REPORTE CESOP Núm. 60 • NOVIEMBRE de 2012

EPORTE ESOP

REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL

Núm. 60 • Noviembre de 2012

VOLUMEN I 1

Presentación

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Una nueva reforma del sector público en México Alejandro Navarro Arredondo

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Secretaría de Gobernación Gustavo Meixueiro Nájera y Miguel Ángel Torhton Granados

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Nuevas funciones y estructura de la PGR Efrén Arellano Trejo

21

Secretaría de Seguridad Pública Karen Nallely Tenorio Colón

28

Fuerzas armadas Juan Pablo Aguirre Quezada

35

Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) Gabriela Ponce Sernicharo

42

Secretaría de Salud Francisco J. Sales Heredia

48

Secretaría de Educación Pública Juan Pablo Aguirre Quezada

58

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) Gabriela Ponce Sernicharo

Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública Cámara de Diputados LXII Legislatura

Reportes CESOP 2007

Gustavo Meixueiro Nájera Encargado de la Dirección General

Francisco J. Sales Heredia Director de Estudios Sociales Gustavo Meixueiro Nájera Director de Estudios de Desarrollo Regional Efrén Arellano Trejo Encargado de la Dirección de Opinión Pública Ernesto Cavero Pérez Subdirector de Análisis y Procesamiento de Datos María del Pilar Cachón de la Riva Coordinadora Técnica Glen Antonio Magaña Roberts Coordinador de Vinculación y Difusión

Juan Pablo Aguirre Quezada J. Guadalupe Cárdenas Sánchez Gabriel Fernández Espejel José de Jesús González Rodríguez Cornelio Martínez López Jesús Mena Vázquez Salvador Moreno Pérez Alejandro Navarro Arredondo Gabriela Ponce Sernicharo Investigadores Trinidad Otilia Moreno Becerra Elizabeth Cabrera Robles Karen Nallely Tenorio Colón Miguel Ángel Torhton Granados Luz García San Vicente Apoyo en Investigación Alejandro López Morcillo Editor José Olalde Montes de Oca Asistente Editorial

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

38. 39.

2008 40. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18.

Calidad de vida Sector energético El combate a la pobreza Opinión pública y gestión legislativa Infraestructura Competitividad y desarrollo Medio ambiente Glosa del Segundo Informe de Gobierno Presupuestos de Egresos de la Federación 2009 Políticas públicas

41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48.

19. 20. 21. 22. 23. 24. 25.

27. 28.

La nueva presidencia de Estados Unidos Proceso electoral 2009 Crisis económica Influenza en México Cambio climático Evaluación de la jornada electoral El recorte del presupuesto y su impacto en el desarrollo económico y social Temas selectos de la glosa del Tercer Informe de Gobierno Presupuesto social Crisis del agua

49. 50.

51. 52. 53. 54. 55. 56. 57.

2010 58. 29. 30.

Rumbo al centenario de la Revolución Reforma política

Reforma fiscal Reforma del Congreso Órganos electorales locales Elecciones locales 2010 en el centro-norte Elecciones locales 2010 en el centro-sur Migración México-Estados Unidos Los indicadores de buen gobierno en México y el trabajo legislativo Panorámica sobre la transparencia y el acceso a la información en México Revisión de las políticas públicas del Cuarto Informe de Gobierno Apuntes para el análisis presupuestal 2011

2011

2009

26.

Reporte CESOP, núm. 60, noviembre de 2012. Publicación mensual del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, LXII Legislatura. Av. Congreso de la Unión 66, Edificio I, primer piso, Col. El Parque, México, D.F., C.P. 15960. Tel. 5036 0000 ext. 55237. Correo electrónico: [email protected]. mx • Los artículos contenidos en esta publicación son elaborados por los investigadores del CESOP y las opiniones vertidas no reflejan la postura de la Cámara de Diputados.

Trabajo Relación México-Estados Unidos Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 Seguridad pública Glosa del Primer Informe de Gobierno Proceso de Reforma del Estado Evaluación y gestión pública Poder Legislativo y opinión pública

31. 32. 33. 34. 35. 36. 37.

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Telecomunicaciones Seguridad social en México Avances en la implementación de la reforma penal Análisis de resultados del Censo 2010 Reforma política Cambio climático Crisis económica internacional los posibles efectos en México Glosa del Quinto Informe de Gobierno (Políticas interior y económica) Glosa del Quinto Informe de Gobierno (Políticas social y exterior) Una perspectiva de opinión pública 2012 Residuos sólidos urbanos en México Mujeres y elecciones Jóvenes: optimismo moderado Algunas notas sobre la opinión pública Elecciones 2012 (Tomo I) Elecciones 2012 (Tomo II) Algunos temas de la agenda en la LXII Legislatura Glosa del Sexto Informe de Gobierno (Políticas interior, económica, social y exterior) Temas selectos para el presupuesto de 2013

Todos los documentos pueden consultarse en la página de internet: www.diputados.gob.mx

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En este Reporte CESOP se ofrece a los legisladores e interesados un breve análisis de la reforma y una descripción de las secretarías de Estado que integran el gobierno federal. La descripción de 19 secretarías incluye las funciones y responsabilidades asignadas por ley, los antecedentes de su creación, su organigrama y organismos pertenecientes o subordinados a ellas, así como los principales programas ejercidos. De igual forma se incluye un apartado de transparencia donde se da cuenta del personal que integra a la secretaría y los organismos, así como su presupuesto y algunos de sus indicadores de gestión.

PRESENTACIÓN

Aún antes del inicio del nuevo gobierno de la República, el Partido Revolucionario Institucional recientemente presentó una iniciativa de reforma de ley que enmarca algunas de las políticas que el próximo gobierno implementará. La reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal propone reordenar esta administración para mejorar la coordinación de las políticas públicas de gobierno interior, seguridad, desarrollo social, desarrollo urbano, eficiencia y control del gasto y supervisión de los servidores públicos.

Considerando que la Cámara de Diputados ya aprobó la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, si ésta es aprobada a su vez por la colegisladora, los nuevos programas, las nuevas instituciones y los reordenamientos en la administración pública requerirán presupuesto y reasignaciones en el presupuesto para 2013. Los legisladores se enfrentarán a un ejercicio de equilibrios presupuestales, tanto para dar continuidad al ejercicio público del poder, como para iniciar nuevos caminos en este proceso democrático.

El reordenamiento de la estructura de la administración pública, así como los nuevos programas propuestos, requerirán una serie de reacomodos institucionales con presupuestos especiales. En diciembre el Congreso aprobará la Ley de Ingresos y la Cámara de Diputados el presupuesto 2013, de ahí que el CESOP considera de utilidad para la reflexión sobre el presupuesto venidero una revisión de la estructura de las secretarías de Estado.

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VOLUMEN I

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futuro deseado, pero también ocurren eventos que impactan en el diseño institucional de un aparato gubernamental, es decir, no podemos reinventar una estructura organizacional de la noche a la mañana, la experiencia es una fuente indiscutible de los cambios por venir. Así, el cambio administrativo se convierte en un proceso gradual, como el de un organismo adaptándose a las circunstancias ambientales.

UNA NUEVA REFORMA DEL SECTOR PÚBLICO EN MÉXICO

Alejandro Navarro Arredondo*

Tal vez por cuestiones de adaptación y atendiendo a los acontecimientos ocurridos entre 2006 y 2012, con el inicio de un nuevo periodo presidencial surge una reforma administrativa. El presidente Enrique Peña Nieto (EPN), quien tomó posesión el 1 de diciembre de 2012, ha enviado al Poder Legislativo una iniciativa de reforma que tendrá repercusiones en varias dependencias y entidades del sector público mexicano. El objetivo de este artículo es analizar dicha reforma y poner de relieve sus principales características. Primero se discutirá el concepto de reforma administrativa y las diferentes dimensiones que contempla. Después se abordará el núcleo de la reforma administrativa de EPN para exponer sus propuestas y resultados esperados. Finalmente, se ofrecen algunas conclusiones en torno a la estrategia de cambio.

El objetivo de este documento es analizar la iniciativa de reforma administrativa impulsada por Enrique Peña Nieto al comienzo de su mandato presidencial y poner de relieve sus principales características. Por ello, primero se discutirá el concepto de reforma administrativa. Después, se abordará el núcleo de la reforma, donde se exponen sus propuestas y los resultados esperados. Finalmente, se ofrecen algunas conclusiones en torno a la estrategia de cambio.

Introducción Una reforma administrativa es vista como un proceso intencional de cambio para mejorar el diseño institucional del sector público. El adjetivo institucional se refiere a la reproducción de sistemas normativos que le dan sentido a los procesos de gestión pública. Sin embargo, los cambios institucionales no aparecen de la nada. La evolución del Estado y el gobierno es considerada y percibida como una serie de decisiones en el tiempo que afectan y redefinen su estructura administrativa; construida en función de las normas, valores y comportamientos de un sistema político determinado.

Revisión teórica sobre el concepto de reforma administrativa Para Alejandro Carrillo Castro la reforma administrativa se define como “un proceso permanente que persigue incrementar la eficacia y la eficiencia del aparato administrativo gubernamental en la consecución de todos los objetivos del Estado. Tanto de los que conyunturalmente resultan prioritarios como de los que son consustanciales a su propia existencia; bien sea que competan a la administración pública en su conjunto, o bien a algunas de sus áreas principales de acción o de instituciones específicas”.1

Las decisiones sobre los cambios administrativos son tomadas con cierta planeación o previsión del * Doctor en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad Nacional Autónoma de México. Investigador del CESOP. Líneas de investigación: educación, ciencia y tecnología, desarrollo social y pobreza. Correo electrónico: alejandro.navarro@congreso. gob.mx

1 Alejandro Carrillo Castro, Evolución de la reforma administrativa en México (1971-1979), México, Miguel Ángel Porrúa, 1980, p. 40.

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Tomando en cuenta la definición anterior, la reforma administrativa está orientada principalmente a grandes cambios en el aparato gubernamental, aunque también podría suponer cambios microadministrativos en cada dependencia o entidad del gobierno, pero en definitiva, se trata de acciones encaminadas a mejorar el funcionamiento, operación y capacidad de prestación de servicios de la administración pública. No es una simple reforma técnica o legal; por el contrario, se trata de un proceso con incidencia política y social.

•

Este listado incluye una amplia gama de modificaciones a los arreglos institucionales, así como a las relaciones específicas entre diversos actores y dinámicas que permiten mejorar el trabajo gubernamental. Veamos a continuación cuáles de estas modificaciones forman parte del cambio institucional propuesto por el gobierno que encabeza Enrique Peña Nieto.

De esta manera, una reforma administrativa no pretende sólo modificar la estructura administrativa o simplificar procedimientos, más bien responde a transformaciones en su entorno a la vez que influye en ellas. Es un proceso de largo aliento que conduce a una evolución de los procesos económicos y sociales, y modifica las relaciones sociales, así como los comportamientos de organismos gubernamentales, personal administrativo y dirigentes políticos.2

La iniciativa de reforma La iniciativa modifica los artículos 1°, 7°, 8°, 10, 13, 16, 25, 26, 27, 31, 32, 41, 44 y 50 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; además, deroga los artículos 30 bis y 37 de dicha ley. En esencia, estos cambios están dirigidos a: 1) garantizar la coordinación del gabinete, así como el seguimiento de sus políticas; 2) generar una nueva organización institucional para garantizar la seguridad interior del país; 3) coordinar integralmente varias políticas sociales; 4) establecer un nuevo diseño de planeación rural y territorial; y 5) delinear un nuevo sistema de control gubernamental. En los siguientes párrafos se analiza con más detalle cada uno de estos elementos:

Por lo anterior, para entender la extensión y dinámica de una reforma administrativa es necesario considerar que puede aplicarse a los siguientes ámbitos de acción: •

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introduciendo programas de gestión de personal; Procesos internos de gestión y estructuras asociadas con la Nueva Gestión Pública (NGP)3, que incluye la descentralización del sistema de gestión interna, entregando poder a los gestores e introduciendo liderazgo y empoderamiento en la administración pública.

La demarcación entre el dominio público y el privado (por consiguiente, determina el margen de maniobra del Estado y considera tópicos como la privatización y la desregulación); La distribución de poder entre el nivel central y los niveles subnacionales de gobierno, tanto territorial como funcionalmente; Las relaciones entre el gobierno, en un sentido amplio, y el público (es decir, personas como ciudadanos o como clientes); Las relaciones entre las autoridades políticas y los empleados públicos de carrera; El sistema de gestión de personal, que incluye cambios en el estatus legal de los empleados públicos, optimizando el tamaño y la distribución funcional de la administración pública, e

A lo largo de las últimas dos décadas, el carácter institucional del sector publico se ha modificado para orientarse más hacia el mercado y a la adopción de técnicas administrativas del sector privado. Esta ola de reformas ha sido producto de diversos factores, entre los que destaca la crisis del modelo de bienestar, que ha orillado a los gobiernos a la búsqueda de formas alternativas de organización y al desarrollo de prácticas administrativas que han sido etiquetadas bajo la noción de Nueva Gerencia Pública (NGP). Los componentes de la NGP han evolucionado con el paso del tiempo, pero en esencia su característica central es la introducción de la disciplina y de los incentivos de desempeño propios del mercado en el sector público. David Arellano, “¿Soluciones innovadoras o nuevos dogmas? Cinco debates necesarios sobre la Nueva Gestión Pública”, en International Management, vol. 5, núm. 1, 2000. 3

2 José Juan Sánchez González, Administración pública y reforma del Estado en México, México, Instituto Nacional de Administración Pública, 1998, pp. 162-165.

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Coordinación del gabinete

Coordinar integralmente varias políticas sociales

El primer bloque de medidas de la iniciativa propone reforzar la coordinación estratégica del Poder Ejecutivo federal para afirmar su preeminencia frente a un mal arraigado en la administración pública mexicana: una excesiva fragmentación de las tareas administrativas, en detrimento de las estrategias y prioridades gubernamentales. Por ello, se propone en primer término dar un giro al papel de la Secretaría de Gobernación (Segob) para que esta dependencia sea la que se encargue de coordinar a los secretarios de Estado y a los titulares de entidades paraestatales para dar cumplimiento a las órdenes e instrucciones del presidente de la República.4

La iniciativa propone que, para evitar la dispersión de los programas sociales, la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) sea la encargada de coordinar, dar seguimiento e implementar políticas de inclusión, cohesión social y combate a la pobreza. Dichas tareas se han encontrado tradicionalmente dispersas en varias paraestatales. Bajo este panorama de proliferación de entidades públicas no es extraño encontrar que los objetivos de dichas organizaciones son contradictorios, redundantes o ambos.5 Nuevo diseño de planeación rural y territorial Con el propósito de contar con una política integral que permita el ordenamiento del territorio nacional, se propone la creación de una nueva Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano. Su tarea principal es la formulación de políticas que armonicen el crecimiento de asentamientos humanos; el desarrollo urbano con criterios uniformes respecto de la planeación, y su respectiva infraestructura de comunicaciones y de servicios, además de la planeación habitacional, el desarrollo de vivienda y el aprovechamiento de las ventajas productivas de las diversas regiones del país.

Nueva organización institucional para seguridad pública De acuerdo con la iniciativa de reforma, se propone que la Segob tenga las atribuciones para encabezar las políticas en materia de seguridad interior y pública, así como del sistema penitenciario a nivel federal. Simultáneamente, desaparecería la Secretaría de Seguridad Pública, por lo que la Segob presidirá el Consejo Nacional de Seguridad Pública, dirigirá la política policial y será la encargada de coordinarse con gobiernos estatales y municipales para la persecución de delincuentes. Sin duda, esta medida, junto con la anterior, pretende aumentar los niveles de responsabilidad política y de gestión de la Segob para aclarar la confusión y mezcla de responsabilidades en materia de seguridad pública.

En este tema la iniciativa propone la desaparición de la Secretaría de la Función Pública (SFP) y que sus facultades sean transferidas a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), así como a la Comisión Nacional Anticorrupción, una instancia

Para que exista un sistema de toma de decisiones adecuado entre los altos cargos del gobierno mexicano es necesario mejorar el sistema de coordinación, orientándolo a la evaluación y al control de las políticas públicas. Este sistema aportaría datos reales y relevantes del uso de los recursos, de la marcha de los programas y proyectos estratégicos, de sus efectos, comparando lo realizado con lo previsto. Lo anterior tendría como efecto la toma de decisiones oportuna para poner en acción las medidas adecuadas y redefinir lineamientos de política conforme a resultados. Alejandro Navarro, “La coordinación ministerial en el gobierno federal mexicano”, Documento de trabajo núm. 132, CESOP, junio de 2012.

5 El Estado mexicano ha venido consolidando instituciones orientadas a la atención específica de grupos vulnerables. Así ha sido en los casos de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, que tiene el carácter de organismo descentralizado no sectorizado, al igual que en el caso del Instituto Nacional de las Mujeres. Con el mismo propósito fueron creados otros organismos descentralizados, como el caso del Instituto Mexicano de la Juventud, sectorizado en la Secretaría de Educación Pública; del Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores, sectorizado en la Secretaría de Desarrollo Social; y del Consejo Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad, sectorizado en la Secretaría de Salud.

Nuevo sistema de control gubernamental

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de nueva creación. Es necesario señalar que la SHCP absorbería la mayoría de las atribuciones de la SFP. Esta medida tiene el objeto de definir un nuevo papel de los órganos internos de control, entre los que destaca el de un sistema de información para el ejercicio de las funciones de control interno, así como de la legalidad económico presupuestaria, todo ello para constituir un instrumento al servicio de la gestión y el control por resultados.

ción de la reforma se refiere predominantemente a los procesos internos de gestión de la administración pública, a las relaciones entre las autoridades políticas y los empleados públicos de carrera; así como a la distribución de funciones dentro del Poder Ejecutivo. En otras palabras, los ámbitos de la demarcación entre el dominio público y el privado, la distribución de poder entre el nivel central y los niveles subnacionales, así como las relaciones entre el gobierno y el público, no han sido tocados por la iniciativa.

Entre las nuevas facultades de la SHCP se encuentran emitir normas en materia de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas; autorizar los criterios referentes a la planeación, administración, contratación y remuneración del personal; controlar el presupuesto destinado al pago de servicios personales; elaborar lineamientos para impulsar la simplificación administrativa, y coordinar el desarrollo de indicadores para medir el desempeño del gobierno federal. Las facultades de investigación y aplicación de sanciones administrativas que actualmente están en manos de la SFP serían transferidas a cada dependencia y entidad. Las contralorías internas se transformarían en Unidades de Auditoría Preventiva, cuyas facultades serían vigilar el cumplimiento de las leyes y normas de la administración pública y los procesos de compra, además de iniciar, recibir y resolver denuncias, tanto de asuntos disciplinarios como de responsabilidades administrativas en contra de funcionarios públicos.6

Ahora bien, es importante señalar que todos estos cambios en el diseño institucional de la administración pública federal parecen ir en contracorriente de la llamada NGP, misma que está en el origen de los planes de reforma administrativa de diversos países, tanto industrializados como en vías de desarrollo. La corriente de la NGP se orienta más a los resultados; por ello, en lugar de la concentración del poder en una jerarquía central, pretende localizar el poder de decisión en el nivel mejor dotado de competencia y conocimiento de la realidad (descentralización). Asimismo, frente a una cultura de la inmovilidad y un énfasis en la observancia del procedimiento, la NGP propone una cultura de innovación y autonomía en la toma de decisiones, elementos que sin duda están ausentes en la reforma propuesta por EPN. En síntesis, la iniciativa de EPN propone que unidades centrales como Segob, Sedesol y SHCP deben aumentar significativamente sus actividades de control con base en la supervisión directa de las actividades de otras dependencias y entidades de la administración pública (autorizaciones, fiscalización previa, informes vinculantes) y dejar atrás otros instrumentos de control y de apoyo como los sistemas de planificación estratégica o un control a posteriori centrado en el logro de resultados.

Conclusiones Como se puede observar, el tema más recurrente de la iniciativa presentada por EPN se refiere, de una u otra forma, a la necesidad de mejorar la coordinación intergubernamental en el sector público mexicano. Por supuesto que el ámbito de acEsta medida en particular parece surgir como una reacción contra una forma descentralizada de gestión, ya que se nota un esfuerzo por generar una visión más centralizada y jerárquica de la coordinación intergubernamental. En otras palabras, la necesidad de establecer metas y prioridades de forma coherente ha obligado al nuevo gobierno mexicano a organizarse y operar programas con estructuras más verticales y más centralistas. 6

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establecía la creación de un despacho de “Gobernación del Reino para la Península e islas adyacentes, y de Gobernación del Reino para Ultramar”. También la Constitución de Apatzingán (1814) previó una secretaría de “Gobierno entre otras” para el Poder Ejecutivo. Sin embargo, la primera base jurídica para la legislación mexicana con respecto a esta secretaría tuvo lugar en 1821 con la Secretaría de Relaciones Interiores y Exteriores encabezada por José Manuel de Herrera. No fue sino hasta 1836 cuando el gobierno interno y externo del país fue separado en dos instancias diferentes. En estos años, el acomodo institucional de las funciones de administración interior cambió de nombre y de administración varias veces hasta que en 1853 se instituyó definitivamente la Secretaría de Gobernación en el gobierno de Antonio López de Santa Anna.

SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN

Gustavo Meixueiro Nájera* Miguel Ángel Torhton Granados**

La Secretaría de Gobernación (Segob) históricamente ha sido una de las más importantes en el desarrollo del país. La principal función de la Segob es el desarrollo político y la cooperación del Ejecutivo con los otros poderes de la Unión e instancias de gobierno. Sin embargo, sus múltiples atribuciones acaso la convierten en el principal brazo del Ejecutivo para llevar a cabo las operaciones políticas y administrativas que requiere el funcionamiento del Estado mexicano. Dada la importancia de esta secretaría, el presente escrito ofrece un panorama general de su estructura y función. Para ello, se describe brevemente la evolución histórica de la secretaría, se expone el marco jurídico que define su labor, se muestra su estructura orgánica y se propone una revisión de las principales reformas que podrían modificar su actuar en los próximos años.

De aquel entonces a la fecha, la Secretaría de Gobernación ha atestiguado cambios originados en la misma historia política de México: las presidencias liberales, el Imperio de Maximiliano, el gobierno de Porfirio Díaz y la Revolución Mexicana. Muchas de las principales decisiones políticas del país se formaron al amparo de la administración de esta secretaría. Tras el establecimiento del régimen constitucional de 1917, la Segob consolidó sus funciones de control político y de la gobernabilidad como intermediaria del Ejecutivo. Desde 1976, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal consolidó las funciones de diálogo, enlace, facilitación y coordinación de las políticas públicas federales. Asimismo, el renovado compromiso por un gobierno democrático ha sido uno de los más recientes compromisos de la función de la Secretaría de Gobernación.

Evolución histórica Los antecedentes de la Segob provienen incluso desde antes de la Independencia, por lo que sus transformaciones son también una muestra de los cambios políticos de México. Antes incluso de la Independencia, la Constitución de Cádiz (1812)

Marco jurídico

* Candidato a doctor en Gestión Estratégica y Políticas de Desarrollo por la Universidad Anáhuac del Norte. Director del Área de Estudios Regionales del CESOP. Líneas de investigación: turismo, democracia, participación ciudadana. Correo electrónico: [email protected] ** Colaborador del CESOP. Licenciado en Ciencia Política y Relaciones Internacionales, por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Líneas de investigación: opinión pública y equidad y género. Correo electrónico: miguel.torhton@gmail. com

El marco jurídico que define las actividades de la Secretaría de Gobernación en la Administración Pública Federal son el Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación y el artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. En el primer documento se delinea la estruc-

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tura funcional de la secretaría. En el segundo se definen las atribuciones de la misma, entre las que se incluyen las siguientes:1

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Presentación ante el Congreso de la Unión de las iniciativas de ley o decretos del Ejecutivo. Publicación de leyes y decretos del Congreso de la Unión, alguna de las dos Cámaras o la Comisión Permanente y los reglamentos que expida el presidente de la República, así como las resoluciones y disposiciones que por ley deban publicarse en el Diario Oficial de la Federación. Administración y publicación del Diario Oficial de la Federación. Conducción de la política de población, salvo lo relativo a colonización, asentamientos humanos y turismo. Manejo del servicio nacional de identificación personal. Trámite de lo relativo a la aplicación del artículo 33 de la Constitución. Conducción de la política interior que competa al Ejecutivo y no se atribuya expresamente a otra dependencia. Conducción de las relaciones del Poder Ejecutivo con los demás poderes de la Unión, con los órganos constitucionales autónomos, con los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios y con las demás autoridades federales y locales, así como rendir las informaciones oficiales del Ejecutivo federal. Conducción de las relaciones políticas del Poder Ejecutivo con los partidos y agrupaciones políticos nacionales, con las organizaciones sociales, con las asociaciones religiosas y demás instituciones sociales. Fomento al desarrollo político, contribución al fortalecimiento de las instituciones democráticas; promoción de la activa participación ciudadana y apoyo a condiciones que permitan la construcción de acuerdos políticos y consensos sociales para que, en los términos de la Constitución y de las leyes, se mantengan las condiciones de gobernabilidad democrática.

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Véase el artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 1

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Vigilancia del cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia de culto público, iglesias y asociaciones religiosas. Administración del Archivo General de la Nación, y vigilancia de las disposiciones legales sobre información de interés público. Ejercicio del derecho de expropiación por causa de utilidad pública en aquellos casos no encomendados a otra dependencia. Vigilancia de que las publicaciones impresas y las transmisiones de radio y televisión, así como las películas cinematográficas, se mantengan dentro de los límites del respeto a la vida privada, a la paz y moral pública y a la dignidad personal, y no ataquen los derechos de terceros, ni provoquen la comisión de algún delito o perturben el orden público. Regulación, autorización y vigilancia del juego, las apuestas, las loterías y rifas, en los términos de las leyes relativas. Conducción y ejecución, en coordinación con las autoridades de los gobiernos de los estados, del Distrito Federal, con los gobiernos municipales, y con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, de las políticas y programas de protección civil del Ejecutivo para la prevención, auxilio, recuperación y apoyo a la población en situaciones de desastre. Formulación, coordinación y vigilancia de las políticas de apoyo a la participación de la mujer en los diversos ámbitos del desarrollo, así como fomento a la coordinación interinstitucional para la realización de programas específicos. Establecimiento del calendario oficial. Formulación, regulación y conducción de la política de comunicación social del gobierno federal y las relaciones con los medios masivos de información, así como la operación de la agencia noticiosa del Ejecutivo federal. Coordinación, supervisión y evaluación de los programas de comunicación social de las dependencias del sector público federal. Operación de un sistema de investigación e información, que contribuya a preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano.

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Estructura orgánica. (Organigrama) Unidades administrativas de Oficinas Centrales

Secretario de Gobernación

Subsecretaría de Gobierno

Subsecretaría de Enlace Legislativo

Subsecretaría de Subsecretaría de Asuntos Jurídicos Población, Migración y y Derechos Asuntos Religiosos Humanos

Subsecretaría de Normatividad de Medios

Coordinación General de Protección Civil

Fuente: Secretaría de Gobernación, Sexto Informe de Labores, 2012.

política de respeto y promoción de los derechos humanos en la Administración Pública Federal.

Subsecretaría de Gobierno La Subsecretaría de Gobierno atiende principalmente los temas más importantes entre las relaciones del gobierno federal y los gobiernos locales. Asimismo, coordina los esfuerzos políticos para la adecuada gobernabilidad democrática.

Subsecretaría de Población, Migración y Asuntos Religiosos Esta subsecretaría se encarga de conducir las políticas de población, migración, refugio, religión y desarrollo de la frontera norte.

Subsecretaría de Enlace Legislativo Subsecretaría de Normatividad de Medios

Esta subsecretaría opera los mecanismos institucionales para garantizar la buena relación entre los poderes con el fin de generar consensos políticos, jurídicos y sociales necesarios para las reformas legislativas.

Esta subsecretaría tiene como objetivo integrar, coordinar y evaluar las acciones de comunicación social de las dependencias y entidades del gobierno federal y de los medios de comunicación del país.

Subsecretaría de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos

Coordinación General de Protección Civil

El objetivo de la subsecretaría es vigilar la legalidad de los actos de la secretaría e impulsar una

El objetivo de esta coordinación es integrar, coordinar y supervisar el Sistema Nacional de Protección

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• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

Civil para ofrecer prevención, auxilio y recuperación ante los desastres a toda la población a través de programas y acciones (Cuadro 1).

mediante la investigación, estudios y análisis de los temas relacionados.

Unidad para el Desarrollo Político

Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal

Esta subsecretaría busca promover el desarrollo político del país a través de la promoción de actividades de fomento cívico y de cultura democrática

El objetivo de este organismo desconcentrado es coordinar e implementar políticas, programas y servicios que ayuden a mejorar las relaciones en-

Órganos desconcentrados Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal

• Órgano desconcentrado de la Subsecretaría de Gobierno

Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres

• Órgano desconcentrado de la Subsecretaría de Enlace Legislativo

Instituto Nacional de Migración

• Órgano desconcentrado de la Subsecretaría Población, Migración y Asuntos Religiosos

de

Secretaría General del Consejo Nacional de Población

• Órgano desconcentrado de la Subsecretaría Población, Migración y Asuntos Religiosos

de

Coordinación General de la Comisión Mexicana a Ayuda a Refugiados

• Órgano desconcentrado de la Subsecretaría Población, Migración y Asuntos Religiosos

de

Secretaría Técnica de la Comisión Calificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas Centro de Producción de Programas Informativos y Especiales

• Órgano desconcentrado de la Dirección General de Medios Impresos • Órgano desconcentrado Normatividad de Medios

de

la

Subsecretaría

de

Centro Nacional de Prevención de Desastres

• Órgano desconcentrado de la Coordinación General de Protección Civil

Archivo General de la Nación

• Órgano desconcentrado de la Unidad para el Desarrollo Político, en proceso de conversión a organismo descentralizado

Centro de Investigación y Seguridad Nacional

• Órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación

Secretaría Técnica para la Implementación, Operación y Ejecución del Sistema de Justicia Penal Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública

• Órgano desconcentrado de la Secretaría Gobernación, conformado por plazas eventuales

de

• Órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación

Fuente: Secretaría de Gobernación, Sexto Informe de Labores, 2012.

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tre el gobierno federal y los gobiernos estatales y municipales.

al Reglamento sobre Publicaciones y Revistas Ilustradas.

Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres

Centro de Producción de Programas Informativos y Especiales

La Conavim busca formular políticas públicas en favor de la erradicación de la violencia contra las mujeres para el cumplimiento de los tratados internacionales en la materia. Asimismo, coordina y reconoce las acciones que, con este fin, se realizan en el gobierno y en la sociedad civil de la República mexicana.

El objetivo de este órgano es la asistencia en la difusión y comunicación de la Presidencia de la República y del sector público, social y privado mediante la producción de contenido audiovisual. Centro Nacional de Prevención de Desastres El Cenapred busca apoyar al Sistema Nacional de Protección Civil (Sinaproc) en las actividades de investigación, capacitación, instrumentación y difusión acerca de fenómenos naturales y antropogénicos que pueden originar situaciones de desastre en el país.

Instituto Nacional de Migración El INM se dedica a la gestión y creación de políticas públicas a favor de los extranjeros que llegan a México. Tiene entre sus objetivos facilitar los flujos migratorios legales, fortalecer la gestión de los procesos migratorios, actualizar el marco jurídico en la materia, modernizar la gestión institucional y garantizar el respeto de los derechos de los migrantes.

Archivo General de la Nación El AGN es la institución encargada de recuperar, conservar y facilitar la consulta de los documentos históricos de México. Con ello se busca garantizar el acceso a la documentación esencial de nuestro país, lo que representa una parte fundamental de la política de rendición de cuentas, transparencia y acceso a la información.

Secretaría General del Consejo Nacional de Población El objetivo de este órgano desconcentrado es contribuir al fortalecimiento del federalismo poblacional mediante la ejecución de la planeación demográfica del país.

Centro de Investigación y Seguridad Nacional El Cisen, como organismo civil del Estado mexicano, tiene como objetivo generar inteligencia en materia de seguridad nacional. Con ello, se pretende alertar y proponer medidas de prevención, disuasión, contención y neutralización de riesgos y amenazas que pretendan vulnerar el territorio, la soberanía, el orden constitucional, las libertades e instituciones democráticas de los mexicanos, así como el desarrollo económico, social y político del país.

Coordinación General de la Comisión Mexicana a Ayuda a Refugiados La Comar tiene como objetivo la protección y la asistencia de los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado en México. Secretaría Técnica de la Comisión Calificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas

Secretaría Técnica para la Implementación, Operación y Ejecución del Sistema de Justicia Penal

El objetivo de este órgano desconcentrado es el examen del título y contenido de las publicaciones y revistas ilustradas que circulan en el país, con el propósito de declarar su licitud o ilicitud conforme

El objetivo de este órgano es coadyuvar y brindar apoyo a las autoridades locales y federales en la

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• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

implementación del Sistema de Justicia Penal Acusatorio Adversarial, además de operar las resoluciones y acuerdos derivados de la Reforma Constitucional en Materia Penal de 2008.

Órgano autónomo

Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública

El órgano autónomo de la Secretaría de Gobernación es el órgano de impartición de justicia laboral competente para dar solución a los conflictos laborales individuales y colectivos que se suscitan entre las dependencias de la Administración Pública Federal y del Gobierno del Distrito Federal, con sus trabajadores y sus organizaciones sindicales.

Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje

El Secretariado Ejecutivo del SNSP es el órgano operativo y de coordinación entre las instancias federales, estatales y municipales responsables de la función de salvaguardar la seguridad pública (Cuadro 2).

Entidades coordinadas

Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación

• El CONAPRED realiza diferentes acciones para promover una vida sin violencia ni discriminación y una cultura de la igualdad. • Es la instancia del Gobierno Federal encargada del cumplimiento de la Ley Federal para Prevenir y Erradicar la Discriminación.

Talleres Gráficos de México

• El objetivo de esta entidad es brindar servicios de comunicación a través de las artes gráficas para satisfacer las necesidades de los sectores públicos, privados y sociales.

Organismo Promotor de medios audiovisuales

• Este organismo, que cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propio, tiene como objetivo que los contenidos audiovisuales de las televisoras públicas lleguen a la mayoría de los mexicanos. Mediante el trabajo con retransmisoras de televisión, se busca que los contenidos de la televisión pública lleguen de forma gratuita a todo el país.

Fuente: Secretaría de Gobernación, Sexto Informe de Labores, 2012.

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• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Presupuesto del ramo

Seguridad Pública tras aprobarse la desaparición de ésta.4

La Secretaría de Gobernación recibe su asignación presupuestal del Ramo 4 del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). Un aspecto fundamental a destacar en cuanto a las asignaciones de este ramo administrativo es el importante aumento presupuestal que ha tenido el ramo correspondiente a la Secretaría de Gobernación. En lo que va de este sexenio, los recursos dispuestos al Ramo 4 casi se han quintuplicado.

Esto tiene como objetivo garantizar la seguridad y protección de la población. La Cámara de Diputados ya aprobó esta propuesta de reforma. Lo hizo el pasado 22 de noviembre con 333 votos a favor, 50 en contra y 84 abstenciones. Al momento en que se escribe este texto, falta todavía la aprobación en el Senado de la República para que esta reforma confiera a la Secretaría de Gobernación las funciones de la extinta Secretaría de Seguridad Pública.

Como muestra de esto se pueden comparar los presupuestos de 2007 y 2012. El PEF de 2007 asignó más de 5 mil millones de pesos a la secretaría, de lo cual casi todo fue destinado a gasto corriente.2 En 2012, por su parte, la asignación fue de alrededor de 23,600 millones de pesos, de lo cual casi todo fue dirigido a gasto corriente.3

Comentarios Finales El desarrollo político de la democracia mexicana sería difícil de comprender sin las atribuciones de la Secretaría de Gobernación. Buena parte de los procesos sociales y políticos que ha vivido el país han sido atendidos por la Segob. En buena parte, las transformaciones que ha vivido la secretaría han dependido de la coyuntura del país. En el México de hoy es notorio que, dado su más reciente proceso de reforma, la seguridad pública se establezca como una de las principales funciones que atenderá la Secretaría de Gobernación durante el próximo sexenio.

Recientes propuestas de reforma Por iniciativa del Ejecutivo recientemente electo, se envió a la Cámara de Diputados una importante propuesta de reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. La propuesta es particularmente relevante para la Secretaría de Gobernación, en tanto que, además de otorgarle la función de coordinación del gabinete, lo lleva también a asumir las funciones de la Secretaría de

Véase Presupuesto de Egresos de la Federación 2007, Ramo 04, Análisis Administrativo Económico. 3 Véase Presupuesto de Egresos de la Federación 2012, Ramo 04, Análisis Administrativo Económico. 2

4 Véase Boletín N°. 0459 Aprueba el Pleno en lo general y particular reformas, adiciones y derogaciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

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• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

minó la obligación de acreditar desde esta etapa el cuerpo del delito y la probable responsabilidad del indiciado; al establecerse que el juicio penal será oral y acusatorio, se obliga a desarrollar los argumentos de manera pública y contradictoria; además, el MP adquirió la facultad de considerar criterios de oportunidad, a fin de que pueda desistir o interrumpir el ejercicio de la acción penal; y está obligado al esclarecimiento de los hechos, independientemente de a quién beneficie la verdad. Esta reforma otorgó la facultad de investigación a las policías, siempre bajo la conducción del MP en esta función y obligó a que todos los operadores del sistema (jueces, agentes del ministerio público, policías, peritos y defensores de oficio) cuenten con criterios de selección, ingreso y promoción a través de un servicio profesional de carrera.

NUEVAS FUNCIONES Y ESTRUCTURA DE LA PGR

Efrén Arellano Trejo*

Este artículo tiene el objetivo de describir la estructura y el funcionamiento de la Procuraduría General de la República (PGR). El texto se encuentra dividido en tres secciones: en la primera se aborda la reforma constitucional de 2008 y la nueva ley orgánica de la institución promulgada en 2009; en la segunda se describe el presupuesto y los recursos humanos que dispuso para el periodo 2007-2012; y en la tercera sección se muestran algunos de sus principales resultados, con énfasis en los retos que implica la disminución de la demanda de cocaína en Estados Unidos.

También se incluyeron medidas para fortalecer las facultades del Ejecutivo para combatir a la delincuencia organizada. Entre otras cosas se elevó a rango constitucional esta figura delictiva; se introdujo el arraigo; se estableció la obligación de contar con centros especiales para la reclusión preventiva y ejecución de sentencias, en los cuales se pueden restringir las comunicaciones de los inculpados y sentenciados, salvo el acceso a su defensor, e imponer medidas de vigilancia especiales; se otorgó valor probatorio a las grabaciones siempre y cuando tengan relación con un delito y quien las haya presentado participe en las mismas; y se estableció la figura de la extinción de dominio, con lo cual el Estado se podrá adjudicar los bienes instrumento, objeto o producto del delito, a través de un procedimiento jurisdiccional autónomo de la materia penal.1

Antecedentes En junio de 2008 inició la construcción de un sistema penal de carácter acusatorio, oral y público. En esta fecha se promulgó una reforma a 10 artículos constitucionales con el objetivo de ampliar y hacer más expedito el acceso a la justicia, garantizar un debido proceso a los presuntos culpables, proteger a la víctima y, entre otras cosas, fortalecer el régimen procesal contra la delincuencia organizada. Esta reforma tuvo un amplio impacto en las características y funciones del Ministerio Público (MP). Entre otras cosas esta institución perdió el monopolio de la acción penal, pues ahora la víctima tiene derecho a aportar pruebas y participar en el proceso; al cambiar el concepto de “auto de formal prisión” por el de “auto de vinculación a proceso”, se eli-

El fundamento constitucional de la PGR —coordinadora del Ministerio Público de la Federación—

* Maestro en Comunicación Política por la UNAM. Investigador del Área de Opinión Pública del CESOP. Líneas de investigación: opinión pública, cultura política, análisis de medios de comunicación, y seguridad pública. Correo electrónico: [email protected]

Una descripción más amplia de esta reforma se encuentra en Efrén Arellano Trejo, “Contenido y perspectivas de la reforma penal y de seguridad pública”, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, Cámara de Diputados, Documento de trabajo, número 83, febrero de 2010, disponible en www.diputados. gob.mx (fecha de consulta: noviembre de 2012).

Nueva estructura y funciones

1

14

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

les respecto de las acciones que deban llevarse a cabo en la averiguación del delito y de sus autores y partícipes.2

está asentado, principalmente, en los artículos 21 y 102-A. En el primero de éstos se establece que corresponde al MP la investigación y persecución de los delitos, con el auxilio de una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediatos. El artículo 102 establece los requisitos para ser nombrado Procurador General de la República, entre los cuales se incluye ser ratificado por el Senado o, en sus recesos, por la Comisión Permanente. El Procurador tiene las siguientes facultades: a)

b)

c)

Las bases de organización establecen que los agentes del Ministerio Público de la Federación, los agentes de la Policía Federal Ministerial y los peritos, quedarán sujetos al Servicio Profesional de Carrera. El personal de base deberá aprobar las evaluaciones de control de confianza, del desempeño y de competencias profesionales que establece esta ley y estará sujeto a un sistema de profesionalización. En tanto, los trabajadores distintos a los ya mencionados, son considerados de confianza; sujetos a la evaluación de control de confianza, del desempeño y de competencias profesionales y al sistema de profesionalización y los efectos de su nombramiento pueden darse por terminados en cualquier momento.

Perseguir ante los tribunales todos los delitos del orden federal; solicitar las órdenes de aprehensión contra los inculpados; buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de éstos; hacer que los juicios se sigan con toda regularidad para que la administración de justicia sea pronta y expedita; pedir la aplicación de las penas e intervenir en todos los negocios que la ley determine. Intervenir personalmente en las controversias y acciones a que se refiere el artículo 105 de esta Constitución; es decir, en las controversias constitucionales y en las acciones de inconstitucionalidad. Participar en todos los negocios en que la Federación fuese parte y en los casos de diplomáticos y cónsules generales, así como en los demás en que deba intervenir el Ministerio Público de la Federación.

La ley orgánica también estableció los requisitos de ingreso, formación, profesionalización y evaluación de los miembros del Servicio Profesional de Carrera Ministerial, Policial y Pericial; y estipuló que sus actuaciones se regirán por los principios de certeza, legalidad, objetividad, imparcialidad, eficiencia, profesionalismo, honradez, lealtad, disciplina y respeto a los derechos humanos. Además, estableció el procedimiento para ordenar la detención, retención y registro inmediato de iniciados en la investigación de delitos y se definió la intervención de la PGR para ejercitar la extinción de dominio.3

La organización y funcionamiento de esta Procuraduría se deriva de su nueva ley orgánica (DOF, 29 de mayo de 2009), la cual se elaboró para actualizarla conforme a los lineamientos constitucionales descritos en la sección anterior.

Esta ley señala que la PGR se integrará por subprocuradores; oficial mayor; visitador general; coordinadores; titulares de unidades especializadas; directores generales; delegados; titulares de órganos

Algunas de las atribuciones que se renovaron fueron su capacidad para recibir denuncias o querellas sobre acciones u omisiones que puedan constituir delito, así como ordenar a la policía que verifique información aportada por denuncias anónimas sobre probables delitos; investigar los delitos del orden federal y del fuero común respecto de los cuales ejercite la facultad de atracción; ejercer la conducción y mando de las policías en la función de la investigación de los delitos, e instruir-

Cámara de Diputados, Comisión de Justicia, “Proyecto de decreto que expide la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; y reforma el párrafo cuarto del artículo 197 de la Ley de Amparo, reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Gaceta Parlamentaria, núm. 2741-II, martes 21 de abril de 2009, disponible en www.diputados.gob.mx (fecha de consulta: noviembre de 2012). 3 Esto último con base en la Ley Federal de Extinción de Dominio, Diario Oficial de la Federación, 29 de mayo de 2009. 2

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• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

Procuraduría fue ligeramente superior al otorgado a la segunda de estas dependencias; sin embargo, a partir del año siguiente el correspondiente a la SSP tuvo un crecimiento promedio anual de 30% para llegar a 40.5 mil millones de pesos en 2012. En contraste, el presupuesto de la PGR mantuvo un promedio de crecimiento anual de 5.4%, para ubicarse en 14 mil 905 millones de pesos en este año. Hay que observar que los mayores incrementos en su presupuesto se registraron en 2009 (32%) y en 2012 (24%); el primero de estos años coincide con el proceso de aprobación y promulgación de su nueva ley orgánica. El segundo al fin de la administración del presidente Felipe Calderón.

desconcentrados; agregados; agentes del Ministerio Público de la Federación, agentes de la Policía Federal Ministerial, oficiales ministeriales, visitadores y peritos, y otros funcionarios con carácter de mandos medios y superiores. En el reglamento se podrán establecer las unidades y los órganos técnicos y administrativos, centrales y desconcentrados de la PGR, así como sus atribuciones. El procurador, de conformidad con las disposiciones presupuestales, podrá crear unidades administrativas especializadas para la investigación y persecución de géneros de delitos y para el ejercicio de la función ministerial, policial y pericial, así como fiscalías especiales para la persecución de delitos específicos (artículo 14).

Las diferencias observadas entre los presupuestos de la PGR y la SSP explican en gran medida el crecimiento diferenciado del número de policías y agentes asignados a cada una de estas dependencias. Los elementos de la Policía Federal —dependientes de la SSP— casi se triplicaron, pues pasaron de 13 mil en 2006 a 37 mil en 2012.4 En contraste, para el periodo 2006-2011, los agentes del MP tuvieron un crecimiento de 30%; los elementos de la AFI, transformados en Policía Federal Ministerial, se redujeron 40%; los peritos se incrementaron en 16% y el personal administrativo se incrementó en 86% (Cuadro 1).

La Visitaduría General —tal como lo establece el artículo 21 de la ley— es el órgano de evaluación técnico-jurídica, fiscalización y control de los agentes del Ministerio Público de la Federación, de los agentes de la Policía Federal Ministerial, de los oficiales ministeriales, de los peritos, y de los demás servidores públicos de la PGR, en lo que se refiere a las funciones que realicen como auxiliares del MP federal, así como de investigación de los delitos en que incurran, sin perjuicio de las facultades que correspondan al órgano interno de control. En los artículos transitorios se estableció que los miembros de la entonces Agencia Federal Investigadora contaban con un plazo de 30 días hábiles para someterse al proceso de evaluación de control de confianza y de competencias profesionales, a fin de ingresar a la nueva Policía Federal Ministerial, o bien adherirse a un programa de retiro. Esta determinación significó una depuración de esta corporación, tal como se detalla más adelante en este documento.

El Cuadro 2 permite identificar, para el ejercicio fiscal 2012, el presupuesto de la PGR, según las principales áreas responsables del gasto. Aquí se incluyen áreas operativas y sustantivas. De estas últimas, aquellas que contaron con las mayores partidas presupuestales fueron la Policía Federal Ministerial (con 17% del gasto), la Subprocuraduría de Control Regional (9%), la Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delincuencia Organizada (5%) y, entre otros, el Centro Nacional de Planeación (2%).

Características del presupuesto Efrén Arellano Trejo y Karen Nallely Tenorio Colón, “Inversión y transformación de la seguridad pública y la justicia”, en Reporte CESOP, núm. 59, octubre de 2012, Cámara de Diputados, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, México, 2012, disponible en www.diputados.gob.mx (fecha de consulta: noviembre de 2012). 4

La Gráfica 1 muestra la evolución del presupuesto de la PGR para el periodo 2006-2012 y su comparación con el asignado a la Secretaría de Seguridad Pública (SSP). En 2006 el presupuesto de la

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• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Gráfica 1. Presupuestos asignados a la Procuraduría General de la República y a la Secretaría de Seguridad Pública (millones de pesos) PGR

SSP 40,536 35,519

32,916

32,437

12,309

11,781

11,997

2009

2010

2011

19,711 13,664 9,274 9,550

9,216

9,307

2006

2007

2008

14,905

2012

Fuente: Presupuestos de Egresos de la Federación, 2006-2012, disponibles en www.diputados.gob. mx (fecha de consulta: octubre de 2012).

Cuadro 1. Recursos humanos autorizados a la PGR Elementos de la AFI/ Policía Federal Ministerial

Delegados, seguridad y de campaña contra el narcotráfico

Personal directivo administrativo

Año

Agentes del MP

2000

1572

2001

2303

2002 2003 2004

2712

2005

2679

2006

2854

6.13%

8127

5.55%

1492

6.70%

2235

5.55%

7047

2.95%

2007

2799

1.96%

7992

-1.69%

1439

-3.68%

2151

-3.19%

7887

10.65%

2008

2797

-0.7%

5996

33.29%

1418

-1.48%

2155

0.18%

9616

17.98%

2009

3299

20.92%

4974

-20.54%

1425

0.49%

2035

-5.89%

12992

25.98%

2010

3706

10.98%

4902

-1.46%

1725

17.39%

2118

3.91%

14447

10.07%

2011 p/

3706

0.0%

4857

-0.92%

1725

0.0%

2023

-4.69%

13072

-10.51%

Variación

Variación

3583 31.74%

4920

2304

0.04%

2712

15.04%

Peritos

Variación

368 27.17%

593

5254

6.36%

6122

14.18%

0.00%

8078

-1.23%

7676

Variación

2442 37.94%

2417

656

9.60%

2558

756

13.23%

2245

24.21%

1356

44.25%

2213

-5.24%

1392

2.59%

2111

Variación

8516 -1.03%

9580

11.10%

5.51%

9807

2.31%

-13.94%

10277

4.57%

-1.45%

7497

-37.08%

-4.83%

6839

-9.62%

Fuente: Presidencia de la República, Tercero y Sexto Informe de Gobierno, correspondientes a los años 2009 y 2012, disponible en www.presidencia.gob.mx (fecha de consulta: noviembre de 2012).

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• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

Cuadro 2. Presupuesto de la PGR 2012, análisis administrativo económico Rubro

Pesos

Total

14,905,074,010

Porcentaje 100%

Policía Federal Ministerial

2,597,604,556

17.4%

Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales

1,731,555,026

11.6%

Subprocuraduría de Control Regional, Procedimientos Penales y Amparo

1,290,243,514

8.7%

Dirección General de Servicios Aéreos

932,068,123

6.3%

Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delincuencia Organizada

740,204,351

5.0%

Dirección General de Recursos Humanos

468,359,837

3.1%

Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate a la Delincuencia

358,927,888

2.4%

Oficialía Mayor

345,124,818

2.3%

Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delitos Federales

272,305,236

1.8%

Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales

129,406,544

0.9%

Subprocuraduría Jurídica y de Asuntos Internacionales

107,690,438

0.7%

87,186,168

0.6%

5,844,397,511

39.2%

Subprocuraduría de Derechos Humanos, Atención a Víctimas y Servicios a la Comunidad Otros

Fuente: SHCP, Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal 2012, disponible en www.shcp.gob.mx (fecha de consulta: noviembre de 2012).

III. Principales resultados

Como se observa en la Gráfica 2, el decomiso de marihuana tuvo un importante crecimiento, pese a las diversas oscilaciones registradas en este periodo. En tanto, por lo que corresponde a la cocaína, a partir de 2007 se observaron decrementos sustantivos de las toneladas decomisadas, incluso por debajo de lo alcanzado anualmente en el sexenio anterior. La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito explicó, en un informe reciente, que ello obedece a las nuevas rutas utilizadas por los narcotraficantes y a que la demanda en Estados Unidos resintió la falta de suministro.6

El Cuadro 3 muestra algunos de los principales resultados de la PGR en el combate contra la delincuencia organizada. En coordinación con otras dependencias del Ejecutivo federal, como se explicó en otro trabajo del CESOP, en el periodo 20072011 se logró un incremento sin precedentes del número de personas detenidas por su vinculación con el narcotráfico y en el valor estimado de las toneladas de marihuana y cocaína aseguradas o erradicadas.5 Efrén Arellano Trejo y Karen Nallely Tenorio Colón, “Combate al narcotráfico: resultados y revisión del enfoque prohibicionista”, en Reporte CESOP, Cámara de Diputados, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, México, núm. 58, septiembre de 2012, disponible en www.diputados.gob.mx (fecha de consulta: noviembre de 2012). 5

Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), Delincuencia organizada transnacional en Centroamérica y el Caribe: una evaluación de las amenazas, septiembre de 2012, disponible en www.unodc.org (fecha de consulta: septiembre de 2012), p. 18.

6

18

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Cuadro 3. Principales resultados de la PGR en contra de la delincuencia organizada. Del 1 de enero de 2007 al 30 de junio de 2012 Rubro

Resultados relevantes 111 mil 591.5 kilogramos de cocaína. 10 millones 657 mil 828.9 kilogramos de marihuana. 660.5 litros de opio.

Droga decomisada 5 mil 172.1 kilogramos de goma de opio. 2 mil 30.8 kilogramos de heroína. 20 mil 373 unidades de éxtasis, 151 mil 794 armas largas y cortas Armas decomisadas

15 millones 821 mil 667 municiones 13 mil 42 granadas 758 millones 607 mil 818 pesos mexicanos.

Dinero decomisado 948 millones 805 mil 114 dólares. Personas detenidas

188 mil 244

Laboratorios destruidos

875

Combate al secuestro

18 organizaciones criminales desmembradas, incluyendo células de “Los Zetas” de Oaxaca y de Veracruz, de Cárteles Unidos, Cártel del Golfo, de Jalisco Nueva Generación, Familia Michoacana y una organización de El Chapo Guzmán. 429 personas detenidas, se arraigaron 254, se consignó a 918 ante la autoridad judicial y se obtuvieron órdenes de aprehensión para 538.

Rastreo de armas

La SIEDO está sistematizando la información contenida en las indagatorias sobre las armas usadas por la delincuencia para su rastreo en el sistema e-Trace, lo que ha permitido conocer rutas e identidad de personas que trafican armas procedentes de Estados Unidos.

Fuente: PGR. Sexto informe de labores, México, 2012, disponible en www.pgr.gob.mx (fecha de consulta: noviembre de 2012).

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• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

Gráfica 2. Toneladas de marihuana y cocaína decomisadas en México, según año

Marihuana 2,500

2,248

Cocaína

2,095

2,050 1,839

2,000

1,796

1,902

1,633

48

60

2,313

2,213

2,208

1,685

1,799

50 40

1,500

30 30

1,000

26.8

23.2

30.8

21.2

500

21.3

12.6

20

19.6 21.5 9.9 11.3

0

10 0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Fuente: Presidencia de la República, Tercer, Cuarto y Sexto Informe de Gobierno, www.informe.gob.mx (fechas de consulta: septiembre de 2010).

El descenso del suministro ocurrió —dice este organismo internacional— por una disminución de la producción en Colombia y porque México “redobló esfuerzos contra los grupos traficantes de drogas”. Los traficantes se vieron obligados a reducir la pureza de la droga y a aumentar el precio, lo cual “seguramente (tuvo) un impacto en el atractivo relativo de la droga, particularmente para los consumidores primerizos y casuales”.7

los decomisos en Centroamérica sean ya 13 veces mayores a los realizados en México: mientras que en el Istmo el rango de decomisos se elevó de 20 a casi 100 toneladas al año, en México disminuyó de 40 a menos de 12. En Guatemala, Honduras y El Salvador se está repitiendo parte de la historia de México: los Zetas y el Cártel del Pacífico, aliados con grupos delictivos locales, han emprendido una lucha sangrienta por el control del territorio.

El doble efecto de un mercado más reducido y una acción redoblada del gobierno mexicano generó inestabilidad en la estructura financiera y operativa de los grupos criminales, varios de ellos se fragmentaron y se enfrentaron entre sí. Con ello surgieron liderazgos menos experimentados y más erráticos, “cada uno ansioso por demostrar su capacidad para la violencia”, sostiene la UNODC.8

Las áreas rurales fronterizas entre Guatemala y Honduras registran por ello niveles muy elevados de violencia y homicidios. Tal como lo advierte este organismo internacional, las crecientes dificultades para el trasiego de la droga, o incluso una eventual desaparición del tráfico de la cocaína, podría generar una lucha más violenta entre estos grupos y su incursión en otros ilícitos, tales como la extorsión, el robo y el secuestro.

Los reacomodos en la demanda de droga y las dificultades de su trasiego en México explican que 7 8

Idem. Idem.

20

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

•

SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA

• • • • •

Karen Nallely Tenorio Colón*

Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Policía Federal Preventiva. Consejo de Menores. Prevención y Readaptación Social. Servicio de Protección Federal. Centro de Investigación y Estudios en Seguridad.

El 9 de diciembre se publicó un nuevo Reglamento Interior de la dependencia en el Diario Oficial de la Federación. Finalmente, la estructura quedó conformada por un secretario, una subsecretaría, una oficialía mayor, una unidad, cuatro coordinaciones generales, ocho direcciones generales y cuatro órganos administrativos desconcentrados, así como un órgano interno de control.

Este artículo tiene el objetivo de describir brevemente las funciones, estructura, presupuesto y los principales logros de la Secretaría de Seguridad Pública. También se presenta una descripción de los recursos humanos adscritos a la Policía Federal, así como sus principales resultados en materia de seguridad.

Funciones de la secretaría2 Las principales funciones de la SSP derivadas de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así como de su Reglamento Interior vigente, consisten en:

Antecedentes históricos1 El 30 de noviembre de 2000 se publicaron las modificaciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, mediante las cuales se creó la Secretaría de Seguridad Pública (SSP), teniendo como propósitos fundamentales desarrollar las políticas de seguridad pública, proponer una política federal contra la criminalidad, que comprenda las normas, instrumentos y acciones para prevenir de manera eficaz la comisión de delitos, así como fomentar la participación ciudadana en la formulación de planes y programas de prevención en materia de delitos federales y, por conducto del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en los delitos del fuero común.

1.

2. 3. 4. 5.

A partir de su creación, la SSP integró los órganos administrativos desconcentrados dependientes de la Secretaría de Gobernación, los cuales son:

6.

* Colaboradora del CESOP. Licenciada en Economía con especialidad en la aplicación de nuevas tecnologías en empresas. Líneas de investigación: opinión pública y seguridad pública. Correo electrónico: [email protected] 1 Diario Oficial de la Federación, “Secretaría de Seguridad Pública”, miércoles 17 de marzo de 2004, disponible en www.dof. gob.mx (fecha de consulta: diciembre de 2012).

Desarrollar las políticas de seguridad pública y proponer la política criminal en el ámbito federal. Presidir el Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP). Desarrollar instrumentos para la prevención del delito. Regular los servicios de seguridad privada de competencia federal. Fomentar la participación ciudadana en la formulación de planes y programas de prevención en materia de delitos federales y, por conducto del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP), en los delitos del fuero común. Salvaguardar la integridad y el patrimonio de las personas, prevenir la comisión de delitos del orden federal, así como preservar la libertad, el orden y la paz públicos.

Secretaría de Seguridad Pública, “Informe de Rendición de Cuentas de la Secretaría de Seguridad Pública, 2006-2012, etapa 1”, datos al 31 de agosto de 2012, disponible en www. ssp.gob.mx (fecha de consulta: diciembre de 2012). 2

21

• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

7.

Representar al Poder Ejecutivo federal en el

XI.

Dirección General de Desarrollo Tecnológico XII. Dirección General de Planeación y Evaluación XIII. Dirección General de Seguridad Privada XIV. Dirección General de Prevención del Delito y Participación Ciudadana XV. Dirección General de Derechos Humanos XVI. Dirección General de Política Penitenciaria XVII. Dirección General de Desarrollo Penitenciario XVIIII. Dirección General de Transparencia y Mejora Regulatoria XIX. Dirección General de Comunicación Social XX. Dirección General de Análisis Estadístico y Prospectiva XXI. Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto XXII. Dirección General de Recursos Humanos XXIII. Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales XXIV. Dirección General de Obras Públicas y Servicios XXV. Dirección General de Sistemas Administrativos XXVI. Dirección General de Procedimientos Constitucionales XXVII. Dirección General de lo Consultivo XXVIII. Dirección General de lo Contencioso XXIX. Órganos Administrativos Desconcentrados: a) Policía Federal b) Servicio de Protección Federal c) Prevención y Readaptación Social d) Consejo de Menores e) Centro de Investigación y Estudios en Seguridad

SNSP.

8.

Administrar el Sistema Penitenciario Federal (SPF), y el relativo al tratamiento de menores infractores. 9. Organizar, dirigir, administrar y supervisar la Policía Federal (PF), así como garantizar el desempeño honesto de su personal y aplicar su régimen disciplinario. 10. Organizar, dirigir, administrar y supervisar el Servicio de Protección Federal, así como garantizar el desempeño honesto de su personal y aplicar su régimen disciplinario. 11. Organizar, dirigir y administrar un servicio para la atención a las víctimas del delito. 12. Promover la colaboración entre autoridades federales, estatales, municipales y del Distrito Federal competentes, para lograr la efectiva coordinación y el funcionamiento del SNSP y el combate a la delincuencia.

Estructura orgánica La estructura orgánica se rige por el reglamento interior de la SSP actualizado y publicado en el DOF el 20 de mayo de 2010, el cual establece en el artículo 3 que la secretaría contará con las unidades y los órganos administrativos desconcentrados siguientes: I. II. III. IV. V. VI. VII. VIII. IX. X.

Subsecretaría de Planeación y Protección Institucional Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana Subsecretaría del Sistema Penitenciario Federal Subsecretaría de Tecnologías de la Información Oficialía Mayor Unidad de Información y Análisis Unidad de Asuntos Jurídicos Unidad de Administración e Infraestructura Coordinación General de la Plataforma México Dirección General de Gestión de Servicios de Tecnologías de Información

Recursos humanos Al cierre del periodo del 1 de julio al 31 de agosto de 2012, la SSP cuentó con un total de 2,124 plazas ocupadas en diferentes unidades administrativas, de las que 81 corresponden al Órgano Administrativo Desconcentrado (OAD) del Consejo de Menores.

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• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Sin embargo, para la Policía Federal (PF) se registraron 36,568 plazas activas al 31 de agosto de 2012, comparado con las cifras reportadas en el informe de rendición de cuentas de enero a junio

del mismo año de la PF, que contemplaba un estado de fuerza de 36,940 elementos, se encontró un déficit de 372 elementos (Cuadro 1).3

Cuadro 1. Plantilla-Plazas ocupadas, julio-agosto / septiembre-noviembre de 2012 Unidad

Denominación

Jul.

Ago.

Sep.

Oct.

Nov.

100

Oficina del C. Secretario

58

53

53

55

57

112

Órgano Interno de Control

86

86

87

90

93

120

Unidad de Información y Análisis

13

13

11

12

13

120

Unidad de Información y Análisis

24

25

26

27

31

121

Dirección General de Comunicación Social

16

19

19

20

22

122

Dirección General de Análisis Estadístico y Prospectiva

24

24

24

25

27

123

Dirección General de Transparencia y Mejora Regulatoria

35

35

35

35

36

130

Unidad de Asuntos Jurídicos

24

24

24

24

24

131

Dirección General de Procedimientos Constitucionales

27

29

28

28

28

132

Dirección General de lo Consultivo

28

29

29

29

29

133

Dirección General de lo Contencioso

22

20

20

21

22

200

Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana

22

20

20

21

22

216

Dirección General de Prevención del Delito y Participación Ciudadana

90

90

90

90

92

217

Dirección General de Derechos Humanos

76

77

77

78

79

300

Subsecretaría de Planeación y Protección Institucional

21

18

20

20

21

315

Dirección General de Seguridad Privada

211

211

206

208

211

316

Dirección General de Planeación y Evaluación

35

34

34

35

36

400

Oficialía Mayor

57

57

56

58

59

410

Dirección General de Programación Organización y Presupuesto

86

84

85

86

86

411

Dirección General de Recursos Humanos

367

375

376

395

407

420

Unidad de Administración e Infraestructura

16

17

17

18

18

421

Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales

121

119

119

120

121

422

Dirección General de Sistemas Administrativos

33

33

33

33

33

Secretaría de Seguridad Pública, “Informe de Rendición de Cuentas de la Policía Federal, 2006-2012”, datos al 31 de agosto de 2012, disponible en www.ssp.gob.mx (fecha de consulta: diciembre de 2012). 3

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• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

Cuadro 1. Plantilla-Plazas ocupadas, julio-agosto / septiembre-noviembre de 2012 Unidad

Denominación

Jul.

Ago.

Sep.

Oct.

Nov.

423

Dirección General de Obras Públicas y Servicios

63

63

64

65

65

500

Subsecretaría de Tecnologías de la Información

30

30

30

30

30

513

Coordinación General de la Plataforma México

247

256

255

290

292

514

Dirección General de Gestión de Servicios de Tecnologías de Información

93

94

94

94

94

515

Dirección General de Desarrollo Tecnológico

50

51

51

51

51

600

Subsecretaría del Sistema Penitenciario Federal

46

47

47

47

47

610

Dirección General de Desarrollo Penitenciario

15

16

16

16

16

611

Dirección General de Política Penitenciaria

13

13

13

13

13

B00

Consejo de Menores

81

81

82

85

85

2,109

2,124

2,122

2,199

2,239

Total

Fuente: Secretaría de Seguridad Pública, “Informe de Rendición de Cuentas de la Secretaría de Seguridad Pública, 2006-2012, etapa 3”, datos al 31 de agosto de 2012, disponible en www.ssp.gob.mx (fecha de consulta: diciembre de 2012).

Acciones y resultados relevantes obtenidos en el periodo del 1 de julio al 30 de noviembre de 2012 por la SSP Sistema penitenciario Cuadro 2. Acciones y Resultados del 1 de julio al 30 de noviembre de 2012 Acción

Resultado Nuevo Modelo Penitenciario

Trabajo y capacitación para el mismo

En julio se llevaron a cabo 1,269 acciones de capacitación laboral de los Ceferesos y en agosto se realizaron 1,118. Asimismo, en julio participaron 9,545 internos en actividades laborales y 12,368 lo hicieron en agosto.

Fortalecimiento de la infraestructura penitenciaria federal

Al 31 de agosto se lograron avances de obra de casi 70% en los ocho nuevos centros penitenciarios federales en cuya construcción participa el sector privado, los cuales están distribuidos en ocho polígonos: Oaxaca, Chiapas, Michoacán, Durango, Coahuila, Morelos, Sonora y Guanajuato y que tendrán una capacidad de reclusión de 15,120 internos y 5,056 internas. Del 1 de julio al 31 de agosto de 2012 se realizaron 10 visitas de seguimiento para verificar el avance de obra en la construcción de los centros federales a través de esta modalidad. En los estados de Chiapas y Morelos se efectuaron dos visitas, el resto de las visitas se realizaron en Coahuila, Durango, Guanajuato, Michoacán, Oaxaca y Sonora.

24

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Cuadro 2. Acciones y Resultados del 1 de julio al 30 de noviembre de 2012 Acción

Resultado

Servicio de carrera penitenciaria

En el período del 1 de julio al 31 de agosto de 2012 la ANAP continuó con la profesionalización del personal penitenciario a través de los procesos de formación inicial y capacitación. Al 31 de agosto de 2012 egresaron del curso de Formación Inicial Penitenciaria un total de 1,305 aspirantes: 401 del perfil de seguridad (30.7%), 339 del perfil técnico (26%), 167 del perfil jurídico (12.8%) y 398 del perfil administrativo (30.5%). De julio a agosto de 2012 se realizaron seis cursos en el extranjero a fin de contar con formación de nivel internacional, con la asistencia de 152 participantes, lo que suma un total de 323 servidores públicos capacitados en el periodo del 1 de enero al 31 de agosto de 2012.

Estadística Penitenciaria Nacional. Población penitenciaria nacional

Al mes de agosto de 2012, la población penitenciaria nacional fue de 239,760 internos, que significó una variación mensual de 0.6% en relación con la cifra de julio. De éstos, 189,133 corresponden al fuero común (78.9%) y 50,627 al fuero federal (21.1%). Por género se compone de 95.3% de varones y 4.7% de mujeres. El 58.7% del total de la población penitenciaria corresponde a internos sentenciados y 41.3% están sujetos a proceso. A escala nacional existe una sobrepoblación penitenciaria de 26.2%. Los centros de reclusión pasaron de 419 que existían al cierre de julio de 2012 a 418 al mes de agosto de 2012, lo que refleja una variación mensual de menos de 0.2 por ciento.

Fuente: Secretaría de Seguridad Pública, “Informe de Rendición de Cuentas de la Secretaría de Seguridad Pública, 2006-2012, etapa 3”, datos al 31 de agosto de 2012, disponible en www.ssp.gob.mx (fecha de consulta: diciembre de 2012).

Resultados relevantes obtenidos durante el periodo comprendido del 1 de julio al 31 de agosto de 2012 por la Policía Federal

se llevaron a cabo operativos coordinados en diferentes estados de la República. Algunos de ellos son los siguientes:

Se aseguraron 8,323 personas en flagrancia por diversos delitos, 456 armas largas y cortas, 1,998 cargadores, 37,988 cartuchos y 95 granadas; asimismo, 55 kg de cocaína, 53 kg de “cristal”, 13 kg de heroína, 8 toneladas de marihuana, 5 plantíos, 2 laboratorios, referente a numerarios, 517,436 dólares estadounidenses, y 7,465,700 pesos. Además, se recuperaron 5,376 vehículos con reporte de robo y fueron aseguradas 3,470 unidades por diversos delitos. De igual manera,

•

•

25

Operación coordinada Chihuahua: el 5 de julio de 2012, en Ciudad Juárez, Chihuahua, se aseguró a David Vargas Gurrola, Lorenzo Javier Hinojosa y Brian Josetho Ávalos Alarcón, quienes viajaban a bordo de dos vehículos (uno con reporte de robo), en posesión de 260 kg de marihuana, un arma larga, un arma corta, tres cargadores y 80 cartuchos. Operativo coordinado Culiacán-Navolato: el 17 de julio de 2012, en Cruz de Elota, Sinaloa,

• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

•

•

•

•

se desmanteló un laboratorio clandestino utilizado para la elaboración de drogas sintéticas “cristal”, además se aseguró a Roberto Millán Rodríguez en posesión de 46 kg de metanfetaminas, seis litros del mismo enervante, un arma larga, un cargador y 30 cartuchos. Operativo coordinado Guerrero: el 10 de agosto, en Taxco de Alarcón, Guerrero, en el patio de una casa abandonada, se localizó un plantío de marihuana; se procedió a su destrucción mediante el método de incineración en presencia del agente del ministerio público federal (AMPF). Operativo coordinado Michoacán: el 26 de agosto, en Apatzingán, Michoacán, elementos de la Policía Federal, en coordinación con el Ejército Mexicano, localizaron abandonadas seis armas largas, 104 cartuchos, un cargador, y cinco casacas del grupo delictivo “Los Caballeros Templarios”. Operativo coordinado “Noreste Monterrey”: el 9 de julio de 2012, en Cadereyta Jiménez, Nuevo León, se aseguró a seis integrantes del “Cártel del Golfo”, en posesión de 14 armas largas (incluido un fusil Barret calibre 50), cinco armas cortas, cuatro granadas, 61 cargadores, 2,105 cartuchos, cuatro fornituras, un chaleco balístico, una piernera, 13 celulares, 16 radios, siete vehículos (uno con reporte de robo), una motocicleta, 173 bolsitas con cocaína. Operativo coordinado “San Luis Seguro”: el 9 de agosto de 2012, en San Luis Potosí, se aseguró a seis integrantes del grupo delictivo “Los Zetas”, en posesión de 10 armas largas, un arma corta, 840 cargadores, 4,132 cartuchos, 20 granadas, 9 kg de cocaína y 63,000 pesos.

mecanismos en el ámbito de la Seguridad Pública y la Prevención. • • • • • • • •

•

• • • • • • •

• •

Programa Nacional de Seguridad Pública. Programa Sectorial. Estrategia Integral de Prevención del Delito y Combate a la Delincuencia. Programa Anual de Adquisiciones. Programa Anual de Disposición Final de Bienes Muebles. Programa Anual de Obras Públicas y Servicios. Compromiso XXIV. Programas de Atención a Quejas y Recomendaciones por Presuntas Violaciones a Derechos Humanos. Programa Nacional de Promoción de los Derechos Humanos para Servidores Públicos de la Función Policial y Penitenciaria. Programa de Implementación el Protocolo de Estambul en el Sistema Penitenciario Federal. Grupos de Autoayuda. Brigada de Atención In Situ de Derechos Humanos. Programa de Implementación del Protocolo de Estambul en el Sistema Penitenciario Federal. Programa de Personas Extraviadas “Dar Contigo”. Programa de Fomento de Métodos Alternos de Solución Pacífica de Conflictos. Programa de Apoyo a la Inspección Migratoria de la Policía Federal al Instituto Nacional de Migración. Sensores Ciudadanos. Atención Integral de Derechos Humanos.

Presupuesto El Cuadro 3 muestra que, dentro de la SSP el presupuesto de la Policía Federal (PF) abarcó prácticamente la mitad del gasto. En 2012 esta corporación ejerció 22 mil millones de pesos, los cuales significaron un crecimiento nominal de 10% respecto de los ejercidos el año anterior.

Programas de la SSP

4

A continuación se muestran los programas de la SSP dirigidos a los ciudadanos con la finalidad de brindarles información y atención en los diversos 4 Secretaría de Seguridad Pública, “Programas de la SSP”, actualizado a l 5 de noviembre de 2012, disponible en www.ssp. gob.mx (fecha de consulta: diciembre de 2012).

26

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Cuadro 3. Presupuesto autorizado a la Secretaría de Seguridad Pública por órgano administrativo desconcentrado, 2006-2012 (millones de pesos) 2006

2007

Total

9,274.4

13,664

19,711.6

32,916.8

32,437.7

35,519.1

40,536.5

Sector central

1,586.7

5,287.6

4,985.50

5,902.10

2,880.10

5,201.90

4,281.40

36.8

38.2

38.2

66.2

74.7

76.1

54.9

7,687.7

8,377.1

14,726

27,014.7

29,557.5

30,317.1

36,255.0

65.4

78.3

86.6

72.9

54.3

51.5

32.8

4,483.0

4,721.6

7,942.6

15,248

15,681

18,281.5

22,052.4

681

1,154.0

4,226.3

4,912.4

4,928.1

2,458.20

2,423.2

2,470.80

6,781.40

Secretaría Órganos administrativos desconcentrados Consejo de menores PFP

Secretariado Ejecutivo del SNSP Prevención y Readaptación Social

2008

2009

Servicio de Protección Federal

2010

2011

2012

7,433.20 10,897.50 12,757.60 1,460.60

Centro de Investigación y Estudios en Seguridad

1,083.40

1,394.40

3

17.7

Porcentajes Sector central

17.1%

38.7%

25.3%

17.9%

8.9%

14.6%

10.6%

0.7%

0.6%

0.4%

0.2%

0.2%

0.1%

0.1%

48.3%

34.6%

40.3%

46.3%

48.3%

51.5%

54.4%

7.3%

8.4%

21.4%

14.9%

15.2%

0.0%

0.0%

Prevención y Readaptación Social

26.5%

17.7%

12.5%

20.6%

22.9%

30.7%

31.5%

Servicio de Protección Federal

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

4.5%

3.1%

3.4%

Centro de Investigación y Estudios en Seguridad

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.01%

0.04%

Órganos desconcentrados Consejo de menores PFP

Secretariado Ejecutivo del SNSP

Fuente: elaborado con datos del “Calendario de presupuesto autorizado a la Secretaría de Seguridad Pública”, DOF, 2006-2012, excepto para 2009, los cuales se obtuvieron del “Calendario aprobado para el ejercicio fiscal 2009”, Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, disponibles en www.dof.gob.mx y www.cefp.gob.mx (fecha de consulta: octubre de 2012).

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• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

IV. Realizar acciones cívicas y obras sociales que tiendan al progreso del país; y V. En caso de desastre, prestar ayuda para el mantenimiento del orden, auxilio de las personas y sus bienes y la reconstrucción de las zonas afectadas.2

FUERZAS ARMADAS Juan Pablo Aguirre Quezada*

Las fuerzas armadas en México se institucionalizan en dos secretarías: la Defensa Nacional (Sedena) y la de Marina (Semar). En gran parte de la vida independiente de nuestro país ambas dependencias estaban integradas a la Secretaría de Guerra y Marina. El presente artículo hace referencia a algunos aspectos de ambas instituciones.

Asimismo, la Sedena es la encargada de impartir educación militar en diferentes grados y niveles educativos, protección al medio ambiente, operación de la industria militar nacional, registro federal de armas, venta al público, acciones coordinadas con otras dependencias, por citar algunas características del trabajo castrense.

Secretaría de la Defensa Nacional

La Sedena en el contexto de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

Descripción de la secretaría

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) define a la Sedena como una de las dependencias del Poder Ejecutivo de la Unión para el despacho administrativo. Además, el artículo 29 de la LOAPF señala los asuntos que debe realizar la dependencia, entre otras las siguientes:

La Sedena es la institución que administra, prepara y organiza al Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, cuyos elementos operan a escala nacional. Una de sus misiones consiste en: “defender la integridad, la independencia y la soberanía de la nación; con una visión capaz de hacer frente a amenazas externas e internas, que pongan en riesgo la consecución y/o mantenimiento de los objetivos nacionales”.1 La misión de la instancia marcial está sustentada en la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos que en su artículo 1 señala que ambos son instituciones armadas permanentes con las siguientes misiones generales:

• • •

•

I.

Defender la integridad, la independencia y la soberanía de la nación; II. Garantizar la seguridad interior; III. Auxiliar a la población civil en casos de necesidades públicas;

•

* Doctor en Humanidades por la Universidad Latinoamericana. Licenciado en Ciencias Políticas por la Universidad Nacional Autónoma de México. Investigador del CESOP. Líneas de investigación: estudios sociales en temas de juventud. Correo electrónico: [email protected] 1 Página de Internet de la Secretaría de la Defensa Nacional. Disponible en: www.sedena.gob.mx/index.php/conoce-la-sedena (fecha de consulta: 3 de diciembre de 2012).

Organizar, administrar y preparar al Ejército y la Fuerza Aérea; Organizar y preparar el servicio militar nacional; Organizar las reservas del Ejército y de la Fuerza Aérea, e impartirles la instrucción técnica militar correspondiente; Manejar el activo del Ejército y la Fuerza Aérea, de la Guardia Nacional al Servicio de la Federación y los contingentes armados que no constituyan la guardia nacional de los estados; Construir y preparar las fortificaciones, fortalezas y toda clase de recintos militares para uso del Ejército y de la Fuerza Aérea, así como la administración y conservación de cuarteles y hospitales y demás establecimientos militares;

Página de Internet de la Cámara de Diputados. Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos. Disponible en: www. diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/169.pdf (fecha de consulta: 3 de diciembre de 2012). 2

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• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

•

• • •

•

•

•

•

Asesorar militarmente la construcción de toda clase de vías de comunicación terrestres y aéreas; Administrar la justicia militar; Organizar y prestar los servicios de sanidad militar; Dirigir la educación profesional de los miembros del Ejército y de la Fuerza Aérea, y coordinar, en su caso, la instrucción militar de la población civil; Adquirir y fabricar armamento, municiones, vestuario y toda clase de materiales y elementos destinados al Ejército y a la Fuerza Aérea; Intervenir en la expedición de licencias para la portación de armas de fuego, con objeto de que no incluya las armas prohibidas expresamente por la ley y aquellas que la nación reserve para el uso exclusivo del Ejército, Armada y Guardia Nacional, con excepción de lo consignado en la fracción XVIII del artículo 30 bis, así como vigilar y expedir permisos para el comercio, transporte y almacenamiento de armas de fuego, municiones, explosivos, agresivos químicos, artificios y material estratégico; Intervenir en la importación y exportación de toda clase de armas de fuego, municiones, explosivos, agresivos químicos, artificios y material estratégico; Intervenir en el otorgamiento de permisos para expediciones o exploraciones científicas extranjeras o internacionales en el territorio nacional.

consumación de la Independencia, es decir, desde 1821 y hasta 1884 se trataba del Ministerio de Guerra y Marina; posteriormente tuvo el carácter de secretaría entre 1884 y el 1 de noviembre de 1937, fecha en la que se convierte en la Secretaría de la Defensa Nacional y aparta el sector naval de sus funciones. Personajes famosos en la historia de México han ocupado el cargo de secretario de esta institución, entre otros destacan: Felipe Berriozábal (18961900); Bernardo Reyes (1900-1902); Álvaro Obregón (1916-1917); Plutarco Elías Calles (1920 y 1931-1932); Francisco Serrano (1921-1924); Joaquín Amaro (1924-1929 y 1929-1931); Abelardo L. Rodríguez (1932); Lázaro Cárdenas (1933 y 1942-1945); Manuel Ávila Camacho (19361939), entre otros.4

Subsecretarías y organismos desconcentrados y descentralizados La Sedena cuenta con una sola subsecretaría, la de defensa nacional. Otros organismos dependientes del titular de la institución son: Oficialía Mayor de la Sedena; Inspección y Contraloría General del Ejército y Fuerza Aérea; Estado Mayor de la Defensa Nacional; Procuraduría General de Justicia Militar; Supremo Tribunal Militar y la Secretaría Particular del C. Secretario de la Defensa Nacional.

Otra disposición contemplada en la LOAPF es que la Sedena tiene la función de regular y autorizar la portación de armas para empleados federales en coordinación con la Secretaría de Seguridad Pública, para lo cual se coordinará con la Secretaría de la Defensa Nacional.3

Programas más importantes de la Sedena •

Reseña histórica La institución militar a cargo del Poder Ejecutivo en el México independiente tiene su origen en la

Plan DN III: implementado en 1966 por desbordamiento de ríos en Tamaulipas y Veracruz. El plan consiste en auxiliar a la población civil afectada por cualquier tipo de desastre, mediante acciones por personal militar. Entre los fenómenos previstos destacan inundaciones, huracanes, terremotos, incendios, entre otros.

Secretaría de la Defensa Nacional, Galería de titulares. Disponible en: www.sedena.gob.mx/index.php/conoce-la-sedena/ antecedentes-historicos/sedena/galeria-de-titulares (fecha de consulta: 3 de diciembre de 2012). 4

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Disponible en: www.diputados.gob.mx/ LeyesBiblio/pdf/153.pdf (fecha de consulta: 3 de diciembre de 2012). 3

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• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

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•

•

Programa de Derechos Humanos 2008-2012: fomenta una cultura de respeto y promoción de los derechos humanos incorporando el principio de la no discriminación y perspectiva de género, el acceso a la educación, salud y vivienda, entre otros. Programa D.H. y D.I.H. Modernización de las estructuras y procedimientos educativos, logísticos y administrativos del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos en un marco de calidad, eficiencia, oportunidad, equidad, transparencia y respeto a los derechos humanos. Perspectiva de género: tiene el fin de fortalecer una cultura institucional de igualdad de oportunidades, perspectiva de género, respeto a los derechos humanos de las mujeres, combatiendo la violencia de género y la discriminación. Violencia familiar: Desarrolla acciones encaminadas a la prevención y erradicación de la violencia familiar al interior de la institución. Programa para la Igualdad de Oportunidades: establece una plataforma de objetivos estratégicos y líneas de acción para garantizar los derechos humanos, la no discriminación, así como el fortalecimiento de las capacidades para ampliar las oportunidades de las mujeres y hombres del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos.5

55,610,989,782 pesos, de los cuales cerca de 78% está destinado a servicios personales (remuneraciones, seguridad social, previsiones, etc.); 9.1% se destina a materiales y suministros; 10.3% a servicios generales; 2% a bienes muebles, inmuebles e intangibles y 0.5% a transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas.6

Indicadores de gestión Entre los logros más destacados de la Sedena durante 2012 sobresalen: • •

• •

Compensación técnica al servicio para tenientes, subtenientes, clases y soldados. Erradicación en cada uno de los tres ciclos anuales de enervantes de una superficie promedio de 11,073 hectáreas. 37 acciones de alto impacto contra el narcotráfico, superando en nueve la meta anual. 99% de los efectivos militares han sido capacitados en materia de derechos humanos. Es personal de nuevo ingreso el restante 1 por ciento.

Entre las metas sexenales programadas, la Sedena realizó las siguientes actividades: •

Transparencia

• Personal adscrito En 2008 el personal adscrito, según el presupuesto de la Sedena, ascendía a 202,355. Esta cifra es mayor en 20 mil empleados en comparación a 2000 y más de 10 mil respecto de 2003-2004 (Gráfica 1).

• •

Presupuesto El presupuesto de la Sedena de acuerdo con el Proyecto de Egresos de la Federación 2012 era de

Se superó en 17.34% la meta de incrementar los haberes de tropa. Se ampliaron a 100% los servicios de salud integral. Reciben esta atención 813,617 personas entre militares en activo, retirados, pensionistas y derechohabientes, en contraste de los 569,532 en el inicio del sexenio. 14,150 mujeres engruesan las filas del ejército, superando la meta programada de 12.486. Como meta de esta administración estaba que las mujeres pudieran tener acceso a estudiar en 17 planteles militares, ya que antes de 2006 sólo asistían a nueve. Esta meta se cumplió en 2007.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2012. Disponible en: www. apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/ppef/2012/ temas /tomos/07/r07_apurog.pdf (fecha de consulta: 3 de diciembre de 2012).

6

5 Página de Internet de la Secretaría de la Defensa Nacional. Disponible en: www.sedena.gob.mx/index.php/derechos-humanos/programas (fecha de consulta: 3 de diciembre de 2012).

30

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Gráfica 1. Personal adscrito a la Sedena 2000-2008 (miles)

Fuente: Página de transparencia de la Sedena. Disponible en: www.sedena.gob.mx/pdf/ifai/2010/ mayo_2010.pdf (fecha de consulta: 3 de diciembre de 2012).

•

• • •

•

•

La meta fijada para el adiestramiento de los pilotos aviadores militares se ajustó a la norma internacional, que señala un mínimo de 16 horas de vuelo mensual. Al inicio del sexenio sólo se cubría una hora con 30 minutos; actualmente este indicador permite seis horas con 21 minutos al mes en promedio. Capacitación de 100% de los mandos militares, equivalente a 10,987 comandantes. Dinamizar actos cívicos militares. Aseguramiento de nueve capos nacionales y uno extranjero, 118 lugartenientes, 97 operadores, 46,817 delincuentes nacionales de menor nivel y 683 extranjeros. Destrucción de 3,817 pistas de aterrizaje ilícitas, liberación de 1,959 personas secuestradas por el crimen organizado, y desmantelamiento de 808 laboratorios clandestinos. Aseguramiento de cerca de 9.8 mil toneladas de marihuana; 36 de cocaína; 4,773 kilogramos de goma de opio; 4,591 kilogramos de heroína; 74.63 toneladas de metanfetaminas y pseudoefedrina; 13,563,860 pastillas psicotrópicas; 118,640 armas de diferentes tipos; 12.1 millones de cartuchos útiles; 9,678 granadas; 537 aeronaves; 48,456 vehículos terrestres; 219 em-

•

barcaciones; 343.7 millones de pesos mexicanos y 176.2 millones de dólares estadounidenses. Se construyeron y operan 20 viveros forestales. Producir 295.5 millones de árboles vivos y plantar 16.4 millones.7

Secretaría de Marina

Descripción de la secretaría La Secretaría de Marina (Semar) —también conocida como la Armada de México— es la institución militar nacional de carácter permanente encargada de “emplear el poder naval de la Federación para la defensa exterior y coadyuvar en la seguridad interior del país”.8 Para su óptimo funcionamiento la Semar tiene dos fuerzas navales desplegadas en el Océano Pacífico y en el Golfo de México, además de con7 Secretaría de la Defensa Nacional, “Logros de la Secretaría de la Defensa Nacional”, en La gran fuerza de México, julio de 2012. Disponible en: www.sedena.gob.mx/revistae/logrosdn/ index.html (fecha de consulta: 4 de diciembre de 2012). 8 Cámara de Diputados. Ley Orgánica de la Armada de México. Disponible en: www.diputados.gob. mx/LeyesBiblio/pdf/249. pdf (fecha de consulta: 4 de diciembre de 2012).

31

• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

•

tar con planteles educativos navales. La Armada de México aplica el Plan Marina para auxilio de la población en caso de desastre o emergencia; también desarrolla actividades científicas y oceanográficas, además de emitir sus propias publicaciones.

• •

La Semar en el contexto de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal De acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), la Secretaría de Marina es una de las dependencias del Poder Ejecutivo de la Unión para el despacho administrativo (artículo 26). Además, el numeral 30 de la LOAPF refiere las atribuciones de esta dependencia, entre las que destacan: • • •

•

• • • •

•

•

Organizar, administrar y preparar la Armada. Manejar el activo y las reservas de la Armada en todos sus aspectos. Ejercer la soberanía en el mar territorial, su espacio aéreo y costas del territorio; la vigilancia de las zonas marinas mexicanas, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a otras dependencias, y las medidas y competencias que le otorguen los ordenamientos legales y los instrumentos internacionales de los que México sea parte, en la Zona Contigua y en la Zona Económica Exclusiva. Ejercer la autoridad para garantizar el cumplimiento del orden jurídico en las zonas marinas mexicanas, proteger el tráfico marítimo y salvaguardar la vida humana en la mar, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a otras dependencias. Dirigir la educación pública naval. Inspeccionar los servicios de la Armada. Construir, reconstruir y conservar las obras portuarias que requiera la Armada. Establecer y administrar los almacenes y las estaciones de combustibles y lubricantes de la Armada. Ejecutar los trabajos hidrográficos de las costas, islas, puertos y vías navegables, así como organizar el archivo de cartas marítimas y las estadísticas relativas.

• • •

•

•

Intervenir en el otorgamiento de permisos para expediciones o exploraciones científicas, extranjeras o internacionales en aguas nacionales. Intervenir en la administración de la justicia militar. Construir, mantener y operar astilleros, diques, varaderos, dragas, unidades y establecimientos navales y aeronavales, para el cumplimiento de la misión de la Armada de México, así como prestar servicios en el ámbito de su competencia que coadyuven al desarrollo marítimo nacional, de conformidad con las disposiciones aplicables y en concordancia con las políticas y programas que para dicho desarrollo determine la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y las demás dependencias que tengan relación con el mismo. Emitir opinión con fines de seguridad nacional en los proyectos de construcción de toda clase de vías generales de comunicación por agua y sus partes, relacionados con la ingeniería portuaria marítima y señalamiento marino. Organizar y prestar los servicios de sanidad naval. Integrar el archivo de información oceanográfica nacional. Ejercer acciones para llevar a cabo la defensa y seguridad nacionales en el ámbito de su responsabilidad, así como coordinar con las autoridades competentes nacionales el control del tráfico marítimo cuando las circunstancias así lo lleguen a requerir, de acuerdo con los instrumentos jurídicos internacionales y la legislación nacional. Participar y llevar a cabo las acciones que le corresponden dentro del marco del sistema nacional de protección civil para la prevención, auxilio, recuperación y apoyo a la población en situaciones de desastre. Adquirir, diseñar y fabricar armamento, municiones, vestuario y toda clase de medios navales e ingenios materiales, así como intervenir en la importación y exportación de éstos, cuando sean de uso exclusivo de la Secretaría de Marina-Armada de México.9

9 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Disponible en: www.diputados.gob.mx/ LeyesBiblio/pdf/153.pdf (fecha de consulta: 4 de diciembre de 2012).

32

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Reseña histórica

apoyo al sector marítimo de nuestro país. Una de estas es la Revista de la Secretaría de Marina que aborda información de actividades realizadas en el ámbito naval militar.11

El antecedente de la Secretaría de Marina está ligado a las instituciones militares del México independiente tales como el Ministerio de Guerra y Marina (1821-1884) y la Secretaría de Guerra y Marina (1884-1937). El 31 de diciembre de 1939 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el cual se creó el Departamento de Marina, y exactamente un año después se elevó a la categoría de Secretaría de Estado.10

Transparencia

Personal adscrito El personal adscrito a la dependencia es de 58,523 personas de acuerdo con el PEF 2012, de las cuales casi en su totalidad están distribuidas en la zona geográfica 1 (57,915); las restantes corresponden a los sectores 2 (311) y 3 (297).12

Subsecretarías y organismos desconcentrados y descentralizados

Programas más importantes de la Semar

Presupuesto

•

El presupuesto contemplado en el Proyecto de Egresos de la Federación 2012 para la Semar era de 19,679.7 millones de pesos, cifra equivalente a 0.7% del total del PEF 2012. Además, esta cifra era similar a 35.4% del recurso destinado a la Sedena, y tuvo mayor financiamiento que otras secretarías de estado (Relaciones Exteriores, Reforma Agraria, Economía, Trabajo y Previsión Social, Turismo, Función Pública, Energía o la Procuraduría General de la República).13

•

•

•

Programa Sectorial 2006-2012: establece la responsabilidad que tiene asignada la Secretaría de Marina-Armada de México (Semar) para garantizar mediante el empleo del Poder Naval de la Federación la defensa marítima del territorio y el mantenimiento del orden constitucional en la mar. Auxilio a la población: llamado comúnmente “Plan Marina”, tiene la misión de auxiliar a la población civil en los casos y zonas de desastre o emergencias, actuando por sí o conjuntamente con el Ejército, Fuerza Aérea y con las dependencias federales, estatales, municipales, sector social y privado, con el fin de aminorar el efecto destructivo de agentes perturbadores o calamidades que se presenten en contra de la población y sus propiedades. Ciencia: la institución efectúa diferentes actividades de los rubros de ciencia y tecnología, tales como oceanografía, hidrografía, meteorología, investigación y la estación de Recepción México de la Constelación Spot (Ermexs). Publicaciones: la Secretaría de Marina-Armada de México edita diversas publicaciones en

Metas alcanzadas •

El número de operaciones navales contra el narcotráfico pasó de 34,830 en 2010 a 34,870 en 2011; con lo que en ambos casos se superó la meta programada.

Página de Internet de la Secretaría de Marina-Armada de México. Disponible en: www.semar.gob.mx (fecha de consulta: 4 de diciembre de 2012). 12 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2012. Disponible en: www. apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/pef/2012/ temas/tomos/13/r13_appcd.pdf (fecha de consulta: 4 de diciembre de 2012). 13 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2012. Disponible en: www. apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/pef/2012/ temas/tomos /tomo_1/tomo _1_i10.pdf (fecha de consulta: 4 de diciembre de 2012). 11

Manual General de Organización de la Secretaría de Marina-Armada de México. Disponible en: www.diputados.gob.mx/ LeyesBiblio/regla/83.DOC (fecha de consulta: 4 de diciembre de 2012). 10

33

• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

•

•

Se cubrió la totalidad del porcentaje de avance del Programa de Investigación Oceanográfica para impulsar el desarrollo marítimo nacional fijado para el ciclo 2011. El número de toneladas de desplazamiento construidas en los astilleros de la Semar ascendió de 1,240.3 en 2010 a 2.089.71 en 2012.

•

34

El programa de becas para los hijos del personal de las fuerzas armadas no alcanzó su meta programada en 2010 (4,071), al alcanzar 3,046 apoyos. No obstante, durante 2011 la misma meta logró 4,609 beneficios, superando la base del indicador.

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

problemas relacionados con el desarrollo urbano y los asentamientos humanos, y los problemas ecológicos de la vivienda.

SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL (SEDESOL)

En 1982 hubo otra reforma a la LOAPF y se creó la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (Sedue) para atender de manera integral el desarrollo urbano, la ecología y la vivienda.

Gabriela Ponce Sernicharo*

En 1992 se da otra modificación a la LOAPF con la intensión de fusionar la Sedue y la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP) para crear la Secretaría de Desarrollo Social. Esta reforma fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de mayo de ese año, y se señala que el principal objetivo de esta secretaría sería “el combate a la pobreza extrema entre campesinos, indígenas y colonos de zonas urbano marginadas”.

El objetivo de este documento es describir brevemente, en un primer momento, las funciones, estructura y programas principales de la Secretaria de Desarrollo Social; en un segundo momento se presenta el presupuesto, su distribución y las principales conclusiones de la evaluación realizada por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval).

A partir de 2001 se da un nuevo diseño de políticas y programas en la dependencia que implica la definición de nuevas líneas de acción: •

La Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) tiene dos objetivos fundamentales: •

•

Formular y coordinar la política social solidaria y subsidiaria del gobierno federal, ejecutándola de forma corresponsable con la sociedad. Lograr la superación de la pobreza mediante el desarrollo humano integral incluyente y corresponsable para alcanzar niveles suficientes de bienestar.

• •

•

Proveer protección social (reconocimiento de grupos en vulnerabilidad extrema, previsión social y protección contra riesgos individuales y colectivos). Ampliar capacidades (educación, salud, nutrición y capacitación). Generar oportunidades de ingreso (desarrollo local, acceso al crédito y generación de empleo). Formación de patrimonio (vivienda, ahorro y derechos de propiedad).

El origen y los antecedentes de la Sedesol se ubican en las reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) del año 1976, cuando se crea la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP) para atender los

Un dato muy importante es que desde sus inicios la política y los programas de Sedesol hicieron corresponsables a las comunidades de las acciones para lograr el bienestar social. Un ejemplo de este funcionamiento es el programa Oportunidades, el cual ofrece transferencias de recursos pero condicionadas.1

* Investigadora del CESOP. Maestría en Demografía y doctorado en Ciencias Sociales, con especialidad en sociología por el Colegio de México. Líneas de investigación: desarrollo social, pobreza, marginación y vivienda. Correo electrónico: gabriela. [email protected]

1 El artículo 32, del Capítulo II de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal señala las atribuciones de la Secretaría de Desarrollo Social, pp. 16 y 17. En http://www.diputados. gob.mx/LeyesBiblio/pdf/153.pdf (fecha de consulta: 21 de noviembre de 2012).

Breve reseña histórica

35

• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

Otras de sus funciones son definir las zonas de concentración de la pobreza urbana prioritarias y su atención, así como la prevención y atención de daños en materia de infraestructura urbana y vivienda causados por fenómenos naturales.

Estructura orgánica de la Secretaría de Desarrollo Social La estructura básica de la Sedesol se compone de tres subsecretarías y una Oficialía Mayor; adicionalmente la conforman entidades sectorizadas, entre las que se encuentran los organismos descentralizados —Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores (Inapam), Comisión Nacional para la Regulación de la Tenencia de la Tierra (Corett) y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval)—; fideicomisos —Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (Fonhapo) y Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías (Fonart)—; empresas de participación estatal —DICONSA, S.A de C.V. y LICONSA, S.A. de C.V. Están además las delegaciones estatales (Diagrama 1).

c) Subsecretaría de prospectiva, planeación y evaluación Entre sus funciones se encuentra planear, diseñar y evaluar las acciones de la Sedesol en materia de desarrollo social, asegurando la congruencia de los programas y acciones de superación de la pobreza. Realiza análisis prospectivos para plantear estrategias y programas a mediano y largo plazos; integra, actualiza y administra los padrones de beneficiarios de los programas sociales y elabora, publica y difunde estudios, investigaciones, técnicas y metodologías en materia de superación de la pobreza.

Estructura básica de la Sedesol a) Subsecretaría de desarrollo social y humano

d) Oficialía Mayor

Entre sus funciones se encuentran: formular, coordinar, ejecutar, asignar y supervisar las políticas y los programas para la atención de las personas, familias, grupos y comunidades en situación de pobreza, vulnerabilidad y exclusión en las zonas rurales. Otra atribución es determinar los criterios para definir las zonas de concentración de la pobreza y marginación que requieren atención prioritaria en el ámbito rural.

Maneja las direcciones de programación y presupuesto, de recursos humanos, de tecnologías de la información y comunicaciones y la de organización.

Entidades sectorizadas

Organismos descentralizados 1. Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores (Inapan). Tiene personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía técnica y de gestión para el cumplimiento de sus atribuciones. Su objetivo es coordinar, promover, apoyar, fomentar, vigilar y evaluar las acciones públicas, estrategias y programas de conformidad con los de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores 2. Comisión Nacional para la Regulación de la Tenencia de la Tierra (Corett). Tiene personalidad jurídica y patrimonio propio y es de carácter técnico y social. Su objetivo principal es

b) Subsecretaría de desarrollo urbano y ordenación del territorio Es el área encargada de diseñar, planear, promover, normar y coordinar las políticas relacionadas con la ordenación del territorio y el desarrollo de ciudades, metrópolis y regiones del país, siempre dentro de un desarrollo incluyente, ordenado y sustentable con un enfoque de largo plazo y en coordinación con las autoridades estatales y municipales y con la participación de los sectores social o privado.

36

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

en condiciones de pobreza a través de la industrialización de leche de alta calidad y su distribución a precio subsidiado. Apoya la comercialización del lácteo producido por ganaderos mexicanos al adquirir leche nacional.

regularizar la tenencia de la tierra en donde existan asentamientos humanos irregulares ubicados en predios de origen social (ejidal y comunal) y de propiedad federal, además de promover la adquisición y enajenación de suelo y reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda. 3. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval). Tiene autonomía y capacidad técnica para generar información sobre la situación de la política social y la pobreza en México. Su objetivo principal es normar y coordinar la evaluación de las políticas, programas y acciones que ejecuten las dependencias públicas, además de establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza.

Principales programas sociales Desarrollo humano oportunidades. Es un programa destinado a la población en extrema pobreza, con la finalidad de incrementar las capacidades de sus integrantes y ampliar sus alternativas para alcanzar mejores niveles de bienestar, a través de tres componentes: salud, alimentación y educativo. Tiene un carácter interinstitucional para el apoyo a las familias. Participan: Secretaría de Educación Pública, Secretaría de Salud, Instituto Mexicano del Seguro Social, Secretaría de Desarrollo Social, y los gobiernos estatales y municipales:

Fideicomisos 1. Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (Fonhapo). Tiene como objetivo principal atender la demanda nacional de las familias en situación de pobreza patrimonial para que adquieran, edifiquen, amplíen o mejoren sus viviendas a través de un subsidio. 2. Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías (Fonart). Tiene como objetivo promover la actividad artesanal del país y contribuir a la generación de un mayor ingreso familiar de los artesanos, mediante su desarrollo humano, social y económico.

•

•

Empresas de participación estatal • 1.

DICONSA, S.A.

de C.V. Tiene el objetivo de contribuir a la superación de la pobreza alimentaria, mediante el abasto de productos básicos y complementarios a localidades rurales de alta y muy alta marginación, con base en la organización comunitaria. 2. LICONSA, S.A. de C.V. Tiene como objetivo apoyar la nutrición de los mexicanos, especialmente de niños de hasta 12 años, de familias

37

70 y más. Atiende a adultos mayores de 70 años y tiene cobertura nacional. Los beneficiarios reciben mil pesos cada dos meses y participan en jornadas informativas sobre salud, grupos de crecimiento. Se les facilita el acceso a servicios y se les ofrecen actividades productivas y ocupacionales. Desarrollo de zonas prioritarias. Atiende rezagos vinculados con la infraestructura básica comunitaria y la carencia de servicios básicos en las viviendas, ubicadas en los municipios de muy alta y alta marginación que conforman las zonas de atención prioritarias (ZAP) y de otros territorios que presentan similares condiciones de rezago (Esquema 1). Hábitat. Apoya con subsidios federales obras y acciones en zonas urbanas marginadas y en áreas que presentan condiciones de marginación y pobreza, inseguridad o violencia social, para introducir o mejorar la infraestructura y el equipamiento básico; mejorar el entorno físico, construir o mejorar centros de desarrollo humano comunitario, así como apoyar acciones para el desarrollo de capacidades individuales y comunitarias.

Esquema 1

• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

38

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

•

Estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras. Apoya a las madres que trabajan, buscan empleo o estudian ,y a los padres solos con hijos o niños bajo cuidado entre 1 y hasta 3 años 11 meses de edad; en caso de niños con alguna discapacidad que viven en hogares con ingresos mensuales de hasta 1.5 salarios mínimos per cápita, la edad va de 1 hasta 5 años 11 meses (un día antes de cumplir 6 años). Este apoyo se da a través de subsidios a los servicios de cuidado y atención infantil a los hijos.

Prioritarias, 48%; Hábitat, 57% y Estancias infantiles, 42%. Esos cinco programas acumulan 81.2% del presupuesto total asignado a la programas sustantivos. Por otra parte, LICONSA y DICONSA ejercieron el total de los recursos asignados a sus programas. Otros programas que ejercieron gran parte de los recursos fueron los de prevención de la violencia contra las mujeres, el rescate a los espacios públicos, prevención de riesgos en los asentamientos humanos y la modernización de los registros públicos de la propiedad de los estados (Cuadro 3).

Padrón de beneficiarios por programa y su presupuesto en 20122

Evaluación de la política social El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) afirmó, entre sus conclusiones, que:

A junio de 2012 el padrón de beneficiarios de la Sedesol cuenta con aproximadamente 44.5 millones de individuos correspondiente a 16 programas sociales; 490 mil más que en 2011.

•

El mayor número de beneficiarios lo tiene Oportunidades, le sigue LICONSA, Apoyo alimentario, Adultos mayores, Hábitat y estancias infantiles (Cuadro 1). Respecto del presupuesto global de la secretaría, el avance de enero a junio de 2012 mostró una asignación original de 84,859,857,200 pesos en tanto que el ejercicio semestral reportó 42,512,671,100 pesos; es decir, hasta mitad de año se llevaba ejercido 50% de lo presupuestado.

•

•

El capítulo de mayor presupuesto y ejercicio fue el 4000 (subsidios y transferencias) seguido del 1000, que es el pago de remuneraciones al personal, erogaciones por seguridad social y seguros, pago de prestaciones, estímulos al personal, etcétera, y 2000, que son materiales y suministros (Cuadro 2). • En cuanto al presupuesto por programa hasta junio de 2012, el programa Desarrollo Humano Oportunidades había ejercido solamente 44% del presupuesto asignado; 70 y más, 45%; Desarrollo de Zonas •

Se cita el informe de rendición de cuentas del primer semestre de 2012 porque el del segundo semestre da cifras estimadas de los últimos meses del año y parecería que muestran ciertas inconsistencias entre presupuesto original y ejercido. 2

39

El sistema de protección social actual tiene problemas a escala global que se refleja en una cobertura limitada, fragmentada, con falta de coordinación entre los programas tanto federales como estatales, con grandes desigualdades en el financiamiento y en la entrega de beneficios sociales Programas como Oportunidades no pueden proteger a la población ante adversidades coyunturales; por eso no ha dado resultado frente a crisis como la de 2008-2010. El análisis de los Fondos de Aportación para la Educación Básica y del Fondo de aportación para Educación Tecnológica y de Adultos reveló que no promueve el desarrollo equilibrado en aspectos como acceso y calidad de la enseñanza; se mantiene la insuficiente cobertura, el bajo desarrollo de la investigación básica y aplicada, entre otros problemas. En cuanto a alimentación se reconoce que los programas han tenido algunos resultados positivos, pero que el efecto negativo de la reducción del ingreso y el aumento de los precios de los alimentos excedió el efecto de estos programas sociales desde 2007. En vivienda se observan retos en materia de hacinamiento y agua potable; también se hace un llamado a analizar la política y los progra-

• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

•

mas de financiamiento por la falta de un análisis del posible impacto que ésta tiene en la planeación urbana. Se recomienda que los gobiernos locales asuman su responsabilidad en la instalación de infraestructura y no sólo se lleve a cabo con recursos del Ramo 33.

•

•

Los programas más progresivos son: Piso firme, Oportunidades, IMSS Oportunidades y Diconsa. Los más regresivos son: Guarderías del IMSS y Pensiones y salud ISSSTE.

Cuadro 1. Sedesol: total de beneficiarios según programa, junio 2012 Programa

Padrón absoluto

Oportunidades

%

29,002,731

65.13

LICONSA

8,808,817

19.78

Apoyo alimentario

2,752,786

6.18

Adultos mayores

2,158,790

4.85

Hábitat

851,999

1.91

Estancias infantiles

534,826

1.20

Conavi

159,371

0.36

Tu casa

75,630

0.17

Vivienda rural

73,761

0.17

Empleo temporal

39,359

0.09

PDZP

19,515

0.04

Opciones productivas

17,010

0.04

PASPRAH

13,352

0.03

Fonart

12,822

0.03

9,370

0.02

629

0.00

44,530,768

100.0

Jornaleros agrícolas Migrantes 3 X 1 Total beneficiarios

Fuente: Informe de rendición de cuentas de la Administración Pública Federal 2006-2012, Sedesol, México.

Cuadro 2. Sedesol: ingresos y egresos primer semestre de 2012 2012*

Capítulo

Original

Ejercido

1000

Servicios personales

3,042,552,265

1,609,302,321

2000

Materiales y suministros

1,511,534,650

1,588,433,177

3000

Servicios generales

702,705,746

1,763,787,223

4000

Subsidios y transferencias

79,509,041,034

37,532,619,220

5000

Bienes muebles e inmuebles

94,023,499

18,529,198

6000

Obras públicas

7000

Inversión financiera, provisiones económicas, ayudas, otras erogaciones y pensiones, jubilaciones y otras. 84,859,857,194

42,512,671,140

Total

Fuente: Informe de rendición de cuentas de la Administración Pública Federal 2006-2012, Sedesol, México.

40

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Cuadro 3. Sedesol: avance presupuestal enero-junio de 2012 (miles de pesos) Clave S048 S052 S053

Denominación

Asignación original

Modificado anual

Ejercido semestral

3,566,040.00

3,566,040.00

2,032,960.40

1,050,000.00

1,050,000.00

1,050,000.00

1,796,000.00

1,796,000.00

1,796,000.00

Hábitat Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa, S.A. de C.V. Abasto Rural a cargo de Diconsa, S.A. de C.V. (DOCONSA)

S054

Opciones productivas

400,000.00

400,000.00

142,635.40

S057

Fondo Nacional de Fomento a las Artesanías (Fonart)

168,159.90

168,159.90

73,392.30

S058

Ahorro y Subsidio para la Vivienda Tu Casa

1,512,400.00

1,792,400.00

1,080,221.70

S061

3 x 1 para Migrantes

507,750.80

507,750.80

266,202.70

S065

Atención a Jornaleros Agrícolas

290,689.90

290,689.90

113,916.80

S070

Conversión Social

395,000.00

395,000.00

253,734.70

S071

Empleo Temporal (PET)

S072

Desarrollo Humano Oportunidades

S117

Vivienda Rural

S118

Apoyo Alimentario

S155

Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas para Implementar y Ejecutar Programas de Prevención de la Violencia Contra las Mujeres

S174

1,248,000.00

1,248,000.00

472,900.50

34,941,400.00

34,941,400.00

15,497,973.70

700,000.00

700,000.00

366,525.80

4,083,800.00

4,083,800.00

2,552,772.60

250,000.00

249,461.60

182,891.50

Estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras

2,891,057.60

2,891,057.60

1,217,818.30

S175

Rescate de Espacios Públicos

1,005,000.00

1,004,976.20

718,336.40

S176

70 y más

18,821,205.70

18,821,205.70

8,446,140.20

S213

Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares (PASPRAH)

130,000.00

130,000.00

69,378.40

S216

Desarrollo de Zonas Prioritarias

6,411,094.30

6,411,094.30

3,098,444.20

S237

Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos

48,000.00

48,000.00

38,952.60

U003

Modernización de los Registros Públicos de la Propiedad de los Estados

314,400.00

314,400.00

276,869.30

U006

Impulso al desarrollo regional

7,342.20

5,254.20

110.7

B004

Adquisición de leche nacional a cargo de LICONSA, S.A. de C.V.

1,341,000.00

1,441,000.00

1,406,899.70

E003

Servicios a Grupos con Necesidades Especiales

223,367.20

223,367.20

112,552.40

Gasto

Programas sustantivos

82,101,707.60

82,479,057.40

41,237,630.30

Gasto

Administración y operación

2,758,149.60

2,926,142.60

1,275,040.80

84,859,857.20

85,405,200.00

42,512,671.10

Total global

Fuente: Informe de rendición de cuentas de la Administración Pública Federal 2006-2012, Sedesol, México.

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• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

nuevas instituciones, tanto especializadas como de atención general a grupos de empleados en sectores específicos del Estado.

SECRETARÍA DE SALUD

Francisco J. Sales Heredia* A partir de 1982 se inició un proceso de descentralización por medio del cual las zonas médicas ubicadas en los estados pasaron a formar parte de la estructura de la administración pública de éstos, con regulación y transferencias financieras centrales, pero con responsabilidad operativa local. La Secretaría de Salubridad se transformó en Secretaría de Salud en 1985 y, posteriormente, se responsabilizó de la operación de centros nacionales, comisiones nacionales, consejos nacionales, hospitales federales de referencia, hospitales regionales de alta especialidad, hospitales psiquiátricos, institutos nacionales de salud y otras instancias. Cada una de estas instituciones lleva a cabo programas específicos, algunos de ellos dirigidos a población vulnerable.

Historia, funciones y organización El sector que provee los servicios de salud dentro de la administración pública federal es, junto con el de la educación, uno de los más grandes, tanto en el uso de recursos financieros como en el empleo de recursos humanos. Según la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a la Secretaría de Salud le corresponde una serie de responsabilidades que va desde la regulación del sector hasta la supervisión sanitaria de los alimentos. Tiene como principales responsabilidades establecer y conducir la política nacional en materia de “asistencia social, servicios médicos y salubridad general”; supervisar y regular la asistencia pública y privada; “planear, normar, coordinar y evaluar el Sistema Nacional de Salud y proveer la adecuada participación de las dependencias y entidades públicas que presten servicios de salud, a fin de asegurar el cumplimiento del derecho a la protección de la salud. Asimismo, propicia […] y coordina […] la participación de los sectores social y privado en dicho Sistema Nacional de Salud y determina […] las políticas y acciones de inducción y concertación correspondientes”.

Organismos, programas y presupuesto La página oficial de la Secretaría de Salud federal enlista 53 instituciones de relevancia nacional (Tabla 1), entre las cuales se encuentra la Comisión Nacional de Protección Social en Salud que ejerce 63% del presupuesto de la secretaría (Tabla 2). La comisión se encarga de transferir recursos a los estados de la República, tanto para financiar el Seguro Popular como para financiar inversión de capital y otros objetivos de atención a la población sin seguridad social en el país.

Los servicios de salubridad tienen una larga historia en la vida independiente del país; sin embargo, no es sino hasta 1943 en que se sistematiza la garantía constitucional para los trabajadores empleados por un patrón, con la creación del Instituto Mexicano de la Seguridad Social y se organiza centralmente el servicio de salud para los no empleados con la creación de la Secretaría de Salubridad y Asistencia. A partir de ese año, la reorganización administrativa para proveer de servicios de salud a la creciente población pasa por la creación de

Al analizar el presupuesto de 2012 por programa, el segundo más importante es Oportunidades. Dicho programa representa 4.5% del presupuesto total de la dependencia. Como es evidente, la forma en que se distribuyen los recursos manifiesta una serie de prioridades en las áreas sanitarias, desde la atención primaria, hasta prevención de enfermedades, investigación y curación. Observando el presupuesto de 2012 en su perspectiva por programa (Tabla 3), se aprecia que 5.7% del presupuesto total ha sido reasignado por la Cámara de Diputados dentro del marco de sus funciones.

* Doctor en Filosofía Política por la Universidad de Warwick, Inglaterra. Director del Área de Estudios Sociales del CESOP. Líneas de investigación: filosofía política, justicia distributiva, energía y pobreza. Correo electrónico: [email protected]

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• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Tabla 1. Institutciones de relevancia nacional Centros Nacionales 1 Centro Nacional para la Prevención y Control de Adicciones 2 Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva 3 Centro Nacional de Excelencia Tecnológica en Salud 4 Centro Nacional de la Transfusión Sanguínea 5 Centro Nacional para la Prevención y Control del VIH/Sida 6 Centro Nacional de Trasplantes 7 Centro Nacional de Vigilancia Epidemiológica y Control de Enfermedades 8 Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia Comisiones Nacionales 9 Comisión Coordinadora de Institutos Nacionales de Salud y Hospitales de Alta Especialidad 10 Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios 11 Comisión Nacional de Arbitraje Médico 12 Comisión Nacional de Bioética 13 Comisión Nacional de Protección Social en Salud Consejos Nacionales 14 Consejo de Salubridad General 15 Consejo Nacional contra las Adicciones (Secretariado) 16 Consejo Nacional de Salud 17 Consejo Nacional de Salud Mental (Secretariado) 18 Consejo Nacional para la Prevención de Accidentes (Secretariado) 19 Consejo Nacional para las Personas con Discapacidad (Secretariado) Hospitales Federales de Referencia 20 Hospital de la Mujer 21 Hospital General de México 22 Hospital General “Dr. Manuel Gea González” 23 Hospital Juárez de México 24 Hospital Juárez del Centro 25 Hospital Nacional Homeopático Hospitales regionales de Alta Especialidad 26 Centro Regional de Alta Especialidad de Chiapas 27 Hospital Regional de Alta Especialidad de Cd. Victoria 28 Hospital Regional de Alta Especialidad de la Península de Yucatán 29 Hospital Regional de Alta Especialidad de Oaxaca 30 Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajío

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• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

Hospitales Psiquiátricos 31 Hospital Psiquiátrico “Samuel Ramírez Romero” 32 Hospital Psiquiátrico “Fray Bernardino Álvarez” 33 Hospital Psiquiátrico Infantil “Juan N. Navarro” Institutos Nacionales de Salud 34 Hospital Infantil de México “Federico Gómez” 35 Instituto Nacional de Cancerología 36 Instituto Nacional de Cardiología “Ignacio Chávez” 37 Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición “Salvador Zubirán” 38 Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias “Ismael Cosío Villegas” 39 Instituto Nacional de Medicina Genómica 40 Instituto Nacional de Neurología y Neurocirugía “Manuel Velasco Suárez” 41 Instituto Nacional de Pediatría 42 Instituto Nacional de Perinatología “Isidro Espinosa de los Reyes” 43 Instituto Nacional de Psiquiatría “Dr. Ramón de la Fuente Muñiz” 44 Instituto Nacional de Rehabilitación 45 Instituto Nacional de Salud Pública Otras instancias de salud 46 Administración de la Beneficencia Pública 47 Centro Comunitario de Salud Mental (Cuauhtémoc) 48 Centro Comunitario de Salud Mental (Iztapalapa) 49 Centro Comunitario de Salud Mental (Zacatenco) 50 Centros de Integración Juvenil, A.C. 51 Laboratorio de Biológicos y Reactivos de México 52 Servicios de Atención Psiquiátrica 53 Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia

Evaluación

pasada (2006-2012) implementó un Programa Especial de Mejora de la Gestión en la Administración Pública Federal 2008-2012 (PEMG) y lo relacionó con el Sistema de Evaluación. En el marco de este programa, la Secretaría de Salud propuso una serie de proyectos para mejorar la gestión de los procesos. Dado que la mejora de los procesos de gestión administrativa en esta secretaría impacta en la salud de los ciudadanos, sus avances se vuelven cruciales.

Entre las formas de evaluar a una institución, la Ley de Responsabilidad Hacendaria establece la obligación de las instituciones de reportar los avances del ejercicio presupuestal en relación con las metas registradas en el Sistema de Evaluación de Desempeño. Dichos avances, que en principio son auditables, están relacionados con el ejercicio del presupuesto. Aunado a lo anterior, la administración

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• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Tabla 2. Personal y presupuesto del sector central, organismos administrativos y entidades de la Secretaría de Salud, 2012

Sector Central Organismo administrativos desconcentrados Entidades Total Organismos 1 Centro Nacional para la Prevención y Control de Adicciones 2 Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva 3 Centro Nacional de Excelencia Tecnológica en Salud 4 Centro Nacional de la Transfusión Sanguínea 5 Centro Nacional para la Prevención y Control del VIH/Sida 6 Centro Nacional de Trasplantes Centro Nacional de Vigilancia Epidemiológica y Control de Enfermedad 7 8 Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia 10 Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios 11 Comisión Nacional de Arbitraje Médico 12 Comisión Nacional de Bioética 13 Comisión Nacional de Protección Social en Salud 46 Administración de la Beneficencia Pública 52 Servicios de Atención Psiquiátrica Inst Nac Geriatría Total

19 21 22 23 26 27 28 29 30 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 50 51 53

Personal Presupuesto Personas (Millones de pesos) 14,946 19,937 7,444 82,591 41,989 17,930 64,379 120,458

Entidades Consejo Nacional para las Personas con Discapacidad (Secretariado) Hospital General de México Hospital General “Dr Manuel Gea González” Hospital Juárez de México Centro Regional de Alta Especialidad de Chiapas Hospital Regional de Alta Especialidad de Cd. Victoria Hospital Regional de Alta Especialidad de la Península de Yucatán Hospital Regional de Alta Especialidad de Oaxáca Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajío Hospital Infantil de México “Federico Gómez” Instituto Nacional de Cancerología Instituto Nacional de Cardiología “Ignacio Chávez” Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición “Salvador Zubirán” Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias “Ismael Cosío Villega Instituto Nacional de Medicina Genómica Instituto Nacional de Neurología y Neurocirugía “Manuel Velasco Suáre Instituto Nacional de Pediatría Instituto Nacional de Perinatología “Isidro Espinosa de los Reyes” Instituto Nacional de Psiquiatría “Dr. Ramón de la Fuente Muñiz” Instituto Nacional de Rehabilitación Instituto Nacional de Salud Pública Centros de Integración Juvenil, A.C. Laboratorio de Biológicos y Reactivos de México Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia Total

1,065 207 62 170 108 44 1,198 105 1,689 162 61 302 155 2,055 61 7,444

1,043 1,366 25 76 133 19 1,162 1,272 904 105 34 75,564 118 731 39 82,591

6,097 1,880 2,416 2,147 466 1,200 874 1,179 2,721 1,586 1,979 2,580 1,936 216 1,267 2,546 1,626 587 2,310 730 1,328 490 3,826 41,987

4 2,186 917 897 921 431 586 365 630 994 812 834 1,040 867 173 559 1,000 622 246 1,000 353 579 20 1,890 17,926

Fuente: Tomado de Plazas y presupuesto para 2012 en el Portal de Obligaciones de Transparencia de la Secretaría de Salud, en www.ss.gob.mx (fecha de consulta: 3 de diciembre de 2012).

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Tabla 3. Presupuesto de Egresos de la Federación 2012, resumen en clasificación económica por programas presupuestarios (pesos de 2012) Programas sujetos a reglas de operación Programa Comunidades Saludables Programa de Atención a Personas con Discapacidad Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Programa para la Protección y el Desarrollo Integral de la Infancia Programa para la Protección y el Desarrollo Integral de la Infancia (Ampliaciones) Programa de Atención a Familias y Población Vulnerable Programa de Atención a Familias y Población Vulnerable (Ampliaciones) Programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras Caravanas de la Salud Seguro Médico para una Nueva Generación Sistema Integral de Calidad en Salud Otros Subsidios Seguro Popular Seguro Popular (Ampliaciones Cámara de Dip) Fortalecimiento de las Redes de Servicios de Salud Fortalecimiento de las Redes de Servicios de Salud (Ampliaciones) Reducción de la mortalidad materna Reducción de la mortalidad materna (Ampliaciones) Prevención contra la obesidad Prevención contra la obesidad (Ampliaciones) Vigilancia epidemiológica Vigilancia epidemiológica (Ampliaciones) Apoyos Adicionales para la Prevención y Atención de adicciones Ent Fed

64,402,458,192 200,000,000 50,000,000 2,201,892,641 242,343,943 13,000,000 259,943,000 30,000,000 766,397,244 21,250,000 300,000,000

Prestación del servicio público Ampliaciones Planeación, seguimiento y evaluación Ampliaciones Regulación y supervisión Ampliaciones Cooperación internacional Proyectos de inversión Administrativos y de apoyo

23,668,565,622 2,215,000,000 3,271,000,000 958,000,000 555,000,000 271,000,000 100,000,000 1,063,000,000 3,247,000,000

114,688,276 258,661,113 5,314,414,228 111,374,407 33,650,000 259,494,531 20,000,000 209,484,000 704,096,038 2,653,025,918 163,034,148

Fuente: Tomado de Presupuesto en el Portal de Obligaciones de Transparencia de la Secretaría de Salud, en www.ss.gob.mx (fecha de consulta: 3 de diciembre de 2012).

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• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

La dependencia reportó avances en los siguientes programas presupuestarios en 2012: • • •

• • •

Comentarios conclusivos Las reformas administrativas en la oferta de servicios de salud han progresado al grado de lograr un sistema que posibilita la atención de toda la población. Todo parecería indicar que el proceso de reforma institucional ha terminado con el exitoso sistema que permite la financiación de la atención y crecimiento de la infraestructura en los estados. Sin embargo, el país entra en una segunda etapa, la cual ahora viven los países desarrollados: se trata de idear formas de mejorar la atención primaria para hacer más eficiente y mejor el sistema de prevención y curación.

Prestación de servicios en los diferentes niveles de atención a la salud. Prevención y atención contra las adicciones. Promoción de la salud, prevención y control de enfermedades crónico degenerativas y transmisibles y lesiones. Seguro Médico para una Nueva Generación. Seguro Popular. Reducción de la mortalidad materna.

De los primeros cinco, la secretaría reportó avances a junio de 2012 superiores a las metas establecidas. En el caso de la reducción de la mortalidad materna —un problema nacional que refleja deficiencias en la calidad del sistema— se reportó un avance parcial en dos aspectos: la supervisión de las deficiencias reportadas previamente y la capacitación de los médicos encargados de las emergencias obstétricas.

Los riesgos de no profundizar las reformas administrativas tendientes a mejorar la calidad para lograr un sistema ágil y financieramente saludable son evidentes en el largo plazo, tanto en nuestro país —con el ejemplo de las instituciones de seguridad social— como en otros países que ven recortados sus presupuestos después de haber construido un sistema demasiado generoso.

47

• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

Entre los niveles educativos que la tán:

SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA

SEP

coordina es-

Juan Pablo Aguirre Quezada* • La Secretaría de Educación Pública (SEP) es la dependencia encargada de brindar servicios de educación a niños, adolescentes y adultos en México. Con más de 90 años de servicio, esta instancia es una respuesta a la demanda revolucionaria de acceso a la educación plasmada en el artículo 3° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El siguiente artículo describe las principales características de la SEP.

•

•

• • • • •

Educación Inicial: servicio educativo que se brinda a niñas y niños menores de seis años de edad. Educación Básica: Conocimientos fundamentales para mayores de seis años e incluye las escuelas primarias y secundarias. Educación Media Superior: Ciclo del bachillerato; normalmente ingresan jóvenes mayores a 15 años. Educación superior. Educación indígena. Educación tecnológica. Educación para mexicanos en el exterior. Libros didácticos.

Descripción de la secretaría La SEP tiene la misión de “crear condiciones que permitan asegurar el acceso de todas las mexicanas y mexicanos a una educación de calidad, en el nivel y modalidad que la requieran y en el lugar donde la demanden”.1 Durante gran parte del siglo XX esta dependencia fue el eje primordial de las políticas públicas en materia de educación. Actualmente, en el objetivo 9 del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 menciona la importancia de elevar la calidad educativa: “La calidad educativa comprende los rubros de cobertura, equidad, eficacia, eficiencia y pertinencia. Estos criterios son útiles para comprobar los avances de un sistema educativo, pero deben verse también a la luz del desarrollo de los alumnos, de los requerimientos de la sociedad y de las demandas del entorno internacional”.2

La SEP en el contexto de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

* Doctor en Humanidades por la Universidad Latinoamericana. Licenciado en Ciencias Políticas por la Universidad Nacional Autónoma de México. Investigador del CESOP. Líneas de investigación: estudios sociales en temas de juventud. Correo electrónico: [email protected] 1 Página de Internet de la Secretaría de Educación Pública (SEP). Disponible en: www.sep.gob.mx (fecha de consulta: 20 de noviembre de 2012). 2 Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, México, 2007. Disponible en: http://pnd.cal-

Administrativamente resalta características como crear y mantener las escuelas oficiales en el Distrito Federal, excluidas las que están sujetas a otras dependencias; ejercer la supervisión y vigilancia que proceda en los planteles que impartan educación en la República conforme a lo prescrito por el artículo 3° constitucional; organizar, administrar y enriquecer sistemáticamente las bibliotecas generales o especializadas que sostenga la propia secretaría o que formen parte de sus

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) define que el Poder Ejecutivo de la Unión contará —entre otras dependencias— con la SEP para el despacho del orden administrativo (artículo 26); además, el artículo 38 de la citada ley define las atribuciones de dicha secretaría, entre las que destacan la enseñanza preescolar, primaria, secundaria y normal, urbana, semiurbana y rural, enseñanza técnica, industrial, comercial y de artes y oficios, incluida la educación que se imparta a los adultos; superior y profesional; bellas artes y cultura popular; la enseñanza que se imparta en las escuelas, a que se refiere la fracción XII del artículo 123 constitucional.

deron.presidencia.gob.mx/igualdad-de-oportunidades/ transformacion-educativa.html (fecha de consulta: 20 de

noviembre de 2012).

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• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

dependencias; fomentar las relaciones de orden cultural con los países extranjeros, con la colaboración de la Secretaría de Relaciones Exteriores; mantener al corriente el escalafón del magisterio y el seguro del maestro, y crear un sistema de compensaciones y estímulos para el profesorado, atendiendo a las directrices que emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre el sistema general de administración y desarrollo de personal; revalidar estudios y títulos, y conceder autorización para el ejercicio de las capacidades que acrediten; conservar, proteger y mantener los monumentos arqueológicos, históricos y artísticos que conforman el patrimonio cultural de la nación, atendiendo las disposiciones legales en la materia; organizar y promover acciones tendientes al pleno desarrollo de la juventud y a su incorporación a las tareas nacionales, estableciendo para ello sistemas de servicio social, centro de estudio, programas de recreación y de atención a los problemas de los jóvenes.

blemática educativa y ya para 1919, la educación pública resentía gravemente la falta de una adecuada organización: tan sólo en el Distrito Federal, quedaban abiertas148 de las 344 escuelas existentes en 1917”.4 Dadas las circunstancias, diferentes personajes —entre ellos José Vasconcelos, su primer titular— propusieron la creación de una instancia de carácter nacional que impartiera educación de acuerdo con lo estipulado con el artículo 3° constitucional, por lo que se creó la SEP. En los 92 años de operación de la SEP, más de 30 secretarios han despachado desde el edificio de la calle de Argentina número 28. Además de Vasconcelos, otros famosos titulares han sido José Manuel Puig Casauranc (1924-1928 y 1930-1931); Ezequiel Padilla (1928-1929); Plutarco Elías Calles (1929); Joaquín Amaro (1929-1930); Narciso Bassols (1931-1932) y (1932- 1934); Jaime Torres Bodet (1943-1946 y 1958-1964); Agustín Yáñez (1964-1970); Víctor Bravo Ahuja (1970-1975); Porfirio Muñoz Ledo (1976-1977); Fernando Solana (1977-1982 y 1993-1994); Jesús Reyes Heroles (1982-1985); Miguel González Avelar (19851988); Manuel Bartlett (1988-1992); Ernesto Zedillo Ponce de León (1992-1993); Josefina Vázquez Mota (2006-2009); Alonso Lujambio (2009-2012) y actualmente José Ángel Córdova Villalobos (2012).5

Crear y organizar a este fin sistemas de enseñanza especial para niños, adolescentes y jóvenes que lo requieran, entre otros. Aunado a lo anterior, la LOAPF vincula a la SEP con otras secretarías, como la del Medio Ambiente y Recursos Naturales (artículo 32); Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (artículo 35); del Trabajo y Previsión Social (artículo 40) o Turismo (artículo 42) a fin de realizar investigación, capacitación, desarrollo tecnológico, materiales educativos o planes de estudios.3

Subsecretarías y organismos desconcentrados y descentralizados La SEP cuenta con tres subsecretarías:

Reseña histórica

•

La SEP fue creada en 1921 como sustitución de la Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes, pese a que en la Constitución de 1917 la propuesta del presidente Venustiano Carranza es que los municipios absorbieran la educación como parte de su autonomía. De acuerdo con la SEP, las demarcaciones “fueron incapaces de afrontar la pro-

• •

Subsecretaría de Educación Básica (educación inicial, primaria y secundaria). Subsecretaría de Educación Media Superior (bachilleratos en diversas modalidades). Subsecretaría de Educación Superior (Universidades y posgrados).

4 Página de Internet de la Secretaría de Educación Pública (SEP). Disponible en: www.sep.gob.mx (fecha de consulta: 21 de noviembre de 2012). 5 Página de Internet de la Universidad de las Américas Puebla. Disponible en: http://catarina.udlap.mx/u_dl_a/tales/documentos/lco/camarillo_r_m/apendiceC.pdf (fecha de consulta: 21 de noviembre de 2012).

3 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Disponible en: www.diputados.gob.mx/ LeyesBiblio/pdf/153.pdf (fecha de consulta: 21 de noviembre de 2012).

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• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

Asimismo, el titular de la secretaría cuenta entre sus áreas operativas con coordinaciones generales, direcciones generales, unidades, oficialía mayor y otros cargos administrativos para el óptimo funcionamiento de la dependencia. Asimismo la SEP cuenta con 27 organismos descentralizados y nueve desconcentrados (Tabla 1).

Programas más importantes de la

•

•

SEP

Becas del programa de desarrollo humano oportunidades • La SEP coordina las becas del programa de desarrollo humano oportunidades. A través de este programa se otorgan becas educativas a integrantes de las familias beneficiarias de Oportunidades, cuyas edades oscilan entre ocho y 21 años y que están inscritos en escuelas de modalidad escolarizada a partir del tercer grado de primaria y hasta el tercer grado de educación media superior.6

Programa Escuelas de Calidad El Programa Escuelas de Calidad (PEC) tiene como principal objetivo “contribuir a mejorar el logro educativo en los alumnos de las escuelas públicas de educación básica beneficiadas por el Programa mediante la transformación de la gestión educativa”.8

Programa Sectorial de Educación La Secretaria de Educación Pública planteó el Programa Sectorial de Educación 2007-2012, el cual consta de seis objetivos: •

•

•

competencias para la vida y favorecer su inserción en la sociedad del conocimiento. Objetivo 4: ofrecer una educación integral que equilibre la formación en valores ciudadanos, el desarrollo de competencias y la adquisición de conocimientos a través de actividades regulares del aula, la práctica docente y el ambiente institucional, para fortalecer la convivencia democrática e intercultural. Objetivo 5: ofrecer servicios educativos de alta calidad para formar personas con alto sentido de responsabilidad social, que participen de manera productiva y competitiva en el mercado laboral. Objetivo 6: fomentar una gestión escolar e institucional que fortalezca la participación de los centros escolares en la toma de decisiones, corresponsabilice a los diferentes actores sociales y educativos, y promueva la seguridad de alumnos y profesores, la transparencia y la rendición de cuentas.7

Objetivo 1: elevar la calidad de la educación para que los estudiantes mejoren su nivel de logro educativo, cuenten con medios para tener acceso a un mayor bienestar y contribuyan al desarrollo nacional. Objetivo 2: ampliar las oportunidades educativas para reducir desigualdades entre grupos sociales, cerrar brechas e impulsar la equidad. Objetivo 3: impulsar el desarrollo y utilización de tecnologías de la información y comunicación en el sistema educativo para apoyar el aprendizaje de los estudiantes, ampliar sus

Programas del Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa (Inifed) El Inifed es el ente encargado del mantenimiento de la infraestructura escolar del país, buscando contar con instalaciones seguras y de calidad vinculadas al modelo educativo nacional. Cuenta con dos programas: Secretaria de Educación Pública (SEP), Programa Sectorial de Educación 2007-2012, SEP, México, 2007, pp. 11 y 12. Disponible en: www.sep.gob.mx/wb/sep1/programa_sectorial (fecha de consulta: 21 de noviembre de 2012). 8 Página de Internet del Programa Escuelas de Calidad. Disponible en: http://basica.sep.gob.mx/pec/start.php?act=Logros (fecha de consulta: 21 de noviembre de 2012). 7

6 Página de la Subsecretaría de Educación Básica. Disponible en: http://basica.sep.gob.mx/pec/ pdf/dprograma/anexo5.pdf (fecha de consulta: 21 de noviembre de 2012).

50

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Tabla 1. Organismos descentralizados y desconcentrados de la Secretaría de Educación Pública, 2012 Organismos descentralizados Centro de Enseñanza Técnica Industrial

Centro de Investigación y de Estudios Avanzados del Instituto Politécnico Nacional

Colegio de Bachilleres

Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica

Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del Instituto Politécnico Nacional

Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte

Comisión Nacional de Libros de Textos Gratuitos

Consejo Nacional de Fomento Educativo

Centro de Capacitación Cinematográfica, A. C.

Compañía Operadora del Centro Cultural y Turístico de Tijuana, S.A. de C. V.

Fideicomiso para la Cineteca Nacional

Estudios Churubusco Azteca, S.A.

Instituto Mexicano de Cinematografía

Fideicomiso de los Sistemas Normalizado de Competencia Laboral y de Certificación de Competencia Laboral

Fideicomiso Fondo Nacional para el Deporte de Alto Rendimiento (Fideicomiso de Administración sin estructura, dependiente de la Conade)

Educal, S.A. de C.V.

Fideicomiso Fondo Nacional del Deporte

Fondo de Cultura Económica

Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa

Instituto Mexicano de la Juventud

Instituto Mexicano de la Radio

Instituto Nacional de Lenguas Indígenas

Instituto Nacional para la Educación de los Adultos

Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación

Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C. V.

Patronato de Obras e Instalaciones del Instituto Politécnico Nacional

Televisión Metropolitana, S.A. de C. V.

Organismos desconcentrados de la SEP Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal

Comisión de Apelación y Arbitraje del Deporte

Consejo Nacional para la Cultura y las Artes

Instituto Nacional de Antropología e Historia

Instituto Nacional de Derechos de Autor

Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura

Radio Educación

Universidad Pedagógica Nacional

Instituto Politécnico Nacional

Fuente: Página de Internet de la Secretaría de Educación Pública (SEP). Disponible en: www.sep.gob.mx (fecha de consulta: 22 de noviembre de 2012).

51

• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

•

•

Programa mejores escuelas: tiene como objetivo mejorar las condiciones de seguridad, habitabilidad y funcionalidad de los espacios educativos, colocando en el centro de las acciones de mejoramiento a la comunidad educativa. Programa mejores sanitarios: adecuación de instalaciones y mobiliario de sanitarios.9

los cuales 65.24% laboró en el sector de educación básica (formación inicial, primaria y secundaria); 15.44% a la educación media superior; 17.1% para el magisterio de la educación superior y 2.21 en la capacitación para el trabajo.10

Presupuesto Otros programas destacados operados por la SEP son: Escuelas de Tiempo Completo; Escuela Siempre Abierta; Evaluación Externa para Programas Federales; Tu Maestro en Línea; Binacional de Educación Migrante; Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes (PISA); Apoyo al Desarrollo de la Educación Superior; Transparencia y Rendición de Cuentas; Enciclomedia; Escuela Segura; Ver Bien para Aprender Mejor; Salud Alimentaria; Todos somos Juárez; para la Mejora del Logro Educativo y el Programa Nacional de Lectura.

De acuerdo con el Proyecto de Presupuestos de Egresos de la Federación 2012, el gasto total de la SEP ascendía a 243,311.2 millones de pesos, cifra equivalente a 8.7% del gasto total nacional. La SEP es la secretaría de Estado que mayor cantidad de recursos recibe, superando a la Secretaría de Salud (108,998.9 millones); Desarrollo Social (87,057.1); Comunicaciones y Transportes (70,440.4) o Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (61,612.0), entre otras.

Transparencia

Los 243,311.2 millones de pesos contemplados en el Proyecto de Presupuestos de Egresos de la Federación 2012 para la SEP están divididos en gasto directo (125,222.2 millones de pesos); subsidios federales (42,296.1) y recursos a entidades federativas como subsidios (75,792.9).11

Personal adscrito En el ciclo escolar 2010-2011 cerca de 1,802,000 docentes trabajaron como empleados de la SEP, de

Secretaría de Educación Pública (SEP), Sistema Educativo en los Estados Unidos Mexicanos, SEP México, 2011, pp. 15 y 16. Disponible en: www.sep.gob.mx/work/models/sep1/Resource/1899/2/images/principales_cifras_2010_2011.pdf (fecha de consulta: 23 de noviembre de 2012). 11 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2012. Disponible en: www. apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/ppef/2012/ temas/tomos /tomo_1/tomo_1_i10.pdf (fecha de consulta: 23 de noviembre de 2012). 10

Fuente: página de Internet de Inifed. Disponible en: www. inifed.gob.mx/index.php?option=com_content&view=article&i d=137&Itemid=245 (fecha de consulta: 21 de noviembre de 2012). 9

52

53

Método de cálculo

Escuelas que se incorporaran al programa

Material educativo, para el maestro, programas de televisión, audivisuales e informáticos.

Contribuir a construir una cultura de convivencia y participación, igualitaria y apegada a las leyes, intercultural, respetuosa y sin recurso a la violencia, a partir de la experiencia escolar.

Número de escuelas primarias incorporadas

porcentual

(Número de entidades federativas que participan en acciones de capacitación para prevenir la violencia hacia las mujeres / Total de entidades federativas) X 100

Porcentaje de escuelas federales

Unidad de medida

Número de escuelas primarias públicas incorporadas/Número de escuelas de tiempo completo

(Número de escuelas que realizan Escuelas que realizan activi- actividades para el desadades para el desarrollo de rrollo de competencias competencias ciudadanas ciudadanas y prevención de conductas de riesgo, en educación media superior/ Total de escuelas) X 100

Acciones específicas

Intensificar la oferta de experiencias y talleres para profesores, en educación en valores, derechos humanos, formación ciudadana, educación intercultural y educación para el desarrollo sustentable.

Fortalecer las iniciativas y los programas dirigidos a la formación integral de la persona, en los que la participación y el ejercicio de la ciudadanía, el cuidado de la salud, el medio ambiente y el patrimonio cultural y natural sean actividades regulares del aula y la práctica docente.

Línea de acción del programa sectorial

INDICADORES

100%

0

90'%

año

Línea base

100%

4250

20%

Avances 2009

100%

4250

20%

Avances 2010

Cuadro de indicadores del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 en el tema de educación

100%

4250

20%

Avances 2011

60%

4250

20%

Avances 2012

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Incluir en los planes y programas de estudios, contenidos y prácticas de aprendizaje que contribuyan a consolidar en los alumnos una sensibilidad ciudadana y una conciencia cívica responsable, inspirada en los valores de las sociedades democráticas y los derechos humanos, la igualdad de género y la no discriminación.

Diseñar libros de texto y materiales interactivos sobre valores civiles y éticos como la tolerancia, la solidaridad, el respeto a las diferencias, la honestidad, la cultura de la transparencia, la defensa de derechos humanos y la protección del medio ambiente, dirigidos a alumnos, maestros y padres de familia.

54

porcentual

(Materiales informáticos desarrollados, cuidados formalmente y de contenido / Materiales informáticos programados para desarrollar, cuidar formalmente y de contenido)*100

Cuidado formal y de contenido de materiales audiovisuales (584)

Desarrollo, cuidado formal y de contenido de materiales informáticos (7)

Planes y programas de estudio actualizados

porcentual

porcentual

(Materiales audiovisuales con cuidado formal y de contenido realizado / Materiales audiovisuales programados para el cuidado formal y de contenido)*100

Número de programas de estudio actualizados/ total de programas de estudio de educación Media Superior Tecnologica Agropecuaria

porcentual

(Materiales con cuidado editorial realizado / Materiales programados para el cuidado editorial)*100

Cuidado editorial de materiales impresos (386)

11%

100%

100%

100%

11%

100%

100%

100%

16.67%

100%

100%

100%

16.67%

100%

100%

63.29%

0.00%

0.00%

46.50%

• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

55

Estimular los procesos y canales de información y difusión permanente de todos los aspectos que sean del interés de los actores y sectores de la sociedad civil involucrados en los procesos educativos.

Crear un espacio virtual para compartir información, experiencias y materiales didácticos, propiciando la formación permanente en participación social.

Establecer las bases para reestructurar y reactivar las instancias formales de participación social como el Consejo Nacional de Participación Social en la Educación (Conapase), los consejos estatales y escolares, en el contexto de la reforma integral de la educación básica y con especial énfasis en el fortalecimiento de la participación social.

Número de entidades federativas que aportan Entidades federativas que el total de los recursos aportan recursos de acuerestablecidos en las reglas do con lo establecido en las de operación /Número de reglas de operación entidades federativas que participan en el programa.

(Número de consejos escolares o equivalentes que participen en el modelo de gestión estratégica en educación básica/Tola de Consejos)x100

Absoluta

Número de usuarios

Consejos instalados

32

10 000

44 000

32

10 000

44 000

32

10 000

44 000

32

10 000

44 000

0

10 000

150 000

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Contar con un modelo para conformar comunidades escolares seguras, dentro del Programa Escuela Segura.

Fomentar la transparencia en todos los ámbitos del Sistema Educativo Nacional.

56 Coordinación con las autoridades municipales, estatales y federales, así como con organizaciones de la sociedad civil

absoluto

absoluta

Número de escuelas que incluyen acciones de seguridad en su Programa Anual de Trabajo

Instrumentar en las escuelas acciones para la gestión de la seguridad escolar

Número de convenios formalizados

100

RE40A15Requisición Atendida

Número de solicitudes de requisición recibidas

Requisición de compra

0

0

0

NO01E15Nómina Emitida

Número de nóminas programadas en el año / el número de nóminas conciliadas en el año

Conciliación de la nómina del personal de plaza

0

IN03E04Informe Elaborado

Informe presupuestal programado / Informe presupuestal entregado

Realización de informes

150

12 000

70

26

12

150

12 000

106

26

12

12 000

60

6

12

0

0

4

• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

57 porcentual

Gestionar recurso para ODES de educación superior

(Número de registros efectuados / Registro histórico de cédulas asignadas) X 100

porcentual

Monto de recursos gestionados año / Monto de recursos asignados año X 100 (la meta está en miles de pesos; el calendario está en pesos)

Contribuir a una adecuada vigilancia del ejercicio profesional en nuestro país y salvaguardar los intereses de la sociedad

absoluto

Número de días transcurridos desde el envío del convenio a entidades federativas, hasta su formalización.

Establecimiento de convenios de financiamiento con entidades federativas

absoluto

8%

100%

330

90

7%

50%

330

90

7%

50%

330

90

7%

50%

330

90

7%

50%

Fuente: Página de transparencia de la SEP. Disponible en: www.sep.gob.mx/es/sep1/ ProgramaSectorial (fecha de consulta: 23 de noviembre de 2012).

Impulsar sistemas para detectar la falsificación de documentos y establecer mecanismos de coordinación con los gobiernos de las entidades federativas y las instituciones de educación superior para regular la emisión, validación y registro de los documentos académicos (certificados de estudio, constancias de servicio social, actas de examen y títulos profesionales) a fin de ofrecer certeza jurídica a los profesionales y a la sociedad

Fomentar el uso transparente y eficiente del subsidio público, y establecer fórmulas y mecanismos efectivos para la rendición de cuentas sobre el funcionamiento y resultados de las instituciones públicas y del sistema nacional de educación superior.

Distribución de los recurso a entidades federativas

Número de días transcurridos desde la radicación del recurso a entidades federativas, hasta su asignación

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

•

SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES (SEMARNAT)1

• • •

La conservación y aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y su biodiversidad. La prevención y control de la contaminación. La gestión integral de los recursos hídricos. El combate al cambio climático.

Gabriela Ponce Sernicharo* Reseña histórica Según la página de la propia dependencia, el primer antecedente en política ambiental en México se da en la década de 1940 con la promulgación de la Ley de Conservación de Suelo y Agua. Al inicio de la década de 1960 se promulgó la Ley para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental.

El objetivo de este documento es describir brevemente las funciones y la creación de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat); en un segundo apartado se presenta la estructura orgánica y el objetivo de cada entidad que la conforma, asimismo se informa sobre el presupuesto, los principales programas y los recursos financieros que han manejado desde 2006 hasta el 1 de enero de 2012, y finalmente se ofrece alguna información sobre la plantilla de personal que compone la dependencia.

El primer paso a nivel administrativo se dio en 1972 cuando dentro de la Secretaría de Salubridad y Asistencia se creó la Subsecretaría para el Mejoramiento del Ambiente. En 1982 se creó la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (Sedue) para reorientar la política ambiental del país y se promulgó la Ley Federal de Protección al Ambiente. Un antecedente fundamental fue la publicación de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente (LGEEPA) en 1988, la cual sigue siendo la base jurídica de la política ambiental.

Objetivo y reseña histórica de la Semarnat El propósito fundamental de esta secretaría es “fomentar la protección, restauración y conservación de ecosistemas y recursos naturales, y bienes y servicios ambientales, con el fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable”.2

En 1989 se creó la Comisión Nacional del Agua (CNA) y en 1992 se crearon el Instituto Nacional de Ecología (INE) y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa).

El Sector ambiental federal tiene cuatro aspectos prioritarios:

Con la función de planear el manejo de recursos naturales y políticas ambientales de manera integral, en 1994 se creó la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap) y desapareció la Secretaría de Pesca (Sepesca).

* Investigadora del CESOP. Maestría en Demografía y doctorado en Ciencias Sociales, con especialidad en sociología por el Colegio de México. Líneas de investigación: desarrollo social, pobreza, marginación y vivienda. Correo electrónico: gabriela. [email protected] 1 La información de este documento de trabajo ha sido tomada de las páginas oficiales, fundamentalmente de http://www. semarnat.gob.mx/ 2 La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, artículo 32-bis, establece las atribuciones específicas de esta dependencia, pp. 18 a 21. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/ LeyesBiblio/pdf/153.pdf (fecha de consulta: 26 de noviembre de 2012).

En 2000 se reformó la Ley de la Administración Pública Federal, dando origen a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat); tiene la intención de impulsar una política nacional de protección ambiental que permita proteger los recursos naturales, incida en las causas de la

58

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

contaminación y en la pérdida de ecosistemas y de biodiversidad.

participativo que contribuya a la cultura ambiental y al desarrollo sustentable.

Estructura orgánica básica3

Subsecretaría de Gestión para la Protección Ambiental

Secretario

Su objetivo es definir, diseñar y ejecutar, en el ámbito de sus facultades, las políticas y los lineamientos de carácter técnico y administrativo mediante la aplicación de los instrumentos de gestión para la protección ambiental, que contribuyan al desarrollo sustentable del país, garantizando un servicio con calidad, eficiencia y transparencia.

Su objetivo es diseñar, fijar, dirigir y controlar la política sectorial e institucional en materia ambiental, de protección, conservación y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, de conformidad con la legislación aplicable.

Subsecretaría de planeación y política ambiental

Oficialía Mayor Tiene la función de administrar los recursos humanos, financieros y materiales de la secretaría y de sus órganos administrativos desconcentrados, así como vigilar la utilización racional y oportuna de los mismos y establecer los lineamientos, criterios y sistemas de organización, desconcentración, simplificación y descentralización administrativa, para cumplir, en tiempo y forma, con los programas asignados a cada unidad administrativa.

Tiene como objetivo incorporar consideraciones ambientales en las políticas, programas e instrumentos de planeación gubernamentales, plasmados en el Plan Nacional de Desarrollo y en los programas sectoriales, regionales y especiales; impulsar el diseño, fomento, operación y evaluación de políticas e instrumentos ambientales que a través de la gestión y coordinación entre los tres órdenes de gobierno y con los sectores social y privado, promuevan la integración de propuestas y estrategias en foros ambientales internacionales y de políticas en los ámbitos nacional y local y aseguren y faciliten el acceso a la información del sector ambiental y de recursos naturales, a través de eficientes sistemas de información.

Órganos desconcentrados •

• Subsecretaría de Fomento y Normatividad Ambiental Tiene como objetivo dar contenido normativo y dotar de instrumentos de fomento a la política ambiental del país a través de un sistema integral y

•

La información de este apartado fue tomada del Manual de Organización General de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Disponible en: http://www.semarnat.gob.mx/ conocenos/Documents/Manual%20de%20Organización%20 General%20de%20la%20Semarnat.pdf (fecha de consulta: 26 de noviembre de 2012). 3

59

Delegaciones federales: coordinan en el ámbito territorial de la entidad federativa o región correspondiente la ejecución de las acciones y de los programas de la secretaría. Comisión Nacional del Agua: su función es regular, administrar y preservar la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales y sus bienes inherentes, con la participación de la sociedad, a fin de garantizar su desarrollo sustentable. Instituto Nacional de Ecología: dirigir la investigación científica orientada a la comprensión, análisis y resolución de las prioridades ambientales nacionales, que aseguren la toma de decisiones con base en el conocimiento, producto de la investigación científica en este campo;

• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

•

•

asimismo, difundir sus resultados y contribuir a la capacitación en la materia, en particular en el diseño, implementación y seguimiento de las políticas basadas en los conocimientos producidos. Procuraduría Federal de Protección al Ambiente: vigilar el cumplimiento de la normatividad relacionada con la prevención y control de la contaminación ambiental, recursos naturales, bosques, flora y fauna silvestres, terrestres y acuáticas, zona federal marítimo terrestre, áreas naturales protegidas, así como atender las quejas y denuncias que sobre dichos problemas le presente la población. Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas: conservar el patrimonio natural de México y los procesos ecológicos, a través de las Áreas Naturales Protegidas y los Programas de Desarrollo Regional Sustentable (Proders),

en regiones prioritarias para la conservación, asegurando una cobertura y representatividad biológica suficiente.

Órganos descentralizados Comisión Nacional Forestal: su objetivo es desarrollar, favorecer e impulsar las actividades productivas, de conservación y restauración en materia forestal, así como participar en la formulación de planes, programas, y en la aplicación de la política de desarrollo forestal sustentable. Instituto Mexicano de Tecnología del Agua: su objetivo es definir nuevos enfoques en materia de investigación y desarrollo tecnológicos para proteger el recuso y asignarlo de manera equitativa entre los distintos usuarios nacionales y regionales.

Organigrama básico de la Semarnat

SECRETARIO



 Subsecretaría de planeación y política ambiental



Subsecretaría de fomento y normatividad ambiental

Subsecretaría de gestión para la protección ambiental

 Oficialía Mayor



Órganos desconcentrados Delegaciones Federales (31)

Comisión Nacional del Agua

Procuraduría de Protección al Ambiente

Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas



Órganos descentralizados

Instituto Mexicano de Tecnología del Agua

Comisión Nacional Forestal

60

Instituto Nacional de Ecología

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Presupuesto global y por programa 2006 a 1 de enero de 2012 El Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales ha contado en el periodo 2006- 2011 con un presupuesto original que asciende a 231,880,573.4 miles de pesos. El incremento más notable se alcanzó en 2008 respecto a 2007, ya que para el primero el presupuesto original fue de 39,064,608.2 miles de pesos, mientras que para el ejercicio 2007 el presupuesto fue de 29,006,275.6 miles de pesos, la diferencia representa 34.7% de crecimiento. Asimismo, para el ejercicio 2006 el sector contó con un presupuesto de 21,342,23.6 miles de pesos, que comparado con el asignado en 2011, cuyo monto fue de 51,222,023.8, arroja una diferencia de 29,879,200.2 miles de pesos, lo que significa un crecimiento de 140 por ciento.

•

Por capítulo se debe señalar que en 2008 es donde se observa el mayor incremento en el presupuesto en todos los casos, a excepción del capítulo 4000, lo cual se debió a un nuevo desglose del presupuesto de los órganos desconcentrados.4

•

En todo el periodo, de 2006 a 2011, el capítulo 4000 (transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas) es el que concentró la mayor parte del presupuesto, seguido por el capítulo 1000 (servicios personales), después el 6000 (inversión pública), luego el 3000 (servicios generales), 5000 (Bienes muebles, inmuebles e intangibles), 7000 (Inversiones financieras y otras provisiones), y finalmente el 2000 (Materiales y suministros) (véase la suma del Cuadro 1).

•

Los programas del sector medio ambiente se dividen en cuatro: •

(PDHSA); Programa de jóvenes hacia la sustentabilidad ambiental; programa de los pueblos indígenas y medio ambiente 2007-2012; programa hacia la igualdad de género y la sustentabilidad ambiental 2007-2012; programa nacional de remediación de sitios contaminados; programa nacional para la prevención y gestión integral de los residuos y programa regional para la frontera norte. Programas que otorgan apoyos y subsidios a cargo de la Semarnat: igualdad de género y sustentabilidad ambiental; pueblos indígenas y medio ambiente; programa de desarrollo institucional ambiental y ordenamiento ecológicos; programa de empleo temporal (PET); fomento a la conservación de la vida silvestre (UMA); proyectos de educación ambiental, capacitación para el desarrollo sustentable y comunicación educativa ambiental; liderazgo ambiental para la competitividad; desarrollo y ordenamiento ambiental por cuencas: Cuenca Lerma Chapala y Prevención y gestión integral de residuos. Programas de los órganos coordinados por la Semarnat: programa nacional hídrico; programa nacional de áreas naturales protegidas y programa de sustentabilidad hídrica del Valle de México. Programas de los órganos coordinados por la Semarnat que otorgan subsidios: Pro-Árbol (Conafor); Procodes (Conamp); programa agua limpia (Conagua); agua potable y saneamiento en zonas urbanas (Apazu); agua potable y saneamiento en comunidades rurales; fondo concursable para el tratamiento de aguas residuales; programa forestal federal Meseta Purépecha y programa especial para la conservación, restauración y aprovechamiento

Ahora bien, el presupuesto por programa permite observar que entre 2007 y 2011 la Semarnat tuvo cinco programas sustantivos:

Programas a cargo de la Semarnat: programa especial de cambio climático (PECC); programa de derechos humanos del sector ambiental

• 4 En el ejercicio 2008 se desagregó el capítulo 4000.- de los Órganos Desconcentrados, en sus diferentes capítulos de gasto. Disponible en http://www.semarnat.gob.mx/transparencia/ Documents/IRC_SEMARNAT_1%20%202%20WEB.pdf (fecha de consulta: 29 de noviembre 2012).

61

Programa de empleo temporal: este programa es coordinado por la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), pero dentro de la Semarnat es el único programa orientado a dar empleo y tiene como objetivo “contribuir a la protección

29,030,377.0

Total ejercido

62 422,936.6 27,422,512.1 62,028.7 11,094.6 109,154.2

Capítulo 3000**

Capítulo 4000**

Capítulo 5000**

Capítulo 6000**

Capítulo 7000**

56,576.2

8,864.7

11,859.9

39,349,332.9

437,835.7

46,468.9

1,258,730.9

99.8

41,096,345.9

41,169,669.2

29,006,275.6

2007

72,197.7

4,994,476.4

1,290,012.3

21,777,389.9

4,298,949.6

556,686.6

6,016,991.7

99.9

38,969,630.9

39,006,704.2

39,064,608.2

2008

* % del modificado. ** Presupuesto modificado. Fuente: Informe de rendición de cuentas de Semarnat-APF 2006-2011.

54,520.3

1,270,322.4

Capítulo 2000**

Capítulo 1000**

98.9

29,352,568.9

Total modificado

% de ejercido*

21,342,823.6

2006

Total original

Presupuesto

1,118,137.6

5,850,405.7

2,311,717.3

20,266,426.8

8,425,699.0

749,474.9

6,444,812.5

99.9

45,121,097.9

45,166,673.8

45,059,843.7

2009

3,704,765.5

7,772,965.1

1,247,921.6

22,729,353.7

5,336,526.6

807,724.8

7,119,791.2

99.9

48,679,030.2

48,719,048.5

46,236,202.6

2010

Cuadro 1. Presupuesto total y por capítulos 2006-2011 (miles de pesos)

0.0

8,863,827.5

1,273,397.1

27,300,787.4

6,973,626.8

802,677.2

7,397,432.8

100

52,611,748.8

52,611,748.8

51,222,023.8

2011

5,060,831.2

27,501,634.0

6,196,936.9

158,845,802.8

25,895,574.3

3,017,552.7

29,508,081.5

99.8

255,508,230.7

256,026,413.4

231,931,777.5

Total

• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

•

•

•

•

social de la población afectada por la baja demanda de la mano de obra o por una situación de emergencia”. Prevención y gestión integral de residuos: fue creado en 2008, su objetivo es “reducir el número de sitios contaminados prioritarios del país a través de su remediación, y su reutilización, disminuyendo o erradicando los riesgos al medio ambiente y a la salud de las poblaciones afectadas por estos sitios”. Fomento para la conservación y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre: su objetivo es contribuir a la conservación y aprovechamiento sustentable de la vida nativa y a su hábitat en las comunidades rurales a través del establecimiento de unidades de manejo para la conservación de la vida silvestre. Programa de desarrollo institucional y ordenamientos ecológicos ambientales: está orientado a “fortalecer la capacidad institucional y coordinación de la gestión ambiental del país”. Programa nacional de remediación de sitios contaminados: se inicia en 2009, comparte sus recursos con programas presupuestarios de regulación ambiental y programas de inversión en infraestructura social y de protección ambiental.

pesos; el programa con mayor presupuesto desde su creación (2008) fue el de prevención y gestión integral de residuos con 1,382,852.1 miles de pesos; seguido por el de empleo temporal con un total de 967,987.4 miles de pesos; el programa de desarrollo institucional y ordenamientos ecológicos ambientales sumo 252,920.7 miles de pesos, casi igual que el fomento para la conservación y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre, que apenas llevaba dos años de haberse iniciado en 2011.

Plantilla de personal Al inicio de la presente administración la secretaría contaba con 5,238 plazas autorizadas; al 31 de diciembre de 2011 esta era de 4,380 plazas, es decir, una reducción de 858 plazas en el sexenio. De las plazas autorizadas en el ejercicio fiscal de 2011 (4,380) sólo se encontraban ocupadas 4,226 al cierre. Existían 154 plazas vacantes (Cuadro 3). El tercer avance del informe de rendición de cuentas de la Administración Pública Federal 20062012 señaló una reducción de 867 plazas desde 2006 hasta el 30 de agosto de 2012 y muestra una planta de trabajadores compuesta por 1,971 empleados con plaza de base, 2,228 de confianza, 415 eventuales y 27 empleados por honorarios.

Como se puede observar en el Cuadro 2, el monto asignado a estos cinco programas desde 2007 hasta 2011 suma un total de 2,849,119 miles de

63

• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

Cuadro 2. Semarnat: presupuesto de programas sustantivos 2007-2011 (miles de pesos) Programa

Denominación

S071

Programa de empleo temporal

U012

Prevención y gestión integral de residuos

U020

Fomento para la conservación y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre

U021

Programa de desarrollo institucional y ordenamientos ecológicos ambientales

U023

Programa nacional de remediación de sitios contaminados

Total

2007

2008

2009

68,676.7

68,140.7

264,365.2

248,987.2

317,817.6

967,987.4

385.6

261,278.4

664,431.5

456,756.6

1,382,852.1

63,508.6

168,050.2

231,558.8

53,946.4

89,816.3

67,659.0

252,920.7

8,000.0

5,800.0

587,590.0

1,072,543.6

22,223.7

90,900.4

19,275.3

87,801.6

2010

2011

Total

13,800.0 1,010,283.4

2,849,119.0

Fuente: Informe de rendición de cuentas de Semarnat-APF 2006-2011.

Cuadro 3. Semarnat: plantilla de personal entre diciembre de 2006 y diciembre de 2011 Plazas al Nivel o Tipo de empleado

Aumento y/o disminución 01/12/2006

Operativas de base y confianza

31/12/2011

3,262

2,374

-888

558

514

-44

Mandos medios y servidores públicos y superiores

1,417

1,489

72

Categorías Total

1 5,238

3 4,380

2 -858

Enlaces

Fuente: Informe de rendición de cuentas de la Administración Pública Federal 2006-2012, p. 90.

64

Reportes CESOP 2007

Gustavo Meixueiro Nájera Encargado de la Dirección General

Francisco J. Sales Heredia Director de Estudios Sociales Gustavo Meixueiro Nájera Director de Estudios de Desarrollo Regional Efrén Arellano Trejo Encargado de la Dirección de Opinión Pública Ernesto Cavero Pérez Subdirector de Análisis y Procesamiento de Datos María del Pilar Cachón de la Riva Coordinadora Técnica Glen Antonio Magaña Roberts Coordinador de Vinculación y Difusión

Juan Pablo Aguirre Quezada J. Guadalupe Cárdenas Sánchez Gabriel Fernández Espejel José de Jesús González Rodríguez Cornelio Martínez López Jesús Mena Vázquez Salvador Moreno Pérez Alejandro Navarro Arredondo Gabriela Ponce Sernicharo Investigadores Trinidad Otilia Moreno Becerra Elizabeth Cabrera Robles Karen Nallely Tenorio Colón Miguel Ángel Torhton Granados Luz García San Vicente Apoyo en Investigación Alejandro López Morcillo Editor José Olalde Montes de Oca Asistente Editorial

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

38. 39.

2008 40. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18.

Calidad de vida Sector energético El combate a la pobreza Opinión pública y gestión legislativa Infraestructura Competitividad y desarrollo Medio ambiente Glosa del Segundo Informe de Gobierno Presupuestos de Egresos de la Federación 2009 Políticas públicas

41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48.

19. 20. 21. 22. 23. 24. 25.

27. 28.

La nueva presidencia de Estados Unidos Proceso electoral 2009 Crisis económica Influenza en México Cambio climático Evaluación de la jornada electoral El recorte del presupuesto y su impacto en el desarrollo económico y social Temas selectos de la glosa del Tercer Informe de Gobierno Presupuesto social Crisis del agua

49. 50.

51. 52. 53. 54. 55. 56. 57.

2010 58. 29. 30.

Rumbo al centenario de la Revolución Reforma política

Reforma fiscal Reforma del Congreso Órganos electorales locales Elecciones locales 2010 en el centro-norte Elecciones locales 2010 en el centro-sur Migración México-Estados Unidos Los indicadores de buen gobierno en México y el trabajo legislativo Panorámica sobre la transparencia y el acceso a la información en México Revisión de las políticas públicas del Cuarto Informe de Gobierno Apuntes para el análisis presupuestal 2011

2011

2009

26.

Reporte CESOP, núm. 60, noviembre de 2012. Publicación mensual del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, LXII Legislatura. Av. Congreso de la Unión 66, Edificio I, primer piso, Col. El Parque, México, D.F., C.P. 15960. Tel. 5036 0000 ext. 55237. Correo electrónico: [email protected]. mx • Los artículos contenidos en esta publicación son elaborados por los investigadores del CESOP y las opiniones vertidas no reflejan la postura de la Cámara de Diputados.

Trabajo Relación México-Estados Unidos Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 Seguridad pública Glosa del Primer Informe de Gobierno Proceso de Reforma del Estado Evaluación y gestión pública Poder Legislativo y opinión pública

31. 32. 33. 34. 35. 36. 37.

59

Telecomunicaciones Seguridad social en México Avances en la implementación de la reforma penal Análisis de resultados del Censo 2010 Reforma política Cambio climático Crisis económica internacional los posibles efectos en México Glosa del Quinto Informe de Gobierno (Políticas interior y económica) Glosa del Quinto Informe de Gobierno (Políticas social y exterior) Una perspectiva de opinión pública 2012 Residuos sólidos urbanos en México Mujeres y elecciones Jóvenes: optimismo moderado Algunas notas sobre la opinión pública Elecciones 2012 (Tomo I) Elecciones 2012 (Tomo II) Algunos temas de la agenda en la LXII Legislatura Glosa del Sexto Informe de Gobierno (Políticas interior, económica, social y exterior) Temas selectos para el presupuesto de 2013

Todos los documentos pueden consultarse en la página de internet: www.diputados.gob.mx

REPORTE CESOP Núm. 60 • NOVIEMBRE de 2012

EPORTE ESOP

REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL VOLUMEN II

Núm. 60 • Noviembre de 2012

2

Secretaría de Hacienda y Crédito Público Gabriel Hernández Espejel

8

Secretaría de la Función Pública Salvador Moreno Pérez

14

Secretaría de Economía Gabriel Hernández Espejel

19

El sector trabajo y previsión social. Datos generales, objetivos sectoriales y evaluación del desempeño José de Jesús González Rodríguez

24

Secretaría de Energía Juan Pablo Aguirre Quezada

29

Secretaría de Turismo Gustavo Meixueiro Nájera y Miguel Ángel Torhton Granados

35

Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Infraestructura para el desarrollo Salvador Moreno Pérez

43

Secretaría de la Reforma Agraria Jesús Mena Vázquez

45

Sagarpa Jesús Mena Vázquez

48

Secretaría de Relaciones Exteriores J. Guadalupe Cárdenas Sánchez

Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública Cámara de Diputados LXII Legislatura

REPORTE CESOP Núm. 60 • NOVIEMBRE de 2012

EPORTE ESOP

REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL VOLUMEN II

Núm. 60 • Noviembre de 2012

2

Secretaría de Hacienda y Crédito Público Gabriel Hernández Espejel

8

Secretaría de la Función Pública Salvador Moreno Pérez

14

Secretaría de Economía Gabriel Hernández Espejel

19

El sector trabajo y previsión social. Datos generales, objetivos sectoriales y evaluación del desempeño José de Jesús González Rodríguez

24

Secretaría de Energía Juan Pablo Aguirre Quezada

29

Secretaría de Turismo Gustavo Meixueiro Nájera y Miguel Ángel Torhton Granados

35

Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Infraestructura para el desarrollo Salvador Moreno Pérez

43

Secretaría de la Reforma Agraria Jesús Mena Vázquez

45

Sagarpa Jesús Mena Vázquez

48

Secretaría de Relaciones Exteriores J. Guadalupe Cárdenas Sánchez

Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública Cámara de Diputados LXII Legislatura

Reportes CESOP 2007

Gustavo Meixueiro Nájera Encargado de la Dirección General

Francisco J. Sales Heredia Director de Estudios Sociales Gustavo Meixueiro Nájera Director de Estudios de Desarrollo Regional Efrén Arellano Trejo Encargado de la Dirección de Opinión Pública Ernesto Cavero Pérez Subdirector de Análisis y Procesamiento de Datos María del Pilar Cachón de la Riva Coordinadora Técnica Glen Antonio Magaña Roberts Coordinador de Vinculación y Difusión

Juan Pablo Aguirre Quezada J. Guadalupe Cárdenas Sánchez Gabriel Fernández Espejel José de Jesús González Rodríguez Cornelio Martínez López Jesús Mena Vázquez Salvador Moreno Pérez Alejandro Navarro Arredondo Gabriela Ponce Sernicharo Investigadores Trinidad Otilia Moreno Becerra Elizabeth Cabrera Robles Karen Nallely Tenorio Colón Miguel Ángel Torhton Granados Luz García San Vicente Apoyo en Investigación Alejandro López Morcillo Editor José Olalde Montes de Oca Asistente Editorial

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

38. 39.

2008 40. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18.

Calidad de vida Sector energético El combate a la pobreza Opinión pública y gestión legislativa Infraestructura Competitividad y desarrollo Medio ambiente Glosa del Segundo Informe de Gobierno Presupuestos de Egresos de la Federación 2009 Políticas públicas

41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48.

19. 20. 21. 22. 23. 24. 25.

27. 28.

La nueva presidencia de Estados Unidos Proceso electoral 2009 Crisis económica Influenza en México Cambio climático Evaluación de la jornada electoral El recorte del presupuesto y su impacto en el desarrollo económico y social Temas selectos de la glosa del Tercer Informe de Gobierno Presupuesto social Crisis del agua

49. 50.

51. 52. 53. 54. 55. 56. 57.

2010 58. 29. 30.

Rumbo al centenario de la Revolución Reforma política

Reforma fiscal Reforma del Congreso Órganos electorales locales Elecciones locales 2010 en el centro-norte Elecciones locales 2010 en el centro-sur Migración México-Estados Unidos Los indicadores de buen gobierno en México y el trabajo legislativo Panorámica sobre la transparencia y el acceso a la información en México Revisión de las políticas públicas del Cuarto Informe de Gobierno Apuntes para el análisis presupuestal 2011

2011

2009

26.

Reporte CESOP, núm. 60, noviembre de 2012. Publicación mensual del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, LXII Legislatura. Av. Congreso de la Unión 66, Edificio I, primer piso, Col. El Parque, México, D.F., C.P. 15960. Tel. 5036 0000 ext. 55237. Correo electrónico: [email protected]. mx • Los artículos contenidos en esta publicación son elaborados por los investigadores del CESOP y las opiniones vertidas no reflejan la postura de la Cámara de Diputados.

Trabajo Relación México-Estados Unidos Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 Seguridad pública Glosa del Primer Informe de Gobierno Proceso de Reforma del Estado Evaluación y gestión pública Poder Legislativo y opinión pública

31. 32. 33. 34. 35. 36. 37.

59

Telecomunicaciones Seguridad social en México Avances en la implementación de la reforma penal Análisis de resultados del Censo 2010 Reforma política Cambio climático Crisis económica internacional los posibles efectos en México Glosa del Quinto Informe de Gobierno (Políticas interior y económica) Glosa del Quinto Informe de Gobierno (Políticas social y exterior) Una perspectiva de opinión pública 2012 Residuos sólidos urbanos en México Mujeres y elecciones Jóvenes: optimismo moderado Algunas notas sobre la opinión pública Elecciones 2012 (Tomo I) Elecciones 2012 (Tomo II) Algunos temas de la agenda en la LXII Legislatura Glosa del Sexto Informe de Gobierno (Políticas interior, económica, social y exterior) Temas selectos para el presupuesto de 2013

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VOLUMEN II

• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

llevó a ostentar por un tiempo el título de Secretaría de Hacienda, Crédito Público y Comercio.

SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

Estructura orgánica Gabriel Fernández Espejel*

Orígenes de la

Después de haber alojado, compartido y abandonado funciones de aduana, moneda, programación y presupuesto en prácticamente todo el siglo XX, hoy día la SHCP divide sus principales funciones en las subsecretarías de Egresos, de Ingresos y de Hacienda y Crédito Público.2 Asimismo, su estructura orgánica comprende, entre otras, las unidades de Coordinación con Entidades Federativas y de Inteligencia Financiera, así como la Tesorería de la Federación, la Oficialía Mayor y la Procuraduría Fiscal de la Federación.

SHCP

La expedición del Reglamento Provisional para el Gobierno Interior y Exterior de las Secretarías de Estado y del Despacho Universal el 8 de noviembre de 1821 creó la Secretaría de Estado y del Despacho de Hacienda.1

• Tres años más tarde el Congreso Constituyente expidió la Ley para el Arreglo de la Administración de la Hacienda Pública, en la que se asignaba a la secretaría la facultad centralizadora de la administración de las rentas de la Federación, la inspección de las Casas de Moneda, así como la dirección de la Administración General de Correos, la Colecturía de la Renta de Lotería y la Oficina Provisional de Rezagos.

•

Luego de ciertas modificaciones en su reglamento, en 1843 la secretaría adquirió el carácter de Ministerio de Hacienda. En 1852 le fueron conferidas tareas relacionadas con la administración del Crédito Público, de tal forma que al año siguiente adquirió el nombre que conserva hasta nuestros días: Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

•

No obstante, en el curso de los años le fueron conferidas nuevas funciones (como comercio, aduanas y la administración de las rentas del Distrito Federal, etcétera), al mismo tiempo que otras le eran retiradas (como la acuñación de monedas), lo que * Maestro en Economía por la UNAM. Investigador del área de Opinión Pública del CESOP. Líneas de investigación: gobierno, mercado, impuestos y energía. Correo electrónico: [email protected] 1 En www.shcp.gob.mx/LASHCP/Paginas/antecedentesHistoricos. aspx (fecha de consulta: 26 de noviembre de 2012).

La Subsecretaría de Egresos es la responsable de la elaboración del Paquete Económico que comprende los Criterios Generales de Política Económica, la Iniciativa de Ley de Presupuesto y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. De igual forma, se encarga de la Contabilidad Gubernamental y la Gestión Pública, de los programas y proyectos de inversión, así como del Presupuesto Basado en Resultados. La Subsecretaría de Ingresos tiene entre sus encargos la Ley de Ingresos de la Federación, del Presupuesto de Gastos Fiscales, de la distribución del pago de impuestos y recepción del gasto público, el calendario de la estimación de los ingresos del Sector Público y del reporte de Donatarias Autorizadas, principalmente. La Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público tiene bajo su mando la Política Financiera que se compone de las áreas de Banca de Desarrollo, Crédito Público, Deuda interna, Deuda externa, Relación con inversionistas, Asuntos internacionales, Licitaciones internacionales, Finanzas públicas, Educación financiera, Programas de apoyo y el Catálogo del Sistema Financiero.

Tomado de www.shcp.gob.mx/Egresos/Paginas/default.aspx, www.shcp.gob.mx/ingresos/Paginas/default.aspx y www.shcp. gob.mx/POLITICAFINANCIERA/Paginas/default.aspx, respectivamente (fecha de consulta: 30 de noviembre de 2012). 2

2

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Además, los principales programas institucionales (véase también Esquema 1)3 que se vinculan con la Secretaría de Hacienda a través de su política financiera son: •

•

•

•

•

•

•

•

La Sociedad Hipotecaria Federal, banco de desarrollo de segundo piso, que no atiende directamente las solicitudes de crédito sino que se apoya en intermediarios financieros como Sofoles y Sofomes hipotecarias, entre otros. El Banco Nacional de Comercio Exterior (Bancomext) cuenta con programas y productos de apoyo a exportadores, sobre todo a la industria automotriz y de autopartes, industria maquiladora, desarrollo de infraestructura industrial y financiamiento al sector turístico. Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras) se especializa en apoyar el desarrollo de proyectos que fomentan el crecimiento económico y contribuyen a mejorar la calidad de vida de la población, con financiamiento a su sector objetivo, estados, municipios y proyectos de infraestructura. Nacional Financiera (Nafin) dispone, entre otros, de un programa de garantías para impulsar el crédito a las empresas; de cadenas productivas para el desarrollo de proveedores de grandes empresas y dependencias del gobierno, y los programas sectoriales con la finalidad de brindar apoyo a las Mipymes de sectores productivos específicos. Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA) es una banca de segundo piso dirigida a financiar a las empresas de los sectores agropecuario, forestal, pesquero y rural. Financiera Rural, al igual que FIRA, se dirige a los sectores agropecuario, forestal, pesquero y rural, pero lo hace tanto de manera directa como por medio de la banca de segundo piso. Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (Bansefi) es el único instrumento de la banca de desarrollo del gobierno federal dirigido a promover el ahorro y el acceso a los servicios financieros.

Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada (Banjercito) otorga apoyos financieros a los miembros de estas instituciones, además de contar con productos para la población en general.

La Unidad de Inteligencia Financiera,4 por su parte, es la instancia central nacional para recibir reportes de operaciones financieras, analizar las operaciones financieras y económicas, y diseminar reportes de inteligencia y otros documentos útiles para detectar operaciones probablemente vinculadas con el lavado de dinero o el financiamiento al terrorismo. La Unidad de Coordinación con Entidades Federativas5 tiene como objetivo general contribuir conjuntamente con las Unidades Administrativas de la SHCP y del Servicio de Administración Tributaria (SAT) en la formulación, instrumentación de la política de coordinación en materia de ingresos, gastos y deuda de la Federación con los estados y municipios. El Servicio de Administración Tributaria6, parte de la Secretaría de Hacienda, está encargado específicamente de la recaudación de los impuestos federales y de las cuotas aduaneras. Entre sus principales deberes están aplicar las leyes en materia fiscal y aduanera; fiscalizar a los contribuyentes para el cumplimiento de las disposiciones tributarias y aduaneras; facilitar y promover el cumplimiento voluntario para el pago de impuestos, y generar y proporcionar la información necesaria para el diseño y la evaluación de las políticas tributarias que el país necesita.

Tomado de www.shcp.gob.mx/inteligencia_financiera/Paginas/presentacion.aspx (fecha de consulta: 30 de noviembre de 2012). 5 Tomado de www.shcp.gob.mx/Estados/Paginas/Presentacion. aspx (fecha de consulta: 30 de noviembre de 2012). 6 Tomado de www.shcp.gob.mx/LASHCP/campanas_digitales/Paginas/que_es_el_sat.aspx (fecha de consulta: 30 de noviembre de 2012). 4

3 Tomado de http://www.shcp.gob.mx/POLITICAFINANCIERA/banca_ desarrollo/programas_institucionales (fecha de consulta: 30 de noviembre de 2012).

3

• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

Esquema 1. Entidades coordinadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público* Organismos Públicos Federales Descentralizados

Empresas de Participación Estatal Mayoritaria

Fondos y Fideicomisos de la Administración Pública Federal

Almacenes Nacionales de Depósito, S.A. (En proceso de desincorporación)

Casa de Moneda de México

Agrosemex, S.A. de C.V.

Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros

Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, S.N.C.

Banco Nacional Comercio Exterior, S.N.C.

Fondo de Capitalización e Inversión del Sector Rural

Financiera Rural

Banco Nacional del Comercio Interior (En proceso de desincorporación)

Banco Nacional de Crédito Rural, S.N.C. (En proceso de desincorporación)

Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura

Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas

Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C.

Banco Nacional del Ejército Fuerza Aérea y Armada, S.N.C.

Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras

Instituto para la Protección al Ahorro Bancario

Exportadores Asociados, S.A. de C.V. (En proceso de desincorporación)

Nacional Financiera, S.N.C.

Fondo de Operación y Financiamiento Bancario al a Vivienda

Lotería Nacional para la Asistencia Pública

Seguros de Crédito a la Vivienda SHF, S.A. de C.V.

Servicios de Almacenamiento del Norte, S.A. (En proceso de desincorporación)

Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para Créditos Agropecuarios

Pronósticos para la Asistencia Pública

Sociedad Hipotecaria Federal, S.N.C.

Terrenos de Jaltipan, S.A. (En proceso de desincorporación)

Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios

Servicio de Administración y Enajenación de Bienes

* Tomado de SHCP, Informe de labores SHCP 2012, México, 2012.

4

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Transparencia y rendición de cuentas7

En relación con el servicio profesional de carrera (SPC), la evolución en los puestos del 1 de enero de 2006 al primer semestre de 2012 representa una reducción acumulada de 36% (Tabla 1).

Recursos humanos En cuanto a la estructura orgánica no básica, en el sistema de recursos humanos de la SHCP (RHnet) se contaba con 2,708 puestos de enlace y de personal de mando al 31 de diciembre de 2011. La secretaría destaca en su Informe de labores SHCP 2012 que de 2008 a diciembre de 2011 la estructura orgánica básica de la dependencia fue refrendada sin modificaciones.

Plantillas de personal de base y de confianza, contratos por honorarios y personal de carácter eventual La secretaría dijo contar con 5,947 plazas presupuestales, de las cuales 2,708 correspondían a enlaces, mandos medios y superiores; 2,074 se referían a personal operativo de confianza y 1,165 eran plazas de personal operativo sindicalizado de base al cierre de 2011. La reducción de 279 plazas la explica principalmente por las cancelaciones realizadas por medio del Programa Nacional de Reducción de Gasto Público 2010-2012, lo que representa 4.5% de la plantilla de personal de plaza presupuestal del inicio de la administración.

Posteriormente, durante el periodo comprendido del 1 de enero al 30 de junio de 2012, la secretaría realizó 286 movimientos, los cuales fueron tramitados mediante dos escenarios organizacionales autorizados y registrados por la Secretaría de la Función Pública, por lo que al 30 de junio de 2012 en el sistema RHnet, la secretaría contaba con 2,692 puestos de enlace y de personal de mando, con lo cual se actualizó la estructura orgánica no básica de la SHCP. Lo anterior supone una reducción de puestos de enlace y personal de mando, en el periodo de diciembre de 2006 a diciembre de 2011 de 13.5%, y una reducción acumulada de puestos de enlace y personal de mando de 14 por ciento.

Respecto del personal contratado bajo el régimen de honorarios, Hacienda dijo contar con 108 profesionales contratados, y en lo referente a plazas presupuestales de carácter eventual, disponía de 660 trabajadores. La dependencia precisa que el incremento en las plazas de carácter eventual se ve compensado casi en su totalidad por una dis-

Tabla 1. Número de puestos sujetos al sistema de SPC Año

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Número de puestos

3,063

2,221

2,159

2,114

1,984

1,956

1,961

Fuente: SHCP, Informe de labores SHCP 2012, México, 2012.

Tomado de www.shcp.gob.mx/RDC/Paginas/rendicion_cuentas.aspx (fecha de consulta: 30 de noviembre de 2012).

7

5

• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

minución de los contratos por honorarios. Lo anterior obedece al cambio de régimen laboral del personal de seguridad de la dependencia, el cual ahora cuenta con los beneficios de la seguridad social que la ley les otorga.

de 17.5%, pero una disminución en términos reales de 1.4 por ciento. Finalmente, la SHCP informó que para el ejercicio 2012 la asignación presupuestal del capítulo 1000 Servicios Personales del sector central, ascendió a 2,636.8 millones de pesos, sin considerar el paquete salarial, cantidad que significó un incremento de 489.6 millones de pesos en relación con el inicio de 2007, equivalentes a un crecimiento nominal de 22.8%, pero con un incremento real porcentual nulo para todo el periodo de referencia. Cabe señalar que al igual que en el ejercicio 2011, este incremento nominal se debe casi en su totalidad a los incrementos salariales del personal operativo tanto de base como de confianza, así como a los aumentos en las repercusiones de seguridad social y de prestaciones.

En cuanto a los recursos destinados a servicios personales, la asignación original para el primer año completo de la administración del ejercicio 2007 ascendió a 2,147.2 millones de pesos, que se destinaron a cubrir remuneraciones del personal de la dependencia, sus prestaciones, compromisos de seguridad social, el Programa de Desarrollo Humano y Social, y demás obligaciones fiscales. Para el ejercicio 2011, la misma asignación original ascendió a 2,523.4 millones de pesos, cantidad que significó un incremento de 376.2 millones de pesos respecto de 2007, es decir, un crecimiento nominal

Cumplimiento de los indicadores para resultados* Programa presupuestario

Presupuesto (pesos)

Porcentaje de ejercicio

Clave

Denominación

Aprobado

Modificado

Ejercido

Ejer./ Aprob.

Ejer./ Modif.

E003

Administración de los fondos federales y valores en propiedad y/o custodia del Gobierno Federal

369 572 867

645 917 036

645 917 036

174.8

100.0

Programa presupuestario

Presupuesto (pesos)

Porcentaje de ejercicio

Clave

Denominación

Aprobado

Modificado

Ejercido

Ejer./ Aprob.

Ejer./ Modif.

E011

Protección y defensa de los usuarios de servicios financieros

509 517 970

549 142 782

549 142 782

107.8

100.0

Programa presupuestario

Presupuesto (pesos)

Porcentaje de ejercicio

Clave

Denominación

Aprobado

Modificado

Ejercido

Ejer./ Aprob.

Ejer./ Modif.

E025

Control de la operación aduanera

2 632 947 673

645 917 036

645 917 036

174.8

100.0

Programa presupuestario

Presupuesto (pesos)

Clave

Denominación

Aprobado

E026

Recaudación de las contribuciones federales

7 738 822 695

6

Modificado

Ejercido

8 478 206 797 8 478 206 797

Porcentaje de ejercicio Ejer./ Aprob.

Ejer./ Modif.

109.6

100.0

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Programa presupuestario

Presupuesto (pesos)

Porcentaje de ejercicio

Clave

Denominación

Aprobado

Modificado

Ejercido

Ejer./ Aprob.

Ejer./ Modif.

F006

Productos y servicios para fortalecer el sector y fomentar la inclusión financiera

583 700 781

437 146 984

437 146 984

174.8

100.0

Programa presupuestario

Presupuesto (pesos)

Porcentaje de ejercicio

Clave

Denominación

Aprobado

Modificado

Ejercido

Ejer./ Aprob.

Ejer./ Modif.

F030

Reducción de costos de acceso al crédito

219 827 009

319 425 189

319 425 189

145.3

100.0

Programa presupuestario

Presupuesto (pesos)

Porcentaje de ejercicio

Clave

Denominación

Aprobado

Modificado

Ejercido

Ejer./ Aprob.

Ejer./ Modif.

G003

Regulación, inspección y vigilancia de entidades participantes en los Sistemas de Ahorro para el Retiro

162 953 390

246 684 816

246 684 816

151.4

100.0

Programa presupuestario

Presupuesto (pesos)

Clave

Denominación

Aprobado

G005

Regulación, inspección y vigilancia del sector bancario y de valores

716 142 226

Programa presupuestario

Modificado

Ejercido

1 048 187 055 1 048 187 055

Presupuesto (pesos)

Porcentaje de ejercicio Ejer./ Aprob.

Ejer./ Modif.

146.4

100.0

Porcentaje de ejercicio

Clave

Denominación

Aprobado

Modificado

Ejercido

Ejer./ Aprob.

Ejer./ Modif.

P001

Diseño de la política de ingresos

417 568 371

482 766 666

482 766 666

115.6

100.0

Programa presupuestario

Presupuesto (pesos)

Clave

Denominación

Aprobado

S177

Programa de Esquema de Financiamiento y Subsidio Federal para Vivienda

5 411 389 648

Modificado

Ejercido

5 210 332 714 5 210 332 714

Porcentaje de ejercicio Ejer./ Aprob.

Ejer./ Modif.

96.3

100.0

* Tomado de www.apartados.hacienda.gob.mx/contabilidad/documentos/informe_cuenta/2011/documentos/g06/ g0600t25.pdfr (fecha de consulta: 4 de diciembre de 2012).

7

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El gobierno de Vicente Fox pretendió llevar a cabo una “innovación administrativa” mediante la puesta en marcha de un Modelo de Innovación Gubernamental que se plasmó en el Programa de Combate a la Corrupción y el Fomento a la Transparencia y Desarrollo Administrativo y de forma posterior con estrategia denominada “Agenda de Buen Gobierno”, que consistía en seis estrategias: 1) gobierno honesto y transparente; 2) gobierno profesional; 3) gobierno de calidad; 4) gobierno digital; 5) gobierno con mejora regulatoria; y 6) gobierno que cueste menos.2

SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

Salvador Moreno Pérez*

En el presente artículo se hace una revisión de los objetivos y funciones de la Secretaría de la Función Pública (SFP). Se inicia con un breve recuento del contexto de su surgimiento, enseguida se analiza la labor de la institución, presupuesto ejercido, los logros, y finalmente se realiza una reflexión en el marco de la inminente desaparición y reubicación en el inicio de la administración del presidente Enrique Peña Nieto.

La administración de Felipe Calderón dio continuidad a las políticas de trasparencia y rendición de cuentas iniciadas por su antecesor. Con la modificación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se adoptó la evaluación del desempeño mediante tres estrategias: el presupuesto basado en resultados que incluye los mecanismos de evaluación y desempeño del gobierno federal; el Sistema de Evaluación del Desempeño, y el Programa Especial de Mejora de la Gestión de la Administración Pública Federal 2008-2012.3

La administración pública en México ha sido producto de una serie de reformas que han pretendido modernizar y hacer eficiente el servicio público. Los cambios se han presentado de forma gradual y con ello se ha conseguido una mejora en la organización y funcionamiento de las instituciones públicas gubernamentales, así como una gestión cercana a la ciudadanía a través de la rendición de cuentas.

Según Edna Jaime, el cambio de gobierno que experimentó el país en 2000 impulsó la transformación institucional en materia de combate a la corrupción y rendición de cuentas; por ello las reformas se centraron en tres grandes rubros: transparencia y acceso a la información; control y fiscalización de recursos públicos; y régimen de responsabilidades de servidores públicos y profesionalización administrativa.4

Los antecedentes de la SFP tienen su origen en la lucha contra la corrupción pública. Ésta comienza en 1982 cuando se crea una contraloría del Ejecutivo, establecida como Secretaría de Estado durante el sexenio de Miguel de la Madrid: la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (Secogef). En 1992 se convierte en la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (Secodam) y, en 2003, se transforma en la SFP.1

La labor de la SFP se enmarca en la lucha contra la corrupción. Al respecto Edna Jaime considera que es posible identificar entes con funciones anticorrupción al interior de la Administración Pública Federal (AFP) de control interno y fuera de ella de control externo.5

* Maestro en Desarrollo Urbano por el Colegio de México. Investigador del CESOP. Líneas de investigación: desarrollo urbano regional y metropolitano, migración, vivienda, ciudades y competitividad. Correo electrónico: salvador.moreno@congreso. gob.mx 1 Etna Jaime et al., Rendición de cuentas y combate a la corrupción: retos y desafíos, Secretaría de la Función Pública, México, 2012.

2 José Juan Sánchez González, “La propuesta de modernización administrativa del gobierno de Felipe Calderón”, Revista de Administración Pública, 123, vol. XLV, núm. 3, septiembrediciembre 2010, México, p. 32. 3 Idem. 4 Etna Jaime, op. cit., p. 24. 5 Ibid., p. 37.

8

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

De esta forma, en la estructura de control anticorrupción en el país las tareas de control administrativo interno las llevan a cabo la SFP y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), así como la Procuraduría General de la República (PGR), encargada del control judicial. Las actividades de control administrativo externo corresponden a la Auditoría Superior de la Federación (ASF), el Congreso de la Unión (control político), las organizaciones de la sociedad civil y el IFAI (control ciudadano) (Esquema 1).

a través de los órganos internos de control (OIC), los cuales tienen facultades para iniciar e investigar presuntos actos de corrupción y sólo pueden aplicar sanciones administrativas. El portal institucional de la SFP anuncia como misión la consolidación de un gobierno honesto, eficiente y transparente. En ese sentido se plantea como visión a 20 años que la ciudadanía participe y confíe en la Función Pública, para lo cual se propone impulsar las siguientes acciones prioritarias: la promoción de la cultura de la legalidad y el aprecio por la rendición de cuentas; la amplia-

En esa estructura la SFP está facultada para ejercer las funciones anticorrupción. Su labor la conduce

Esquema 1. Estructura de instituciones de control anticorrupción en México

Control Administrativo Externo ASF

Controles externos

Áreas de acción en la gestión pública

Recursos Humanos

Control Judicial PGR

Productos o resultados

Procesos

Contratación de servicios públicos

Compras públicas

Control Administrativo Interno SFP SHCP

Gestión de recursos financieros

Entrega de bienes y servicios

Controles externos

Control Ciudadano IFAI y Sociedad Civil

Control Político Congreso de la Unión

Fuente: Etna Jaime et al., Rendición de cuentas y combate a la corrupción: retos y desafíos, Secretaría de la Función Pública, México, 2012. 9

• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

ción de la cobertura, impacto y efecto preventivo de la fiscalización a la gestión pública, así como la sanción de las prácticas corruptas; la articulación de estructuras profesionales, eficientes y eficaces del gobierno; el mejoramiento de la regulación, la gestión y los procesos de la administración pública y la optimización del uso y aprovechamiento de los inmuebles federales.6

•

Las anteriores funciones y atribuciones se pueden resumir en cuatro objetivos estratégicos: 1) mejorar la efectividad de la Administración Pública Federal; 2) reducir los niveles de corrupción en la misma; 3) consolidar la transparencia y la rendición de cuentas en los asuntos públicos; 4) vigilar que la actuación de la Administración Pública Federal se apegue a la legalidad.8

El Programa de Mejoramiento de la Gestión tiene como objetivos aumentar la satisfacción de los ciudadanos respecto de la calidad de los bienes, trámites y servicios de la APF; incrementar la efectividad de las instituciones; reducir costos de las dependencias y entidades de la APF.7

En el Esquema 2 se muestran las unidades administrativas que apoyan el funcionamiento de la SFP.

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 37, establece que a la SFP le corresponde, entre otros, los siguientes asuntos: • • •

•

• •

•

•

Establecer normas, políticas y lineamientos en materia de adquisiciones, arrendamientos, desincorporación de activos, servicios y obras públicas de la APF.

En 2012 la SFP ejerció un presupuesto de poco más de 1,630 millones de pesos, del cual 88% fue gasto corriente y 12% de inversión. En ese año se tenía contemplado gastar poco más de 556.8 millones de pesos en diferentes programas presupuestarios. Poco más del 40% se utilizó en sólo dos programas: ampliación de la cobertura, impacto y efecto preventivo de la fiscalización a la gestión pública (139 millones, 24.9% del total) y mejora de la gestión y regulación de los procesos, trámites y servicios de la Administración Pública Federal (110 millones, 19.8% del total).9

Organizar y coordinar el sistema de control y evaluación gubernamental. Expedir las normas que regulen los instrumentos y procedimientos de control de la APF. Establecer las bases generales para la realización de auditorías en las dependencias y entidades de la APF. Organizar y coordinar el desarrollo administrativo integral en las dependencias y entidades de la APF. Dirigir, organizar y operar el Sistema de Servicio Profesional de Carrera en la APF. Designar a los auditores externos de las entidades, así como normar y controlar su desempeño. Informar periódicamente al Ejecutivo federal sobre el resultado de la evaluación respecto de la gestión de las dependencias y entidades de la APF. Conocer e investigar las conductas de los servidores públicos que puedan constituir responsabilidades administrativas; aplicar las sanciones que correspondan en los términos de ley.

A junio de 2012 la SFP operaba con 1,754 plazas autorizadas con personal de confianza, de las cuales 279 estaban vacantes y 1,475 ocupadas; de éstas, 240 eran operativos, 241 enlaces, y 994 personal de mando (jefes de departamento, subdirectores, directores, directores generales y secretario).10 De los principales resultados de operación de la SFP se pueden destacar los que se muestran en el Cuadro 1, de acuerdo con los principales objetivos estratégicos. Secretaría de la Función Pública, Sexto informe de labores, Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, México, 2012, p. 23. 9 Secretaría de la Función Pública, Informe de Rendición de Cuentas de la Administración Pública Federal 2006-2012. Segunda etapa, Gobierno Federal, México, p. 25. 10 Ibid., p. 30. 8

Secretaría de la Función Pública, consultado en www.sfp.gob. mx (noviembre de 2012). 7 Secretaría de la Función Púbica, Programa de Mejoramiento de la Función, México, 2007. 6

10

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Esquema 2. Organigrama de la Secretaría de la Función Pública

Fuente: Elaboración con base en www.funcionpublica.org.mx (noviembre de 2012).

Cuadro 1. Secretaría de la Función Pública. Objetivos, avances y resultados Objetivo

Avances / Resultados Reformas a las leyes de adquisiciones y obras públicas. Reglamentos de dichas disposiciones. Se emitieron los manuales administrativos en materia de adquisiciones y obras públicas. Se publicó la Ley de Asociaciones público-privadas. Se publicó la Ley Federal Anticorrupción en contrataciones públicas. Programa de asesoramiento preventivo para facilitar y agilizar los proyectos de infraestructura y las contrataciones relevantes y para evitar prácticas de corrupción.

Mejorar la efectividad de la APF

Implantación del Sistema de Contrataciones Públicas, que en 2012 obtiene el segundo lugar al Premio de las Naciones Unidas al Servicio Público 2012. Se emitió el manual de Operación del Programa Especial de la Gestión en la Administración Pública Federal 2008-2012. Se publicó el Esquema de Interoperatividad y de Datos Abiertos de la APF el cual define los principios y políticas para la integración de los servicios digitales. Se expidió la Ley de la Firma Electrónica Avanzada. Acuerdo de coordinación para el fortalecimiento del Sistema Estatal de Control y Evaluación de la Gestión Pública.

11

• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

Cuadro 1. Secretaría de la Función Pública. Objetivos, avances y resultados Objetivo

Avances / Resultados Vigilancia y seguimiento de la declaración de la situación patrimonial de los servidores públicos.

Reducir los niveles de corrupción en la APF.

Se realizaron sanciones administrativas (amonestaciones, suspensiones, inhabilitaciones, destituciones y sanciones económicas) a los servidores públicos que incumplen con sus obligaciones (6,959 entre septiembre de 2011 y junio de 2012). Implantación de la Estrategia Usuario Simulado para atender denuncias ciudadanas y detener en flagrancia a servidores públicos. Implantación del Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Transparencia. Publicación de Disposiciones Generales para la Transparencia y los Archivos de la APF.

Consolidar la transparencia y la rendición de cuentas.

Publicación del Manual de Aplicación General en materia de Transparencia y de Archivos. Homologación de los portales de las dependencias y entidades del gobierno federal y se promovió la inclusión de un módulo de transparencia focalizada. Se emitió la Guía de Participación Ciudadana y designación de Testigos Sociales en procedimientos de contratación. Impulso al Programa Municipios por la Transparencia para promover la Contraloría Social a nivel municipal. Realización de auditorías directas con apoyo de los Órganos Internos de Control (OIC) que tienen facultades de investigación y aplicación de sanciones administrativas.

Vigilar que la actuación de la APF

se apegue a la legalidad.

De las irregularidades más frecuentes destacan: el destinar recursos a fines diferentes a los autorizados; pagos en exceso; falta de documentación comprobatoria; falta de aplicación de penas convencionales; recursos no devengados y no reintegrados. Entre 2008 y junio de 2012 los reintegros que las entidades federativas efectuaron ascendieron a 2,754 millones de pesos. Establecimiento de sanciones y multas por incumplimiento de las leyes de contratación pública. Publicación de los Lineamientos para la Formulación del Informe de Rendición de Cuentas de la APF. Se brindó asesoría y apoyo jurídico en materia de legislación.

Asuntos jurídicos.

Contraloría interna.

Se revisaron y formularon proyectos de iniciativas de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y se coadyuvó en el seguimiento del proceso legislativo de los proyectos. Prevención, detección y abatimiento de actos de corrupción. Promoción de los Proyecto Integrales de Mejora de la Gestión.

Fuente: Elaboración propia con base en Secretaría de la Función Pública, Sexto informe de labores, Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, México, 2012.

12

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

La Auditoría Superior de la Federación, en la revisión de la cuenta pública 2010, practicó siete auditorías a la SFP. El dictamen final fue negativo, ya que en términos generales la SFP no cumplió con las disposiciones normativas aplicables al Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), las cuales se refieren principalmente a limitaciones en la cobertura de los trabajos del Programa Anual de Evaluación y de la evaluación de los indicadores, el control y seguimiento del Programa de Mediano Plazo (PMP).11

de Gobernación; ampliar las funciones de la Secretaría de Desarrollo Social; la desaparición de la SFP, lo que implica distribuir sus facultades entre diferentes dependencias en especial en la SHCP y se consolidan las unidades de auditoría preventiva de las dependencias de la APF y se fortalecerá la Oficina de la Presidencia. Al momento de escribir este artículo, la iniciativa fue aprobada en la Cámara de Diputados y el dictamen de la misma se encuentra en la fase de discusión y análisis en la Cámara de Senadores. Una vez que se apruebe el decreto se deberán expedir los reglamentos interiores de las diferentes secretarías en un plazo no mayor de 90 días naturales, mientras tanto las funciones y asuntos de la SFP serán desahogados por las unidades de auditoría preventiva.

La ASF reportó que la SFP no realizó el control y seguimiento del PMP cuyas acciones están orientadas a mejorar la calidad del gasto público y articularse con el Presupuesto Basado en Resultados y el Sistema de Evaluación de Desempeño, porque la plataforma tecnológica del programa no operó en su totalidad en 2010.

Al respecto, José Luis Méndez señala que aunque la SFP “no destacó por operar de manera adecuada las políticas de control y modernización de la administración pública, volver a colocar la mayoría de éstas en Hacienda abre la posibilidad de que su implementación vuelva a ser deficiente”.12

Finalmente, la ASF constató que en 2010 no se contó con indicadores monitoreables y útiles para analizar los resultados de la aplicación de las medidas orientadas a mejorar la calidad del gasto público, así como los criterios para el registro de indicadores por parte de las instituciones.

Juan José Sánchez considera que aún es muy pronto para realizar una evaluación de los programas para modernizar la administración y rendición de cuentas del gobierno de Felipe Calderón. No obstante, señala que su implementación correspondió a recomendaciones de organismos internacionales como la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), más que a requerimientos propios del aparato gubernamental.13

Comentarios finales El 15 de noviembre algunos diputados del PRI y PVEM presentaron una iniciativa que reforma y deroga diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. La iniciativa pretende reorganizar la Administración Pública Federal para hacerla más eficiente. Entre los cambios más importantes se proponen: fortalecer la Secretaría

Citado en Martha Martínez, “Nuevo gobierno, mismo diseño”, Enfoque Reforma, núm. 969, 2 de diciembre de 2012, p. 7. 13 Juan José Sánchez González, “La propuesta de modernización administrativa del gobierno de Felipe Calderón”, Revista de Administración Pública, 123, vol. XLV, núm. 3, septiembrediciembre de 2010, México, p. 93. 12

11 Auditoría Superior de la Federación, Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010, México, 2012.

13

• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

Secretaría de Comercio, aunque perdió las atribuciones relacionadas con la industria. Se le asignaron todas las relativas a compras y adquisiciones del gobierno federal. En 1982 acogió el título de Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, que ostentó durante 18 años. En 2000 se volvió a constituir como Secretaría de Economía, nombre que conserva hasta el día de hoy.

SECRETARÍA DE ECONOMÍA

Gabriel Fernández Espejel*

Antecedentes1 La primera mención en el México independiente, en relación con las funciones actuales de la Secretaría de Economía (SE), se encuentra en el Reglamento Provisional para el Gobierno Interior y Exterior de las Secretarías de Estado y del Despacho Universal, en el que se le asigna la actividad de fomento de agricultura y minería a la Secretaría de Estado y del Despacho de Relaciones Interiores y Exteriores.

Estructura orgánica2 La Secretaría de Economía es la dependencia gubernamental encargada de implementar políticas públicas dirigidas a la creación de más y mejores empleos y empresas, así como al crecimiento económico del país, por medio de la promoción de la competitividad y la inversión productiva. A fin de impulsar estos temas, la estructura de la secretaría se divide en:

No obstante, en 1853 se crea la Secretaría de Fomento, Colonización, Industria y Comercio, que se considera el antecedente más directo y antiguo de la SE.

•

En 1917 se le asignaron el nombre de Secretaría de Industria y Comercio, así como las funciones propias del título. Antes de que finalizara el año se le ampliaron las atribuciones en materia de trabajo, al mismo tiempo que su nombre aumentó a Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo. En 1934 la Ley de Secretarías de Estado, Departamentos Administrativos y Dependencias del Ejecutivo Federal creó la Secretaría de la Economía Nacional, que sumó a las funciones anteriores las oficinas de Turismo y Geografía Económica, pero sustrajo las acciones de conciliación y arbitraje.

•

En 1946 cambió de nombre sólo a Secretaría de Economía; sin embargo, en 1958 se le restituyó el nombre de Secretaría de Industria y Comercio, suprimiéndole las tareas ajenas a este encargo. En 1976 la dependencia quedó únicamente como * Maestro en Economía por la UNAM. Investigador del área de Opinión Pública del CESOP. Líneas de investigación: gobierno, mercado, impuestos y energía. Correo electrónico: [email protected] 1 Tomado de Secretaría de Gobernación, “Manual de organización de la Secretaría de Economía”, Diario Oficial de la Federación, México, 8 de julio de 2011.

Subsecretaría de Comercio Exterior,3 responsable de las negociaciones comerciales internacionales; de los acuerdos y tratados firmados por México; de los procedimientos jurídicos internacionales; de la información estadística y arancelaria, así como de las representaciones en el extranjero. En materia de inversión extranjera directa (IED), la subsecretaría lleva el registro nacional de estos flujos; elabora la estadística oficial de IED y aplica las normas jurídicas para que las inversiones extranjeras participen en actividades económicas en México. Subsecretaría de Competitividad y Normatividad,4 coordina el funcionamiento de las acciones en la materia, diseña políticas públicas en conjunto con la iniciativa privada y la academia, y gestiona el análisis y seguimiento de los indicadores de competitividad que publican las organizaciones nacionales e internacionales más importantes. De igual forma, es el principal enlace con la OCDE, Banco Mun-

Tomado de www.economia.gob.mx/conoce-la-se (fecha de consulta: 5 de diciembre de 2012). 3 En www.economia.gob.mx/comunidad-negocios/comercioexterior (fecha de consulta: 5 de diciembre de 2012). 4 En www.economia.gob.mx/comunidad-negocios/competitividad (fecha de consulta: 5 de diciembre de 2012). 2

14

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

•

•

•

dial y Foro Económico Mundial en el área de competitividad. En normatividad su principal tarea es la coordinación con otras dependencias gubernamentales y el sector privado para la elaboración de la norma oficial mexicana (NOM). La Subsecretaría de Industria y Comercio5 tiene entre sus principales actividades el diseño de la política industrial, la facilitación comercial, el desarrollo científico, y la adopción e innovación tecnológica. Asimismo, es responsable de la operación de la ventanilla única para facilitar los trámites ante el gobierno, así como de las compras del gobierno federal a particulares. La Subsecretaría para la Pequeña y Mediana Empresa6 cuenta con un amplio número de programas y apoyos a este sector económico que se centran en el financiamiento, la gestión, capacitación y consultoría, comercialización, normas y oferta exportable. De los más de 30 programas y apoyos, se pueden citar: • • • • • • •

• •

Prosoft. Programa de Capacitación y Consultoría.

Para el desempeño de sus funciones, la Secretaría de Economía cuenta,7 de igual forma, con 51 representaciones federales en el país; 7 representaciones comerciales en el extranjero (Bélgica, Canadá, Estados Unidos, Francia, Japón, Suiza y Uruguay); tres órganos desconcentrados (Comisión Federal de Mejora Regulatoria, Comisión Federal de Competencia y Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para la Empresas de Solidaridad); de organismos descentralizados, y de fideicomisos públicos con infraestructura. En los descentralizados se encuentran la Procuraduría Federal del Consumidor, el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial, el Centro Nacional de Metrología, el Servicio Geológico Mexicano y ESSA Exportadora de Sal. Los fideicomisos públicos son: del Fideicomiso de Fomento Minero y el Fidecomiso Público considerado entidad paraestatal ProMéxico (Esquema 1).

Fondo Pyme. Centro México Emprende. Centros Pymexporta. Parques Tecnológicos. Premios nacionales de calidad, de exportación, y de tecnología e innovación. Programa de Incubadoras. Programa Nacional de Franquicias.

Transparencia y rendición de cuentas Recursos humanos La evolución de la estructura no básica de la Secretaría de Economía del cierre de 2011 a noviembre de 2012 es la Tabla 1.

En www.economia.gob.mx/comunidad-negocios/industria-ycomercio (fecha de consulta: 5 de diciembre de 2012). 6 En www.economia.gob.mx/mexico-emprende/programas (fecha de consulta: 5 de diciembre de 2012). 5

En www.economia.gob.mx/conoce-la-se (fecha de consulta: 5 de diciembre de 2012). 7

15

• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

Esquema 1. Estructura orgánica de la Secretaría de Economía

Fuente: Secretaría de Gobernación, Diario Oficial de la Federación del 8 de julio de 2011.

Tabla 1. Recursos humanos, periodo 2011-2012 Tipo de personal

Diciembre de 2011

Noviembre de 2012

Personal de base

1,734

1,741

Personal de confianza

1,547

1,547

Personal eventual reglas de operación

302

351

Personal eventual programa regular

77

124

Personal contratado por honorarios

100

93

3,760

3,856

Total

En www.economia.gob.mx/transparencia/rendicion-de-cuentas (fecha de consulta: 7 de noviembre de 2012).

16

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Cumplimiento de los indicadores para resultados* Tabla 2. Indicadores del programa sectorial de economía 2007-2012 Indicador

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Meta 2012

Objetivo 1.1 Contribuir a la generación de empleos a través del impulso a la creación de nuevas empresas y la consolidación de las MIPyMEs existentes Empleos formales generados en el sector de las MIPyMEs (número)

368,320

-281,087

320,258

428,342

428,401

127,512

300,000

Participación de MIPyMEs respecto al total de empresas que recibieron crédito de la banca comercial a nivel nacional (porcentaje)

16.4

18.5

20.16

20.7

27.8

31.9

20.8

Factor de multiplicación de los recursos otorgandos a las MIPyMEs a través del Fondo PyME, por inversiones complementarias de otras fuentes (factor de multiplicación)

1.8

1.7

1.5

1.6

1.25

1.64

3

Objetivo 1.2 Impulsar la generación de más y mejores ocupaciones entre la población emprendedora de bajos ingresos, mediante la promoción y fortalecimiento de proyectos productivos Empleos generados en el segmento de micronegocios de bajos ingresos (número)

494,601

-333,051

274,708

288,638

262,604

128,788

200,000

Objetivo 2.1 Promover un funcionamiento más eficiente de los mercados a través de la aplicación de políticas de competencia Posición de México en el índice de competencia elaborado con base en los componentes de calidad del mercado del índice de competitividad del FEM (posición)

75

77

90

88

n.a

n.a

86

Objetivo 2.2 Contribuir a la mejora de la competitividad de los sectores económicos mediante la promoción de una mejora regulatoria integral Posición de México en el índice de regulación elaborado con base en los componentes de fortaleza institucional del índice de competitividad del FEM (posición)

107

96

98

86

n.a

n.a

84

Objetivo 2.3 Promover la equidad en las relaciones de consumo mediante la aplicación de instrumentos de vanguardia para la protección de los derechos de los consumidores Mejoramiento en el índice de protección de los derechos del consumidor (índice)

9.26

9.39

9.52

9.67

9.79

n.a

9.96

n.a

93

Objetivo 2.4 Mejorar la eficiencia y la competitividad de los servicios logísticos del país Incremento en los niveles de entregas completas y a tiempo que realizan las empresas en México (porcentaje)

n.a

93.7

89

17

89.83

94.3

• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

Objetivo 2.5 Elevar la competitividad de las empresas mediante el fomento del uso de las tecnologías de información, la innovación y el desarrollo tecnológico en sus productos y servicios Posición de México en el índice de asimilación de tecnologías a nivel de empresa elaborado con base en el índice de Disponibilidad Tecnológica del Índice de Competitividad del FEM (posición)

92

77

87

81

n.a

n.a

80

Objetivo 2.6 Dar certidumbre jurídica a los factores económicos a través de la adecuación y aplicación del marco jurídico, así como la modernización de los procesos de apertura de empresas Posición de México en el componente de apertura de una empresa del Reporte Doing Business (posición)

75

115

90

67

75

n.a

110

Patentes otorgadas a empresas nacionales por el IMPI (número)

56

54

59

57

77

54

374

Objetivo 3.1 Fortalecer el proceso de integración de México en la economía mundial Disminución de trámites presenciales de comercio exterior realizados por las empresas importadoras y exportadoras establecidas en México (número)

246,000

222,099

185,989

193,041

202,484

121,989

80,000

Avance en las fracciones llevadas al esquema general de preferencia en la TIGIE (porcentaje)

n.a

21

12

60

14

n.a

50

Objetivo 3.2 Incrementar la participación de México en los flujos de comercio mundial y en la atracción de IED Monto de las exportaciones no petroleras (millones de dólares) IED

(millones de dólares)

Participación en el PIB de las actividades que no tienen restricciones para la IED (porcentaje)

29,158.0

241,165.6

198,824.5

256,779.8

293,249.9

157,034.4

322,000.0

31,785.2

27,239.2

16,315.6

20,868.4

20,356.9

9,621.7

20,000.0

77.4

77.6

76.8

77.2

77.7

77.8

78

* Tomado de www.economia.gob.mx/transparencia/programas-del-plan-nacional-de-desarrollo (fecha de consulta: 7 de diciembre de 2012).

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• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

la productividad y la equitativa distribución del producto del trabajo, así como privilegiar la conciliación de intereses entre los factores de la producción en las revisiones contractuales, salariales y en la atención de los conflictos colectivos a fin de mantener la paz laboral.2

EL SECTOR TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL. DATOS GENERALES, OBJETIVOS SECTORIALES Y EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO

José de Jesús González Rodríguez*

El tema del trabajo y la previsión social en nuestro país se regula por medio de distintas disposiciones legales, tratados y convenios internacionales, reglamentos, decretos y acuerdos presidenciales e intersecretariales, lineamientos, procedimientos alternativos, manuales y normas oficiales mexicanas.

Algunos datos sobre los antecedentes, estructura y el contexto en el que se inscribe el sector trabajo dentro de la administración pública federal se detallan en este texto, el cual busca exponer diversas referencias básicas que permitan una revisión preliminar del tema.

De las disposiciones aludidas se contabilizan al menos 80 diferentes tratados, acuerdos y convenios internacionales en materia laboral suscritos y ratificados por nuestro país en distintas fechas; ocho reglamentos y 12 decretos y acuerdos presidenciales; 22 acuerdos expedidos por el secretario del Trabajo y Previsión Social; tres acuerdos intersecretariales; 26 lineamientos y procedimientos alternativos en materia administrativo-laboral; y al menos 49 normas oficiales mexicanas y manuales en materia de trabajo, entre otras disposiciones aplicables.3

Facultades, objetivos y marco legal de actuación La competencia de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) se detalla en las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, misma que en su artículo 40 señala las funciones de dicha dependencia, las cuales se derivan de vigilar la observancia al artículo 123 de la Constitución federal y a las normas derivadas del mismo.1

Semblanza Durante el periodo presidencial de Francisco I. Madero se decretó la creación del denominado Departamento del Trabajo, dependiente de la entonces llamada Secretaría de Fomento, Colonización e Industria. Posteriormente, en 1915, dicho departamento se incorporó a la Secretaría de Gobernación.

De acuerdo con el Informe de rendición de cuentas 2006-2012, la secretaría tiene como misión fortalecer la política laboral a partir de la promoción de inversiones, generación de empleos, fomentar * Licenciado en Derecho y Economía por la Universidad Autónoma de San Luis Potosí. Investigador del Área de Estudios Regionales del CESOP. Líneas de investigación: trabajo, transportes, migración y derechos humanos, Pemex, Poder Judicial, sistema de justicia. Correo electrónico: [email protected]. mx 1 Otras de las funciones de la STPS son procurar el equilibrio entre los factores de la producción; promover la productividad y el desarrollo de la capacitación; coordinar las Juntas Federales de Conciliación; establecer el Servicio Nacional de Empleo; registrar las asociaciones obreras, patronales y profesionales; ordenar las medidas de seguridad para la protección de los trabajadores, dirigir la Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo y llevar las estadísticas en la materia, entre otras tareas.

Unos años más tarde —en 1927— se creó la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje con el propósito de reglamentar la competencia en la resolución de conflictos laborales en el ámbito federal. Secretaría del Trabajo y Previsión Social, “Informe de rendición de cuentas de la administración pública federal 2006-2012 primera etapa”, STPS, México, 2012. 3 Para una relación detallada de cada una de las normas aplicables en la materia ver: Secretaría del Trabajo y Previsión Social, “Informe de rendición de…” op. cit. p.p. 12-27. 2

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tres subsecretarías (la del Trabajo, la de Empleo y Productividad Laboral, y la de Inclusión Laboral). Asimismo, la STPS se compone de diversas unidades, coordinaciones generales, direcciones y delegaciones en los siguientes términos: tres unidades –la de Delegaciones Federales del Trabajo; la de Funcionarios Conciliadores y la de Asuntos Internacionales.4 Una veintena de direcciones integran también la estructura administrativa de la dependencia, entre ellas se encuentran las de: Comunicación Social; Planeación, Evaluación y Política Sectorial; Asuntos Jurídicos; de lo Contencioso; de Inspección Federal del Trabajo; de Programas de Inspección; de Políticas y Control de la Función Inspectiva; de Innovación y Promoción de la Función Inspectiva; de Seguridad y Salud en el Trabajo; de Registro de Asociaciones; de Estadística Sindical; de Registro y Actualización; de Productividad Laboral; de Investigación y Estadísticas del Trabajo; de Fomento de la Empleabilidad; para la Igualdad Laboral; de Capacitación; para la Innovación Laboral; de Programación y Presupuesto; de Recursos Humanos; de Recursos Materiales y Servicios Generales; de Tecnologías de la Información, etcétera.

Con la promulgación de la primera Ley Federal del Trabajo en 1931, se otorgó plena autonomía al Departamento del Trabajo, hecho que le confirió a dicha dependencia una serie de atribuciones y un margen mayor de autonomía funcional al que hasta entonces había ejercido. Como resultado de la expedición en 1940 de una nueva Ley de Secretarías de Estado, se estableció que el hasta entonces Departamento del Trabajo se convertía en la Secretaría del Trabajo y Previsión Social. Dicha modificación normativa propició con el paso del tiempo una serie de cambios, entre los que destaca la expedición en 1975 del Reglamento de la Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo como un órgano desconcentrado de la secretaría, con suficiente rango y autonomía para velar por el cumplimiento de la legislación laboral. Posteriormente, el Congreso de la Unión abrogó la Ley de Secretarías de Estado y decretó en 1976 una nueva Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Dicha legislación —entre otras cosas— redefinió las atribuciones de la STPS y su estructura orgánica, quedando por ello bajo la coordinación del secretario del ramo los siguientes organismos: a) La Comisión Nacional de los Salarios Mínimos (Conasami), creada en 1962; b) el Comité Nacional Mixto de Protección al Salario (Conampros), creado en 1974, y c) el Fondo de Fomento y Garantía para el Consumo de los Trabajadores (Fonacot), creado en 1974.

Igualmente, diversas dependencias con diferente nivel jerárquico se encuentran adscritas a la Secretaría del Trabajo, tales como la Coordinación General del Servicio Nacional de Empleo, las subdirecciones de Procedimientos Administrativos; de Procedimientos Judiciales; de Registro; de Actualización; las Delegaciones y las Subdelegaciones Federales del Trabajo.

En paralelo a los diversos cambios al marco normativo de la STPS, en 2003 se expidió el Reglamento Interior de dicha dependencia, el cual señala las funciones jurídico- administrativas del sector laboral y establece la estructura funcional de la dependencia. Dicho reglamento tuvo sus reformas más recientes en 2008.

Como órganos administrativos desconcentrados de la STPS se encuentran la Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo y el Comité Nacional Mixto de Protección al Salario. Por último, la STPS coordina sectorialmente a la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos, al Instituto del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores (Infonacot) y a la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje como tribunal administrativo de plena jurisdicción en materia laboral.

Estructura administrativa De acuerdo con lo que establece el reglamento interior de la secretaría, las unidades y órganos administrativos adscritos a la misma comprenden

4 Secretaría del Trabajo y Previsión Social, “Reglamento Interior de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social”, Diario Oficial de la Federación, 14 de noviembre de 2008.

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Objetivos sectoriales en materia de trabajo y previsión social

producción; paz laboral, productividad, competitividad laboral, contratación colectiva, libertad y autonomía sindical, derecho de huelga, así como equidad e inclusión laboral y consolidación de la previsión social, entre otros temas.

Como parte del Programa Sectorial de Trabajo y Previsión Social 2007-2012 y en el marco de las disposiciones contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo para el mismo periodo, la secretaría del ramo traza 10 objetivos sectoriales a implementar en materia de creación de empleo y desocupación, economía informal, promoción de inversiones, conciliación de intereses entre los factores de la

El Cuadro 1 muestra los objetivos contenidos en el Programa Sectorial de Trabajo y Previsión Social 2007-2012, así como los indicadores y las metas asociados a cada uno de tales objetivos sectoriales.

Cuadro 1. Objetivos, metas e indicadores asociados al Programa Sectorial de Trabajo y Previsión Social 2007-2012 Objetivos sectoriales

Indicadores y metas asociados a los objetivos sectoriales

Índice de efectividad en la conciliación administrativa, Índice de estaFortalecer la conciliación y la impartición llamiento de huelgas; índice de conflictos individuales resueltos respecto de justicia laboral. de los recibidos; programa de abatimiento del rezago histórico en la resolución de conflictos individuales. Agrupaciones sindicales adheridas al Sistema de Gestión con Sindicatos (sistema para la realización de trámites en línea); agrupaciones sindiAsegurar y fortalecer el pleno respeto a la cales registradas en la STPS cuyas tomas de notas sobre Comité Ejecutivo, autonomía y la libertad sindical. padrón de socios y estatutos son públicas, a través de la página web de la STPS. Número de inspecciones en materia de seguridad e higiene e inspecciones federales en materia de condiciones de trabajo y de capacitación y Promover y vigilar el cumplimiento de la adiestramiento; número de módulos del sistema informático que facilite normatividad laboral. a sujetos obligados la autogestión y observancia de las Normas Oficiales Mexicanas. Promover condiciones en el mercado laboral que incentiven la eficiente articulación entre la oferta y la demanda, así como la creación de empleos de calidad en el sector formal

Número de personas que se colocan en un empleo, a través del Servicio Nacional de Empleo; número de trabajadores apoyados a través del Programa de Fomento para el Trabajo Productivo; trabajadores inscritos en el IMSS integrados al Padrón de Trabajadores Capacitados.

Impulsar el diálogo con los sectores productivos en materia de actualización del marco normativo del sector laboral; pro- Reforma de la Ley Federal del Trabajo. ductividad y competitividad; trabajo digno y mejora del ingreso de los trabajadores. Número de compromisos formalizados en el marco del Programa de Elaborar e instrumentar acciones para Autogestión en Seguridad y Salud en el Trabajo; porcentaje de dismifortalecer la seguridad y salud en el tra- nución en el número de accidentes, respecto de la media nacional, en las empresas incorporadas durante la presente administración al Probajo. grama de Autogestión en Seguridad y Salud en el Trabajo. Número de entidades federativas con cobertura de atención integral a Instrumentar estrategias para la atención los jornaleros agrícolas y sus familias; número de jornaleros agrícolas integral de los jornaleros agrícolas y sus colocados en empleos formales, a través del Programa de Movilidad familias. Laboral Interna del Servicio Nacional de Empleo.

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• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

Porcentaje de conflictos resueltos a través de la Conciliación y la Meprocurar la justicia laboral en defensa de diación en la Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo; porcenlos trabajadores de forma gratuita, expetaje de juicios resueltos favorablemente promovidos por la Procuraduría dita, honesta y cálida. Federal de la Defensa del Trabajo. Promover la equidad y la inclusión laboral.

Porcentaje de instituciones públicas y empresas certificadas por la Norma de Igualdad Laboral.

Número de créditos otorgados por el Instituto del Fondo Nacional para Facilitar el financiamiento de bienes y ser- el Consumo de los Trabajadores; importe total de los créditos del Instivicios de consumo para los trabajadores. tuto del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores ejercidos por los trabajadores. Fuente: Elaboración con datos del Programa Sectorial de Trabajo y Previsión Social 2007-2012, Secretaría del Trabajo y Previsión Social, México, 2008.

Evaluación del desempeño de la

En este documento el CEESP considera, entre otras cosas, las estrategias y metas contenidas en los indicadores y las metas establecidas en los programas sectoriales de cada una de las secretarías de la administración pública, así como los datos proporcionados por cada dependencia en respuesta a las solicitudes del CEESP a través del sistema Infomex del gobierno federal.

STPS

Como un instrumento para evaluar el ejercicio de la administración pública federal, diversas instituciones han dado a conocer periódicamente estudios sobre la evaluación del desempeño de las dependencias a nivel local y federal. Entre las investigaciones efectuadas al respecto se encuentra una auspiciada por el Centro de Estudios Económicos del Sector Privado A.C. (CEESP), la que mediante una revisión de metas y objetivos de los programas sectoriales da a conocer el texto denominado “Evaluando el desempeño del Gobierno Federal 2007-2012”.

Por lo que toca a la evaluación que el CEESP efectúa respecto al desempeño de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, dicho centro de estudios considera que para 2011 esta dependencia alcanzó 79% de sus metas de resultados, para colocarse en la posición que se advierte en la Gráfica 1.

Gráfica 1. Calificaciones de las dependencias federales

Fuente: Centro de Estudios Económicos del Sector Privado, “Evaluando el desempeño del gobierno federal 2007-2012”, CEESP, México, 2012, pp. 379-380.

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Comentarios finales

micos, serán factores de suma importancia a tener en cuenta en las próximas evaluaciones del programa sectorial de la materia, así como de los objetivos, indicadores y metas asociados a éste.

El tema del trabajo y la previsión social en nuestro país ha asumido un papel determinante en el diseño de las políticas públicas en los últimos años como consecuencia de la globalización económica y su relación con los mercados del trabajo a nivel internacional.

Una de las reflexiones frente a los cambios derivados de una nueva administración pública federal se centrará en el nuevo rol que habrá de asignársele al sector trabajo, así como en identificar la profundidad y la dirección de las innovaciones implícitas a todo cambio en la titularidad del Poder Ejecutivo en el país.

La reforma laboral recientemente aprobada por el Congreso, así como sus efectos sociales y econó-

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• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

La Sener en el contexto de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

SECRETARÍA DE ENERGÍA

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Juan Pablo Aguirre Quezada*

La Secretaría de Energía (Sener) es una de las dependencias de gabinete más pequeña en estructura y con menor presupuesto, pese a ser la encargada de dirigir la política energética y garantizar el suministro de energéticos en México. El presente artículo describe algunas características de la instancia, además de brindar información programática.

•

Descripción de la secretaría La Sener lleva 18 años funcionando con esta denominación, y tiene la misión de “Conducir la política energética del país, dentro del marco constitucional vigente, para garantizar el suministro competitivo, suficiente, de alta calidad, económicamente viable y ambientalmente sustentable de energéticos que requiere el desarrollo de la vida nacional”.1 La importancia de esta secretaría radica en brindar a la sociedad acceso a los diferentes tipos de energía (gas, carbón, petróleo, eólico, etc.) a precios competitivos; además de supervisar el suministro de energía a las empresas dentro de un marco legal y regulatorio a fin de impulsar el desarrollo tecnológico y económico del país.

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•

Otros aspectos que coordina la Sener es promover el uso eficiente de la energía, estimular la investigación en la materia, así como desarrollar el uso de fuentes alternativas de energía y garantizar la seguridad de abasto.

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* Doctor en Humanidades por la Universidad Latinoamericana. Licenciado en Ciencias Políticas por la Universidad Nacional Autónoma de México. Investigador del CESOP. Líneas de investigación: estudios sociales en temas de juventud. Correo electrónico: [email protected] 1 Página de Internet de la Secretaría de Energía (Sener). Disponible en: www.sener.gob.mx/webSener/portal/Default.aspx?id=858 (fecha de consulta: 23 de noviembre de 2012).

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De acuerdo con el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), la Sener es una de las secretarías de Estado que tiene el Poder Ejecutivo de la Unión para el despacho de los asuntos del orden administrativo. Además, la Sener tiene sus funciones en el artículo 33 de dicha ley, entre las que destacan: Establecer y conducir la política energética del país, así como supervisar su cumplimiento con prioridad en la seguridad y diversificación energéticas, el ahorro de energía y la protección del medio ambiente, para lo cual podrá, entre otras acciones y en términos de las disposiciones aplicables, coordinar, realizar y promover programas, proyectos, estudios e investigaciones sobre las materias de su competencia. Ejercer los derechos de la nación en materia de petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos y gaseosos, de minerales radioactivos, así como respecto del aprovechamiento de los bienes y recursos naturales que se requieran para generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público. Conducir y supervisar la actividad de las entidades paraestatales sectorizadas en la secretaría, así como la programación de la exploración, explotación y transformación de los hidrocarburos y la generación de energía eléctrica y nuclear, con apego a las disposiciones aplicables. Promover que la participación de los particulares en las actividades del sector sea en los términos de la legislación y de las disposiciones aplicables. Llevar a cabo la planeación energética a mediano y largo plazos, así como fijar las directrices económicas y sociales para el sector energético paraestatal. Aprobar los principales proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos que elabo-

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re Petróleos Mexicanos con base en los lineamientos de la política energética y con apoyo en los dictámenes técnicos que emita la Comisión Nacional de Hidrocarburos. Promover el ahorro de energía, regular y, en su caso, expedir normas oficiales mexicanas sobre eficiencia energética, así como realizar y apoyar estudios e investigaciones sobre ahorro de energía, estructuras, costos, proyectos, mercados, precios y tarifas, activos, procedimientos, reglas, normas y demás aspectos relacionados. Ordenar que se realicen visitas de inspección a las instalaciones de los órganos, organismos y empresas del sector, y, en general, a toda persona física o moral que realice cualquiera de las actividades a que se refiere la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo.

caba lo relacionado con la minería. Casi 30 años después (7 de diciembre de 1946) entró en funciones la Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa en sustitución de la SIC. Sin embargo, en 1958 se realizó otro cambio para denominarse Secretaría de Patrimonio Nacional (Sepanal), que tuvo entre sus funciones asuntos relacionados con la posesión, conservación, administración y vigilancia de los bienes de propiedad del Estado, como los recursos naturales renovables y no renovables. Posteriormente, en 1976, con la puesta en vigor de la LOAPF, la Sepanal se transformó en la Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial (Sepafin), que conservó las funciones señaladas. Un sexenio después la dependencia adoptó el nombre de Semip, que integra por primera vez la nomenclatura de energía a una secretaría de Estado.3

Subsecretarías y organismos desconcentrados y descentralizados

Otras disposiciones que contempla la LOAPF para la Sener es que esta dependencia integrará y expedirá las reglas de funcionamiento del Consejo Nacional de Energía; asimismo la Cámara de Diputados proveerá lo necesario en el Presupuesto de Egresos de la Federación para que la Secretaría de Energía cuente con los recursos humanos y materiales para dar cumplimiento a sus funciones de acuerdo con el decreto del 28 de octubre de 2008.2

La Sener cuenta con tres subsecretarías: • • •

Subsecretaría de Electricidad: abarca el rubro de la industria eléctrica mexicana. Subsecretaría de Hidrocarburos: encargada de los sectores de gas y petróleo. Subsecretaría de Planeación y Transición Energética: prospectiva y planeación, acciones contra el cambio climático.

Reseña histórica Además, la Sener como cabeza de sector tiene adscritos cuatro órganos desconcentrados, además de colaborar con tres institutos especializados y mantiene vinculación con dos organismos descentralizados (Tabla 1).

La Secretaría de Energía entró en funciones el 28 de diciembre de 1994. Antes de esa fecha la dependencia encargada de la materia energética en nuestro país tuvo la denominación de Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal —Semip— (1982-1994).

Programas más importantes Si bien en el siglo XIX hubo antecedentes de legislaciones en el ramo de minas, es en 1917 que se expide el decreto que formaliza la creación de la Secretaría de Industria y Comercio (SIC) que abar-

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2 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Disponible en: www.diputados.gob.mx/ LeyesBiblio/pdf/153.pdf (fecha de consulta: 26 de noviembre de 2012).

Programa Sectorial de Energía: establece los compromisos, estrategias y líneas de acción del gobierno federal en materia energética.

Fuente: Página de Internet de la Secretaría de Energía. Disponible en: www.sener.gob.mx/webSener/portal/Default.aspx?id=857 (fecha de consulta: 26 de noviembre de 2012).

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Tabla 1. Organismos adscritos a la Sener como cabeza de sector Organismos descentralizados Petróleos Mexicanos (Pemex)

Comisión Federal de Electricidad (CFE) Institutos

Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares (ININ)

Instituto de Investigaciones Eléctricas (IIE)

Instituto Mexicano del Petróleo (IMP)

Órganos desconcentrados de la Sener Comisión Reguladora de Energía (CRE)

Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía (CONUEE)

Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH)

Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias (CNSNS)

Fuente: Página de Internet del Fondo de Sustentabilidad Energética. Disponible en: http://sustentabilidad.energia. gob.mx/ (fecha de consulta: 26 de noviembre de 2012).

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Programa de Sustitución de Electrodomésticos para el Ahorro de Energía: apoyos para sustitución de equipos, principalmente refrigeradores, con cerca de 1,200,000 acciones pagadas entre 2007 y 2011. Programa Luz Sustentable: busca sustituir cerca de 23 millones de lámparas incandescentes tradicionales por lámparas ahorradoras anualmente (2011-2012). Programa Nacional para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía. Identifica oportunidades para lograr el óptimo aprovechamiento de la energía y generar ahorros para el país en el mediano y largo plazos. El programa define una estrategia integral para abordar y capturar el impacto mediante acciones identificadas en el consumo final de la energía, priorizando las medidas que concentren el grueso del impacto potencial. El Programa de Inversiones de Pemex: busca impulsar el desarrollo de proyectos estratégicos en toda la cadena de valor que le permitan

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elevar la rentabilidad social y financiera de sus inversiones y garantizar la oferta de insumos energéticos, entre otros. Programa Estratégico de Gas: este proyecto pretende desarrollar una estrategia integral de exploración y explotación que aproveche oportunidades para incrementar significativamente la oferta de gas natural en el mediano y largo plazos, a fin de satisfacer la demanda interna y reducir las importaciones. Programa Especial para el Aprovechamiento de Energías Renovables 2009-2012: es un documento rector en materia de energías renovables que integra los objetivos, estrategias y líneas de acción que requiere el país para lograr una transición energética, y fungir como base para dirigir la utilización de las energías renovables en México, reducir la dependencia de los combustibles fósiles, disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero y combatir los efectos del cambio climático.

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Campaña Horario de Verano: para informar oportunamente a la población sobre el Horario de Verano como una medida eficaz para ahorrar energía, se realizó la difusión en medios impresos y complementarios, tiempos comerciales con un spot de 30 segundos para televisión y radio, así como inserciones en medios impresos y complementarios. Programa de Supervisión (anual): evaluar la conformidad con las Normas Oficiales Mexicanas aplicables, en las instalaciones, vehículos, equipos y actividades que formen parte del permiso o autorización correspondiente, mediante actos de verificación, constatación y revisión documental. Programa Estratégico Tecnológico 2010-2024 (Pemex). Busca identificar las necesidades tecnológicas de las principales estrategias de negocios para promover su atención oportuna y hacer uso eficiente de los recursos disponibles. Programa de Ahorro Energético Empresarial. Fomenta el ahorro y el uso eficiente de energía eléctrica mediante la sustitución de equipo obsoleto por equipos eléctricos a través de financiamientos con tasa preferencial. Programa de Introducción de Bioenergéticos. Enfatiza la producción, distribución, almacenamiento, comercialización y consumo de los biocombustibles. Programa de Obras e Inversiones del Sector Eléctrico. Analiza y estudia las opciones de inversión y producción de energía en el corto y largo plazo que permitan satisfacer la demanda futura de electricidad a un costo global mínimo y con un nivel adecuado de confiabilidad y sobre todo de calidad.

Transparencia Personal De acuerdo con el Manual de Organización de la Secretaría de Energía, este sector emplea a más de doscientos mil trabajadores.5 El Presupuesto de Egresos de la Federación 2012 establece que el sector energía tiene un total de 234,737 plazas presupuestales (Tabla 2).

Presupuesto De acuerdo con el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2012, la Secretaría de Energía tenía asignados 3,201.5 millones de pesos, los cuales en su totalidad estaban destinados al gasto directo. Esta cifra equivale a 0.11% del gasto total a escala nacional. Cabe señalar que la Sener es una de las secretarías de Estado que menor cantidad de recursos monetarios recibe, sólo por arriba de la Función Pública (1,480.4 millones de pesos).6

Principales estadísticas •

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88% de la energía que se consume en México proviene del petróleo y 5.21% del carbón térmico. El uranio genera cerca de 3% de la energía eléctrica.7 Los principales usos del gas natural en México es para la generación de energía eléctrica (39.8%); sector petrolero (25.7%); recirculaciones de éste (20.7%); en industrias (12.4%) y de uso residencial, servicios y transportes (1.4%).8

5 Manual de Organización de la Secretaría de Energía. Disponible en: www.sener.gob.mx (fecha de consulta: 27 de noviembre de 2012). 6 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2012. Disponible en: www. apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/ppef/2012/ temas/tomos /tomo_1/tomo_1_i10.pdf (fecha de consulta: 23 de noviembre de 2012). 7 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Minería. Disponible en: http://cuentame.inegi.org.mx/economia/secundario/mineria/default.aspx?tema=E (fecha de consulta: 27 de noviembre de 2012). 8 Secretaría de Energía, Prospectiva del mercado de gas natural 2010-2025, Sener, México, 2010, pp. 80-81.

Otros programas operados en este sector son: Programa de Electrificación Rural y de Colonias Populares; Programa de Normalización de la Eficiencia Energética; Programa de Eficiencia Energética; Programa de Investigación y Desarrollo Tecnológico (operado por el Instituto Mexicano del Petróleo), entre otros.4 Secretaría de Energía, Quinto Informe de Labores 2011, Sener, México, 2011, pp. 6, 7, 8, 24-25, 69-70, 78, 85, 98 y 110. 4

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Tabla 2. Plazas presupuestales del sector energía 2012 Dependencia

Plazas presupuestales asignadas

Secretaría de Energía (Sector central)

777

Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias (CNSNS)

180

Comisión Reguladora de Energía (CRE)

106

Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía (CONUEE)

95

Comisión Federal de Electricidad (CFE)

91,166

Petróleos Mexicanos (Pemex) –Consolidado-

136,332

Compañía Mexicana de Exportaciones S.A. de C.V.

312

I. I. I.

155

Servicios, S.A. de C.V.

Instituto de Investigaciones Eléctricas (IIE)

1,052

Instituto Mexicano del Petróleo (IMP)

3,441

Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares (ININ)

780

P.M.I.

316

Comercio Internacional, S.A. de C.V.

Total

234,737

Fuente: Presupuestos de Egresos de la Federación ejercicio 2012. Disponible en: www.apartados.hacienda.gob. mx/presupuesto/temas/pef/2012/temas/tomos/18/r18_appcd.pdf (fecha de consulta: 27 de noviembre de 2012).

•

•

El consumo del carbón en México en 2011 fue de 9.9 millones de toneladas equivalentes de petróleo;9 lo que representó el consumo más alto en los últimos 10 años a escala nacional, con un incremento de 5.6% entre 2010 y 2011.10 En el primer semestre de 2012 la producción de energía eléctrica ascendió a 126,664 GW/h, cifra superior en 2,473 GW/h al mismo periodo de 2011, es decir, un crecimiento de 1.92%.11

•

•

9 Unidad de energía: 1 tonelada equivalente de petróleo = 41,868 millones de julios. 10 British Petroleum, Statistical Review of World Energy 2012, p. 33. Disponible en: www.bp.com (fecha de consulta: 27 de noviembre de 2012). 11 Secretaría de Energía, Sector eléctrico nacional. Disponible en: www.sener.gob.mx/res/PE_y_DT/ee/Generacion_Bruta_de_ Energia_Electrica.pdf (fecha de consulta: 27 de noviembre de 2012).

Las reservas de petróleo mostraron una reducción de volumen para pasar de 39,918 millones de barriles de crudo equivalentes (MMbpce) en 2000 a 31,909 en 2006 y 30,560 en 2010.12 El comercio exterior de gas natural en los últimos años muestra una menor cantidad de exportaciones frente a un aumento en las importaciones.13

Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Anuario estadístico de los Estados Unidos Mexicanos 2011, INEGI. Aguascalientes, 2012, pp. 250. 13 Comisión Reguladora de Energía (CRE), Estadísticas de gas natural. Disponible en: www.cre.gob.mx/articulo.aspx?id=169 (fecha de consulta: 27 de noviembre de 2012). 12

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la Comisión Mixta Pro-Turismo que, mediante la colaboración con actores privados, buscó fomentar las visitas de extranjeros en el país. En 1930 se creó la Comisión Nacional de Turismo, misma que fue dotada de una Ley Orgánica para retomar las atribuciones de la extinta Comisión Mixta y, además, incorporar mecanismos de coordinación con comisiones en los estados. Si bien durante este tiempo pasaron a manos de la Secretaría de la Economía Nacional algunas funciones relacionadas con la actividad turística, lo cierto es que estos experimentos no duraron y la Comisión Nacional de Turismo se consolidó como un organismo incluyente y funcional durante varios años.

SECRETARÍA DE TURISMO

Gustavo Meixueiro Nájera* Miguel Ángel Torhton Granados**

La principal función de la Secretaría de Turismo (Sectur) es formular y conducir la política de desarrollo de la actividad turística. Fundada en 1974, la Sectur ha buscado consolidar a México como un líder en el turismo mundial. Para lograrlo, el trabajo de esta secretaría se ha basado en el reconocimiento del turismo como pieza clave del desarrollo económico, en la diversificación de los productos turísticos, en el desarrollo de mercados y en el impulso de empresas turísticas competitivas.1 Mediante actividades de planeación, impulso al desarrollo, apoyo a la operación, promoción y articulación de acciones de diferentes instancias y niveles de gobierno, la Sectur ha sido la responsable de esta labor fundamental para la economía del país. Por este motivo, el presente escrito refiere la evolución histórica de la secretaría, expone el marco jurídico que define su labor, muestra su estructura orgánica y presenta un esbozo de su actuar durante el último sexenio.

No fue sino hasta 1936, en el sexenio de Lázaro Cárdenas, que la Comisión se incorporó a la Dirección General de Población de la Secretaría de Gobernación. A esta anexión siguió la creación de un Departamento de Turismo con base en el Reglamento de la Ley General de Población de 1937. En este marco legal, dos años más tarde se consolidó un Consejo Nacional de Turismo para integrar al gobierno federal con comisiones estatales y municipales. Este organismo, sin embargo, fue finalmente desaparecido en 1949 al amparo de la Ley Federal de Turismo. En los años siguientes, la principal preocupación del gobierno mexicano fue más el impulso al turismo que la conformación de una estructura administrativa para ello. Sin embargo, sólo hasta 1974 se le otorgó el estatus de Secretaría de Estado al amparo de la Ley Federal de Fomento al Turismo, que le confería mayores recursos presupuestales y una mejor estructura funcional.

Evolución histórica

Con el estatus recientemente adquirido, la Secretaría de Turismo fue designada como cabeza del sector turístico en 1977. En 1984, tras la promulgación de una nueva Ley Federal de Turismo, se disolvió a su vez el Consejo Nacional de Turismo y se recolocaron los programas y recursos de este organismo en la Sectur. De igual manera, al siguiente año se definieron las condiciones de descentralización administrativa para el mejor funcionamiento de la secretaría en los estados y se creó el Centro de Estudios Superiores en Turismo (Cestur) como un órgano desconcentrado que ha operado hasta la fecha.

Los antecedentes actuales de la Secretaría de Turismo se remontan a 1928. Durante dos años operó * Candidato a doctor en Gestión Estratégica y Políticas de Desarrollo por la Universidad Anáhuac del Norte. Director del Área de Estudios Regionales del CESOP. Líneas de investigación: turismo, democracia, participación ciudadana. Correo electrónico: [email protected] ** Colaborador del CESOP. Licenciado en Ciencia Política y Relaciones Internacionales, por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Líneas de investigación: opinión pública y equidad y género. Correo electrónico: miguel.torhton@gmail. com 1 Secretaría de Turismo, Manual de Organización General de la Secretaría de Turismo, 2010.

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• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

El año de 1992 marcó el inicio de una nueva Ley Federal de Turismo, que vino acompañada de una mayor colaboración con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Estas modificaciones buscaron que la estructura orgánica de la Sectur lograra una coordinación funcional con otros órganos y niveles de gobierno. En los últimos dos sexenios se coordinaron nuevamente los lineamientos y políticas para la participación de los actores en materia de promoción turística. Por ello, se modificaron los sectores a los del Fondo Nacional de Fomento al Turismo. Se creó también la Corporación Ángeles Verdes en 2008, como un órgano administrativo desconcentrado de la Sectur. Finalmente, las atribuciones legales de la Sectur han progresado en tanto que el titular del ramo tiene, desde 2010, la facultad de representar al presidente de la República en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad establecidas en el artículo 105 de la Carta Magna, según la disposición del Ejecutivo federal.

•

•

•

•

• Marco jurídico El marco jurídico que define las actividades de la Sectur en la Administración Pública Federal es el artículo 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. En él se definen, entre otras, las siguientes atribuciones:2 • •

• •

•

Formular y conducir la política de desarrollo de la actividad turística nacional. Promover, en coordinación con las entidades federativas, las zonas de desarrollo turístico nacional y formular en forma conjunta con la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales la declaratoria respectiva. Registrar a los prestadores de servicios turísticos, en los términos señalados por las leyes. Promover y opinar el otorgamiento de facilidades y franquicias a los prestadores de servicios turísticos y participar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en la determinación de los criterios generales para el esta-

• • •

•

•

Véase el artículo 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 2

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blecimiento de los estímulos fiscales necesarios para el fomento a la actividad turística, y administrar su aplicación, así como vigilar y evaluar sus resultados. Participar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el establecimiento de los precios y tarifas de los bienes y servicios turísticos a cargo de la Administración Pública Federal, tomando en cuenta las leyes, reglamentos y demás disposiciones que regulan las facultades de las dependencias y entidades. Emitir opinión ante la Secretaría de Economía, en aquellos casos en que la inversión extranjera concurra en proyectos de desarrollo turísticos o en el establecimiento de servicios turísticos. Promover y facilitar el intercambio y desarrollo turístico en el exterior, en coordinación con la Secretaría de Relaciones Exteriores. Promover y, en su caso, organizar en coordinación con la Secretaría de Educación Pública, la capacitación, investigación y el desarrollo tecnológico en materia turística. Formular y difundir la información oficial en materia de turismo; coordinar la publicidad que en esta materia efectúen las entidades del gobierno federal, las autoridades estatales y municipales y promover las que efectúan los sectores social y privado. Promover, coordinar y, en su caso, organizar los espectáculos, congresos, excursiones, audiciones, representaciones y otros eventos tradicionales y folklóricos de carácter oficial, para atracción turística. Fijar y, en su caso, modificar las categorías de los prestadores de servicios turísticos por ramas. Autorizar los reglamentos interiores de los establecimientos de servicios al turismo. Llevar la estadística en materia de turismo, de acuerdo con las disposiciones que establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Proyectar, promover y apoyar el desarrollo de la infraestructura turística y estimular la participación de los sectores social y privado. Fijar e imponer, de acuerdo con las leyes y reglamentos, el tipo y monto de las sanciones por el incumplimiento y violación de las disposiciones en materia turística.

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Estructura orgánica. Organigrama

Fuente: Secretaría de Turismo, Manual de Organización General de la Secretaría de Turismo, 2010.

Secretaría

la de Innovación y Calidad. La Subsecretaría de Operación Turística tiene como objetivo promover actividades para el desarrollo, operación, fomento y evaluación de los programas y servicios turísticos. La Subsecretaría de Planeación Turística tiene como objetivo diseñar políticas estrategias de coordinación interinstitucional, mediante mecanismos de coordinación con los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios para favorecer al turismo.

La Sectur está encabezada por la Secretaría, que cuenta con el apoyo del Órgano Interno de Control, la Dirección General de Asuntos Jurídos y la Dirección General de Comunicación Social. La función de la Secretaría es la coordinación de las políticas públicas de turismo y la colaboración con otras instancias de gobierno.

Subsecretarías

Finalmente, la Subsecretaría de Innovación y Calidad busca establecer mecanismos que permitan suministrar a las unidades administrativas de la Sectur los recursos humanos, financieros y materiales.

Las subsecretarías que componen la Sectur son las de Operación Turística, Planeación Túristica y

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• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

Órganos administrativos desconcentrados

Plan sectorial e indicadores del sector turístico

Los órganos administrativos desconcentrados que forman parte de la Sectur son dos: el Centro de Estudios Superiores en Turismo (CEST) y la Corporación Ángeles Verdes.

Uno de los ejes claves para el desarrollo del país de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo (PND) es el turismo, por eso se ha incluido como parte de los programas sectoriales para este sexenio. El objetivo de esto ha sido consolidar al sector turístico como detonador del desarrollo local, mediante el aumento de las capacidades de la población local.

El CEST tiene como objetivo impulsar el desarrollo y la coordinación de acciones de investigación que mejoren el conocimiento cuantitativo y cualitativo del sector turismo. Por su parte, la Corporación Ángeles Verdes busca prestar servicios integrales de información, orientación, asesoría, asistencia, de emergencia mecánica, auxilio y apoyo al turista nacional y extranjero.

Con el fin de que México siga siendo líder en la actividad turística mundial, el PND propone las siguientes estrategias:3 • •

Presupuesto, plan sectorial e indicadores estratégicos del sexenio 2006-2012 • Presupuesto del sector turístico

•

El presupuesto del sector turismo se asigna en el Ramo 21 del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF).

• • •

Lo más relevante a destacar en este ámbito es que el presupuesto destinado a turismo ha aumentado considerablemente en los últimos años.

Generar inversiones, empleos y combatir la pobreza en las zonas con atractivos turísticos. Crear condiciones de certeza jurídica para las inversiones e implementar distintos programas de servicios turísticos incluyendo el turismo rural, de naturaleza y de aventura. Mejorar la competitividad y diversificar la oferta turística nacional. Desarrollar programas para promover la calidad de los servicios turísticos. Actualizar el marco normativo del sector. Fortalecer los mercados existentes y desarrollar nuevos mercados. Mejorar las condiciones de vida de las poblaciones locales donde se lleve a cabo la actividad turística.

El Programa Sectorial de Turismo 2007-2012 estableció ocho objetivos con sus correspondientes indicadores estratégicos para cada uno de ellos, en conformidad con las estrategias planteadas para el sector turístico en el Plan Nacional de Desarrollo.4

Entre el primero y el último presupuestos anuales del sexenio de Felipe Calderón, la asignación de recursos a la actividad turística ha aumentado en más del doble. Como comparación, es posible mencionar que el de 2007 asignó menos de 2,000 millones de pesos, de los cuales 1,600 estaban destinados a gasto corriente y sólo 195 millones estaban destinados a gasto de capital.

El primer objetivo fue impulsar ante las dependencias en concurrencia las acciones necesarias para fortalecer las condiciones de accesibilidad a los destinos turísticos del país; las condiciones de conectividad y las políticas de sustentabilidad ambiental, económica y social que permitan a la oferta turística lograr resultados más rentables y con mayor productividad.

PEF

Para el PEF de 2012, por su parte, el presupuesto total fue de casi 5,000 millones de pesos, de los que 3,000 serán destinados para gasto corriente y 2,000 a inversión.

3 4

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Véase Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Véase Programa Sectorial de Turismo 2007-2012.

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

nes en el mercado laboral que incentiven la creación de empleos formales permanentes y mejor remunerados en el sector turismo, con enfoque de igualdad de género. Los dos indicadores estratégicos de este objetivo fueron los registros nuevos por año de trabajadores asegurados y el porcentaje de mujeres ocupadas en el sector.

Para ello se definió como indicador el Subíndice de Ambiente para Negocios e Infraestructura del Foro Económico Mundial. El segundo objetivo buscó aprovechar de manera sustentable el potencial de los recursos culturales y naturales y su capacidad para transformarse en oferta turística productiva, creando servicios y destinos competitivos, dando opciones de desarrollo y bienestar para los individuos de las comunidades receptoras urbanas, rurales y costeras, así como para las empresas sociales y privadas.

El sexto objetivo fue elevar la productividad y competitividad de los destinos turísticos y las empresas privadas y sociales para aumentar la atracción de la oferta tradicional y emergente de México, evaluando de manera permanente la gestión y los resultados de las políticas públicas, así como fortaleciendo los sistemas de calidad, capacitación, investigación, información, tecnologías y planificación en regiones, estados, municipios, destinos y empresas del sector. Para ello se definieron como indicadores los siguientes: el gasto medio de los turistas internacionales y de internación, además del número de turistas nacionales y extranjeros.

Para este objetivo se establecieron tres indicadores: el Índice de Competitividad Turística del Foro Económico Mundial, la inversión pública detonada mediante Convenios de Coordinación y Reasignación de Recursos, y la inversión pública y privada en turismo para los estados con pobreza patrimonial por encima de la media nacional. El tercer objetivo contempló la actualización y el fortalecimiento en la gestión del marco legal y regulatorio del sector y las disposiciones concurrentes relacionadas con la regulación ambiental, laboral, de inversión pública y privada, educación, seguridad pública, salud e higiene, para contribuir al aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y culturales, el fomento a la inversión privada y social, así como el bienestar de las poblaciones residentes en destinos turísticos. Para ello se establecieron dos indicadores: el Subíndice del Marco Regulatorio y el Índice de Regulación ambiental, ambos del Foro Económico Mundial.

El séptimo objetivo tuvo como intención promover y comercializar la oferta turística de México en los mercados nacionales e internacionales, desarrollando análisis de inteligencia para la consolidación de mercados y la apertura de nuevos segmentos especializados que fortalezcan la imagen de México en el extranjero, potencien los valores nacionales, la identidad regional y las fortalezas de la marca México. Los indicadores para medir este objetivo fueron el incremento de la eficiencia publicitaria internacional y nacional. Finalmente, el octavo objetivo buscó impulsar el crecimiento sostenido del consumo de la oferta turística nacional con una adecuada relación valorprecio para cada segmento y nicho de mercado, consolidando y diversificando los mercados internacionales, así como el crecimiento del turismo doméstico y su consumo incluyendo a todos los sectores de la población. Los indicadores de este objetivo fueron los siguientes: el ingreso anual de divisas por visitantes, turistas, turistas fronterizos y turistas de internación internacionales, el consumo por la derrama de turismo doméstico y el crecimiento anual del PIB turístico.

El cuarto objetivo consistió en consolidar la oferta existente y los proyectos en proceso, así como la captación de nueva inversión en proyectos y desarrollos turísticos, apoyando con planes de financiamiento, asesoría técnica y planificación para regiones, estados, municipios y destinos. Para ello, los dos indicadores estratégicos establecidos fueron la inversión total privada en el sector turístico y el Índice sobre Normas y Políticas de Regulación del Foro Económico Mundial. El quinto objetivo se basó en la promoción de políticas públicas en el sector para crear las condicio-

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• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

Comentarios finales

la misma es indicativa de la importancia que se ha otorgado a este rubro en el México contemporáneo. Hoy en día, las atribuciones de la Sectur tienen como objetivo que el turismo mexicano mejore sus condiciones y genere beneficios para todos los mexicanos.

El turismo, como eje fundamental en el desarrollo del país, ha canalizado buena parte de sus políticas federales mediante la estructura de la Secretaría de Turismo. La evolución histórica de

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puentes federales, y los realizados en cooperación con los gobiernos de los estados; la organización y control de las mejoras en los puertos y fronteras, así como la construcción de aeropuertos federales.2

SECRETARÍA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES. INFRAESTRUCTURA PARA EL DESARROLLO

A la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) se le encomendó el desarrollo del autotransporte; la construcción y conservación de la red ferroviaria nacional; el fortalecimiento de la operación del sistema portuario, el desarrollo de la marina mercante a través de la ampliación y conservación de su infraestructura y equipamiento, y por último, las actividades relacionadas con el ramo de la aeronáutica. A partir del decreto que reformó y adicionó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el 29 de diciembre de 1982, la SCT además de las funciones que tenía encomendadas, concentró las relativas al desarrollo de la infraestructura para el transporte que anteriormente estaban a cargo de la SAHOP.3

Salvador Moreno Pérez*

En el presente trabajo se describen brevemente los orígenes de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, los objetivos, la estructura organizacional y los principales resultados durante el sexenio 2007-2012. En 1891 se creó la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas (SCOP), a la cual, además de las carreteras, calzadas y ferrocarriles, correspondía la atención de los correos, telégrafos, teléfonos y vías marítimas. La Constitución de 1917 ratificó nuevamente a esta secretaría con las mismas funciones, que continuarían hasta 1958. En esa fecha se creó la Secretaría de Obras Públicas, separándola de la de Comunicaciones y Transportes, al quedar bajo la competencia de aquélla la construcción de las vías terrestres y aeropuertos del país.1

A partir de entonces la SCT es una de las dependencias más importantes de la Administración Pública Federal, tanto por la cantidad de recursos como por los ramos que administra: portuario, aéreo, ferroviario, carretero y de autotransporte. Atendiendo a la normatividad interna de la SCT, la misma opera con tres subsecretarías (de Infraestructura, de Transporte y de Comunicaciones); una Oficialía Mayor; dos coordinaciones generales (de Planeación y Centros SCT y de Puertos y Marina Mercante); otras 26 unidades administrativas, la mayor parte direcciones generales, como se muestra en el siguiente organigrama de la SCT (Esquema 1).

Los siguientes años estuvieron marcados por el repunte del sector aeronáutico, la construcción de carreteras y ferrocarriles, recayendo estas materias en varias dependencias de gobierno. Fue en 1976 cuando se decretó la creación de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP), a cuyo cargo quedó la construcción de las obras públicas, correspondiéndole específicamente la construcción y conservación de los caminos y

Además, coordina administrativa y funcionalmente a las siguientes instancias: 31 Centros SCT localizados en las capitales de los estados, a la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel), a los Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano (Seneam) y al Instituto Mexicano del Transporte (IMT). Los tres últimos son órganos desconcentrados que cuentan con autonomía técnica y operativa.4

* Maestro en Desarrollo Urbano por el Colegio de México. Investigador del CESOP. Líneas de investigación: desarrollo urbano regional y metropolitano, migración, vivienda, ciudades y competitividad. Correo electrónico: salvador.moreno@congreso. gob.mx 1 Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, “Antecedentes”, en Transportes [Actualización: 23 de marzo de 2006], en www.diputados.gob.mx (diciembre de 2012).

Idem. Idem. 4 Idem. 2 3

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Esquema 1. Estructura básica de la SCT al 31 de diciembre de 2011

Fuente: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Informe de Rendición de Cuentas de la Administración Pública Federal 2006-2012, Gobierno Federal, México, 2012, p. 65.

Por otra parte, la dependencia tiene la responsabilidad de coordinar las actividades de las siguientes entidades paraestatales: Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (Capufe), Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA), Servicios Aeroportuarios de la Ciudad de México (SACM), Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec (FIT), Fideicomiso de Formación y Capacitación para el Personal de la Marina Mercante Nacional (Fidena), 24 administraciones portuarias integrales (APIS).5 5

Las actividades que el gobierno mexicano lleva a cabo en la materia se elaboran con fundamento en la Ley de Planeación, teniendo como marco de referencia el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales. El 18 de enero de 2008 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto del Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 20072012. En él se reconoce que el sector de las comunicaciones y transportes es el motor de la actividad económica, política y social del país, ya que

Idem.

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• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

promueve la integración de regiones y mercados; incrementa la productividad de la economía al reducir costos de producción y distribución; impulsa la competitividad de sectores estratégicos como el turismo y el comercio y genera empleos.

288,156.6 millones de pesos, de los cuales en promedio 96.5% fue inversión privada y 3.5% fue inversión pública.8 El Programa de Cobertura Social de Telecomunicaciones tiene como objetivo central proporcionar el servicio telefónico en localidades rurales de escasos recursos. Las metas programadas para 2012 fueron beneficiar a 9.4 millones de habitantes, efectuar la verificación de 19,806 sitios y concretar 100 convenios de programas de cobertura y conectividad social y rural. A junio de 2012 los avances fueron los siguientes: se había beneficiado a 7.9 millones de habitantes, principalmente en los estados de Chiapas, Guerrero y Oaxaca (84.5% de la meta); se habían realizado 8,202 verificaciones de instalaciones (41.4% de la meta programada); se habían concretado 26 convenios de programas de cobertura y conectividad; y se instalaron 208,692 nuevas líneas telefónicas en comunidades rurales del país.9

En ese sentido, la misión de la STC es la promoción de sistemas de transporte y comunicaciones seguros, eficientes y competitivos, mediante el fortalecimiento del marco jurídico, la definición de políticas públicas y el diseño de estrategias que contribuyan al crecimiento sostenido de la economía y el desarrollo social equilibrado del país; ampliando la cobertura y accesibilidad de los servicios. En cuanto a su visión, se propone ser una dependencia eficiente en su gestión rectora del sector, que garantice al país infraestructura de comunicaciones y transportes moderna y suficiente, que promueva la prestación de servicios de calidad y competitivos, que responda a las expectativas de la ciudadanía y a las tendencias de la globalización.6 Los objetivos de la secretaría están alineados con los planteados en el Programa Nacional de Desarrollo 2007-2012 y el Programa Nacional de Infraestructura (PNI), como se muestra en el Cuadro 1.

En cuanto al servicio de Internet, a junio de 2012 existían 43.1 millones de usuarios. Al final del presente año se espera llegar a 45.1 millones, cifra que representa un incremento de 11.1% respecto de los usuarios registrados en 2011 (40.6 millones de usuarios). De ellos, 22.5 millones utilizaban el servicio en el hogar y 22.6 millones fuera del mismo.10

En el programa sectorial se detallan las metas, los indicadores, temas prioritarios, líneas de acción y las estrategias. Al 30 de junio de 2012, la SCT contaba con una plantilla de 16,441 trabajadores, de los cuales 98.2% eran plazas federales y 1.7% plazas eventuales y alrededor de 2,387 eran plazas de mando.7 A continuación se destacan algunos de los logros principales y las materias pendientes durante el sexenio 2007-2012.

Organismos internacionales como la OCDE señalan como uno de los pendientes el impulso de la competencia en el sector telecomunicaciones, ya que su ausencia ha generado mercados ineficientes, altos precios, baja tasa de penetración de los servicios y un pobre desarrollo de la infraestructura necesaria para prestarlos. La OCDE afirma que el mercado mexicano de telecomunicaciones está dominado por una sola compañía que tiene 80% del mercado de telefonía fija y 70% el de telefonía móvil.11

Telecomunicaciones La inversión acumulada de 2007 a junio de 2012 en el sector de las telecomunicaciones alcanzó

Ibid., p. 5. Ibid., p. 14-15. 10 Ibid., pp. 22-23. 11 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México, 2012, OECD Publishing. En http://dx.doi.org/10.1787/9789264166790-es 8 9

6 Secretaría de Comunicaciones y Transportes, consultado en www.sct.gob.mx (noviembre de 2012). 7 Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Informe de Rendición de Cuentas de la Administración Pública Federal 20062012, Gobierno Federal, México, 2012, p. 66.

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• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

Cuadro 1. Alineación de objetivos sectoriales con los objetivos de los ejes de política pública del PND

Sustentabilidad ambiental

Igualdad de oportunidades

Economía competitiva y generadora de empleos

Eje de política pública

Objetivos sectoriales Objetivos de políticas públicas

Cobertura

Calidad

Potenciar la productividad y competitividad de la economía mexicana para lograr un crecimiento económico sostenido y una creación de empleos más dinámica.

X

Hacer de México un país líder en la actividad turística a través de la diversificación de sus mercados, productos y destinos, así como del fomento a la competitividad de las empresas del sector de forma que brinden un servicio de calidad internacional.

X

X

Superar los desequilibrios regionales aprovechando las ventajas competitivas de cada región, en coordinación y colaboración con actores políticos, económicos y sociales al interior de cada región, entre regiones y a escala nacional.

X

X

Garantizar el acceso y ampliar la cobertura de infraestructura y servicios de transporte y comunicaciones, tanto a nivel nacional como regional, a fin de que los mexicanos puedan comunicarse y trasladarse de manera ágil y oportuna en todo el país y con el mundo, así como hacer más eficiente el transporte de mercancías y las telecomunicaciones hacia el interior y el exterior del país, de manera que estos sectores contribuyan a aprovechar las ventajas comparativas con las que cuenta México.

X

X

Apoyar a la población más pobre a elevar sus ingresos y a mejorar su calidad de vida, impulsando y apoyando la generación de proyectos productivos.

X

X

Lograr un patrón territorial nacional que frene la expansión desordenada de las ciudades, provea suelo apto para el desarrollo urbano y facilite el acceso a servicios y equipamientos en comunidades tanto urbanas como rurales.

X

Competitividad

X

Reducir las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI).

X

Impulsar medidas de adaptación a los efectos del cambio climático.

X

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Seguridad

X

X

X

X

X

• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Objetivos del PNI

Objetivos sectoriales Cobertura

Calidad

Seguridad

Competitividad

Elevar la cobertura, calidad y competitividad de la infraestructura.

X

X

X

X

Convertir a México en una de las principales plataformas logísticas del mundo, aprovechando nuestra posición geográfica y nuestra red de tratados internacionales.

X

Incrementar el acceso de la población a los servicios públicos, sobre todo en las zonas de mayores carencias.

X

Promover un desarrollo regional equilibrado, dando atención especial al centro, sur y sureste del país.

X

X

X

Elevar la generación de empleos permanentes.

X X

Impulsar el desarrollo sustentable.

X

Desarrollar la infraestructura necesaria para el impulso de la actividad turística.

X

X

X

X X

Fuente: Diario Oficial de la Federación, Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2007-2012, 18 de enero de 2008, México.

Infraestructura carretera

realizaron obras en 452 kilómetros de carreteras (Cuadro 2).

En cuanto a la inversión pública y privada en infraestructura carretera, para finales de 2012 se estimó una inversión total de 87 mil millones de pesos, cifra superior en 24.4% respecto de los recursos ejercidos en 2011 (67.6 mil millones de pesos). De la inversión total, el sector público aportará 81.1% (70.6 mil millones de pesos), mientras que el sector privado lo hará con 18.9% (16.4 mil millones de pesos). Al primer semestre de 2012 se habían canalizado 24.4 mil millones de pesos a la infraestructura carretera, 11.1% menos en términos reales a la inversión ejercida en igual periodo del año anterior (Gráfica 1).

Durante el periodo de 2007 a junio de 2012 la inversión destinada a caminos rurales fue de 57,604.9 millones de pesos, a través de los cuales se realizaron trabajos de construcción, modernización y reconstrucción de 18,658.3 kilómetros.12 En este sentido el suplemento “Enfoque” del periódico Reforma publicó que con base en información del Sexto Informe de Gobierno, entre 2007 y junio de 2012, la red carretera nacional se incrementó 14 mil kilómetros, cifra inferior a los 28 mil registrados entre 1995 y 2000, y a los cerca de 27 mil reportados entre 2001 y 2006.13

En la red de caminos rurales y carreteras alimentadoras, de enero a junio de 2012 se invirtieron 5,634.8 millones de pesos, cifra superior en 27.4% real respecto a igual periodo anterior (4,259.1 millones de pesos). Por medio de estos recursos se

Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Informe... op. cit., p. 26. 13 Martha Martínez, “Carreteras: cumplir a medias”, Enfoque. Reforma, 14 de octubre, núm. 962, México. 12

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• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

Gráfica 1. Inversión pública y privada en infraestructura carretera, 2007-2012 (millones de pesos)

p/ Preliminar. Fuente: Elaborado con base en Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Informe de Rendición de Cuentas de la Administración Pública Federal 2006-2012, Gobierno Federal, México, 2012, p. 27.

Cuadro 2. Trabajos realizados en construcción, modernización y reconstrucción de infraestructura carretera, 2007-2012 (kilómetros/año)

1/ No se pone meta 2012, ya que hasta el segundo semestre del año se conocerán los kilómetros para el programa de reconstrucción, sólo se tiene la meta de 1,851.7 km del programa de conservación de caminos rurales. p/ Cifras preliminares. Fuente: Tomado de Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Informe de Rendición de Cuentas de la Administración Pública Federal 2006-2012, Gobierno Federal, México, 2012, p. 29.

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• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Cuadro 3. Inversión Pública y Privada en Infraestructura Ferroviaria, 2007-2012 (millones de pesos)

1/ La variación real se calculó con base en el deflactor 1.0387 del Índice Nacional de Precios al Consumidor al mes de junio. 2/ Incluye inversión del Fondo Nacional de Infraestructura. En 2007 incluye 1,755 millones de pesos; en 2008 incluye 1,155 millones de pesos, en 2009 incluye 698 millones de pesos, en 2010 incluye 286 millones de pesos y en 2011 incluye 95.8 mdp. p/ Cifras preliminares. Fuente: Tomado de Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Informe de Rendición de Cuentas de la Administración Pública Federal 2006-2012, Gobierno Federal, México, 2012, p. 37.

Al respecto el propio Dionisio Pérez-Jácome, hasta hace poco titular de la SCT, señaló que el gobierno privilegió la modernización de carreteras, brechas y caminos rurales, lo que derivó en que el kilometraje de la red no aumentara exponencialmente, pero sí la accesibilidad y eficiencia de la misma.14

de la inversión ejercida en 2011 (11,226.9 millones de pesos). De la inversión total, a principio de año se proyectaba que el sector público aportaría 75.4% (6,630.8 millones de pesos), mientras que el sector privado invertiría 24.6% (2,161.8 millones de pesos).

La inversión pública y privada en infraestructura ferroviaria estimada para 2012 fue de 8,792.6 millones de pesos, cifra menor en 24.3% real respecto

A junio de 2012 se habían canalizado 4,480.6 millones de pesos, 25.9% menos en términos reales en comparación con la inversión ejercida el mismo periodo del año anterior (5,817.6 millones de pesos), cifra que representa un avance de 51% respecto de la meta anual. En el periodo enero junio de 2012, de la inversión total, 2,716.9 millones de pesos (60.6%) correspondieron a inversión pública, cifra inferior en 11.1% real en comparación con la inversión ejercida en el mismo periodo del año anterior (2,943 millones de pesos). Por su parte, la inversión privada contribuyó con 1,763.7 millones de pesos (39.4%), cifra inferior en 40.9% a la ejercida en el periodo anterior (Cuadro 3).15

Diario Reforma, 21 de octubre de 2012, consultado en www. reforma.com (noviembre de 2012).

Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Informe…, op. cit., p. 37.

Infraestructura ferroviaria En infraestructura ferroviaria, el PNI tenía como metas a 2012: construir 1,418 kilómetros de vías férreas; incrementar la velocidad promedio del sistema ferroviario de 24 a 40 kilómetros por hora; poner en operación la primera etapa de los sistemas 1, 2 y 3 del Tren Suburbano de la Zona Metropolitana del Valle de México e iniciar la operación del proyecto Punta Colonet, entre los más destacados.

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prácticas son múltiples, entre los principales destaca: aumentar la inversión, independientemente de que se alcanzaron niveles históricos, las necesidades exceden los montos observados; los subejercicios presupuestarios, el gobierno no invierte todo el presupuesto disponible y el que ejerce no lo hace en tiempo y forma para detonar el crecimiento del sector; finalmente, señala la deficiente planeación que privilegió consideraciones políticas sobre criterios técnicos y deficientes procesos administrativos que se conjugan para impedir la ejecución de obras prioritarias para el desarrollo del país.16

Comentarios finales La revisión hasta aquí mostrada de la labor y los resultados de la SCT da una idea de la importancia del sector para el desarrollo del país. En términos de recursos ejercidos, más de 85 mil millones para 2012, sólo detrás del presupuesto destinado a seguridad pública, social y educación. De la revisión de los indicadores principales en la materia se puede concluir que el cumplimiento de las metas establecidas en el PNI fue parcial, ya que en algunos casos se rebasaron las metas establecidas y en los grandes proyectos de inversión —como refinerías, red ferroviaria, puertos y aeropuertos— las metas definitivamente no se cumplieron.

El nuevo gobierno que inició el 1 de diciembre de 2012 delineó los principales ejes y lineamientos para los próximos seis años; en ellos el desarrollo de la infraestructura del país sigue siendo una de las materias más relevantes. Así, el titular del Ejecutivo señaló que “la desigualdad en México no sólo afecta a las personas, también a los estados. Hay regiones desarrolladas y otras que padecen aún rezagos importantes. Para cerrar esta brecha e impulsar el crecimiento económico y la competitividad, vamos a dar un impulso decisivo a la infraestructura”. Para ello instruyó la creación del Programa Nacional de Infraestructura y Transporte 2012-2018 con la finalidad de incrementar la infraestructura carretera, ferroviaria y de puertos del país. También contempló iniciar obras de infraestructura para conectar e incorporar el sur de México a la economía global.17

En el ámbito internacional México perdió posiciones en materia de infraestructura; así pasó de la posición 64 en 2006 a la posición 68 en 2012, según el más reciente informe de competitividad global del Foro Económico Mundial. No obstante, especialistas en la materia destacan en incremento de la inversión tanto pública como privada en el sector a pesar del entorno de crisis económica mundial. Al respecto la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción (CMIC) realizó un balance de la infraestructura del país y concluyó que los obstáculos para abatir los rezagos en la materia y resolver los problemas ocasionados por malas

16 Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción, Infraestructura. El proyecto que México necesita. Agenda General, Comisión Ejecutiva 2012-2014, México, 2012, p. 3. En www. www.cmic.org 17 Presidencia de la República, Mensaje a la Nación del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, 1 de diciembre de 2012. En www.presidencia.gob.mx (diciembre de 2012).

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• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

nistrativas que se derivan de las obligaciones de la extinta Ley Federal de Reforma Agraria.

SECRETARÍA DE LA REFORMA AGRARIA

Según el artículo 2 del Reglamento Interno vigente de la secretaría que data de 1998, la estructura actual de esta entidad se compone de la siguiente manera:

Jesús Mena Vázquez*

• •

La Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), el Registro Agrario Nacional —órgano desconcentrado de la secretaría—, la Procuraduría Agraria y los Tribunales Agrarios, son las instituciones del Estado mexicano encargadas de implementar lo dispuesto en el artículo 27 constitucional relativo al sector agrario nacional.

• • • • • • •

La Secretaría de la Reforma Agraria fue creada el 31 de diciembre de 1974 mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación con la encomienda de regular los ejidos mediante el Registro Agrario Nacional y activarlos económicamente con la promoción de actividades productivas.

• • • • •

Después de la reforma constitucional del artículo 27 constitucional del 6 de enero de 1992 se expidieron normas para la regulación del sector agrario en el país. Con la publicación de la Ley Agraria se ubicó al Registro Agrario Nacional como un órgano desconcentrado de la SRA; la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios dotó a estos tribunales de plena autonomía y jurisdicción en materia agraria.

Secretaría del ramo. Subsecretaría de Ordenamiento de la Propiedad Rural. Subsecretaría de Política Sectorial. Oficialía Mayor. Dirección General de Asuntos Jurídicos. Dirección General de Ordenamiento y Regularización. Dirección General de Coordinación. Dirección General de Información Agraria. Dirección General de Política y Planeación Agraria. Dirección General de Administración. Unidad de Concertación Agraria. Unidad de Comunicación Social. Representaciones Regionales. Órgano administrativo desconcentrado: Registro Agrario Nacional.

El Presupuesto de Egresos de la Federación para el sector agrario en 2012 ascendió a 5,707.43 millones de pesos. De éstos, se asignaron 3,701.55 millones al sector central, es decir, a la Secretaría de la Reforma Agraria. El monto restante se distribuyó de la siguiente manera: 1,134.32 millones al Registro Agrario Nacional y 871.54 millones a la Procuraduría Agraria.

De acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública vigente y al Reglamento Interior de la propia secretaría, las funciones de la SRA y su reglamento interno tienen que ver principalmente con la regulación de la situación jurídica de tierras ejidales. Las atribuciones de la secretaría incluyen, entre otras, definir los límites y el deslinde de tierras ejidales, la titulación de tierras y aguas comunales de los pueblos, coadyuvar en la conservación de tierras y aguas en los ejidos y comunidades, además de terminar con las tareas jurídicas y admi-

De acuerdo con el Presupuesto de Egresos de la Federación para 2012, el sector agrario tiene un total de 5,906 plazas, de las cuales 1,441 están asignadas al sector central de la secretaría, 1,567 al Registro Agrario Nacional y 2,898 están asignadas a las delegaciones en las entidades federativas. En 2012 la secretaría operó programas que entregan subsidios a la población y que, por tanto, están sujetos a reglas de operación:

* Doctor en Política por la Universidad de York, Reino Unido. Líneas de investigación: políticas culturales, asuntos indígenas. Correo electrónico: [email protected]

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• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

• • • •

Programa de la Mujer en el Sector Agrario (Promusag). Fondo de Apoyo para Proyectos Productivos (FAPPA). Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras. Programa de apoyo para los núcleos agrarios sin regularizar (Fanar).

nes deja a la Secretaría de Desarrollo Social enfocada en los programas y políticas relacionados con la pobreza y añade a la Secretaría de la Reforma Agraria los temas concernientes al desarrollo urbano. Si los cambios son aprobados por ambas cámaras, las atribuciones más importantes estarían relacionadas a los siguientes temas:

Además de aquellos programas que entregan subsidios, la secretaría y su órgano desconcentrado mantienen funcionando otros que tienen como objetivo mejorar y modernizar los procesos administrativos con los que cuenta, como la digitalización del archivo general agrario o la modernización del Catastro Rural Nacional. Otros programas tienen que ver con la atención de conflictos agrarios y el ordenamiento de la propiedad rural.

•

•

Es pertinente señalar que al momento de escribir este reporte se encuentra dentro del proceso legislativo una iniciativa para modificar el artículo 41 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que describe las atribuciones y funciones de la SRA.1 • En este contexto, es pertinente hacer un recuento de los cambios propuestos, ya que se pretende añadir nuevas tareas y atribuciones a las que ya tiene la secretaría y que están principalmente relacionadas al sector agrario. Si los cambios propuestos prosperan, la nueva entidad del gobierno federal se llamaría Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano.

Impulsar la planeación y el ordenamiento del territorio nacional, en coordinación con autoridades estatales y municipales. Con esta atribución, las cuestiones relacionadas con el desarrollo urbano del país pasarían a ser responsabilidad de la nueva secretaría. El desarrollo regional, ya que la nueva secretaría estaría encargada de aprovechar las ventajas productivas de las distintas regiones del país. Además, estaría facultada para la elaboración de los planes que el Ejecutivo federal le señale. Otra facultad es la de promover la construcción de obras de infraestructura necesarias para el desarrollo regional y urbano, todo esto en coordinación con los gobiernos locales. La planeación en políticas de vivienda.

Los cambios propuestos a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal estarían dotando a la nueva entidad de la Administración Pública Federal de las atribuciones en materia de desarrollo urbano y vivienda que ahora tiene la Secretaría de Desarrollo Social, cambiando el enfoque de ambas secretarías. Por un lado, la Secretaría de Desarrollo Social se dedicaría exclusivamente a implementar las políticas públicas y programas contra la pobreza del gobierno federal y, por otro, a la Secretaría de la Reforma Agraria se le añaden funciones importantes como la planeación del desarrollo urbano y la política de vivienda del país.

De acuerdo con la iniciativa en proceso de aprobación por el Congreso de la Unión, la nueva secretaría mantendría las atribuciones que ya tiene en relación con el sector agrario nacional, según el artículo 27 constitucional. El cambio de atribucio-

Véase la Gaceta del Senado del martes 27 de noviembre de 2012.

1

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• REPORTE CESOP NÚM. 60 • NOVIEMBRE DE 2012 •

Es pertinente señalar que el reglamento interno de la Secretaría se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 25 de abril de 2012 y es la norma en donde se detalla la estructura orgánica de la que se auxilia el secretario del ramo para el despacho de los asuntos relacionados con sus funciones. Según el artículo 2 de su Reglamento Interior, la Sagarpa cuenta, además de un oficial mayor y un abogado general, con tres subsecretarías:

SAGARPA

Jesús Mena Vázquez*

Antecedentes históricos La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa) es la dependencia del Ejecutivo federal encargada de las políticas públicas que el gobierno federal implementa en el sector rural y son la base de la producción alimentaria en el país, además de participar en las acciones de este nivel de gobierno para aumentar el desarrollo humano de la población en el sector rural.

• • •

Subsecretaria de Agricultura. Subsecretaria de Desarrollo Rural. Subsecretaria de Alimentación y Competitividad.

El artículo 7 del Reglamento Interno otorga a los titulares de cada una de estas subsecretarías facultades administrativas y técnicas para el mejor desempeño de sus funciones. Por ejemplo, las subsecretarías pueden establecer manuales de organización, normas, criterios o procedimientos de carácter técnico además de aprobar los anteproyectos de presupuesto y vigilar la correcta aplicación en las unidades a su cargo.

Aunque desde el siglo XIX existen dependencias de gobierno relacionadas con las políticas agropecuarias, fue hasta el 7 de diciembre de 1946 cuando el presidente Miguel Alemán creó la Secretaría de Agricultura y Ganadería.

En un tercer nivel jerárquico se encuentran 22 unidades administrativas, compuestas por coordinaciones y direcciones generales que atienden temas específicos relacionados con sus áreas de adscripción.

A través del tiempo se le han añadido atribuciones sobre temas hidráulicos, pesca o de desarrollo rural. Durante la administración del presidente José López Portillo las secretarías de Recursos Hidráulicos y la de Agricultura y Ganadería se fusionaron en la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos. En 1995 otra reforma posterior le quitó la competencia de los recursos hidráulicos, con lo que pasó a ser la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural.

En este nivel también se encuentran las delegaciones con que cuenta la secretaría en cada una de las entidades federativas del país y que funcionan como ventanillas para que los ciudadanos puedan solicitar recursos de los diversos programas que opera la secretaría.

En la actualidad las atribuciones de la Sagarpa se encuentran definidas en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y están relacionadas principalmente con las políticas de desarrollo rural y alimentarias, además de aplicar la normatividad vigente en materia de sanidad animal y vegetal.

Además, de la Sagarpa dependen los siguientes órganos desconcentrados: • •

* Doctor en Política por la Universidad de York, Reino Unido. Líneas de investigación: políticas culturales, asuntos indígenas. Correo electrónico: [email protected]

• •

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Agencia de Servicios a la Comercialización y Desarrollo de Mercados Agropecuarios; Colegio Superior Agropecuario del Estado de Guerrero; Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca; Instituto Nacional de Pesca;

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• • •

Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera; Servicio Nacional de Inspección y Certificación de Semillas, y Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria.

El título sexto del Reglamento Interno de la secretaría ofrece, a escala general, un recuento de las facultades que tienen los titulares de los órganos desconcentrados. El mismo reglamento en sus títulos séptimo, octavo y noveno detallan, en ese orden, las atribuciones del Colegio Superior Agropecuario del Estado de Guerrero, del Instituto Nacional de Pesca y del Servicio Nacional de Inspección y Certificación de Semillas.

Los órganos desconcentrados atienden sectores específicos y, aunque dependen jerárquicamente de la secretaría, cuentan con la estructura de recursos humanos y materiales que les permiten despachar los asuntos o prestar los servicios relacionados con su propósito.

Los programas que dependen de la secretaría se agrupan en la siguiente tabla; para cada uno de ellos se detallan los componentes respectivos:

Programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación en el año 2012 Programa

Componentes

1. Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura

a) Agrícola, Ganadero y Pesca; b) Agricultura Protegida; c) Electrificación para Granjas Acuícolas; d) Infraestructura Pesquera y Acuícola; e) Sustitución de Motores Marinos Ecológicos; f) Manejo Postproducción (incluye infraestructura, Rastros TIF, FIMAGO, PROVAR e infraestructura para centros de acondicionamiento pecuario); g) Modernización de la Flota Pesquera y Racionalización del Esfuerzo Pesquero; h) Recursos Genéticos (agrícolas, pecuarios y acuícolas).

2. Programa de Apoyo al Ingreso Agropecuario PROCAMPO Para Vivir Mejor

a) PROCAMPO: Para Vivir Mejor; b) Diesel Agropecuario / Modernización de la Maquinaria Agropecuaria; c) Diesel Marino; d) Fomento Productivo del Café, y e) Gasolina Ribereña.

3. Programa de Prevención y Manejo de Riesgos

a) Apoyo al Ingreso Objetivo y a la Comercialización (incluye agricultura por contrato y ganadería por contrato); b) Atención a Desastres Naturales en el Sector Agropecuario y Pesquero; c) Garantías (incluye garantías para adquisición de fertilizantes y desarrollo pesquero); d) Fondo de Inducción de Inversión en Localidades de Media, Alta y Muy Alta Marginación, y e) Sanidades.

4. Programa de Desarrollo de Capacidades, Innovación Tecnológica y Extensionismo Rural

a) Apoyos para la Integración de Proyectos (incluye apoyos a Organizaciones Sociales, Elaboración e Integración de Proyectos y Sistemas Producto); b) Desarrollo de Capacidades y Extensionismo Rural (incluye Capacitación Integral a productores jóvenes y mujeres rurales), y c) Innovación y Transferencia de Tecnología.

5. Programa de Sustentabilidad de los Recursos Naturales

a) Bioenergía y Fuentes Alternativas; b) Conservación y Uso Sustentable de Suelo y Agua (COUSSA); c) Disminución del Esfuerzo Pesquero; d) Inspección y Vigilancia Pesquera; e) Ordenamiento Pesquero y Acuícola; f) Producción Pecuaria Sustentable y Ordenamiento Ganadero y Apícola (PROGAN), y g) Reconversión Productiva.

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6. Programa de Acciones en Concurrencia con las Entidades Federativas en Materia de Inversión, Sustentabilidad y Desarrollo de Capacidades

7. Proyectos Estratégicos

a) Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria (PESA); b) Desarrollo de las Zonas Áridas (PRODEZZA); c) Trópico Húmedo; d) Apoyo a la Cadena Productiva de los Productores de Maíz y Frijol (Promaf) (incluye producción, variedades de alto rendimiento y semillas de frijol y maíces mexicanos criollos y de consumo nacional).

Fuente: Acuerdo por el que se dan a conocer las Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de diciembre de 2011.

En relación con el presupuesto y el personal que depende de la secretaría, dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación para 2012 la Sagarpa tiene asignados 71,378.30 millones de pesos. De éstos, la dependencia asignó a los programas que entregan subsidios a los sectores social y privado o

a las entidades federativas un total de 57,525.95 millones de pesos. El número de plazas con que cuenta la secretaría para el año 2012 asciende a 24,547. De éstas 11,783 laboran en el sector central, 3,980 en órganos desconcentrados y 8,784 en entidades federativas.

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SECRETARÍA DE RELACIONES EXTERIORES

El compromiso con el Bien Común y la dignidad de las personas debe reflejarse a su vez en una política exterior responsable, clara y activa, mediante la cual México sea un auténtico promotor del desarrollo humano de los pueblos en todos los órdenes de la vida social. La política exterior debe servir como palanca para promover el Desarrollo Humano Sustentable.

J. Guadalupe Cárdenas Sánchez*

La Secretaria de Relaciones Exteriores (SRE) es la institución encargada de la conducción de las relaciones políticas, económicas y el despacho de los asuntos diplomáticos que conciernen a nuestro país. Con 190 años de labor es una de las más antiguas de la administración pública centralizada. Actualmente México tiene presencia en casi todas las regiones del mundo.

Esto significa utilizar la política exterior para mejorar los niveles de vida de los mexicanos, tanto de los que viven en el territorio nacional como de los migrantes. De igual forma, la inserción de México en el concierto de las naciones requiere una acción resuelta que identifique nítidamente al país como una opción atractiva y segura para invertir, con la finalidad de generar los empleos que los mexicanos demandan para desarrollarse a plenitud.2

Descripción de la secretaría Atribuciones de la La SRE se encarga del manejo de las relaciones políticas, económicas y demás acciones de índole exterior que competen a nuestro país y tiene como misión:

SRE

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) detalla que para el despacho de los asuntos del orden administrativo, el Poder Ejecutivo de la Unión contará con la SRE –entre otras dependencias— para:

Ampliar y profundizar las relaciones políticas, económicas, culturales y de cooperación con las distintas regiones del mundo a favor del desarrollo integral de todos los mexicanos. Preservar y fortalecer la soberanía e independencia de México y garantizar los intereses y la seguridad nacional con base en los principios constitucionales de política exterior. Asegurar la coordinación de las acciones y programas en el exterior de los tres niveles de gobierno y los distintos poderes que incidan en las relaciones de México con otros países. Vigorizar la expresión de la identidad cultural y la imagen de México.1

Promover, propiciar y asegurar la coordinación de acciones en el exterior de las dependencias y entidades de la administración pública federal; sin afectar el ejercicio de las atribuciones que a cada una de ellas corresponda, conducir la política exterior, para lo cual intervendrá en toda clase de tratados, acuerdos y convenciones en los que el país sea parte; dirigir el servicio exterior en sus aspectos diplomático y consular en los términos de la Ley del Servicio Exterior Mexicano y, por conducto de los agentes del mismo servicio, velar en el extranjero por el buen nombre de México; impartir protección a los mexicanos; cobrar derechos consulares y otros impuestos; ejercer funciones notariales, de registro civil, de auxilio judicial y las demás funciones federales que señalan las leyes, y adquirir, administrar y conservar las propiedades de la nación en el extranjero;

Además, el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 en sus objetivos nacionales, estrategias y prioridades plantea la siguiente política exterior responsable: *Licenciado en Mercadotecnia por la Universidad de Colima. Investigador del CESOP. Líneas de investigación: participación ciudadana. Correo electrónico: mercadologo.lupiyo@gmail. com 1 Página de internet de la Secretaría de Relaciones Exteriores, disponible en www.sre.gob.mx (fecha de consulta: 26 de noviembre de 2012).

Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 20072012, México, 2007, disponible en http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx (fecha de consulta: 26 de noviembre de 2012).

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Reseña histórica

coadyuvar a la promoción comercial y turística del país a través de sus embajadas y consulados y capacitar a los miembros del Servicio Exterior Mexicano en las áreas comercial y turística.

La SRE fue creada en 1821 cuando la Regencia del Imperio Mexicano, en su calidad de Gobernadora Interina, nombró al doctor José Manuel de Herrera como el primer Secretario de Negocios y Relaciones Interiores y Exteriores, cuyas funciones consistían en atender y despachar todas las relaciones diplomáticas con las partes extranjeras.

Intervenir en lo relativo a comisiones, congresos, conferencias y exposiciones internacionales, participar en los organismos e institutos internacionales de que el gobierno mexicano forme parte; intervenir en las cuestiones relacionadas con los límites territoriales del país y aguas internacionales; conceder a los extranjeros las licencias y autorizaciones que requieran conforme a las leyes para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones en la República Mexicana; obtener concesiones y celebrar contratos, intervenir en la explotación de recursos naturales o para invertir o participar en sociedades mexicanas civiles o mercantiles, así como conceder permisos para la constitución de éstas o reformar sus estatutos o adquirir bienes inmuebles o derechos sobre ellos; llevar el registro de las operaciones realizadas conforme a la fracción anterior; intervenir en todas las cuestiones relacionadas con nacionalidad y naturalización; guardar y usar el Gran Sello de la Nación; coleccionar los autógrafos de toda clase de documentos diplomáticos; legalizar las firmas de los documentos que deban producir efectos en el extranjero, y de los documentos extranjeros que deban producirlos en la República; intervenir, por conducto del Procurador General de la República, en la extradición conforme a la ley o tratados, y en los exhortos internacionales o comisiones rogatorias para hacerlos llegar a su destino, previo examen de que llenen los requisitos de forma para su diligenciación y de su procedencia o improcedencia, para hacerlo del conocimiento de las autoridades judiciales competentes.

Para el año de 1824 se consolidó formalmente el Estado mexicano a través del establecimiento de la Constitución promulgada el 4 de octubre, en la que se señala la forma en que se han de desarrollar las relaciones internacionales y se determinan las pautas para el nombramiento y remoción de secretarios, enviados diplomáticos y cónsules. Las constituciones de 1836 y 1857 continuaron promoviendo la existencia de esta secretaría. El Decreto de mayo de 1891, emitido durante la dictadura de Porfirio Díaz, determinó la existencia de la SRE, nombre con el que hasta la fecha se conoce.4 En el periodo gubernamental de 1976, el Congreso de la Unión emitió la LOAPF, en la cual la SRE formó parte de las 18 dependencias de la administración pública federal. En 1989 se creó el decimocuarto reglamento interior de la SRE, en el que se especifican tres subsecretarías, una oficialía mayor, una consultoría jurídica, 19 direcciones generales y dos órganos desconcentrados. En 1998 el Instituto Matías Romero quedó desconcentrado y se creó el Instituto Mexicano de Cooperación Internacional. En 2004 se reformó la estructura orgánica funcional de la SRE y se integró la subsecretaría para derechos humanos y democracia a la subsecretaría para temas globales. En 2009 se publicó la versión más reciente del Reglamento Interior de la SRE.

Asimismo, la LOAPF relaciona a la SRE con otras secretarías como Medio Ambiente y Recursos Naturales (artículos 32 Bis), Energía (artículos 33), Economía (artículos 34), Educación Pública (artículos 38), Trabajo y Previsión Social (artículos 40) y Turismo (artículos 42).3

Actualmente, Enrique Peña Nieto, al tomar posesión como presidente constitucional de los Estados Unidos

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, disponible en www.diputados.gob.mx (fecha de consulta: 26 noviembre de 2012).

Francisco Israel Balderas Corona y Agustín Camacho Mario, “Las secretarías de Estado del Ejecutivo federal”, Biblioteca jurídica virtual, IIJ-UNAM, disponible en www.juridicas.unam.mx (fecha de consulta: 26 de noviembre de 2012). 4

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Mexicanos, designó a José Antonio Meade Kuribreña como titular de la cancillería. La SRE cumple 190 años como la institución ejecutora de la política exterior y por ella han pasado más de 80 cancilleres.5

Los órganos desconcentrados

El Instituto Matías Romero (IMR) El IMR fue creado con el propósito de formar y capacitar a los diplomáticos mexicanos. Una de sus principales funciones es coordinar los procesos de evaluación académica en los concursos de ingreso y ascenso del Servicio Exterior Mexicano.

Subsecretarías y órganos desconcentrados De acuerdo con el Reglamento Interior de la SER, la secretaría cuenta con cuatro subsecretarías: • • • •

Subsecretaría de Relaciones Exteriores. Subsecretaría para América del Norte. Subsecretaría para América Latina y el Caribe. Subsecretaría para Asuntos Multilaterales y de Derechos Humanos.

El Instituto de los Mexicanos en el Exterior (IME) El objetivo del IME es promover estrategias, integrar programas, recoger propuestas y recomendaciones de las comunidades, sus miembros, sus organizaciones y órganos consultivos, tendientes a elevar el nivel de vida de las comunidades mexicanas en el extranjero, así como ejecutar las directrices que emanen del Consejo Nacional para las Comunidades Mexicanas en el Exterior.

Aunado a lo anterior, el titular de la secretaría cuenta con más unidades administrativas para el desahogo de los asuntos de su competencia, como una oficialía mayor, una consultoría jurídica, 28 direcciones generales, tres órganos administrativos desconcentrados, dos secciones mexicanas de las comisiones internacionales de límites y aguas, y las delegaciones.

La Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Amexcid) Misiones de México en el mundo El propósito fundamental de la Amexcid consiste en la promoción del desarrollo humano sustentable alentando para tales efectos la concertación, fomento y coordinación de acciones de cooperación internacional desplegadas por las dependencias y entidades del gobierno federal.

En la actualidad México tiene más de 140 representaciones en todo el mundo. Cuenta con 75 embajadas: 27 en América, 21 en Europa, 18 en Asia, 7 en África y 2 en Oceanía; además, tiene 66 consulados y 2 secciones consulares con el objetivo de proteger —de conformidad con los principios y normas del derecho internacional— la dignidad y los derechos de los mexicanos en el extranjero, mantener y fomentar las relaciones entre México y los miembros de la comunidad internacional, intervenir en la celebración de tratados, así como cuidar el cumplimiento de los tratados de los que México es parte y de las obligaciones internacionales que corresponden, promover el conocimiento de la cultura nacional en el exterior y ampliar la presencia de México en el mundo.6

Programas más importantes de la SRE Programa Especial de Protección y Asistencia Consular a los Mexicanos en el Exterior (PEPAC) Este programa fue diseñado por la SRE para fortalecer la promoción y defensa de los derechos de los mexicanos que radican fuera del territorio nacional. Dichas acciones se implementan en los siguientes ámbitos: jurídico-administrativo, comunitario, fronterizo, diplomático y de nuevos aliados estratégicos, económico e imagen.

Página de Internet de la Secretaría de Relaciones Exteriores, disponible en www.sre.gob.mx (fecha de consulta: 26 de noviembre de 2012). 6 Idem. 5

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correspondientes a la nómina de marzo de 2012, el personal adscrito en México es de 3,253 servidores públicos, de los cuales 1,785 son mujeres (55%) y 1,468 son hombres (45%). El presupuesto autorizado para el ejercicio fiscal 2012 asciende a 3,541.4 millones de pesos, 62.6% para el exterior y 37.4% para la cancillería.7

Programa de Repatriación Voluntaria al Interior (PRVI) El programa tiene como objetivo evitar el fallecimiento de personas que intentan ingresar a Estados Unidos de manera indocumentada por las rutas de alto riesgo y peligrosidad en la zona desértica de Sonora y Arizona durante los meses en que se registran las temperaturas más altas. Se ofrece a las personas detenidas por las autoridades estadounidenses la posibilidad de regresar sin costo alguno y de manera segura a sus comunidades de origen, para que no expongan nuevamente sus vidas en un reintento de cruzar.

Presupuesto La Cámara de Diputados autorizó a la SRE un presupuesto para el ejercicio de 2012 de 6,116.4 millones de pesos, de los cuales 58% se dedica al pago de servicios personales (3,541.3); 35% a gastos de operación (2,162.3); 5% a otros gastos corrientes (320.8), y 2% a inversión física (91.8).

Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales México-Canadá (PTAT)

Las secretarías que reciben mayor cantidad de recursos son la Secretaría de Educación Pública (251,764.5 millones de pesos), Salud (113,479.6), Comunicaciones y Transportes (85,544.03), Desarrollo Social (84,859.8) y Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (71,378.3).8

El PTAT ha demostrado ser un modelo de cooperación internacional en la materia, el cual ha mantenido un movimiento migratorio de trabajadores de manera regulada, digna y efectiva.

Programa de Asistencia Jurídica a Casos de Pena Capital en Estados Unidos

Del presupuesto otorgado a la SRE (6,116.4 millones de pesos), la Subsecretaría de Relaciones Exteriores es la que recibe más recursos (1,837.3). Los gastos que encabezan esta cuenta son las remuneraciones al personal de carácter permanente (974.4) y los servicios oficiales (601.05); a su vez, la dirección general con más recursos es la Dirección General para Europa (433.4) y la gran parte de lo asignado (409.1) se va a otros servicios generales.

A través del Programa se brinda asistencia jurídica especializada a connacionales que han sido sentenciados a la pena de muerte, y a aquellos que enfrentan procesos judiciales que podrían derivar en la imposición de dicha condena en ese país.

Transparencia

Personal adscrito De acuerdo con el Sexto Informe de Labores de la SRE, en la cancillería laboran 4,361 servidores públicos, de los cuales 2,249 son mujeres (51.57%) y 2,112 hombres (48.43%). De este universo, 1,108 son miembros del Servicio Exterior Mexicano acreditados en el exterior: 40% son mujeres y 60% son hombres. De conformidad con las cifras

Secretaría de Relaciones Exteriores, Sexto Informe de Labores, disponible en www.sre.gob.mx (fecha de consulta: 26 de noviembre de 2012). 8 Cámara de Diputados, Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2012, disponible en www.diputados. gob.mx (fecha de consulta: 26 de noviembre de 2012). 7

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• CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA •

Tabla de indicadores del programa sectorial de relaciones exteriores 2007-2012 Situación 2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012 p/

Meta 2012

Eventos de promoción cultural en países con prioridad en los lineamientos de política exterior de México.¹

521

885

880

1,077

1,299

1,512

939

3,600

Actividades de promoción económica en el exterior.

10

11

14

12

15

13

6

72

Reuniones para seguimiento y evaluación de relaciones económicas bilaterales.

100

176

173

174

247

279

101

684

Participación en Organizaciones Internacionales.²

12

12

12

12

12

12

12

12

Actividades y acciones bilaterales y regionales.³

340

370

390

350

342

340

134

2,040

Acciones relevantes de política exterior en América del Norte.³

130

140

148

144

147

146

83

804

Atención de asuntos de asesoría y asistencia legal, repatriación y otras acciones de protección y asistencia consular a mexicanos en el exterior.

105,925

125,225

125,629

11,383

128,819

144,847

88,899

785,450

Eventos políticos de alto nivel y reuniones institucionales con Europa, Asia Central, Asia-Pacífico, África y Medio Oriente.

20

32

124

104

107

101

65

140

Proyectos de cooperación internacional en ejecución.

135

140

145

166

150

166

123

870

1,200

1,996

1,728

1,665

1,641

1,542

988

7200

Atención a casos de denuncia por presuntas violaciones a derechos humanos en México con vistas a su solución.

101

181

144

100

159

119

94

480

Eventos de capacitación para preparar a personal del SEM, SRE y dependencias públicas en temas de política exterior.

28

33

42

34

53

73

25

168

Foros de análisis y mecanismos de difusión sobre temas de política exterior de México.

60

69

84

68

93

97

53

420

Concepto

Becas a estudiantes nacionales y extranjeros.*

¹ Se refiere a la labor de difusión realizada por las representaciones diplomáticas de México en el mundo. ² Considerados en el Índice de Globalización que elabora anualmente la revista Foreign Policy, AT Kearney. ³ Encuentros y contactos bilaterales en los diversos niveles del gobierno; coordinación con otras dependencias para la realización de las reuniones de los mecanismos bilaterales; promoción de acuerdos que permitan la vinculación política, económica y cultural. * Se refiere a los programas de becas para extranjeros en universidades e instituciones de enseñanza superior en México, así como las que ofrecen gobiernos extranjeros en el exterior a mexicanos. p/ Para 2012 se presentan cifras preliminares al segundo trimestre. Las cifras de la Gestión de la Red Consular se reportan al mes de junio. Fuente: Secretaría de Relaciones Exteriores, Sexto Informe de Labores, disponible en www.sre.gob.mx (fecha de consulta: 26 de noviembre de 2012).

52

Reportes CESOP 2007

Gustavo Meixueiro Nájera Encargado de la Dirección General

Francisco J. Sales Heredia Director de Estudios Sociales Gustavo Meixueiro Nájera Director de Estudios de Desarrollo Regional Efrén Arellano Trejo Encargado de la Dirección de Opinión Pública Ernesto Cavero Pérez Subdirector de Análisis y Procesamiento de Datos María del Pilar Cachón de la Riva Coordinadora Técnica Glen Antonio Magaña Roberts Coordinador de Vinculación y Difusión

Juan Pablo Aguirre Quezada J. Guadalupe Cárdenas Sánchez Gabriel Fernández Espejel José de Jesús González Rodríguez Cornelio Martínez López Jesús Mena Vázquez Salvador Moreno Pérez Alejandro Navarro Arredondo Gabriela Ponce Sernicharo Investigadores Trinidad Otilia Moreno Becerra Elizabeth Cabrera Robles Karen Nallely Tenorio Colón Miguel Ángel Torhton Granados Luz García San Vicente Apoyo en Investigación Alejandro López Morcillo Editor José Olalde Montes de Oca Asistente Editorial

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

38. 39.

2008 40. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18.

Calidad de vida Sector energético El combate a la pobreza Opinión pública y gestión legislativa Infraestructura Competitividad y desarrollo Medio ambiente Glosa del Segundo Informe de Gobierno Presupuestos de Egresos de la Federación 2009 Políticas públicas

41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48.

19. 20. 21. 22. 23. 24. 25.

27. 28.

La nueva presidencia de Estados Unidos Proceso electoral 2009 Crisis económica Influenza en México Cambio climático Evaluación de la jornada electoral El recorte del presupuesto y su impacto en el desarrollo económico y social Temas selectos de la glosa del Tercer Informe de Gobierno Presupuesto social Crisis del agua

49. 50.

51. 52. 53. 54. 55. 56. 57.

2010 58. 29. 30.

Rumbo al centenario de la Revolución Reforma política

Reforma fiscal Reforma del Congreso Órganos electorales locales Elecciones locales 2010 en el centro-norte Elecciones locales 2010 en el centro-sur Migración México-Estados Unidos Los indicadores de buen gobierno en México y el trabajo legislativo Panorámica sobre la transparencia y el acceso a la información en México Revisión de las políticas públicas del Cuarto Informe de Gobierno Apuntes para el análisis presupuestal 2011

2011

2009

26.

Reporte CESOP, núm. 60, noviembre de 2012. Publicación mensual del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, LXII Legislatura. Av. Congreso de la Unión 66, Edificio I, primer piso, Col. El Parque, México, D.F., C.P. 15960. Tel. 5036 0000 ext. 55237. Correo electrónico: [email protected]. mx • Los artículos contenidos en esta publicación son elaborados por los investigadores del CESOP y las opiniones vertidas no reflejan la postura de la Cámara de Diputados.

Trabajo Relación México-Estados Unidos Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 Seguridad pública Glosa del Primer Informe de Gobierno Proceso de Reforma del Estado Evaluación y gestión pública Poder Legislativo y opinión pública

31. 32. 33. 34. 35. 36. 37.

59

Telecomunicaciones Seguridad social en México Avances en la implementación de la reforma penal Análisis de resultados del Censo 2010 Reforma política Cambio climático Crisis económica internacional los posibles efectos en México Glosa del Quinto Informe de Gobierno (Políticas interior y económica) Glosa del Quinto Informe de Gobierno (Políticas social y exterior) Una perspectiva de opinión pública 2012 Residuos sólidos urbanos en México Mujeres y elecciones Jóvenes: optimismo moderado Algunas notas sobre la opinión pública Elecciones 2012 (Tomo I) Elecciones 2012 (Tomo II) Algunos temas de la agenda en la LXII Legislatura Glosa del Sexto Informe de Gobierno (Políticas interior, económica, social y exterior) Temas selectos para el presupuesto de 2013

Todos los documentos pueden consultarse en la página de internet: www.diputados.gob.mx

REPORTE CESOP Núm. 60 • NOVIEMBRE de 2012

EPORTE ESOP

REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL VOLUMEN II

Núm. 60 • Noviembre de 2012

2

Secretaría de Hacienda y Crédito Público Gabriel Hernández Espejel

8

Secretaría de la Función Pública Salvador Moreno Pérez

14

Secretaría de Economía Gabriel Hernández Espejel

19

El sector trabajo y previsión social. Datos generales, objetivos sectoriales y evaluación del desempeño José de Jesús González Rodríguez

24

Secretaría de Energía Juan Pablo Aguirre Quezada

29

Secretaría de Turismo Gustavo Meixueiro Nájera y Miguel Ángel Torhton Granados

35

Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Infraestructura para el desarrollo Salvador Moreno Pérez

43

Secretaría de la Reforma Agraria Jesús Mena Vázquez

45

Sagarpa Jesús Mena Vázquez

48

Secretaría de Relaciones Exteriores J. Guadalupe Cárdenas Sánchez

Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública Cámara de Diputados LXII Legislatura