REVISIÓN HISTÓRICA DE PROCESOS DE PLANEACIÓN PARA EL PACÍFICO COLOMBIANO

Textos y edición:

Tabla de contenido

María Andrea Rueda Páramo Daniela Morales Cabral Luisa Fernanda Lema Vélez

Introducción

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El Pacífico Colombiano Características Generales

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Agradecimientos: Agradecemos a Mauricio Cabrera de WWF sus comentarios al borrador de este documento. Proyecto Conservación de la Biodiversidad y los paisajes impactados por la minería en la región del Chocó Biogeográfico. Cítese como: Fondo Acción. 2017. Revisión Histórica de Procesos de Planeación para el Pacífico Colombiano. Bogotá, D.C. 67 páginas

Características culturales de la región 7 Organización social de los pueblos indígenas Comunidades afrocolombianas

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Políticas públicas y proyectos de la región administrativa Pacífico Planes Nacionales de Desarrollo Plan Nacional de Desarrollo 1986-1990, Plan de Economía Social. Plan Nacional de Desarrollo 1990-1994, La revolución Pacífica. Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998, El Salto Social. Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002, Cambio para Construir la Paz. Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, Hacia un Estado Comunitario. Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Estado Comunitario: Desarrollo para Todos. Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, Prosperidad para Todos. Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un Nuevo País. Planes Regionales Plaidecop Plan Pacífico Biopacífico Agenda Pacífico XXI Plan Pazcífico Planes locales Plan de vida Embera Chami Plan Nacional de Desarrollo de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y Palenqueras (2010-2014).

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Análisis de los Planes Nacionales y Regionales del Pacífico Colombiano Análisis de resultados para el Pacífico Fortaleza de la economía Infraestructura Capital Humano Gestión y Finanzas públicas

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Conclusiones

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Referencias

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Bibliografía

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Anexos Anexo I: Listado de municipios que componen el Pacífico Anexo II: Listado de Áreas protegidas del Pacífico Colombiano

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Introducción La región Pacífico colombiana tiene una historia que suma su naturaleza, las olas que llegan al litoral y la constante unión de las comunidades por encontrar un refugio tranquilo y un progreso sostenible y viable. La riqueza de sus recursos y su estratégica ubicación para abrir mercados con otros países han orientado las ideas de desarrollo que diferentes entidades del gobierno han tenido sobre la región. El Fondo Acción desarrolló este compilado de las intervenciones públicas formuladas e implementadas en la región del Pacífico colombiano, con la finalidad de revisar sus fortalezas y debilidades. El primer capítulo presenta de forma muy general las características más relevantes de la región, en donde confluyen aspectos de índole natural, social, cultural y económica, condiciones relevantes para entender el punto de partida para formular políticas públicas para y desde la región. El segundo capítulo presenta las intervenciones planteadas y propuestas para desarrollar la región del Pacífico, formuladas desde los niveles nacional, regional y local. No obstante, debe resaltarse que no se encontraron evaluaciones o análisis de la ejecución de los Planes Nacionales de Desarrollo que sustenten con evidencia los avances o no sobre la región como resultado de dichos documentos de política pública, sin embargo, los diagnósticos de cada uno de los Planes reflejan poca mejoría o en ocasiones condiciones más críticas con respecto a la política inmediatamente anterior, lo cual cuestiona sobre la efectiva realización y focalización de las estrategias planteadas. Partiendo de la ausencia de evaluación de estas políticas públicas, en el tercer capítulo se realiza un análisis de los indicadores municipales presentados por el Departamento Nacional de Planeación para los 92 municipios de la franja del litoral Pacífico. Esto con el fin de evidenciar el grado de desarrollo, el impacto de las políticas públicas, e identificar el rumbo que se debe seguir para promover el desarrollo integral de la región y el cierre de brechas sociales y económicas intrarregionales. Finalmente, se presentan las conclusiones generales del documento, con algunas recomendaciones a tener en cuenta para construir una “Visión Pacífico”.

El Pacífico Colombiano Características Generales Según la división político-administrativa tradicional de Colombia tradicional, la región Pacífico se constituye por los departamentos del Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño. Esta división, si bien se ajusta a los límites departamentales y facilita su gestión a través de los representantes de gobierno, no tiene la misma homogeneidad de la región definida desde los elementos culturales y naturales. El CHOCÓ BIOGEOGRÁFICO COLOMBIANO, al cual nos referiremos como EL PACÍFICO1, y que es el objeto de este documento, se caracteriza por sus particularidades naturales y humanas. Se compone de 92 municipios (Anexo I) de los departamentos de Chocó (30 municipios, que corresponden a todo el departamento), Córdoba (2 municipios), Antioquia (16 municipios), Risaralda (2 municipios), Valle del Cauca (15 municipios), Cauca (5 municipios) y Nariño (22 municipios), los cuales cubren cerca de 112.189 Km22. Las características naturales del Pacífico son: • • • • • • • •

Es un territorio marino-costero en Océano Pacífico y en Mar Caribe Tiene diversidad geomorfológica Clima con condiciones de alta humedad y precipitación (precipitación anual entre 2.000 y 11.000 mm) Ecosistemas clasificados en cinco paisajes: llanura costera, llanura aluvial, terrazas, colinas altas, colinas bajas y serranías 75% de su área está bajo cobertura boscosa Ecosistemas estratégicos marinos: manglares, arrecifes de coral y praderas marinas de Thalassia testudinum Densa red hídrica de grandes caudales Áreas protegidas del sistema de parques nacionales: PNN Katíos, PNN Utría, PNN Las Orquídeas, PNN Sanquianga, PNN Farallones de Cali, PNN Gorgona, PNN Uramba-Bahía Málaga, PNN Munchique, PNN Tatama y PNN Paramillo, SFF Malpelo, SFa Acandí, Playón y Playona 3

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Para efectos de este documento el Pacífico se entiende como los 92 municipios del Chocó Biogeográfico. Cuando se hable de región administrativa Pacífico, se hace referencia a los cuatro departamentos (Chocó, Cauca, Valle del Cauca y Nariño). 2 Listado de municipios brindado por WWF en el marco del proyecto “Conservación de la biodiversidad en paisajes impactados por la minería de la Región del Chocó Biogeográfico”. Datos de área tomados de la ficha de caracterización municipal del Departamento Nacional de Planeación consultada en 2016. 3 Información tomada de: (IIAP ,s.f.); (FAO,2002), (IDEAM, s.f);, (PNN, s.f.)

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El Pacífico, es una zona de interés nacional e internacional por ser una de las regiones con mayor diversidad biológica del planeta (Botero, 2010), por su diversidad cultural y étnica, y porque su ubicación frente al Océano Pacífico la convierte en una opción de entrada y salida de diferentes mercados.

Mapa 1. Mapa Región Administrativa Pacífico vs. el Pacífico. Región Administrativa Pacífico (Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño) corresponde al color blanco y el Pacífico (92 municipios) al color naranja. Elaboración propia con listado de municipios brindado por WWF en el marco del proyecto “Conservación de la biodiversidad en paisajes impactados por la minería de la Región del Chocó Biogeográfico”

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Una de las características más representativas de la región administrativa Pacífico es que es una zona cubierta por extensas áreas de bosque; si bien corresponde a la región con menor extensión del país, para el año 2002 se estimaba que por lo menos el 75% de su área era cobertura boscosa (FAO, 2002). Sin embargo, se reportan tasas de deforestación muy altas, en el año 2013 la deforestación era de 5.028 ha año, y para el 2014 aumentó a 13.855 ha año, de acuerdo al monitoreo de bosque que realiza el IDEAM (IDEAM, 2015).

Mapa 2. Bosques y deforestación en el Pacífico. El mapa muestra masas de bosque y dinámicas de regeneración y deforestación para el periodo 2013 – 2014. Modificado de Mapa de Cambio de Bosque Colombia- Área Continenta. Fuente: IDEAM, 2016.

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El Censo Nacional Agropecuario de 2014 registra que el 90,7 % del territorio ocupado por comunidades negras e indígenas del Pacífico tiene una cobertura de bosque natural, como se representa en la Figura 1. Figura 1. Uso del suelo en los territorios de grupos étnicos en el Pacífico. Fuente: DANE, 2014.

De acuerdo con los datos reportados por el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, la región administrativa Pacífico, presenta altos niveles de pobreza con respecto al promedio nacional. En general, tienen altos niveles de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Chocó es el departamento más pobre del país; varios de sus municipios registran un NBI entre 90 y 100 %. En el sector salud, la tasa de mortalidad infantil de la región es la más alta con 34,6 % (comparada con la Andina que es de 13,7 %). En lo que respecta a educación las cifras no son mejores, pues la cobertura corresponde al 18,5 % y la tasa de analfabetismo es de 17,8 %. Así mismo, la cobertura de acueducto es de 37,8 % (DNP, 2014).

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Mapa 3. NBI Región Pacífico. El mapa muestra los niveles de NBI por municipio. Fuente: Elaboración propia con datos tomados de la ficha de caracterización municipal del DNP consultado en el 2016

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La economía comenzó a desarrollarse en el Pacífico basada en productos primarios, explotados por mano de obra esclava; esto significó el establecimiento de estructuras sociales poco desarrolladas con instituciones frágiles (Viloria de la Hoz, 2008). Lo anterior explica parcialmente las condiciones socioeconómicas actuales, que continúan basadas en la extracción de los recursos de la zona. Respecto a sus actividades económicas, el Censo Nacional Agropecuario de 2014 señala que cerca de 4,3 millones de hectáreas de la región admnistrativa del Pacífico Colombiano (Cauca, Chocó, Valle del Cauca y Nariño) (lo cual corresponde al 32,8%) se destinan actualmente al desarrollo de actividades agropecuarias. Nariño y Cauca son los dos departamentos que han destinado las mayor cantidad de unidades de producción agropecuarias (UPA) al uso agrícola del país. Cerca del 70% de las actividades agrícolas son desarrolladas para subsistencia (DANE, 2014). Estas se realizan principalmente en tres tipos de suelo: (i) las partes bajas de los ríos, como diques naturales; (ii) las zonas pantanosas cercanas a los diques y (iii) las colinas. Es común el desarrollo de azoteas donde se siembran las plantas y despúes se realiza el respectivo transplante (Tabares & Gánem, 2012). Los cultivos que más se encuentran son el maíz, plátano, yuca, batatas, ñame, entre otros (West, 2000). Se encuentran frutales como lo son el chontaduro, coco, papaya, guayaba, guamo, aguacate, anón, guanábana, chirimoya, cacao, zapote, cítricos, etc. Adicionalmente, se desarrollan las siguientes actividades: Cría y caza de animales: Se cazan animales como la guagua, guatín, nutria, saíno, tatabro o tapir, cocodrilo, caimanes, iguanas. También se aprovechan otros animales como monos, la piel de jaguares, pumas, tigrillos, zorros, oso perezoso, oso hormiguero, serpientes y diferentes especies de aves. Pesca: La pesca es un valioso recurso aprovechado usualmente por los habitantes de la región.El bagre ha sido un producto de gran provecho en los ríos de agua dulce, junto con el micuro, el capitán y la mojarra. En el río Atrato solían ser abundantes el dentón y el bocachico. Se desarrolla pesca marítima en los manglares como aguas profundas, se capturan por ejemplo: tiburones, atunes y dorados. También se capturan almejas, pianguas y camarones. Aprovechamiento forestal: El auge maderero comenzó en la década de 1930. Se aprovecha madera fina como cedros. También madera blanda para producir tríplex. El mangle también es aprovechado, principalmente su corteza. El proceso exige tumbar el árbol, por lo que se han destrozado grandes extensiones de bosques de mangle a lo largo de la región (Tripp, 2001). Se debe resaltar que la mayoría del aprovechamiento forestal que se realiza en la zona es ilegal. Actividades mineras: El principal mineral explotado en la región es el oro, así como también diminutas cantidades de platino. Su aprovechamiento se lleva a cabo en los ríos Atrato, San Juan Calima, Iscuandé, Santiago, Condoto, Iró y Opogadó (West, 2000). 6

Figura 2. Producción de oro en los municipios del Pacífico desde el año 2004 hasta junio de 2016. Fuente: Elaboración propia con datos tomados del SIMCO, 2016.

De esta manera la explotación de oro de aluvión en la región del Pacífico es una realidad que impacta negativamente la biodiversidad y genera afectaciones en la salud de la población local. Para el año 2014, existían 78.939 hectáreas del territorio nacional con evidencias físicas de explotación de oro de aluvión, distribuidas en 17 de los 32 departamentos del país. El 24% de los departamentos afectados por la actividad están ubicados en el litoral Pacífico. Adicionalmente, esta actividad había ocasionado al 2014 la pérdida total de cobertura vegetal de alto valor ambiental en un área de 24.450 hectáreas, de las cuales el 77 % eran del departamento de Chocó (UNODC, 2016). Características culturales de la región La población de la región administrativa Pacífico está compuesta por comunidades negras, indígenas (Mapa 4), blancos y sus mezclas, con un marcado predominio de afrodescendientes, quienes comprenden cerca del 80 % de la población total (DANE, 2005). El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) reporta que el 82,1 % de la población del departamento de Chocó es afrodescendiente y el 12,7 % es indígena. Así mismo, el Cauca alberga la mayor agrupación indígena del país (DANE, 2005). Las comunidades negras e indígenas tienen su propio sistema de creencias, valores, formas, mecanismos de vida y relacionamiento, así como prácticas de organización, gobierno, autoridad y resolución de conflictos. Han adaptado su vida a las condiciones naturales de la región y a las variaciones ecosistémicas, desde los litorales costeros hasta las zonas montañosas. Según su cosmovisión, el territorio constituye todos los lugares en donde viven, trabajan y en general, lo que los rodea. Reconocen que sin dicho territorio no existirían, por tanto su convivencia se desarrolla en armonía con su entorno, basada en el manejo de las cuencas, montañas y circulación de animales (Oslender, 2008). 7

Mapa 4. Distribución de las comunidades afrodescendientes e indígenas en el Pacífico. Mapa del Pacífico colombiano con la ubicación de los territorios colectivos de comunidades negras (amarillo) y resguardos indígenas (naranja). Fuente: Observatorio de Territorios Étnicos, s.f.

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Organización social de los pueblos indígenas La actual organización social de los pueblos indígenas se soporta en el desarrollo normativo que incluye la Ley 89 del año 18904, su participación en la Asamblea Nacional Constituyente5 que derivó en la Constitución Política Colombiana de 1991, y la Ley 21 del mismo año. Estas normas entre otros factores, permitieron la supervivencia de algunos resguardos indígenas, así como su protección por parte del Estado. Los Resguardos son los espacios territoriales ocupados por los indígenas, los cuales son de propiedad colectiva, no son enajenables y deben estar amparados por un título que les brinde soporte jurídico. La Constitución Política de Colombia define como Entidades Territoriales a los territorios indígenas (Artículo 286) que gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, tienen derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales (Artículo 287). Internamente las comunidades indígenas se organizan a través de los Cabildos, los cuales tienen reconocimiento de la comunidad como la autoridad tradicional y son reconocidos legalmente como una Entidad Especial del Estado colombiano para administrar los territorios Indígenas. Por otro lado, también existen las Asociaciones, encargadas eminentemente de la coordinación y administración zonal, entre ellas, las asociaciones zonales de cabildos, cabildos mayores y consejos territoriales (CRIC, s.f). A nivel nacional, la Organización Nacional Indígena de Colombia-ONIC es la entidad que busca velar por los intereses indígenas del País, y defender y proyectar sus derechos especiales, colectivos y culturales. La ONIC nació a partir del Consejo Regional Indígena del Cauca-CRIC el cual fue constituido en 1971 como un dinamizador de los procesos reivindicatorios y de resistencia que adelantaban los pueblos indígenas colombianos a lo largo de la geografía nacional. A sus espacios de trabajo asistían autoridades y delegados indígenas de otros pueblos y comunidades indígenas de Colombia, lo cual llevo a la necesidad de conformar una entidad organizativa nacional que los representará (ONIC, s.f). La ONIC reporta 47 organizaciones indígenas zonales y regionales coordinadas bajo su estructura para 2016 (ONIC, s.f) En la estructura de la ONIC se encuentra: (i) El Congreso Nacional que constituye la máxima autoridad de gobierno de los pueblos indígenas de la ONIC. (ii) La Asamblea de Autoridades

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Ley 89 de 1890 “Por la cual se determina la manera como deben ser gobernados los salvajes que vayan reduciéndose a la vida civilizada”. En todos los lugares en que se encuentre establecida una parcialidad de indígenas habrá un pequeño Cabildo nombrado por éstos conforme a sus costumbres. El período de duración de dicho Cabildo será de un año, de 1º. De Enero a 31 de Diciembre. Para tomar posesión de sus puestos no necesitan los miembros del Cabildo de otra formalidad que la de ser reconocidos por la parcialidad ante el Cabildo cesante y á presencia del Alcalde del Distrito. 5 El presidente Virgilio Barco convocó a una Asamblea Nacional Constituyente, en la cual los indígenas lograron su reconocimiento y respeto en la Constitución Política de 1991.

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que está integrada por los Consejeros mayores de las filiales de la ONIC, es la máxima autoridad de la organización mientras no se encuentre reunido el Congreso, y, (iii) El Parlamento Indígena que es el órgano encargado de elaborar y discutir las leyes propias en el marco de la autonomía de los pueblos indígenas (ONIC, s.f). Comunidades afrocolombianas En los años 70s y 80s, los afrodescendientes se organizaron creando Comités Locales, como instancia de gobierno, un ejemplo claro fue la Asociación Campesina del Atrato (ACIA), hoy en día Consejo Comunitario Mayor del Medio Atrato, donde se acuñó el concepto de territorio para las comunidades negras, como el medio para mantener su cultura. La ACIA logró la adopción del Acuerdo 88 de CODECHOCO, por medio del cual se reservaron 600 mil hectáreas para desarrollar en ellas un Plan de Manejo Integral que albergara su cultura. Dicho Acuerdo constituyó uno de los resultados más importantes de la organización social (Consejo Comunitario Mayor del Medio Atrato, s.f). Las comunidades negras, al igual que los pueblos indígenas, participaron en la Asamblea Nacional Constituyente, en la cual promovieron la inclusión del Artículo 55 (transitorio) en la Constitución Política, señalando que se debía expedir una ley que reconociera a las comunidades negras que habían ocupado tierras baldías en las zonas ribereñas de la Cuenca del Pacífico. Dos años después, se adoptó la Ley 70 de 1993 6 , en la cual se estableció que las comunidades debían formar un Consejo Comunitario, como forma de administración interna, antes de recibir en propiedad colectiva las tierras que el Estados les adjudicaría. Los Consejos Comunitarios son entonces, las unidades territoriales y administrativas de los territorios titulados y se organizan de la siguiente manera (Figura 3):

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partir de la Ley 70 de 1993 el Estado colombiano reconoció y aceptó proteger la diversidad étnica y cultural y el derecho a la igualdad de todas las culturas que conforman la nacionalidad colombiana; se comprometió a velar por el respeto a la integridad y la dignidad de la vida cultural de las comunidades negras; asumió incluir la participación de las comunidades negras y sus organizaciones, sin detrimento de su autonomía, en las decisiones que afecta a la Nación, en virtud de su igualdad; y asumió proteger su ambiente atendiendo a las relaciones establecidas por las comunidades negras con la naturaleza (Rodríguez, s.f.).

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Figura 3. Organización interna de los Consejos Comunitarios Fuente: elaboración propia

Políticas públicas y proyectos de la región administrativa Pacífico Recurrentemente en los Planes Nacionales de Desarrollo desde el año 1986, el gobierno ha reconocido la problemática de la región en sus diagnósticos y ha formulado estrategias para intervenirla. El modelo usualmente propuesto por los Planes se ha basado en la construcción de infraestructura de servicios públicos (acueducto, alcantarillado, energía y telecomunicaciones), estrategias sectoriales para contribuir con el cierre de la brecha de los índices sociales y económicos de la región y generar equidad regional e igualdad en cuanto a las condiciones sociales y las oportunidades de desarrollo; así como promover la conectividad de la región, tanto interna como externa, a partir de la generación de carreteras, vías férreas y puertos marítimos. Sin embargo, los índices de la región evidencian que la mayoría de estas propuestas no se han hecho realidad (como se presenta en el capítulo 3). También se han adoptado Planes Regionales, muchos de ellos apoyados económica y técnicamente por organismos de cooperación internacional. A través de estos, se ha promovido el desarrollo competitivo de la región Pacífico a partir del aprovechamiento de sus recursos y la generación de mejores condiciones de vida para la población local. Finalmente, también las comunidades locales (negras e indígenas) han promovido la elaboración y adopción de documentos orientadores del etnodesarrollo de acuerdo con su cosmovisión, cultura y creencias; los cuales deben considerarse una base en el momento de formular políticas públicas. A continuación se presenta un breve resumen de lo que señalan cada una de las políticas mencionadas con antelación:

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Planes Nacionales de Desarrollo La información que se expone sobre los Planes Nacionales de Desarrollo se presenta de forma descriptiva según lo señalado textualmente en los respectivos documentos, sin embargo, no existe evaluación de indicadores que permita establecer si las acciones propuestas fueron efectivamente desarrolladas. Plan Nacional de Desarrollo 1986-1990, Plan de Economía Social. El Plan de Economía Social tuvo la “justicia social” como un elemento orientador de la actividad estatal, cuyo propósito principal era buscar una sociedad menos desigual y más justa. En este contexto, se promovieron tres estrategias nacionales: el desarrollo social, económico y el manejo macroeconómico. En el Plan se cita el contexto político y social del momento, caracterizado por el centralismo, con una gestión que resultaba ineficiente, sumado a instituciones departamentales y municipales débiles. También señala que el desarrollo económico a nivel nacional era preocupante por la pérdida de dinamismo de los sectores agropecuario e industria, junto con una mayor importación de productos, una mala planificación en la utilización del suelo, reducción del área sembrada, un imperfecto mercado de tierras que elevaron su precio y dificultaron su acceso, un uso superior del agua en los distritos de riego con respecto a las recomendaciones técnicas y una baja explotación de los recursos forestal y pesquero, pero acompañados de tala indiscriminada en algunas regiones, así como sobre explotación de algunas especies pesqueras. Para los cuatro departamentos de la región administrativa del Pacífico (Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño) el principal problema señalado por el Plan era que la economía de la región presentaba una de las estructuras más débiles y desarticuladas del país, por tanto su propósito fue modernizar la región y convertirla en un escenario fundamental de carácter internacional para el siglo XXI. Por otra parte, según el diagnóstico del Plan, la región administrativa presentó las peores condiciones nacionales en términos de salud y educación 7. En cuanto al desarrollo agrícola, los departamentos de Chocó, Cauca y Nariño tenían las estructuras más débiles, pues la actividad productiva del país se concentraba en los departamentos que contaban con una agricultura comercial tecnificada o una producción cafetera significativa. Así las cosas, el Gobierno planteó una política nacional de fortalecimiento del sector agropecuario por medio de la cual fomentó el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, bajo las normas vigentes, la formulación de programas especiales del manejo de las cuencas (Tabla 1) 8, el respeto de la vocación del suelo, el impulso a la reforestación, la asignación de tierras a campesinos pobres y a comunidades indígenas, y el fomento de

7 La

expectativa de vida al nacer de los departamentos de Chocó, Cauca y Nariño es de 47 años, a su vez estos departamentos reportan una alta tasa de mortalidad infantil y un alto índice de analfabetismo. 8 A pesar de la riqueza en cuencas hidrográficas, al día de hoy, 2017, 27 años después, sólo se encuentran los POMCAS señalados en la tabla 1 según comunicación informal con diferentes entidades estatales.

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créditos para el desarrollo del sector. De manera complementaria, se promovieron las exportaciones de productos pesqueros, acompañado de la creación del Fondo de Estabilización de Precios para impulsar mercados futuros. Entre las estrategias propuestas para contribuir en la educación se incluyó un programa de etnoeducación para las comunidades negras e indígenas para todo el territorio nacional, con el fin de que éstas fueran atendidas mediante un plan diferencial con investigaciones etnolingüísticas, currículos adecuados, asesoría técnica y perfeccionamiento de la infraestructura. La etnoeducación había sido reconocida por el Ministerio de Educación en el año 1985 mediante la legalización de los programas, aspirando que fuera una educación para el fortalecimiento de la autonomía cultural propia de cada etnia (Arbeláez, 2008) En el Plan Nacional de Desarrollo únicamente se evidenciaron iniciativas puntuales para la región Pacífica relativas al fomento de la infraestructura para estimular el comercio exterior. Sin embargo, durante el cuatrienio se diseñaron proyectos regionales, con estrategias que buscaban el desarrollo integral de la región (descritas más adelante). Durante el desarrollo de éste período de gobierno, en el año 1987, se conformó el Consejo Colombiano de Cooperación en el Pacífico, el cual identificó y promocionó programas de cooperación e intercambio comercial y diseñó proyectos, como un puerto en Bahía Cupica, uno en el Golfo de Urabá, la unión de ambos puertos mediante un ferrocarril paralelo a la carretera Panamericana, la construcción de poliductos y oleoductos, y el desarrollo de áreas de transformación industrial próximas a los puertos (López, 2009 ). 

El puerto de Bahía Cupica a la fecha no ha sido construido, aunque ha estado priorizado en los planes de expansión portuaria del país.

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Tabla 1. Listado de POMCAS declarados en el Pacífico 9 Quebradas con declaración de POMCA (no necesariamente formulados) Autoridad Ambiental Río - Quebrada Municipio CODECHOCO Q. Mojahuevos San José del Palmar CODECHOCO Q. Quita Arrechera Cantón de San Pablo CODECHOCO Q. Santa Catalina Tadó CODECHOCO Río Cabí Quibdó CODECHOCO Río Capurgana Acandí CODECHOCO Río Certegui Cértegui CODECHOCO Río Cutí Unguía CODECHOCO Río Dipurdú Medio San Juan CODECHOCO Río La Batatilla Acandí CODECHOCO Río Opogodó Condoto, Medio San Juan CODECHOCO Río Unguía Unguía CODECHOCO Río Condoto Condoto, Medio San Juan, Río Iro CODECHOCO Q. Coredó Bajo Baudó CODECHOCO Q. El Caraño Quibdó CODECHOCO Q. La Chiquita Atrato CODECHOCO Q. La Honda Istmina CODECHOCO Q. la Seca Bahía Solano CODECHOCO Q. La Sucia Carmen de Atrato CODECHOCO Q. la Tatabrera Lloró CODECHOCO Q. Maiz Blanco Alto Baudó CODECHOCO Q. Mojahuevos San José del Palmar CODECHOCO Q. Quita Arrechera Cantón de San Pablo CODECHOCO Q. Santa Catalina Tadó CODECHOCO Río Cabí Quibdó CODECHOCO Río Capurgana Acandí CODECHOCO Río Certegui Cértegui CODECHOCO Río Dipurdú Medio San Juan CODECHOCO Río La Batatilla Acandí CODECHOCO Río Opogodó Condoto, Medio San Juan CODECHOCO Río Unguía Unguía CORPOURABA Río Apartadó Churidó, San José de Apartado CORPOURABA Río Chigorodó Chigorodó CORPOURABA Río Turbo Turbo CORANTIOQUIA Río Tigui Argelia CARSUCRE, CVS, Río Sinú Montería, Cereté, San Carlos, Ciénaga de Oro, Sahagún, Tierralta, UAESPNN Valencia, Lorica, Purísima, Momil, San Andrés de Sotavento, San Antero, San Pelayo, Cotorra y San Bernardo del Viento. CORPONARIÑO Río Blanco Guachucal, Carlosama, Cumbal y Aldana CORPONARIÑO Río Güisa Tumaco, Barbacoas, Ricaurte, Mallama y Cumbal CVC Río Dagua Buenaventura, Calima-El Darién, Dagua, La Cumbre, Restrepo, Vijes, Yotoco, Yumbo CVC Río Calima Buenaventura, Calima-El Darién, Restrepo, Dagua, Yotoco

9 Comunicación

informal con diferentes entidades estatales.

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Plan Nacional de Desarrollo 1990-1994, La revolución Pacífica. El Plan denominado La Revolución Pacífica, estableció una estrategia marcada en el desarrollo social bajo el amparo de que la pobreza y la desigualdad se podían combatir con la acción decidida del Estado, integrando los componentes social y económico. El diagnóstico del Plan resaltó la presencia de una alta tasa de analfabetismo en los departamentos de la costa Pacífica, así como en la población indígena. En el campo de la salud, los cuatro departamentos de la región del Pacífico nuevamente reportaron altos índices de mortalidad, con casos graves de afectaciones ocasionadas por la carencia de agua potable, es decir, enfermedades infecciosas de origen hídrico, lo cual está relacionado con una cobertura deficiente de acueducto y alcantarillado. Este Plan Nacional de Desarrollo priorizó proyectos enmarcados en la política de adecuación de tierras (importante para el desarrollo agrícola en la medida que se invierte en riego y contribuye en la expansión de la frontera agrícola propiciando cultivos y la siembra de nuevas variedades) para todo el territorio nacional, no obstante no se ubicó ninguno de esos proyectos en los departamentos de Chocó y Cauca. Al igual que el anterior, este Plan priorizó inversiones para construir vías, mejorar la infraestructura de los sectores de educación, salud y telecomunicaciones; así como acciones en temas medioambientales con un enfoque que permitiera beneficiar sectores como el de agricultura, industria y vivienda. Finalmente, propuso generar carreteras para conectar al interior del país con Buenaventura, fortalecer los puertos del Pacífico y la red férrea de Yumbo-Buenaventura para mejorar el transporte de productos al puerto (el puerto de Buenaventura constituye el principal puerto del país). Durante este período de gobierno se promovieron los cambios normativos e institucionales más relevantes para las minorías étnicas y el sector ambiental, como fueron la Constitución Política de 1991, la adopción de la Ley 70 de 1993, así como la reestructuración del sector ambiental a partir de la Ley 99 de 1993 del mismo año. Se generó entonces un reconocimiento oficial por parte del Estado de las comunidades indígenas y negras; y se promovió con fuerza la descentralización, por tanto los departamentos y los municipios debieron adoptar nuevas responsabilidades sociales, entre ellas la cobertura de acueductos y alcantarillado

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Mapa 5. Mapa de carreteras del Pacífico colombiano. Este mapa muestra las vías que a enero de 2017 aparecen registradas como construidas en la región del Pacífico. Convenciones: Rojo: INVIAS, Morado: ANI, Verde: Departamental. Fuente: Imagen tomada de INVIAS, s,f.

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Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998, El Salto Social. El Plan denominado El Salto Social, fue una estrategia de administración pública que enfrentó retos del desarrollo económico y social enmarcado en los principios de la nueva Constitución Política que requería la unión de las fuerzas de los sectores público y privado. El diagnóstico del Plan, registró las condiciones socioeconómicas que predominaban en la región administrativa del Pacífico (Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño), tales como una economía de subsistencia, condiciones críticas de salud, educación y saneamiento básico; así mismo, señaló que se presentaba una confrontación entre la cosmovisión y necesidades de protección y conservación de la región, con la lógica del desarrollo basado en la extracción de los recursos naturales. Al considerar la globalización este Plan pretendió fortalecer la cooperación con los países de la cuenca del Pacífico y vincular al país en los Consejos Económicos de la Cuenca del Pacífico (PBEC), así como el Consejo de Cooperación Económica del Pacífico (PECC) y el Foro de Cooperación Económica Asía-Pacífico (APEC). Durante este período de gobierno el país asumió un crédito multisectorial con el BID por US$50 millones para invertir en el desarrollo institucional, educación, salud, saneamiento básico, ordenamiento territorial y mejora de las comunicaciones, transporte y energía (López, 2009). Entre las acciones estratégicas mencionadas se encontró la construcción de la red férrea del Pacífico como un medio que contribuiría al desarrollo del comercio. De esta manera, mediante el Documento CONPES 2775 de 1995 se recomendó modernizar, mediante concesiones con el sector privado 1.880 Km de la red férrea nacional. Por otro lado, como se presenta en el siguiente capítulo, los actuales indicadores de desarrollo de la región Pacífico muestran el bajo desarrollo en términos de desarrollo institucional, salud, educación y saneamiento básico, entre otros. Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002, Cambio para Construir la Paz. El Plan Nacional de Desarrollo denominado Cambio para Construir la Paz, reconoció entre los complejos problemas sociales que aquejaban al país, a la pobreza 10 y la violencia, como condiciones que representaban un gran reto para enfrentar la llegada del nuevo siglo. El Plan promovió la generación de riqueza para asegurar una distribución equitativa que contribuyera en la eliminación de la pobreza y la protección de los recursos naturales; la promoción social y económica, la generación de una cultura de paz y el mejoramiento en términos de eficiencia de los recursos públicos. Orientó la política ambiental de acuerdo con las ecorregiones estratégicas, una de ellas corresponde al Pacífico. Propuso articular el Pacífico con la Agenda Pacífico XXI (abordada en la siguiente sección), y fijó la necesidad de proteger el ambiente de la región. Así las

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Los departamentos con mayor incidencia de pobreza del Pacífico son Chocó y Nariño con valores que superan el 50 % por necesidades básicas insatisfechas.

17

cosas, promovió la investigación, protección, conservación y recuperación de los parques nacionales naturales. Finalmente, para los grupos étnicos, reconocidos por la Constitución Política, registró que la población afrocolombiana del Pacífico presentaba las peores condiciones de necesidades básicas insatisfechas y extrema pobreza. De esta manera, se enfocó en mejorar los niveles de servicios básicos, actividades productivas y desarrollo institucional, este último enfocado al fortalecimiento de la sociedad civil y las autoridades municipales. Fue hasta 1998 que se estructuró y adjudicó la concesión de la Red Férrea del Pacífico. El gobierno invirtió más de US$220 millones pero no se lograron los resultados esperados (Cámara Colombiana de Infraestructura, 2012). Mediante el Proyecto Acceso Integral al Pacífico, se buscó integrar al Pacífico con el resto del país y del mundo, mejorando la infraestructura de transporte y la movilización de carga del puerto de Buenaventura. Este proyecto comprendió dos fases: (i) Mejoramiento capacidad del puerto y la rehabilitación de la red férrea; y (ii) ampliación de la capacidad portuaria y mejoramiento corredor Buenaventura – Bogotá. La inversión osciló entre US$ 1.580 y 1.800 millones (Garay, 1998). El mapa muestra el único desarrollo férreo existente en la región actualmente (Cámara Colombiana de la Infraestructura.,2012).

Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, Hacia un Estado Comunitario. El Plan Hacia un Estado Comunitario, fijó como objetivos primordiales: (i) brindar seguridad democrática, (ii) impulsar el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo, (iii) construir equidad social e (iv) incrementar la transparencia y eficiencia del Estado. Para abordar el primer objetivo, el Plan Nacional de Desarrollo retomó en su diagnóstico los efectos de la violencia generada por los grupos al margen de la ley, junto con las afectaciones que éstos habían generado sobre más de 100 municipios, en términos de afectaciones humanas, a través de las masacres, asesinatos selectivos, desplazamiento forzado, toma de veredas y ataques a la infraestructura nacional. 18

Las estrategias formuladas en el Plan para combatir dicha realidad tienen que ver con la recuperación del control del territorio a partir de la fuerza pública y el apoyo por parte de unidades de soldados campesinos, fortaleciendo el control sobre los ríos, las aguas y el espacio aéreo. En este contexto tomó relevancia la erradicación de los cultivos de uso ilícito, concentrados en Cauca y Nariño (en lo que corresponde al Pacífico), así como la fabricación y el consumo de drogas. El “Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera” suscrito entre el Gobierno Nacional de Colombia y las FARC-EP en el 2016 contiene en su punto 4 un acuerdo de “Solución al Problema de las Drogas Ilícitas” donde se establece que la persistencia de los cultivos está ligada en parte a la existencia de condiciones de pobreza, marginalidad, débil presencia institucional, además de la existencia de organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico, por lo que, para su solución se debe dar una transformación estructural de los territorios, abordar el tema del consumo e intensificar la lucha contra las organizaciones criminales. De manera complementaria, propuso impulsar el desarrollo en las zonas de conflicto, de tal manera que se reemplazaran los cultivos de uso ilícito por otras actividades, para lo cual se propuso impulsar el Plan Nacional de Desarrollo Forestal (PNDF), el desarrollo de infraestructura física y social, entre ella redes de energía en zonas no interconectadas11, así como programas para aumentar la cobertura telefónica y las tecnologías de información y comunicación. En abril del 2010 la firma Consultores Regionales Asociados-CRA S.A.S inició estudios de diseño, ambientales y sociales del corredor eléctrico Popayán-Costa Pacífica Caucana y Nariñense, con nueve subestaciones asociadas para dar cobertura a los municipios de López de Micay, Timbiqui y Guapi en el Cauca y Santa Bárbara de Iscuendé, El Charco, La Tola, Olaya Herrera, Mosquera y Francisco Pizarro, en Nariño. Sin embargo, “…después de cuatro años de haber iniciado los trámites ambientales y dos de ejecución del proyecto, sólo está construida la mitad de la línea”(Lobo, 2017) Para el segundo objetivo (impulsar el crecimiento económico), se propuso la construcción y el mejoramiento de las viviendas; el impulso del sector minero energético, la promoción de la exploración y explotación de hidrocarburos y recursos mineros; y la contribución de las necesidades de comunicación mediante el desarrollo de infraestructura de transporte, vial y fluvial (hidrovías como los ríos Atrato y San Juan). También mejoras en la prestación del servicio (y cobertura) del acueducto, alcantarillado y gas. Resultan importantes para este objetivo las estrategias de manejo del medio ambiente y la gestión del riesgo de desastres naturales y la generación de empleo, sin embargo, no se encontraron acciones puntuales para la región.

11 Como

la Pequeña Central Hidroeléctrica de Guapi, así como la interconexión de la costa Pacífica

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En cuanto a la construcción de equidad social, se desarrollan los componentes de educación, salud y protección social y manejo del campo, entre otros. Nuevamente sin tener especificaciones relevantes para el Pacífico. Este Plan realizó un primer ejercicio de enfoque regional. En ese sentido, la inversión se desagregó por regiones, especificando la asignación de la región de Occidente para cada estrategia del Plan. Figura 4. Plan de Inversiones de la región de Occidente del PND 2002-2006. Cifras en Millones de pesos constantes 2003. Fuente: Elaboración propia con datos tomados del Plan Plurianual de Inversiones del PND 2002-2006 (DNP, 2002)

Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Estado Comunitario: Desarrollo para Todos. El Plan Nacional de Desarrollo denominado Estado Comunitario: Desarrollo para Todos, pretendió avanzar hacia la consolidación de un país mejor, que proveyera bienestar a su población basado en el desarrollo sostenible que beneficiara a todos los habitantes, así como a las generaciones futuras. Entre sus grandes apuestas estaba la seguridad democrática y la consolidación de la paz y pretendió trascender a una lógica transversal, superando la sectorial. Le apostó a la recuperación de la confianza hacia el gobierno para volver a crecer y mejorar la calidad de vida de la población. Adicionalmente, se propuso avanzar hacia el crecimiento económico y la distribución justa de los beneficios, que aportara en términos de reducción de pobreza. Estableció la urgencia de la formulación e implementación de una política de Estado para el Pacífico con el fin de promover la región de acuerdo con sus particularidades, fomentando el desarrollo en armonía con la visión de las comunidades, las vocaciones subregionales, 20

mejorando los sistemas de transporte multimodal a través de medios amigables con el ambiente, así como apertura a la gran cuenca del Pacífico, para fortalecer el comercio. De igual manera, el Plan fijó la actividad de la formulación del Plan Nacional de Tierras concentrado especialmente en el Cauca para titular las tierras a indígenas y comunidades negras, priorizó el desarrollo de infraestructura de transporte en la costa Pacífica como actividades claves para aumentar la competitividad del país, así como la consolidación del transporte fluvial y la agenda ambiental para la región. Para el sector salud era importante continuar con la gestión local para mejorar el acceso a la salud pública en departamentos como Cauca, Chocó y Nariño. Este Plan prestó atención a unas dimensiones especiales para el desarrollo, en donde se desagregan los aspectos relacionados con las poblaciones indígena y negra. Las estrategias específicas que generó el plan son: Para indígenas: • Formular un programa nacional para la adquisición de tierras. • Continuar con la constitución, ampliación y saneamiento de resguardos. • Apoyar proyectos de recuperación, conservación y uso sostenible de los recursos naturales de los territorios indígenas. • Mejorar las viviendas, agua potable y saneamiento básico acorde con las condiciones donde habitan. • Programas de salud que partan del conocimiento ancestral. • Fortalecer la educación mediante etnoeducación. • Mayor participación política de las comunidades. • Fortalecimiento de los gobiernos. Para afrocolombianos: • Reglamentar la Ley 70 de 1993 en su totalidad. • Garantizar la seguridad alimentaria. • Promover la planeación territorial de los territorios colectivos. • Promover alternativas económicas y procesos de desarrollo económico. • Mejorar las condiciones de vida a través de la ampliación de la cobertura de los sectores de salud, educación, vivienda, agua potable y saneamiento básico. • Implementar un programa de recolección de aguas lluvias.

La Ley 70 no se ha reglamentado en su totalidad. Se encuentran pendientes los Capítulos IV, V y VII, los cuales se refieren a los derechos sobre el uso de la tierra, la protección de los recursos naturales y del ambiente, los recursos mineros en territorios de comunidades afrocolombianas y sobre el desarrollo económico y social, respectivamente.

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Según el Plan Plurianual de Inversiones la financiación del Plan se acercó a los 228,6 billones de pesos (de 2006) y desagregó el presupuesto para cada meta del Plan, así como para cada sector, sin embargo no se subdividió por regiones, por lo que, no es posible extraer la asignación presupuestal de la región del Pacífico, así como tampoco la departamental. Figura 5. Asignación Presupuestal para la región de Occidente del PND 2006-2010. Cifras en Millones de pesos constantes 2006. Fuente: Elaboración propia con datos tomados del Plan Plurianual de Inversiones del PND 2006-2010 (DNP, 2006)

Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, Prosperidad para Todos. El Plan Prosperidad Para Todos, fue una apuesta de gobierno para enfrentar el reto de consolidar la seguridad, disminuir el desempleo, eliminar la pobreza y asumir los drásticos cambios del clima que pusieron en emergencia al país, dadas las afectaciones generadas por las lluvias que caracterizaron los años 2010 y 2011. Para alcanzar dichas metas se fijaron cuatro ejes temáticos: (i) el buen gobierno, (ii) la innovación, (iii) la relevancia internacional y (iv) la sostenibilidad ambiental, los cuales permitirían caminar hacia el crecimiento sostenido, generar igualdad de oportunidades y consolidar la paz. De manera complementaria, este Plan resaltó la necesidad trabajar por la reducción de la desigualdad regional, por tanto presentó el financiamiento de las metas del Plan desagregado por departamento. En el diagnóstico reconoció que Colombia es un país heterogéneo, con diferentes niveles de desarrollo y con condiciones sociales y culturales diversas. Caracterizó los departamentos y reseñó que los mayores rezagos en pobreza del país se encuentran en los departamentos de

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Chocó, Cauca y Nariño12, relacionando la pobreza con la capacidad institucional municipal y departamental. En términos de ingresos, nuevamente Chocó registró el ingreso per cápita más bajo del país. Reconoció a los grupos étnicos con una cosmovisión especial, organización social y política, relación con el territorio, relaciones económicas y acciones de manejo del medio ambiente diferentes y especiales. Incluyó un componente correspondiente a las políticas diferenciadas para la inclusión social, a través de la cual se propuso generar condiciones de igualdad de oportunidades y desarrollo social integral garantizando la permanencia de su cultura. Esta política es étnicamente diferencial, pero general para el territorio nacional (no exclusiva para el Pacífico). En lo que respecta al pilar crecimiento sostenible, se pretendió integrar la región del Pacífico con el resto del país a través de la construcción de infraestructura, aprovechando las vías fluviales y marítimas y promoviendo las iniciativas de etnodesarrollo, cultura y vocación ambiental. Así mismo, pretendió fomentar la investigación y la capacidad para aumentar la competitividad a partir de la innovación y finalmente, del fortalecimiento de las capacidades institucionales. En cuanto al sector de protección social, se pretendió posibilitar el acceso a la salud y la inclusión de las poblaciones en el Sistema de Protección Social; implementar la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional y promover proyectos que favorecieran los procesos de autosuficiencia alimentaria. Con el fin de contribuir en la superación de la pobreza extrema, se diagnosticaron las necesidades más apremiantes de los pueblos y se propuso aumentar la capacidad de generar ingresos encontrando nichos de mercado y fortaleciendo los programas de formación y calificación del talento humano. Este Plan Nacional de Desarrollo contó con un presupuesto total de 740 billones de pesos. Solamente de fuentes de financiación públicas13, la región del Pacífico tuvo una asignación presupuestal correspondiente a 34,2 billones de pesos para el cuatrienio, de los cuales 7,3 billones fueron asignados al departamento de Cauca, 4,2 a Chocó, 8,7 a Nariño y 14 al Valle del Cauca (Figura 6). Por otro lado, al tomar exclusivamente áreas estratégicas prioritarias del Plan, como el crecimiento sostenible y la competitividad, la igualdad de oportunidades para la prosperidad, la consolidación de la paz, las gestiones ambientales y del riesgo de desastre y acciones transversales para apoyar el buen gobierno y el desarrollo regional (provenientes de fuentes públicas), se encontró que la asignación fue de 35 billones para el cuatrienio, tal como se muestra en la siguiente figura. Durante este período de gobierno, en el año 2011, los gobernadores de los cuatro departamentos de la región administrativa del Pacífico suscribieron la iniciativa Región Pacífico de Colombia: Tierra de Paz, Mar de Prosperidad, con el fin de impactar positivamente

12

Tomando como indicadores las Necesidades Básicas Insatisfechas, analfabetismo, ingreso por habitante y capacidad institucional municipal. 13 Las provenientes del Gobierno Central y territorial, el Sistema General de Participación y el Sistema General de Regalías,

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los indicadores sociales y económicos de la región. Entre los macroproyectos estableció la construcción de la red férrea del Pacífico. Figura 6. Plan Plurianual departamentos de Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño del PND 2010-2014. Cifras en millones de pesos constantes 2010. Fuente: Elaboración propia con datos tomados del Plan Plurianual de Inversiones del PND 2010-2014 (DNP, 2010)

En el año 2012 el Viceministerio de Agua y Saneamiento Ambiental reconoció que el acueducto de Quibdó solo abastecía al 33 % de la población. Así mismo, que el servicio de agua se prestaba por bombeo por tres horas diarias (Lobato, 2014).

Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un Nuevo País. El Plan Todos Por Un Nuevo País tiene como base fundamental construir un país en paz, equitativo y educado. Mantuvo el enfoque territorial, por tanto dedica una sección exclusiva para la región del Pacífico. Para abordar la región, y reconociendo las marcadas diferencias sociales y económicas que ella tiene, la divide en franja andina y litoral. La andina corresponde al área de la región con mayor desarrollo, dado que presenta conglomerados urbanos, cadenas productivas y actividades empresariales e industriales, mientras que el litoral registra indicadores sociales inferiores, así como los mayores problemas en términos de vivienda y condiciones sanitarias. Una vez más, los cuatro departamentos del Pacífico presentan los peores índices nacionales en términos sociales, siendo Chocó el más preocupante en términos de pobreza, seguido por Cauca, Nariño y Valle del Cauca. Esta relación se mantiene para la cobertura de los

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servicios de educación 14 , acueducto 15 y salud 16 . De manera complementaria la región registra alta inestabilidad en el mercado laboral, por tanto dichos departamentos registran altas tasas de desempleo, en este caso el departamento más preocupante es Cauca, seguido de Chocó, y Nariño. Se reconoce la importancia ambiental de la región, así como la gestión llevada a cabo de protección y conservación de la biodiversidad a partir de cerca de 2,5 millones de hectáreas a través de las medidas de áreas protegidas; junto con su relevancia por suministrar (a través del Macizo colombiano) el 70 % del abastecimiento del agua del país. También se reconocen las comunidades negras e indígenas17, las cuales tienen la misión de cumplir con su función ecológica y social. De acuerdo con el diagnóstico consignado en las bases del Plan, la región tiene un gran potencial aún por aprovechar; las características naturales y sociales constituyen una fortaleza para desarrollar ecoturismo y turismo de aventura. En el litoral las actividades productivas corresponden a la pesca (artesanal en su mayoría), la explotación minera y de recursos maderables. Mientras que en lo relacionado con actividades pecuarias, sobresale la actividad porcina, con una producción correspondiente al 12 % nacional. Las actividades mineras son relevantes en la región, extrayéndose tanto materiales para construcción, como metales preciosos, principalmente oro. El departamento de Nariño presenta cerca de 200 títulos mineros y para el 2013 produjo el 6,43 % del oro nacional. Sin embargo, se resalta que en la región se han desarrollado diversas actividades de minería al margen de la ley la cual ocasiona impactos negativos ambientales y sociales, así como la generación de violencia. Finalmente, el departamento del Chocó es presentado como el menos competitivo del país. El Plan Nacional de Desarrollo formuló las siguientes estrategias para la región: a. Disminuir los índices de pobreza y las brechas socioeconómicas entre la franja litoral y andina de la región pacífica: • Reducir la pobreza multidimensional, a través de acciones en los sectores de salud, educación y TIC18.

14

El litoral de la región registra una tasa de analfabetismo de 17.8 % y una cobertura de educación media de 18.5%. El área andina por su parte registra 6.7 % y 40.2 % respectivamente. 15 La cobertura de litoral de la región es 37.8 % y la del área andina 88.1 % 16 La tasa de mortalidad infantil es la más alta del país, siendo la del litoral más preocupante que la andina con un registro de 34.6% y 13.7% respectivamente. 17 Las comunidades negras tienen 159 territorios titulados, los cuales corresponden a un poco más de 5,2 millones de hectáreas. En cuanto a los resguardos indígenas, se ubican 261 abarcando una extensión de 1,9 millones de hectáreas. 18 En el sector salud se planteó desarrollar tareas específicas para ampliar la cobertura de vacunación con una meta de 95%, así como operar el Plan Ampliado de Inmunizaciones. En el sector de educación, se indicó la necesidad de mejorar la cobertura en educación básica y media promoviendo el desarrollo de capital humano a través del SENA. En el sector de TIC se propuso como estrategia ampliar la cobertura de internet para aumentar la competitividad.

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• Mejorar las condiciones de habitabilidad, servicios públicos y la gestión de residuos sólidos, a través de concentrar esfuerzos para la prestación de servicios de agua potable y saneamiento básico 19, priorizando inversiones en Quibdó, Buenaventura, Tumaco y Guapi; mejorar las viviendas de los municipios de la franja litoral y reduciendo el déficit cualitativo de la andina, así como también dotar de equipamientos urbanos. También apoyar labores para descontaminar el río Cauca e incrementar el tratamiento de residuos sólidos. • Fortalecer las capacidades institucionales, mediante la gerencia de la región a través del Plan Todos Somos Pazcífico, por medio de la cual se atenderían las necesidades más urgentes de la región. b. Incentivar el crecimiento de actividades económicas para el desarrollo endógeno: • Reducir los conflictos del uso del suelo, a través de la actualización de la cartografía a una escala de 1:25.000, priorizar apuestas productivas agropecuarias, clarificar la situación de los baldíos y fomentar su titulación a favor de campesinos, y desarrollar medidas de adaptación al cambio climático que reduzcan la vulnerabilidad de la población ante los eventos climáticos extremos. • Mejorar la competitividad agropecuaria, consolidando la cadena productiva pesquera, desarrollando acuicultura tanto marina como continental, construyendo una plataforma para la gestión del comercio de frutas y hortalizas, fortaleciendo los pequeños productores y apoyando el ecoturismo. • Mejorar las capacidades productivas y asociativas, que fomenten la generación de ingresos para los productores de lácteos, minería, y otras opciones de aprovechamiento del campo. • Contribuir con la infraestructura necesaria de abastecimiento de gas. c. Mejorar la conectividad multimodal del litoral: • Consolidar corredores o nodos de comercio exterior a través del fortalecimiento del puerto de Buenaventura, la red férrea del Pacífico, así como conectar las franjas litoral y andina y éstas con la región de los Llanos Orientales. • Implementar un sistema multimodal interno de la región aprovechando el transporte fluviomarítimo, y atendiendo los aeropuertos regionales. Teniendo en cuenta la financiación del Plan Nacional de Desarrollo desagregada en el Plan Plurianual de Inversiones para el período de gobierno, los valores correspondientes a recursos públicos, en la figura 7 se presenta la asignación presupuestal para la región del Pacífico de acuerdo con las estrategias priorizadas por el gobierno.

19 CONPES 3810

de 2014 (DNP, 2014)

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Figura 7. Plan Plurianual de inversiones por estrategia del PND 2014-2018. Cifras en Millones de pesos constantes 2014. Fuente: Elaboración propia con datos tomados del Plan Plurianual de Inversión del PND 2014-2018 (DNP, 2014)

Planes Regionales Plaidecop El Plan Integral de Desarrollo Económico e Industrial para la Costa Pacífica (Plaidecop 20) fue el primer proyecto regional para el Pacífico colombiano. Fue financiado con un crédito del Banco Interamericano de Desarrollo. La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC) fue la entidad delegada por el gobierno nacional para liderar el Plan (Decreto 2108 de 1983). La propuesta consistió en que la CVC promoviera un conjunto coherente de políticas y estrategias para toda la región del litoral pacífico, concebidas dentro de un ordenamiento equilibrado de su crecimiento. Para ello se firmó un convenio entre la CVC, DNP y UNICEF. El Plaidecop fue aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) en el año 1984. El Plan buscó articular los proyectos sectoriales que se desarrollaban en la región y encontrar formas de explotación eficaces de los recursos forestal, pesquero y minero. La estrategia consistió en impulsar el desarrollo de la región a partir del uso de los recursos naturales, la construcción de infraestructura física y el mejoramiento de las condiciones sociales. A partir del desarrollo sectorial se buscó contribuir en mejoras en el nivel de vida de la población de la costa Pacífica. Los proyectos priorizados en el Plan fueron: • Estudios diagnósticos para implementar el Plan. • Proyectos de infraestructura vial, muelles, ampliación de cobertura eléctrica y comunicaciones. • Estímulo a la producción minera, pesquera y forestal. • Proyectos de salud, saneamiento básico, educación y vivienda (Ángel, 2011).

20

También encontrado en la literatura como Pladeicop

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Su ejecución dependió de la asignación presupuestal destinada para alcanzar las metas trazadas; según lo reportado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) en el año 1989, fueron asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) $2.479 millones del presupuesto nacional (Fase I), para desarrollar obras de construcción de los complejos pesqueros de Tumaco y Buenaventura (US $ 11,9 y 24 millones respectivamente), así como para adelantar la construcción de la línea de interconexión Pasto – Tumaco, con una asignación de US $ 19 millones. Para el sector agropecuario se asignaron 56 mil millones para ejecutar programas de fomento productivo de pequeños proyectos para las comunidades de los departamentos de Cauca y Nariño. En lo que respecta a temas sociales, se asignaron recursos para construir la micro central del Río Joli, con el fin de proveer energía eléctrica el departamento del Cauca. También se invirtieron 250 millones de recursos nacionales y 520 millones adicionales de donación holandesa, destinados a rehabilitar y optimizar el acueducto de Tumaco. Finalmente, para los sectores de educación y salud se masificaron los programas de Escuela Nueva (se generó una nueva versión de guías para la costa Pacífica con apoyo de UNICEF y el Ministerio de Educación, junto con métodos para educar adultos), así como incrementar la cobertura de salud, protección infantil, apoyo a la mujer y mejorar las condiciones de vida de las comunidades indígenas. La microcentral del río Jolí fue construida (DNP, 1989). Posteriormente, para el año 1990, se aprobaron en la Ley de Presupuesto General de la Nación $57.245 millones de pesos distribuidos en las corporaciones CVC, Corponariño, CRC y Codechocó (6.033, 595, 352 y 265 millones, respectivamente) para continuar la ejecución del Plaidecop, con otras prioridades identificadas en esos mismos sectores. Así mismo, en el año 1991 se asignaron al Plan 117.664 millones. De esta manera el Plaidecop se ejecutó bajo una estructura descentralizada apoyada principalmente por los directores de las CAR, dada la limitada labor ejecutiva en las regiones del DNP. La CVC por su parte, como líder del Plan, conformó una subdirección para llevar a cabo las actividades administrativas, técnicas y sociales la cual contó con 125 funcionarios de planta. La aprobación de los proyectos del Plaidecop se realizaba en el marco del CORPES de Occidente, en donde participaban los gobernadores de los departamentos de Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño, y sus directores de las oficinas de planeación. De acuerdo con publicaciones que se refieren al Plan, se afirma que el reto más grande que éste tuvo consistió en intervenir la población intentando sobrepasar sus experiencias cotidianas, culturales y tradicionales, es decir, querer cambiar el modelo de auto subsistencia al de acumulación de capital (Flórez, 2007). En el año 1992 finalizó la primera fase del Plaidecop, en ese momento el gobierno nacional decidió desmontarlo y sustituirlo por el Plan Pacífico (Ángel, 2011).

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Plan Pacífico El Plan Pacífico constituyó una nueva estrategia del gobierno para desarrollar la región Pacífico, después de pensar que la ampliación de la infraestructura física era suficiente para impulsar el desarrollo de una zona subdesarrollada. Fue aprobado con el propósito de combinar esfuerzos en inversión de infraestructura social, ambiental, energía y telecomunicaciones, complementadas con desarrollo institucional. También buscó cerrar la brecha de la región con respecto a las demás regiones del país, a través del objetivo general “Contribuir al desarrollo humano sostenible del Pacífico colombiano”, la cual se encuentra determinada por los bajos ingresos de la población, el limitado acceso a los factores productivos, poca infraestructura física, deficientes condiciones de salud y falta de acceso a la educación. La formulación del Plan se realizó a partir de un proceso de participación activo de la comunidad y de las entidades territoriales. Posteriormente fue aprobado mediante dos documentos CONPES, el 017 de 1993, por el cual se autorizó la contratación del crédito externo con el BID destinado al desarrollo sostenible de la Costa Pacífica Colombiana, y el 2589 de 1993, que contenía la estrategia de desarrollo (Plan Pacífico). La focalización del proyecto correspondió a los 30 municipios del departamento de Chocó; Buenaventura, del Valle del Cauca; 8 municipios de Cauca, y, 10 de Nariño, en los cuales se propuso incrementar la capacidad de gestión de los municipios y las comunidades locales, mejorar la calidad y cobertura de los servicios de salud, saneamiento básico y educación, y desarrollar alternativas productivas. La financiación del proyecto provino de dos fuentes: (i) US $ 21,4 millones de aporte nacional, y (ii) US$ 50 millones provenientes del BID, de los cuales solo 10 millones fueron un aporte no reembolsable y los otros 40 correspondieron a un crédito. La ejecución de los recursos se dio entre los años 1992 y 1999. Al ser un documento CONPES fue liderado por el Departamento Nacional de Planeación y apoyado por un comité regional. También contó con unidades técnicas, compuestas por los departamentos de Chocó, Cauca y Nariño, los cuales a su vez tuvieron el apoyo de las entidades municipales (Unidad Técnica municipal). El Plan Pacífico operaba mediante un proceso participativo (ver figura 8).

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Figura 8. Proceso de aprobación de los proyectos del Plan Pacífico. Fuente: Elaboración propia a partir del CONPES 2589 (DNP, 1992).

Las áreas prioritarias para invertir fueron salud, educación y saneamiento básico, infraestructura física en transporte, energía y telecomunicaciones, así como en temáticas ambientales como la explotación de recursos maderables e ictiológicos. Es relevante mencionar que no se involucraron aspectos marinos, recursos hidrobiológicos, ni recursos madereros. Este Plan tuvo una evaluación en 1994, en donde se encontraron los siguientes aspectos relevantes: • El reporte de ejecución presupuestal con respecto a la apropiación es el siguiente: Evaluación financiera del Plan Pacífico 1992-1994 Sector (millones de pesos)

Relación con meta del CONPES del Plan Pacífico

Saneamiento básico

12.970

210%

Salud

35.699

74%

Educación

4.171

45%

Vivienda

1.162

31%

Energía

3.802

15%

Transporte

48.281

39 % superior

Telecomunicaciones

2.535

40 % superior

Recursos forestales

9.533

98%

• Las ejecuciones relacionadas con agua potable y saneamiento básico no correspondieron a recursos del Plan Pacífico. • Las entidades reportaron no conocer el Plan Pacífico, por tanto no contaron con los recursos del Plan y no se reorientaron ni priorizaron gestiones adicionales a las que ya 30

tenía cada entidad. Esto pone en duda si los avances en las regiones se debieron al Plan o si es coincidencia de los programas o proyectos de cada entidad. • Si bien se intentó contar con un sistema de monitoreo del Plan, las entidades ejecutoras no reportaron la información y no se desarrolló el seguimiento para la mayoría de las entidades. Este Plan contribuyó con información para la formulación de documentos de política como lo fue la Política Nacional de Conservación de la Biodiversidad para el Desarrollo Sostenible en la Región del Chocó Biogeográfico. Biopacífico El Proyecto Biopacífico (PBP) correspondió a una iniciativa financiada mediante una donación del gobierno suizo por valor de US$ 9 millones, manejados a través del Fondo para el Medio Ambiente Mundial y administrada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El objetivo del PBP fue aportar elementos para consolidar una estrategia de desarrollo basada en el conocimiento científico y la identificación de opciones de manejo de la biodiversidad de manera concertada con las comunidades locales. Inicialmente se estableció y se desarrolló una primera fase del proyecto durante los años 1993 a 1997, cuya finalidad era generar la información necesaria para establecer la estrategia de desarrollo de la región. Posteriormente el gobierno colombiano debía financiar una segunda fase de implementación de dicha estrategia, la cual nunca se dio. El proyecto definió cuatro áreas de acción: 1. 2. 3.

4.

Conocer: Sistematizar la información relacionada con el conocimiento tradicional, sumado a las investigaciones científicas desarrolladas por el PBP. Valorar: Asignar un valor económico a los recursos de la biodiversidad que soportaran las decisiones de la estrategia de desarrollo. Movilizar: Desarrollar procesos de educación, comunicación y organización comunitaria con el fin de fortalecer su participación en la construcción de la estrategia regional. Formular-Asignar: Promover actividades de promoción de los objetivos de la estrategia del PBP en las instituciones locales, regionales y nacionales.

Por otra parte el PBP ejecutó proyectos pilotos, como el de investigación de la biodiversidad como base para una estrategia de conservación en la zona Mentuará (en las cuencas altas de los ríos San Juan y Atrato jurisdicciones de Risaralda, Chocó, Antioquia, Caldas y Valle); proyectos comunitarios para evaluar agroecosistemas locales con comunidades negras e indígenas (comunidad negra de Tanquí, en el rio Atrato y con la organización Indígena Embera-Waunana (Orewa)). Este PBP respetó la organización institucional establecida mediante la Ley 99 de 1993, y en este sentido intentó fortalecer la gobernanza con cada uno de los actores con funciones en la región del Pacífico (MMA, 1998). 31

Agenda Pacífico XXI La Agenda Pacífico XXI, aprobada en el año 2001 y liderada por el Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico-IIAP como secretaría técnica, respondió a los convenios suscritos entre el Ministerio del Medio Ambiente y el programa del BID- Plan Pacífico (de los años 1999 y 2000), por medio de los cuales el gobierno nacional pretendió formular una propuesta de desarrollo sostenible para la Región del Pacífico colombiano. Éste concretó la coordinación de los actores oficiales y las organizaciones sociales involucrando a los grupos étnicos e indígenas, Estado (representado por ministerios, gobernaciones y alcaldías) la academia y los gremios productivos. El principal objetivo de la Agenda XXI fue formular planes, políticas y programas de largo plazo (20 años) para la región del Chocó Biogeográfico, mediante amplios procesos de participación y el reconocimiento de las comunidades locales. La política era “Apoyar a la construcción y consolidación del proyecto de la región del Chocó Biogeográfico y a la adecuación y mejoramiento de su articulación con la sociedad nacional”. El sustento ideológico de la propuesta consistió en considerar la distribución equitativa de la riqueza en las sociedades, según los lineamientos de la Cumbre de las Américas sobre Desarrollo Sostenible realizada en el año 1996. En el marco de esta Agenda, se fijaron las siguientes estrategias, programas y acciones: Estrategia 1: Promover la seguridad territorial para los grupos étnicos y el ordenamiento territorial. Programa 1: Apropiación Colectiva de Territorios  

Concluir la titulación de 4.600.000 hectáreas del Pacífico. Implementar un programa de titulación, ampliación y saneamiento de los resguardos indígenas.  Definir de manera concertada con los grupos étnicos el sistema de áreas protegidas.  Establecer el dominio, uso y usufructo de las áreas marinas y costeras.  Garantizar el regreso de la población desplazada.  Adelantar la expropiación de los bienes apropiados como consecuencia del conflicto y regresarlos a los grupos étnicos. Programa 2: Ordenamiento territorial 

Garantizar el reconocimiento de los territorios colectivos como unidades territoriales de carácter especial.  Garantizar la reglamentación de los resguardos como entes con funciones administrativas y judiciales específicas.  Apoyar la inserción de criterios ambientales en los POT.  Garantizar la consolidación de un POT que integre la región. Estrategia 2: Reconocimiento étnico de los pueblos tradicionales Programa 1: Apoyo a los planes de vida de los grupos étnicos   

Asignar recursos para formular e implementar planes de vida de los grupos afrocolombianos e indígenas. Adecuar los programas del gobierno nacional que se implementen en la región de acuerdo con las características culturales de los grupos étnicos. Fortalecer los consejos comunitarios y resguardos indígenas. 32

Programa 2: Fortalecimiento de la participación y concertación de los grupos étnicos 

Garantizar los recursos para hacer efectiva la participación de los grupos étnicos en la toma de decisiones que afecten su territorio.  Garantizar los procesos de consulta previa.  Garantizar los recursos para el funcionamiento de las Comisiones Consultivas.  Adelantar acciones para hacer efectiva la penalización de la discriminación racial.  Reglamentar la Ley 70 de 1993.  Proteger el conocimiento tradicional. Estrategia 3: Impulsar el fortalecimiento institucional para una adecuada administración de lo público desde lo local y promover el desarrollo Programa 1: Fomento del desarrollo regional 

Estructurar y poner en funcionamiento una instancia de planeación regional para el Pacífico en el DNP encargada de definir los lineamientos de planificación de la región.  Promover acciones legislativas que consoliden un modelo institucional para la región.  Impulsar una estrategia de comunicaciones que promociona la región.  Impulsar el desarrollo de asociaciones de municipios, áreas metropolitanas y distritos. Programa 2: Saneamiento y ordenamiento fiscal de los municipios 

Ampliar una política económica diferencial para la región con incentivos para el desarrollo de sus pueblos.  Optimizar la utilización de los recursos públicos. Programa 3: Diseñar e implementar una política que contemple beneficios para la región Estrategia 4: Fomentar la convivencia Programa 1: Acciones regionales para fomentar la convivencia Programa 2: Formación y educación  Promover los centros de educación.  Fortalecer la civilidad y los principios de solidaridad y tolerancia. Programa 3: Atención a desplazados   

Recuperar las regiones de los desplazados. Fomentar el retorno de los desplazados. Erradicación de cultivos ilícitos.

Plan Pazcífico El Plan Pazcífico (vigente a la fecha de esta publicación) es formulado siguiendo los lineamientos del PND 2014-2018 en el cual se priorizaron inversiones estratégicas en el Litoral Pacífico por la pobreza existente en la región y las bajas tasas de servicios públicos (acueducto, aseo, energía y conectividad de transporte), condiciones que se convierten en un obstáculo para el aprovechamiento de la ubicación estratégica de la región para conectar al país con el mundo. Este Plan, cuya gerencia está en la Presidencia de la República, cuenta con recursos que cada ministerio ha priorizado para la región y adicionalmente, con recursos de crédito externo y 33

donaciones que permitirán el desarrollo de éste. Así mismo, participan los municipios y departamentos, con el fin de generar capacidades institucionales. El costo estimado asciende a los $3,8 billones de pesos, de los cuales, una gran parte proviene del presupuesto general de la nación, y otros recursos serán canalizados a través del Fondo para el desarrollo del Plan Todos Somos Pazcífico (un billón ejecutado entre 2016 y 2021). A través del Plan se busca reducir la brecha actual entre las franjas litoral y andina de la región Pacífico, a partir de promover el desarrollo socioeconómico mediante la promoción de servicios públicos y desarrollo urbano, generar conectividad y competitividad, desarrollar producciones ambientalmente sostenibles, promover la educación y el empleo, y aumentar las capacidades institucionales y la transparencia en la gestión pública. Los tres principales objetivos del Plan son: 1. 2. 3.

Cerrar las elevadas brechas sociales y disminuir significativamente el desequilibrio intrarregional y con el resto del país. Integrar las dinámicas económicas y elevar sustancialmente la competitividad territorial de manera incluyente. Mejorar la seguridad pública y ciudadana y erradicar la ilegalidad de la región.

Planes locales Los planes de vida de los pueblos indígenas y el plan de etnodesarrollo de las comunidades afrocolombianas corresponden a instrumentos que evidencian el desarrollo interno de estos grupos, es decir, su manera específica de ver la vida y el futuro. La Ley Orgánica 152 de 1994 soportó la formulación de los Planes de Vida indígenas al establecer que los actores claves en la elaboración de los Planes de Desarrollo son: (i) el Presidente de la Nación, (ii) los gobernadores, alcaldes y autoridades (cabildos) de territorios indígenas y (ii) los organismos públicos de todo orden. Con base en esta disposición los indígenas propusieron usar el término “Plan de Vida” para denominar a los documentos que consoliden la información sobre su comunidad, sus recursos y necesidades, los cambios que se quieren lograr, los proyectos para vivir mejor, la visión política y el posicionamiento de la comunidad en la relación entre el gobierno indígena y otros actores gubernamentales. Corresponden a instrumentos formulados a partir de procesos participativos de autodiagnóstico, los cuales contienen proyectos con acuerdos sociales aprobados por consenso. Así mismo, las comunidades afrodescendientes de Colombia formularon a nivel nacional, en el año 2007 un “Plan Nacional de Desarrollo de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras” con un horizonte a 2019, el cual pretendía ser la ruta de trabajo para los periodos de gobierno comprendidos en este tiempo, y que los Planes Nacionales de Desarrollo incluyeran sus prioridades e incorporaran estrategias articuladas con este. 34

Plan de vida Embera Chami Con el fin de analizar el contenido de los planes de vida, se tomarán elementos generales de estos en el país, y para su análisis se estudiará a modo de ejemplo el “Plan de vida Embera Chami” 21 , y se hará referencia a las salvaguardas del pueblo AWA 22 , comunidades que tienen parte de su población en el Pacífico. Lo primero que se reconoce en este el Plan de vida de la comunidad Embera Chami, es la necesidad por recuperar su cultura ancestral reconociendo su indianidad o emberidad, reafirmando su identidad indígena por tantos años de imposición de un régimen de servidumbre y dominación caracterizadas por degradantes formas de explotación del trabajo humano como el esclavismo, la encomienda, la mita y el concierto agrario, y, así mismo, utilizando formas intensivas de usos de la tierra provocando una ruptura de la relación armónica con la naturaleza que ocasionó el empobrecimiento de la concepción de respeto por el territorio. Los planes de salvaguarda del pueblo Embera, exponen las migraciones a las que se vieron forzados los indígenas por la llegada de grupos armados a sus territorios, los cuales se agudizaron para el año 2000 con el ingreso de los paramilitares. Esto ocasionó que se desplazaran, principalmente del departamento de Chocó, hacia los centros urbanos de ciudades como Medellín, Bogotá y Pereira. Se señala como principal detonante del conflicto la minería de oro de la cuenca del río Bagadó. El desplazamiento de estos grupos los obliga a enfrentarse a dificultades como son que viven en pésimas condiciones de salubridad, ausentes en el sistema de salud y con niños sin asistencia a centros educativos. Dadas estas condiciones se originaron intentos de retorno a su territorio con apoyo del Estado, sin embargo, se han visto casos en los que las instituciones no cumplieron sus compromisos con las comunidades. Por tanto los planes de salvaguarda buscan asegurar este proceso de retorno y contribuir para que se puedan quedar definitivamente en tales zonas (Salvaguarda Embera). Estos planes también reconocen las afectaciones que los agentes externos han ocasionado en su territorio, por tanto enfocan esfuerzos en llevar a cabo una lucha por defender sus intereses con el ánimo de garantizar su supervivencia (Salvaguarda pueblo Awa). Adicionalmente, también resaltan que el desarrollo de megaproyectos ha ocasionado un distanciamiento geográfico entre sus pueblos, razón por la cual corren el riesgo de desaparecer pues se pierden sus escenarios de vida y principios ancestrales. Complementariamente, se presentan las concesiones de explotación de los recursos forestales, que constituyen una violación a su derecho a la tierra, pues según Naciones

21 “Esta

comunidad se encuentra asentada en los departamentos de Risaralda- cercanías del alto río San Juan en los municipios de Mistrató y Pueblo Rico- (55,1% -16.023 personas); Caldas (24,8% -7.209 personas) y Antioquia- Resguardo indígena de Cristinía- (7,3% -2.111 personas). Otras personas están localizadas en los asentamientos en Quindío, Valle del Cauca, en el curso de los ríos Sanquinini y Garrapatas, específicamente en los municipios de Dovio y Bolívar, y en Caquetá” (ACNUR, 2011). 22 “Las 25.813 personas que se reconocen como Awa Kuaiker, 13.387hombres y 12.426 mujeres, habitan en los departamentos de Nariño (86,6% -22.351 personas), Putumayo (11,3% -2.908 personas), y Amazonas (0,8% - 200 personas)”(ACNUR,2011).

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Unidas, el 80% de las concesiones se ubican en resguardos legalmente constituidos (Salvaguarda pueblo Awa). Los grupos indígenas tienen cuatro principios: •UNIDAD: Reconocen la diversidad interna, pero más allá de ella se consideran una unidad para concertar una agenda política común, para valorar su cultura y formas de vida, para concertar estrategias de lucha que reflejen sus interés colectivos y unidad en el ejercicio de su gobierno y autoridad indígena que les permite defender su territorio, evaluar su gestión histórica y acoger nuevos retos. •TERRITORIO: Es su espacio de vida, razón y fundamento de la existencia de sus pueblos. Es su escenario ancestral para ejercer su autoridad, gobierno propio y autonomía. Es fuerza espiritual y de pertenencia por medio de la cual se relaciona el hombre con sus dioses y sueños. •CULTURA: Es su manifestación de la diversidad, saber y creación colectiva. Constituye un instrumento de sobrevivencia y resistencia de los pueblos indígenas. Es un recurso para la paz y la convivencia, así como una estrategia educativa, de salud y comunicación. •AUTONOMÍA: Corresponde al ejercicio de poder amparado en el derecho propio. Empleada para impartir justicia, generar bienestar y administrar sus recursos. A continuación se relacionan los programas que tienen en común los planes de vida de los indígenas del Pacífico colombiano (Embera, y Awa):

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Temática Consolidación de territorios indígenas

Fortalecimiento gobierno propio

Producción sostenible

de

auto

Proyecto Legalizar territorios posesionados ancestralmente. Definir la Unidad Agrícola Comunitaria. Capacitar y formar líderes en gobierno propio, jurisdicción especial indígena, autonomía administrativa, guardia indígena y derechos humanos.

Recuperar y fortalecer la autonomía alimentaria. Implementar cooperativas de minga y trueque. Recuperar cuencas hídricas. Identificar zonas de riesgo. Diagnosticar zonas mineras.

Cultura

Construir educación y salud propia. Recuperar y fortalecer la medicina tradicional. Integrar a la juventud en los procesos organizativos. Recuperar el conocimiento ancestral.

Infraestructura

Elaborar proyectos para mejorar las viviendas, vías, centros de acopio, escuelas, centros de salud y centros recreativos y culturales.

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23

Imágenes tomadas de memorias de talleres de apropiación del territorio realizados por el Fondo Acción (imágenes de Amazink S.A.).

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Plan Nacional de Desarrollo de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y Palenqueras (2010-2014). Este Plan es desarrollado por las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras a nivel nacional, con el fin de incorporar sus necesidades y prioridades con el siguiente Plan Nacional de Desarrollo-PND. Se presentan cuatro principios esenciales de etnodesarrollo: •INCLUSIÓN EQUITATIVA DE LAS COMUNIDADES EN EL PND: Busca la igualdad de condiciones y oportunidades para la población afrocolombiana con respecto al resto de la Nación. •AUTORECONOCIMIENTO ÉTNICO: Permite el acceso, la gestión y el aprovechamiento de los factores de producción económicos disponibles. •SOSTENIBILIDAD: Se refiere a la preservación de la riqueza natural y biodiversidad de las regiones de su dominio. •ENFOQUE REGIONAL: Implica que la focalización de las políticas con el fin de que éstas brinden mejor respuesta a las particularidades de la región. Con este plan la comunidad negra busca mayor participación en las dinámicas de desarrollo económico del país. Para esto aportan insumos que esperan sirvan para superar condiciones de inequidad y discriminación, de tal manera que se respeten su cultura, ambiente y territorio. Algunos apartes de las propuestas del Plan se presentan a continuación:

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Propuesta

Actividades

Inclusión de la población afrocolombiana en la competitividad del país Competitividad y crecimiento de la productividad

Generar conocimiento desde la perspectiva afrocolombiana. Fomentar la innovación en sus territorios. Mejorar las condiciones laborales de la población afrocolombiana. Reglamentar el Capítulo VII de la Ley 70 de 1993 en lo relacionado con los derechos de prelación en la minería. Crear fondos de inversión para temas como bono de carbono, reforestación, agronegocios. Desarrollar un programa de interconexión eléctrica para municipios afrocolombiana. Programa de agua potable y saneamiento básico. Desarrollar un programa de aprovechamiento y transformación de recursos forestales. Fomentar las alternativas productivas agrícolas que pueden vincularse a cadenas productivas.

Sostenibilidad ambiental

Infraestructura de las viviendas

Desarrollar un programa de mejoramiento de vivienda. Realizar un programa de mejoramiento de barrios.

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24

Imágenes de memorias de talleres de apropiación del territorio realizados por el Fondo Acción (imágenes de Amazink S.A.).

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Análisis de los Planes Nacionales y Regionales del Pacífico Colombiano Como se expuso previamente los Planes Nacionales de Desarrollo desde el año 1986 han reconocido recurrentemente las condiciones que caracterizan al Pacífico colombiano, tanto por su riqueza natural y diversidad cultural, como por las condiciones de pobreza y bajos niveles de desarrollo, con respecto a las demás regiones del territorio nacional. Todos los períodos de gobierno analizados en este documento citaron que los departamentos de Chocó, Cauca, Nariño y en algunos aspectos Valle del Cauca, presentaban las peores condiciones en términos de educación, salud, estructuras económicas, cobertura de acueducto y acceso a agua potable, entre otros. Los diagnósticos de cada uno de los Planes reflejan poca mejoría o en ocasiones condiciones cada vez más críticas con respecto al Plan inmediatamente anterior, lo cual genera un cuestionamiento acerca de la efectiva realización y focalización de las estrategias priorizadas en dichos documentos. Si bien debe reconocerse que el Plan Nacional de Desarrollo corresponde a un documento rector general que orienta las líneas de acción gubernamental, éstos podrían especificar retos puntuales orientados a cerrar las brechas de los departamentos más críticos, como es el caso del Pacífico colombiano. Para realizar el análisis del impacto de los Planes Nacionales de Desarrollo y Planes Regionales, se tomó como punto de partida la competitividad. Ésta puede entenderse desde dos perspectivas: (i) como el conjunto de factores que determinan el nivel de productividad de un lugar, y (ii) como un determinante del incremento sostenido de bienestar de las personas. Teniendo en cuenta que los Planes Nacionales y Regionales pretendieron aumentar la competitividad de la región Pacífico a partir de las diferentes estrategias propuestas, contribuir con el desarrollo de la nación y cerrar las brechas regionales, ésta se tomó como el factor común y por tanto de comparación entre los documentos. De acuerdo con la definición del Índice de Competitividad para los departamentos (CEPAL, 2015), éste se compone de cinco factores determinantes, así: 

FORTALEZA DE LA ECONOMÍA: Este factor examina la disponibilidad de recursos, el nivel de desarrollo de habilidades y la consecución de logros del agregado de la economía regional frente a las presiones macroeconómicas, estructurales y demográficas. Incluye seis temas fundamentales, que si bien no agotan todo lo que determina el nivel de productividad, revelan importantes causas de diferenciación regional: (i) tamaño del mercado, (ii) estructura económica, (iii) comercio exterior, (iv) servicios financieros , (v) ambiente de negocios y (vi) estructura socioeconómica.



INFRAESTRUCTURA: Examina la disponibilidad, calidad y eficiencia de la infraestructura, entendida como el conjunto de instalaciones permanentes y estructuras subyacentes que sostienen las necesidades de la producción, la comunicación y el bienestar. Este factor evalúa la infraestructura vial, accesibilidad a puertos y aeropuertos, servicios básicos domiciliarios, infraestructura de las TIC e infraestructura social.



CAPITAL HUMANO: Evalúa la disponibilidad agregada de conocimiento, habilidades, competencias, entrenamiento y atributos personales y sociales, así como su producción y protección a través de los sistemas de educación y salud, relacionados con la capacidad potencial de realizar trabajo productivo para generar 40

valor económico. Para ello, este factor examina el desempeño de los departamentos en cuatro temas fundamentales: educación, salud, habilidades y competencias y población y género. 

INSTITUCIONES, GESTIÓN Y FINANZAS PÚBLICAS: Busca evaluar la gestión territorial enfocada en el fortalecimiento de las finanzas públicas y, con ello, el grado de autonomía; comprende la generación de rentas propias suficientes para cubrir los gastos de funcionamiento y los pasivos, y también para la libre destinación, incluyendo la inversión social. En paralelo, este factor también examina la eficacia y eficiencia de la gestión pública en el cumplimiento de las metas establecidas en los planes de desarrollo, el nivel de apertura y probidad de los gobiernos territoriales, y el acceso y agilidad de la justicia. En resumen, este indicador evalúa los siguientes tres temas: finanzas públicas, gestión pública, transparencia y seguridad.



CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN: Evalúa el nivel de desarrollo de habilidades, la consecución de logros y la disponibilidad de recursos de los sistemas de innovación, tanto académico como productivo, basados en ciencia y tecnología. Los temas que componen este factor enfatizan la relación entre las regiones y la difusión del conocimiento y sus usos, y explica las diferencias geográficas en la conformación de aglomeraciones empresariales e industriales. estos son: capital humano en ciencia y tecnología, producción científica e innovación.

Al contrastar estos factores con las estrategias priorizadas por los Planes Nacionales de Desarrollo, se encuentra que, si bien se han generado acciones para contribuir en algunos de los aspectos que podrían tener efectos sobre la competitividad de la región, ninguno de los planes ha abarcado todos los factores de manera integral, es decir que no se han generado estrategias basadas en la competitividad para mejorar el desempeño de la región. (ver tabla 2) Tabla 2. Inclusión de factores de competitividad en programas y proyectos planteados en planes nacionales de desarrollo para la región administrativa Pacífico.

En lo que respecta a los planes regionales que han cerrado, tanto el Plaidecop, como su sucesor, el Plan Pacífico concentraron esfuerzos en temáticas relacionadas con la fortaleza económica, la generación de infraestructura y los factores sociales, como salud, servicios básicos y educación. De manera complementaria, Biopacífico pretendió fomentar la investigación, el fortalecimiento local, desde la población, su educación, el respeto por su 41

cultura y cosmovisión, y la gobernanza local, considerándolos los puntos de partida para aprovechar de manera adecuada los recursos y mejorar las condiciones de vida de la población local. (ver tabla 3) Tabla 3. Inclusión de factores de competitividad en planes regionales para el Pacífico.

De acuerdo con las acciones de política pública desarrolladas en la región y teniendo en cuenta la asignación de recursos para lograr las metas trazadas, señaladas en el capítulo anterior, a continuación se presentan los registros actuales para cada uno de los indicadores que componen los factores de la competitividad, con el fin de analizar cuál ha sido el impacto y eficacia de las políticas formuladas para la región del Pacífico Colombiano desde hace más de 30 años. Análisis de resultados para el Pacífico Fortaleza de la economía Este factor es medido a través del valor agregado 25 municipal reportado por el DANE en el año 2013. Con base en esta cifra se encontró que los 92 municipios del Pacífico se dividen en dos grupos separados por una marcada brecha. Los seis municipios con mayor valor agregado corresponden a Buenaventura, Turbo, Apartadó, Tumaco, Quibdó y Carepa, con cifras de 3.641, 1.869, 1.706, 1092, 1047 y 946 miles de millones de pesos, respectivamente. Mientras que los que registran los valores más bajos son Juradó y San José del Palmar (Chocó) con 10 y 14 miles de millones de pesos, respectivamente. Si bien Buenaventura es el municipio que reporta el mayor producto interno bruto, al compararlo con Bogotá se encuentra una marcada diferencia; la cifra para la capital es de 159.753 miles de millones de pesos, es decir, Buenaventura presenta un valor agregado municipal correspondiente al 2% del valor registrado para la capital del país.

25 El valor agregado municipal corresponde al indicador de importancia económica municipal. A partir

de la Ley 1551 de 2012, “se entiende por importancia económica el peso relativo que representa el Producto Interno Bruto de cada uno de los municipios dentro de su departamento".

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De acuerdo con lo anterior, se tomó el valor agregado municipal per cápita. Sobre dicho valor se agruparon los 92 municipios del Pacífico en cuartiles, los cuales se denominaron de la siguiente manera: Grupo 1: Desarrollo bajo, con valores entre $ 109.564 – $989.136 Grupo 2: Desarrollo medio, con valores entre $ 989.137 – $ 1’098.700 Grupo 3: Desarrollo bueno, con valores entre $ 1’098.701 - $ 2’087.836 Grupo 4: Desarrollo excelente26, con valores entre $ 2’087.837 - $ 4’066.107 El agregado de los 92 municipios determinó que el 60,87 % de los municipios de la región tiene un desarrollo bajo, el 14,13 % desarrollo medio, 17,39 % desarrollo bueno y 7,61 % desarrollo excelente (figura 9), siendo interesante resaltar que los siete municipios que con mayores valores per cápita son del departamento del Valle del Cauca (figura 10). De manera similar a lo que ocurría con el valor agregado municipal, el departamento del Chocó es el que presenta los menores valores per cápita, con 29 de sus municipios ubicados en el grupo de desarrollo bajo y el municipio restante (Quibdó) en el de desarrollo medio. El departamento de Nariño, se encuentra en condiciones similares, pues 21 municipios quedaron clasificados en el grupo 1 y el municipio restante en el grupo 2. Al igual que Cauca, con cuatro municipios en el grupo 1 y el restante en el grupo 2. Por su parte, los municipios de Antioquia tienen las mejores condiciones dado que ocho municipios presentan desarrollo bueno, seis desarrollo medio y solo dos (Murindó y Vigía del Fuerte) desarrollo bajo. Finalmente, Valle del Cauca cuenta con las mejores condiciones, con siete municipios ubicados en el grupo 4 y los restantes en el grupo 3. Ahora bien, los valores más altos de la región son Calima, Versalles, El Dovio, Restrepo, Yotoco, Roldanillo y Trujillo, cuyos valores se presentan en la figura 10. De dichos municipios es interesante resaltar que tienen una diferencia muy pequeña con respecto al valor per cápita de Bogotá.

26 Los grupos se

determinaron tomando como referente el valor per cápita de Bogotá, y se calcularon los cuartiles que permitieron fijar esos cuatro grupos señalados.

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Figura 9. Agrupación municipal de acuerdo con su valor agregado per cápita Fuente: Elaboración propia con datos tomados de la ficha de caracterización municipal del DNP consultada en el 2016

Figura 10. Municipios del Pacífico que reportan los mayores valores agregados per cápita. Fuente: Elaboración propia con datos tomados de la ficha de caracterización municipal del DNP consultada en el 2016

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Infraestructura Este análisis se realizó teniendo en cuenta la información disponible a nivel municipal para cobertura de acueducto y energía, déficit cuantitativo de vivienda y penetración de internet. Cobertura de acueducto Los valores de la cobertura de acueducto registrados en la ficha de caracterización municipal elaborada por el Departamento Nacional de Planeación corresponden al año 2005. Los cuartiles se definieron con base en los datos de los 92 municipios que conforman la región Pacífico, cuyos valores y grupos corresponden a: Grupo 1: Cobertura baja, con valores entre 0,1 – 23,02 % de cobertura. Grupo 2: Cobertura media, con valores entre 23,03 – 45,96 % de cobertura. Grupo 3: Cobertura buena, con valores entre 45,97 – 68,9 % de cobertura. Grupo 4: Cobertura alta, con valores entre 69 – 91 % de cobertura. El valor más alto registrado corresponde a la cobertura de acueducto del municipio de Restrepo, Valle del Cauca. Como se muestra en la figura 11, el 24 % de los municipios de la región tienen una cobertura baja, 21 % cobertura media, 22 % cobertura buena y 25 % cobertura alta. Figura 11. Agrupación municipal de acuerdo con la cobertura de acueducto. Fuente: Elaboración propia con datos tomados de la ficha de caracterización municipal del DNP consultado en el 2016

De los 24 municipios que tienen baja cobertura, 15 son del departamento de Chocó (entre ellos, Quibdó), seis de Nariño, dos de Cauca (Argelia y Guapi) y uno de Antioquia (Murindó). De los 21 municipios ubicados en el grupo de cobertura media, seis son del Chocó, otros seis de Nariño (Tumaco entre ellos), cinco de Antioquia, tres de Cauca (Timbiquí, El Tambo y López) y uno de Córdoba (Tierralta).

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De los 22 municipios que presentan buena cobertura, ocho se ubican en Antioquia, seis en Chocó, cinco en Nariño, uno en Risaralda, uno en Córdoba y uno en el Valle del Cauca (Versalles). Finalmente, de los 25 municipios con cobertura alta 14 son del Valle del Cauca, cinco en Nariño, tres en Chocó (Acandí, Nuquí y Bahía Solano), dos en Antioquia (Apartadó y Carepa) y uno en Risaralda (Mistrató). Cobertura de energía A partir de las cifras reportadas por el Sistema de Información Eléctrico colombiano (SIEL) para el año 2014, se analizó la cobertura de energía de la región. Los grupos que se elaboraron de acuerdo con la cobertura reportada para los 92 municipios del Pacífico son: Grupo 1: Cobertura baja, con valores entre 0 – 25 % de cobertura. Grupo 2: Cobertura media, con valores entre 25 – 50 % de cobertura. Grupo 3: Cobertura buena, con valores entre 50 – 75 % de cobertura. Grupo 4: Cobertura alta, con valores entre 75 – 100 % de cobertura. En términos generales la región presenta una tasa de cobertura eléctrica adecuada, primero que todo porque el cuartil más alto llega a incluir valores de 100 % y, en segundo lugar, porque un gran porcentaje de los municipios se ubica en el grupo 4, es decir tienen una cobertura alta. Como se muestra en la figura 12, el 73,91 % de los municipios tienen una cobertura alta, sumado con el 18,48 % que se encuentran en el grupo 3. Figura 12. Agrupación municipal de acuerdo con su cobertura de energía. Fuente: Elaboración propia con datos tomados de la ficha de caracterización municipal del DNP consultada en el 2016

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Los municipios que reportan una cobertura del 100 % son Argelia, La Unión y Restrepo (Valle del Cauca), Sapuyes, Mallama, Los Andes, La Llanada y Roberto Payán (Nariño), Murindó y Vigía del Fuerte (Antioquia) y Mistrató (Risaralda). Por otro lado, los casos más preocupantes corresponden a los municipios San José del Palmar cuya cobertura es del 0 %, Carmen del Darién con un 20 %, y Alto Baudó con 23 %, del departamento de Chocó, junto con Maguí (16 % de cobertura) de Nariño. Déficit cuantitativo de vivienda 27 Este indicador es calculado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (2005) con el fin de estimar la cantidad de viviendas que la sociedad debe construir para que exista una relación uno a uno entre las viviendas y los hogares. Tiene en cuenta los siguientes aspectos: (i) carencias habitacionales, que corresponden a las estructuras, y cobertura de servicios, (ii) cohabitación, que corresponde a la deficiencia de un hogar al no disponer de una vivienda para su uso propio, comprende hogares que viven con otros hogares, y (iii) hacinamiento no mitigable, dado porque en una vivienda habitan cinco o más personas por habitación. Los rangos de los cuartiles definidos de acuerdo con los valores de los municipios de la región son: Grupo 1: Excelentes condiciones de vivienda, con valores entre 1,13 – 14,19 %. Grupo 2: Buenas condiciones de vivienda, con valores entre 14,2 – 27,2 %. Grupo 3: Regulares condiciones de vivienda, con valores entre 27,3 – 40,21 %. Grupo 4: Malas condiciones de vivienda, con valores entre 40,3 – 53,22 %. Los resultados encontrados en términos generales son positivos dado que el 68,48 % de los municipios del Pacífico se ubica en el grupo 1 (Figura 13). Figura 13. Agrupación municipal de acuerdo con el déficit cuantitativo de vivienda. Elaboración propia con datos tomados de la ficha de caracterización municipal del DNP consultada en el 2016

27 Los valores registrados

son del año 2005 (DNP, 2014).

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En el departamento de Antioquia, de 16 municipios totales, 12 municipios están en el grupo 1 y solo un municipio (Murindó) en el grupo 4. Por su parte, de los 22 municipios del departamento de Nariño, 16 se encuentran en el primer grupo y 1 en el de malas condiciones. Valle del Cauca tiene 14 municipios en el grupo 1 y solo uno en el grupo 2. Nuevamente Chocó es el que tiene las condiciones más precarias, pues cuenta con 18 municipios en el grupo 1, ocho en el grupo 2 y tres municipios en el grupo 4, los cuales serían los casos más preocupantes. Estos municipios son Atrato, Litoral del San Juan y Medio Atrato. Penetración de internet 28 y kioscos vive digital Los datos empleados para analizar el acceso a internet correspondieron a dos indicadores: (i) la penetración de internet, que expresa el porcentaje de la población que tiene acceso a internet por estar suscrito a algún operador, medido en las estadísticas del DANE calculadas para el año 2015, y (ii) los kioscos vive digital ubicados en los municipios, reportados por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones para el mismo año. En lo que corresponde a la penetración de internet se tuvo como referencia el porcentaje de suscriptores reportados para la ciudad de Bogotá, el cual corresponde al 20%. Teniendo en cuenta lo anterior, los rangos determinados para los cuartiles de este indicador son: Grupo 1: Cobertura baja, con valores entre 0 – 3 % de suscriptores. Grupo 2: Cobertura media, con valores entre 3 – 6 % de suscriptores. Grupo 3: Cobertura buena, con valores entre 6 – 9 % de suscriptores. Grupo 4: Cobertura alta, con valores entre 9 – 12 % de suscriptores. Los resultados encontrados muestran que el 85 % de los municipios se ubica en el primer grupo, donde 51 municipios tienen un porcentaje de 0% suscritos. Quibdó es el municipio con la mayor cantidad de suscriptores (12 %), seguido por Roldanillo, Valle del Cauca (9 %) y Carepa y Apartadó, Antioquia (6 % cada uno). En lo que respecta a los kioscos vive digital, los grupos definidos son: Grupo 1: Cobertura baja, con valores entre 0 – 17 kioscos. Grupo 2: Cobertura media, con valores entre 18 – 34 kioscos. Grupo 3: Cobertura buena, con valores entre 35 – 50 kioscos. Grupo 4: Cobertura alta, con valores entre 51 – 67 kioscos. En este caso, el 80 % de los municipios se ubican en el grupo de baja cobertura, el 7 % en el de media cobertura, buena cobertura y alta cobertura (Figura 14).

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Fuente: DANE - Cálculos Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible, Departamento Nacional de Planeación 2015

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Figura 14. Agrupación municipal de acuerdo con la penetración de internet. Fuente: Elaboración propia con datos tomados de la ficha de caracterización municipal del DNP

Los municipios que no tienen presencia de kioscos Vive Digital son Carepa (Antioquia), Lloró (Chocó), Cumbitara, La Llanada, Leiva, Roberto Payán y Samaniego (Nariño). Los municipios con más cantidad de kioscos se muestran figura 15. Figura 15. Municipios de la región con mayor cantidad de Kioscos Vive Digital Fuente: Elaboración propia con datos tomados de la ficha de caracterización municipal del DNP consultada en el 2016

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Capital Humano El capital humano corresponde al valor del potencial de obtención de ingresos que poseen los individuos de un municipio, lo cual depende básicamente de las condiciones y la inversión que se haga en los sectores de educación y salud. 29 Educación: Para analizar la educación se tomaron (i) la tasa de cobertura neta en educación básica, (ii) la tasa de cobertura neta en educación media, y (iii) la relación entre dichas tasas. La educación básica está compuesta por la educación básica primaria más cuatro grados, es decir reporta la población que cursa hasta el grado noveno. Mientras que la educación media reporta dos grados adicionales a la básica, por tanto cubre la población que llega hasta el grado once, es decir los bachilleres. Por otro lado, vale la pena aclarar que los valores reportados en la tasa de cobertura neta corresponden a los estudiantes matriculados en dichos grados (bien sea básica o media) cuyas edades corresponden con las edades determinadas para cursar ese grado, es decir que no se tienen en cuenta las personas que están en extra-edad. Sin embargo, en muchos de los municipios el valor reportado supera el 100 %. En lo que respecta a los valores de referencia, para Bogotá la cobertura neta de educación básica es de 81,5 %, y la cobertura neta de educación media es de 50,6 %. De acuerdo con la tasa de cobertura neta de educación media, se definieron los siguientes grupos: Grupo 1: Cobertura baja, con valores entre 0 – 14,5 % de cobertura. Grupo 2: Cobertura media, con valores entre 15 – 28,8 % de cobertura. Grupo 3: Cobertura buena, con valores entre 29 – 43,1 % de cobertura. Grupo 4: Cobertura alta, con valores entre 43,2 – 57,4 % de cobertura. Con base en lo anterior, el 35,87 % de los municipios de la región Pacífico presenta cobertura baja, el 41,3 % cobertura media, el 16,3 % cobertura buena y solo el 6,52 % cobertura excelente (Figura 16).

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El capital humano puede definirse como los conocimientos en calificación y capacitación y las condiciones de salud, entre otros, que dan capacidades y habilidades, para hacer económicamente productiva y competente las personas.

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Figura 16. Agrupación municipal con respecto a la tasa de cobertura neta en educación media. Fuente: Elaboración propia con datos tomados de la ficha de caracterización municipal del DNP consultada en 2016

Los casos que se encuentran más preocupantes son los de los departamentos de Nariño, Chocó y Cauca, con el 64 %, 50 % y 40 % de sus municipios en el grupo 1 respectivamente. El Medio Atrato presenta una cobertura del 0 %, seguido por el Alto Baudó y Sipí, con 2 %. Así mismo, se resaltan Santa Bárbara (Nariño) con el 2 %, Maguí (Nariño), con el 3 % y Murindó (Antioquia) con el 5 %. A su vez, el 43,3 % de los municipios de Chocó se encuentran en el grupo 2, y solo el 6,6 % presentan buena cobertura. Así las cosas para este departamento se resaltan dos aspectos, por un lado, que Quibdó e Itsmina tienen una cobertura buena, y por otro lado, que ninguno de sus municipios tiene una alta cobertura. En cuanto al departamento de Antioquia el 62 % de los municipios tienen una cobertura media y solo un municipio una cobertura alta (Abriaquí). El departamento con las mejores condiciones en lo que respecta a educación media es el Valle del Cauca, el cual no tiene ningún municipio en el primer grupo, el 26,67 % se ubicó en el grupo 2 (Buenaventura), el 46,67 % presenta una cobertura buena, entre ellos Calima, Trujillo, Yotoco y Versalles, y finalmente, con una cobertura alta están los municipios de Restrepo y Roldanillo. Posteriormente comparando las tasas de cobertura de educación media con respecto a la registrada para educación básica, se pretendió mostrar la deserción escolar, pues se encontraron valores muy altos generalizados en los municipios de la región, así como registros que superan el 100 %. Los agrupamientos municipales que se definieron con base en la deserción son: Grupo 1: Deserción escolar baja 11,8 – 50 % Grupo 2: Deserción escolar media 50,1 - 88,5 % Grupo 3: Deserción escolar alto 88,6 – 126,9 % Grupo 4: Deserción escolar muy alta 127 – 165,3 % 51

De los 92 municipios del Pacífico, el 7 % se ubicó en el grupo de deserción escolar alta, y el 3 % en deserción muy alta. Estos porcentajes pertenecen a los municipios de Acandí, Bojayá, Istmina, Juradó, Murindó y Timbiquí (grupo 3) y Bagadó, Carmen del Darién y Vigía del Fuerte (grupo 4). Por otro lado, si bien el 37 % del total de los municipios de la región Pacífico se ubicó en el grupo 1, una deserción del 50 % del cuerpo estudiantil es ya importante. Adicionalmente, el 53 % restante se ubicó en el grupo 2, con deserciones correspondientes a valores entre 50 y 88 % (Figura 17). Cauca es uno de los departamentos con cifras más preocupantes, dado que cuatro de sus municipios tienen una deserción media y el municipio restante deserción alta (Timbiquí). En lo que respecta al Chocó, el 33 % de sus municipios tienen baja deserción y el 47 % deserción media. El departamento de Antioquia presenta condiciones menos críticas con el 25 % de sus municipios del Pacífico (Abriaquí , Apartadó, Cañas Gordas y Urrao) ubicados en el grupo 1 y 63 % en el grupo 2. Finalmente, la mejor condición es la del Valle del Cauca; ninguno de sus municipios presenta alta o muy alta deserción, 47 % se ubica en el grupo 1(Versalles y Roldanillo) y 53 % en el grupo 2 (Yotoco, Restrepo, Calima, El Dovio). Figura 17. Agrupación municipal con respecto a la deserción escolar (relación entre educación media y básica. Fuente: Elaboración propia con datos tomados de la ficha de caracterización municipal del DNP consultada en 2016

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Salud: Las condiciones de salud fueron analizadas con base en la tasa de mortalidad infantil. Este es un indicador que reporta la probabilidad que tiene un niño de morir durante el primer año de vida30. Los cuartiles definidos corresponden a: Grupo 1: Tasa baja, con valores entre 12 – 25 % Grupo 2: Tasa media, con valores entre 25,1 – 37,8 % Grupo 3: Tasa alta, con valores entre 37,9 – 50,5 % Grupo 4: Tasa muy alta, con valores entre 50,6 – 63,2 % De acuerdo con los agrupamientos municipales realizados el 9 % de los municipios de la región tienen una tasa de mortalidad muy alta (grupo 4). Este porcentaje corresponde solamente a municipios del departamento de Chocó, los cuales son Bagadó, Lloró, El Cantón de San Pablo, Istmina, Juradó, Lloró, Medio Baudó, Medio San Juan y Río Sucio. El 37 % (34 municipios) se ubicaron en el grupo 1 (tasa baja), el 35 % en el grupo 2 y el 20 % en el grupo 3. Como se venía señalando, el departamento más crítico es Chocó con el 27 % de sus municipios con una tasa muy alta de mortalidad infantil, seguido del 43 % con tasa de mortalidad alta. Vale la pena resaltar que Quibdó se ubicó en el grupo 3. Posteriormente se encuentra el departamento de Nariño, el cual tiene 18 % de sus municipios en el grupo 3 (La Tola, Ricaurte, Roberto Payán, Santa Bárbara), 45% en el grupo 2 y 36% en el 1. Los departamentos con menores índices de mortalidad infantil son Antioquia y Valle del Cauca, los cuales no tienen municipios en el grupo 4. Antioquia, por su parte presenta el 44% en el grupo 1 (Abriaquí, Apartadó, Chigorodó, Frontino, Turbo, Urramita y Urrao) y 50 % en el grupo 2. Finalmente, Valle del Cauca, presenta las mejores condiciones debido a que el 93 % de sus municipios registran una baja tasa de mortalidad infantil y solo un municipio se está en el grupo 2 (Buenaventura). Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) El índice de necesidades básicas insatisfechas identifica las carencias críticas en una población y caracteriza la pobreza a partir de la relación de indicadores de cuatro áreas básicas para las personas: (i) acceso a la vivienda, (ii) acceso a servicios sanitarios, (iii) acceso a educación y (iv) capacidad económica. El valor tomado es el reportado por el DNP para el año 2005. Los cuartiles definidos para este índice son: Grupo 1: Índice bajo, con valores entre 18 – 39 %. Grupo 2: Índice medio, con valores entre 40 – 59 %. Grupo 3: Índice alto, con valores entre 60 – 79 %. Grupo 4: Índice muy alto, con valores entre 79 – 100 %. Para este índice se encontró homogeneidad en cuanto a la cantidad de municipios ubicados en cada uno de los cuartiles (Figura 18).

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Esta variable da el número de muertes de niños menores de un año de edad en un año determinado por cada 1000 niños nacidos vivos en el mismo año. Esta tasa se utiliza a menudo como un indicador del nivel de salud de un país.

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Figura 18. Agrupación municipal con respecto al NBI. Fuente: Elaboración propia con datos tomados de la ficha de caracterización municipal del DNP consultada en 2016

De acuerdo con la información recopilada los casos más alarmantes corresponden a los municipios de Medio Atrato y Medio Baudó (Chocó), Cumbitara y Santa Bárbara (Nariño) y Argelia (Cauca). El 50 % de los municipios del departamento de Chocó presentan un índice muy alto (grupo 4), encontrándose en este grupo Quibdó, Istmina, Juradó, Bojayá, el 20 % en el grupo 3, 23 % en el 2 y solo el 6 % se ubicó en el grupo 1 (Bahía Solano y el Carmen). En lo que corresponde al departamento de Nariño, el 32 % de sus municipios están en el grupo 4, el 36 % se encuentran en el grupo 3 y solo el 9% en el grupo 1 (La Llanada y Sapuyes). Los dos municipios de Córdoba que pertenecen a la región Pacífico tienen condiciones especiales al reportar un índice alto (grupo 3), al igual que Cauca, cuyos municipios se encuentran en los grupos 2, 3 y 4. Antioquia y Valle del Cauca nuevamente tienen los mejores registros, Antioquia con 12,5 % en el grupo 1 (Abriaquí, Apartadó), 31 % en el grupo 2 y 50 % en el grupo 3. Valle del Cauca tiene el 100% de sus municipios en el grupo 1.

Gestión y Finanzas públicas Las acciones del gobierno determinan la competitividad de una región debido a que sientan las bases de las posibilidades, oportunidades y condiciones económicas de los municipios. Para evidenciar estos aspectos se seleccionaron el índice de despeño integral municipal y se complementó con la tasa de homicidios, para señalar temas de seguridad de la región. Índice integral de desempeño municipal El índice de desempeño integral municipal analiza la eficacia (cumplimiento de metas del programa de gobierno), la gestión (desempeño financiero), el cumplimiento de los requisitos legales (cumplimiento del presupuesto de acuerdo con las disposiciones legales), el entorno (incluye factores del índole político, público y socio demográfico) y la eficiencia (capacidad de los municipios para maximizar el nivel de productos de acuerdo con los 54

insumos disponibles) de la entidad municipal. Este valor es medido por el DNP y los valores reportados corresponden al año 2014. Los cuartiles definidos corresponden a los siguientes valores: Grupo 1: Desempeño bajo, entre 29,9 y 43,5 %. Grupo 2: Desempeño medio, entre 43,6 y 57,2 %. Grupo 3: Desempeño bueno, entre 57,3 y 70,8 %. Grupo 4: Desempeño Alto, entre 70,9 y 84,5 %. Los dos municipios con el índice integral de desempeño más bajo de la región son Istmina y Tumaco. Mientras que los municipios que presentan el desempeño más alto, son Timbiquí, Roldanillo, Restrepo, El Dovio, Carepa, Bajo Baudó, Alto Baudó, A continuación se muestran los promedios departamentales calculados de acuerdo con los 92 municipios en estudio. Figura 19. Promedio departamental de acuerdo con el índice de desempeño integral municipal Fuente: Elaboración propia con datos tomados de la ficha de caracterización municipal del DNP consultada en 2016

Homicidios Tomando como referencia el valor reportado de homicidios en la ficha de caracterización territorial del DNP, se calculó un indicador que relaciona la cantidad de homicidios municipales con respecto al total de la población municipal. Los grupos definidos para este caso son: Grupo 1: Baja tasa de homicidios con valores entre 0 - 0,037 %. Grupo 2: Media tasa de homicidios con valores entre 0,037 - 0,075 %. Grupo 3: Alta tasa de homicidios con valores entre 0,075 a 0,113 %. Grupo 4: Muy alta tasa de homicidio con valores entre 0,113 a 0,151 %.

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Los resultados encontrados son preocupantes, pues el 66,3 % de los municipios se encuentra en el grupo 1, el 22,83 % en el grupo 2, el 6,5 % en el grupo 3 y el 4,35% en el grupo 4. En éste último grupo se encuentran Argelia y El Dovio (Valle del Cauca), Policarpa (Nariño) y Juradó (Chocó). Los valores de Cali y Bogotá para estos indicadores son 0,002396% y 0,000215% respectivamente. En términos generales se puede decir que el 100 % de los municipios del Pacífico presentan unos valores correspondientes a una tasa de homicidio alta al compararla con Bogotá y Cali dado que su registro es 27 veces mayor con respecto a Bogotá y 2,4 veces más alto que el de Cali. Finalmente, también es importante resaltar que se registran 13 municipios con valor de cero para este indicador, asumiendo que fue un valor asignado arbitrariamente se presenta el mismo análisis pero excluyendo estos 13 municipios del mismo; así, los resultados encontrados son aún más preocupantes, debido a que el 10,42 % de los municipios se ubicaría en el grupo 1, el 39,58 % en el grupo 2, el 33,33 % en el grupo 3 y el 16,67 en el grupo 4.

Conclusiones La revisión de los ejercicios de planeación para la región Pacífico resulta ser una experiencia donde el avance es circular. A pesar de los cambios en lenguajes y titulares, se observan pocas variaciones en lo que se refiere a las estrategias propuestas por los diferentes planes. La mayoría de las acciones priorizadas se basan en fórmulas de desarrollo convencionales, con textos repetitivos en su llamado a construir infraestructura, mejorar las condiciones de salud y educación, extraer y aprovechar los recursos naturales renovables y no renovables, así como en aprovechar la ubicación estratégica de la región. Esta sensación de repetición se da también en los diagnósticos de cada uno de los Planes Nacionales de Desarrollo, los cuales exponen condiciones reiteradamente críticas para la región del Pacífico, denotando que las estrategias y propuestas de cada gobierno inmediatamente anterior no habían logrado resultados o efectos positivos en términos de desarrollo. Esta afirmación se ratifica al considerar el estado de los indicadores económicos actuales para el Pacífico, analizados en este documento. Es decir, el accionar sobre los lineamientos dados por los planes no es eficiente, es insuficiente o, en algunas dimensiones, no se hace. Si bien los primeros Planes Nacionales de Desarrollo analizados no desagregaron el presupuesto a nivel regional ni departamental, los datos están disponibles desde el año 2006. Los ejercicios de planeación sobre el Pacífico, tanto desde el nivel nacional como desde el nivel regional, muestran que la región ha sido objeto de importantes asignaciones de recursos financieros. Sin embargo, para la región administrativa del Pacífico (compuesta por Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño) corresponden a menos del 10 % de la asignación dada al territorio nacional (Figura 20), y su nivel de desarrollo permanece muy por debajo del de las demás regiones del país.

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Figura 20. Asignación presupuestal de recursos públicos para la región del Pacífico. Cifras en Millones de pesos constantes 2014. Fuente: Elaboración propia con datos tomados de los Planes Plurianuales de Inversiones 2006-2018.

En general, las propuestas de los planes revelan un entendimiento superficial de la región, en el que no se reconocen las particularidades subregionales y las diferentes culturas y modelos de desarrollo que conviven en el Pacífico. Las fórmulas propuestas aplican esquemas de desarrollo ajenos e incorporan acciones como pesca industrial, esquemas de agroindustria e, incluso, algunas visiones de movilidad, que pueden ir en contra de las potencialidades de la región desde la perspectiva de las culturas que la habitan. Estos modelos importados no cosechan sobre las particularidades de un Pacífico litoral, multiétnico y pluricultural. Las condiciones de algunas partes de la región obligan a tener acciones que se concentren en lo urgente, es decir, en atender las necesidades básicas insatisfechas. Incluso en esa tarea hay que reconocer las peculiaridades del Pacífico, en donde las culturas pueden, y deben, aportar con su conocimiento tradicional a las iniciativas que se implementen en áreas como salud y educación. Lo que sigue después de atender estas necesidades debe ser un desarrollo diseñado por la región, en reconocimiento de su heterogeneidad. En esa atención de necesidades básicas, es importante el enfoque que se ha tenido desde los años 90s de aumentar la cobertura en acueducto, alcantarillado, energía y comunicaciones. La provisión de infraestructura de servicios es indispensable en una política de desarrollo en tanto no cumple una meta en sí misma, sino en relación con la provisión del servicio que de ésta emana (Rozas y Sánchez, 2004), el cual conduce a mejoras en la calidad de vida de la población (uno de los dos aspectos gruesos de la competitividad).

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Dotar al Pacífico de infraestructura básica contribuye a que se pueda generar ventajas competitivas, alcanzar un mayor grado de especialización productiva, desarrollar dinámicas que articulan los sistemas territorial y económico, haciendo posible los flujos comerciales. Ahora bien, en este contexto no es solo relevante tener presente la cantidad infraestructura, como actualmente se mide (en términos de cobertura) sino que las estrategias estén diseñadas considerando la visión etnoterritorial, la organización social y los sistemas de producción particulares que sea apropiado fomentar. Es importante que el enfoque en las próximas políticas que orienten el desarrollo de la región, corresponda con las realidades naturales que la caracterizan. La primera mirada debe ser para responder a las necesidades de la población que lo habita, y de manera complementaria, la infraestructura debe permitir optimizar la gestión de los costos de los agentes económicos. En cuanto al capital humano, los Planes Nacionales de Desarrollo señalan la necesidad imperante de ampliar la cobertura y reducir la tasa de deserción escolar y extender la cobertura en salud. En términos de competitividad, estos dos componentes constituyen factores esenciales para aumentar las capacidades de los individuos, ampliar la movilidad social, lograr el crecimiento económico, incrementar los ingresos de personas y hogares y, por ende, reducir la pobreza. Como ya lo mencionamos, estas estrategias deben basarse en los intereses de vida de las comunidades negras e indígenas, por tanto se deben alinear y articular con las propuestas de los planes formulados por las comunidades. El papel que juegan las entidades gubernamentales es un factor que no puede dejarse de lado para el desarrollo de la región, porque el éxito en la formulación y diseño de políticas y acciones institucionales, es que sean concertadas con múltiples actores de la realidad regional. En particular el país necesita atenuar progresivamente el choque que se da entre la estructura del gobierno vs. las autoridades de los Consejos Comunitarios y Resguardos. Paralelamente, también es necesario generar mayor seguridad con el fin de disminuir la tasa de homicidios en todos los municipios. Por un lado porque es un factor indispensable en una sociedad, y por otro lado, porque es uno de los requisitos para el desarrollo de las actividades económicas. Una nueva política de desarrollo para la región Pacífico debe centrarse en el aumento de su competitividad, pero con una focalización microregionalizada, que incorpore la riqueza humana y natural de Pacífico. Decir que las políticas públicas se deben construir participativamente no es nuevo, pero resultar con propuestas que fomenten el reconocimiento y la reflexión acerca del territorio, economía, historia y cultura es una prueba que aún estamos por superar.

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63

Anexos Anexo I: Listado de municipios que componen el Pacífico31

DEPARTAMENTO

MUNICIPIO

ÁREA (ha)

ABRIAQUÍ

29.260,32

APARTADÓ

53.576,53

CAÑASGORDAS

36.064,61

CAREPA

38.593,91

CHIGORODÓ

72.276,46

DABEIBA

202.205,52

FRONTINO

134.906,47

ITUANGO

82.441,13

MURINDÓ

124.532,34

MUTATÁ

119.935,97

NECOCLÍ

126.751,97

SAN JUAN DE URABÁ

8.115,77

TURBO

293.916,75

URAMITA

26.694,94

URRAO

255.178,43

VIGIA DEL FUERTE

166.352,03

ARGELIA

77.415,78

EL TAMBO

160.671,09

GUAPI

256.832,61

LÓPEZ

336.969,01

TIMBIQUÍ

206.192,28

TIERRALTA

364.553,19

VALENCIA

11.192,43

ACANDÍ

80.408,13

ALTO BAUDÓ

206.731,90

ATRATO

43.233,75

BAGADÓ

80.739,18

BAHÍA SOLANO

89.306,13

ANTIOQUIA

CAUCA

CÓRDOBA

CHOCÓ

31

Brindado por WWF en el marco del proyecto “Conservación de la biodiversidad en paisajes impactados por la minería de la Región del Chocó Biogeográfico”

64

DEPARTAMENTO

NARIÑO

MUNICIPIO

ÁREA (ha)

BAJO BAUDÓ

347.575,40

BOJAYÁ

362.494,76

CARMEN DEL DARIÉN

318.062,70

CÉRTEGUI

42.097,92

CONDOTO

46.669,24

EL CANTÓN DEL SAN PABLO

38.021,53

EL CARMEN

82.687,82

EL LITORAL DEL SAN JUÁN

412.757,57

ISTMINA

188.331,39

JURADÓ

126.130,38

LLORÓ

83.348,23

MEDIO ATRATO

181.312,20

MEDIO BAUDÓ

137.477,68

MEDIO SAN JUAN

67.000,99

NÓVITA

94.533,61

NUQUÍ

70.516,92

QUIBDÓ

350.994,56

RIO IRÓ

32.605,26

RIO QUITO (Paimadó)

69.041,82

RIOSUCIO

743.955,10

SAN JOSÉ DEL PALMAR

157.914,98

SIPÍ

157.145,88

TADÓ

71.416,82

UNGUÍA

118.302,63

UNIÓN PANAMERICANA

17.764,93

BARBACOAS

273.468,29

CUMBAL

66.404,05

CUMBITARA

35.584,80

EL CHARCO

251.422,68

EL ROSARIO

36.657,26

FRANCISCO PIZARRO

52.286,98

LA LLANADA

20.487,15

LA TOLA

41.644,94

LEIVA

10.166,70

LOS ANDES

86.648,57

MAGÜÍ

181.000,58

MALLAMA

56.714,54

65

DEPARTAMENTO

RISARALDA

VALLE DEL CAUCA

MUNICIPIO

ÁREA (ha)

MOSQUERA

76.030,70

OLAYA HERRERA

100.416,05

POLICARPA

35.708,77

RICAURTE

105.596,75

ROBERTO PAYÁN

145.756,58

SAMANIEGO

44.245,14

SANTA BÁRBARA

120.049,67

SANTA CRUZ

43.496,76

SAPUYES

1.061,18

TUMACO

328.567,40

MISTRATÓ

47.885,66

PUEBLO RICO

61.269,11

ARGELIA

9.005,89

BOLÍVAR

57.796,43

BUENAVENTURA

627.861,20

CALIMA

79.684,71

DAGUA

91.844,13

EL CAIRO

21.229,52

EL DOVIO

20.625,03

LA CUMBRE

25.424,94

LA UNIÓN

916,27

RESTREPO

13.585,94

ROLDANILLO

6.552,37

TRUJILLO

4.827,18

VERSALLES

23.073,61

VIJES

6.669,90

YOTOCO

4.022,69

66

Anexo II: Listado de Áreas protegidas del Pacífico Colombiano

67