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LEY DE ECONOMÍA SOSTENIBLE

EL RÉGIMEN DE LA SOSTENIBILIDAD MEDIOAMBIENTAL (1) dr. dionisio Fernández de Gatta sánchez prof. titular de derecho administrativo. Facultad de derecho. universidad de salamanca.

RESUMEN Una de las partes esenciales de la concepción del desarrollo sostenible es su variable ambiental. La Ley de Economía Sostenible de 2011, aunque en algunos supuestos se aparte de esa concepción y la utilice de una forma muy amplia, incluye naturalmente un Título en la materia, regulando algunos aspectos de la sostenibilidad medioambiental, pero, lejos de establecer una regulación general en la materia, únicamente prevé disposiciones aisladas en materia de energía (energías renovables y ahorro y eficiencia energética), de reducción de emisiones (a la atmósfera exclusivamente), sobre transporte y movilidad sostenible y finalmente en materia de rehabilitación y vivienda. Disposiciones que se analizan en este trabajo, previo un análisis del concepto del desarrollo sostenible, en el ámbito europeo y su plasmación en España. Palabras clave: Desarrollo sostenible, economía sostenible, sostenibilidad, medio ambiente, Derecho, España.

1. este trabajo se ha realizado en el marco del proyecto de investigación der 20663 del ministerio de ciencia e innovación.

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abStRact One of the essential parts of the concept of sustainable development is its environmental variable. Although the Sustainable Economy Act of 2011, in some aspects, does not fit this conception, using it in the widest sense, it does naturally include a Title on the subject, regulating some aspects of environmental sustainability. However, far from establishing a general regulation on the subject, it only foresees isolated dispositions concerning energy (renewable energies and energy savings and efficiency), emissions reductions (solely into the atmosphere), sustainable mobility and transport and, finally, housing and rehabilitation. Such dispositions, following a concept analysis of sustainable development, are analyzed in this work in the European sphere and in their application to Spain. Keywords: Sustainable development, sustainable economy, sustainability, environment, Law, Spain.

SUMARIO 1.

intrOducción. 1.1. aspectos generales sobre el desarrollo sostenible. 1.2. la concepción del desarrollo sostenible en la unión europea.

2.

bases cOnstituciOnales y leGales del desarrOllO sOstenible. 2.1. previsiones constitucionales. 2.2. aspectos competenciales. 2.3. la plasmación del desarrollo sostenible en documentos estratégicos y en la legislación ordinaria.

3.

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el rÉGimen de la sOstenibilidad mediOambiental en la ley de ecOnOmía sOstenible.

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3.1. elaboración de la ley de economía sostenible. 3.2. la ley de economía sostenible: aspectos generales. 3.3. la regulación de carácter ambiental de la ley de economía sostenible. 3.4. la sostenibilidad medioambiental en la ley de economía sostenible. 3.4.1. las previsiones de la ley en materia de energía. 3.4.2. las medidas en materia de reducción de emisiones. 3.4.3. el transporte y la movilidad sostenible. 3.4.4. medio urbano sostenible: rehabilitación y vivienda. 3.4.5. instrumentos de aplicación y evaluación de la ley de economía sostenible. reFerencias bibliOGrÁFicas.

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1.

1.1.

INTRODUCCIÓN

ASPECTOS GENERALES SOBRE EL DESARROLLO SOSTENIBLE

en esta segunda década del siglo XXi nos encontramos en una época en que es bien visible una generalizada preocupación pública e institucional por el medio ambiente; si bien existen voces disidentes, o al menos no alarmistas (2); siendo actualmente la protección del medio ambiente una de las mayores exigencias de la vida social y jurídica de nuestro tiempo. esta situación traerá consigo, a partir de los años sesenta del siglo XX, la intervención del derecho en la protección del medio ambiente (3) y su consideración como una función pública, sobre la base de su vinculación a la cláusula del estado social, siendo especialmente importante el papel de las administraciones públicas en tal protección.

2. en general, alli aranGuren, j. c., «el medio ambiente como nuevo paradigma», en variOs autOres, Panorama jurídico de las Administraciones Públicas en el siglo xxi. Homenaje al Prof. Dr. D. Eduardo Roca Roca, ed. inap-bOe, madrid, 2003; FaucHeuX, s., y nOËl, j.-F., Las amenazas globales sobre el medio ambiente, talasa ed., madrid, 1992; García FerrandO, m., y pardO avellaneda, r., «de los límites del crecimiento al desarrollo sostenible», en García FerrandO, m., y pardO avellaneda, r. (eds.), y otros, Ecología, relaciones industriales y empresa, ed. Fundación bbv, madrid, 1994, pp. 9-34; lOmbOrG, b., El ecologista escéptico, ed. espasa-calpe, madrid, 2003, y «preocupaciones equivocadas. cómo nuestra obsesión por el calentamiento global nos impide actuar correctamente», Cuadernos de Pensamiento Político, abril-junio de 2006; mcneill, j. r., Algo nuevo bajo el sol. Historia Medioambiental del Mundo en el siglo xx, alianza ed., madrid, 2003; meadOWs, d., randers, j., y meadOWs, d., Los límites del crecimiento treinta años después, ed. Galaxia Guttemberg-círculo de lectores, barcelona, 2006 (ed. inglesa de 2004), y passmOre, j., La responsabilidad del hombre frente a la naturaleza. Ecología y tradiciones en Occidente, alianza ed., madrid, 1974. 3. una evolución de la misma puede verse en FernÁndeZ de Gatta sÁncHeZ, d., «la protección jurídica del medio ambiente: evolución y perspectiva general», en GómeZ-Heras, j. m.ª, y velayOs, c. (coords.), y otros, Tomarse en serio la Naturaleza. Ética ambiental en perspectiva multidisciplinar, ed. biblioteca nueva, madrid, 2004, y «derecho ambiental: aspectos Generales sobre la protección jurídica del medio ambiente», e-Derecho Administrativo, núm. 12/2004 [].

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esta función protectora del medio ambiente que lleva a cabo el derecho parte de la «calidad de vida» como aspiración, según el preámbulo de la constitución española (stc 102/1995, de 26 de junio, Fj núm. 4), y tiene dos ejes principales: el desarrollo y progreso económico y social (basado en el derecho de propiedad y en la libertad de empresa, en el marco de la economía de mercado, y sin perjuicio de preverse la intervención pública) y la preservación del medio ambiente y de los sistemas naturales (que constituye título habilitante y obligación, al mismo tiempo, para la intervención jurídica y pública); siendo, así, necesario compatibilizar y armonizar ambos, pues, tal como señala la stc 64/1982, de 4 de noviembre, «no puede considerarse como objetivo primordial y excluyente la explotación al máximo de los recursos naturales, el aumento de la producción a toda costa, sino que se ha de armonizar la “utilización racional” de esos recursos con la protección de la naturaleza, todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para asegurar una mejor calidad de vida» (Fj núm. 2). más concretamente, y sin perjuicio de la amplia lista de definiciones que se han realizado y de su ambigüedad (por lo que ha de hacerse una interpretación restrictiva de sus componentes originales, ya que de otra forma sería inabarcable; como se verá en relación con la ley de economía sostenible) (4), y, tal como se entiende en el ámbito europeo, el desarrollo sostenible es un tipo de desarrollo que propugna en primer lugar la armonización entre el desarrollo económico y la protección del medio ambiente, añadiendo el progreso social; sería pues aquel desarrollo en que son compatibles un crecimiento elevado y estable de la producción de bienes y servicios con un progreso social extendido, una protección del medio ambiente y un uso prudente y eficiente de los recursos naturales; es pues «un delicado edificio sostenido sobre tres grandes pilares: el social, el económico y el ambiental» (5), en que ninguno de

4. alenZa García, j. F., «desarrollo sostenible», en santamaría pastOr, j. a. (dir.), y otros, Los Principios Jurídicos del Derecho Administrativo, ed. la ley (Grupo Wolters Kluwer), las rozas (madrid), 2010, pp. 1387-1426, especialmente pp. 1398-1401. 5. pulidO, a., y FOntella, e., Principios del Desarrollo Económico Sostenible, ed. Fundación iberdrola, madrid, 2004, p. 15. también, vid. alenZa García, j. F., «desarrollo sostenible», cit., especialmente pp. 1394-1401; jOrdanO FraGa, j., «desarrollo sostenible», en alOnsO García, e., y lOZanO cutanda, b., Diccionario de Derecho Ambiental, ed. iustel, madrid, 2006, pp. 502-512; bartenstein, K., «les origines du concept de développment durable», Revue Juridique de l’Environnement, 3/2005, pp. 289-297; cadenas

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ellos prevalece sobre los otros, sino que ha de tenderse a alcanzar un resultado armónico entre los tres, por ser interdependientes, y muy relacionado con el principio de integración del medio ambiente en otras políticas y acciones (especialmente públicas, aunque no únicamente) (6). se trataría, de este modo, de intentar alcanzar el desarrollo sostenible, equilibrado y racional que no olvida las generaciones futuras, tal como subrayan la stc 102/1995, de 26 de junio, o la sts de 20 de diciembre de 2006 (ar. 9853), al señalar que el mismo «pretende equilibrar el máximo de protección natural, sin menoscabo de su necesaria explotación en aras a un desarrollo social y económico ordenado, esto es, consolidar un desarrollo socialmente deseable, económicamente viable y ecológicamente prudente». modelo este que está previsto tanto en la constitución española de 1978 como en los tratados de la unión europea y de Funcionamiento de la unión europea de 2007. en la actualidad, es bien visible una nueva relación entre el hombre y el medio ambiente (o, al menos, así parece que se pretende), que se plasma en el concepto del desarrollo sostenible; concepto relativamente novedoso, y que es fiel reflejo de la sociedad de la última década del pasado siglo y de la actual (7). en este sentido, el informe brundtland («nuestro futuro común», de 1987) (8) lo define como el desarrollo que permita «asegurar que satisfaga las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las propias»; concepto «que implica límites —no lí-

marín, a., burGuillO cuesta, del ríO GOnZÁleZ, p., y vieira de abreu, y., Desarrollo sostenible en España en el final del siglo xx, ed. eumed.net, universidad de málaga, málaga, 2011, especialmente el capítulo 1, pp. 11-31; dObsOn, a. (ed.), Pensamiento verde. Una antología, ed. trotta, madrid, 1999; naredO, j. m., «sobre el origen, el uso y el contenido del términos sostenible», Cuadernos de investigación Urbanística, núm. 41/1996, pp. 7-18, y villamil serranO, a., y maties García, j., Política económica del medio ambiente. Aplicaciones empresariales, ed. ceura, madrid, 1998, pp. 7-24. 6. FernÁndeZ de Gatta sÁncHeZ, d., «articulación y perspectivas del desarrollo sostenible en la unión europea», Noticias UE, núm. 264/2007, pp. 35-60, y alenZa García, j. F., «desarrollo sostenible», cit., pp. 1397-1398. 7. mir puiGpelat, O., Globalización, Estado y Derecho. Las transformaciones recientes del Derecho Administrativo, ed. thomson-civitas, madrid, 2004, y alenZa García, j. F., «desarrollo sostenible», citado, pp. 1387-1426. 8. cOmisión mundial del mediO ambiente y del desarrOllO, Nuestro futuro común, alianza ed., madrid, 1987; la referencia en p. 29. este texto se conoce como informe brundtland en honor a su presidenta, sra. G. H. brundtland, antigua primera ministra de noruega.

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mites absolutos, sino limitaciones que imponen a los recursos del medio ambiente el estado actual de la tecnología y de la organización social y la capacidad de la biosfera de absorber los efectos de las actividades humanas— pero tanto la tecnología como la organización social pueden ser ordenadas y mejoradas de manera que abran el camino a una nueva era de crecimiento económico». además, el principio 3 de la declaración de naciones unidas sobre el medio ambiente y el desarrollo, adoptada en la conferencia de río de janeiro de 3 a 14 de junio de 1992, señaló que «el derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras», y el principio 4 precisó que «a fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada»; aunque la idea se reflejó en toda la declaración. años más tarde, la conferencia mundial sobre desarrollo sostenible, celebrada en johannesburgo entre el 26 de agosto y el 4 de septiembre de 2002, asume, entre otros, el compromiso de «fortalecer los pilares interdependientes y sinérgicos del desarrollo sostenible —desarrollo económico, desarrollo social y protección ambiental—» (apdo. 5). actualmente, la resolución a/res/64/236, de la asamblea General de naciones unidas, de 24 de diciembre de 2009, que convoca en 2012 la conferencia de las naciones unidas sobre el desarrollo sostenible, reitera que «el desarrollo sostenible en sus aspectos económico, social y ambiental es un elemento fundamental del marco general de las actividades de las Naciones Unidas», reafirma «la continua necesidad de mantener el equilibrio entre el desarrollo económico, el desarrollo social y la protección del medio ambiente, en cuanto pilares interdependientes del desarrollo sostenible que se refuerzan mutuamente», debiendo procurarse su integración, y confirma que «para lograr el desarrollo sostenible a nivel mundial es indispensable introducir cambios fundamentales en la forma en que producen y consumen las sociedades y que todos los países deben promover modalidades sostenibles de consumo y producción» (9).

9 en esta misma línea, son importantes los documentos del comité preparatorio de la conferencia a/cOnF.216/pc/7, de 22 de diciembre de 2010, sobre el objetivo y temas de la misma, a/cOnF.216/pc/2, de

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sin embargo, sólo en las últimas décadas se ha comenzado a reconocer a tal principio su valor jurídico de forma efectiva (10). en la actualidad, el desarrollo sostenible ya no sólo es un principio general de carácter horizontal o transversal de cualquier actividad (pública, desde luego, pero con tendencias de aplicación hacia el ámbito privado), sino que es un verdadero título habilitante para todas las actuaciones de los poderes públicos, y especialmente de las administraciones públicas (11). cuestión que es bien visible en la unión europea, en la importante modificación de la constitución de la república Francesa llevada a cabo por la ley constitucional núm. 2005-205, de 1 de marzo de 2005, relativa a la carta del medio ambiente (jOrF del 2) (12), cuyo art. 6 señala que «las políticas públicas deben promover un desarrollo sostenible», y a tal efecto «deben conciliar la protección y la puesta en valor del medio ambiente, el desarrollo económico y el progreso social», así como en las denominadas leyes «Grenelle» de 2009 y 2010 (13), y en la nueva estructura del

1 de abril de 2010, sobre los avances logrados y las lagunas persistentes en la materia, y a/cOnF.216/pc/8, de 21 de enero de 2011, sobre las mejores prácticas y experiencia adquirida en la misma materia. en el contexto de la nueva conferencia sobre desarrollo sostenible, asimismo debe tenerse en cuenta el texto del prOGrama de las naciOnes unidas para el mediO ambiente (pnuma), Hacia una Economía Verde. Guía para el desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza, ed. pnuma, st. martin-bellevue (Francia), 2011. 10. piÑar maÑas, j. l., «el desarrollo sostenible como principio jurídico», en piÑar maÑas, j. l. (dir.), y otros, Desarrollo sostenible y protección del medio ambiente, ed. universidad san pablo-ceu y ed. thomsoncivitas, madrid, 2002, pp. 23-48, especialmente pp. 29-32, y Protección del medio ambiente y desarrollo sostenible, universidad san pablo-ceu, madrid, 2002, pp. 13-17; alenZa García, j. F., «desarrollo sostenible», obra citada, pp. 1401-1402, y decleris, m., The Law of Sustainable Development. General principles, european commission, OOpec, luxemburgo, 2000. 11. alenZa García, j. F., «desarrollo sostenible», cit., pp. 1401 y siguientes. 12. Revue Juridique de l’Environnement, extra 1-2005, sobre La Charte Constitutionnelle de l’environnement en vigueur, y Huten, n., y cOHendet, m.-a., «la charte de l’environnement deux ans après», i y ii, Revue Juridique de l’Environnement, 3 y 4-2007, pp. 277-294 y 425-444. 13. las leyes de 3 de agosto de 2009 (jOrF del 5) y de 12 de julio de 2010 (jOrF del 13) son el resultado normativo del proceso de concertación en materia de desarrollo sostenible (denominado «le Grenelle environnement»), llevado a cabo por el Gobierno francés (con impulso directo del presidente sarkozy) en el palacio que era la sede del ministerio del trabajo en 1968, precisamente en la parisina calle Grenelle, en que se desarrollaron las negociaciones con las que finalizó la «primavera del 68». ver ministère de l’Écologie, développement durable, des tranports et du logement, «la première loi du Grenelle», septiembre de 2009, y «loi Grenelle 2», noviembre de 2010, y el «rapport d’activité 2009-2010» del conseil economique pour le développement durable (creado por decreto núm. 2008-1250 de 1 de diciembre de 2008, jOrF de 3 de diciembre), en particular los trabajos relativos al «crecimiento verde». (sigue)

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ministerio francés de ecología, desarrollo sostenible, transportes y vivienda (14), e incluso ya en españa, en los arts. 2 y 3 de la ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible (bOe del 5). 1.2.

LA CONCEPCIÓN DEL DESARROLLO SOSTENIBLE EN LA UNIÓN EUROPEA

en la unión europea será el tratado de la unión europea de 1992 el que incluya el desarrollo sostenible (15) entre sus objetivos y el tratado de la renovada comunidad europea al asumir el principio de integración ambiental vinculado al desarrollo sostenible. además, el Quinto programa comunitario sobre medio ambiente, de 1993, precisamente tiene como eje central el desarrollo sostenible. en esta misma línea, el sexto programa ambiental, propuesto por la comisión en 2001 y aprobado en 2002, mantiene que «debemos disociar impacto y degradación ambiental, por un lado, y crecimiento económico, por otro», para lo que, por ejemplo, «debe aumentar el rendimiento ecológico, en otras palabras, utilizar menos recursos naturales para obtener el mismo nivel de productividad

un detallado análisis de la política ambiental francesa puede verse en vera juradO, d.j., y GalÁn viOQue, r., «Francia: las nuevas referencias constitucionales y los logros del proceso de Grenelle», en lópeZ ramón, F. (dir.), y otros, Observatorio de Políticas Ambientales 2011, ed. marm-Fund. ecOdes-ed. thomson reutersaranzadi, cizur menor (navarra), 2011, pp. 135-147. 14. decreto núm. 2010-1443 de 25 de noviembre de 2010 relativo a las competencias del ministerio de ecología, desarrollo sostenible, transportes y vivienda (jOrF del 26). 15. FernÁndeZ de Gatta sÁncHeZ, d., «articulación y perspectivas del desarrollo sostenible en la unión europea», Noticias UE, núm. 264/2007, pp. 35-60; «política ambiental de la unión europea», en lópeZ ramón, F. (dir.), y otros, Observatorio de Políticas Ambientales 2007, ed. Fundación ecología y desarrolloministerio de medio ambiente-ed. thomson aranzadi, cizur menor (navarra), 2007, y «la política ambiental y sobre desarrollo sostenible en la unión europea: de sus orígenes a la estrategia de desarrollo y al tratado de lisboa», Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, núm. 13/2008, pp. 15-47; alenZa García, j. F., «desarrollo sostenible», obra citada, pp.1390-1392; dOmínGueZ HernÁndeZ, H., «el concepto de desarrollo sostenible en los tratados de la unión europea», Ambienta, núm. 75/2008, pp. 64-67; piÑar maÑas, j. l. (dir.), y otros, Desarrollo sostenible y protección del medio ambiente, cit.; pulidO, a., «desarrollo sostenible: un reto central para el pensamiento económico», Estudios de Economía Aplicada, núm. 21-2/2003; pulidO, a., y FOntella, e., Principios del Desarrollo Económico Sostenible, citado. desde un punto de vista crítico, espinOZa Guerra, l. e., «una visión crítica sobre el desarrollo sostenible», en GómeZ-Heras, j. m.ª, y velayOs, c. (coord.), y otros, Tomarse en serio la Naturaleza. Ética ambiental en perspectiva multidisciplinar, citado.

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económica o valor añadido» y «los modelos de consumo deben hacerse más sostenibles». asimismo, y avanzando en la misma dirección, se adoptará en 2001 la primera estrategia de desarrollo sostenible de la unión europea (16); texto que mantiene que, para conseguir una europa sostenible, es necesario tener una visión más amplia a largo plazo, lo cual implica que crecimiento económico, cohesión social y protección ambiental deben estar estrechamente unidos. años más tarde, el consejo europeo de bruselas, celebrado los días 15 y 16 de junio de 2006, considera el desarrollo sostenible como uno de los objetivos fundamentales de la unión, asumiendo totalmente su bien conocido significado, y adopta «una Estrategia Renovada de Desarrollo Sostenible de la Unión Europea ambiciosa y amplia» (doc. 10117/06, cuyo texto final se remite por la secretaría del consejo de la ue a los estados miembros el 26 de junio de 2006, doc. 10917/06) (17); texto que ratifica el compromiso de la unión con el desarrollo sostenible, reiterando que es asumido tanto en los tratados como en la actividad comunitaria ordinaria, y cuyo objetivo general es elaborar medidas que permitan a la unión mejorar continuamente la calidad de vida para las actuales y las futuras generaciones, mediante la creación de comunidades sostenibles capaces de gestionar los recursos eficazmente, aprovechar el potencial de innovación tecnológica y social que ofrece la economía y garantizar la prosperidad, la protección del medio ambiente y la cohesión social. más destacables en la materia son las menciones del desarrollo sostenible en los nuevos tratados de la unión europea y de Funcionamiento de la unión europea, así como en la carta de derechos Fundamentales de la unión eu-

16. jimÉneZ beltrÁn, d., «la estrategia de desarrollo sostenible de la unión europea en el contexto global: de río a johannesburgo», información Comercial Española, núm. 800/2002; bOissiÈre, b., «the eu sustainable development discourse-an analysis», L’Europe en formation, núm. 352/2009, pp. 23-39, y FernÁndeZ de Gatta sÁncHeZ, d., «articulación y perspectivas del desarrollo sostenible en la unión europea», op. cit., y «la política ambiental y sobre desarrollo sostenible en la unión europea: de sus orígenes a la estrategia de desarrollo y al tratado de lisboa», citado. 17. cOmisión eurOpea (secretaría General), Un futuro sostenible a nuestro alcance. Guía para la Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible, bruselas, 2007, y FernÁndeZ de Gatta sÁncHeZ, d., «articulación y perspectivas del desarrollo sostenible en la unión europea», op. cit., y «la política ambiental y sobre desarrollo sostenible en la unión europea: de sus orígenes a la estrategia de desarrollo y al tratado de lisboa», citado.

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ropeo, derivados del tratado de lisboa de 2007 (en vigor desde el 1 de diciembre de 2009 y publicados formalmente en dOue c 83, 30-3-2010) (18). las referencias al desarrollo sostenible en el tratado de la unión europea se inician en su preámbulo al mantener su decisión de «promover el progreso social y económico de sus pueblos, teniendo en cuenta el principio de desarrollo sostenible, dentro de la realización del mercado interior y del fortalecimiento de la cohesión y de la protección del medio ambiente», y particularmente, y con todo el valor jurídico del tratado, en su art. 3.3.º, al incluir entre sus objetivos que la unión «obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente», asumiendo así claramente la concepción del desarrollo sostenible ya conocida y establecida en los programas ambientales Quinto y sexto y en las estrategias de 2001 y 2006. además, y derivado de lo anterior, el mismo precepto en su apdo. 5.º establece que, en sus relaciones con el resto del mundo, la unión afirmará y promoverá sus valores e intereses, y contribuirá al «desarrollo sostenible del planeta», entre otros. además, el art. 6 tue reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la carta de derechos Fundamentales de la unión europea, la cual también integra el desarrollo sostenible en su contenido, como veremos. Finalmente, este tratado, al regular la acción exterior de la unión (art. 21), prevé que ésta misma tendrá por finalidad, entre otras cuestiones, «apoyar el desarrollo sostenible en los planos económico, social y medioambiental de los países en desarrollo, con el objetivo fundamental de erradicar la pobreza» (apdo. 2.º d), y «contribuir a elaborar medidas internacionales de protección y mejora de la calidad del medio ambiente y de la gestión sostenible de los recursos naturales mundiales, para lograr el desarrollo sostenible» (apdo. 2.º f).

18. amadO GOmes, c. y antunes, t., «O ambiente no tratado de lisboa: uma relaçao sustentada», Actualidad Jurídica Ambiental, 28 de mayo de 2010, 23 pp., y FernÁndeZ de Gatta sÁncHeZ, d., «unión europea: la política ambiental tras la entrada en vigor del tratado de lisboa», en lópeZ ramón, F. (coord.), y otros, Observatorio de Políticas Ambientales 2010, ed. marm-Fundación ecodes-ed. thomson reutersaranzadi, cizur menor (navarra), 2010, pp. 59-67.

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por su parte, el tratado de Funcionamiento de la unión europea, con el mismo nivel jurídico que el anterior (arts. 1 tue y tFue), mantiene el principio de integración ambiental, al señalar que «las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Unión, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible» (art. 11-tFue), y regula la política ambiental en sus arts. 191 a 193. Finalmente, la carta de derechos Fundamentales de la unión europea, con el mismo valor que los tratados reseñados, prevé en su preámbulo que la unión trata de fomentar un desarrollo equilibrado y sostenible, y menciona el desarrollo sostenible en el marco de lo previsto sobre protección del medio ambiente, en su art. 37, en el título iv relativo a la «solidaridad», al señalar que «en las políticas de la Unión se integrarán y garantizarán, conforme al principio de desarrollo sostenible, un nivel elevado de protección del medio ambiente y la mejora de la calidad». texto de la carta que se dirige a las instituciones y órganos de la unión y a los estados miembros cuando apliquen el derecho de la misma (art. 51).

2. BASES CONSTITUCIONALES Y LEGALES DEL DESARROLLO SOSTENIBLE 2.1.

PREVISIONES CONSTITUCIONALES

el concepto del desarrollo sostenible no se utiliza en la constitución española de 1978 (19) ya que el debate sobre el mismo aún no se había iniciado, a pesar de ciertos antecedentes en la conferencia de estocolmo de 1972, e incluso antes. no obstante, las ideas de la utilización racional de los recursos naturales, de la calidad de vida y de la solidaridad colectiva, recogidas en el art. 45.2.º, por su proyección hacia el futuro, pueden enmarcarse en el mismo (20), y en cierta

19. aGuilera vaQuÉs, m., El desarrollo sostenible y la Constitución Española, ed. atelier, barcelona, 2000, y alenZa García, j. F., «desarrollo sostenible», obra citada, pp. 1392-1394. 20. alenZa García, j. F., «desarrollo sostenible», op. cit., pp.1392-1394, y lOZanO cutanda, b., Derecho Ambiental Administrativo, 11.ª ed., ed. la ley (Grupo Wolters Kluwer), las rozas (madrid), 2010, pp. 125128.

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manera así lo ha plasmado la ya citada stc 102/1995, de 26 de junio, que menciona expresamente el principio. previsiones de calidad ambiental (o, si se quiere, utilizando las nuevas ideas, de sostenibilidad) que deben armonizarse o compatibilizarse (en el sentido de lo señalado por las sstc 64/1982, de 4 de noviembre, y 102/1995, de 26 de junio) con otros bienes previstos, y protegidos, por la misma constitución española, como el derecho a la propiedad privada, la libertad de empresa, el progreso económico y social, la intervención pública en la economía o la modernización de los sectores económicos, entre otros (arts. 33, 38, 40, 128 y 130). 2.2.

ASPECTOS COMPETENCIALES

el hecho de que el concepto del desarrollo sostenible sea posterior al texto de la constitución española trae consigo asimismo que tampoco se prevea en el sistema constitucional de distribución de competencias entre el estado y las comunidades autónomas, tal como se desprende de las listas de los arts. 148 y 149 (21). sin embargo, debido a la amplitud del concepto, a su tópica ambigüedad (si bien ya hemos señalado cómo ha de entenderse en la unión europea) y a su carácter horizontal o transversal, son bien visibles, como veremos, en ambas listas algunas materias que se integran con normalidad en su contenido. y es precisamente debido a lo anterior por lo que debe mantenerse que no estamos ante una materia competencial que, por no estar prevista directamente en el art. 149 como de carácter nacional, pueda ser asumida por las comunidades autónomas en sus respectivos estatutos (como efectivamente así ha ocurrido en alguno de los últimamente aprobados) (22). efectivamente, gran parte del contenido de la idea del desarrollo sostenible se encuentra de forma directa o implícita, aunque muy fragmentado y a veces con otro nombre, mencionado en alguna de las dos listas indicadas. así, por lo que se refiere al estado (art. 149 ce), podemos citar la de regulación de

21. pardO lópeZ, m.ª, «economía social y economía sostenible: ¿bajo qué título competencial se amparan?», en alFOnsO sÁncHeZ, r. (dir. y coord.), y otros, Economía social y economía sostenible, ed. thomson reuters-aranzadi, cizur menor (navarra), 2010, pp. 39-75. 22. pardO lópeZ, m.ª, «economía social y economía sostenible: ¿bajo qué título competencial se amparan?», op. cit, pp. 40 y 45-46.

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las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles, sobre las legislaciones civil, mercantil, procesal y laboral, del sistema monetario y bases de la ordenación del crédito, banca y seguros, la de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, de investigación científica y técnica, sobre bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común, las de obras públicas, transportes e infraestructuras; la legislación básica en materia de medio ambiente; sobre las bases del régimen minero y energético, la hacienda general o sobre patrimonio cultural. en cuanto a las materias de competencia autonómica (art. 148 ce), pueden citarse las de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, las de obras públicas de interés para las comunidades, transportes e infraestructuras, sobre agricultura, ganadería y montes, la gestión en materia de medio ambiente, el fomento del desarrollo económico de la comunidad dentro de los objetivos de la política económica nacional, sobre turismo o asistencia social). esta situación, sobre la que sin duda se plantearán algunos problemas de interpretación, se reflejó claramente en las enmiendas planteadas en la tramitación del proyecto de ley en relación con los aspectos competenciales (23) y en la gran complejidad de la dF 1.ª de la propia les, que reconoce a la mayoría del texto el carácter de legislación básica a efectos constitucionales principalmente de acuerdo con las competencias nacionales sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, así como, en relación a partes concretas del texto, sobre las bases de ordenación del crédito, banca y seguros, sobre las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente y sobre bases del régimen minero y energético, y en relación con otros preceptos su base son las competencias en materia de legislaciones civil, mercantil, laboral y sobre propiedad intelectual e industrial o hacienda general, entre otros títulos. incluso algunos aspectos en materia educativa han debido regularse por razones constitucionales en la ley Orgánica 4/2011, de 11 de marzo (bOe del 12), de carácter complementario a la anterior.

23. ver en este sentido pardO lópeZ, m.ª, «economía social y economía sostenible: ¿bajo qué título competencial se amparan?», op. cit, pp. 53-57.

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no obstante lo señalado, los nuevos estatutos de autonomía integran el concepto del desarrollo sostenible con normalidad. en este sentido, el estatuto de castilla y león, aprobado por ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre (bOe del 1 de diciembre) (24), de manera totalmente conforme con la constitución española, contiene un título i sobre derechos, deberes y principios rectores, y entre los deberes de los ciudadanos se incluye el relativo a «conservar y proteger el medio ambiente y hacer un uso responsable de los recursos naturales» [art. 15.b)]. además, se prevé que los poderes públicos de la comunidad deben orientar sus actuaciones según los principios rectores que establecen la constitución y el propio estatuto; debiendo los mismos, en el ejercicio de sus competencias, promover y adoptar las medidas necesarias para garantizar la plena eficacia de los objetivos del «crecimiento económico sostenible, orientado a la cohesión social y territorial y a la potenciación y aprovechamiento pleno de los recursos de la Comunidad para mejorar la calidad de vida de los castellanos y leoneses», así como «la garantía efectiva del derecho a de todos los castellanos y leoneses a vivir en un medio ambiente ecológicamente equilibrado y saludable, impulsando la compatibilidad entre la actividad económica y la calidad ambiental con el fin de contribuir a un desarrollo sostenible» (art. 16.2.º y 15.º). 2.3. LA PLASMACIÓN DEL DESARROLLO SOSTENIBLE EN DOCUMENTOS ESTRATÉGICOS Y EN LA LEGISLACIÓN ORDINARIA

la idea del desarrollo sostenible ha sido asumida de forma generalizada en documentos públicos estratégicos y de planificación, así como en normas, ambientales o no, tanto estatales como regionales (e incluso locales).

24. sÁeZ, i. (dir.), y otros, Comentarios al Estatuto de Autonomía de Castilla y León. Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, ed. junta de castilla y león-ed. thomson reuters-civitas, cizur menor (navarra), 2011. más específicamente vid. Quintana lópeZ, t. (dir.), y otros, Derecho Ambiental en Castilla y León, 2.ª ed., ed. tirant lo blanch, valencia, 2009, y FernÁndeZ de Gatta sÁncHeZ, d., «análisis de los problemas derivados de la introducción de consideraciones ambientales en los modelos de colaboración público-privada para la dotación y explotación de obras públicas», en Quintana lópeZ, t. (dir.), FernÁndeZ de Gatta sÁncHeZ, d., rOdríGueZ escancianO, s., GOnZÁleZ iGlesias, m. Á., y casares marcOs, a., Estado actual y perspectivas de la colaboración público-privada [premio colección de estudios del consejo económico y social de castilla y león, edición 2010], ed. cescyl, valladolid, 2011, pp. 314-323.

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así, en el ámbito estratégico, y siguiendo las pautas europeas y de otros países (25), podemos resaltar en primer término la estrategia española de desarrollo sostenible, aprobada por el consejo de ministros el 23 de noviembre de 2007 (26); documento que, no obstante su título, apenas incluye medidas del pilar económico del desarrollo sostenible, para centrarse en las denominadas sostenibilidad ambiental (con acciones en materia de producción y consumo, cambio climático y conservación y gestión de los recursos naturales y ocupación del suelo), sostenibilidad social (con medidas sobre empleo, cohesión social y pobreza, y salud pública y dependencia) y sostenibilidad global (de forma superflua, pues no es más que la plasmación de las anteriores en el ámbito exterior, y que de hecho en la concepción del desarrollo sostenible no tiene individualidad propia). más adecuada a la concepción europea del desarrollo sostenible (aunque con otra denominación) es la estrategia para la economía sostenible, aprobada por el consejo de ministros en noviembre de 2009, en el marco de la elaboración y aprobación de la nueva ley (27), y que de forma adecuada se refiere a las tres dimensiones de la sostenibilidad (económica, medioambiental y social). en esta misma línea estratégica, y por lo que se refiere al ámbito autonómico, la comunidad de castilla y león, mediante acuerdo 127/2009, de 19 de noviembre, de la junta de castilla y león (bOcyl del 25), aprobó la estrategia regional de desarrollo sostenible 2009-2014, como documento estratégico que incorpora políticas, programas o planes de acción cuyo objetivo es conseguir el equilibrio necesario entre la conservación del medio ambiente y de los recursos naturales y el modelo socioeconómico. la estrategia, partiendo de analizar los antecedentes de la misma y de exponer una síntesis del diagnóstico en la materia, establece los objetivos (el general de conseguir un des-

25. como, en Francia, la estrategia nacional de desarrollo sostenible 2010-2013, aprobada el 27 de julio de 2010. ver cOmmissariat GenÉral au dÉvelOppement durable, «la stratégie nationale de développement durable 2010-2013», Développement Durable-Le point sur, núm. 80, abril de 2011. 26. ministeriO de mediO ambiente, Estrategia Española de Desarrollo Sostenible, ed. ministerio de la presidencia y bOe, madrid, 2007 []. 27. GObiernO de espaÑa, «estrategia para la economía sostenible», noviembre de 2009 [].

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arrollo sostenible real en la comunidad, y algunos más concretos, como mejorar la integración del desarrollo sostenible en la educación y la formación, mejorar el comportamiento ambiental, social y económico de las administraciones, optimizar el sistema de transportes o fomentar la sostenibilidad en el ámbito territorial y urbanístico, entre otros) y los principios rectores de la misma, y de las políticas y medidas que se deriven de ella (como los de responsabilidad compartida, participación y acceso a la información, integración del desarrollo sostenible en todas las políticas, el de cautela, coherencia de políticas y gobernanza e internalización de los costes), su metodología y las líneas estratégicas, los programas y las medidas a adoptar, relativas a información, educación y participación, la administración como impulsora del desarrollo sostenible, la gestión sostenible de la energía y el fomento de las energías limpias, nuevas pautas de movilidad y transporte, uso sostenible del territorio y de los recursos naturales, una economía sostenible, una visión del bienestar y un sociedad más saludable y solidaria, y la concepción del desarrollo sostenible desde la teoría a la acción conjunta. asimismo, la concepción del desarrollo sostenible se ha juridificado en diversas normas (28), entre las que podemos destacar la ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación (bOe del 2), la ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad (bOe del 14), la ley 45/2007, de 13 de diciembre, de desarrollo sostenible del medio rural (bOe del 14), el texto refundido de la ley de suelo, aprobado por el real decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio (bOe del 26) (29), el proyecto de ley de pesca sostenible, de 8 de septiembre de 2010 (bOcGcd, serie a, núm. 95), o naturalmente las normas en materia de evaluación ambiental (el texto refundido de la ley de evaluación de impacto ambiental de proyectos, aprobado por real decreto legislativo 1/2008, de 11 de enero,

28. alenZa García, j. F., «desarrollo sostenible», op. cit., pp. 1401-1411. 29. FernÁndeZ de Gatta sÁncHeZ, d., «incidencia del medio ambiente y el desarrollo sostenible en el urbanismo y la edificación: de la política de la unión europea al código técnico de la edificación y la nueva ley de suelo», en variOs autOres, El Derecho Urbanístico del siglo xxi: Libro Homenaje al profesor Martín Bassols Coma, vol. 3, 2008 (Urbanismo y Estado de las Autonomías), ed. reus, madrid, pp. 74-130, y «el texto refundido de la ley de suelo de 20 de junio de 2008», en martín rebOllO, l., y bustillO bOladO, r. (dir.), y otros, Fundamentos de Derecho Urbanístico, 2.ª ed., tomo i, ed. thomson reuters-aranzadi, cizur menor (navarra), 2009, pp. 132-178.

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bOe del 26, y la ley 9/2006, de 28 de abril, de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, bOe del 29) (30). también el principio del desarrollo sostenible, o su contenido, se refleja en normas de carácter general, no ambientales, como la ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público (bOe del 31), al incorporar criterios ambientales a los procedimientos de contratación pública (31), y debiéndose resaltar la importante ley 2/2010, de 11 de marzo, de derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la administración de la comunidad de castilla y león y de Gestión pública (bOcyl del 22) (32), que, en desarrollo del derecho a una buena administración, reconocido en el art. 12 eacyl, dedica su título preliminar a los principios generales, de actuación y rectores de la administración autonómica, incorporando principios-directrices clásicos junto a otros de la línea más avanzada del derecho administrativo y en relación con otras leyes en la materia, como los relativos a la sostenibilidad y a la orientación social. efectivamente, por una parte, su art. 6 establece que la administración autonómica «promoverá el desarrollo sostenible como principio rector de las políticas públicas y de sus actuaciones», y, a tal efecto, «conciliará la protección y mejora del medio ambiente con el desarrollo económico y el progreso social», y, por otra parte, su art. 7 señala que «la orientación social se integra como principio rector de las políticas públicas y de las actuaciones de la Administración autonómica, incorporando las preocupaciones sociales a sus relaciones con los ciudadanos y con la sociedad», para lo que «se fomentará

30. alenZa García, j. F., «desarrollo sostenible», op. cit., pp. 1411-1414; Quintana lópeZ, t. (dir.), y otros, Comentario a la Legislación de Evaluación de impacto Ambiental, ed. civitas, madrid, 2002, y FernÁndeZ de Gatta sÁncHeZ, d., «el régimen jurídico de las evaluaciones de impacto ambiental, las evaluaciones estratégicas y las auditorías ambientales en castilla y león», en Quintana lópeZ, t. (dir.), y otros, Derecho Ambiental en Castilla y León, 2.ª ed., ed. tirant lo blanch, valencia, 2009, pp. 155-232. 31. FernÁndeZ de Gatta sÁncHeZ, d., «la integración de aspectos medioambientales en la contratación pública», en piGrau sOlÉ, a., y casadO casadO, l. (dir.), y otros, Derecho Ambiental y transformaciones de la actividad de las Administraciones Públicas, ed. atelier, barcelona, 2010, pp. 123-159, y «análisis de los problemas derivados de la introducción de consideraciones ambientales en los modelos de colaboración público-privada para la dotación y explotación de obras públicas», citado, y valcÁrcel FernÁndeZ, p., «impulso decisivo en la consolidación de una contratación pública responsable. contratos verdes: de la posibilidad a la obligación», Actualidad Jurídica Ambiental (cieda), 18 de abril de 2011. 32. FernÁndeZ de Gatta sÁncHeZ, d., «análisis de los problemas derivados de la introducción de consideraciones ambientales en los modelos de colaboración público-privada para la dotación y explotación de obras públicas», citado, p. 323.

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en particular la inversión socialmente responsable y la transparencia de las actividades en este ámbito».

3. EL RÉGIMEN DE LA SOSTENIBILIDAD MEDIOAMBIENTAL EN LA LEY DE ECONOMÍA SOSTENIBLE 3.1.

ELABORACIÓN DE LA LEY DE ECONOMÍA SOSTENIBLE

el texto inicial, aunque anunciado al comienzo de la legislatura, surge formalmente de un compromiso del presidente del Gobierno en la sesión del congreso de los diputados de 12 de mayo de 2009, concretamente «para contribuir a facilitar la salida de la crisis económica impulsando un cambio en el patrón de crecimiento desde una perspectiva sostenible», que se plasmó en el documento «líneas básicas del anteproyecto de ley de economía sostenible», de 8 de septiembre, que no fue muy bien aceptado por la ceOe (33). seguidamente, se aprueba el anteproyecto de ley de economía sostenible con fecha de 22 de noviembre (34), debatiéndose en el congreso de los diputados, el 2 de diciembre, la estrategia de economía sostenible para la renovación del modelo productivo y contribuir a la recuperación de la economía y del empleo. anteproyecto que es asumido, con ciertos matices, por el dictamen del consejo económico y social 1/2010, de 28 de enero. seguidamente se aprueba como proyecto de ley de economía sostenible por el consejo de ministros de 19 de marzo de 2010 (bOcG-cd, serie a, núm. 60, de 9 de abril (35), introduciendo pocos cambios. después de una larga tramitación parlamenta-

33. cOnFederación espaÑOla de OrGaniZaciOnes empresariales, Posición sobre el documento titulado «Líneas básicas del Anteproyecto de ley de Economía Sostenible», madrid, sin fecha, que estima necesario esperar al texto articulado del proyecto de ley y que describe una serie de medidas imprescindibles para afrontar la crisis económica. véase también unesa, «líneas básicas del anteproyecto de ley de economía sostenible», Cuadernos Jurídicos, núm. 88/2009, pp. 21-25. 34. críticamente, vid. betancOr rOdríGueZ, a., «exaltación del deseo, desenfreno regulatorio», diario Expansión, 3 de diciembre de 2009, p. 47; GOnZÁleZ reyes, l., «ley de economía sostenible», Ecologistas, núm. 64/2010, pp. 50-51, y ramOs Gascón, F. j., «ay ¡qué leyes!», diario Expansión, 9 de diciembre de 2009, p. 55. 35. baneGas nÚÑeZ, j. (dir.), y otros, Economía sostenible. Comentarios al Proyecto de Ley de Economía Sostenible (LES), ed. thomson reuters-civitas, cizur menor (navarra), 2010, y FernÁndeZ villaverde, j., GaricanO, l., y baGÜÉs, m (coord.), y otros, La Ley de Economía Sostenible y las reformas estructurales: 25 propuestas, ed. Fundación de estudios de economía aplicada-Fedea, madrid, 2010.

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ria, finalmente se aprobó la ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible (bOe del 5), la cual fue complementada por razones constitucionales por la ley Orgánica 4/2011, de 11 de marzo (bOe del 12) (36). 3.2.

LA LEY DE ECONOMÍA SOSTENIBLE: ASPECTOS GENERALES

la ley de economía sostenible es ciertamente un texto muy complejo, bastante amplio (114 artículos y más de 90 disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y Finales; teniendo en cuenta que en el anteproyecto eran 137 y 60 respectivamente) y que modifica muchas normas vigentes (en concreto, 60) al estilo de las viejas leyes de acompañamiento de los presupuestos; lo que desde el punto de vista de la técnica normativa no parece lo más adecuado (37). no obstante, su carácter más problemático (y por ello criticable) proviene, no sólo, salvo excepciones puntuales, de la apreciable escasa utilidad para afron-

36. bOletín OFicial del estadO, Economía Sostenible. Ley 2/2011, de 4 de marzo, y Ley Orgánica 4/2011, de 11 de marzo, madrid, 2011, y editOrial tecnOs, Ley de Economía Sostenible y Ley Orgánica complementaria, prólogo de i. arrOyO martíneZ, ed. tecnos, madrid, 2011. en general sobre la les, una vez aprobada, ver variOs autOres, «la ley de economía sostenible», Diario La Ley, núm. 7615, 20 de abril de 2011; sanZ larruGa, F. j., «sostenibilidad ambiental y derecho administrativo: ¿nuevo remedio ante la crisis económica o una exigencia constitucional? a propósito de la nueva ley de economía sostenible», Actualidad Jurídica Ambiental (cieda), 3 de mayo de 2011, y el prólogo citado de i. arrOyO martíneZ, pp. 11-28. 37. arrOyO martíneZ, i., la caracteriza, con razón, como ley atípica («porque no tiene precedentes claros en nuestro sistema jurídico y tampoco responde a un modelo que encaja con un sector determinado del ordenamiento»), interdisciplinar («porque traspasa precisamente varios sectores del sistema legal») y compleja («por razón de su extensión y el carácter heterogéneo de las materias tratadas»), en el prólogo de Ley de Economía Sostenible y Ley Orgánica complementaria», op. cit., pp. 11 y 13; baneGas ÑÚÑeZ gráficamente la denomina ley «cajón de sastre» en que «se mezclan asuntos de la más variada importancia y oportunidad, lo que se aleja del alcance y modo que el clásico y legendario concepto de ley debería tener», y señala que puede traer «más ruido que señal», en baneGas nÚÑeZ, j. (dir.), y otros, Economía sostenible. Comentarios al Proyecto de Ley de Economía Sostenible (LES), op. cit. p. 23; betancOr rOdríGueZ, a., op. cit., se refiere, de forma irónicamente taurina, al texto como «un morlaco que asusta», como «una mezcla entre la Wikipedia y las antiguas Leyes de Acompañamiento a los Presupuestos Generales del Estado», concluyendo que el texto legal «está dividido en dos partes de la misma extensión: la primera que nos anuncia el nuevo amanecer jurídico de la sostenibilidad y, otra parte, la de las disposiciones en la que se modifican hasta 31 leyes relativas a toda materia imaginable. El resultado es una pesadilla para el jurista y para el ciudadano»; martíneZ nietO, a., «el medio ambiente en la ley de economía sostenible», en variOs autOres, La Ley de Economía Sostenible, Diario La Ley, núm. 7615, 20 de abril de 2011, pp. 22-24, resalta que estamos ante «una norma que ocupa 203 páginas del BOE, con 114 artículos (que ocupan 52 páginas) y el resto de la norma está lleno de disposiciones adicionales/transitorias/finales, que traen cambios para buena parte de las leyes del sector público, algunas con escasa relación con el concepto comúnmente aceptado de sostenibilidad».

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tar los principales problemas económicos, sociales y ambientales de españa en estos momentos (38), sino asimismo de las dificultades para juridificar concreta e indubitadamente el desarrollo sostenible (a pesar de los avances realizados desde hace algunos años) (39) y de su excesivo carácter futurible, al incluir en muchos ámbitos principios generales o meras intenciones genéricas y acciones de promoción, impulso, fomento, contribución o favorecimiento y la adopción de planes y programas varios, que exigen una mayor concreción para ponerlas en práctica (40); aunque, por otra parte, tiene un marcado carácter reglamentista e implica un apreciable aumento de la intervención administrativa (no muy acorde con la filosofía de la nueva legislación en materia de libre acceso a las actividades de servicios de 2009), e incluye algunas materias que nada tienen que ver con el desarrollo sostenible (como la mejora de la calidad de la regulación, el régimen de los Organismos reguladores y de los mercados financieros, la sostenibilidad financiera del sector público, algunas de las normas tributarias o las normas en materia universitaria y sobre formación profesional), a no ser que se le quiera dar una amplitud desmesurada al mismo (41).

38. baneGas ÑÚÑeZ, j., «economía sostenible», en baneGas nÚÑeZ, j. (dir.), y otros, Economía sostenible. Comentarios al Proyecto de Ley de Economía Sostenible (LES), op. cit., pp. 33 y 34, mantiene que «para sentar las bases de un nuevo ciclo de crecimiento lo que se precisa es realizar reformas de calado que afronten estos retos. No se trata, por tanto, de cambiar de “modelo de crecimiento” desde la legislación o desde el presupuesto sino de crear las condiciones para que las empresas busquen nuevas oportunidades que poco a poco vayan cambiando el patrón de crecimiento español»; concluyendo que «las reformas que precisa la economía española son muy amplias, y no pueden abordarse en una única ley». por su parte, betancOr rOdríGueZ, a., op. cit., se pregunta «¿en qué queda el cambio de modelo económico? También mucho deseo. Es sumamente pretencioso, y además falaz, que el Estado pueda cambiarlo por Ley. Para ello, tendría que haber un modelo alternativo, algo que no está consignado» en el texto. 39. alenZa García, j. F., «desarrollo sostenible», op. cit., pp. 1401-1402; betancOr rOdríGueZ, a., op. cit.; decleris, m., The Law of Sustainable Development. General principles, cit.; FernÁndeZ de Gatta sÁncHeZ, d., «articulación y perspectivas del desarrollo sostenible en la unión europea», y «la política ambiental y sobre desarrollo sostenible en la unión europea: de sus orígenes a la estrategia de desarrollo sostenible y al tratado de lisboa», citados, y piÑar maÑas, j. l., «el desarrollo sostenible como principio jurídico», op. cit., pp. 23-48, especialmente pp. 29-32, y Protección del medio ambiente y desarrollo sostenible, cit., pp. 13-17. 40. betancOr rOdríGueZ, a., op. cit., habla en este punto de «la exultación del deseo», e incluso cuantifica las acciones del «ámbito del deseo». 41. betancOr rOdríGueZ, a., op. cit., se refiere críticamente al mismo como «este engrudo [que] es como un tenue barniz que sirve para unir cualquier cosa, porque lo sostenible es el calificativo a aplicar a aquello que se quiere alcanzar a largo plazo».

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con una explicación algo simple de la crisis económica y financiera que padece españa, el preámbulo justifica el texto legal en la estrategia para una economía sostenible de 2009 ya que «[l]a Estrategia incluye un variado elenco de iniciativas legislativas, reglamentarias y administrativas, así como la promoción de reformas en ámbitos específicos de la economía española... Todas ellas pretenden servir a un nuevo crecimiento, a un crecimiento equilibrado, duradero: sostenible. Sostenible en tres sentidos: económicamente, esto es, cada vez más sólido, asentado en la mejora de la competitividad, en la innovación y en la formación; medioambientalmente, que haga de la imprescindible gestión racional de los medios naturales también una oportunidad para impulsar nuevas actividades y nuevos empleos; y sostenible socialmente, en cuanto promotor y garante de la igualdad de oportunidades y de la cohesión social». y en este sentido, continua el preámbulo, «[l]a presente Ley de Economía Sostenible es una de las piezas más importantes de la Estrategia ya que aborda, transversalmente y con alcance estructural, muchos de los cambios que, con rango de ley, son necesarios para incentivar y acelerar el desarrollo de una economía más competitiva, más innovadora, capaz tanto de renovar los sectores productivos tradicionales como de abrirse decididamente a las nuevas actividades demandantes de empleos estables y de calidad». de acuerdo con lo anterior, el objeto de la ley es «introducir en el ordenamiento jurídico las reformas estructurales necesarias para crear condiciones que favorezcan un desarrollo económico sostenible» (art. 1); debiendo tenerse en cuenta que se introduce innecesaria y confusamente el adjetivo «económico» en el desarrollo sostenible, que ya está integrado en su concepción, mencionada antes. si se hubiera querido elaborar un verdadero texto normativo en materia de desarrollo sostenible, tal adjetivación no sería necesaria, ni en el título de la ley ni en su contenido; pero como veremos, el texto legal, a pesar de sus pretensiones y apariencia, no se refiere al desarrollo sostenible, tal como se entiende a nivel europeo, sino a partes del mismo, y a otras cuestiones (42). es más, tal confusión se refleja seguidamente pues la les entiende

42. martíneZ nietO, a., «el medio ambiente en la ley de economía sostenible», op. cit., p. 22, señala que «para ser verdaderamente una norma general de desarrollo sostenible debe tener un contenido natural que regule las bases de la sostenibilidad, es decir, la trabazón jurídica de la economía, el medio ambiente y la cohesión social».

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por «economía sostenible», a sus efectos, «un patrón de crecimiento que concilie el desarrollo económico, social y ambiental en una economía productiva y competitiva, que favorezca el empleo de calidad, la igualdad de oportunidades y la cohesión social, y que garantice el respeto ambiental y el uso racional de los recursos naturales, de forma que permita satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades» (art. 2), siguiendo, ahora sí, las pautas del informe brundtland de 1987, de la conferencia de río de 1992 y de la concepción europea del desarrollo sostenible (43), aunque después en el texto se entenderá de manera excesivamente amplia. además, en el título preliminar-les, el art. 3 incluye una serie de principios de actuación de los poderes públicos para impulsar la sostenibilidad de la economía española, relativos a la mejora de la competitividad, estabilidad de las finanzas públicas, fomento de la capacidad innovadora de las empresas, al ahorro y la eficiencia energética, promoción de las energías limpias, reducción de emisiones y eficaz tratamiento de residuos, racionalización de la construcción residencial, extensión y mejora de la calidad de la educación e impulso de la formación continua y finalmente al fortalecimiento y garantía del estado social. principios ciertamente relacionados con una concepción amplia del desarrollo sostenible (aunque el relativo a la formación continua, tal como está redactado, no se integra fácilmente en ella); debiendo resaltarse la casi ilimitada referencia al estado social (más propio de una declaración cuasiconstitucional que de un texto en materia de sostenibilidad, por su amplitud y generalidad) y la reducción excesiva de los principios ambientales a ciertos ámbitos concretos (energía, emisiones, residuos y urbanismo sostenible). en este sentido, y careciendo de una ley General del medio ambiente, el legislador podía haber aprovechado la ocasión para introducir algunos principios ambientales perfectamente acordes con el desarrollo sostenible (en la línea de los nuevos tratados europeos o de la carta francesa del medio ambiente). por otra parte, pero ya en el título i dedicado a la mejora del entorno económico, se establece que «las Administraciones Públicas revisarán periódica-

43. sanZ larruGa, F. j., «sostenibilidad ambiental y derecho administrativo: ¿nuevo remedio ante la crisis económica o una exigencia constitucional? a propósito de la nueva ley de economía sostenible», op. cit. p. 4.

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mente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación y a los objetivos de sostenibilidad» recogidos en el propio texto legal (art. 6). referencia a la sostenibilidad que debería ubicarse más propiamente en el título preliminar, y precisarse con carácter general, en el contexto normal de la concepción del desarrollo sostenible. 3.3.

LA REGULACIÓN DE CARÁCTER AMBIENTAL DE LA LEY DE ECONOMÍA SOSTENIBLE

de acuerdo con su preámbulo, el título iii de la ley «recoge disposiciones relativas a distintos ámbitos de la sostenibilidad ambiental»; y es efectivamente en él en el que se integra la mayor parte de la regulación ambiental de la ley, como veremos. sin embargo, en el amplio texto legal hay ciertas disposiciones ambientales específicas, que se enmarcan en otros ámbitos sustantivos, y a veces se utiliza el adjetivo sostenible de forma inadecuada, sin referencia ambiental alguna. así, en relación con esto último, en el título i-les, relativo a «mejora del entorno económico», se incluye un capítulo iv sobre «sostenibilidad financiera del sector público» (arts. 32 a 36) (44), en el que, a pesar de su rúbrica, únicamente se menciona la sostenibilidad presupuestaria de las administraciones públicas, la cual se entiende como «la capacidad para financiar los compromisos de gasto presentes y futuros», sin atender en modo alguno a los criterios sociales y ambientales, a los que intuitivamente nos lleva el concepto de sostenibilidad utilizado, y que obviamente entran de forma ordinaria en el concepto de sostenibilidad o de desarrollo sostenible. sin embargo, al referirse a la sostenibilidad en la gestión de las empresas públicas adscritas a la administración General del estado (art. 35 les), incluyendo las sociedades mercantiles y las entidades públicas empresariales, se establece que aquéllas la adaptarán a los principios enunciados en el texto, ya señalados, y se las obliga, de forma correcta para el objetivo de sostenibi-

44. de la lama-nOrieGa cardÚs, e., «sostenibilidad financiera del sector público», en baneGas nÚÑeZ, j. (dir.), y otros, Economía sostenible. Comentarios al Proyecto de Ley de Economía Sostenible (LES), op. cit., pp. 223-230.

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lidad, a adaptar, en el plazo de un año a contar desde la entrada en vigor de la ley, sus planes estratégicos: — para presentar anualmente informes de gobierno corporativo y memorias de sostenibilidad de acuerdo con los estándares comúnmente aceptados (con especial atención a la igualdad efectiva entre mujeres y hombres y a la plena integración de las personas con discapacidad, se dice; aunque de forma poco adecuada por ser cuestiones que no tienen mucho que ver con el desarrollo sostenible); — para revisar sus procesos productivos de bienes y servicios aplicando criterios de gestión ambiental orientados al cumplimiento de las normas reguladoras del sistema europeo de Gestión y auditoría medioambiental; — para favorecer la adopción de principios y prácticas de responsabilidad social empresarial por sus proveedores (de nuevo con referencias a la igualdad y a las personas con discapacidad, excediéndose otra vez de la concepción de sostenibilidad mantenido); — para incluir en sus procesos de contratación, cuando la naturaleza de los contratos lo permita, y siempre que sean compatibles con el derecho comunitario y se indiquen en el anuncio de licitación y el pliego o en el contrato, condiciones de ejecución referentes al nivel de emisión de gases de efecto invernadero y de mantenimiento o mejora de los valores medioambientales que pueden verse afectados por la ejecución del contrato; añadiendo que asimismo en los criterios de adjudicación de los contratos, cuando su objeto lo permita, y estas condiciones estén directamente vinculadas a éste, se valorará el ahorro y el uso eficiente del agua y de la energía y de los materiales, el coste ambiental del ciclo de la vida, los procedimientos y métodos de producción ecológicos, la generación y gestión de residuos o el uso de materiales reciclados y reutilizados o de materiales ecológicos, y — para optimizar el consumo energético de sus sedes e instalaciones, celebrando contratos de servicios energéticos que permitan reducir el consumo de energía, retribuyendo a la empresa contratista con ahorros obtenidos en la factura energética. además, se obliga a los departamentos u Organismos a los que se adscriban los grupos empresariales públicos a elaborar un plan de sostenibilidad del

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mismo donde se establezcan las medidas de apoyo, refuerzo y coordinación complementarias de las iniciativas de las empresas y se definan los mecanismos para el seguimiento y control de los objetivos de sostenibilidad asumidos por el grupo correspondiente. en este mismo título i, se incluye el capítulo v, relativo a «contratación pública y colaboración público-privada» (arts. 37 y 38) (45), con una relación algo más lejana con el medio ambiente ya que su objetivo es dar un impulso a la eficiencia en la contratación pública y financiación de la colaboración públicoprivada, al incluir nuevas obligaciones relativas a velar por la eficiencia y el mantenimiento de los términos acordados en la ejecución de los procesos de contratación pública, a favorecer la agilización de trámites, a valorar la innovación y la incorporación de alta tecnología como aspectos positivos en los procedimientos de contratación pública y a promover la participación de las pequeñas y medianas empresas y el acceso sin coste a la información, en los términos fijados por la ley de contratos del sector público de 2007 (modificada por la propia les). por otra parte, en el capítulo vi del mismo título, el art. 39 (46) hace referencia por primera vez en un texto legislativo a la responsabilidad social de las empresas (47), aunque sin especificar ni prever mediadas concretas (debiendo en-

45. laZcanO acedO, j. F., «contratación pública y colaboración público-privada», en baneGas nÚÑeZ, j. (dir.), y otros, Economía sostenible. Comentarios al Proyecto de Ley de Economía Sostenible (LES), op. cit., pp. 231-239, y calvO vÉrGeZ, j., «principales novedades introducidas por la ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible, en materia tributaria», en variOs autOres, La Ley de Economía Sostenible, Diario La Ley, núm. 7615, 20 de abril de 2011, pp. 17-21. sobre la colaboración público-privada, en general, ver Quintana lópeZ, t. (dir.), FernÁndeZ de Gatta sÁncHeZ, d., rOdríGueZ escancianO, s., GOnZÁleZ iGlesias, m. Á., y casares marcOs, a., Estado actual y perspectivas de la colaboración público-privada, cit. 46. sÁncHeZ GuitiÁn, b., «responsabilidad social de las empresas», en baneGas nÚÑeZ, j. (dir.), y otros, Economía sostenible. Comentarios al Proyecto de Ley de Economía Sostenible (LES), citado, pp. 241246, que llama la atención sobre la dificultad de establecer los indicadores a los que se refiere el texto, y objetivar los de carácter cualitativo. 47. sobre la responsabilidad social de las empresas y su significado, vid. aullí melladO, e., «integración de los factores ambientales en las estrategias empresariales», información Comercial Española (iCE), núm. 800/2002, monográfico sobre Desarrollo Sostenible; darnacutella y Gardella, m.ª m., Autorregulación y Derecho Público: la autorregulación regulada, prólogo de j. esteve pardO, ed. m. pons, madrid, 2005; FernÁndeZ de Gatta sÁncHeZ, d., «la responsabilidad social corporativa en materia ambiental. estado de la cuestión», Boletín Económico de información Comercial Española, núm. 2824/2004 []; FrancÉs, p., bOrreGO, a., y velayOs, c., Códigos éticos en los negocios, ed. pirámide, madrid, 2003, Olcese santOnja, O., Teoría y práctica del Buen Gobierno Corporativo, ed. m. pons, madrid, 2005.

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tenderse por tal la integración voluntaria por las empresas de las preocupaciones sociales y ambientales en sus actividades económicas y comerciales, así como en sus relaciones con los correspondientes grupos de interés). el texto legal establece que, con el objetivo de incentivar a las empresas, organizaciones e instituciones públicas o privadas, especialmente a las pequeñas y medianas y a las empresas individuales, a incorporar o desarrollar políticas de responsabilidad social, las administraciones públicas mantendrán una política de promoción de la responsabilidad social, difundiendo su conocimiento y las mejores prácticas existentes y estimulando el estudio y análisis sobre los efectos en materia de competitividad empresarial de las políticas de responsabilidad social. añadiendo que, en particular, el Gobierno pondrá a disposición de las mismas un conjunto de características e indicadores para su autoevaluación en la materia, así como modelos o referencias de «reporte» [sic], según los estándares internacionales. tales características, indicadores y modelos han de atender especialmente a los objetivos de transparencia en la gestión, buen gobierno corporativo, compromiso con lo local y el medio ambiente, respeto a los derechos humanos, mejora de las relaciones laborales, promoción de la integración de la mujer, de la igualdad efectiva entre mujeres y hombres y de la igualdad de oportunidades y accesibilidad universal de las personas discapacitadas y del consumo sostenible, todo ello de acuerdo con las recomendaciones que, en este sentido, haga el consejo estatal de responsabilidad social de las empresas (creado por real decreto 221/2008, de 15 de febrero, bOe del 29). además, las sociedades anónimas podrán hacer públicos con carácter anual sus políticas y resultados en materia de responsabilidad social empresarial a través de un informe específico basado en los objetivos, características, indicadores y estándares internacionales mencionados en los apartados anteriores; debiendo constar si ha sido verificado o no por terceras partes. en el caso de sociedades anónimas de más de 1.000 asalariados, este informe anual debe comunicarse al consejo estatal citado que permita efectuar un adecuado seguimiento sobre el grado de implantación de estas políticas en las grandes empresas españolas. Finalmente, aunque de manera poco concreta, se prevé que las empresas que alcancen un nivel mínimo en los anteriores indicadores puedan solicitar voluntariamente ser reconocidas como empresas socialmente responsables, según lo que establezca el mismo consejo citado.

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3.4.

LA SOSTENIBILIDAD MEDIOAMBIENTAL EN LA LEY DE ECONOMÍA SOSTENIBLE

teniendo en cuenta, como ya hemos resaltado, que en españa no disponemos de una ley General en materia de medio ambiente (48) y que los principios y las ideas esenciales en la materia no están contenidos en un texto básico único, ello hacía pensar que la elaboración de una ley tan ambiciosa (al menos por su título: ley de economía sostenible, y naturalmente por lo señalado en relación con el desarrollo sostenible, e incluso con la finalidad de abordar algunos de los problemas de la grave crisis económica actual) debía intentar tener tal carácter, incluir los principios referidos y, también, establecer el régimen general en la materia. no obstante, parece que se ha perdido la ocasión (a pesar de que sí se ha hecho en otros ámbitos de la ley) (49), al inclinarse el legislador por regular únicamente tres aspectos ambientales (relativos a la energía, el transporte y la reducción de emisiones, además de alguno relativo a la vivienda); es decir, se incluye una concepción parcial y fragmentada del desarrollo sostenible, regulando cuestiones que, más adecuadamente, debían integrarse en los correspondientes textos normativos sectoriales, dado que la nueva ley no tiene ningún objetivo codificador en la materia (y ello a pesar de los principios de buena regulación, recogidos en su art. 4) (50), y además deja fuera de su regulación otros ámbitos que con normalidad deberían incluirse en un texto legal relativo al desarrollo sostenible (como gestión de recursos, residuos, biodiversidad, etc.; con una visión general sobre éstos, si no se quería afectar a los textos legales que actualmente los regulan) (51). por ello, y sin perjuicio de lo que señalaremos seguidamente, ya podemos concluir que la ley de economía sostenible no responde totalmente a su título ni a su finali-

48. sobre los intentos de elaborar tal ley general y el análisis de los proyectos correspondientes, ver FernÁndeZ de Gatta sÁncHeZ, d., «Organización ambiental del estado», en lópeZ ramón, F. (dir.), y otros, Observatorio de Políticas Ambientales 1978-2006, ed. Fundación ecOdes-ministerio de medio ambienteed. thomson-aranzadi, cizur menor (navarra), 2006, pp. 175-212. 49. martíneZ nietO, a., «el medio ambiente en la ley de economía sostenible», op. cit., p. 22. 50. sanZ larruGa, F. j., «sostenibilidad ambiental y derecho administrativo: ¿nuevo remedio ante la crisis económica o una exigencia constitucional? a propósito de la nueva ley de economía sostenible», op. cit., pp. 7-8, señala que las prescripciones de la les mejor podrían «conformar las medidas integrantes de una estrategia de sostenibilidad ambiental» que de una norma jurídica. 51. martíneZ nietO, a., «el medio ambiente en la ley de economía sostenible», op. cit., p. 22.

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dad general, pues desde el punto de vista del objetivo ambiental su regulación es parcial (52); es más, los principios ambientales del art. 3 (relativos al ahorro y eficiencia energética, a la promoción de las energías limpias, reducción de emisiones y eficaz tratamiento de residuos, y a la racionalización de la construcción residencial) pueden considerarse más objetivos que propiamente principios en la materia (53). el título iii les, según su preámbulo, «contiene una serie de reformas que, desde la sostenibilidad medioambiental, inciden en los ámbitos centrales del modelo económico: la sostenibilidad del modelo energético, la reducción de emisiones, el transporte y movilidad sostenible, y, especialmente relevante en el caso español, el impulso del sector de la vivienda desde la perspectiva de la rehabilitación». y así, efectivamente, ése título, relativo a «sostenibilidad medioambiental» (arts. 77 a 111), está integrado por disposiciones relativas al modelo energético, a la reducción de emisiones, al transporte y la movilidad sostenible y a la rehabilitación y vivienda. 3.4.1.  Las previsiones de la Ley en materia de energía sin duda, las cuestiones energéticas son esenciales en cualquier país, siendo necesario por ello abordar (tanto en textos normativos como en otros instrumentos) los problemas concretos de forma realista; problemas que, por lo que se refiere a españa, son, entre otros, la excesiva dependencia del petróleo, y de determinadas áreas geográficas (algunas muy inestables o directamente en guerra), la exclusividad del suministro de gas por argelia, el mantenimiento de las energías renovables con costosas primas y el mantenimiento artificial y políticamente correcto del «parón» nuclear interno (pero comprándose esta energía a Francia en los casos de picos de consumo).

52. martíneZ nietO, a., «el medio ambiente en la ley de economía sostenible», op. cit., p. 22, señala, con toda razón, que el texto es «un agregado poco sistemático de contenidos escasamente relacionados», para continuar resaltando que «para ser verdaderamente una norma general de desarrollo sostenible debe tener un contenido natural que regule las bases de la sostenibilidad, es decir, la trabazón jurídica de la economía, el medio ambiente y la cohesión social», y concluir que «un empeño de esa naturaleza no se había intentado nunca, pero el resultado es desolador»; pregonando por la necesidad de «una Ley básica de desarrollo sostenible que describiera los principios jurídicos que han de seguirse para armonizar la protección ambiental, el crecimiento económico y la cohesión social en nuestro país» (oportunidad que, como ya hemos señalado, se ha perdido con esta ley). 53. martíneZ nietO, a., «el medio ambiente en la ley de economía sostenible», op. cit., p. 23.

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ante esta problemática situación, no parece que el texto de la ley vaya a solucionar algunos de ellos, pues lo que aporta son buenos deseos, reitera lo previsto en la unión europea y repite algunas de las previsiones en materia de planificación energética ya establecidas en otras leyes (como la relativa al sector eléctrico o sobre otros sectores energéticos) (54). el capítulo i, que se refiere al «modelo energético sostenible» (arts. 77 a 87) (55), comienza precisando los principios de la política energética (aunque más bien son objetivos, pues la propia les precisa que esa política «estará orientada» a garantizarlos), incluyendo como tales «la seguridad del suministro, la eficiencia económica y la sostenibilidad medioambiental», y enfatizando que «en especial, el modelo de consumo y de generación y distribución de energía debe ser compatible con la normativa y objetivos comunitarios y con los esfuerzos internacionales en la lucha contra el cambio climático» (art. 77.1.º). previsiones nada novedosas, al seguir la normativa de la unión europea y estar algunas en otros textos legales (p. ej., en materia de comercio de emisiones). en los párrafos siguientes, y de manera un tanto superflua, se adelanta el contenido del capítulo, al prever que «en la Ley se fijan objetivos nacionales de ahorro energético y participación de las energías renovables, se establece el marco procedimental para la elaboración de una planificación integral del modelo energético, se sientan las bases para la elaboración de los Planes de ahorro y eficiencia energética y se desarrollan las condiciones adecuadas para la existencia de un mercado energético competitivo»; para continuar seña-

54. martíneZ nietO, a., «el medio ambiente en la ley de economía sostenible», op. cit., p. 23, señala que la ley «no aporta soluciones, sino buenos deseos», y Fabra, n., «modelo energético sostenible», en FernÁndeZ villaverde, j., GaricanO, l., y baGÜÉs, m. (coord.), y otros, La Ley de Economía Sostenible y las reformas estructurales: 25 propuestas, ed. Fundación de estudios de economía aplicada-Fedea, madrid, 2010, pp. 88-93, refiriéndose al anteproyecto de ley, señala que el texto «no especifica las opciones regulatorias necesarias» para alcanzar el modelo propuesto, «limitándose a formular objetivos de política energética» y estimando que, si tales opciones no se concretan en textos sectoriales, las bases de la (ya) ley de economía sostenible «quedarán vacías de contenido»; pronunciándose finalmente muy críticamente sobre el nuevo texto. 55. Garamendi lecanda, a., «modelo energético sostenible», en baneGas nÚÑeZ, j. (dir.), y otros, Economía sostenible. Comentarios al Proyecto de Ley de Economía Sostenible (LES), citado, pp. 385-393; martíneZ nietO, a., «el medio ambiente en la ley de economía sostenible», op. cit., p. 23, y Fabra, n., «modelo energético sostenible», op. cit., pp. 88-93.

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lando que, con tal finalidad, el Gobierno de la nación impulsará la diversificación de las fuentes de suministro de energía, el desarrollo eficiente de las infraestructuras y redes inteligentes, la transparencia y competencia de los mercados energéticos, la suficiencia de las retribuciones, la creciente incorporación de las energías renovables y las políticas de ahorro y eficiencia (art. 77.2.º y 3.º). a continuación, siguiendo los acuerdos y las normas europeas en la materia (56), se establecen los objetivos nacionales en materia de ahorro y eficiencia energética y de energías renovables, y que son: alcanzar en 2020 un 20%, como mínimo, de energías renovables en el consumo de energía final bruto, con una cuota de energía procedente de energías renovables en todos los tipos de transporte en 2010 que sea como mínimo equivalente al 10% del consumo final de energía del sector transporte; adoptar estrategias y medidas de reducción de la demanda de energía primaria coherente con el objetivo europeo del 20% en 2020 y con los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero asumidos por españa. Objetivos estos que han de orientar el diseño y aprobación de las políticas públicas y, en especial, los incentivos públicos al desarrollo de las diversas fuentes de energía y a las medidas de eficiencia energética, previéndose la aprobación por el Gobierno de planes nacionales específicos en estas materias (art. 78). por otra parte, el nuevo texto (art. 79) prevé la aprobación por el Gobierno de un documento de planificación energética indicativa (teniendo en cuenta las singularidades de los sistemas energéticos insulares y extrapeninsulares), que establecerá un modelo de generación de energía acorde con los principios y objetivos señalados, recogiendo varios escenarios sobre la evolución futura de la demanda energética, sobre los recursos necesarios para satisfacerla, sobre las necesidades de nueva potencia y, en general, previsiones útiles para la toma de decisiones de inversión por la iniciativa privada y para las decisiones de política energética, fomentando un adecuado equilibrio entre la eficiencia del sistema, la seguridad de suministro y la protección del medio ambiente;

56. FernÁndeZ de Gatta sÁncHeZ, d., «unión europea y cambio climático: el régimen europeo del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero», Noticias de la Unión Europea, núm. 258/2006, pp. 5-25, y «la nueva política de la unión europea sobre cambio climático y comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero», Noticias de la Unión Europea, núm. 295/2009, pp. 21-54.

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estableciéndose asimismo sus objetivos, bajo diferentes escenarios de demanda, para el año 2020 (maximizar la participación de las energías renovables; reducir la participación de las energías con mayor potencial de emisiones de cO2; determinar los niveles de participación de la energía nuclear en la cesta de generación energética, de acuerdo con el calendario de operación de las centrales existentes y con las renovaciones que en su caso correspondan, teniendo en cuenta determinadas circunstancias, con lo que se mantiene el calendario de 40 años de vida útil de las actuales centrales nucleares, y reflejar la competitividad de las diferentes tecnologías en el largo plazo). además, se prevé que, de acuerdo con esa planificación, la legislación ordenará los incentivos públicos necesarios para cumplir los anteriores objetivos, de acuerdo con ciertos principios (garantía de un retorno adecuado de las inversiones en las tecnologías de régimen especial, que incentive un volumen de instalación compatible con los objetivos de los planes de energías; consideración de las curvas de aprendizaje de las distintas tecnologías hasta alcanzar el punto de competitividad con el coste del consumo de la energía, para fomentar cambios tecnológicos que mejoren la aportación de las energías renovables al sistema eléctrico; progresiva internacionalización de los costes; priorización en la incorporación de instalaciones que integren innovaciones tecnológicas o de gestión; y precisándose que, en todos los casos, los objetivos previstos se alcanzan teniendo en cuenta los principios de eficiencia económica entre las distintas alternativas y de sostenibilidad económica de las medidas que se adopten), y estableciendo la obligación del Gobierno de presentar a las cortes Generales un informe anual de seguimiento del documento de planificación. además, la planificación energética vinculante, prevista en la ley del sector eléctrico de 1997 y en la ley del sector de Hidrocarburos de 1998, se vincula a criterios que contribuyan a desarrollar un sistema energético seguro, eficiente y respetuoso con el medio ambiente; la cual se realizará de conformidad con el caso anterior y ha de tenerse en cuenta en el resto de instrumentos de planificación. los documentos de planificación se aprobarán por el consejo de ministros, tras el correspondiente procedimiento de audiencia pública, y se remitirán posteriormente a las costes Generales (art. 80). seguidamente, el art. 81 les crea la conferencia sectorial de energía como órgano de coordinación entre el estado y las comunidades autónomas en

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materia de preparación, desarrollo y aplicación de la planificación nacional sobre energía (estableciéndose las cuestiones en las que la conferencia debe intervenir necesariamente: preparación y formulación de los planes nacionales y regionales en materia de ahorro y eficiencia energética y energías renovables; coordinación, gestión y seguimiento de la aplicación por las comunidades autónomas de la política energética definida en la normativa y en los planes nacionales; intercambio de información y estadísticas energéticas, y formulación, financiación y gestión de proyectos y actuaciones concretas), y se prevé que ambas administraciones establezcan en esta materia marcos de cooperación y coordinación con las entidades locales. asimismo, se prevé (art. 82 les) que las administraciones públicas fomentarán la investigación, el desarrollo y la innovación en el ámbito de energías renovables y el ahorro y la eficiencia energética, potenciando el desarrollo de tecnologías limpias y que puedan contribuir a la reducción de emisiones (entre las que menciona las relativas al secuestro y almacenamiento o carbón limpio), así como las tecnologías que incorporen mayor gestionabilidad, innovación y eficiencia al sistema (en particular las que utilicen fuentes de energía primaria renovable). además, se establece que el Gobierno, en colaboración con las administraciones autonómicas y locales, aprobará distintos programas y medidas en estas materias (como redes de transporte y distribución inteligentes que mejoren el sistema, la implantación del vehículo eléctrico e híbrido enchufable, la mejora de la calidad y continuidad del servicio, entre otras); todo ello con el objetivo de disminuir las pérdidas en transporte y distribución eléctrica, mejorar la garantía, estabilidad y rendimiento del sistema eléctrico e incrementar la aportación térmica de origen renovable). por otra parte, el Gobierno establecerá los instrumentos de transparencia en información a los consumidores (sobre los costes del modelo de suministro energético, su composición, su origen y su impacto ambiental); se prevé que las administraciones públicas se asegurarán de que los consumidores dispongan de información completa, clara y comprensible sobre el consumo de energía y el impacto ambiental de los productos y equipos que utilicen energía, con la finalidad de que incorporen tales datos a sus decisiones de consumo, e igualmente se establece la aprobación de un procedimiento básico sobre certificación energética de los edificios existentes, conforme al cual se obtendrán los correspondientes certificados energéticos, que serán puestos a disposición de los compradores o usuarios de los edificios cuando los vendan o

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alquilen (art. 83). en este sentido, la dF 51.ª autoriza al Gobierno a aprobar, mediante real decreto, ese procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios existentes. en otro sentido, el art. 84 les prescribe una simplificación de los procedimientos administrativos relativos a las energías renovables y al ahorro y eficiencia energética; obligando a las administraciones públicas a eliminar barreras técnicas, administrativas y de mercado para el desarrollo de las energías renovables y el ahorro y la eficiencia energética, manteniendo la conservación del medio natural, y estableciendo que el ministerio de industria, turismo y comercio elaborará un catálogo de los procedimientos y trámites para implantar instalaciones de aprovechamiento de la energía de origen renovable y cogeneración de alta eficiencia, como guía para las administraciones públicas y promotores; debiendo ser tales trámites y exigencias adecuados a las distintas tecnologías, tamaños y usos, así como también plazos abreviados, y tasas y gravámenes reducidos. del mismo modo, el art. 85 establece que todas las administraciones públicas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, incorporarán los principios de ahorro y eficiencia energética y de utilización de fuentes de energía renovables entre los principios de actuación y, lo que debe ser destacado, en sus procedimientos de contratación, y, en relación con la administración General del estado y sus Organismos dependientes, sociedades mercantiles estatales, fundaciones del sector público estatal y otros, se prevé la elaboración de programas específicos con la finalidad de anticipar el cumplimiento de los objetivos fijados para 2020 y alcanzar en 2016 un 20% de ahorro energético; programas en los que se establecerán los requerimientos mínimos de calificación energética que deberá cumplir la adquisición de bienes y derechos etiquetados energéticamente, y la calificación mínima de los edificios y vehículos que integran el patrimonio de las administraciones públicas. para finalizar el capítulo (pues el art. 87 se refiere a una cuestión específica, como es la inversión del factor de agotamiento en el régimen de la minería), se prevé, mediante la realización de una evaluación general cada cuatro año (y sin perjuicio de los informes periódicos previstos en cada caso) el seguimiento y evaluación de los instrumentos de planificación previstos en la ley (es decir, de la planificación indicativa del modelo de generación de energía, de la planificación vinculante de las infraestructuras y redes de energía, de

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los planes de energías renovables y de los planes nacionales y programas de ahorro y eficiencia energética) (art. 86 les). Finalmente, la dF 21.ª prevé la obligación del Gobierno de la nación de remitir a las cortes Generales un proyecto de ley de eficiencia energética y energías renovables (y que, incumpliendo el plazo establecido de tres meses desde la entrada en vigor, aún no ha sido enviado), con la finalidad de avanzar en el cumplimiento de los objetivos de la propia ley. 3.4.2.  Las medidas en materia de reducción de emisiones en la parte de una ley sobre el desarrollo o economía sostenible, de acuerdo con la concepción señalada, relativa al medio ambiente, ha de haber necesariamente prescripciones en materia de emisiones al mismo, o, claro, sobre su reducción, siguiendo las pautas clásicas de cualquier política ambiental. y así parece en el capítulo ii les (arts. 88 a 92), cuya rúbrica es «reducción de emisiones»; pero tal idea es sólo aparente, ya que la nueva ley sólo regula las emisiones a la atmósfera, y más en concreto únicamente las relativas a los gases de efecto invernadero, dejando sin regular (no ya el régimen general, que sería lo adecuado) algunos aspectos de otro tipo de emisiones y su reducción (en relación con los residuos o los vertidos al agua, p. ej.) (57); pero además las disposiciones de la ley, que se dedican exclusivamente a cumplir la normativa europea, pueden tener un mejor encaje en las correspondientes

57. nava canO, j. j., «reducción de emisiones y otros aspectos medioambientales», en baneGas nÚÑeZ, j. (dir.), y otros, Economía sostenible. Comentarios al Proyecto de Ley de Economía Sostenible (LES), citado, pp. 395-405, con bastante razón, echa de menos una regulación complementaria sobre residuos, producción y consumo sostenibles y en materia de aguas, debido a la trascendencia de las mismas para el desarrollo sostenible, y de hecho propone algunos preceptos nuevos, a incluir en la futura les, en materia de residuos, producción y consumo sostenible, y aguas; martíneZ nietO, a., «el medio ambiente en la ley de economía sostenible», op. cit., p. 23, en este mismo sentido, señala que «El problema de la contaminación se reduce en la nueva Ley a las emisiones a la atmósfera (arts. 88-92), por tanto, no se mencionan los vertidos al medio acuático o marino, ni tampoco se toca el problema de los residuos sólidos de origen industrial o urbano. No hay propiamente normas, sino objetivos y mandatos a las Administraciones Públicas» en la materia, y del ríO, p., «reducción de emisiones», en FernÁndeZ villaverde, j., GaricanO, l., y baGÜÉs, m (coord.), y otros, La Ley de Economía Sostenible y las reformas estructurales: 25 propuestas, ed. Fundación de estudios de economía aplicada-Fedea, madrid, 2010, pp. 96-99, destacando que la materia de la reducción de emisiones es «una cuestión clave para la “sostenibilidad” de nuestro sistema económico», concluye que «quizá es más criticable lo que no está en el anteproyecto: instrumentos necesarios y que han sido defendidos históricamente por muchos economistas».

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leyes en la materia (sobre comercio de emisiones o almacenamiento geológico de dióxido de carbono). la les establece la obligación del Gobierno de la nación de impulsar las medidas para cumplir los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero asumidos por españa en el marco de la unión europea, a alcanzar en 2020 (art. 88) (58). para ello, se regula el régimen de la capacidad de absorción de carbono de los sumideros, y su aumento (art. 89), prescribiendo que las administraciones públicas, en el marco del consejo nacional del clima y la comisión de coordinación de políticas de cambio climático, adoptarán acciones para incentivar la participación de los propietarios públicos y privados y el sector forestal en el aumento de la capacidad de captación de cO2 de los sumideros españoles; y con el fin de conocer y determinar el carbono absorbido por las actividades de uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura en españa, el Gobierno de la nación, junto al resto de administraciones públicas, diseñará y desarrollará un sistema de información ágil, exhaustivo, preciso y eficaz en la materia, que será actualizado periódicamente y que tendrá carácter público y accesible. especialmente, las administraciones públicas promoverán el aumento y mejora de sumideros vinculados al uso forestal sostenible, que se evaluarán, entre otras fuentes, a partir del inventario Forestal nacional; para lo que se fomentarán acciones que den valor tanto a las producciones inmediatas como a las externalidades positivas que las áreas forestales producen (en especial, las relativas a la planificación y ordenación forestal a través de los planes y proyectos de gestión forestal sostenible; la agrupación de propietarios forestales para el desarrollo de explotaciones forestales como unidades de gestión planificada sostenible; la producción y comercialización de productos foresta-

58. en general, ver FernÁndeZ de Gatta sÁncHeZ, d., «unión europea y cambio climático: el régimen europeo del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero», Noticias UE, núm. 258/2006, pp. 5-25; «la nueva política de la unión europea sobre cambio climático y comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero», Noticias UE, núm. 295/2009, pp. 21-54, y «nuevas estrategias e instrumentos de la unión europea en materia de cambio climático y derechos de emisión», pendiente de publicación en Noticias de la Unión Europea. sobre la legislación, vid. GOnZÁleZ bustOs, m.ª Á., GOnZÁleZ iGlesias, m., y FernÁndeZ de Gatta sÁncHeZ, d., Legislación sobre el Cambio Climático, ed. tecnos, madrid, 2009.

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les procedentes de explotaciones nacionales con certificado de gestión forestal sostenible, así como productos derivados con certificación en su proceso productivo nacional; la conservación y mejora de la variabilidad genética de los recursos forestales; la prevención de los incendios forestales y otros daños, como plagas, tormentas, riadas y otros, y su impacto sobre el patrimonio natural y la biodiversidad; las iniciativas y proyectos dirigidos a la prevención de daños en los bosques, especialmente de incendios forestales, que agrupen agentes económicos y sociales, habitantes de zonas rurales, propietarios, empresas y Organismos públicos; el desarrollo y utilización de nuevas tecnologías para la prevención y lucha contra los daños en los bosques, especialmente incendios forestales, y el uso de la biomasa forestal en el marco de la generación de energía de fuentes de origen renovable). asimismo, las administraciones públicas promoverán medidas específicas para reducir las emisiones procedentes de los sistemas agrícolas a través del fomento de prácticas agrícolas ecológicas y sostenibles, entre otras. seguidamente, se regula un sistema voluntario de compensación de emisiones (art. 90 les) (59), al prever que las empresas y personas físicas que así lo deseen podrán compensar sus emisiones de cO2 a través de inversiones en incremento y mantenimiento de masas forestales, programas agrarios de reducción del cO2 y otros programas que se establezcan por la administración General del estado, en colaboración con las comunidades autónomas. en este sentido, el ministerio de medio ambiente, y medio rural y marino, previo informe del consejo asesor de medio ambiente y de la conferencia sectorial de medio ambiente, establecerá los criterios de compensación, verificación y obligaciones de mantenimiento e información asociadas, así como las inversiones que se considerarán a efectos de compensación; si bien la misma no será válida a los efectos del cumplimiento de la obligación de entrega anual de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el marco del régimen de comercio de derechos de emisión, aunque sí podrá tenerse en cuenta a efectos de la acreditación del cumplimiento de normas de gestión medioambiental y de información sobre obligaciones relativas a la protección del medio

59. martíneZ nietO, a., «el medio ambiente en la ley de economía sostenible», op. cit., p. 23, lo incluye entre las «normas para la sonrisa» de la ley, y del ríO, p., «reducción de emisiones», op. cit., p. 99, estima que tales medidas voluntarias «tienen una eficacia limitada en las políticas de reducción de emisiones».

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ambiente (según lo dispuesto en los arts. 70 y 103 de la ley de contratos del sector público de 2007). en esta misma línea se crea un Fondo de carácter público, adscrito a la secretaría de estado de cambio climático, con el objeto de generar actividad económica baja en carbono y contribuir al cumplimiento de los objetivos sobre reducción de emisiones de gases de efecto invernadero asumidos por españa mediante actuaciones de ámbito nacional. el Fondo se dedicará a la adquisición de créditos de carbono, en especial los derivados de proyectos realizados o promovidos por empresas en el marco de los mecanismos de Flexibilidad del protocolo de Kioto, según un futuro reglamento, con la finalidad de incentivar la participación de las empresas españolas en dichos mecanismos (60), y se destinará preferentemente a proyectos de eficiencia energética, energías renovables y gestión de residuos y a aquellos que representen un elevado componente de transferencia de tecnología en el país donde se lleven a cabo; previéndose que en la certificación de estas reducciones se atenderá a las normas internacionales correspondientes; siendo posible condicionar la adquisición de dichos créditos a la realización, por parte de las empresas, de inversiones en sectores no sujetos al comercio de derechos de emisión. los créditos de carbono adquiridos por el Fondo se constituirán en activos del estado y podrán enajenarse, en particular, si resultan innecesarias para atender los compromisos de reducción de españa en el marco del protocolo de Kioto, permitiendo la autofinanciación del Fondo. el régimen presupuestario, económico-financiero, contable y de control del Fondo será el previsto en la ley General presupuestaria; no sujetándose a la ley de contratos del sector público las operaciones de compra. la intervención General de la administración del estado controlará el Fondo. el Fondo estará dotado con aportaciones del estado, que atenderán a su gestión. la administración del Fondo se llevará a cabo por un órgano colegiado presidido por la secretaría de estado de cambio climático, que se regulará reglamentariamente, y en el que, en todo caso, participarán en él un representante de la secretaría de estado de Hacienda y presupuestos y otro de la abogacía

60. debe tenerse en cuenta que el régimen del protocolo finaliza el 31 de diciembre de 2012, que el régimen mundial no se ha acordado aún y que las normas europeas para 2013 en adelante ya se aprobaron.

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del estado; siendo responsable éste de aprobar las cuentas del Fondo. además, el Fondo contará con un órgano de carácter ejecutivo que, entre otras funciones, será responsable de la llevanza de su contabilidad y de la formulación de sus cuentas anuales. Finalmente, el art. 92 les incrementa la deducción por inversiones ambientales en el impuesto de sociedades. 3.4.3.  El transporte y la movilidad sostenible no cabe duda de que el transporte, en particular el realizado por carretera, constituye uno de los problemas ambientales más importantes de la actualidad, especialmente en españa (al contar con un parque de vehículos anticuados, que en su gran parte utilizan diésel, al no tener líneas de ferrocarril de alta velocidad apropiadas, sobre todo para mercancías, y al tener grandes problemas de gestión de los aeropuertos, y particularmente los medianos y pequeños, y debe tenerse en cuenta que la apuesta pública por el coche eléctrico generará un aumento considerable de la demanda eléctrica). por lo que, la importancia de regular adecuadamente estas materias es indiscutible, aunque se plantea si, dada su concreción y amplitud, no debería incluirse en un texto legal específico (de hecho, la da 19.ª prevé la elaboración de un proyecto de ley de movilidad sostenible) o incluso, dado lo anterior, se estima con razón que la les no aborda los principales retos en la materia, dándole un carácter eminentemente declarativo (61). efectivamente, el transporte y la movilidad sostenible es la materia regulada en el capítulo iii de este mismo título (arts. 93 a 106) (62), que se inicia, en una primera sección, con una regulación general del sector del transporte, co-

61. martíneZ nietO, a., «el medio ambiente en la ley de economía sostenible», op. cit., p. 23, lo estima así, pregonando la necesidad de elaborar una ley de movilidad sostenible, y bel, G., «las infraestructuras y los servicios de transporte», en FernÁndeZ villaverde, j., GaricanO, l., y baGÜÉs, m (coord.), y otros, La Ley de Economía Sostenible y las reformas estructurales: 25 propuestas, ed. Fundación de estudios de economía aplicada-Fedea, madrid, 2010, pp. 102-105. 62. cHacón GutiÉrreZ, l., «transporte y movilidad sostenible», en baneGas nÚÑeZ, j. (dir.), y otros, Economía sostenible. Comentarios al Proyecto de Ley de Economía Sostenible (LES), citado, pp. 407-428, y los trabajos de la nota anterior.

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menzando por plasmar unos principios generales en la materia (relativos a la garantía de los derechos de los operadores y usuarios, la promoción de la competencia, la gestión eficiente de operadores y de las administraciones públicas, la coherencia entre la inversión y calidad del servicio y las necesidades y preferencias de los usuarios, y el fomento de medio de transporte de menor coste ambiental y energético y de la intermodalidad), continúa con disposiciones en materia de promoción de la competencia y clasificación de los mercados de transporte (sin contenido ambiental), sobre los servicios de transporte de interés público y sobre la autonomía de gestión en estos mercados (arts. 93 a 96). a continuación, se prevén disposiciones en materia de planificación y gestión eficiente de las infraestructuras y de los servicios del transporte, estableciéndose como uno de los objetivos de la planificación nacional de las infraestructuras de transporte el relativo a la movilidad sostenible en términos económicos y ambientales, a través de proyectos cuya ejecución produzca una efectiva reducción de emisiones contaminantes y otros daños al medio ambiente, así como los relativos a los modos más sostenibles y eficientes, en particular los dirigidos a la incorporación de la innovación tecnológica y a la mejora de la eficiencia energética del transporte, entre otros (como la promoción de la competitividad económica, la cohesión social y territorial, potenciar la dimensión europea e internacional e impulsar el transporte de mercancías por ferrocarril). además, se establecen ciertas prioridades de la planificación nacional de las infraestructuras de transporte (como adaptar las líneas de la red básica para el transporte de mercancías por ferrocarril, adaptar ciertas líneas de la red ferroviaria de interés general a los niveles europeos, potenciar ciertas conexiones viarias y ferroviarias con puertos de interés general, impulsar la creación y mejora de los apartaderos y centros de cambio modal y otras actividades, mejorar las conexiones entre la red ferroviaria de alta velocidad y la convencional, desarrollar infraestructuras para el transporte y mejorar las conexiones ferroviarias internacionales); obligando a elaborar una memoria que evalúe el cumplimiento de los objetivos y prioridades anteriores y se analice el coste y el beneficio que en términos económicos y sociales comporta su ejecución. en último lugar, se prevé la creación por el ministerio de Fomento de un sistema de información sobre la red nacional de infraestructuras de transportes y de análisis y evaluación de la demanda de estos servicios (arts. 97 y 98).

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Finalmente, la última sección del capítulo se dedica a la movilidad sostenible (arts. 99 a 106 les), estableciendo en primer lugar algunos principios en la materia a cumplir por todas las administraciones públicas (relativos al acceso de los ciudadanos a los bienes y servicios en condiciones adecuadas, accesibles y seguras, y con el mínimo impacto ambiental y social posible, a la participación en la toma de decisiones en la materia, al cumplimiento de tratados internacionales sobre preservación del clima y la calidad ambiental, y la adecuación a las políticas europeas en la materia y al establecimiento de nuevos servicios de transportes, con ciertas condiciones) y los objetivos de la política publica de movilidad sostenible (relativos a contribuir a la mejora del medio ambiente urbano y la salud y seguridad de los ciudadanos y a la eficiencia de la economía gracias a un uso más racional de los recursos naturales, a integrar las políticas de desarrollo urbano, económico y de movilidad, a promover la disminución del consumo de energía y la mejora de la eficiencia energética, a fomentar los medios de transporte de menor coste social, económico, ambiental y energético, tanto para personas como para mercancías, así como el uso de los transportes público y colectivo y otros modos no motorizados, y fomentar la modalidad e intermodalidad de los diferentes medios de transporte, desarrollando modos alternativos al vehículo privado). seguidamente, se prevé la elaboración de planes de movilidad sostenible, de ámbito autonómico, supramunicipal o municipal, como conjunto de actuaciones cuyo objetivo es la implantación de formas de desplazamiento más sostenibles, priorizando la reducción del transporte individual en beneficio de los sistemas colectivos y de otros modos no motorizados de transporte y desarrollando aquellos que hagan compatibles crecimiento económico, cohesión social, seguridad vial y defensa del medio ambiente, garantizando de esta forma una mejor calidad de vida para los ciudadanos, debiendo incluir soluciones e iniciativas novedosas que reduzcan eficazmente el impacto ambiental de la movilidad, al menor coste posible; y se prescribe que su contenido mínimo integrará el diagnóstico de la situación, sus objetivos, las medidas a adoptar, los mecanismos de financiación y los procedimientos de seguimiento, evaluación y revisión, y un análisis de los costes y beneficios económicos, sociales y ambientales. además, como efectiva medida de fomento, a partir del 1 de enero de 2012 se supedita la concesión de cualquier ayuda o subvención a las administraciones autonómicas o entidades locales incluida en los presupuestos Generales del estado y destinada al transporte público urbano o me-

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tropolitano a que la entidad beneficiaria disponga del correspondiente plan de movilidad sostenible, y a su coherencia con la estrategia española de movilidad sostenible. en esta misma línea de actuación, se prevé que las administraciones competentes fomentarán igualmente el desarrollo de planes de transporte de empresas, con vistas a reducir el uso del automóvil y promover modos menos contaminantes en los desplazamientos de los trabajadores, en el marco de los planes de movilidad sostenible que hayan sido aprobados en su ámbito territorial. en otro sentido, el texto establece ciertas medidas de modernización tecnológica y uso eficiente de los medios de transporte, a llevar a cabo mediante iniciativas públicas estatales de eficiencia y ahorro energético (entre cuyos objetivos pueden destacarse la mejora de la eficiencia energética de las flotas de transporte, la renovación de la flota de vehículos de transporte colectivo de pasajeros y de mercancías mediante la incorporación de vehículos energéticamente más eficientes, el desarrollo de sistemas de certificación energética de empresas de transporte o el fomento del uso del vehículo eléctrico e híbrido, así como la dotación de aplicaciones e instalaciones de energías renovables ligadas a estos vehículos, y el fomento del uso de envases y embalajes sostenibles). Finalmente, en cumplimiento de la directiva 2009/33/ce, del parlamento europeo y del consejo, de 23 de abril de 2009, relativa a la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes (dOue l 120, 15-5-2009), se establece la promoción por los poderes adjudicadores del transporte limpio por carretera y la adquisición, por estos mismos, de vehículos de transportes por carretera limpios y energéticamente eficientes (arts. 105 y 106, y da 6.ª les); disposiciones de particular importancia al suponer la integración directa de ciertos aspectos ambientales en los contratos públicos correspondientes de compra de esos vehículos. en efecto, se prevé que los poderes adjudicadores (que son aquellos así definidos en la ley de contratos del sector público y en la ley sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, y los operadores que ejecuten obligaciones de servicio público, en el marco de la normativa relativa a los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera), en sus adquisiciones de vehículos de transporte por carretera que realicen a partir del 4 de diciembre de 2010 (fecha prevista en la directiva citada), tendrán en cuenta los impactos energético y ambiental de la

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utilización de la vida útil del vehículo (incluyendo al menos el consumo de energía, las emisiones de cO2 y las emisiones de nOx, nmHc y partículas), y aplicarán alguna de estas dos opciones: establecer especificaciones técnicas para el comportamiento energético y ecológico en la documentación relativa a la compra de los vehículos para los impactos considerados, así como para cualquier otro impacto ambiental adicional, o bien incluir los impactos energético y ambiental en la decisión de compra, de manera que, en los casos en que se lleve a cabo un procedimiento de contratación pública, se tendrán en cuenta esos impactos como criterios de adjudicación de aquéllos, y, en los supuestos en que esos impactos se cuantifiquen para su inclusión en la decisión de compra, se utilizará la metodología que establece la da 6.ª; estableciéndose en el texto las categorías de vehículos correspondientes que han de ser objeto de tales compras, así como aquellos que están excluidos (los de uso en obras, canteras, instalaciones portuarias o aeroportuarias, los de utilización por el ejército [sic], protección civil, servicios de bomberos y fuerzas responsables del mantenimiento del orden público [sic] y las máquinas móviles). 3.4.4.  Medio urbano sostenible: rehabilitación y vivienda la incidencia de la actividad urbanística y edificatoria en el medio ambiente, y viceversa, es visible tanto en tiempos pasados como en la actualidad. la trascendencia de esta relación deriva de la constatación de una realidad, cual es que la mayor parte de la vida y de la actividad humana, y por supuesto en la unión europea y en españa, se concentra en las ciudades. la necesidad de tener en cuenta este fenómeno de creciente urbanización «motorizada» y sus problemas reales han sido puestos de manifiesto desde hace años. efectivamente, parte de estas poco optimistas perspectivas se deben a los problemas que sufren en la actualidad las zonas urbanas y sus habitantes, entre los que destacan los de carácter ambiental (aunque, asimismo, deben señalarse los económicos, sociales, etc.). asimismo, por otra parte, debe tenerse en cuenta que la actividad edificatoria o de la construcción incide directa y estrechamente en el urbanismo y en la ordenación del territorio (así, ya la exposición de motivos de la ley del suelo de 1956 decía que «la vinculación de los edificios con la ciudad es tan íntima que al construir edificios no cabe olvidar que se está construyendo al mismo tiempo la ciudad»), afecta de forma destacable a los recursos naturales y ge-

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nera importantes procesos de contaminación, que van desde la obtención y fabricación de los materiales de construcción hasta la gestión de los residuos derivados de su demolición, pasando por las fases de la construcción de la edificación y la utilización del propio edificio. durante el proceso de edificación se generan residuos tóxicos, vertidos de productos químicos y residuos sólidos y especiales, por su volumen, y la incidencia ambiental continúa con el uso del edificio por la utilización de las calefacciones, refrigeración, uso de agua caliente, iluminación y otros servicios, cuyo funcionamiento en la gran mayoría de los casos deriva de los combustibles fósiles. en relación con estos problemas, la legislación europea y española (tanto del estado como de las comunidades autónomas, e incluso algunas ordenanzas locales) han regulado y desarrollado instrumentos en la línea del desarrollo sostenible, incluyendo nuevas normas de ordenación del territorio y urbanismo con objetivos ambientales, acciones sobre evaluación ambiental del planeamiento urbanístico, instrumentos de gestión más adecuados desde el punto de vista ambiental, medidas de rehabilitación y conservación del patrimonio edificado, así como en el ámbito de la edificación y sobre materiales de la construcción (63). el título iii les finaliza con varias disposiciones en materia de «rehabilitación y vivienda» (arts. 107 a 111), que no aportan más que buenas intenciones, y un aumento del intervencionismo administrativo (64).

63. Quintana lópeZ, t. (dir.), y otros, Derecho Urbanístico. Guía teórico-práctica, ed. tirant lo blanch, valencia, 2011; Quintana lópeZ, t., «la ciudad sostenible: conservación y rehabilitación del patrimonio arquitectónico», Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 22/2003, pp. 433-443, y FernÁndeZ de Gatta sÁncHeZ, d., «incidencia del medio ambiente y el desarrollo sostenible en el urbanismo y la edificación: de la política de la unión europea al código técnico de la edificación y la nueva ley de suelo», en variOs autOres, El Derecho Urbanístico del siglo xxi: Libro Homenaje al profesor Martín Bassols Coma, vol. 3 (Urbanismo y Estado de las Autonomías), ed. reus, madrid, 2008, pp. 74-130, y «el texto refundido de la ley de suelo de 20 de junio de 2008», en martín rebOllO, l., y bustillO bOladO, r. (dir.), y otros, Fundamentos de Derecho Urbanístico, 2.ª ed., tomo i, ed. thomson reuters-aranzadi, cizur menor (navarra), 2009, pp. 132-178. 64. laZcanO acedO, j. F., «rehabilitación y vivienda», en baneGas nÚÑeZ, j. (dir.), y otros, Economía sostenible. Comentarios al Proyecto de Ley de Economía Sostenible (LES), citado, pp. 429-436; martíneZ nietO, a., «el medio ambiente en la ley de economía sostenible», op. cit., pp. 23-24, y García mOntalvO, j., «vivienda», en FernÁndeZ villaverde, j., GaricanO, l., y baGÜÉs, m (coord.), y otros, La Ley de Economía Sostenible y las reformas estructurales: 25 propuestas, ed. Fundación de estudios de economía aplicada-Fedea, madrid, 2010, pp. 108-111.

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en primer término, el art. 107 establece unos fines comunes de las políticas públicas para un medio urbano sostenible, al establecer que los poderes públicos, de acuerdo con los principios de cohesión territorial y social, eficiencia energética y complejidad funcional, formularán y desarrollarán sus propias políticas al servicio de un medio urbano sostenible que: — posibilite el uso residencial en viviendas constitutivas de domicilio habitual en un contexto urbano seguro, salubre y adecuado, libre de ruidos y otras inmisiones contaminantes que excedan de los límites legalmente permitidos en cada momento y provisto del equipamiento, los servicios, los materiales y productos que eliminen o, en todo caso, minimicen, por aplicación de la mejor tecnología disponible en el mercado a precio razonable, las emisiones contaminantes, el consumo de agua, energía y la producción de residuos, y mejoren su gestión, — mejore la calidad ambiental y la funcionalidad de las dotaciones, infraestructuras y espacios públicos, — fomente unos servicios generales, incluidos los que aseguren el acceso universal a las nuevas tecnologías, más eficientes económica y ambientalmente en la gestión del agua, la energía y los residuos, — favorezca, por contar con las infraestructuras, dotaciones y servicios precisos, la localización de actividades de contenido económico generadoras de empleo estable y sostenibles ambientalmente, en especial las que faciliten el desarrollo de la investigación científica y nuevas tecnologías, — garantice el acceso equitativo de los ciudadanos a las dotaciones y los servicios y su movilidad, potenciando los medios de transporte, especialmente los de uso público, más eficientes energéticamente y menos contaminantes, — integre en el tejido urbano cuantos usos resulten compatibles con la función residencial, contribuyendo al equilibrio de ciudades y núcleos residenciales, para lo que se favorecerá la aproximación de servicios y dotaciones a la comunidad residente, evitando desplazamientos innecesarios, y — fomente el uso de materiales, productos y tecnologías limpias que reduzcan las emisiones contaminantes del sector de la construcción.

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seguidamente, se prevén diversos instrumentos de información al servicio de las políticas públicas para un medio urbano sostenible (como diversos censos de viviendas, instrumentos gráficos y mapas o el sistema público integrado sobre suelo y urbanismo, ya previsto en la ley de suelo de 2007 y en el texto refundido de esta ley de 2008, y aún no creado) (art. 108). a continuación, los arts. 109 y 110 establecen medidas en materia de renovación y rehabilitación del medio urbano. en primer término, se establece que la administración General del estado favorecerá, en colaboración con las administraciones competentes en la materia, las acciones de rehabilitación y renovación de la ciudad y los demás núcleos residenciales existentes que reúnan determinadas condiciones en línea con la sostenibilidad del medio urbano (así, las que tengan por objetivo la cualificación, revitalización y, en general, puesta en valor de las tramas y los tejidos correspondientes, y, complementariamente, de la extensión razonable de los mismos en el ámbito de su periferia inmediata, garantizando en todo caso un marco urbano coherente; las que se articulen preferentemente en planes, programas o instrumentos integrales que combinen las medidas de creación o mejora del espacio urbano con las de reequipamiento en dotaciones y servicios y garanticen su coherencia y eficacia, y las que contribuyan, cuando tengan carácter aislado, al objetivo anterior y a un marco urbano coherente). en segundo lugar, se establecen actuaciones de renovación y rehabilitación urbanas propiamente (que suponen la reforma de la urbanización o de las dotaciones y la rehabilitación de edificios, especialmente los de uso residencial, con alguna, varias o todas las finalidades previstas en el artículo 107 en ámbitos urbanos en los que, se den procesos de obsolescencia o degradación del tejido urbano y del patrimonio arquitectónico o de uno u otro, especialmente cuando una parte significativa de la población residente en tales ámbitos se encuentre en dificultades específicas por razón de la edad, la discapacidad, el empleo, la insuficiencia del ingreso medio u otras causas análogas), a las que deben cooperar todas las administraciones públicas. estas actuaciones así definidas tienen la consideración de actuaciones de transformación urbanística (según el art. 14.1.º trls 2008, siéndoles de aplicación el régimen legal de las actuaciones de urbanización o de dotación, según sea su objeto). los usuarios de viviendas o locales, por cualquier titulo, en edificios en que se realicen obras de rehabilitación en elementos o servicios comunes que les

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impidan el uso de unas u otros, tendrán derecho al realojo en otra vivienda o el uso de otro local que esté disponible en el propio edificio o en edificios colindantes o cercanos; teniendo derecho a una compensación económica que cubra el daño causado, en caso contrario. los programas, planes y demás instrumentos ordenadores de la rehabilitación de construcciones y edificios, además de contenerse en planes de ordenación urbanística, pueden aprobarse en forma independiente por los procedimientos de aprobación de las normas reglamentarias y tienen en todo caso, respecto de las construcciones y edificios afectados por ellos, los mismos efectos que los planes de ordenación urbanística (precisando además que, cuando éstos afecten a inmuebles declarados de interés cultural o sujetos a cualquier otro régimen de protección, deben ser informados favorablemente por el órgano competente de la administración cultural). su ejecución podrá concretarse mediante convenios entre la administración o entidad competente y los propietarios, sus comunidades y agrupaciones de éstas; siendo posible incluir ayudas públicas. incluso, en determinados supuestos, para edificios concretos y también mediante convenio, puede establecerse la ejecución privada de la rehabilitación por empresas que asuman la realización a su costa de las obras a cambio de la cesión de parte determinada del edificio rehabilitado. Finalmente, el art. 111 les establece varias acciones en materia de obras e instalaciones necesarias para la mejora y la sostenibilidad del medio urbano; previendo que la administración competente pueda ordenar la realización de obras de mejora hasta el importe máximo del deber legal, además de por motivos turísticos y culturales, en el supuesto de que la construcción o el edificio quede afectado por un programa, plan o cualquier otro instrumento legal de rehabilitación de viviendas, y se refieran a obras que sirvan para garantizar los derechos reconocidos por ley a las personas, especialmente las que padezcan alguna discapacidad, o vengan impuestas por normas legales sobrevenidas por razones de seguridad, adecuación de instalaciones y servicios mínimos, reducción de emisiones e inmisiones contaminantes de cualquier tipo y las necesarias para reducir los consumos de agua y energía; programas, planes e instrumentos cuya aprobación, así como la orden de ejecución de las obras comportan la declaración de la utilidad pública o, en su caso, el interés social, a los efectos de expropiación forzosa. además, se establece un régimen específico de estas obras a los efectos de la ley de propiedad Horizontal de 1960.

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3.4.5.  instrumentos de aplicación y evaluación de la Ley de Economía Sostenible el nuevo texto concluye (arts. 112-114) con la regulación del Fondo de economía sostenible (que fue creado en 2009), de competencia nacional, la exigencia de la necesaria coordinación administrativa en el seguimiento y evaluación de su propia aplicación, y la previsión de un informe bianual del Gobierno de la nación sobre la aplicación de la ley, a propuesta del ministerio de economía y Hacienda (y sorprendentemente sin contar con el ministerio de medio ambiente, y medio rural y marino). posteriormente, el real decreto-ley 8/2011, de 1 de julio (bOe del 7), ha desarrollado, y matizado, la ley de economía sostenible en materia de rehabilitación y de simplificación, silencio e intervención administrativa.

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