Construir, Comprar, o Compartir: opciones regulatorias para despliegues de redes de banda ancha Informe especial preparado para el 3º Simposio de America Latina y UE sobre Regulacion de las TICs Brasilia, 7 de noviembre de 2012
TELECOMS latin america
Prólogo Este es un informe especial, publicado por Cullen International en ocasión de nuestro 3er ‘Simposio América Latina – UE sobre Regulación de las TICs’, con Anatel como anfitrión, realizado en Brasilia el 7 de noviembre de 2012. Este estudio es una pequeña muestra de los informes y análisis regulatorios comparativos entre países que elabora Cullen International, basado en la gran base de datos y extensa experiencia internacional de la compañía en materia de regulación de telecomunicaciones.
Aviso Legal y Derechos de Autor Este reporte está protegido con derechos de autor por parte de Cullen International S.A. 2012. El reporte puede ser reproducido, total o parcialmente, siempre que se haga referencia a Cullen International como la fuente del mismo.
Acerca de Cullen International Cullen International provee información regulatoria cubriendo los sectores de telecomunicaciones, medios audiovisuales, comercio electrónico y energía. Por más de 25 años, Cullen International ha monitoreado, informado y realizado análisis comparativos ‘Cross-Country’ sobre desarrollos regulatorios, cubriendo Europa, América Latina, Oriente Medio y el Norte de África. Los informes de Cullen International son actualizados, detallados, imparciales y de gran confiabilidad y utilizados ampliamente por instituciones de gubernamentales, reguladores e industria. Nuestros servicios de monitoreo regulatorio son complementados por nuestras conferencias temáticas y programas de entrenamiento regulatorio. Además, Cullen International ha sido regularmente seleccionado para llevar a cabo importantes trabajos de investigación y estudios para la Comisión Europea y otras organizaciones. Para más información: www.cullen-international.com
Tabla de contenido 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Banda ancha: América Latina, avanzando rápidamente. CONSTRUIR - COMPRAR - COMPARTIR: Políticas, regulación y operación. Construcción de infraestructura de telecomunicaciones. Compra de infraestructura de telecomunicaciones: Regulación asimétrica. Modelos simétricos de compartición de infraestructura. Referencias y bibliografía.
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Lista de Gráficos 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Penetración y crecimiento de banda ancha fija. Penetración de banda ancha móvil. Usuarios activos. Penetración de banda ancha móvil. Promedios de la UE. Penetración de banda ancha fija según la velocidad. Arquitecturas NGAN. Líneas fijas de banda ancha de operadores incumbentes y de nuevos entrantes. Líneas DSL de nuevos entrantes por tipo de acceso en la UE.
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Lista de Tablas 1. 2. 3. 4.
Metas nacionales de banda ancha en países seleccionados de la UE y América Latina. Visión de la legislación y regulación relativa a la construcción de infraestructura de telecomunicaciones. Ofertas mayoristas realizadas por los operadores incumbentes. Formas simétricas de compartición de infraestructura.
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© Cullen International, todos los derechos reservados. Octubre de 2012
1. Banda ancha: América Latina, avanzando rápidamente Existe amplio consenso entre economistas y responsables de las políticas, respecto a que el aumento en la penetración de banda ancha puede incrementar el desarrollo económico y social. Dadas las diferentes definiciones de banda ancha y las variaciones de la infraestructura de cada país, es difícil comparar las estadísticas de Europa y de América Latina; pero hay tendencias claras en el estatus y nivel de desarrollo de banda ancha en las dos regiones. Según estadísticas publicadas por la Comisión Europea, en enero de 2012i había 128,8 millones de líneas de banda ancha activas en los 27 estados miembros de la Unión Europea, con un promedio de 27,7 líneas por cada 100 habitantes. La penetración de banda ancha fija creció en un promedio de 1,2% de enero de 2011 a enero de 2012. Ningún país mostró niveles de crecimiento que excedieran el 3%, ni siquiera en los países de Europa Central y Oriental donde la penetración de banda ancha fija es menor al promedio de la EU.
Gráfica 1 – Penetración y crecimiento de banda ancha fija. Fuente: Cullen International, basado en los datos de “Digital Agenda Scoreboard 2012” de la Comisión Europea y de las oficinas nacionales de estadísticas.
1
En América Latina la penetración de banda ancha es menor que en Europa, con considerables diferencias entre los países, pero en general, llega a niveles inferiores al 10% de la poblaciónii. La mayoría de los países también muestran un crecimiento sostenido, en un promedio cercano al 20% en el año 2011, lo cual indica un nivel promedio de crecimiento comparable con el observado en Europa en el año 2006iii.
En Brasil a finales del 2011 la penetración de usuarios activos de banda ancha móvil alcanzó el 21,3% de la población, nivel comparable con Bélgica (19%) y Portugal (27%).
Las estadísticas de penetración de banda ancha móvil son más difíciles de comparar entre diferentes países. Lo anterior dado que la definición de usuarios activos de internet de banda ancha móvil con teléfonos inteligentes, puede variar según la frecuencia de la conexióniv. Adicionalmente, a diferencia de banda ancha fija, para banda ancha móvil puede haber un elemento de doble contabilización, cuando un mismo usuario puede usar tanto dispositivos dedicados como terminales de mano para acceder a internet. Finalmente, algunos países de América Latina - dentro de los cuales están México y Perú - no incluyen dentro de sus estadísticas de banda ancha los datos relativos a banda ancha móvil. A pesar de las inconsistencias en las estadísticas de banda ancha móvil, es claro que tanto en América Latina, como en Europa hay un aumento en la adopción y un crecimiento de dos dígitos en los servicios de banda ancha móvil. Este mercado no muestra signos de maduración, lo cual ante las capacidades actuales de las redes, genera preocupación en relación con la habilidad de los operadores de atender la demanda en el mediano plazo.
Gráfica 2 – Penetración de banda ancha móvil. Usuarios activos. Fuente: Cullen International basado en los datos de “Digital Agenda Scoreboard 2012” de la Comisión Europea, Telebrasil y Subtel (datos de fin de 2011)
Las tendencias de crecimiento son impresionantes, con Argentina a la lidera con un crecimiento del 162% en el año 2011, seguido por Chile con 105% y Brasil con 99%. En la UE, las suscripciones de banda ancha móvil crecieron un promedio de 61% en 2011.
En Chile la penetración de banda ancha móvil a finales del año 2011 alcanzó el 46%, nivel comparable con el promedio de la UE que está en 43%. En 2011 Argentina y Colombia tuvieron menores tasas de penetración (10,5% y 6,2% respectivamente), pero la adopción de banda ancha móvil está aumentando de manera rápida en ambos países.
2
mobile broadband penetration - EU average 43.1%
velocidades de 34 Mbps o superiores, pero seis meses después este porcentaje aumentó al 7%v. fixed broadband by speed
35.1%
100% 26.8%
90%
23.9% 18.8%
80%
19.6%
70%
13.0% 10.2%
10 Mbps and above
60% 5.2%
7.1%
8.1%
2.8%
50%
2 Mbps and above and below 10 Mbps
40%
Above 144 Kbps and below 2 Mbps
30% Jan-09 Laptops/PCs
Jan-10
Jan-11 Handheld devices
Jan-12 All users
Gráfica 3 – Penetración de banda ancha móvil. Promedios de UE-27. Fuente: Cullen International basado en los datos de “Digital Agenda Scoreboard 2012” de la Comisión Europea
Las velocidades de banda ancha también han crecido de manera progresiva. En enero de 2012 únicamente el 8,2% de los usuarios de banda ancha de la UE estaban conectados a velocidades inferiores a 2 Mbps, mientras casi la mitad tenía conexiones de 10 Mbps o superiores. Las estadísticas varían dramáticamente entre los estados miembros, como se muestra en la gráfica 4. La velocidad también está creciendo en América Latina. Aun cuando más de la mitad de los usuarios de banda ancha de Brasil siguen teniendo acceso a velocidades inferiores a 2 Mbps, la participación de usuarios con alta velocidad está aumentando: Al final del 2011 sólo el 1% de los brasileños accedieron a
20% 10% 0% DE
ES
FR
IT
PT
UK EU-27
Gráfica 4 – Penetración de banda ancha fija según la velocidad. Fuente: Cullen International basado en los datos de “Digital Agenda Scoreboard 2012” de la Comisión Europea
En la Agenda Digital para Europa, la Comisión Europea ha establecido el objetivo global de alcanzar para el año 2013 el 100% de cobertura de banda ancha básica, al menos 100% de cobertura de 30 Mbps y para el 2020 que el 50% de las residencias adopten servicios de 100 Mbpsvi. En la mayoría de los casos, los gobiernos han definido las metas de cobertura de banda ancha como objetivos de política de sus agendas nacionales de banda ancha, o algunos casos, como una obligación de servicio universalvii, como el caso de España ilustrado en la Tabla 1. 3
País
Plan nacional
AR
Argentina Conectada
Meta
Foco
Cobertura (% de hogares con acceso a banda ancha)
Velocidad
Meta
Red troncal nacional
Amplia cobertura de banda ancha
Banda ancha veloz
82
Sin especificar
2015
✔
✔
✘
viii
BR
Plano Nacional de Banda Larga
69 60ix
512 kbps 712 kbps
2014
✔
✔
✘
CL
Estrategia del gobierno
70
Sin especificar
2014
✘
✔
✘
CO
Vive Digital
50
1 Mbps
2014
✘
✔
✘
FR
France Numérique 2020
100 100 70 100
512 kbps 5 Mbps 100 Mbps 100 Mbps
2012 2020 2020 2022
✘
✔
✔
DE
Estrategia de banda ancha del gobierno
100 75 100
1 Mbps 50 Mbps 50 Mbps
2010 2014 2018
✘
✔
✔
IT
Piano Nazionale Banda Larga
99.5 100 50x
2 Mbps 30 Mbps 100 Mbps
2012 2020 2020
✘
✔
✔
MX
Sector Plan 2006-2012
22
Sin especificar
2012
✘
✔
✘
PE
Plan Nacional de Banda Ancha
60
2 Mbps
2016
✘
✔
✘
PT
Estrategia del gobierno
50 (pob. rural)xi
40 Mbps
2012
✘
✔
✔
ES
No hay plan Banda ancha como parte del Servicio Universal Condiciones de licencia 4G
100 98
1 Mbps 30 Mbps
2012 2020
✘
✔
✔
UK
Plan de acción ‘Superfast Broadband Future’
100 90
2 Mbps 24 Mbps
2015 2015
✘
✔
✔
Tabla 1 – Metas nacionales de banda ancha en países seleccionados de UE y América Latina. Fuente: Cullen International, octubre de 2012
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2. Construir - Comprar - Compartir: Políticas, regulaciones y operaciones La presión competitiva en los mercados de banda ancha, que se caracterizan por una demanda sostenida, conduce a precios más bajos, mayores tasas de velocidad y una mejor calidad y más opciones de elección para los consumidores. Este paradigma ha sido probado con éxito en Europa, impulsando la adopción de redes fijas básicas a banda ancha. Esto se ha debido a una combinación de factores:
Existencia de alta densidad de infraestructura de redes fijas de telecomunicaciones en la mayoría de los países. Políticas regulatorias destinadas a maximizar el uso de la infraestructura existente, lo cual lleva a la creación de mercados mayoristas robustos. Presencia de infraestructura de redes de cable en varios países de la EU fomentando la competencia entre plataformas y la innovación.
En América Latina, las políticas de banda ancha y el consecuente debate regulatorio surgió algunos años más tarde que en Europa. El desarrollo económico, el crecimiento de la demanda de banda ancha y las agendas pro- banda ancha fomentadas por los gobiernos nacionales han creado la necesidad de que los creadores de políticas públicas desarrollen un entorno regulatorio que favorezca la inversión, fomente la diversidad y la competencia y, en definitiva, masifique la adopción de banda ancha. A diferencia de Europa, los modelos tradicionales de implementación de infraestructura en América Latina se han basado en construcciones nuevas y expansión, y no en la compartición de las redes existentes. Donde existe la compartición de infraestructura, generalmente es debido a los acuerdos comerciales a los que llegan los operadores y no por una intervención regulatoria para favorecer a nuevos entrantes.
Tanto en América Latina, como en Europa existe la preocupación de que la infraestructura de red existente puede no ser suficiente para asegurar la innovación y el crecimiento continuo, especialmente si se tienen en cuenta los ambiciosos objetivos de banda ancha que los países pretenden alcanzar. Si un nuevo ciclo de desarrollo está por empezar, se requieren inversiones masivas para desplegar redes de nueva generación. Es precisamente en esta etapa que las preguntas asociadas a “construir, comprar o compartir”, entran en primer plano:
CONSTRUIR – ¿Cuáles son las principales preocupaciones regulatorias que actualmente afectan las decisiones de los inversionistas para construir nuevas redes?
COMPRAR – ¿Qué opciones de compra en el mercado mayorista hay disponibles para que un nuevo operador o un operador ya establecido (no dominante) en un mercado adquiera elementos específicos de la cadena de valor de los servicios del operador incumbente?
COMPARTIR – La compartición de infraestructura pasiva entre los operadores ha sido ampliamente considerada como una forma efectiva de reducir los costos de despliegue de red. ¿La compartición es un mandado legal o regulatorio? ¿Y cuál es la práctica que utilizan los operadores?
Los siguientes capítulos brindan una visión general de la situación actual y del debate normativo vigente en relación con el tema “Construir - Comprar - Compartir” en Europa y en América Latina.
5
3. Construcción de infraestructura de telecomunicaciones. Hay tres tipos principales de redes de acceso fijo de próxima generación (NGAN). La gráfica 5 muestra la arquitectura vigente de NGAN. Los elementos de fibra de la red se muestran en rojo, en oposición a los componentes señalados en azul, que representan la infraestructura existente (heredada o legada). En Europa, como en América Latina la mayoría de los operadores de cable están reconfigurando sus redes HFC, desplegando fibra más cerca de los usuarios finales y actualizándose a DOCSIS 3.0. En algunos países, los operadores incumbentes están actualizando sus redes DSL, con fibra hasta los armarios (FTTC) y adoptando la tecnología VDSL2, que es una solución NGAN rentable, cuando la distancia de los puntos de acceso (acometidas) de los usuarios finales conectados con cables de cobre no es excesivamente extensa. Los operadores también están instalando redes de fibra al hogar (FTTH), y adoptando arquitecturas punto a punto (FTTH-P2P) o soluciones de red óptica pasiva (FTTH-GPON).
paisaje, protección cultural y del patrimonio ambiental. La obtención de permisos para la perforación y derechos de vía (RoW) para la instalación de cables y ductos en terrenos privados y públicos o los permisos de construcción de infraestructura de la red móvil en zonas urbanas puede tomar meses, lo cual frena los procesos operativos e incrementa aún más el costo total de los proyectos de expansión de red. Esta es una problemática común tanto en Europa como en América Latina. El artículo 11 de la Directiva Marcoxiii de la UE exige que las solicitudes para el desarrollo de infraestructura deben ser tramitadas por las autoridades competentes de manera transparente, no discriminatoria y sin demora. La Directiva también exige que las autoridades que expiden los permisos de construcción deben estar estructuralmente separadas de los operadores de red que presentan las aplicaciones. Hay medidas que se pueden tomar para agilizar los procedimientos de aplicación, por ejemplo, definiendo plazos máximos para resolver las solicitudes y estableciendo reglas para el uso gratuito o de fácil acceso a los bienes de uso público.
Para todos los tipos de NGAN, el mayor costo no se reside en la fibra en sí misma, sino en los trabajos de infraestructura civil que la acompañan. La literatura económica apoya ampliamente que, dependiendo de la arquitectura de la red NGA, los costos de infraestructura civil pueden representar más del 80% del costo de construcción de nuevas redes, como en el caso de los despliegues de FTTxxii. Los responsables de las políticas públicas y los reguladores son cada vez más conscientes del hecho que la regulación puede influir sensiblemente en las decisiones privadas de inversión respecto a la planificación y despliegues efectivos. Serias limitaciones pueden imponerse, por ejemplo, para la instalación de torres, mástiles, postes, u otros emplazamientos de acuerdo con la legislación de las autoridades locales en relación con temas de urbanismo, 6
Las bases de datos centralizadas de infraestructura civil también son herramientas útiles que se proporcionan a los operadores para facilitar la planificación y eventual construcción y/o para celebrar acuerdos de compartición con otros operadores. La siguiente tabla presenta un resumen de las prácticas actualmente aplicadas en países seleccionados de América Latina y UE respecto a la concesión de permisos de excavación e instalación.
Gráfica 5 – Arquitecturas NGAN (fuente: Cullen International)
En Brasil hay un nuevo proyecto de leyxiv con el propósito de armonizar las reglas vigentes en materia de urbanismo, reglas ambientales y de salud pública bajo un marco nacional común para el desarrollo de infraestructura de telecomunicaciones en todo el país. El proyecto, que modifica la Ley General de Telecomunicaciones de 1997, adicionará dentro de las competencias de Anatel la responsabilidad de dar autorización para cualquier componente de la red de telecomunicaciones (elementos pasivos que actualmente están fuera de la competencia de Anatel) y la definición de las condiciones técnicas requeridas para la compartición de la red. El mismo clarifica el papel de las autoridades locales y de los municipios en cuanto a la posibilidad que tienen de impedir la instalación de cables y equipos de telecomunicaciones en suelo público.
7
País
¿Plazo máximo para conceder derechos de vía (Rights of Way) definidos en la ley o regulación?
Entidades responsables de la concesión de permisos de construcción: Trabajos de obra civil en la calle o fuera de los edificios
Postes (mástiles)
Antenas en propiedades privadas (adicional al permiso del dueño)
Municipalidad
Municipalidad
AR
No Los plazos son definidos por la autoridad responsable. Arts. 39-24 de la Ley de Telecomunicaciones 19798 de 1972
Municipalidad
BR
No Actualmente los plazos son definidos por las municipalidades (responsabilidades descentralizadas) Se han adoptado medidas especiales, con un plazo máximo de 60 días para emitir las reglas de acceso de vía, permisos para ductos, postes (mástiles), torres, alumbrado público, para el desarrollo de las redes e instalación de antenas asociadas a la Copa del Mundo 2014. (Resolución GECOPA n. 8 de 17 de abril de 2012)
Municipalidad
No Art. 18 y 19 de la Ley General de Telecomunicaciones
Municipalidad
No Construcción de líneas en autopistas públicas, calles, puentes, ferrovías, cauces de agua etc. requieren permiso de la respectiva administración. (Ley 388 de 1997)
Municipalidad
CL
CO
Municipalidad y autoridades locales El borrador de una propuesta legislativa presentada en agosto de 2012, modificando el artículo 19 de la Ley General de Telecomunicaciones, establecerá un marco armonizado a nivel nacional, incluyendo que la autorización será de responsabilidad de Anatel, para la instalación de postes (mástiles) y antenas.
Municipalidad
Municipalidad
¿Hay disponibilidad de un registro centralizado de infraestructura civil? No La Resolución CNC 2220 de septiembre de 2012 requiere que los operadores informen a la CNC sobre su infraestructura civil a través de mapas geo- referenciados trimestralmente comenzando el 15 de noviembre de 2012 No Solo hay un registro centralizado de estaciones de radiobase, manejado por Anatel.
No
Notificación sólo si la antena es de máximo 3 metros o en edificios de más de 5 pisos o áreas rurales. (Ley 20059 de junio de 2012) Municipalidad
Municipalidad
No
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País
¿Plazo máximo para conceder derechos de vía (Rights of Way) definidos en la ley o regulación?
Entidades responsables de la concesión de permisos de construcción: Trabajos de obra civil en la calle o fuera de los edificios
Municipalidad
Postes (mástiles)
Antenas en propiedades privadas (adicional al permiso del dueño)
FR
No
DE
No Construcción de líneas en autopistas públicas, calles, puentes, ferrovías, causes de agua etc. requieren permiso de la respectiva administración. Reglas generales de la Ley de Telecomunicaciones (§ 68 al § 77e TKG). La ley no define plazos, pero en recientes modificaciones se ha pretendido centralizar la administración de las calles, causes de agua y ferrovías. Para autopistas públicas administradas por los estados federales, aplica la legislación del estado federal.
Los permisos de construcción son regulados por las leyes de construcción de los 16 estados federales. Existe un modelo de ley no vinculante, redactado por los ministerios responsables de los estados federales. Las 16 leyes están basadas en su mayoría en la ley modelo. La autoridad responsable de los permisos de construcción es definida en las leyes de cada estado federal. Para las ciudades, típicamente es el municipio y para poblaciones más pequeñas, la autoridad regional. En la mayoría de los estados federales, los postes de
