dentro del aparato del Estado, al nivel más cercano a la población o a los beneficiarios. Estos principios constituyen un todo, por lo que no se puede privilegiar uno en detrimento de otro. La combinación adecuada y razonable de los principios antes mencionados deberá dar como resultado políticas sociales efectivamente orientadas al logro del bien común. INTRUMENTOS DE LA POLÍTICA SOCIAL a) Focalización: consiste en identificar aquellos grupos que, ante la escasez de recursos, es preciso atender en forma prioritaria y urgente. b) Descentralización: acerca las decisiones a los ciudadanos o beneficiarios de la política social, facilita la participación y el control social. c) Participación del sector privado en la atención de servicios sociales: la prestación de éstos por parte de un agente privado, generalmente es más eficiente.

d) Equivalencia entre contribuciones (impuestos, tasas por servicios) y beneficios que se reciben, de acuerdo con la capacidad de pago de los beneficiarios o usuarios. Los instrumentos deben estar subordinados a los principios y no al revés (Ocampo, 2001). Los instrumentos deben permitir un uso más racional de los recursos y facilitar la priorización para hacer realidad los principios. Por ejemplo, la focalización es un instrumento para alcanzar el principio de universalidad, no es un fin en sí mismo ni debe constituirse en una justificación para atender exclusivamente a los grupos más vulnerables o que enfrentan situaciones de auténtica crisis. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN LA FORMULACIÓN Y EJECUCIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES Entre los criterios que deben observarse para la elaboración de políticas sociales se encuentran los siguientes: a) Pertinencia con relación a los grandes objetivos de desarrollo b) Viabilidad política c) Factibilidad técnica d) Reconocimiento de prioridades e) Participación social y empoderamiento de los pobres f)

Consenso al interior del Estado y entre éste y los grandes actores sociales, políticos y económicos

g) Una adecuada relación entre los medios disponibles y los fines previstos h) Certeza en la asignación de los recursos i)

Metas medibles desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo

j)

Probidad y transparencia en la asignación y uso de los recursos

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k) Sistemas adecuados de información

problemas, pero su minimización los agrava”.

l)

Las consecuencias desastrosas derivadas en muchos países de la aplicación indiscriminada de las reformas de primera generación inspiradas en el Consenso de Washington, en donde ocupaba un lugar central la reducción del tamaño del Estado, obligó a los organismos financieros multilaterales a plantear un nuevo paquete, menos rígido, denominado reformas de segunda generación, que tiene entre sus finalidades la reconstrucción del aparato estatal y fortalecer las instituciones, a partir de una nueva visión de su papel.

Estabilidad y claridad en la conducción de los procesos

m) Adecuada coordinación interinstitucional EL PAPEL CLAVE DE LA EDUCACIÓN La educación tiene un papel clave en la política social, es imprescindible para impulsar el progreso social, para reducir desigualdades y equiparar la posibilidad del acceso a mejores oportunidades. Resulta significativo el consenso sobre que la educación es necesaria para superar las situaciones de desigualdad y exclusión. Sin embargo, el papel de la educación no debe ser sobredimensionado. Debe considerarse, según expresión común, una condición necesaria pero no suficiente para superar la desigualdad. En una sociedad fuertemente segmentada, la educación puede convertirse en un instrumento que profundice o facilite la segmentación. Si no se cuenta con suficiente generación de empleo de buena calidad, resultan inútiles los esfuerzos realizados en materia educativa, o sucede lo que cada vez es más frecuente en los países en vías de desarrollo, que las personas educadas se ven obligadas a emigrar hacia los países desarrollados (Ocampo, 2001). EL PAPEL IRRENUNCIABLE DEL ESTADO En un estudio reciente de ASIES sobre lecciones aprendidas y buenas prácticas sobre procesos de desarrollo e implementación de estrategias nacionales de reducción de la pobreza, se enfatiza que el papel del Estado es esencial para definir y ejecutar políticas y estrategias sociales. El Estado no puede ser eliminado del proceso de entrega de satisfactores sociales, especialmente en un contexto de enormes carencias y profundas desigualdades. Como señalaba también Bernardo Kliksberg, “el Estado no puede resolver todos los

Esta visión es la del Estado promotor, impulsor y facilitador, que no declina intervenir cuando es necesario y por el tiempo necesario. Parafraseando un principio de la economía social de mercado, se puede afirmar que se busca tanto mercado como sea posible y tanto Estado como sea necesario. En consecuencia, es innecesario discutir sobre si se necesita un Estado pequeño o un Estado grande. Se requiere un Estado fuerte, lo que no significa que sea necesariamente un Estado de tamaño desmesurado, pero sí sujeto a los necesarios controles para evitar que lesione los derechos fundamentales de la persona. UN EJ EMP LO DE P OL ÍTI CA SO CIAL Uno de los componentes fundamentales de las políticas sociales es el relativo al empleo o al campo laboral. El objetivo superior de una política laboral podría enunciarse como la contribución para que los miembros de la sociedad, en este caso la guatemalteca, puedan alcanzar un nivel de vida satisfactorio –acorde con su dignidad humana– para garantizar la viabilidad del sistema democrático. El objetivo específico de la política laboral se podría definir, en congruencia con el concepto de trabajo decente, como la creación de oportunidades para que todos los hombres y mujeres puedan obtener un empleo digno, en condiciones de libertad, igualdad y productividad.

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6 Componentes de la política laboral (programas o planes): 

Apoyo a la creación de puestos de trabajo productivos y en condiciones dignas, por parte del sector privado.

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Efectivo cumplimiento de las leyes laborales, en especial de los derechos fundamentales de los trabajadores.

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Promoción del diálogo social tripartito, para alcanzar la armonía en las relaciones laborales y estimular la colaboración entre empleadores y trabajadores.

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Fomento de la negociación colectiva entre empleadores y trabajadores, tanto a nivel de empresas como de ramas o sectores de la producción. Capacitación técnica o formación profesional de los trabajadores (especialmente de los jóvenes) y de los desempleados, para facilitar su incorporación al mercado de trabajo y aumentar su oportunidad de empleo y productividad.

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Ampliación de la cobertura del régimen de seguridad social, que priorice la sostenibilidad del sistema de invalidez, vejez y supervivencia (IVS).

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Mejoramiento del ingreso de los trabajadores mediante el procedimiento de fijación de salarios mínimos, logrado en forma prudente y concertada con los interlocutores sociales.

REFERENCIAS Benecke, Dieter. Política social en tiempos de globalización. Un desafío adicional para América Latina. En Contribuciones, No. 4/1999. CIEDLAKonrad Adenauer Stiftung, Buenos Aires. De Viana, Mikel. El régimen social en la “segunda generación de reformas”, En: Contribuciones, No. 4/2000. CIEDLA-Konrad Adenauer Stiftung, Buenos Aires. González, Carlos, et al. Estrategias nacionales de reducción de la pobreza: lecciones aprendidas y buenas prácticas. Revista ASIES, No. 2, 2002, Guatemala. IDIES-URL. Guatemala: política económica y pobreza. Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales, Universidad Rafael Landívar, 1998. Ocampo, Jorge Antonio. Retomar la Agenda del Desarrollo. Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL). Santiago de Chile, 2001. Somavía, Juan. Trabajo decente. Memoria del Director General de la OIT ante la 87a. reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, Ginebra, 1999.

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