171 La necesidad de trazar una senda que no nos deje en la cuneta de lo irreversible, nos ha llevado a preparar dos números que, bajo el epígrafe de “Reflexiones para una agenda política:”, ofrecen un contenido diferente. El anterior estuvo más enfocado a un marco exploratorio sobre la estructura y el contexto, y este que el lector tiene en sus manos ofrece propuestas políticas más concretas.

171

Existen motivos para la esperanza, para construir una sociedad que se asiente sobre otros valores o principios, con experiencias que ya han demostrado su viabilidad, pero en el campo de las propuestas políticas, exige una voluntad audaz para hacerse cargo del compromiso concreto. Es un momento adecuado para construir una nueva propuesta, para recuperar la confianza perdida y apostar por la persona y el reconocimiento de su dignidad. Este es el espíritu que anima las contribuciones de este monográfico de Documentación Social dedicado a propuesta concretas en política social, porque las políticas sociales son reflejo de la sociedad, de su desarrollo centrado en las personas, o de su rendición a lo económico.

2013

Reflexiones para una agenda política: algunas propuestas Reflexiones para una agenda política: algunas propuestas

Monografía La utopía de un gobierno de la humanidad. Daniel Innerarity

Construyendo una agenda en políticas sociales. Fernando Fantova

La justiciabilidad de los derechos económico-sociales en Europa. Paula García Pedraza

Dime qué sanidad tienes, y te diré qué sociedad quieres. Pedro Fuentes Rey

La participación de las familias en la escuela: una cuestión pendiente. Jordi Garreta Bochaca

Grandes áreas urbanas: conflictos postindustriales y retos políticos. Juan José Villalón Ogáyar

Tribuna Abierta Crisis económica y pobreza en Canarias. Vanessa del Pino González García, C. Delia Dávila Quintana y Santiago Rodríguez Feijoó

La integración conceptual de derechos humanos y desarrollo en el debate universalidad-especificidad de los derechos.

ISSN 0417-8106

Ignacio Aymerich Ojea

Derechos humanos, desarrollo humano y ciudadanía universal. Referencias éticas. Xabier Etxeberria

Últimos títulos publicados Euros

.

N.º 144 La prostitución, una realidad compleja ............................................................................................................. 11,75 N.º 145 Re-pensar la intervención social ................................................................................................................................... 11,75 N.º 146 Responsabilidad Social de la Empresa .............................................................................................................. 11,75 N.º 147 Migraciones y desarrollo .......................................................................................................................................................... 11,75 N.º 148 La mediación: caja de herramientas ante el conflicto social ............................................. 12,20 N.º 149-150 50 Aniversario de Documentación Social: análisis, acción, desarrollo ... 16,00 N.º 151 Identidad y procesos de cambio ................................................................................................................................... 12,20

171

N.º 152 Sociedad civil y nuevos movimientos sociales ..................................................................................... 12,20 N.º 153 Acciones para un futuro sostenible ......................................................................................................................... 12,70

Revista de estudios sociales y de sociología aplicada

N.º 154 Dilemas de la Política Social .............................................................................................................................................. 12,70 N.º 155 Crisis del medio rural: procesos sustentables y participativos .................................... 12,70

2013

N.º 156 Ciudadanía del consumo: hacia un consumo más responsable.................................... 12,80

Director: Sebastián Mora

N.º 157 Nueva estrategia Europea: ¿Hacia qué modelo social?............................................................... 12,80

Director Técnico: Francisco Lorenzo

N.º 158 Consecuencias económicas y sociales de la crisis mundial................................................. 12,80 N.º 159 Ciudadanía Universal y Democracia a Escala Humana............................................................. 13,10

Edición:  Cáritas Española. Editores

N.º 160 Voluntariado: presencia y transformación social................................................................................. 13,10

Embajadores, 162 28045 Madrid Tel. 914 441 000 – Fax 915 934 882 [email protected] www.caritas.es

N.º 161 Miedo, inseguridad y control social......................................................................................................................... 13,10 N.º 162 La discriminación étnica hacia la población inmigrante: un reto para la cohesión social.................................................................................................................................................................... 13,10 N.º 163 La educación formal y los procesos de inclusión social........................................................... 13,10

Suscripciones: Distribución:

N.º 164 Los valores culturales ¿factores de desarrollo humano?.......................................................... 13,10

 ervicio de Publicaciones S Embajadores, 162 28045 Madrid Tel. 914 455 300 – Fax 915 934 882 [email protected]

N.º 165 Los bienes comunes: cultura y práctica de lo común.................................................................... 13,10

En librerías Distrifer Libros Valle de Tobalina, 32, naves 5 y 6 Tel. 917 962 709 – Fax 917 962 677 28021 Madrid

N.º 166 De la coyuntura a la estructura: los efectos permanentes de la crisis................. 13,10 N.º 167 Vivir sencillamente para que otros, sencillamente, puedan vivir: Teorías...... 13,10 N.º 168 Vivir  sencillamente para que otros, sencillamente, puedan vivir: Propuestas y experiencias................................................................................................................................................................................................ 13,10

Condiciones de suscripción y ventas:

N.º 169 Transformaciones del mercado laboral en el tercer milenio.............................................. 13,10

Precio de un número: 13,10 euros (América: 13,10 euros más gastos de envío)

N.º 170 Reflexiones para una agenda política: debates estructurales y desigualdad social........................................................................................................................................................................................................................... 13,10

Suscripción a cuatro números: España: 32,00 euros Europa: 43,00 euros América: 72,50 dólares

Próximo título N.º 172 La agenda internacional del desarrollo tras el año 2015............................................................... 13,10

(IVA incluido)

Reflexiones para una agenda política: algunas propuestas Coordinación del número:

CONSEJO DE REDACCIÓN

objetivos DOCUMENTACIÓN SOCIAL es una revista de ciencias sociales y de sociología aplicada. Desde su inicio en 1957 aborda las cuestiones referidas al desarrollo social combinando el análisis y el diagnóstico riguroso con la formulación de propuestas para su aplicación. Este objetivo se concreta en tres ejes temáticos. El primero es el análisis de la estructura social y la desigualdad, en el que se abordan los temas relacionadas con la pobreza y la exclusión, los procesos de desigualdad social y los colectivos desfavorecidos. Como segundo, los actores sociales, el Tercer Sector y su papel, así como sus políticas y sus propuestas referidas a los ámbitos del desarrollo social, en especial a las estructuras sociales y a la desigualdad. Y el tercero, las estructuras internacionales y sus efectos en el desarrollo y en la pobreza en el mundo, así como la cooperación internacional y el papel de los organismos multilaterales para el desarrollo. Todos los artículos publicados son evaluados de forma anónima. DOCUMENTACIÓN SOCIAL está incluida en LATINDEX, ISOC, SOCIOLOGICAL ABSTRAC, RAS, DIALNET, PSICODOC, SUMARIS CBUC, ULRICH’S, DICE, RESH y en el listado de Revistas Fuente en Sociología (IN~RECS).

171 Director: Sebastián Mora. Servicios Generales de Cáritas Española Director Técnico: Francisco Lorenzo. Fundación FOESSA Consejo de Redacción: Jaime Atienza. Intermón Oxfam. José Antonio Alonso. Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI). Director Universidad Complutense de Madrid. Pedro José Cabrera Cabrera. Dpto. de Sociología y Trabajo Social. Universidad Pontificia Comillas de Madrid. Antonio Elizalde. Universidad Bolivariana de Chile. Félix García Moriyón. Universidad Autónoma de Madrid. Germán Jaraíz Arroyo. Universidad Pablo Olavide. Miguel Laparra Navarro. Dpto. Trabajo Social. Universidad Pública de Navarra. Manuela Mesa Peinado. Presidenta de la Asociación Española de Investigaciones para la Paz. Teresa Montagut Antoli. Dpto. Teoría Sociológica. Universidad de Barcelona. Víctor Renes. Servicios Generales de Cáritas Española. Enrique del Río Martín. Director PROEMPLEO Sociedad Cooperativa. Imanol Zubero. Dpto. de Sociología. Universidad del País Vasco. José Manuel López Rodrigo. Fundación Tomillo. Consejo Asesor: Julio Alguacil Gómez. UC3M. Rafael Aliena. UV. Ana Arriba. UAH. Juana Aznar. UMH. Julio Bordas. UNED. Olga Cantó Sánchez. Univ. Vigo. María Antonia Carbonero. Univ. Illes Balears. Concha Carrasco. UAH. Pedro Castón Boyer. UGR. Pedro Chaves Giraldo. UC3M. Delia Dávila Quintana. Univ. Las Palmas de Gran Canaria. Natividad de la Red. UVa. Coral del Río. Univ. Vigo. Gonzalo Fanjul. +Social. Josefa Fombuena. UV. Carlos García Serrano. UAH. Jordi Garreta Bochaca. UDL. Emilio Gómez Ciriano. UCLM. Jorge Guardiola. UGR. Jordi Guiu. UPF. Enrique Lluch Frechina. Univ. CEU Cardenal Herrera. Graciela Malgesini. EAPN-ES. Miguel Ángel Malo. USAL. Vicente Marbán. UAH. Pau Mari-Klose. UB. Flavio Marsiglia. School of Social Work – SIRC Director. Bibiana Medialdea. UCM. Fausto Miguelez. UAB. Francisco Javier Moreno Fuentes. CSIC. Antonio Moreno Mejías. Centro de Recursos para Asociaciones de Cádiz y la Bahía. Rosalía Mota López. U. Comillas. Ricardo Pagán Rodríguez. UMA. Jesús Pérez. UNEX. Begoña Pérez Eransus. Univ. Pública de Navarra. Jorge Rodríguez Guerra. ULL. José Juan Romero. ETEA. Esteban Ruiz Ballesteros. UPO. María Rosario Sánchez Morales. UNED. Sebastián Sarasa. UPF. Constanza Tobío Soler. UC3M. Teresa Torns. UAB. Fernando Vidal. U. Comillas. Cristina Villalba Quesada. UPO. Juan José Villalón Ogáyar. UNED. Ángel Zurdo. UCM. Redacción de la Revista: Embajadores, 162 1ª planta 28045 Madrid

Tel. 91 444 13 35 [email protected]

DOCUMENTACIÓN SOCIAL no se identifica necesariamente con los juicios expresados en los trabajos firmados. Los artículos publicados en esta revista no pueden ser reproducidos total ni parcialmente sin citar la procedencia. © Cáritas Española. Editores ISSN: 0417-8106

ISBN: 978-84-8440-582-5

Depósito Legal: M. 4.389-1971

Preimpresión e impresión: $GYDQWLD&RPXQLFDFLyQ*UiILFD6$‡ *HWDIH

Sumario 

Presentación Juan J. López Jiménez

7

.......................................................................................................................................

Monografía

1

La utopía de un gobierno de la humanidad. Daniel Innerarity

2

........................................................................................................................

...............................................................................................................

61

Dime qué sanidad tienes, y te diré qué sociedad quieres. Pedro Fuentes Rey

5

37

La justiciabilidad de los derechos económicosociales en Europa. Paula García Pedraza

4

17

Construyendo una agenda en políticas sociales. Fernando Fantova

3

.........................................................................................................................

.........................................................................................................................

81

La participación de las familias en la escuela: una cuestión pendiente. Jordi Garreta Bochaca

...............................................................................................................

101

Documentación Social 171

3

Sumario

6

Grandes áreas urbanas: conflictos postindustriales y retos políticos. Juan José Villalón Ogáyar

......................................................................................................

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Tribuna Abierta

1

Crisis económica y pobreza en Canarias. Vanessa del Pino González García, C. Delia Dávila Quintana y Santiago Rodríguez Feijoó ..............................................................................................

2

La integración conceptual de derechos humanos y desarrollo en el debate universalidad-especificidad de los derechos. Ignacio Aymerich Ojea

3

147

............................................................................................................

169

Derechos humanos, desarrollo humano y ciudadanía universal. Referencias éticas. Xabier Etxeberria

...........................................................................................................................

191

Informe sobre el impacto de la crisis financiera y económica en los derechos humanos. ...............................................

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Documentación

1

4

Documentación Social 171

Sumario

Reseñas bibliográficas

1

La lucha por la justicia. Selección de textos de Ignacio Ellacuría (1969-1989). Eduardo Ibáñez Ruiz del Portal.................................................................................

2

El empleo de las personas vulnerables: una inversión social rentable. Evaluación de impacto del programa operativo plurirregional lucha contra la discriminación. Rafael del Río Sendino, Miguel Carballeda Piñeiro, Juan Manuel Suárez del Toro y Pedro Puente Fernández

3

229

.................

232

El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo 2013. Las múltiples dimensiones de la seguridad alimentaria. Organización de las Naciones Unidas para la alimentación y la agricultura ..............................................................................................................................

235

Documentación Social 171

5



Presentación

En los últimos datos del Instituto Nacional de Estadística se constata el progresivo empobrecimiento de la sociedad y la brecha de la desigualdad social que recorre este país a través de varios indicadores. Es la «pobreza creciente y los derechos menguantes» que caracteriza el momento que estamos atravesando. Las formas de pobreza más severas han aumentado alcanzando 3 millones las personas que viven con menos de 300 € al mes. En el año 2013 casi 700.000 hogares no tenían ningún ingreso según la Encuesta de Población Activa. Pero no sólo la pobreza económica, también la exclusión más severa ha crecido con la crisis significativamente. El panorama que ofrece la estructura social de la sociedad española con el paso de la crisis económico-financiera es de retroceso. Si antes de la crisis (2007) la mitad de las personas estaban en una situación de integración plena, en el 2013 apenas superan un tercio. Han aumentado la precariedad y la exclusión, de manera que una cuarta parte de la población española está en situación de exclusión moderada o severa, alcanzando a 11,7 millones de personas(1). Los problemas sociales han crecido y se han ido acumulando en los hogares. Empleo, salud y vivienda —por este orden—, son los principales ejes en (1)

Cinco millones de personas están en situación de exclusión severa, casi el doble de los que había en el año 2007.

Documentación Social 171

7



Presentación

Presentación

los que más ha crecido el proceso de exclusión de las personas. Desde la perspectiva del mercado laboral, el desempleo ya no es el único azote que nutre la exclusión social. El empleo precario que se está creando contribuye cada vez más al crecimiento de los working poor, de manera que tener trabajo hoy en día no es una garantía suficiente de integración —ni siquiera precaria. Una de las secuelas más lacerantes de la crisis es el aumento de la desigualdad en España, que nos ha situado a la cabeza de Europa. Sistemas como la educación o la sanidad que nos igualaban como ciudadanos, han sido alterados con reformas que han mermado principios básicos de acceso y de disfrute universal de derechos. Pronto empezaremos a ver las consecuencias de la incidencia provocada en el sistema de pensiones y sus efectos sobre la igualdad y el empobrecimiento de las personas mayores. De hecho, sólo el sistema de pensiones es responsable de un punto menos de desigualdad en la sociedad española en el indicador 80/20 de Eurostat, donde la desigualdad es del 7,2 para la población total en el 2012, y asciende al 8,1 al considerar la población de menos de 65 años de edad. Las reformas y recortes están deteriorando los derechos de las personas conquistados desde hace varias generaciones. Más allá de la excusa contable-económica de la crisis, las reformas en sanidad o en educación suponen cambios estructurales hacia un nuevo modelo de sociedad que pretende dar al traste con un siglo de conquistas sociales. La cobertura de protección por desempleo pasa del 80 al 60%; los requisitos de acceso a las Rentas Mínimas se han endurecido, así como los retrasos y la reducción de presupuesto para las partidas sociales; en el caso concreto del gasto educativo la reducción ha sido del 10%; y en la sanidad se han afectado los principios básicos de universalidad, gratuidad y carácter público, como señala uno de los autores en este número de la revista. Las familias empiezan a estar desbordadas, como indican los informes del Observatorio de la Realidad Social de Cáritas. Pero a pesar de este deterioro social, las relaciones sociales siguen siendo un extraordinario baluarte en la calidad del capital social en España. No sólo lamentamos la invisibilidad ante la pobreza y la exclusión de tantas personas y familias, sino también la insensibilidad, porque provoca la desaparición de la agenda de las actuaciones políticas prioritarias. Negar esta realidad es mirar hacia otro lado, y en esto, los gobiernos —sean del signo que sean— tienen una asignatura pendiente desde hace décadas: atravesar esta realidad. Incluso afirmar que los datos —siendo oficiales— no se corresponden con la realidad en aras de una crítica al relativismo tecnicista que siempre ha existido y existirá (no sólo en lo social, también en lo económico), es un

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Documentación Social 171



Presentación

Como indicábamos en el número anterior, la necesidad de trazar una senda que no nos deje en la cuneta de lo irreversible, nos ha llevado a preparar dos números que, bajo el epígrafe de «Reflexiones para una agenda política», ofrecen un contenido diferente. El primero estuvo más enfocado a un marco exploratorio sobre la estructura y el contexto, y este segundo ofrece propuestas políticas más concretas.

Presentación

débil ejercicio de representatividad de los ciudadanos, especialmente de los más desfavorecidos. Los que más debiéramos cuidar.

Existen motivos para la esperanza, para construir una sociedad que se asiente sobre otros valores o principios, con experiencias que ya han demostrado su viabilidad, pero en el campo de las propuestas políticas, exige una voluntad audaz para hacerse cargo del compromiso concreto. Es un momento adecuado para construir una nueva propuesta para recuperar la confianza perdida y apostar por la persona y el reconocimiento de su dignidad. Este es el espíritu que anima las contribuciones de este monográfico de Documentación Social dedicado a propuestas concretas en política social, porque las políticas sociales son reflejo de la sociedad, de su desarrollo centrado en las personas, o de su rendición a lo económico. En La utopía de un gobierno para la humanidad, Daniel Innerarity nos hace tomar conciencia de los problemas y las estrategias globalizados que son comunes a muchos países. Para afrontarlo, se fundamenta la necesidad de un nivel de gobernanza humanitaria a escala global en correspondencia con la naturaleza común de los bienes. El Estado, por sí solo, no es capaz de afrontar determinadas cuestiones, y la escala global es muy débil para hacerles frente. Los procesos de interdependencia no tienen por qué llevar a la pérdida de la política, y audazmente, propone un horizonte, la política de la humanidad, y una hoja de ruta: «la democratización en el interior de nuestras sociedades debe ser extendida a los espacios deslimitados y a los procesos transnacionales». Fernando Fantova nos presenta en Elementos para una agenda de políticas sociales una contribución en torno al concepto de política social (o políticas sociales) desde donde construye una propuesta operativa de estructuración de las políticas sectoriales, transversales e intersectoriales. Lo importante es abrir este debate y evitar «la tentación de la improvisación, el oportunismo y la arbitrariedad» acumulativa y desarticulada con el paso del tiempo. Analiza el actual contexto de globalización, mercantilización, individualización, crisis del empleo, crisis de los cuidados y crisis del Estado, para pasar a revisar algunas de las principales aportaciones estructuradas al debate: Community Care, inclusión activa, Big Society, gestión social del riesgo, Second Welfare, Inversión Social, economía feminista, planificación centrada en la persona e Documentación Social 171

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Presentación

Presentación

innovación social. El artículo, finaliza seleccionando algunos elementos que permiten proponer una agenda para la innovación en políticas sociales basada —fundamentalmente— en la gestión del conocimiento y la política basada en la evidencia, la incorporación del enfoque comunitario y de la diversidad en el mundo de la ocupación, la simplificación y mejora conjunta de las políticas de garantía de ingresos y fiscal, el fortalecimiento de los servicios sociales y la coordinación sociosanitaria y la búsqueda de nuevas sinergias entre la esfera pública, mercantil, comunitaria y voluntaria en la construcción de una nueva red de contratos sociales. El artículo invita a atravesar con audacia política algunos de los «lugares de encuentro». En este número hemos puesto especial atención a tener muy presente el tema de los derechos con el fin de contribuir a su sostenimiento —y crecimiento— para que ofrezcan un grado de protección mínimo para vivir con dignidad. Paula García nos presenta el impacto regresivo de los derechos económicos y sociales (sanidad, educación, vivienda o seguridad social) a consecuencia de las medidas de austeridad aplicadas para contrarrestar la crisis económica y financiera desde el año 2008 en Europa. En La justiciabilidad de los derechos económico-sociales en Europa se pone de manifiesto el menor rango que tienen estos derechos en el marco europeo en comparación con los derechos civiles o políticos y en comparación con el orbe internacional. La opción ideológica por el libre mercado y la no intervención del Estado en asuntos económicos marcan esta tendencia por la que no se garantizan los principios de indivisibilidad, universalidad e interdependencia de los derechos humanos. Una cuestión ideológica con consecuencias prácticas al no poder ser exigidos por más de 820 millones de ciudadanos ante una autoridad judicial supranacional. La contribución siguiente de Pedro Fuentes aporta un enfoque específico sobre el sistema sanitario español. El elocuente título de este artículo —Dime qué sanidad tienes, y te diré qué sociedad quieres—, nos invita a reconocer el lugar que ocupa España en comparación con otros países del mundo en relación a su sistema nacional de salud. El análisis parte de la tipología establecida por Terris a finales de los 70: sistemas de asistencia pública (neoliberal), seguro nacional de salud (Bismarck) y servicio nacional de salud (Beveridge), comparando los sistemas sanitarios de países representativos de esta tipología como son Alemania, España, Reino Unido y Estados Unidos. A través de indicadores económicos de financiación, de eficiencia (desempeño) y de cobertura, concluye que el sistema español es «el más barato, sostenible, eficiente y equitativo». A continuación analiza el sistema sanitario en España que, caracterizado por ser universal, público y gratuito, se ha visto reformado estructuralmente al incidir sobre los principios más básicos del mismo. Más allá de la contabilidad

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Presentación

Otro aspecto singular de la política social es el ámbito de la educación, y en este número, Jordi Garreta pone el acento sobre la participación social de la familia en la escuela a través de una investigación. En La participación de las familias en la escuela: una cuestión pendiente, el autor muestra el divorcio entre un discurso instalado y una práctica diversa. La demostración científica y empírica evidencia el valor de la participación en la escuela, pero la práctica muestra que es necesario profundizar con detalle, dada la diferente perspectiva ofrecida por los actores que intervienen en la relación familia-escuela (la familia, los docentes, los representantes del AMPA o el equipo directivo del centro educativo), en cuanto a cómo se define y se entiende la participación. Los resultados destacan, entre otras cuestiones, la necesidad de potenciar la participación en los centros escolares, mejorar la formación y sensibilización de los docentes sobre los efectos beneficiosos de la implicación parental, ayudar a las familias en la definición y gestión de los proyectos escolares/educativos para sus hijos y sensibilizar sobre la importancia que tiene su participación, así como la necesidad de seguir investigando para definir qué factores son importantes para generar dinámicas positivas de participación en los centros escolares.

Presentación

económica, el autor defiende que esta modificación del modelo sanitario supone un cambio de rumbo hacia otro modelo de sociedad.

Por último, Juan José Villalón en Grandes áreas urbanas: conflictos postindustriales y retos políticos, constata que la evolución de gran número de ciudades afecta a dos grandes cambios esenciales: la organización del territorio y el desarrollo del modelo social de Estado. El vector principal del cambio ha sido la Globalización de las Sociedades Tecnológicamente Avanzadas. Este proceso ha impulsado la primacía de la economía del conocimiento sobre la economía industrial en general y, en particular, en las grandes ciudades. Éstas se han convertido en lugares centrales del nuevo sistema económico mundial. Y, a la vez, transforman el sistema de estratificación social con una estructura ocupacional dual y el aumento de la desigualdad, porque «la economía global tiende a producir desequilibrio en la distribución de la riqueza y la renta». Las ciudades van formando parte, cada vez más, de una red competitiva de nodos que se conectan a escala mundial. Su configuración futura ofrece un panorama en el que el autor se pregunta por las «islas de exclusión» que se generarán, y por la inercia a negar la ciudadanía desde la clase cosmopolita que promueve su globalización. En la sección Tribuna Abierta encontramos dos artículos de distinta naturaleza. Por un lado, Vanessa del Pino, Delia Dávila y Santiago Rodríguez nos presentan el impacto de la Crisis económica y pobreza en Canarias, siendo una región que regularmente ofrece los valores más elevados de pobreza relativa de Documentación Social 171

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Presentación

Presentación

España —más de un tercio de su población está bajo el umbral de la pobreza—, ha sido la comunidad autónoma que más ha aumentado este indicador de pobreza relativa en el periodo de crisis 2007-2011. La feminización de la pobreza se hace patente al analizar la brecha entre hombres y mujeres como sustentadores principales del hogar, así como el impacto sobre los grupos de edad más jóvenes. Se siguen constatando factores tradicionales asociados a la mayor pobreza, como el bajo nivel educativo alcanzado (primaria) o el paro del sustentador principal, aunque se constata que estar ocupado no es ya una garantía para salir de la pobreza. El nuevo perfil de los hogares pobres viene más caracterizado por razón de sus bajos ingresos que por razón de las dotaciones de sus viviendas. Se avanza en el análisis con el estudio de la carencia y privación material, y se completa con la valoración subjetiva de los hogares. En La integración conceptual de derechos humanos y desarrollo en el debate universalidad-especificidad de los derechos, Ignacio Aymerich Ojea se adentra en el debate sobre la universalidad-especificidad de los derechos humanos en relación a ideas como progreso, desarrollo económico, economía de mercado… Es, a partir de un concepto diferente (el concepto de desarrollo humano), cuando el autor establece una convergencia conceptual que se puede transformar en un proyecto integrado. Ante la constatación de que no todo crecimiento económico implica necesariamente desarrollo humano, se construye un puente (que en esencia, comparte los cimientos) entre dos conceptos que son universalizables. Por último, Xabier Etxebarria ofrece una sugerente aportación desde la perspectiva ética, la articulación de los derechos humanos, con el desarrollo y con la ciudadanía universal. En esa imbricación, el desarrollo humano aparece fundamentado en la dignidad y expresado como síntesis de la realización de los derechos en su interdependencia e indivisibilidad: «porque ejercemos derechos civiles y políticos podemos reclamar derechos sociales; y porque disfrutamos de los derechos sociales podemos ejercer con plenitud los derechos civiles y políticos». Para que sea gestionado políticamente, es pertinente remitirlo a categorías como la necesidad, la capacidad y la sostenibilidad, aunque de modos que no quiebren las exigencias éticas. No obstante, el enfoque de necesidades y de capacidades tiene dos riesgos, el paternalismo y el enfoque extrinsecista que pone fuera de la persona el desarrollo (por ejemplo en la posesión de bienes y recursos). Las referencias éticas indicadas se expresan como pares de categorías: la dignidad universal que integra la solidaridad, la autonomía que se construye en la justicia social, y la universalidad que acoge la particularidad legítima. En la sección de Documentación ofrecemos la aportación de la ponencia de Inese Vaidere presentada como Resolución de la Comisión de Asuntos

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Presentación

Presentación

Exteriores del Parlamento Europeo: Informe sobre el impacto de la crisis económica y financiera sobre los derechos humanos. En 49 puntos defiende «los derechos humanos y libertades fundamentales —civiles, políticos, económicos, sociales y culturales— como principio fundamental de la política exterior de la Unión Europea y soporte de todas las otras políticas. Hemos incluido también la opinión de Keyth Taylor, ponente de la Comisión de Desarrollo, que ofrece 25 sugerencias a dicho informe. JUAN J. LÓPEZ JIMÉNEZ

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Monografía 1 La utopía de un gobierno de la humanidad. Daniel Innerarity

.........................................................................................................................

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2 Construyendo una agenda en políticas sociales. Fernando Fantova

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37

3 La justiciabilidad de los derechos económicosociales en Europa. Paula García Pedraza

...............................................................................................................

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4 Dime qué sanidad tienes, y te diré qué sociedad quieres.

Pedro Fuentes Rey

.........................................................................................................................

81

5 La participación de las familias en la escuela: una cuestión pendiente. Jordi Garreta Bochaca

...............................................................................................................

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6 Grandes Áreas Urbanas: conflictos postindustriales y retos políticos.

Juan José Villalón Ogáyar

......................................................................................................

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1 La utopía de un gobierno de la humanidad Daniel Innerarity Catedrático de Filosofía Política y Social, investigador Ikerbasque en la Universidad del País Vasco y director del Instituto de Gobernanza Democrática [email protected]

Fecha de recepción: 20/09/2013 Fecha de aceptación: 16/10/2013

Sumario

1. Los nuevos bienes públicos interdependientes. 2. Un mundo sin alrededores. 3. Gobernar los espacios deslimitados. 4. Bibliografía.

RESUMEN En un mundo en el que la economía está en buena medida desterritorializada y las interdependencias agudizan nuestra común vulnerabilidad, no hay otra solución que avanzar hacia una desnacionalización de la justicia y una gobernanza global. Se trataría de superar esa integración incompleta de un mundo que unifica en los ámbitos tecnológicos, económicos e incluso en determinados productos y estilos culturales, pero que se muestra especialmente analfabeto en cuanto a su articulación política y jurídica. Los bienes públicos comunes —la mutua exposición a los riesgos globales en materia de seguridad, alimentación, salud, financiera o medioambiental— requieren una correspondiente política de la humanidad. Lo que podríamos llamar civilizar la globalización no es otra cosa que reinventar la política a escala global de manera que el mundo deje de tener propietarios y pase a ser un espacio de ciudadanía. Palabras clave: Globalización, gobernanza global, interdependencia, cosmopolítica.

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1

Daniel Innerarity

Monografía

ABSTRACT In a world in which the economy is largely deterritorialized and interdependencies aggravate our common vulnerability, there is no solution except movement toward global governance and a denationalization of justice. This would mean overcoming the incomplete integration of a world that is unified through technologies, the economy, and even certain cultural products and styles but that is particularly uneducated when it comes to its political and legal articulation. Common public goods—the mutual exposure to global risks regarding security, food, health, finances, or the environment—require a corresponding politics of humanity. What we could call the civilizing of globalization is nothing but the reinvention of politics on a global scale in such a way that the world stops having owners and moves toward becoming a space for the citizenry. Key words: Globalization, global governance, interdependence, cosmopolitics.

18

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La utopía de un gobierno de la humanidad

1 Monografía

Desde hace algunos años la realidad se ha vuelto comunista. La Guerra Fría la gana el capitalismo, pero la dinámica de las cosas impone unos problemas que sitúan en el centro de nuestras preocupaciones el ciudado de lo común por encima de lo particular. La globalización es a menudo asociada con la privatización (con la liberalización económica o el desplazamiento de ciertos bienes y servicios hacia los mercados), pero también puede ser entendida como el incremento de lo público, el hecho de que las sociedades se hacen más interdependientes. La agenda política se ha llenado de problemas comunes, de bienes públicos de la humanidad. No hablo de la batalla de las ideas sino del combate real, de las lógicas que se abren paso frente a la inercia de los intereses aislados e inmediatos. Los principales problemas de nuestras sociedades son sus bienes públicos y somos conscientes de que también han de ser comunes las estrategias con las que hacerles frente. Problemas como la polución del medio ambiente, el cambio climático y la explotación de los recursos naturales, la integración financiera y los riesgos a ella asociados, la desigualdad global y la explosión demográfica, el crimen global que se manifiesta en el tráfico de drogas y armas, todas ellas son cuestiones que han irrumpido en la agenda política debido a que la mayor integración de la economía mundial las acentúa y modifica el contexto en el que tienen que ser tratados. Los sistemas globales complejos, desde el financiero hasta el ecológico, vinculan el destino de las comunidades locales con el de comunidades distantes. La seguridad propia se diluye frente a la seguridad general: cada uno depende de todos los demás, la seguridad de cualquiera está en función directa de la seguridad de los otros, estén cerca o lejos. Nos interesa cada vez más lo que les pasa a los demás porque consideramos que ahí se contienen posibilidades y amenazas para nosotros. Tenemos ya experiencias concretas en el ámbito de la seguridad, la economía o el medio ambiente que acreditan la torpeza de perseguir únicamente lo propio y nos recomiendan aprender la inteligencia cooperativa. Se impone el sentido común, que no es tanto una categoría epistemológica como un descubrimiento político: haber caído en la cuenta de que el interés particular está de tal manera entreverado con el de los otros que conviene entender cuanto antes la lógica que los vincula. Las lógicas de la interdependencia plantean dificultades inéditas a los estados nacionales, modifican nuestros bienes y nuestros espacios públicos. El horizonte al que apunta todo ello es una política de la humanidad, es decir, a Documentación Social 171

19

1

Daniel Innerarity

Monografía

la posibilidad de que la humanidad como un todo (sea ello lo que fuere) actúe como tal, a la necesidad de configurar un nivel de gobernanza en correspondencia con la naturaleza de los bienes comunes de la humanidad que se hacen valer cada vez con más insistencia en los espacios deslimitados de la globalización.

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LOS NUEVOS BIENES PÚBLICOS INTERDEPENDIENTES

Cuando se formularon, hace unos cuantos años, las primeras teorías acerca de la globalización, algunos autores pretendieron minimizar la novedad de dicho fenómeno señalando que otros momentos de la historia reciente se habían caracterizado por una fuerte internacionalización e integración económica. El argumento surgía de comparar nuestra actual situación con el periodo que va de 1870 a 1913, la «época dorada de la economía internacional». Es una observación que no carece de buenas razones, pero olvida el proteccionismo de la época o el hecho de que el comercio discurriera por los cauces coloniales y, por tanto, no se asemejara en nada al nuestro, de forma reticular. Tampoco tiene en cuenta que la integración económica estuviera organizada de modo vertical, de una manera simple y jerárquica, entre estados soberanos y sin ningún marco institucional internacional. En aquel momento de la historia pudo haber una estrecha implicación entre las naciones e incluso relaciones causales de ida y vuelta, pero no había propiamente interdependencia en el sentido en el que podemos entenderla hoy. El indicador más elocuente de que nos encontramos en otro contexto es la radicalidad con que la lógica de la interdependencia nos sitúa frente a bienes públicos comunes de la humanidad y riesgos globales en relación con los cuales somos igualmente vulnerables. Bienes públicos son aquellos cuyos beneficios —o costes, en el caso de los males públicos— afectan potencialmente a todas las personas, países e incluso generaciones. El caso más claro es el medio ambiente global, pero hay otros como el conocimiento, la salud, la paz y la seguridad, la estabilidad financiera, la eficiencia de los mercados, la conservación de la biodiversidad, el acceso al agua. Esta es la lógica ambigua de la interdependencia: una crisis económica, en virtud del comercio y los flujos financieros, afecta a muchos, incluso a las economías más robustas; criterios laxos en materia de seguridad alimentaria pueden crear problemas en otras partes del mundo debido al turismo y la exportación; la facilidad de las comunicaciones sirven también para la evasión de impuestos, el blanqueo de dinero y el tráfico de drogas. Para los bienes públicos vale el principio definido por «the triangle of publicness»: público ha de ser el consumo, los beneficios y los procedimientos de decisión (Inge 2003). 20

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Los grandes asuntos políticos se han disociado casi por completo del marco definido por los estados en una triple dimensión: por la generación del problema (quién o qué tipo de conducta causa un determinado problema), el impacto del problema (quién sufre qué tipo de efectos negativos) y la solución del problema (a quién compete su resolución y de qué modo) (Mayntz 2009, 74). El origen, el impacto y la solución de determinados problemas (problem generation, problem impact, problem coping) no coinciden con los límites de la unidad tradicional que representaban las sociedades estatalmente organizadas. Todo ello define un cuadro de interdependencia o dependencia mutua que implica vulnerabilidad compartida.

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Para entender esta nueva circunstancia es necesario hacerse cargo de lo que ha supuesto el estado nacional moderno y los desafíos actuales que le están exigiendo una profunda transformación. El éxito del sistema político moderno, cuyo origen suele situarse en la Paz de Westfalia (1648), se atribuye a dos conquistas que se refuerzan mutuamente. En primer lugar está la capacidad de los estados individualmente considerados —sus estructuras, procesos e instituciones endógenas— para organizar eficientemente el espacio público y proveer bienes públicos en el ámbito doméstico, a la vez que neutralizan las interferencias exteriores y protegen a su sociedad de lo que los economistas llaman «exogenous shocks». La segunda conquista es la capacidad de los estados en plural para desarrollar un sistema de reglas, normas y prácticas que limiten o regulen el conflicto directo entre ellos y refuercen una serie de resoluciones comunes duraderas que surgen de su inevitable interacción (tratados, acuerdos de comercio, sistemas monetarios, etc.). Gracias a estas dos capacidades los estados han estado en condiciones de ordenar su interior y de atemperar la inevitable «anarquía» exterior que se deduce de su soberanía. Pues bien, ambas capacidades son fragilizadas por la globalización: ni los estados están ya en condiciones de garantizar los bienes públicos interiores que prometían ni la mera yuxtaposición de estados soberanos es suficiente para garantizar los bienes públicos exteriores. A la luz de ambos objetivos, todos somos estados fallidos, insuficientes. Los estados y el sistema de estados soberanos tienen unas grandes dificultades a la hora de promover la estabilidad, la seguridad, la prosperidad y otros bienes específicamente colectivos. Muchos de los bienes públicos que han suministrado los estados ya no pueden ser garantizados por ellos mismos debido a que se han configurado transnacionalmente o son proporcionados por los mercados. Se está modificando la idea que teníamos de los bienes públicos, vinculados hasta ahora con una soberanía estatal que se encargaría de garantizarlos. Poco a poco tomamos conciencia de que se trata de bienes que no son divisibles Documentación Social 171

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entre los estados, como pasa con lo que se refieren al medio ambiente, la seguridad, la estabilidad económica, bienes simbólicos (fundamentalmente los derechos humanos), que no se prestan a una gestión soberana sin provocar graves efectos perversos. Las crisis mundiales o los riesgos globales no afectan únicamente a las comunidades nacionales más directamente concernidas, sino al conjunto de la humanidad por las consecuencias en cadena o los efectos derivados. En la medida en que son bienes comunes de la humanidad, los bienes públicos dejan de ser solamente bienes soberanos. Las conferencias internacionales sobre algunos de estos asuntos son una prueba de que somos conscientes de que su gestión desborda las competencias de los estados soberanos. Incluso en una de las principales competencias de los estados, como es la defensa y la seguridad, el estado se ve desafiado como provisor legítimo de tales bienes colectivos. Al mismo tiempo, el poder de establecer y mantener el orden mundial se ha fragmentado o es compartido por los estados. Desde el punto de vista de lo que podemos, con toda propiedad, denominar los «bienes públicos comunes de la humanidad», la soberanía es un paso previo a la concertación para resolver los principales problemas que nos afectan, para la mayoría de los cuales una política aislada, unilateral, carece de sentido. Las decisiones fundamentales ya no son adoptadas en el nivel nacional, que con frecuencia no decide más que acerca de lo accesorio. En materia comercial, monetaria, fiscal o social, las decisiones se han vuelto profundamente interdependientes, lo que inaugura un modo de gobernanza que implica no solamente un reforzamiento de las coordinaciones intergubernamentales, sino también la constitución de espacios de movilización y de representación de intereses, de discusión y de debate público, que trascienden los territorios nacionales y las lógicas soberanas. De este modo el principio de responsabilidad se impone sobre el principio de autonomía. Los estados se ven obligados a reconquistar espacios de acción a cambio de aceptar entrar en el juego del poder compartido. La vulnerabilidad frente a los nuevos riesgos no es algo que modifique del suyo la soberanía legal, sino la soberanía operacional, es decir, la capacidad de los estados de hacerla valer en los asuntos ordinarios de la política (Reinicke 1998, 56). Aunque los principios y las declaraciones se mantengan en la inercia tradicional, la realidad es que los estados hace tiempo que intercambian soberanía a cambio de poder. Al mismo tiempo, en correspondencia con los procesos de fragilización de los estados, se va constituyendo poco a poco un espacio público mundial. Este proceso se puede entender, negativamente, como un proceso por el que los sujetos se emancipan del marco estatal. Los comportamientos sociales escapan cada vez más del marco de la socialización nacional: opiniones, valores,

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gustos, inversiones y comportamientos se articulan al margen del tradicional encuadramiento institucional. Nos encontramos en medio de una serie de dinámicas cuya complejidad e interdependencia depende en buena medida de que están en juego estructuras «cross-cutting», grupos de actores e intereses solapados que permiten concluir que el concepto de «nosotros» que articulan los estados no coinciden con las realidades sociales y económicas.

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Formulado en positivo, el proceso de configuración de un espacio público mundial apunta a la formación de un nuevo sujeto, la humanidad global, que es la evaluadora última de las prácticas políticas. Por supuesto que no hay que hacerse demasiadas ilusiones. La opinión que irrumpe sobre la escena internacional no es el contrapoder ideal, una fuerza eficaz que pueda contradecir el poder de los estados. Pero esta intrusión y vigilancia ya contradice el mero juego del poder o ese beneficio de la ignorancia que ha sido de gran utilidad para los poderosos (Badie 2004). El actual conocimiento de los «asuntos exteriores» es el primer paso para introducirlos en un espacio de debate en el que cualquiera puede tomar partido fuera de toda tutela gubernamental y de todo alineamiento patriótico. Vivimos en un mundo que rechaza la excusa del secreto, que desearía modificar profundamente el sentido de la diplomacia para insertarla en una pública discusión. En este sentido cabría afirmar que las críticas contra la globalización pueden ser interpretadas, en el fondo, como un deseo de que haya una mejor provisión de bienes públicos globales. El siglo XX ha terminado con el monopolio del que disfrutaban los estados en su calidad de únicos actores internacionales. Dicha desestatalización se corresponde con la creación de un espacio público de libre discusión y de compromiso en el seno del cual todos somos testigos de genocidios, vulneraciones de la legalidad, opresiones de todo tipo, desigualdades, etc. La mundialización es también un espacio de atención pública que reduce sensiblemente las distancias entre testigos y actores, entre responsables y espectadores, entre uno mismo y los demás. Se configuran así nuevas comunidades transnacionales de protesta y solidaridad. Los nuevos actores, en la medida en que vigilan y denuncian, desestabilizan cada vez más la capacidad del poder para imponerse de forma coercitiva. Ningún estado es propietario de su imagen. La humanidad observadora participa directamente en el debate que funda el espacio público mundial y actúa en nombre de una legitimidad universal, de modo que ningún estado puede hacer abstracción de esa mirada posada sobre él. Es muy significativo a este respecto el giro que ha efectuado la discusión sobre la justicia penal internacional: estamos pasando de una justicia dictada en nombre del pueblo a una justicia que apela a la humanidad. La nueva responsabilidad internacional de los estados obedece a que la humanidad se impone cada vez más como una referencia de la acción internacional. Documentación Social 171

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La mutua exposición a los riesgos globales, en materia de seguridad, alimentación, salud, financiera o medioambiental, refuerza nuestra interconexión y contribuye a la configuración de la humanidad como nuevo sujeto que se constituye no sobre bases metafísicas sino a partir del hecho de la interdependencia. Pensarse como única humanidad no tiene hoy nada que ver con una totalidad monística y autoritaria; vivimos en un mundo unido, pero no único; interrelacionado, pero no homogeneizado. Se trataría de pensar el ser en común sin caer en la absolutización de la comunidad local o en la indiferencia global (Pulcini 2009, 277; Cerruti 2007, 169). Una política de la humanidad no debería suponer una transposición de viejos monismos a la escala global, sino la oportunidad de pensar el sujeto político con unas categorías incluyentes, pero no totalizantes.

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UN MUNDO SIN ALREDEDORES

Tal vez la primera formulación de la idea de globalización se la debemos a Kant cuando advertía que, dada la superficie esférica de la tierra, todos nos acabamos encontrando: los seres humanos no pueden ser dispersados indefinidamente, por lo que no tienen más remedio que tolerar la compañía de otros. Si el mundo tuviera otra forma, sería posible la dispersión, la protección de unos contra otros, el aislamiento o la exclusión definitiva (Kant 1968, 6, 358). El hecho de que todo esté conectado con todo nos invita a considerar el mundo como un sistema unificado (lo que no excluye asimetrías y disfunciones), en el que las iniciativas generan resistencias, la separación entre lo de dentro y lo de fuera se vuelve problemática y todos estamos expuestos a la misma intemperie. Seguramente debemos esta conciencia de compartir una suerte común a la presencia de riesgos que nos amenazan igualmente y relativizan la distinción entre lo particular y lo común. Del mismo modo que dichos riesgos indeseados no respetan las delimitaciones ni los ambitos competenciales, el mundo común se constituye como una supresión de la diferencia rígida entre lo propio y lo ajeno; cada vez resulta más inservible la contraposición entre el interés particular y el común, del mismo modo que se desdibuja la contraposición entre el aquí y el allí. Puede explicarse esta curiosa constelación con la metáfora de que el mundo se ha quedado sin alrededores, sin márgenes, sin afueras, sin extrarradios (Innerarity 2004, 119-127). Global es lo que no deja nada fuera de sí, lo que contiene todo, vincula e integra de manera que no queda nada suelto, aislado, independiente, perdido o protegido, a salvo o condenado, en su exterior. El «resto del mundo» es una ficción o una manera de hablar cuando 24

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no hay nada que no forme de algún modo parte de nuestro mundo común. En un mundo sin alrededores la cercanía, lo inmediato deja de ser la única magnitud disponible y el horizonte de referencias se amplía notablemente. La tiranía de la proximidad se relaja y otras consideraciones entran en juego. Se podría formular esto con una exacta expresión de Martin Shaw: «there are no others» (1996). Para Beck globalización significa igualmente la experiencia de la autoamenaza civilizatoria que suprime la mera yuxtaposición plural de pueblos y culturas, y los introduce en un espacio unificado, en una unidad cosmopolita de destino (2002, 37-38). Y David Held habla, en un sentido muy similar, de «comunidades con destinos solapados» (2000, 400; Albrow 1996; Robertson 1992) para indicar que la globalización de los riesgos suscita una comunidad involuntaria, una coalición no pretendida, de modo que nadie se queda fuera de esa suerte común.

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La supresión de los márgenes implica el final de dos operaciones habituales que son como dos caras de la misma moneda: asegurar la inmunidad propia y desplazar lo indeseado hacia los márgenes. Cuando existían los alrededores había un conjunto de operaciones que permitían disponer de esos espacios marginales. Cabía huir, desentenderse, ignorar, proteger. Tenía algún sentido la exclusividad de lo propio, la clientela particular, las razones de Estado. La desaparición de los alrededores, en la medida en que anula la distinción entre lo interior y lo exterior, se traduce en la pérdida de una zona franca desde la que observar con tranquilidad el naufragio de los demás; significa, por tanto, el final de toda garantía inmunitaria. Hace difícil y precaria aquella perimetrización, sea espacial o temporal, que nos permitiría ponernos a resguardo frente a determinados problemas. Por otro lado, cuando disponíamos de alrededores, casi todo podía resolverse con la sencilla operación de externalizar el problema, traspasarlo a un margen, fuera del alcance de la vista, en un lugar alejado o hacia otro tiempo. Un alrededor es precisamente un sitio donde depositar pacíficamente los problemas no resueltos, los desperdicios, un basurero. La teoría moderna del estado nacional soberanos se configuró expresamente desplazando el problema del desorden hacia afuera: Hobbes aseguraba el orden interno con un concepto de soberanía que suponía «exportar» la anarquía hacia el exterior, configurando así un sistema internacional competitivo y excluyente. Tal vez pueda formularse con esta idea de la supresión de los alrededores la cara más benéfica del proceso civilizador y la línea de avance en la construcción de los espacios del mundo común. Sin necesidad de que alguien lo sancione expresamente, cada vez es más difícil «pasarle el muerto» a otros, a regiones lejanas, a las generaciones futuras, a otros sectores sociales. La Documentación Social 171

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globalización supone la imposibilidad de expulsar al otro a un más allá fuera de nuestro alcance. Nuestros mejores progresos tienen la forma de una obligación de interiorizar y nos prohíben la externalización. Esto es así porque un mundo sin periferia es un mundo que se ha configurado sistémicamente, es decir, desde la conciencia de que a toda iniciativa le corresponde un principio de resistencia, no hay acción sin reacción, intención sin efectos secundarios, decisión sin protesta, soberanos que no sean observados, nadie que sea completamente pasivo o mero destinatario; quien actúa en un mundo global e interdependiente está confrontado a las consecuencias de lo que hace de una manera especialmente intensa. Es la hora de la cooperación, pero también de los impedimentos recíprocos. A quien se reclama cooperación se le ha reconocido al menos capacidad de impedir, que es la forma más elemental de la soberanía. En la base de este reequilibrio del mundo se encuentra la quiebra de toda dicotomía rígida entre el interior y el exterior. No hay que olvidar que los bienes colectivos de cuya provisión se encargaban los estados nacionales han sido definidos como aquellos de cuyo uso y disfrute no pueden ser excluidos los «insiders» y que disponen al mismo tiempo de procedimientos para autorizar la exclusión de los «outsiders» (Olson 1971). Los sistemas complejos, en cambio, se caracterizan por «overlapping memberships» y «cross-cutting affiliations». De ahí que últimamente hayan surgido multitud de debates que sólo pueden plantearse tras el debilitamiento de las tradicionales delimitaciones entre lo de dentro y lo de fuera. Después de haber desarrollado toda una nueva legitimación de las intervenciones militares o de la ayuda humanitaria, por ejemplo, tras las intensas discusiones en torno a las regulaciones transnacionales o la jurisdición universal, ya se habla incluso de un «derecho de ingerencia monetaria» que, teniendo en cuenta la realidad de la globalización, pudiera regular el mercado mundial de crédito. Todas estas circunstancias suponen, al mismo tiempo, una extraordinaria ampliación de lo que ha de considerarse como espacio público y una inédita dificultad de configurar espacios comunes para los que no disponemos actualmente de instrumentos adecuados. Esta complicación tiene su origen en la transformación más radical que realiza un mundo que anula tendencialmente sus alrededores, a saber: la dificultad de trazar límites y organizar a partir de ellos cualquier estrategia (organizativa, militar, política, económica…). En el mejor de los casos, cuando sea posible delimitar, ha de saberse también que toda construcción de límites es variable, plural, contextual, y que éstos deben ser definidos y justificados una y otra vez, de acuerdo con el asunto de que se trate. Su consecuencia inmediata es que continuamente se mezclan en cualquier

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actividad lo interior y lo exterior. Ahora se afirma como una verdad indiscutida —y probablemente sin haber extraído todas las consecuencias que de ello se derivan— que no hay problema importante que pueda ser resuelto localmente, que propiamente hablando ya no hay política interior como tampoco asuntos exteriores, y todo se ha convertido en política interior. Aumenta el número de problemas que los estados sólo pueden resolver cooperativamente, al mismo tiempo que se fortalece la autoridad de las organizaciones transnacionales y pierde legitimidad el principio de no intervención en asuntos de otros estados. Se han vuelto extremadamente difusos los límites entre la política interior y la política exterior; factores «externos» como los riesgos globales, las normas internacionales o los actores transnacionales se han convertido en «variables internas». Nuestra manera de concebir y realizar la política no estará a la altura de los desafíos que se le plantean si no problematiza la distinción entre «dentro» y «fuera», entre «nosotros» y «ellos», como conceptos que son inadecuados para gobernar en espacios deslimitados (Grande / Risse 2000, 251).

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El mundo es ya un conjunto de destinos entrecruzados, de espacios que se solapan, una implicación involuntaria de la que resultan vecindades insólitas y espacios donde se juega un destino común. Nuestros destinos están implicados hasta tal punto que compartimos una suerte común. La mundialización es una mezcla de bienes y oportunidades comunes, que nos potencia a todos y nos hace máximamente vulnerables. Es algo que se hace especialmente doloroso en los males comunes que, como las catástrofes, no conocen límites ni se detienen ante ninguna barrera. Aquí se manifiesta otra de nuestras más asombrosas paradojas: que hayamos adquirido el sentido de unidad del género humano más ante lo malo que en vistas a lo bueno, es decir, ante los problemas globales como la paz y la guerra, la seguridad, el medio ambiente, la contaminación, el cambio climático, los riesgos alimentarios, las crisis financieras, las migraciones o los efectos de las innovaciones técnicas y científicas. Por eso se ha podido hablar del riesgo como factor potencialmente unificador (Habermas 1996) o de la fuerza productiva y movilizadora de los peligros (Jonas 1979). Son las consecuencias del experimento civilizatorio de la humanidad las que nos sitúan en un entramado de dependencias que nos obligan a tomar en cuenta los intereses de los otros si es que no queremos perjudicar los propios. Aunque la solución de estos problemas no deje de ser controvertida, son los conflictos mismos los que tienen una función integradora, en la medida en que ponen de manifiesto la necesidad de encontrar soluciones comunes o negociadas. El punto de partida para construir un mundo de bienes comunes consiste en caer en la cuenta de lo que significa la implicación de los diversos espacios en un destino que tiende a unificarse o, al menos, a sacudir cualquier Documentación Social 171

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delimitación de ámbitos y sujetos, tal como lo han pretendido siempre las lógicas nacionales. No se puede comprender la situación del mundo actual sin tomar en cuenta el carácter intrínsecamente polémico de la cuestión ¿quiénes somos nosotros? La globalización es un proceso que torna más compleja y más amplia la determinación de la propia identidad, más porosa y más entrelazada con otros destinos colectivos. En la era de la globalización —en la era de los destinos entrecruzados, de los efectos secundarios que a todos afectan— vuelve a tener plena validez aquella idea de Dewey (1988; Beck / Grande 2004, 63) de que la política crea sus propios espacios públicos en función de lo que esté en juego en cada momento: las controversias políticas no surgen tanto en los lugares de decisión como en los diversos contextos en los que se perciben las consecuencias dramáticas de esas decisiones. Sea lo que fuera, un gobierno de la globalización tendría entonces que ser algo así como un régimen de las consecuencias secundarias, cuyos radios de acción no coinciden con los límites nacionales: el mundo público es más bien todo lo que se percibe como consecuencia irritante de las decisiones de la civilización. Desde este punto de vista puede entenderse que la actual crisis económica ejemplifique muy bien el carácter de la globalización y la idea de que estamos en un mundo sin alrededores. De entrada, puede afirmarse sin exageración que probablemente sea la primera crisis económica verdaderamente global, en la que la globalidad ha agravado la crisis. Normalmente las relaciones económicas y financieras tienden a jugar un papel moderador en las crisis nacionales. Los movimientos internacionales de capital y las variaciones de las tasas de cambio permiten atenuar el impacto inicial derivándolo parcialmente sobre el «resto del mundo». Pero en el caso de una crisis global, por el contrario, no hay «resto del mundo» que pueda desempeñar esta función moderadora y la crisis no puede sino desplegar su lógica interna hasta el final. De hecho, ya se había observado que las crisis sincronizadas a nivel internacional eran más fuertes y más costosas económicamente que las otras crisis. Esto es aún más cierto para las crisis globales, en la medida en que no estamos dotados de instituciones capaces de gestionar esta globalización y sus riesgos. Por otro lado, la crisis ha puesto de manifiesto la inconveniencia de distinguir lo de dentro y lo de fuera omitiendo su interacción. En el ámbito financiero, por ejemplo, la regulación bancaria se ha revelado como algo ineficaz debido a su naturaleza microprudencial, es decir, a que toma en cuenta el riesgo vinculado a la insolvencia de una entidad bancaria, pero no la insolvencia del sistema bancario en general (que tiende, por el contrario, a provocar). Las regulaciones han suscitado una distinción muy dañina entre balance bancario y productos fuera de balance. Lo «fuera de balance» ha actuado como un «alrededor» y esto, como hemos visto, ya no funciona. El sistema bancario

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puede ser afectado tanto por la explosión de riesgos interiores a su balance como por la explosión de riesgos exteriores a su balance, una vez que esta explosión sobrepasa una cierta amplitud y adquiere una dimensión sistémica. La búsqueda del menor riesgo a cualquier precio, sea haciendo salir los riesgos del balance de los bancos (mediante la titulización y los productos derivados) o mediante exigencias de capital cada vez más elevadas, se expone a un fenómeno pernicioso de efectos indeseados.

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Si la crisis tiene esta naturaleza, entonces está clara la necesidad de darle una respuesta sistémica y cooperativa. Los desequilibrios financieros se han debido, en buena medida, a la incapacidad de intercambiar información entre los reguladores, a que los estados se hayan limitado —en el mejor de los casos— a yuxtaponer políticas nacionales, dejando a la crisis sin tratamiento global. Pero desde el fracaso en términos de cooperación que fue la causa real de la crisis del 29 sabemos que estamos en una nueva época en la que los estados ya no están en condiciones de realizar sus intereses sin tomar en cuenta de algún modo los intereses de otros, que deben dejar atrás cuanto antes esa etapa en la que han tenido grandes dificultades para gestionar las interdependencias y las externalidades transnacionales. El horizonte de una gobernanza financiera se apunta cada vez más como una referencia ineludible, una vez advertido que el marco interestatal es incapaz, por insuficiente, de tratar eficazmente una crisis global y, de manera más general, de prevenir los desequilibrios económicos y financieros globales. Todo ello nos conduce, en última instancia, a un replanteamiento de la legitimidad como inclusión. Las metáforas de la basura y la inmunidad apuntan a una misma exigencia de inclusión, de lucha contra las asimetrías, cuya incomodidad es creciente: la asimetría espacial entre la naturaleza territorial de los estados y la naturaleza global de muchos de nuestros problemas; la asimetría temporal que nos aconseja adoptar una perspectiva intergeneracional a la hora de adoptar determinadas decisiones (todas aquellas que tienen que ver con la sostenibilidad) más allá de la fijación en la presente legislatura; la asimetría cognoscitiva que procede de la complejidad de las cuestiones políticas y obliga a realizar nuevos equilibrios entre el saber experto y las exigencias de participación. No es extraño que se intensifique la demanda para que disminuya la distancia entre los decisionmakers y los shareholders, entre los que deciden y los que son afectados por esas decisiones, de manera que se restaure la simetría entre los que actúan y los que padecen, que se reestablezca la congruencia entre la geografía política y la geografía económica. Los procesos encaminados a politizar la globalización tienen la misma legitimidad que los de descentralización política y otros similares: en todos esos Documentación Social 171

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casos se trata de crear la posibilidad de incluir a quienes se ven afectados significativamente por una decisión. Todo impulso democratizador ha partido del escándalo de que hubiera decisiones vinculantes que no se habían adoptado entre todos. Y así es también en el caso de la mundialización, aunque sepamos que los procedimientos para democratizarla habrán de ser más complejos que aquellos que sirvieron para la configuración de los estados nacionales. A este respecto David Held formulaba un «criterio de extensividad» que obligaba a calcular el alcance de las personas cuyas expectativas vitales son significativamente afectadas por determinada decisión (Held 2005, 252). Y no parece aventurado asegurar que en el futuro se van a intensificar las discusiones acerca de la jurisdicción apropiada para tratar los bienes públicos, para impedir que tales asuntos sean decididos desde asimetrías inaceptables o pensando que la lógica del mercado es capaz de resolverlas.

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GOBERNAR LOS ESPACIOS DESLIMITADOS

Los conflictos y las catástrofes tienen muchos inconvenientes, pero al menos algo positivo: una función integradora porque ponen de manifiesto que no cabe sino encontrar soluciones mundiales, algo que no es posible sin perspectivas, instituciones y normas globales. Lo que está teniendo lugar es, de hecho, una politización involuntaria de la sociedad del riesgo, porque los riesgos, cuando son bien comprendidos, presionan hacia la cooperación. Los desastres desafían la autosuficiencia de los sistemas, los límites y las agendas nacionales, distorsionan las prioridades y obligan a que los enemigos establezcan alianzas. A los espacios comunes amenazados les corresponde un espacio de acción, coordinación y responsabilidad comunes. Es así como suele realizarse el descubrimiento de que la estrategia unilateral resulta excesivamente costosa mientras que la cooperación plantea soluciones más eficaces y duraderas. La cooperación modifica la percepción de los riesgos, reduce la incertidumbre y suministra información a los actores. A este respecto nos hace falta desarrollar toda una nueva gramática cosmopolita de los bienes comunes, agudizar la sensibilidad hacia los efectos de la interdependencia y pensar en términos de un bien público que no puede gestionarse por cuenta propia, sino que requiere una acción multilateral coordinada. La verdadera urgencia de nuestro tiempo consiste en civilizar o cosmopolitizar la globalización, en llevar a cabo una verdadera «política de la humanidad». Hacer una política de la humanidad significa configurar estrategias para autolimitar reflexivamente a los agentes sociales en beneficio de su propio interés; desde el punto de vista cultural, conseguir que las civilizaciones y las culturas 30

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comprendan la dependencia que les vincula a otras para la propia definición y el enriquecimiento que suponen los procesos de traducción, intercambio e hibridación; y desde el punto de vista político implica la búsqueda de un nuevo modo de articular el interés público en un ámbito cuya dimensión y significado apenas conocemos.

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En este panorama, aunque muchos continúen pensando que los gobiernos son los actores centrales en la política mundial, hay una creciente conciencia de que las funciones de gobernanza se ejercen a través de una variedad de formas institucionales y en ciertos contextos los gobiernos no son necesariamente los actores más importantes (Held / McGrew 2002). Al mismo tiempo, se está modificando radicalmente la realidad a la que se enfrentan los estados. La concepción tradicional que entendía a los estados como actores unitarios, interesados y que coexisten en un entorno anárquico, se corresponde con la teoría «realista» de las relaciones internacionales, según la cual los intereses de los estados están predeterminados. Desde esta concepción los estados únicamente son capaces de concebir su inserción en la globalización bajo la forma de un juego de suma cero, conflictivo por definición, y únicamente aceptable en un cuadro estrictamente inter-estatal. Pero ambos aspectos —la autarquía y la predeterminación de sus intereses— están íntimamente ligados y han sido igualmente cuestionados desde el momento en que se ha hecho más evidente la interdependencia de los problemas que tienen que resolver. Se ha puesto de manifiesto que el estado solo (incluso el más poderoso) no tiene la dimensión crítica en la era de la globalización. Se trataría de abandonar la idea de soberanía negativa (la ausencia de interferencias del exterior) a favor de una soberanía positiva que capacita a los estados para actuar y colaborar tanto domésticamente como internacionalmente (Jackson 1990, 26). La lógica actual de competitividad internacional entre los estados es incompatible con el tratamiento de los problemas globales y por eso mismo debemos avanzar hacia un modelo de cooperación. Es un cambio de paradigma profundo, ya que estamos habituados a pensar en un mundo multipolar, es decir, un mundo de relaciones de fuerza no cooperativas. Tal vez la idea de interdependencia, como valor sustitutivo o corrector de la soberanía, conduzca a descubrir la humanidad entera detrás de los pueblos y a convencer de que ciertas prácticas facilitan más que otras el desarrollo de los bienes comunes. Hoy somos más conscientes de que el precio de la convergencia disminuye y el de la conducta solitaria tiende a encarecerse. Al mismo tiempo, cada vez resulta más difícil que la persecución del propio interés no implique beneficios también para otros. Estas circunstancias están exigiendo algo más que la mera juxtaposición de los intereses de los estados, lo que apunta en la línea de una gobernanza global Documentación Social 171

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o, si se quiere, de una política de la humanidad. La fórmula «comunidad internacional» cubre de manera ambigua una realidad parcialmente realizada: las convenciones internacionales, el progreso del multilateralismo, la profusión de organismos de alcance global. Es evidente también la estructura imperfecta de las instituciones internacionales, algunas de las cuales tienen un núcleo duro donde se toman las decisiones mientras que otros estados quedan al margen. Así, pues, lo que tenemos realmente es una integración incompleta en un mundo que unifica en los ámbitos tecnológicos, económicos e incluso en determinados productos y estilos culturales, pero que se muestra especialmente analfabeto en cuanto a su articulación política y jurídica. Contrariamente a las expectativas de los neofuncionalistas y otros, la integración económica no ha generado un proceso paralelo en el ámbito político. La demanda de gobernanza global crece a causa de la creciente interdependencia en los ámbitos económicos, militares y medioambientales. Estas nuevas circunstancias nos exigen dar una verdadera dimensión política a la cosmopolitización realmente existente, que está hecha de dominación y unilateralidad. Nos encontramos actualmente en una situación de cierto vacío político en la que el estado, como lugar tradicional de orden y gobierno, no está en condiciones de abordar algunos de los problemas fundamentales a los que se enfrenta, mientras que es débil el marco global de gobernanza. Al mismo tiempo, el valor de los bienes públicos no puede ser establecido con eficiencia por los mercados y requieren determinadas decisiones colectivas, así como ciertos marcos de regulación. Debido a la creciente interdependencia de los problemas, hay cada vez una mayor exigencia de elaborar formas transnacionales de regulación. Se está produciendo una transición desde las formas clásicas de cooperación intergubernamental a las instituciones internacionales que son más intrusivas en los espacios nacionales y que por eso mismo requieren nuevas formas de legitimación. Ahora bien, la gobernanza global no consiste en una estructura jerárquica de dirección. El proceso de gobernanza global no es la imposición de un nivel sobre otro, sino la articulación, frágil y conflictiva en no pocas ocasiones, de diversos niveles de gobernanza. No estamos a las puertas de crear un sistema inclusivo en el que se adopten las decisiones globales ni, a la vista de la complejidad de los problemas, parece deseable. En lugar de una «worldocracy» que coordinara las distintas tareas propias de un proceso de integración, habrá multiples instituciones regionales que actúen autónomamente para resolver problemas comunes y producir diferentes bienes públicos (Schmitter 1999). No tendremos un gobierno mundial, sino un sistema de gobernanza formado por acuerdos regulatorios institucionalizados y procedimientos que exijan determinadas conductas sin la presencia de constituciones escritas o de poder

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material. En este sentido es en el que puede definirse la gobernanza como la capacidad de que se hagan determinadas cosas sin la capacidad de ordenarlo, es decir, una forma de autoridad más que de jurisdicción (Rosenau / Czempiel 1992, 250). «Lo que capacita a un actor para obtener el acuerdo de otro en un mundo desagregado es una convergencia interdependiente de necesidades y no una especificación constitucional que asigne la suprema autoridad exclusivamente a los estados y los gobiernos nacionales» (Rosenau 1999, 297). El resultado de todo ello es más un campo desestructurado de batalla que una negociación formal, donde se abren posibilidades de intervención participativas, pero también formas de presión o hegemonía.

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Algunos han dirigido una mirada escéptica en relación con las posibilidades de globalizar el derecho, la solidaridad o la política llamando la atención sobre las dificultades políticas de dichos objetivos. Avishai Margalit, por ejemplo, se pregunta qué electorado puede sacar adelante tales objetivos, ya que «el cosmos no tiene política», carece de cuerpo político, no vota ni decide (Margalit 2009). Contra esta observación puede asegurarse, de entrada, que tampoco son menores las dificultades de la política en los ámbitos domésticos, en donde tenemos no pocos problemas de gobernabilidad. La política de la humanidad no tiene por qué ser más difícil que, por ejemplo, la política de los ciudadanos nacionales, cuando esas comunidades no estaban constituidas o ahora que las sociedades están más fragmentadas. Pero hay, además, una objeción de principio contra la idea de que no pueda hacerse política en un nivel diferente e inédito de los espacios ya constituidos. Seguramente la mayor parte de los problemas políticos no han tenido ni sujeto ni procedimiento para resolverlos en el momento de su surgimiento. La política tiene siempre una dimensión «constituyente»; el sujeto de decisión se constituye cuando surge el problema y no al revés. E incluso cabe la posibilidad de una democracia sin «demos», como es el caso del actual experimento europeo. No es cierto que los procesos de interdependencia conduzcan a una extinción de la política (entendida también como fin de las ideologías o incluso de la historia) como se celebra desde la óptica neoliberal o se lamenta desde el soberanismo clásico. Más bien todo lo contrario. Si la política es la articulación de fomas de vivir juntos, en el plano global tenemos una tarea de reinvención política similar a la invención de comunidades políticas a lo largo de la historia. De lo que se trata ahora es de cómo debemos convivir, de qué forma nos organizamos y cuáles son nuestras obligaciones recíprocas en el contexto de profundas interdependencias generado por la globalización. Así, pues, la globalización no tiene por qué ser necesariamente un proceso de despolitización. Quienes así piensan no entienden que los actuales desafíos consisten en extender la democracia más allá del estado nación. La democratización en el Documentación Social 171

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Daniel Innerarity

Monografía

interior de nuestras sociedades debe ser extendida a los espacios deslimitados y a los procesos transnacionales. Tenemos la oportunidad y el desafío de desconectar la legitimidad política de su fijación a los espacios limitados. La globalización plantea muchas constricciones para la política, pero no significa su final sino tal vez el comienzo de una nueva era para la política. Como dice Beck, no es que la política haya muerto, sino que ha emigrado desde los clásicos espacios nacionales delimitados a los escenarios mundiales interdependientes (2002, 364). Aunque el régimen de gobernanza global no esté dirigido por el modo de la política propio de los estados nacionales, a la política le corresponde una tarea genuina tanto para la elaboración estructural de ese regimen como para la configuración de los correspondientes procesos de decision.

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2 Construyendo una agenda en políticas sociales Fernando Fantova Consultor social [email protected]

Fecha de recepción: 19/12/2013 Fecha de aceptación: 30/12/2013

Sumario

1. Presentación. 2. El concepto de la política social. 3. La estructura de la política social. 4. El contexto. 5. El debate de la política social. 6. Elementos para una agenda en las políticas sociales. 7. Bibliografía.

RESUMEN El artículo pretende contribuir a la construcción del concepto de política social (o políticas sociales) y a la estructuración operativa de esta área de conocimiento e intervención (en políticas sectoriales, transversales e intersectoriales). Analizando el actual contexto (globalización, mercantilización, individualización, crisis del empleo, crisis de los cuidados, crisis del Estado…) y algunas de las principales aportaciones estructuradas al debate correspondiente (Community Care, inclusión activa, Big Society, gestión social del riesgo, Secondo Welfare, Inversión Social, economía feminista, planificación centrada en la persona, innovación social), finaliza proponiendo una agenda para la innovación en políticas sociales basada, fundamentalmente, en: la gestión del conocimiento y la política basada en la evidencia; la incorporación del enfoque comunitario y de la diversidad en el mundo la ocupación; la simplificación y mejora conjunta de las políticas de garantía de ingresos y fiscal; el fortalecimiento de los servicios sociales y la coordinación sociosanitaria; y la búsqueda de nuevas sinergias entre la esfera pública, mercantil, comunitaria y voluntaria en la construcción de una nueva red de contratos sociales.

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Palabras clave: Política social, políticas sociales, concepto, estructura, contexto, debate, agenda, estrategia ABSTRACT The article aims to help build on the concept of social policy (or social policies) and the operational structure of this area of knowledge and intervention (in sectoral, cross-cutting and intersectoral policies). It analyses the current situation (globalisation, commodification, individualisation, employment crisis, care crisis, Government crisis…) and some of the main structured contributions to the debate on the subject (Community Care, active inclusion, Big Society, social risk management, Secondo Welfare, Social Investment, feminist economics, person centered planning, social innovation). It concludes by proposing an agenda for social policy innovation that is fundamentally based on: knowledge management and evidence-based policy; incorporating a community and diversity-friendly approach in the world of work; the simplification and continual improvement of tax and income guarantee policies; strengthening social services and coordination between social and health services; and seeking new synergies between public, commercial, community and voluntary sectors to create a new network of social contracts. Key words: Social policy, social policies, concept, structure, context, debate, agenda, strategy.

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2 Monografía

«En cambio, si nos pensamos como seres frágiles y codependientes, estamos obligados a pensar la cooperación como una característica humana tan básica como la racionalidad, tal vez más. Nuestra vida es inconcebible sin el compromiso de los cuidados mutuos (…). No todas las relaciones sociales importantes tienen que ver con el cuidado, pero el cuidado es la base material sobre la que se fundamentan todas ellas (…). La comunidad política (…) se erige sobre una red de codependencia. El escenario en el que podemos o no superar la alienación es un impulso que forma parte de lo más íntimo de nuestra naturaleza: cuidar los unos de los otros (…). Creo que la matriz ética de todas esas formas de compromiso con los demás, de esa codependencia, es la experiencia del cuidado» (Rendueles, 2013: 146-147).

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PRESENTACIÓN

La elaboración de este artículo(1) forma parte del proceso de escritura de un libro sobre perspectivas y propuestas en políticas sociales y pretende presentar algunos de sus posibles contenidos principales, de modo que puedan ser sometidos a contraste. El futuro libro se está escribiendo tras una experiencia reciente de cuatro años en el ejercicio de responsabilidades de gobierno en políticas sociales y en un momento de reencuentro más intenso y sosegado con los productos y procesos de trabajo de la comunidad académica o de aprendizaje dedicada al estudio y la escritura sobre políticas sociales, en el seno de la cual se dialoga y se debate con motivaciones e inquietudes renovadas después de la etapa de especial inmersión en la práctica de la gestión política sobre la materia.

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EL CONCEPTO DE LA POLÍTICA SOCIAL

Seguramente no es ocioso dedicar algunos minutos a reflexionar sobre el propio concepto de política social. Cuando hablamos aquí de política o políticas (1) Se mantuvo correspondencia sobre un primer borrador de este artículo con varias personas que enviaron comentarios y aportaciones, aunque no se les debe responsabilizar de la calidad del producto final. Muchas gracias por su atención a Demetrio Casado, Eloísa del Pino, Rolando Franco, Luis Moreno, Helena Sotelo y Joseba Zalakain, además de a las personas responsables de la revista, en la persona de Kiko Lorenzo. Begoña Basagoiti, arquitecta, brindo su ayuda para la identificación y representación de las metáforas tomadas de la arquitectura, de nuevo sin que pueda responsabilizársele de los eventuales errores del autor al respecto.

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nos referimos a estrategias, a conjuntos integrados de actividades o actuaciones, articuladas por los poderes públicos (con la participación de otros agentes) acerca de alguna materia que sea, al menos en alguna medida o dimensión, de su responsabilidad. Entonces pareciera que el adjetivo social vendría a delimitar un subconjunto dentro del conjunto de las políticas, una parte la política. Preguntémonos, por tanto: ¿cuándo puede o debe recibir una política el adjetivo de social? Podrían identificarse los siguientes casos, no excluyentes entre sí, en los cuales se denomina social a una política(2): ‡ 3RUTXH UHGLVWULEX\H R FRQWULEX\H D OD UHGLVWULEXFLyQ GH  UHFXUVRV Eisicamente económicos y, muchas veces, directamente financieros) compensando el reparto tendencialmente no equitativo que se deriva de la dinámica de mercado (Sotelo, 2010: 395). ‡ 3RUTXHHVWDEOHFHRFRQWULEX\HDOHVWDEOHFLPLHQWRGH LJXDOGDGGHRSRUtunidades, trato o logros, ante la diversidad de capacidades (funcionales y afectadas por contextos sociales) presente en la sociedad (Moreno, 2012: 51). ‡ 3RUTXHSURSRUFLRQDSUHVWDFLRQHVS~EOLFDVTXHGDQUHVSXHVWDRSURWHJHQ frente) a una serie de necesidades (o contingencias o riesgos) sociales y aspiraciones legítimas de desarrollo humano, que consideramos como derechos sociales universales; necesidades o aspiraciones que, por tanto, no se desean dejar a la suerte (condición, situación…) (funcional, económica, familiar…) de cada individuo (Urquizu, 2012: 107-108). ‡ 3RUTXHFRQVWUX\HRFRQWULEX\HDODFRQVWUXFFLyQGH OD]RVUHODFLRQDOHV vínculos comunitarios, bienestar compartido, cohesión social… (Herrera y Castón, 2003: 225) ‡ 3RUTXH SDOtD FRPSHQVD  R UHSDUD UHYLHUWH  VLWXDFLRQHV H[FHSFLRQDOHV o minoritarias) de sufrimiento, pobreza, marginación, exclusión… (Del Pino y Rubio, 2013: 23). Según qué definición apliquemos, podría llegarse fácilmente a la conclusión de que toda la política es social, de que todas las políticas son sociales. Así lo ha señalado recientemente uno de los principales referentes españoles sobre la materia al decir que «si el vocablo “social” lo tomáramos en sentido extenso, habrían de considerarse sociales prácticamente todas las políticas públicas» (Alonso Seco, 2013: 20). Dicho de otra manera, la dimensión social atraviesa (2) Se agrega junto a cada una de las visiones la referencia de alguna obra en la que se recoge alguna expresión similar o coincidente, sin que ninguna de las formulaciones sea textual ni puedan considerarse, necesariamente, atribuibles a las autoras o autores citados.

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toda la política, todas las políticas. Sin embargo, también cabe aceptar la convención de denominar sociales a algunas políticas, de denominar social a una parte de la política.

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En la convención más comúnmente admitida, sin embargo, no se reduce la política social a la política relacionada con los servicios específicamente denominados sociales, sino que, en todo caso, como se verá, abarca otros ámbitos sectoriales (servicios educativos, sanitarios…) en los que se ha ido organizando la actividad humana (con su significado y encuadre político, económico…). No cabría, por tanto, hacer un paralelismo entre políticas sociales y servicios sociales, al menos si atendemos a la noción de servicios sociales acuñada en nuestro entorno. En realidad podríamos decir que al hablar de política social, posiblemente, nos encontramos de forma inevitable, antes o después, en una situación paradójica, dado que, por un lado, estamos asumiendo la separación entre dos esferas diferenciadas y autónomas (la esfera política y la esfera social, sin desconocer otras como la económica, la cultural…), para luego plantearnos la influencia o intervención en la esfera social desde la esfera política. Influencia o intervención que es no sólo necesaria, sino inevitable, pero que, a la vez, tiene unos límites estructurales o sistémicos insoslayables. En algún lugar hemos hablado del carácter matricial y residual del adjetivo social. Pareciera que social es el todo y también lo que queda cuando se han diferenciado o han emergido esferas de actividad política, económica… Sobre esto no podemos extendernos aquí(3). Cabe entender como sinónimas (o, al menos, muy próximas) las expresiones: política social, política de protección social, política de bienestar social, política de inclusión social… Cabría considerar sinónima, incluso, la expresión «seguridad social», si bien ésta suele reservarse, con mayúsculas, para construcciones institucionales realmente existentes en los diferentes países. Nótese, en todo caso, que la Seguridad Social puede (y suele) abarcar diferentes ámbitos sectoriales entre los que luego mencionaremos (es decir, no se encarga únicamente de las pensiones o, dicho de otra manera, de la garantía de ingresos).

(3) Otra reflexión que cabría hacer en este apartado conceptual es que el adjetivo social, puede referirse tanto a los fines, objetos o materias de interés como a los medios, lógicas o dinámicas de una determinada política o intervención.

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LA ESTRUCTURA DE LA POLÍTICA SOCIAL

Se busca aquí un esquema conceptual, referencial y operativo, un ECRO que tiene que facilitar, que tiene que posibilitar el funcionamiento real de la gestión política con los menores solapamientos, ineficiencias y desajustes que sea posible. Por ello se propone un esquema que divide las políticas sociales en: ‡ 3ROtWLFDVVHFWRULDOHV ‡ 3ROtWLFDVWUDQVYHUVDOHV ‡ 3ROtWLFDVLQWHUVHFWRULDOHV Cuando hablamos de políticas sectoriales (o políticas verticales) nos referimos a políticas orientadas a la promoción y protección de un bien de significado individual (individualmente disfrutable) e interés universal (para todas las personas, al menos potencialmente) que comportan una estructura organizada de actividades, prestaciones, servicios, administración, recursos e instalaciones. Cabe afirmar que tiene suficiente respaldo en la práctica institucional y en la literatura (en ambos casos comparadas), una identificación de los siguientes seis sectores dentro de la política social (se señala junto al sector, entre paréntesis, el bien que protegen y promueven): ‡ 6DQLGDG VDOXG  LQFOX\HQGR QR VyOR OD DWHQFLyQ FOtQLFD VLQR WDPELpQ por ejemplo, la intervención en relación con la salud pública. ‡ (GXFDFLyQDSUHQGL]DMHDORODUJRGHODYLGD  ‡ 6HUYLFLRVVRFLDOHVLQWHUDFFLyQKXPDQDHQWHQGLGDFRPRDMXVWHGLQiPLFR entre autonomía funcional e integración relacional). ‡ 9LYLHQGDDORMDPLHQWR(4)). ‡ (PSOHRRFXSDFLyQ LQFOX\HQGRODUHJXODFLyQGHODVUHODFLRQHVODERUDOHV ‡ *DUDQWtDGHLQJUHVRVVXEVLVWHQFLD  Hay que recordar el carácter convencional y (desde luego) discutible de esta identificación de sectores. Junto a la vivienda podría considerarse el transporte y el urbanismo. Podría hablarse también de seguridad ciudadana, como otro sector… (4) A la hora de analizar el «modelo residencial» que existe o se propone que exista en una sociedad, Alguacil y otras hablan de la vivienda (como «bien», y consiguientemente, de la política de vivienda) entendiéndola como «satisfactor» de la necesidad de alojamiento que, a su vez, podría entenderse como «necesidad intermedia» o satisfactor de otras necesidades más básicas como las de subsistencia, salud o socialización (Alguacil y otras, 2013: 15).

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Nótese, por otro lado, que el último de los sectores nombrados (garantía de ingresos) quedaría para aquellos bienes (incluyendo servicios) que pueden más fácilmente ser obtenidos mediante el dinero (una vez se dispone de él). Así, por ejemplo, los planificadores de las políticas sociales han preferido, en general, proporcionar dinero (pensiones contributivas, prestaciones económicas de carácter no contributivo…) a dar, directamente, alimentos o vestido, por poner dos ejemplos(5). La política de garantía de ingresos sería, por definición (y en sí misma, aunque no sólo ni principalmente), política de prevención de (y de lucha contra) la pobreza, aunque, lógicamente, sabemos que cualquier abordaje de la pobreza económica debe incorporarse a una visión global de abordaje de la exclusión social (y ya nos encontraríamos en el campo general de la política social, entendida toda ella como política de inclusión social).

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Párrafo aparte merece la referencia que se ha hecho a los servicios sociales como servicios dedicados a la promoción y protección de la interacción humana (definida aquí como acoplamiento dinámico entre autonomía funcional e integración relacional). Se trata de una propuesta mucho más personal y mucho menos asumida (si la comparamos con otras de las citadas) por la comunidad científica o técnica de referencia. Se desarrolla extensamente en otro lugar (Fantova, 2008), intentando presentar análisis y propuestas sobre las consecuencias de que los servicios sociales dejen de considerarse una especie de política transversal residual de asistencia social (camión escoba, sin objeto propio) y se encajen en el marco de lo que aquí denominamos políticas sectoriales. Una vez identificados esos pilares verticales del edificio de la política social, hemos de referirnos ahora a las vigas horizontales que vienen a representar las políticas transversales. Podríamos definir éstas como políticas que atienden situaciones o abordan problemáticas apoyándose en los pilares o columnas verticales (o atravesando las políticas sectoriales, si se prefiere la expresión). Según la definición que se propone aquí, habría dos diferencias clave entre las políticas sectoriales y las políticas transversales. Las políticas transversales, a diferencia de las sectoriales, no tienen como destinatario (beneficiario, usuario…) directo al individuo y, por otro lado, apenas generan (o deben generar), en principio, un entramado propio de prestaciones, servicios, instituciones… (más allá de unas mínimas estructuras para la gobernanza, gestión y evaluación de la política y para la interrelación efectiva con los dispositivos de las políticas sectoriales). (5) Si bien, en los últimos tiempos, en nuestro entorno, el recrudecimiento de situaciones de emergencia social parece estar conduciendo a un cierto regreso a la extensión de prácticas típicas de la Beneficencia mediante, por ejemplo, los denominados bancos de alimentos.

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Políticas sectoriales

Políticas transversales

Políticas intersectoriales

Se hace la propuesta de identificar, básicamente, cuatro grandes políticas (o conjuntos de políticas) transversales: ‡ 3ROtWLFDIDPLOLDU ‡ 3ROtWLFDFRPXQLWDULD ‡ 3ROtWLFDHQUHODFLyQFRQODDFFLyQYROXQWDULD ‡ 3ROtWLFDVGHJHVWLyQGHODGLYHUVLGDG Entenderíamos por política familiar (o políticas familiares) aquéllas destinadas a remover los obstáculos que dificultan el ejercicio del derecho a formar familias y a establecer y mantener relaciones familiares (incluyendo la realización de sus funciones biosociales de reproducción y cuidados), promoviendo e impulsando la constitución de estas relaciones y vínculos (en su diversidad y en su diversa densidad). No nos podemos extender aquí sobre esta definición (o las anteriores o las siguientes), desarrolladas en artículos y otros textos que cabe encontrar en fantova.net. Por política comunitaria se entendería aquélla destinada a remover los obstáculos que dificultan el establecimiento de relaciones comunitarias y facilitar el mantenimiento y mejora de dichos lazos. Entenderíamos por relaciones comunitarias aquellos vínculos relacionales libremente adquiridos y mantenidos no necesariamente ligados a la pertenencia a una misma familia o a una misma organización formal, laboral… Son los vínculos de amistad, vecindad (re) conocimiento… Se propone considerar la promoción de la acción voluntaria como una de las grandes políticas transversales y entenderla como la acción de los poderes públicos para facilitar e impulsar la participación más o menos estable y formalizada de las personas en entidades voluntarias, movimientos 44

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asociativos, organizaciones cívicas, el tercer sector, la iniciativa social… Entendiendo que dichos procesos de participación y entramados organizativos (no gubernamentales o no lucrativos) constituyen un patrimonio valioso para una sociedad…

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Se propone, por último, la definición de las políticas de gestión de la diversidad como las orientadas a conseguir que las diferencias existentes entre las personas (sexuales, culturales, generacionales, funcionales, de orientación sexual…) no conlleven de ningún modo desigualdades en el ejercicio de sus derechos; barreras de acceso a servicios, entornos y, en general, oportunidades; discriminaciones en el trato… Se propone reconceptualizar (y entender y encuadrar) como políticas de gestión de la diversidad las políticas que, clásicamente, se han entendido como políticas focalizadas hacia un colectivo poblacional, sea éste de mayor tamaño (las mujeres es el ejemplo más claro) o de menor tamaño (por ejemplo las personas con discapacidad). Según este planteamiento las políticas y programas de atención a los colectivos o segmentos poblacionales de tanta tradición en el ámbito de las políticas sociales (infancia, personas mayores, inmigrantes, minorías étnicas, personas con adicciones…) se entenderían como políticas transversales más o menos apoyadas en unos u otros pilares sectoriales. Junto a las grandes políticas sectoriales y transversales, parece oportuno dedicar un espacio a las políticas intersectoriales, muchas de ellas, dicho sea de paso, impulsadas desde las propias políticas transversales. Siguiendo con la metáfora arquitectónica, estas políticas intersectoriales vendrían a ser como las riostras o cruces de San Andrés que unen entre sí los pilares o columnas. Efectivamente, la división de la actuación de los poderes públicos (y, en general, de la mayor parte de las organizaciones humanas) en sectores de actividad es racional y conveniente, en términos generales, pero no cabe duda de que resulta disfuncional en algunas ocasiones. El ejemplo más claro es, posiblemente, el que observamos en la frontera entre servicios sanitarios y servicios sociales, por la necesidad de que, ante determinadas condiciones y situaciones de las personas, ambos sectores actúen de forma convergente (coordinada o integrada). Por eso cabe hablar de una política (intersectorial) sociosanitaria (Casado, 2008). Pensemos también en la coordinación entre servicios sanitarios y servicios educativos, especialmente necesaria en el caso de personas en la etapa escolar con especial necesidad de atención por parte de los servicios sanitarios. Otra área clara para una política intersectorial es la que podríamos identificar entre la política de empleo y la de garantía de ingresos. Obviamente fundamental Documentación Social 171

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es el diálogo o convergencia entre educación y empleo. Tampoco cabe infravalorar el potencial de la coordinación entre la política de servicios sociales, de servicios sanitarios y de vivienda a la hora de configurar entornos y alternativas accesibles y amigables para todas las personas, incluyendo las que presenten limitaciones funcionales. Por otro lado, también cabría hablar de políticas intersectoriales en las que el diálogo, convergencia, coordinación o integración se da entre una política social y otra que no recibe tal denominación. Pensemos por ejemplo en las oportunidades que se dan en la coordinación entre la política de garantía de ingresos y la política fiscal. O entre la política de empleo y la de promoción económica. O entre la de servicios sociales y la de sanidad con la de seguridad ciudadana, pensando, por ejemplo, en las situaciones de emergencia. Los ámbitos locales han sido pródigos en la articulación intersectorial de diversas políticas sectoriales (con enfoques transversales) en el marco de estrategias de desarrollo local, regional… al menos en los casos en los que no se ha adoptado una visión economicista del concepto de desarrollo (Elizalde, 2005: 53-58). La construcción de un esquema de estructuración de las políticas no es cuestión baladí, pues no son pocas las energías y recursos que se desperdician por errores de diseño estructural. El esquema puede ser éste que se propone u otro, pero debe fortalecerse el estudio y debate al respecto, pues la tentación de la improvisación, el oportunismo y la arbitrariedad pueden ser muy perniciosa a la hora de estructurar el trabajo de las políticas públicas.

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EL CONTEXTO

¿Cómo identificaríamos, describiríamos, analizaríamos, valoraríamos… el contexto en el que hacemos, hoy y aquí (6), la reflexión sobre las políticas sociales? Se trata de construir un relato, sabiendo que, al hacerlo, seleccionamos unos fenómenos y apartamos otros, que unos los ponemos delante y otros detrás, que los ordenamos de una u otra manera en el tiempo, que establecemos de un modo u otro las relaciones o influencias entre ellos… Para empezar, diríamos que el contexto en el que se ubica esta reflexión propositiva sobre política social no es, principalmente, el de la crisis que venimos viviendo en nuestro entorno desde el año 2007 ó 2008, la que Luis Moreno llama «edad de bronce» (Moreno, 2012: 17) de nuestro welfare. Más bien se hará referencia a fenómenos que se han ido desplegando en la que él denomina «edad (6)

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Lo que sigue se refiere fundamentalmente al ámbito geopolítico en el que se encuadra España, junto a otros países occidentales.

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de plata», correspondiente, aproximadamente, al último cuarto del siglo XX y el comienzo del siglo XXI. Cabría utilizar la metáfora de que la crisis vivida en los últimos años, sin duda dolorosa y terrible, vendría a ser una grieta que nos revela fenómenos, cambios, crisis de más largo aliento, que han sido englobados por algunas personas como un «cambio de época» (Subirats, 2011: 5).

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Este relato hace pie, inicialmente, de la mano de Manuel Castells, en el proceso de globalización económica y financiera que se produce, en buena medida, gracias a nuevas tecnologías de la información, la comunicación y el conocimiento (y singularmente a todo lo que tiene que ver con Internet). Este proceso nos lleva a una economía que funciona cada vez más velozmente a escala global, a una intensificación de los procesos de deslocalización empresarial y de las migraciones y a una cada vez mayor preponderancia del mercado (y, singularmente del dinero y del dinero virtual y del crédito) como mecanismo de satisfacción de necesidades, con el consiguiente incremento de oportunidades, pero también de las desigualdades. A la vez se produce el fracaso o colapso histórico de las experiencias de economía planificada del llamado socialismo real (Castells, 1996: 27). En ese contexto tecnológico, económico, político e ideológico pierde peso el trabajo (el empleo remunerado) como factor de producción, otorgador de identidad y articulador de sujetos (Sotelo, 2010: 407), a la vez que los propios éxitos en tecnología, salud y calidad de vida (especialmente en los países que han edificado Estados de bienestar que protegen y promueven, en buena medida como bienes públicos, activos como la salud, el aprendizaje, la ocupación o la subsistencia) impulsan, gracias, por ejemplo, al control de la natalidad y al avance en la conciencia de la igualdad entre mujeres y hombres, el cuestionamiento de la tradicional división sexual del trabajo. Mujeres y hombres encuentran oportunidades para un proceso de individualización (Beck, 2006: 255) en el que su biografía viene menos predeterminada por sus entornos familiares, comunitarios o laborales, y, junto a las oportunidades, aparecen también «nuevos riesgos sociales» (Taylor-Gooby, 2013: 108-115) a la vez que se va ensanchando el heterogéneo grupo denominado precariado. El alargamiento de la esperanza de vida no es siempre, en absoluto, libre de discapacidad, de modo que hay más personas con limitaciones funcionales, lo cual, al coincidir con la reestructuración de las redes familiares y comunitarias y la destrucción (positiva y negativa) de bienes (vínculos) relacionales, desemboca en la denominada «crisis de los cuidados» (Carrasco, 2013: 46). Nos encontramos ante la denominada «crisis del Estado de bienestar», entendida como crisis del modelo clásico que se articuló en la denominada por Moreno «edad de oro». El Estado (y específicamente el Estado protector) Documentación Social 171

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comprueba sus limitaciones tanto para gobernar la globalización económica como para hacer frente a los riesgos tradicionalmente cubiertos por los sistemas públicos de protección social y a los nuevos riesgos y necesidades sociales en una sociedad de creciente complejidad que ya no se articula en los dos grandes sujetos (clase trabajadora y clase capitalista) que habían construido, entre tensiones y acuerdos, el contexto en el que surge el Estado de bienestar. Nuevas divisorias, contradicciones y diversidades (sexuales, generacionales, culturales, funcionales…) reclaman su relevancia en la arena política y electoral, en las dinámicas de exclusión e inclusión social y en la generación de nuevas demandas, catalizadas por una cultura consumista, dirigidas en muchos casos al propio Estado, que sufre procesos de deslegitimación (que se ceba en ocasiones de forma especial en determinados programas o aspectos del Estado de bienestar, que supuestamente beneficiarían a quien no lo merece), siendo calificadas sus instituciones como «instituciones extractivas» (Acemoglu y Robinson, 2012: 86). En este relato se subrayan, posiblemente, dos elementos que no siempre aparecen en este tipo de análisis y que resultan especialmente relevantes para lo que sigue en este artículo: la centralidad de la crisis de los cuidados y el subrayado acerca de la crisis de los sujetos que, en su dialéctica y en sus pactos, alumbraron el Estado de bienestar. ¿Cómo afecta este contexto a las políticas sociales? Haciendo referencia a lo que viene ocurriendo en las últimas décadas y en los últimos años, se ha hablado de la «doble crisis del Estado de bienestar» (Taylor-Gooby 2013). Ese contexto, por otro lado, interactúa con una serie de «efectos perversos, apropiaciones indebidas y riesgos morales de las políticas sociales» (Moreno, 2012: 89). Ello, finalmente, conduce a un escenario en el que, según se ha dicho, «en síntesis pueden encontrarse tendencias comunes (activación, remercantilización, endurecimiento de las condiciones para generar derecho a las prestaciones, cierta dualización y residualizacion del bienestar, introducción de diversos grados y tipos de privatización, atención a los nuevos riesgos sociales) que, sin embargo, tienen matices diversos en función de la arquitectura institucional de los sistemas de protección social» (Del Pino y Rubio, 2013: 46).

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EL DEBATE DE LA POLÍTICA SOCIAL

Como forma de aproximarnos al debate en curso en el ámbito de la política social, revisaremos a continuación algunas de las propuestas más o menos estructuradas que cabe identificar hoy en el mercado de las ideas acerca de las 48

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políticas sociales. No se desea hacer aquí un recorrido exhaustivo por toda la oferta disponible, sino, tan sólo, presentar brevemente algunas marcas de especial interés, representatividad o impacto. Algunas serán más abarcadoras y otras lo serán menos, algunas serán menos interdisciplinares y otras lo serán más, algunas serán más antiguas y otras más nuevas. Esperamos que la mezcla, deliberadamente diversa, no resulte indigesta. Nos referimos a las siguientes(7):

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‡ Community Care y otras propuestas de corte comunitario. ‡ ,QFOXVLyQDFWLYD ‡ Big Society. ‡ *HVWLyQRPDQHMR VRFLDOGHOULHVJR ‡ Secondo Welfare. ‡ ,QYHUVLyQ6RFLDO ‡ (FRQRPtDIHPLQLVWD\RWUDVFRUULHQWHVGHOSHQVDPLHQWRHPDQFLSDWRULR ‡ 3URSXHVWDVGHSODQLILFDFLyQRDWHQFLyQ FHQWUDGDHQODSHUVRQD ‡ ,QQRYDFLyQVRFLDO(8). Comenzamos haciendo referencia a la familia de modelos de cariz comunitario, cuya marca más reconocible sería la de la Atención Comunitaria (Community Care). Podría decirse que se trata de enfoques o aproximaciones que subrayan la necesidad de que las políticas sociales públicas o formales no desincentiven, sino que más bien promuevan las capacidades, recursos, vínculos y procesos que de manera más o menos natural o informal existen en el seno de las relaciones y redes familiares y comunitarias. Proyectos más generales o más sectoriales de Desarrollo Comunitario, Salud Comunitaria o Rehabilitación Basada en la Comunidad van en esta línea, favoreciendo, en clave de proximidad, la permanencia de las personas en sus domicilios habituales y entornos ordinarios e intentando evitar su internamiento en centros hospitalarios, residenciales, educativos… En los últimos años se ha descrito, por cierto, «la espectacular recuperación del concepto y la doctrina del bien común» (Esteve, 2013: 25) y se ha dicho que «es en esa definición y defensa del bien común, del interés general, donde encuentra su principal sentido ese Estado (…) que está perdiendo buena parte de (7) Para la elaboración de este apartado fue especialmente inspirador el trabajo de Joseba Zalakain que se cita en la bibliografía. (8) Por razones de espacio no se hará referencia en este artículo a las evidencias empíricas en las que se fundamentan las diferentes propuestas o a las experiencias de aplicación que las acreditan en cada caso.

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su capacidad de gestión y acción directa (…). Es lo que se ha dado en llamar el Estado garante, (…) Estado regulador, (…) Estado estratega» (Esteve, 2013: 25). Serge Guérin habla del paso del Estado providencia al Estado acompañante. Desde la Fundación IDEAS, vinculada al PSOE, se propuso, en algún momento, el concepto de Estado Dinamizador, bastante vinculado a la flexiseguridad (9). Una segunda marca o familia de marcas a tener en cuenta es la que tiene que ver con la inclusión activa. Según se ha recordado «la estrategia de inclusión activa es una construcción teórico-institucional que (…) es definida formalmente en el año 2008, aunque su génesis es de largo recorrido y su desarrollo complejo y desigual entre los diferentes países miembros de la UE» (Rodríguez Cabrero, 2011: 9). Se trata de planteamientos especialmente sensibles al efecto desincentivador de la búsqueda y mantenimiento de un empleo remunerado que pudieran tener las prestaciones económicas de garantía de ingresos para la subsistencia (o rentas mínimas) y, en general, los servicios públicos de bienestar que, si bien se consideran parte de la propuesta, deben ir siempre acompañados de medidas y apoyos (formación, orientación, condicionalidades, incentivos…) para la activación laboral de las personas. Se ha considerado que es el «paradigma hegemónico» (Zalakain, 2013: 11) en el ámbito de las políticas sociales en la mayor parte de los países de nuestro entorno y en la propia Unión Europea y otros organismos internacionales. La expresión que afirma que no hay mejor política social que proporcionar un empleo sería paradigmática de este enfoque, que ha explorado abundantemente esquemas y medidas para hacer más rentable tener un empleo que recibir una prestación económica (making work pay), tales como los in work benefits. En tercer lugar nos referiremos a la Big Society, propuesta planteada por el primer ministro del Reino Unido, David Cameron, en 2010. Se planteó como alternativa al supuesto Big State o Big Government llevado adelante por el Partido Laborista (aunque según algunos análisis, el New Labour ya había hecho políticas no tan diferentes de las de la Big Society) (Alcock, 2012: 4). El planteamiento de Cameron se presenta como una devolución del poder desde el Estado a la gente y la comunidad, promoviendo la acción voluntaria, las mutualidades, cooperativas y asociaciones y el emprendimiento (la empresa) social, fundamentalmente a escala local, como medios privilegiados para reconstruir la cohesión social. Nos referiremos en cuarto lugar al enfoque o modelo denominado Gestión Social del Riesgo, promovido por el Banco Mundial, en especial en América (9) No se quiere decir que las propuestas de corte comunitario lleven necesariamente a entender el Estado de las maneras que se mencionan, sino tan sólo que pueden hacerlo.

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Latina y otros países considerados en vías de desarrollo. La protección social se entiende como «intervenciones públicas para (i) asistir a personas, hogares y comunidades a mejorar su manejo del riesgo y (ii) proporcionar apoyo a quienes se encuentran en la extrema pobreza». El planteamiento asume como realidad que «la eliminación de la brecha de pobreza mediante transferencias fiscales hoy en día está más allá de la capacidad fiscal de la mayoría de los países clientes del Banco» (Holzmann y Jørgensen, 2000: 3).

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Señalaremos, en quinto lugar, que en Italia, defensores del denominado Segundo Bienestar (Secondo Welfare) dan por buena la tesis de la imposibilidad económica de hacer frente, hoy y aquí, a las exigencias de gasto del Estado de bienestar, señalando que: «La premisa de la propuesta sintetizada en la etiqueta “segundo bienestar” es, obviamente, la crisis del estado de bienestar tradicional, es decir, de aquel sistema de formas obligatorias de protección social que cubren los riesgos fundamentales de la existencia en las sociedades modernizadas, es decir, los riesgos conectados con la salud, la vejez, los accidentes de trabajo, el desempleo, la discapacidad (…). En todos los países que lo han puesto en marcha este sistema está en crisis en el sentido de que los estados no alcanzan más a cubrir los costes conectados a las rápidas transformaciones de la estructura demográfica y de las necesidades sociales, en particular por el surgimiento de los denominados “nuevos riesgos”» (Colozzi, 2012: 9). Desde esta perspectiva se propone desmercantilizar el bienestar apostando, según se dice, por un sociedad civil dotada de reflexividad relacional y apoyándose en sujetos de corte comunitario y societario como la familia, las organizaciones del tercer sector, los entes locales… Como sexta gran marca nos referiremos a la de la Inversión Social, ya que, según Del Pino y Rubio, la idea del Estado de bienestar como inversión social «aspira a convertirse en el nuevo paradigma inspirador del Estado de Bienestar» (Del Pino y Rubio, 2013: 47). Colino y Del Pino se refieren «al más reciente liberalismo inclusivo, [que] se diferencia claramente del neoliberalismo y ha estado asociado con la llamada “Tercera Vía” y las políticas del New Labour británico y del llamado “Estado de inversión social”. Para esta concepción la seguridad ya no significa protección contra las perturbaciones del mercado, sino la capacidad de adaptarse a éste. El énfasis se ha trasladado de las transferencias de rentas a la inversión en conocimiento» (Colino y Del Pino, 2013: 92). La referencia a este concepto de inversión social ya se encuentra en Anthony Giddens en 1998. Otro referente fundamental, como Gøsta Esping-Andersen, reclama «un nuevo equilibrio de bienestar» (Esping-Andersen, 2007: 11), en clave, igualmente, de «inversión social (Esping-Andersen, 2007: 20). En la misma línea se orienta el trabajo de Bruno Palier o Nathalie Morel: preparar Documentación Social 171

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mejor que reparar, invertir en infancia y familia, acercar al mercado de trabajo a grupos alejados (en especial mujeres), invertir en capital humano y dotar de capacidades para una mejor adaptación y afrontamiento de la población a los retos de la globalización económica, la sociedad del conocimiento y los nuevos riesgos sociales. Nos referiremos en séptimo lugar a las propuestas de la economía feminista, como principal representante de cara a la reflexión en políticas sociales del que podríamos denominar pensamiento emancipatorio, ligado a los movimientos sociales que realizan una crítica radical e intentan construir un planteamiento alternativo a la globalización capitalista realmente existente, buscando (desde el feminismo, desde el ecologismo, desde la economía alternativa y solidaria…) la sostenibilidad de la vida. Se ha de señalar la fundamental aportación precursora de María Ángeles Durán, a la hora de nombrar y estudiar el «gigante escondido» (Durán, 2012: 21) del trabajo no remunerado y todas las aportaciones que van en la línea de considerar «el cuidado como eje vertebrador de la nueva economía» (Carrasco, 2013: 39). Mary Daly y Jane Lewis señalan que «si bien el cuidado siempre fue históricamente importante para ser considerado por la política del Estado de bienestar, los desarrollos contemporáneos lo mueven hasta el verdadero centro de la actividad del Estado de bienestar» (Daly y Lewis, 2000: 282). En octavo lugar, nos referiríamos a una familia de planteamientos (O’Brien y O’Brien, 2000: 3) que ponen el énfasis en la personalización e integración de las prestaciones y servicios de bienestar, potenciando la autonomía moral, la capacidad de elección y el poder de control por parte de las personas usuarias o destinatarias. Se habla de planificación o atención centrada en la persona y la búsqueda de su calidad de vida, entendida como constructo complejo en cuyo seno la calidad percibida y la autodeterminación de las personas es fundamental. Son muy propios de este planteamiento instrumentos como la gestión de caso. Por último, cabe identificar la innovación social como una marca o enfoque desde el que se vienen haciendo en los últimos años un buen número de planteamientos y propuestas que, implícita o explícitamente, se refieren al ámbito de la política social. Se trata, ciertamente, de una corriente muy heterogénea con aportaciones que, frecuentemente, no se presentan en o para la comunidad institucional y profesional más tradicional de las políticas sociales. Sin embargo, si atendemos a su contenido y finalidad (con referencias frecuentes a la cohesión, el bienestar o el desarrollo social), deben ser tenidas en cuenta en este trabajo. Suelen ser iniciativas de corte participativo, usualmente vinculadas a innovaciones tecnológicas y comunidades virtuales, impulsadas desde el trabajo en red y

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la hibridación entre tradiciones y realidades organizacionales (en clave muchas veces de emprendimiento social), planteadas a menudo como proyectos piloto o prototipos que pudieran luego llevarse a una escala mayor (Morales, 2009: 13).

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ELEMENTOS PARA UNA AGENDA EN LAS POLÍTICAS SOCIALES

En la recta final de este artículo quisiéramos identificar y presentar brevemente algunos temas clave en la agenda actual de las políticas sociales en nuestro entorno y en la actualidad. No cabe duda de que los temas relacionados con las políticas sociales están en lo más alto y en lo más visible de la controversia y diferenciación política e ideológica en nuestras sociedades y que es lógico y legítimo que las grandes fuerzas políticas articulen propuestas contrapuestas al respecto. Sin embargo, sin renegar (en absoluto) de las grandes cosmovisiones y proyectos, desde el estudio y la práctica cotidiana en materia de políticas sociales ha de trabajarse permanentemente en la construcción de una agenda de innovación al respecto desde la que se pueda dialogar con las diferentes fuerzas políticas y cosmovisiones ideológicas. Cabría seleccionar algunos asuntos para esa agenda, que serían los siguientes (uno más tres más uno)(10): ‡ /DJHVWLyQGHOFRQRFLPLHQWRHQPDWHULDGHSROtWLFDVVRFLDOHV\ODSROtWLFD social basada en la evidencia. ‡ /DLQFRUSRUDFLyQGHOHQIRTXHIDPLOLDU\ FRPXQLWDULR\GHODJHVWLyQGH la diversidad, especialmente, en el mundo del empleo remunerado y, en general, de la ocupación: para la activación, la productividad, la reproducción y la sostenibilidad de la vida. ‡ /DVRSRUWXQLGDGHVGHXQDVLPSOLILFDFLyQ\PHMRUDFRQMXQWDGHODVSROtticas de garantía de ingresos y la política fiscal. ‡ (OIRUWDOHFLPLHQWRGHORVVHUYLFLRVVRFLDOHVDUWLFXOiQGRVHODFRRUGLQDFLyQ e integración de la política de servicios sociales con la política sanitaria y de vivienda. ‡ /DE~VTXHGDGHQXHYDVVLQHUJLDVHQWUHODHVIHUDS~EOLFDPHUFDQWLOFRmunitaria y voluntaria en la construcción de una nueva red de contratos sociales (entre sexos, generaciones…). (10) No hay espacio en este artículo para justificar, fundamentar y desarrollar los asuntos que se seleccionan. Únicamente se presentan sucintamente, para el contraste y su posterior ampliación en el libro que se está preparando. El primer asunto propuesto es más instrumental, los tres siguientes más sectoriales y el último, más global. Por eso hablamos de uno más tres más uno.

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Sinergias entre esferas y nueva red de contratos sociales

Centralidad de los servicios sociales y sociosanitaria

Garantía de ingresos y política fiscal

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Empleo y ocupación con enfoque familiar y comunitario

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Gestión del conocimiento y política basada en la evidencia

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Como primer elemento, más instrumental, pero no menos crítico, cabe referirse a la gestión del conocimiento en materia de políticas sociales y a la política social basada en la evidencia. Se trata de construir y sostener una ordenada y potente de cadena de valor de investigación, desarrollo, innovación y evaluación que dinamice experiencias piloto, valore las alternativas por su coste y eficacia, determine el impacto de las políticas sociales e informe las decisiones políticas (Innerarity, 2011: 95-112). Coordinando e integrando las políticas sociales con las políticas de I+D+i. Hablaremos en segundo lugar del empleo y, más en general, del trabajo (también voluntario) y la ocupación, ya que hay pocas dudas de que está en el centro del huracán del contexto de crisis y cambio que hemos dibujado. Por un lado, avances tecnológicos que vuelven innecesarios muchos empleos y modelos productivos que parecen incapaces de crear el empleo deseado, con sus consecuencias en términos de precariedad y exclusión laboral y social de muchas personas y de disminuida productividad y tributación social agregada. Por otra parte, una cantidad y un diseño del empleo que dificulta, en muchos momentos de la vida de muchas personas, la conciliación entre la vida laboral, familiar y personal (con consecuencias importantes en la natalidad), con una finalización muchas veces rígida e impuesta de la vida laboral y la vida activa, cuando a las personas les queda mucho por aportar. Posiblemente la respuesta a este estado de cosas pase en alguna medida por la incorporación de un enfoque familiar y comunitario y la gestión de la 54

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diversidad (funcional, generacional, sexual, cultural…) en el mundo del empleo, replanteando el debate sobre el reparto del empleo y su modulación en las diferentes etapas y circunstancias del ciclo vital e identificando actividades que no han de transformarse en trabajo remunerado y que han de configurar un ámbito de autogestión familiar, comunitaria, voluntaria, asociativa, mutualista, cooperativa, solidaria… Creando, con todo ello, un contexto equilibradamente favorable e incentivador para la activación, la productividad (en su sentido profundo y amplio), la reproducción y la sostenibilidad de la vida.

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Un enfoque familiar y comunitario y de gestión de la diversidad, en realidad, debiera aplicarse al conjunto de políticas sociales, avanzando en la superación de políticas focalizadas sobre colectivos vulnerables e impulsando la construcción de políticas, servicios, procesos y entornos diseñados para todas las personas y universalmente inclusivos. En tercer lugar se propone explorar las oportunidades de simplificar y unificar la gestión de un conjunto amplio de prestaciones económicas (contributivas y no contributivas, vinculadas a diferentes políticas: de garantía de ingresos, familiar…) y, a la vez, coordinar e integrar estas políticas con la política fiscal. Se trataría de superar la fragmentación, opacidad, costes de gestión, efectos no deseados… presentes en el manejo público de las entregas dinerarias que la Administración proporciona a las personas, visualizándolas conjuntamente con las bonificaciones, deducciones, desgravaciones o exenciones que se dan en el marco de la política fiscal, que podrían llegar a ser reembolsables, es decir, «salir a devolver» incluso por encima de lo pagado en impuestos por la persona, en la línea de los tax credits anglosajones (SIIS, 2013: 4). Lógicamente en este apartado estamos animando al debate sobre la Renta Básica universal o ciudadana y las posibles evoluciones en su línea a partir de los actuales sistemas de garantía de ingresos. De igual manera se propugnaría la innovación, en claves de empoderamiento personal y familiar y de incentivos a la activación laboral, de las entregas de dinero (campo en el que se está experimentando con diversas fórmulas de entrega de becas, créditos, bolsas…) (Zalakain, 2013: 24-40). Nuestro cuarto tema de agenda intenta responder al cambio en el perfil de necesidades de muchas personas en el contexto que hemos dibujado de incremento de las situaciones de limitación funcional y cambio en las dinámicas familiares. Dichos cambios obligarían a una nueva configuración y centralidad de los servicios sociales, que han de ser capaces de dialogar de forma más simétrica con los servicios sanitarios y las políticas de vivienda de cara a la construcción de un modelo comunitario (y básicamente domiciliario) de cuidados y apoyos, con fuerte incorporación de las tecnologías de la información Documentación Social 171

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y la comunicación (y otras) y en el que podamos experimentar nuevas sinergias entre apoyos familiares y comunitarios; prestaciones y servicios sociales y sanitarios de carácter público; mercado de productos y servicios complementarios; acción voluntaria… (desde la atención temprana hasta los cuidados paliativos, por decirlo así). La capacidad de los servicios sociales de absorber demanda que, distorsionada, se dirige hoy a los servicios sanitarios públicos o su potencial de creación de empleo y fijación de población pueden ser elementos tractores de una apuesta por los servicios sociales que, en todo caso, ha de ser entendida como imprescindible para la planificación de futuros y consecución de la calidad de vida de todas las personas y familias y, en definitiva, para una vida digna, una vez se asume la común vulnerabilidad que todas las personas tenemos y la necesidad de cuidados y apoyos en diferentes momentos y circunstancias que compartimos. El quinto asunto apuntado es, en realidad, el gran asunto de la política social, el núcleo duro de la parte principal de los debates al respecto: cómo se entiende el papel de las esferas pública, mercantil, comunitaria y voluntaria en la protección y promoción de los diferentes bienes, de los recursos y capacidades para una vida de calidad. Y ello determinará esa nueva red de contratos sociales plurales y entreverados (entre sexos, entre generaciones…) que deberá reemplazar o complementar (según las visiones o las versiones) el contrato clásico del Estado de bienestar entre la clase trabajadora y la clase capitalista. Como se decía al principio de este apartado, es lógico y legítimo que las diferentes cosmovisiones ideológicas y fuerzas políticas hagan unas u otras apuestas al respecto. Sea como fuere, desde la comunidad de práctica y aprendizaje de las políticas sociales, sus miembros, además de profesar y practicar una u otra visión y opción política, pueden, basándose en la evidencia y el conocimiento, aportar algunas claves y propuestas en clave de sinergia entre esferas. Parece especialmente necesaria, en todo caso, una acción de los poderes públicos orientada al fortalecimiento de la esfera comunitaria y voluntaria como pista para la reforma o reinvención de unas políticas públicas sociales cuya base no puede ser otra que la garantía para todas las personas de unos derechos sociales irrenunciables para la dignidad humana y la decencia de cualquier sociedad. Como se ha dicho, «en realidad existen numerosos “lugares de encuentro” en los que la acción de individuos compasivos, familias protectoras, empresas responsables, ONG altruistas y poderes públicos tuteladores pueden optimizar el avance de la ciudadanía social. La búsqueda de tales sinergias operativas no debiera entenderse como una sustitución del EB [Estado de Bienestar] —y

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en sentido mas general, del modelo socioeconómico europeo—, sino de cómo lograr una mayor versatilidad y eficiencia asumiendo el bienestar social como principio guía de su funcionalidad» (Moreno, 2012: 211-212).

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3 La justiciabilidad de los derechos económico-sociales en Europa(*) Paula García Pedraza Abogada paulagarcí[email protected]

Fecha de recepción: 20/12/2013 Fecha de aceptación: 30/12/2013

Sumario

1. La obligatoriedad de la justiciabilidad. 2. El debate ideológico sobre los derechos económico-sociales. 3. Los pros y contras de la justiciabilidad, una cuestión ideológica. 4. Las consecuencias de la no justiciabilidad en el ámbito Consejo de Europa. 5. Las consecuencias de la no justiciabilidad en la Unión Europea. 6. Las consecuencias de la no justiciabilidad en las constituciones europeas. El ejemplo de España 7. Una necesidad, una demanda social y una obligación. 8. Bibliografía.

RESUMEN Las medidas de austeridad que se están aplicando con la excusa de contrarrestar la crisis económica y financiera que estalló en 2008 están teniendo un impacto regresivo en el disfrute de los derechos económicos y sociales sin precedentes. Esta regresión puede llegar a considerarse una grave violación de derechos humanos. Ante esta situación los ciudadanos necesitan mecanismos adecuados y eficaces para reclamar sus derechos. En Europa los derechos económico-sociales siempre han tenido un menor grado de protección que los derechos civiles y políticos debido a que tradicionalmente no han sido considerados verdaderos derechos sustantivos y justiciables. Esta situación se debe fundamentalmente a una cuestión ideológica que ha tenido consecuencias prácticas. El objeto del presente artículo será analizar el debate ideológico en torno a los derechos económico-sociales y las consecuencias de la no justiciabilidad. (*) El presente artículo es resultado de la investigación realizada por la autora en el Instituto de Derechos Humanos de Åbo Akademi University, Finlandia, dentro del European Master´s Degree in Human Rights and Democratissation, para completar la tesis de master «Crisis and social rights in Europe. Retrogressive Measures versus Protection Mechanisms».

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Paula García Pedraza

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Palabras clave: Crisis, austeridad, derechos económicos y sociales, justiciabilidad, protección, ideología, Europa. ABSTRACT The austerity measures that are being implemented to counteract the economic and financial crisis that erupted in 2008 are having an unprecedented retrogressive impact in the enjoyment of economic and social rights. This retrogressive impact might become a human rights violation. In this scenario, the citizens need effective and adequate mechanisms to claim for their rights. In Europe economic and social rights have never been declared substantive and justiciable rights, for this reason they always have had lower level of protection than civil and political rights. This situation is base in an ideological bias that has practical implications. The purpose of this article is to analyze the ideological debate surrounding economic and social rights and the non-justiciability consequences. Key words: Crisis, austerity, economic and social rights, justiciability, protection, ideology, Europe.

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La justiciabilidad de los derechos económico-sociales en Europa

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LA OBLIGATORIEDAD DE LA JUSTICIABILIDAD

Los derechos económicos y sociales son el corazón del estado social y de derecho. Este modelo se basa en la idea de que la provisión social de bienes no debe ser considerada un acto de caridad, sino un derecho del que son titulares todos los ciudadanos. En este modelo, el estado es un mero gestor de los servicios públicos que tiene la obligación de garantizar de manera adecuada y efectiva derechos económico-sociales tales como la sanidad, la educación, la vivienda o la seguridad social, con el fin de reducir la desigualdad entre los ciudadanos, y promover la solidaridad ciudadana, la democracia y la estabilidad.(1) El deber de garantizar de manera efectiva y adecuada los derechos económico-sociales no es una mera entelequia, sino una obligación de los estados respecto a los derechos humanos, regulada en el artículo 2 del Pacto Internacional por los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante PIDESC). Este compromiso para con los derechos declarados en el PIDESC fue asumido por los estados miembros del Consejo de Europa y de la Unión Europea (en adelante UE) cuando firmaron y ratificaron el pacto.(2) Las obligaciones derivadas del artículo 2 del PIDESC han sido interpretadas por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante CESCR) a través de sus comentarios generales. En este sentido, el CESCR ha manifestado en numerosas ocasiones que los estados parte tienen una obligación tripartita de respetar, proteger y realizar los derechos declarados en el PIDESC de manera efectiva, lo que significa que deben ir adoptando de manera progresiva medidas de toda índole para garantizar el pleno ejercicio de los mismos.(3) Entre estas medidas el CESCR ha referido, también en diversas ocasiones, que se deben adoptar medidas legislativas y judiciales para asegurar (1) KELLY, David, A Life of one´s own: individual rights and the welfare state, 1998, pp. 285-287 in STEINER, H.J., ALSTON, P. and GOODMAN R. (eds.), International Human Rights in context. Law, political and morals, Oxford and New York, Oxford University Press, 2007, pp. 285-286. (2) Todos los Estados miembros de la UE y del Consejo de Europa, a excepción de Andorra, han firmado y ratificado el PIDESC. (3) Comentario General nº 3, 1991, sobre la naturaleza de las obligaciones de los estados en materia de derechos económicos, sociales y culturales. COOMANS, Fons, «The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights», pp. 293-319, en GÓMEZ ISA, Felipe y DE FEYTER, Koen (eds.), International Human Rights Law in a Global Context, Bilbao, University of Deusto, 2009, pp. 304-309; CHAPMAN Audrey and RUSSELL Sage (eds.), Core Obligations: Building a Framework for Economic, Social and Cultural Rights, New York, Intersentia, 2002, pp. 4-18; BADERIN MASHOOD A. y MCCORQUODALE Robert (eds.), Economic, Social and Cultural Rights in Action, Oxford, Oxford University Press, 2007, pp. 9-19; SEPÚLVEDA, Magdalena, The nature of the obligations under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Oxford, Antwerpen: Intersentia, 2003.

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a los económico-sociales un nivel de protección análogo al de los derechos civiles y políticos. Esto implica que se deben desarrollar medidas adecuadas para asegurar la plena justiciabilidad de los derechos económico-sociales, garantizando de este modo el respeto a los principios de indivisibilidad, universalidad e interdependencia de los derechos humanos. La crisis actual ha puesto en evidencia que los gestores del estado social en Europa están incumpliendo sus obligaciones para con los derechos económico-sociales, y por ende para con los derechos humanos. Por un lado, están aplicado medidas de austeridad cuyo impacto puede llegar a considerarse una vulneración de la prohibición de no regresión,(4) y por otro lado, no han llevado a cabo ningún cambio legislativo que asegure la plena justiciabilidad de los derechos declarados en el PIDESC. Tanto la decisión de adoptar medidas de austeridad como la opción por no declarar la justiciabilidad de los derechos económico-sociales son decisiones deliberadas que respondes a una ideología determinada que apuesta por el libre mercado y la no intervención del Estado en asuntos económicos. Esta opción ha supuesto que el estatus y el grado de protección dado a los derechos económico-sociales en Europa, haya sido siempre inferior al dado a los derechos civiles y políticos.

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EL DEBATE IDEOLÓGICO SOBRE LOS DERECHOS ECONÓMICO-SOCIALES

La historia de los derechos sociales está intrínsecamente ligada a las reivindicaciones de los sectores más desfavorecidos de la sociedad por tener un nivel de vida digno. Por este motivo, los derechos económico-sociales han estado siempre en el epicentro de un debate ideológico que ha ido cambiando de escenario, pero no de contenido.

2.1. Los orígenes de los derechos económico-sociales en Europa Durante los siglos XVII y XVIII, la aparición de una burguesía que exigía el derecho de libertad religiosa, el derecho a la libertad de expresión, el derecho a la vida y el derecho a la propiedad, dio lugar a las revoluciones que terminaron (4) Los elementos de la prohibición de no regresión han sido definidos a través de los Comentarios Generales del CESCR, y en la Carta abierta que el Comité le dirigió a todos los estados parte del PIDESC en 2012 con motivo de la vulneración del PIDESC a través de las medidas de austeridad. Se vulnera la prohibición cuando se adoptan medidas en detrimento de los derechos económico-sociales, cuando las mismas: no tienen carácter temporal, tienen un efecto discriminatorio, no son necesarias, justificadas o proporcionadas, y no garantizan un contenido mínimo básico del derecho que restringen. La carta esta disponible en http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=INT%2fCESCR%2fSUS%2f6395&Lang=en último acceso 14 diciembre 2013.

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con el antiguo régimen. Las reivindicaciones de la burguesía y las ideas desarrolladas por los filósofos de la Ilustración situaron al individuo como titular de derechos y dieron lugar a la noción moderna de los derechos humanos. Pero al mismo tiempo que se gestaba el germen de los derechos humanos se instauraba un modelo de producción capitalista que rechazaba la intervención del estado en asuntos económicos. En el siglo XIX, durante la Era Industrial, debido a las desigualdades generadas por el referido modelo de producción, los trabajadores comenzaron a reivindicar derechos económico-sociales, tales como la limitación de la jornada laboral, una vivienda digna y el acceso a la educación pública gratuita. En este sentido, se ha señalado en numerosas ocasiones que los derechos civiles y políticos emergieron durante la Ilustración y que los derechos económico-sociales lo hicieron durante la Era Industrial.(5)

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2.2. El largo camino hacia la justiciabilidad, desde el PIDESC hasta el Protocolo Facultativo En 1919 después de la Primera Guerra Mundial se aprobó el Convenio de la Liga de Naciones, a pesar de que el mismo no contenía ninguna referencia explícita a los derechos económicos y sociales, su artículo 23 sentó las bases para que se creara la Organización Internacional del Trabajo, con los objetivos de, por un lado, construir la paz social y, por otro, proteger los derechos de los trabajadores.(6) Sin embargo, a pesar de estos tímidos avances para la protección de los derechos económico-sociales, el modelo económico imperante siguió siendo el capitalismo. La primera gran crisis del capitalismo llegó en 1929 y el Estado se vio obligado a intervenir para contrarrestar los efectos negativos del libre mercado. Surge así el New Deal, un nuevo pacto social por el cual el Estado se comprometía a proteger no sólo derechos civiles y políticos, sino también derechos económico-sociales. En 1936, el propio Franklin D. Roosevelt declaró que el monopolio financiero, la especulación y el antagonismo de clase eran enemigos de la paz social.(7) Tras la Segunda Guerra Mundial, entre 1945 y 1976, a nivel internacional se aprobaron una serie de declaraciones y tratados de gran importancia para la protección e internacionalización de los derechos humanos. En 1945 se aprobó la Carta de Naciones Unidas, en 1948 la Declaración Universal de Derechos (5) ISHAY, Michelline, The History of Human Rights, from ancient times to the globalization era: with a new preface, Berkley, Los Angeles, London: University of California Press, 2004, pp. 120-125. (6) GÓMEZ, o.c, pp. 22-24. (7) GEORGE, Susan, Whose crisis, whose future? Towards a Greener, Fairer, Richer World, Cambridge, Polity Press, 2010, p. 20.

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Humanos (en adelante DUDH) y en 1966 el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante PIDCP) y el PIDESC. Estos pactos no entraron en vigor hasta 1976, coincidiendo con la segunda gran crisis del capitalismo (también conocida como crisis del petróleo), los gobiernos de Margaret Thatcher y Ronald Reagan, que asumieron, aplicaron y promovieron el ideario neoliberal, convirtiendo al Estado en el baluarte de los intereses del capital privado.(8) Entre 1945 y 1976 las discrepancias ideológicas entre el bloque occidental capitalista y el bloque socialista acerca de la naturaleza y el grado de protección que debía darse a los derechos civiles y políticos y a los derechos económicossociales, imposibilitaron la aprobación de un único pacto internacional que declarara ambas categorías de derechos, y retrasaron la entrada en vigor de los pactos diez años.(9) En este sentido, el bloque capitalista estaba claramente influenciado por la noción de derechos individuales desarrollada durante los siglos diecisiete y dieciocho y el modelo capitalista de producción, y el bloque socialista por las reivindicaciones obreras del siglo diecinueve. Un parte del debate versaba sobre la prioridad que debía darse a ambas categorías de derechos y el rol que debía cumplir el estado en su desarrollo e implementación. Los países del bloque socialista argumentaban que debía darse prioridad a los derechos económicos y sociales, lo cuales eran derechos colectivos, relacionados con el concepto de libertad positiva y cuya realización requería la intervención del estado.(10) Por su parte, los países del bloque occidental sostenían que debía darse prioridad a los derechos civiles y políticos relacionados con concepto de libertad negativa y con las libertades clásicas de las democracias occidentales, y cuya realización requería que el estado se abstuviera de intervenir en asuntos privados.(11) Otra parte importante del debate versaba sobre la naturaleza de ambas categorías de derechos. Para los países del bloque capitalista, sólo los derechos civiles y políticos podían ser considerados verdaderos derechos y, por tanto, justiciables, esto es exigibles ante un juez. Mientras que los derechos económicos y sociales no eran verdaderos derechos sino meros principios rectores de la política económica y, por tanto, no justiciables, esto es, no exigibles ante la autoridad judicial.(12) (8) Ibidem, p. 9 y MOULIER BOUTANG, Yann, La abeja y el economista, Madrid, Traficantes de Sueños, Mapas, 2012, p. 76. (9) ISHAY, o.c, pp. 222-229. (10) RAES, Koen, The Philosophical Basis of Social, Economic and Cultural Rights, pp. 43-57, en VAN DER AUWERAERT, Peter, DE PELSMAEKER, Tom, SARKIN, Jeremy and VANDE LANOTTE, Johan (eds.), Social, Economic and cultural Rights, an Appraisal of Current European and International Developments, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2002, pp. 43-44. (11) ISHAY, o.c, p. 223 y COOMANS, o.c, p. 294. (12) RAES, o.c, pp. 43-44.

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No obstante, otros países que también participaron en el proceso de codificación se mantuvieron al margen de estos debates y defendieron desde un principio que ambas categorías de derechos debían recibir el mismo estatus y grado de protección; tal fue el caso de la mayoría de países latinoamericanos.(13) Es posible que gracias a esta situación, ya en 1968, con la adopción de la Proclamación de Teherán, se declarara por primera vez que los derechos humanos son indivisibles y que la plena realización de los derechos civiles es imposible sin la realización de los derechos sociales.

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Los principios de universalidad, indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos y las ideas de que todos los derechos están relacionados entre sí, de que todos deben recibir la misma importancia y de que los derechos civiles deben recibir el mismo estatus y grado de protección que los derechos económico-sociales, se iría consolidando progresivamente a través de la adopción de los Principios de Limburgo sobre aplicación del PIDESC de 1983, la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993 y las Directrices de Maastricht sobre violaciones de derechos económicos y sociales de 1997 y los Comentarios Generales del CDESC. Este proceso culminó en 2013 con la entrada en vigor del Protocolo Facultativo al PIDESC.(14) En resumidas cuentas, a nivel internacional, desde finales de los ochenta se ha ido avanzando progresivamente en pro de la justiciabilidad de los derechos económico-sociales y se ha superado la idea de que existen distintas categorías derechos que requieren distintos grados de protección.

2.3. El desarrollo de los derechos económico-sociales en Europa, la Declaración, la Carta y las constituciones Pero este proceso no ha tenido lugar en Europa, ni en el ámbito del Consejo de Europa ni en el ámbito de la Unión Europea (en adelante UE) ni en el marco normativo de la mayoría de los países europeos. Por contra, en estos tres ámbitos siempre ha predominado una noción clásica y liberal de derechos, con base en la cual los derechos económicos-sociales no son derechos sustantivos y justiciables si no meros principios rectores de la política económica.(15) Por una parte, en el ámbito del Consejo de Europa, en 1950 se aprobó la Convención Europea de Derechos Humanos (en adelante CEDH) y se creó el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en adelante TEDH), declarando y estableciendo un mecanismo de protección para los derechos civiles y (13) GÓMEZ, o.c, pp. 30-37. (14) Sobre el Protocolo Facultativo ver GÓMEZ CIRIANO, Emilio José, Los DESC: ¿Piedra angular para otra protección social posible?, Documentación Social, Revista de Estudios Sociales y de Sociología Aplicada, Vol. nº 2013, pp. 105-108. (15) KOCH, Ida Elisabeth, Human rights as indivisible rights: the protection of socio-economic demands under the European Convention on Human Rights, Leiden and Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2009, pp. 5-9.

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políticos. Los derechos económico-sociales no fueron declarados hasta once años después y hubo que esperar cuarenta y cinco años para que se creara un mecanismo de protección. Así, en 1961 se aprobó la Carta Social Europea (en adelante CSE), en 1996 se aprobó la Carta Social Europea Revisada (en adelante CSE Revisada) y en 1995 se aprobó el Protocolo Adicional a la Carta estableciendo un sistema de demandas colectivas (en adelante Protocolo Adicional). Por otra parte, en el ámbito de la UE, en el 2000 se aprobó la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en adelante Carta de la UE). Ese mismo año el CDESC dirigió una declaración a la Convención encargada de redactar el proyecto de la Carta, poniendo en evidencia que los derechos económicos-sociales no tenían en Europa el mismo grado de protección que los derechos civiles y políticos. El Comité señalaba que la única manera de superar esta situación y garantizar la plena protección de los derechos económicos-sociales era, por un lado, que la Carta de la UE fuera vinculante para todos los Estados miembros de la UE y, por otro, que se le diera a toda persona la posibilidad de perseguir ante los tribunales las violaciones de derechos económico-sociales. Lo contrario podría llegar a implicar una violación del PIDESC.(16) En 2010, con la aprobación de la versión consolidada del Tratado de la Unión Europea, la Carta de la UE pasó a ser vinculante y la UE se comprometió a firmar y ratificar la CEDH. Sin embargo, como se explicará más adelante, no han dado los pasos adecuados para garantizar que las violaciones de derechos económico-sociales sean perseguibles ante los tribunales. En último lugar, la progresión hacia la justiciabilidad tampoco ha tenido lugar en la mayoría de los países europeos. La regulación de los derechos económico-sociales en las constituciones europeas no es homogénea, algunas declaran una larga lista de derechos sociales, otras sólo declaran uno o dos y la mayoría no los considera derechos sustantivos justiciables.(17) De esta manera, para el momento que estalló la tercera gran crisis del capitalismo en 2008, debido a una opción ideológica, el sistema de protección de los derechos económico-sociales en Europa no era lo suficientemente sólido como para contrarrestar los efectos de las medidas de austeridad y la consiguiente violación de los mismos a través de éstas. De hecho, el modelo social europeo siempre ha sido débil frente a la liberalización económica.(18) (16) CDESCR, Declaración del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales a la Convención encargada de redactar un proyecto de Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, 2000. (17) Las constituciones europeas se pueden consultar en http://www.ecln.net/national-constitutions.html última visita 14/12/2013. (18) DE BURCA, Gráinne, «The Future of Social Rights Protection in Europe», pp. 3-15, en DE WITTE, Bruno and de BÚRCA, Gráinne, Social rights in Europe, New York, Oxford, Oxford University Press, 2005, pp. 19-20.

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LOS PROS Y CONTRAS DE LA JUSTICIABILIDAD, UNA CUESTIÓN IDEOLÓGICA

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Como se acaba de explicar, las discrepancias sobre la naturaleza y la protección de los derechos económico-sociales vienen de antiguo. Durante todos estos años se han esgrimido numerosos argumentos en pro y en contra de la justiciabilidad.(19) Los principales argumentos que se han venido utilizando desde la Guerra Fría en contra de la justiciabilidad han sido defendidos primordialmente por los precursores y valedores del modelo político y económico neoliberal. Este sector ha sostenido tradicionalmente que los derechos civiles y políticos son de naturaleza sustantiva y justiciable, que su contenido es preciso, que se pueden implementar y desarrollar de manera inmediata, que no se requiere la intervención del Estado para hacerlos efectivos, sino más bien todo lo contrario, y que además no suponen una carga económica para el Estado. Sin embargo, consideran que eso mismo no se puede decir de los derechos económico-sociales. Otro argumento recurrente es que si se declara la justiciabilidad de los derechos económico-sociales se estará mermando la separación de poderes, porque se les estaría dando capacidad a los jueces para incidir en cuestiones que no son de su competencia.(20) Estos argumentos han sido rebatidos por los defensores de la justiciabilidad, quienes sostienen, en primer lugar, que los derechos económico-sociales son lo suficientemente precisos como para poder ser sometidos a control jurisdiccional. En segundo lugar, consideran que la justiciabilidad no menoscaba la separación de poderes, porque la misma no significa que los actos del poder ejecutivo y legislativo no puedan ser sometidos a control judicial. De hecho, un poder judicial independiente puede ser un mecanismo de defensa de los ciudadanos frente al abuso de poder y las vulneraciones de derechos y puede evitar un reparto arbitrario de los recursos públicos. En tercer lugar, se le daría a estos derechos el grado de protección y el estatus que merecen. En cuarto lugar, se estaría cumpliendo con el principio de la indivisibilidad de los derechos humanos. Finalmente, defienden que los países que ya han (19) Estos debates han sido analizados entre otros por KOCH, o.c, 254-289, COOMANS, o.c, pp. 310-312 y 200-201, Fabre, Fabre Cécile, «Social Rights in European Constitution», pp. 15-31 in De Witte Bruno and de Búrca Gráinne, Social rights in Europe, New York, Oxford, Oxford University Press, 2005, pp. 21-23, O’CONNELL, Paul, Vindicating socio-economic rights: international standards and comparative experiences, London and New York, NY, Routledge, 2012, pp. 6-18 o CHURCHILL ROBIN, R. y KHALIQ, Urfan, «Violations of Economic, Social and Cultural Rights: The Current Use and Future Potential of the Collective Complaints Mechanism of the European Social Charter», pp. 195-241, en BADERIN MASHOOD, A. y McCORQUODALE, Robert (eds.), Economic, Social and Cultural Rights in Action, Oxford, Oxford University Press, 2007, pp. 196-198. (20) Ibidem.

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declarado la justiciabilidad de estos derechos destinan más recursos públicos a su desarrollo.(21) Este debate en torno a la justiciabilidad no es una cuestión meramente doctrinal. Como se explicará a continuación, la opción deliberada por la no justiciabilidad de los derechos económico-sociales tiene serias consecuencias prácticas, y deja a los ciudadanos en una situación de relativa indefensión frente a violaciones de derechos humanos.

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LAS CONSECUENCIAS DE LA NO JUSTICIABILIDAD EN EL ÁMBITO CONSEJO DE EUROPA

Como ya se ha dicho, en el ámbito de Consejo de Europa se aprobaron inicialmente dos tratados, la CEDH sobre derechos civiles y políticos, y la CSE sobre derechos económico-sociales. Si bien la segunda ha sido considerada un complemento de la primera, esto no es realmente así porque, para que lo fuera, los derechos declarados en ambas deberían tener misma naturaleza y grado de protección. En consecuencia, no existe un paralelismo simétrico entre la convención y la carta,(22) la segunda siempre ha permanecido en un segundo plano y se le ha dado mucha menos visibilidad que a la primera.(23) Para darse cuenta de esta situación basta con preguntar al ciudadano europeo medio si sabe lo que es el TEDH, la mayoría responderán que sí, pero si les preguntamos qué es el CEDS, la mayoría responderán que no. No obstante, aparte del tema de la visibilidad existen muchas otras razones por las que se puede sostener que no existe un paralelismo entre ambos instrumentos. En primer lugar, la CEDH únicamente declara derechos civiles y políticos porque en el momento en que fue aprobada los derechos económico-sociales fueron deliberadamente excluidos de su ámbito de protección, lo que supuso que quedaran fuera del control del TEDH.(24) En segundo lugar, los cuarenta y siete estados miembros del Consejo de Europa han firmado y ratificado todos los artículos de la CEDH y, pese a que en el momento de la firma los Estados pueden hacer reservas, las mismas se consideraran nulas cuando sean contrarias al espíritu de la convención.(25) (21) (22) (23) (24) (25)

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Ibidem. BONET, o.c, p. 692. DE BÚRCA, o.c, p. 11. BONET, o.c, p. 692. Así lo dispuso el TEDH en el caso Belilos vs. Suiza, ver también CARRILLO SALCEDO, Juan Antonio, o.c., pp. 642-644.

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En tercer lugar, todos los estados miembros del Consejo de Europa al firmar la CEDH automáticamente se someten a la jurisdicción del TEDH. Este tribunal tiene competencia para recibir denuncias interestatales y demandas de cualquier individuo, grupo de individuos u ONGs que hayan agotado todos los recursos judiciales a nivel nacional y que hayan sido víctimas de la violación de cualquiera de los derechos declarados en la convención. Las resoluciones del TEDH son de obligado cumplimiento para los estados y deben ser ejecutadas por los tribunales nacionales.

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La CSE y la CSE Revisada únicamente declaran derechos económicos y sociales. En primer lugar, al contrario de lo que sucede con la CEDH, ni la CSE ni la CSE Revisada han sido firmadas y ratificadas por todos los estados miembros del Consejo de Europa, la segunda sólo ha sido ratificada por treinta y tres estados.(26) En segundo lugar, la CSE Revisada establece un mecanismo por el cual los estados sólo tienen que aceptar un mínimo de disposiciones, pudiendo rechazar otras sin que importe que esta reserva sea o no contraria al espíritu de la carta. Irónicamente este sistema adhesión ha sido denominado como ratificación á la carte, porque permite a los estados elegir entre los derechos del «menú».(27) En tercer lugar, cuando firman cualquiera de las dos cartas los estados no se someten automáticamente a ningún mecanismo de control judicial equivalente al TEDH. Los mecanismos de control establecidos para garantizar que los estados respetan aquellas disposiciones de la CSE y la CSE Revisada son mucho más complejos, menos efectivos e inaccesibles para individuos, para grupos de individuos y para la gran mayoría de ONGs nacionales e internacionales y para las organizaciones sindicales. El control de cumplimiento de lo dispuesto en la CSE y la CSE Revisada corresponde al Comité Europeo de Derechos Sociales (CEDS), y se realiza a través de informes periódicos y un procedimiento de denuncias colectivas. Por un lado, la CSE y la CSE Revisada establecen un sistema de control que consiste en la emisión de informes periódicos por parte del CEDS. A través de este sistema el referido comité revisa la situación de los derechos sociales en un estado y con base en este análisis emite unas recomendaciones que no vinculan al estado y cuyo incumplimiento no genera la imposición de ninguna sanción. Por lo general, estos informes se centran únicamente en el análisis del (26) Información actualizada a marzo de 2013 disponible en http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Presentation/SignaturesRatificationsMarch2013_en.pdf último acceso 14 diciembre 2013. (27) BONET, o.c, pp. 696-698 y DE SCHUTTER, Oliver, «The two lives of the European Social Charter», pp. 11-39, en DE SCHUTTER, Oliver (coord.), The European Social Charter: a social constitution for Europe, Bruxelles, Bruylant, 2010, p. 16.

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marco normativo, pero no hacen ninguna valoración sobre el cumplimiento efectivo de los derechos económicos y sociales. Por ejemplo, el último informe sobre España no hace ninguna referencia al impacto de los planes de austeridad sobre el disfrute de estos derechos.(28) Por otro lado, un análisis detallado del sistema de demandas colectivas regulado en un Protocolo Adicional, permite concluir que el ánimo con el que se redactó el mismo no era el de establecer un mecanismo judicial o cuasi-judicial de control, inclusivo y efectivo, sino más bien todo lo contrario. En primer lugar, los estados no están obligados a someterse a este mecanismo de control, en consecuencia, a la fecha sólo quince de los cuarenta y siete estados del Consejo de Europa lo han aceptado.(29) En segundo lugar, ningún individuo ni grupo de individuos tiene acceso a este sistema. Sólo las ONGs internacionales que cumplan una serie de requisitos y estén registradas pueden interponer demandas colectivas. En cuanto a las ONGs nacionales, es necesario que los estados presten su consentimiento expreso para que puedan interponer demandas. A la fecha, Finlandia ha sido el único país del Consejo de Europa que ha prestado tal consentimiento.(30) En tercer lugar, el término «violación» para hacer referencia a la vulneración de derechos económico-sociales no aparece en ningún artículo del Protocolo, en su lugar se utiliza la expresión «aplicación insatisfactoria»;(31) de esta manera se niega de plano que un estado pueda incurrir en una violación de derechos sociales. Para terminar, en caso de que se declare que un estado ha incurrido en una «aplicación insatisfactoria» de un derecho económico-social, lo más que se emitirá será una recomendación que debe ser respetada por el estado, pero que ni es jurídicamente vinculante ni ejecutable por los tribunales nacionales y cuyo incumplimiento no acarrea la imposición de sanción alguna. El caso de España sirve para ilustrar esta situación. España ha firmado y ratificado la CEDH y ha aceptado la jurisdicción del TEDH. En consecuencia, si un individuo considera que se ha producido una violación de sus derechos (28) CEDS, «Conclusions XX-1 (2012) (Spain), articles 1-9-10-15-18 of the 1961 Charter and Article 1 of the 1988 Additional Protocol», Enero 2013, y «Conclusions XIX-4 (2011) (Spain), articles 7, 8, 16, 17 and 19 of the Charter», enero 2012. (29) Información disponible en http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Presentation/SignatureRatificationIndex_en.asp último acceso 14 diciembre 2013. (30) El listado de las organizaciones que pueden utilizar este mecanismo está disponible en http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/ socialcharter/OrganisationsEntitled/OrgEntitled_en.asp último acceso 14 diciembre 2013. (31) Ver artículo 4 del Protocolo Adicional.

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civiles o políticos podrá acudir al TEDH y en caso de que se decida que el estado Español ha vulnerado el derecho alegado por la víctima, se emitirá una resolución que deberá ser inmediatamente ejecutada por los tribunales españoles y se podrá obligar al estado a compensar a la víctima. Esto es lo que acaba de ocurrir con el caso de la doctrina Parot. Sin embargo, España únicamente ha ratificado la CSE, pero no ha firmado ni la CSE Revisada ni el Protocolo Adicional. En consecuencia, si España vulnera alguno de los derechos económico-sociales declarados en la CSE, no se podrá interponer una demanda colectiva contra el Estado.

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En resumen, en el ámbito del Consejo de Europa las consecuencias prácticas que se derivan de la tradicional reticencia a reconocer que los derechos económico-sociales son derechos sustantivos y justiciables son notables, máxime si tenemos en cuenta que al Consejo de Europa pertenecen cuarenta y siete estados en los que viven ochocientos veinte millones de ciudadanos a los que se les ha negado la posibilidad de acudir a un tribunal supranacional para reclamar por la violación de estos derechos. Es cierto que el TEDH ha intentado remediar esta situación admitiendo demandas por la violación de derechos económico-sociales siempre que exista un nexo de unión con la violación de un derecho civil y político. De esta manera se ha entrado a conocer sobre cuestiones relacionadas con sanidad, vivienda, derechos laborales o prestaciones sociales.(32) Por ejemplo, en España las personas que han quedado excluidas de la asistencia sanitaria por aplicación del Real Decreto 16/2012, podrían acudir al TEDH alegando un riesgo para su vida o su integridad física, pero no podrían acudir al tribunal alegando únicamente que se ha violado su derecho de acceso a la sanidad. La jurisprudencia del tribunal ha demostrado ser muy garantista en este sentido y puede interpretarse como un paso hacia la justiciabilidad de los derechos económico-sociales. No obstante, el hecho de que los mismos quedaran expresamente excluidos del articulado de la CEDH, deja al libre arbitrio del tribunal admitir o no este tipo de demandas. Además, como se explicará en el siguiente apartado esta exclusión no sólo ha tenido consecuencias negativas para la protección de los derechos económico-sociales en el ámbito del Consejo de Europa, sino también en el ámbito de la Unión Europea. (32) Sobre esta cuestión ver CASCAJO CASTRO, José Luis, «Derechos sociales y principios rectores», pp. 19-44, en CASCAJO CASTRO José Luis, TEROL BECERRA Manuel, DOMÍNGUEZ VILLA Antonio y NAVARRO MARCHANTE Vicente (coord.) Actas del IX Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España, Valencia, 2012, Tirant lo Blanc, p. 41; KOCH, o.c, pp. 9, 10-11 and 60- 253; y CARRILLO, o.c, pp. 668-675.

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LAS CONSECUENCIAS DE LA NO JUSTICIABILIDAD EN LA UNIÓN EUROPEA

También en el ámbito de la Unión Europea ha habido una reticencia tradicional a declarar la justiciabilidad de los derechos económico-sociales por motivos ideológicos. Como se ha explicado en el primer epígrafe en 2010, la UE acordó conferir fuerza vinculante a la Carta de la UE y adherirse al CEDH. Esto significa que los veintiocho estados que conforman la UE deben respetar los derechos declarados en la Carta y que la propia UE, como sujeto de derecho internacional, debe respetar los derechos declarados en la CEDH. Sin ánimo de restar importancia a estos acontecimientos, no parece que vayan a tener mayor incidencia en la protección de los derechos económico-sociales. En cuanto a la fuerza vinculante de la Carta de la UE, a pesar de que los derechos económico-sociales aparezcan en el articulado de la misma, enunciados como derechos no se ha llegado a ningún acuerdo en cuanto a su naturaleza. Por un lado, la mayoría de los estados de la UE los sigue considerando principios rectores no justiciables. Tal es el caso de Reino Unido que criticó el contenido de la carta por dos motivos, primero porque consideraba que contiene obligaciones en materia social que pueden perjudicar la economía y que no se pueden implementar, y segundo, porque sostenía que la misma puede generar en los ciudadanos de la UE la idea equivocada de que se está declarando que son titulares de derechos económico-sociales. Posturas similares a la de Reino Unido han sido defendidas por Polonia, Portugal, Francia o España.(33) Por otro lado, tampoco existe consenso entre la doctrina sobre esta cuestión, algunos autores defienden que la Carta ha dotado de rango constitucional a los derechos económico-sociales y otros siguen defendiendo que los mismos no son más que principios rectores.(34) No obstante, debido a que los derechos económico-sociales aparecen en el articulado de la Carta de la UE enunciados bajo el término «derecho», todavía queda la posibilidad de que el Tribunal de Justicia de la Comunidades Europeas, una de cuyas competencias es interpretar los tratados de la Unión, se pronuncie sobre este asunto y declare que todos los derechos de la Carta de la UE son sustantivos y justiciables. (33) PIRIS, Jean-Claude, The Lisbon Treaty. A Legal and Political Analysis, Cambridge and New York, Cambridge University Press, 2010, 149-154. (34) DE SCHUTTER, Oliver, «Anchoring the EU to the ESC: The Case for Accession», pp. 111-153, en DE WITTE, Bruno and DE BÚRCA, Gráinne (eds.), Social rights in Europe, New York, Oxford, Oxford University Press, 2005, p. 129-130.

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Monografía

En cuanto a la segunda cuestión, debido a que, como se ha indicado, los derechos económico-sociales quedaron excluidos del articulado de la CEDH, a pesar de que la UE la ratifique no adquirirá ninguna obligación nueva en esta materia. Para que esto fuera así sería necesario que la UE también se adhiriera a la CSE, la CSE Revisada y al sistema de demandas colectivas previsto en el Protocolo Adicional.(35) De hecho, este tema fue discutido por primera vez en 1983, veinte años después la UE (Comunidad Económica Europea en aquel momento) fue invitada formalmente a adherirse a la CSE y al CEDH. Finalmente, la invitación de adherirse a la CSE fue rechazada.

3

Esta reticencia a la justiciabilidad en el Consejo de Europa y la UE, obviamente, ha estado presente también en el ámbito nacional de los estados miembros de ambos organismos.

6

LAS CONSECUENCIAS DE LA NO JUSTICIABILIDAD EN LAS CONSTITUCIONES EUROPEAS. EL EJEMPLO DE ESPAÑA

La justiciabilidad de los derechos económicos-sociales tampoco ha sido asumida por la gran mayoría de los estados europeos, incluido el español. Recientemente, con motivo de la publicación del examen periódico sobre España, el CESCR se pronunció sobre esta cuestión e instó a España a cumplir con sus obligaciones en materia de derechos humanos y a respetar los principios de indivisibilidad, universalidad e interdependencia de los derechos humanos. En este sentido, indicó que España debería adoptar «las medidas legislativas pertinentes para garantizar a los derechos económicos, sociales y culturales un nivel de protección análogo al que se aplica a los derechos civiles y políticos» y también las «medidas adecuadas para asegurar la plena justiciabilidad y aplicabilidad de todas las disposiciones del Pacto por los tribunales nacionales».(36) Sin embargo, en España derechos económico-sociales como el derecho a la salud, el derecho a una vivienda digna o el derecho a la seguridad social, son considerados meros principios rectores de la política social y económica. En consecuencia, estos derechos no gozan de amparo constitucional y sólo pueden ser «alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan (35) Ibidem, p. 131 y TORRES DEL MORAL, Antonio «El Estado Social», pp. 20-53 en Los derechos sociales en tiempos de crisis, Teoría y Derecho, Revista de Pensamiento Jurídico, Revista Semestral, Tirant lo Blanc, Junio 9/2011, p. 47. (36) Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, «Informe sobre los períodos de sesiones 48º y 49º», 2012, pp. 40-41, disponible en http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=E%2f2013%2f22&Lang=en último acceso 14 diciembre 2013.

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3

Paula García Pedraza

Monografía

las leyes que los desarrollen».(37) El Tribunal Constitucional ha manifestado en diversas ocasiones que los principios rectores de la política social y económica son de obligado cumplimiento para las autoridades públicas pero no deben ser considerados derechos justiciables que puedan alegarse ante autoridad judicial. A pesar de que ésta sigue siendo en España la opinión mayoritaria,(38) hay algunos autores que defienden la justiciabilidad de los derechos económico-sociales y la necesidad de modificar la CE en este sentido.(39) Teniendo en cuenta las obligaciones de España en materia de derechos humanos, en concreto sus obligaciones para con el PIDESC, y lo manifestado recientemente por el CDESCR, el hecho de que en nuestro ordenamiento jurídico los derechos económico-sociales no sean justiciables implica que España está vulnerando sus obligaciones en materia de derechos humanos. Lo mismo se aplica a todos los estados europeos que habiendo ratificado el PIDESC no hayan declarado la justiciabilidad de los derechos económico-sociales.

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UNA NECESIDAD, UNA DEMANDA SOCIAL Y UNA OBLIGACIÓN

Como se ha explicado detalladamente, la no justiciabilidad ha afectado notablemente el grado de protección que se otorga a los derechos económicosociales en Europa. La violación de estos derechos a través de las medidas de austeridad ha puesto en evidencia algo que ya era evidente, la necesidad de reforzar los mecanismos de protección existentes. Por otra parte, las personas que han alzado sus voces en contra de la austeridad están utilizando un lenguaje de derechos humanos: no reclaman ser titulares de «principios», sino de «derechos». Por este motivo, declarar que los derechos económico-sociales son verdaderos derechos y no meros principios rectores se ha convertido también en una demanda social. Finalmente, adoptar medidas en pro de la justiciabilidad de los derechos económicos-sociales ya no es una opción para los gestores del estado, sino una obligación del estado para con los derechos humanos. Por tanto, no otorgarle a estos derechos el mismo grado de protección que a los derechos civiles y políticos es una violación de derechos humanos contraria a los principios de indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos. (37) Ver Art. 53 Constitución Española (CE). (38) TEROL, o.c, p. 56; GIMÉNEZ, o.c, pp. 304-308; TEROL y JIMENA, o.c, p. 14-16; TENORIO, o.c, pp. 266-275. (39) CASCAJO, o.c, pp. 36-44; MARQUET, o.c, p. 72; o APARICIO WILHELMI, Marco «Los derechos sociales en la constitución española: algunas líneas para su emancipación», pp. 51-59, en VALIÑO VANESA (coord.), Defender y repensar los derechos sociales en tiempos de crisis, Barcelona, Obsevatori DESC, 2009.

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Monografía

Cabe tener muy presente, especialmente en los tiempos que corren, que los derechos humanos son una conquista social, y que en particular los derechos económico-sociales fueron declarados tras más de cien años de reivindicación de las clases más desfavorecidas para garantizar un nivel de vida digno. Por este motivo, es importante seguir reivindicando los derechos económico-sociales y exigir que reciban el grado de protección que merecen para poder vivir con dignidad.

3

BIBLIOGRAFÍA

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Paula García Pedraza

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Monografía

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4 Dime qué sanidad tienes, y te diré qué sociedad quieres Pedro Fuentes Rey Sociólogo y Técnico de Cáritas Española [email protected]

Fecha de recepción: 10/12/2013 Fecha de aceptación: 23/12/2013

Sumario 1. Los sistemas de salud. 2. El sistema de salud en España. 3. La salud en la agenda política. 4. Bibliografía.

RESUMEN Partiendo de un análisis comparativo sobre los principales modelos de sistema sanitario existentes en el mundo, se hace un recorrido por el sistema español y su reciente reforma. Del análisis resulta que el modelo del sistema nacional de salud es, a la postre, el más barato, sostenible, eficiente y equitativo. Pero más allá de consideraciones de tipo práctico-económico, las decisiones políticas sobre la salud y el despliegue del sistema público que se realizan tienen un fuerte componente ideológico y de modelo de sociedad, que no se debe olvidar en los debates futuros. Palabras clave: Sistema de Salud. Modelo de Asistencia Pública. Modelo de Seguro Nacional. Modelo de Sistema Nacional de Salud. Gasto sanitario. Desempeño. Cobertura. Interés individual. Interés General. Bien común.

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4

Pedro Fuentes Rey

Monografía

ABSTRACT Based on a comparative analysis of the major existing healthcare systems in the world, an exploration of the Spanish system and of its recent reform is carried out. The analysis concludes that the model of the national health system is, in fine, the cheapest, most sustainable, efficient and equitable. However, beyond practical considerations of an economic-practical type, the political decisions made on health and the deployment of the public system demonstrate a strong ideological component, including on the model of society projected, which should not be overlooked in future debates. Key words: Health System. Model of Public Assistance. Model of National Insurance. Model of National System Health. Health expenditure. Performance. Coverage. Individual interest. General Interest. Common good.

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Dime qué sanidad tienes, y te diré qué sociedad quieres

Monografía

1

4

LOS SISTEMAS DE SALUD

La creación de los sistemas de salud es algo relativamente moderno. Podemos empezar a hablar de ellos en el momento en el que la salud comienza a ser un asunto «social», no sólo individual, y, por tanto, los estados entran en el juego de proteger, velar, cuidar… de esta dimensión de muy diversas maneras. Según algunos autores(1), este proceso comienza a mediados del siglo XVIII, especialmente en Europa, terminando y cristalizando en nuestro objeto de atención durante el siglo XX. La salud es ya una cuestión pública y por tanto política. Esa historia de la relación entre el estado y la salud de los ciudadanos, su papel en ella y el conjunto de medidas, leyes, instituciones… que intervienen directa o indirectamente en el asunto, es la que ha ido conformando los diferentes modelos de sistema sanitario con cuyo análisis queremos comenzar esta reflexión. La Organización Mundial de la Salud dice que los sistemas de salud «engloban todas las organizaciones, instituciones y recursos cuyo principal objetivo es llevar a cabo actividades encaminadas a mejorar la salud. La mayoría de los sistemas de salud nacionales comprenden el sector público, privado, tradicional e informal. Las cuatro funciones principales de un sistema de salud se han definido como: la provisión de servicios, la generación de recursos, la financiación y la gestión»(2). Esta definición tan amplia, ya nos dice de la complejidad de intentar hacer una clasificación de los mismos. Existen diferentes tipologías en debate, no obstante no es nuestro interés terciar en disputa alguna de este tipo. Simplemente elegiremos la opción más extendida(3) porque nos resulta suficiente para nuestra tarea. Como cualquier otro intento de hacer tipologías, éste se enfrenta a la dificultad de su carácter ideal, y así ha de ser comprendido. No encontraremos un sistema de salud en ningún país del mundo que corresponda exactamente con un modelo teórico. Todos están, en cierta medida, hibridados, aunque en la realidad se reconocen unos rasgos claramente dominantes. Y esto resulta (1) FOUCAULT, M.(1977) «Historia de la medicalización». Educación médica y Salud, 1977: II: 3-25. (2) Organización Mundial de la Salud. Temas de Salud http://www.who.int/topics/health_systems/es/index.html acceso del 16/12/2013. (3) TERRIS, M. (1978) «Los tres sistemas mundiales de atención médica: Tendencias y Perspectivas». American Journal of Public Healt, 68: 1125-1131.

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Pedro Fuentes Rey

Monografía

aún más evidente, e importante, si volvemos a recordar el carácter de «res publica» que la salud ha adquirido, y que en tanto tal, sus desarrollos han venido marcados por diferentes opciones políticas, por distintas elecciones, también, ideológicamente determinadas.

Los tres tipos de sistemas de salud La mencionada tipología de Terris, distingue entre sistemas de asistencia pública, seguro nacional de salud y servicio nacional de salud. Los ejes de la distinción tienen que ver con el quién y el cómo de la provisión y de la financiación de los servicios sanitarios. En primer lugar, nos encontramos con el modelo liberal, cuyo paradigma son los EE.UU. En este modelo, la relación dominante es privada. Los proveedores de servicios de salud son empresas a las que pagan los usuarios, bien directamente, bien con la intermediación de una aseguradora también privada. La vía ordinaria de acceso al seguro es a través de la empresa, pero esto no es ni siquiera obligatorio, ni todas las empresas tienen el mismo tipo de póliza, ni, por tanto, el mismo tipo de coberturas. Así, quien no trabaja en una empresa con un buen seguro médico ha de procurárselo por sus propios medios. Para quien no puede, se desarrolla un pequeñísimo aparato de «asistencia pública», con unas coberturas muy básicas, financiado por programas estatales o federales a cargo de los presupuestos generales. El segundo gran modelo, también llamado modelo «Bismarck», pues tiene su origen en el gobierno del histórico canciller germano, consiste en el establecimiento de un «seguro público de salud», para determinados sectores sociales que, por algún motivo, se consideran de especial importancia estratégica para el País (funcionarios, soldados, trabajadores de la industria…). También conocido como modelo de seguridad social, los proveedores de servicios sanitarios son igualmente empresas privadas que reciben dinero del estado, que a su vez lo recauda mediante una cotización obligatoria entre los sectores que resultan protegidos por el sistema. De ordinario, estos sistemas han devenido en una cobertura para todos aquellos que tienen un empleo, financiada por sus cotizaciones y por las de las empresas que los contratan. Como ejemplo paradigmático encontramos el sistema de salud Alemán. De igual manera, este sistema precisa, para universalizar el acceso a la salud, de otro sistema paralelo de atención a las personas que no quedan cubiertas por el aseguramiento nacional. Normalmente de peor calidad y con menos servicios disponibles. 84

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Monografía

Por último, la tercera modalidad de sistema de salud es la que se conoce como «sistema nacional de salud» o modelo «Beveridge», que tiene su origen en la Inglaterra posterior a la segunda guerra mundial, y cuyo sistema actual elegimos como paradigma práctico.

4

El sistema nacional de salud se financia mediante los presupuestos generales del estado (impuestos) y es el propio estado quien asume la gestión y la dispensación de los servicios de salud. Es decir, el personal es empleado público y los medios (hospitales, consultas, equipamientos…) son de titularidad también pública. Por definición este sistema es universal, cubre al conjunto de los ciudadanos en condiciones de igualdad, al margen de cuanto paguen en sus impuestos y con las mismas coberturas para todos. Al contrario que los otros dos, el modelo del sistema nacional de salud posibilita la planificación, la territorialización de los recursos, y ha desarrollado un sistema de «atención primaria» que permite trabajar, no sólo la curación, sino también la prevención. Ya bajando del terreno de los modelos al de las realidades, vamos a hacer un ejercicio de comparación entre los tres paradigmas reales, incluyendo de paso a nuestro país, en base a algunos datos cuantitativos en relación a su financiación, su eficiencia, y su cobertura.

La financiación de los sistemas Utilizaremos para este apartado los datos facilitados por la OCDE correspondientes al año 2011, por ser éste, a la fecha de este artículo, el último con los datos completos de todos los sistemas que queremos comparar. Tabla 1. Diversos indicadores económicos de los sistemas sanitarios de EE.UU., Reino Unido, Alemania y España. Año 2011 % Gasto Público

% Gasto total sobre PIB

% Gasto Público sobre PIB

Gasto total per cápita*

Gasto público per cápita*

Alemania

76,5

11,3

8,7

4.495

3.436

España

73,0

9,3

6,8

3.072

2.244

Reino Unido

82,8

9,4

7,8

3.405

2.821

Estados Unidos

47,8

17,7

8,5

8.508

4.066

País

Fuente: Elaboración propia con datos OCDE. * En dólares U.S.A. en paridad de compra.

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4

Pedro Fuentes Rey

Monografía

La primera columna de la Tabla 1, nos aporta el tanto por ciento que del gasto sanitario total del país corresponde al dinero público. En ella se aprecia cómo el porcentaje más bajo corresponde a los EE.UU., cosa que puede parecer lógica desde lo raquítico, comparativamente hablando, de su sistema de salud. Pero este dato, así dicho es engañoso. A esa cantidad hay que sumar la que correspondería a los ingresos que el estado deja de percibir por la exención fiscal de los seguros médicos, la de los particulares y, sobre todo, la de las empresas. No hemos encontrado los datos precisos. Pero según Navarro(4), con esta suma, el gasto público en sanidad de los EE.UU. sobrepasaría el 60%. Por lo demás, el porcentaje más alto es del Reino Unido, seguido a casi 6 puntos por Alemania. España es la que menos gasto público tiene de los tres países europeos analizados, con un 73%, a tan sólo tres puntos de Alemania. No obstante, esta columna sólo nos muestra qué porcentaje del total gastado corresponde a dinero público. Las siguientes nos ayudarán a profundizar un poco más. Así, las columnas dos y tres nos hablan del porcentaje que el gasto sanitario supone sobre el PIB de cada país. Es decir, cuánto se gasta en sanidad, en porcentaje sobre su riqueza total. Aquí los datos se invierten, de tal manera que sin tener en cuenta lo dicho anteriormente sobre las exenciones fiscales, el país con un porcentaje más elevado de gasto sanitario sobre su PIB son los EE.UU., con cerca de un 18%, seguido de Alemania con el 11,3%, Reino unido con el 9,4% y de España con el 9,2%. De lo que podemos deducir que cuando el acceso a la salud se deja esencialmente en manos privadas (EE. UU.) o el estado asume el pago a entidades privadas (Alemania) el costo del sistema es más elevado. Dicho de otro modo, un americano tiene que gastar más en salud que un español. Las dos últimas columnas de la tabla nos indican el gasto por ciudadano, elaborado en dólares U.S.A., tras igualar su poder de compra. Tanto si lo miramos desde la perspectiva del gasto total como del gasto público, volvemos a constatar el mismo fenómeno del indicador anterior, el modelo liberal supone un mayor gasto per cápita, en el caso del dato global, casi del doble que en el Seguro Nacional (modelo alemán) y casi dos tercios más que el modelo de Sistema Nacional de Salud, representado por el Reino Unido. Así, desde el punto de vista de su financiación, los datos recogidos apuntan a que el modelo de sistema nacional de salud obtiene un mejor posicionamiento en cuanto a su sostenibilidad, pese al mensaje que reiteradamente recibimos en los últimos tiempos. (4)

86

NAVARRO, V. (2013) «El sistema sanitario liberal: EE.UU.» (en línea) http://www.vnavarro.org/?p=8659. Acceso del 23/12/2013.

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Dime qué sanidad tienes, y te diré qué sociedad quieres

En el año 2000 la OMS(5) publicó el primer y, de momento único, informe comparando los sistemas de salud de sus 191 estados miembros. Destacamos algunos de los datos allí recogidos.

Monografía

La eficiencia de los sistemas

4

Tabla 2. Indicadores de desempeño de los sistemas sanitarios de Alemania, España, Reino Unido y Estados Unidos. Estimaciones para 1997 Equidad en la distribución financiera

Desempeño

Índice*

Posición en el ranking

Desempeño en relación al nivel de salud. Posición en el ranking

Alemania

0,978

6-7

41

25

España

0.971

26-29

6

7

Reino Unido

0,977

9-11

24

18

Estados Unidos

0,954

54-55

72

37

País

Desempeño global. Posición en el ranking

Fuente: Organización Mundial de la Salud. Índice de desigualdad en el que 1 = igualdad absoluta y 0 = desigualdad mayor de la mínima.

Comenzamos comentando las dos últimas columnas. El grado de desempeño es un indicador sintético en el que se mide, según la propia OMS, el «grado de eficiencia con la que los sistemas de salud transforman los gastos en salud»(6). La de desempeño en relación con la salud maneja indicadores directamente implicados en lo sanitario, y la segunda denominada «desempeño global» lo hace incorporando otros elementos (por ejemplo nivel de educación). En un primer vistazo, nuestro sistema sanitario es el mejor posicionado de los cuatro, séptimo del mundo, sólo superado por Francia, Italia, San Marino, Malta, Singapur y Andorra. Siguiendo con nuestra lógica comparativa, vemos cómo los modelos de tipo sistema nacional son mucho más eficientes, y los de modelo liberal los más ineficientes en cuanto a su desempeño. La columna de la equidad en la distribución de la carga financiera mide el grado en que la contribución de las familias al gasto sanitario es más o menos equitativa, contando para ello con diversos indicadores, tanto de tipo fiscal (5) Organización Mundial de la Salud (2000): «informe sobre la salud en el mundo 2000». Ginebra. http://www.who.int/whr/2000/en/ whr00_es.pdf acceso del 23/12/2013. (6) OMS, OC pág. 174.

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4

Pedro Fuentes Rey

Monografía

como de gasto directo en salud. La primera columna es el índice y la segunda nos indica la posición que el país ocupa en el ranking. Observando los datos destaca cómo el sistema norteamericano se distancia significativamente de los otros, se trata de un sistema mucho más desigual. La diferencia está ya en el segundo decimal siendo de 5 frente a 7, e igualmente si miramos su lugar en el ranking, los EE.UU. se sitúan en la zona media del mismo, ocupando la posición 54-55 junto con las islas Fiji, a mucha distancia de España, que lo hace en la posición 26-29, junto con Francia, Tuvalu, Australia y San Marino. Y aún más lejos de Alemania y Reino Unido. Las diferencias entre los países europeos se inclinan en esta ocasión hacia el sistema alemán, pero en la cuestión de la equidad en la distribución del gasto, tiene mucho más que ver el alto grado de progresividad del sistema fiscal germano que el modelo de organización del sistema de salud.

La cobertura de los sistemas La OCDE nos facilita también datos sobre porcentaje de población que tiene algún tipo de cobertura sanitaria en sus distintos países miembros. Gráfico 1. Cobertura de los sistemas sanitarios de Estados Unidos, Alemania, Reino Unido y España. 2009

U.S.A.

26,4

Alemania

54,9

89,2

Reino Unido*

100

España*

99,2

0%

10,8

Cobertura pública de salud Cobertura privada de atención primaria

20% 40% 60% 80% 100%

Fuente: elaboración propia con datos de OCDE. http://www.oecd.org/statistics/ *Incluye la atención primaria

España con el 99,2% y Reino Unido con el 100% son los países que destacan por el grado de cobertura, además de por su intensidad, pues en ambos 88

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Monografía

casos está incluida también la asistencia primaria. No es así en el caso de Alemania, donde esta cobertura la tiene tan sólo el 10% de la población y por vía privada. De la misma forma, destaca que el sistema alemán deja fuera de la cobertura pública a casi un 12% de la población.

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Mucho menos lo es EE.UU. en donde la cifra de personas cubiertas por el sistema público, un cuarto de la población, hace referencia al sistema de beneficencia, con muy pocas prestaciones sanitarias. Frente a esto, casi el 60% de la población accede a la cobertura de atención primaria por la vía privada. Los datos nos desvelan lo que ya era obvio en el propio planteamiento: son los sistemas nacionales de salud aquellos que consiguen más prestaciones sanitarias y una mayor cobertura a la población. Son el modelo más cercano a la universalidad en las prestaciones. A favor del sistema de salud liberal, está el elemento de su calidad. Los Estados Unidos cuentan con los mejores hospitales, especialistas, tratamientos, investigación…, pero eso sí, sólo al alcance de quien pueda pagarlos. Podríamos decir que lo tiene «todo» al alcance de pocos, frente a los otros modelos que tienen «poco» al alcance de todos o casi todos. Entendiendo el «todo y el poco» en su calidad de eslogan, no de descripción objetiva de la realidad.

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EL SISTEMA DE SALUD EN ESPAÑA

Queremos ahora hacer un breve recorrido por la historia más reciente del sistema de salud de nuestro estado, que nos ayude a ubicarlo en el marco antedicho, incorporando las hibridaciones que en la práctica existen. Los finales del siglo XIX y principios del XX estuvieron dominados por pequeñas mutualidades (igualas) de carácter local y de empresa, que aseguraban a los trabajadores y sus familias y que terminaron dando origen al Instituto Nacional de Previsión en 1908. La primera mitad del siglo XX tuvo dos grandes etapas, que Rodríguez(7) denomina de formación, que abarca hasta la mitad de la dictadura de Primo de Rivera, y de consolidación que, incluyendo el paso por la segunda república, culmina en la creación del Seguro Obligatorio de Enfermedad en 1942, mediada la dictadura franquista; aunque éste ya se estaba tramitando parlamentariamente cuando se produjo el golpe de estado de julio de 1936. (7) RODRÍGUEZ OCAÑA, E. (2008) La Sanidad en la II República española, 1931-1939. (en línea) http://hdl.handle.net/10481/20465 Acceso del 17/12/2013.

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Así, en una primera etapa, nuestro sistema de salud se desarrolla siguiendo el modelo de Seguro Nacional de Salud, que en 1978 cubría aproximadamente al 80% de la población, y que tenía anexo un sistema paralelo de «beneficencia» dependiente de los municipios, al modo de la «asistencia pública». De igual manera, y a pesar de ser un sistema del tipo Bismarkiano, comenzaba a desplegar la medicina de atención primaria, una cierta planificación territorializada de los recursos, y la gestión y titularidad pública de los profesionales y los recursos, acercándose al modo del Sistema Nacional de Salud que finalmente terminaría siendo. La llegada de la democracia varía el curso del modelo; así en 1978, la Constitución consagra el derecho a la salud, a la par que desarrolla un modelo territorial descentralizado: el Estado de las Autonomías. Ambos elementos afectan profundamente al modelo de sistema de salud. En 1986 se aprueba la Ley General de Sanidad(8) que crea el Sistema Nacional de Salud, en ella se dice que «son titulares del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria todos los españoles y extranjeros que tengan establecida su residencia en territorio nacional.» (art. 1). Esto significa que desaparecen los conceptos de afiliado y de beneficiario, y que la atención sanitaria pasa a convertirse en un derecho individual al que se accede por el hecho de «residir» en el territorio nacional. No obstante, desde que se legisla, hasta que eso se convierte en realidad, transcurre un tiempo. Se sigue financiando a través de las cotizaciones y determina una serie de prestaciones sanitarias, que han de aspirar a crecer (ser más) y a extenderse (cubrir a más personas.) Igualmente se abre la puerta al proceso de descentralización, transfiriendo poco a poco las competencias hacia las comunidades autónomas. En 1989(9), se extiende el derecho «a las prestaciones de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social a los españoles que tengan establecida su residencia en territorio nacional y carezcan de recursos económicos suficientes», entre otros aquellos que estuvieran atendidos desde el sistema de beneficencia municipal, asimilándolos a efecto de la prestación sanitaria, a la situación de alta en la Seguridad Social en el régimen ordinario (como si fueran trabajadores por cuenta ajena). En 1999 se decide desvincular definitivamente la financiación del Sistema Nacional de Salud de las cotizaciones a la Seguridad Social, pasando a ser (8) Ley 14/1986 de 25 de abril. BOE nº 102, de 29 de abril de 1986, páginas 15207 a 15224. (9) Mediante el Real Decreto 1088/1989, de 8 de septiembre, por el que se extiende la cobertura de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social a las personas sin recursos económicos suficientes. BOE núm. 216, de 9 de septiembre de 1989, páginas 28657 a 28658.

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financiado por los impuestos directos (IRPF) y los indirectos (impuesto sobre hidrocarburos estatal y en algunas comunidades autónomas el conocido como céntimo sanitario, así como un porcentaje del IVA).

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El proceso de transferencia de competencias en sanidad a todas las comunidades autónomas (excepto Ceuta y Melilla) culmina en 2002, quedando en la Administración Central únicamente la competencia de la gestión de las dos ciudades autónomas y de reconocer el derecho a la asistencia sanitaria (gestionar la tarjeta sanitaria) en manos del Instituto Nacional de la Seguridad Social. Existe una cartera común de servicios, que todas las Comunidades Autónomas han de aplicar, pero esto no es obstáculo para que aquellas que así lo decidan, aumenten la cantidad de prestaciones que en su territorio ofrecen. El nivel de coberturas es muy amplio, si bien algunas cuestiones aún no estaban incorporadas completamente (salud bucodental, ortoprótesis…) y otras como la salud mental, tienen un desarrollo a todas luces insuficiente. En cuanto a la prestación farmacéutica, todos los que disponían de tarjeta sanitaria abonaban un 40% del precio del medicamento, excepto los pensionistas, que no abonaban nada, y los enfermos crónicos, que lo hacían en un 10% con un tope de 2,64€ por envase. En resumen, podríamos decir que antes de la reforma que abordaremos en el próximo apartado, el Sistema Nacional de Salud tenía como características: ‡ (VXQLYHUVDOHVGHFLUVHWUDWDGHXQGHUHFKRGHWRGDSHUVRQDUHVLGHQWH con independencia de cualquier otro factor. Esta universalidad no es de aplicación, no obstante, en la prestación farmacéutica, de la que las personas en situación irregular estaban excluidas. ‡ (VWiGHVFHQWUDOL]DGRHVGHFLUODJHVWLyQGHSHQGHGHODVGLIHUHQWHV&Rmunidades Autónomas, con la excepción de Ceuta y Melilla. Lo que hace que exista una cartera común y obligatoria, pero luego las CCAA pueden desarrollar nuevas prestaciones para los residentes en ellas, así como normas y desarrollos de cuestiones no contempladas en la normativa estatal. ‡ (V S~EOLFR HV GHFLU OD JDUDQWtD GH HVWH GHUHFKR GHSHQGH GLUHFWDPHQte de las diferentes Administraciones Públicas, la inmensa mayoría de los recursos tanto materiales como humanos dependen directamente de ellas, si bien, mediante conciertos, también intervienen, excepcionalmente, entidades privadas. ‡ (VJUDWXLWDHQHOVHQWLGRGHTXHQRKD\FREURGLUHFWRDTXLHQORXWLOL]D con la excepción del porcentaje de la prestación farmacéutica. Pero no es Documentación Social 171

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gratis, en tanto está financiada por los impuestos directos e indirectos. Es un sistema sostenido por todos, proporcionalmente en el caso de los impuestos directos (paga más quien más tiene) e igualitario en los indirectos (todos pagamos lo mismo a la sanidad por poner gasolina en el coche o comprar el pan). De todo esto resulta un sistema que, si bien tenía dimensiones claramente mejorables, mantenía un nivel muy alto, el sexto del mundo en cuanto a desempeño según el informe de la OMS del año 2000(10) al que ya hicimos referencia en un apartado anterior.

La reforma del sistema sanitario español En abril de 2012, el gobierno publicó un Real Decreto(11), con el título de «medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones», posteriormente desarrollado por otro en agosto(12), mediante el que «se regula la condición de asegurado y de beneficiario a efectos de la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud.» Ambos componen el cuerpo legislativo de lo que se suele denominar como la reforma sanitaria. Vamos a dar un vistazo rápido a las líneas de esta reforma viendo sus principales ejes desde la perspectiva que nos ocupa, en cuanto a la ubicación del sistema español en el contexto de los modelos. No porque despreciemos las consecuencias concretas y directas de la misma, que según fuentes del propio gobierno(13), ha dejado sin tarjeta sanitaria, es decir, sin atención en las mismas condiciones y en algunos casos sin atención ninguna, a casi 750.000 personas, sino porque más allá de los sufrimientos concretos que hemos visto, esta reforma apunta unas tendencias de futuro, tan preocupantes como las consecuencias que ya ha tenido. Los ejes de la reforma son: 1º Dividir la cartera de servicios en tres categorías: básica, suplementaria y accesoria. (10) Organización Mundial de la Salud: O.C. Pág. 224. (11) Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones. BOE núm. 98, de 24 de abril de 2012, páginas 31278 a 31312. (12) Real Decreto 1192/2012, de 3 de agosto, por el que se regula la condición de asegurado y de beneficiario a efectos de la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud. BOE núm. 186, de 4 de agosto de 2012, páginas 55775 a 55786. (13) En respuesta a una pregunta escrita del diputado Jon Iñarritu, fechada a 15/10/2013, el gobierno responde que han sido 748.835 personas.

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3º Recuperar las figuras de asegurado y beneficiario.

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2º Incrementar la cantidad de prestaciones en las que el usuario ha de pagar (todo o parte), así como la cuantía de estos pagos.

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La primera y probablemente más sangrante consecuencia es que al hacer esto deja fuera de la cobertura normalizada del sistema de salud a uno de los colectivos, ya de por sí, más excluidos en nuestra sociedad. Dejando fuera del concepto de ciudadano con plenos derechos, a aquellas personas que tienen una situación administrativa irregular. Pero junto a esto, ya bastante grave, los tres ejes de la reforma apuntan hacia un cambio de modelo, que va mucho más allá. Una única cartera de servicios, con excepciones, tiende a que todo lo que está comprendido dentro pueda llegar a ser financiado íntegramente, además de poder incluir las excepciones y nuevas necesidades. Una división de la cartera apunta hacia la renuncia a que deban estar financiados íntegramente por el sistema las prestaciones comprendidas en el grupo dos (prestaciones denominadas suplementarias) y en el grupo tres (prestaciones que llama accesorias) y alarga, al menos en dos pasos, la incorporación de posibles nuevas prestaciones. Cabría hacer una pequeña reflexión sobre los nombres elegidos. Algo suplementario, es aquello que no es «estrictamente necesario», que aplica un suplemento. Y algo «accesorio» es aquello que no es necesario en absoluto, aunque mejora el original. Llamar suplementarios a los medicamentos, o accesorio a lo que mejora la calidad de vida de un enfermo crónico, denota, cuanto menos, una intencionalidad dulcificadora. Incrementar la cantidad y la intensidad de los pagos es la consecuencia lógica de lo anterior, si aquellas cosas que son suplementarias o accesorias no deben estar financiadas, es lógico que incrementemos su cantidad y su precio, quizá como primer paso hacia su total paso al pago completo. Y en tercer lugar, recuperar las figuras del asegurado y el beneficiario, apuntan en la dirección de volver a un sistema constituido por cotizantes-asegurados. Que relega a quien no lo es, bien a una sanidad de segunda categoría para quien no acceda al sistema y no pueda pagar, bien a la sanidad privada para las rentas más altas. Pero la reforma no se queda en lo recogido en los decretos. Por la vía de los hechos, por medio de los desarrollos legislativos y organizativos autonómicos y por la vía de los presupuestos, las medidas recogidas se complementan con otros tres grandes procesos. Documentación Social 171

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Probablemente el más conocido es el que se denomina como «proceso de externalización de la gestión» o de «privatización». Que consiste, en esencia, en dejar la gestión de los servicios públicos de salud en manos de empresas privadas bajo diversas fórmulas jurídicas, entre ellas algunas que admiten abiertamente y otras que toleran el ánimo de lucro. Los sucesivos recortes presupuestarios del Estado Central, 13,7% en 2012 y 16,2% en 2013 (14), y de las Comunidades Autónomas están repercutiendo directamente en la calidad de los servicios que se ofrecen Y un último elemento, la introducción de un modelo de gestión de los centros(15) consistente en la figura de un gerente, no en todos los casos profesional sanitario, que funciona como figura unipersonal sin dirección colegiada de ningún tipo. Lo que convierte la gestión en algo mucho más susceptible de responder a controles externos no siempre orientados por el interés del servicio.

¿Hacia dónde apunta la reforma? La reforma realizada el pasado año en nuestro Sistema Nacional de Salud ha tenido ya unos efectos en el corto plazo, y un posible y más que previsible recorrido en el largo. No es un mero ajuste presupuestario (con lo importantes que estos son), se trata de una reforma de un hondo calado estructural. En el marco del contenido central de este artículo, aún sin decirlo abiertamente, la reforma ha dado un paso hacia la reconversión del modelo desde un Sistema Nacional de Salud a otro del modelo Seguro Nacional de Salud, hibridado en gran medida con el modelo liberal. De momento ya hay algunos grupos afectados por la exclusión: Inmigrantes en situación administrativa irregular, algunos ciudadanos comunitarios y familiares de comunitarios, y en general todas las personas con una renta superior a los 100.000 €. Así como muchos otros, afectados por el incremento en el costo de los servicios suplementarios, accesorios y de la prestación farmacéutica, así como por los efectos de los recortes presupuestarios. De todos conocido el caso más grave, con el fallecimiento de una persona por una tuberculosis no atendida. De cara a su evolución posible, la reforma abre la puerta a continuar el proceso de «salida» de personas con derecho a la prestación, esta es la única explicación creíble a la vuelta de las figuras del asegurado y el beneficiario. (14) LEGIDO-QUIGLEY, H. et al (2013): «Erosion of universal health coverage in Spain». The Lancet, Volume 382, Issue 9909, Pág. 1977. (15) PONTE, C. (2011): «El gerencialismo sanitario: orquestas “sin director” o la pendiente deslizante de la Sanidad Pública», en, Otra gestión sanitaria es posible. Madrid, Fundación 1º de mayo. Pág. 86.

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Máxime cuando conocemos que la situación final quedó así fruto del segundo decreto (1192/2012), pues el primero dejaba fuera a muchas más personas, por ejemplo a cualquier joven que, al margen de su nacionalidad y con 26 años, no hubiera cotizado nunca.

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No queremos tampoco dejar de comentar la exclusión de las personas con las rentas más altas. Una medida que en principio no parece haber despertado muchas susceptibilidades, pero que mirada un poco más allá, puede llegar a tener consecuencias para todos. Esta exclusión hará imprescindible la contratación por su parte de seguros privados. Con bastante probabilidad el modelo de contratación de la sanidad privada, ahora reforzado, sea imitado por las clases medias en la medida de sus posibilidades. Esa fuga de usuarios, a más de repercutir en una previsible rebaja de la exigencia en los servicios públicos, que pueden quedar como servicios para «pobres»; reforzará las propuestas, que ya existen, reclamando una gran exención fiscal para los seguros médicos privados. En otras palabras, la reforma junto con el proceso de privatización y recorte que venimos analizando modifica de manera significativa los tres pilares definitorios de nuestro sistema de salud, a saber: la universalidad, la gratuidad y la titularidad pública. De mantener, e incluso de profundizar en esta dirección, nuestro Sistema de Salud corre un serio riesgo, al menos de empeoramiento(16).

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LA SALUD EN LA AGENDA POLÍTICA

La comprensión de la salud como una cuestión pública, y por tanto política, está instalada en nuestra comprensión del mundo, sea esta la que sea. Aun en los sistemas más ultra liberales, se desarrolla algún tipo de acción pública y política, aunque sólo sea para paliar las peores consecuencias de la inacción. Hoy no es concebible una sociedad avanzada que ignore el asunto de la salud. De los 192 países miembros de la ONU, 119 lo son también de la OMS. El discurso dominante que reduce todo a la lógica del mercado, ha invadido con sus formas; esquemas; prejuicios e ideología, el conjunto de la vida social. A esa invasión no es ajena la acción política, que ha quedado subordinada a la primera, y reducida de manera artificial a la mera gestión de una comprensión del mundo, que está muy lejos de ser lo «real», por más que pretenda serlo. La comprensión liberal capitalista está tan transida de ideología como lo pueda estar cualquier otra. (16) OMS. «Informe final Comisión sobre Determinantes Sociales de la Salud», pág. 95 http://whqlibdoc.who.int/publications/2009/9789243563701_spa.pdf?ua=1 acceso de 21 de diciembre 2013.

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Desde esta premisa, en este último apartado queremos profundizar en algunos elementos de tipo filosófico, que han de entrar en el juego de las decisiones en el campo de la salud como res-publica. Cada uno de los modelos de sistema de salud responde a un comprensión del objeto del que trata, y más allá, de una u otra manera de comprender el significado de vivir en sociedad. Elementos ambos fundamentales para definir qué acción política es necesaria. Dicho de otra manera, el proceso de cambio de modelo en el que estamos, no tiene esencialmente su origen en una crisis económica, por mucho que en ella haya motivos para replantearse cosas. Se trata de una opción política, que favorecerá una u otra salida a la situación, más allá de las dificultades coyunturales. El cambio de modelo no es inevitable, no tiene su causa en la ineficiencia ni en la insostenibilidad del modelo actual. Por mucho que existan problemas y elementos a repensar en ambas cuestiones. Los datos aportados en epígrafes anteriores ponen en cuestión que las alternativas ensayadas (modelos de asistencia pública y seguridad social) sean más sostenibles y eficientes. Y las hibridaciones que dan protagonismo al mercado privado tampoco cuentan con evidencias claras sobre su mejor capacidad de gestión, y con algunas de todo lo contrario(17). Pero más allá de la pregunta por la financiación, que es una cuestión importante, pero de segundo nivel, lo que está en juego en la sanidad y en muchos otros campos, es de un calado tal, que merece una reflexión serena, pero apasionada, que, teniéndolos en cuenta, vea más allá de los estrechos márgenes de la contabilidad.

Un paseo por la historia Los sistemas de salud no nacen ni se desarrollan al margen del conjunto social del que forman parte. Y así sus evoluciones, hibridaciones y demás avatares, tienen que ver con la historia y con las decisiones que los responsables políticos han ido tomando al albur de esta última. Para ello nos será útil tener en cuenta el contexto del nacimiento de cada uno de los tres modelos(18). Así, el modelo liberal, que simplemente estructura una mínima red de atención para los sectores más pobres de la sociedad, surge en el contexto de la primera revolución industrial, tomando el relevo de iniciativas previas, casi siempre vinculadas a entidades religiosas. (17) MINUÉ, S.; JESÚS MARTIN (2013): Gestión privada: ¿más eficiente? (en línea) http://www.amf-semfyc.com/web/article_ver. php?id=1098 acceso de 21 diciembre 2013. (18) Cfr. Foucault, M. (OC).

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El proceso de urbanización y su correlato de concentraciones de masas de campesinos emigrados y hacinados en pésimas condiciones de habitabilidad, amenazan la vida urbana con la propagación de enfermedades susceptibles de convertirse en terribles epidemias. Así, pues, podemos afirmar que el modelo de Asistencia Pública tiene, en principio, un origen esencialmente defensivo. La motivación de la acción política es el riesgo para la salud que suponen las masas proletarias, y su acción se dirige a minimizar los efectos de la pobreza en el conjunto social.

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La consolidación del moderno concepto de Estado Nación en Alemania es el contexto histórico del nacimiento del modelo del Seguro Nacional de Salud. Un contexto con un fortísimo componente de autoritarismo y de militarismo que en un determinado momento de su desarrollo se da cuenta de la importancia estratégica de determinados sectores sociales no pertenecientes a las élites, especialmente los soldados y algunos trabajadores esenciales para el esfuerzo de guerra y engrandecimiento del Estado. Y, en consecuencia, el que estos gocen de buena salud es un elemento clave a tener en cuenta para el buen fin de los objetivos perseguidos. La motivación de la acción en política de salud es el cuidado de los pobres «esenciales», y su acción se dirige a mantener la buena salud de un grupo mucho más amplio de personas. La Inglaterra posterior a la segunda guerra mundial es el espacio de nacimiento del modelo Sistema Nacional de Salud. En un mundo traumatizado por los terribles efectos del reciente conflicto y en escalada hacia la polarización en dos bloques, aparece el denominado como pacto fundante del Estado del Bienestar(19), en el que las organizaciones del movimiento obrero renuncian al cambio de sistema, a cambio de una amplia participación en la distribución de la riqueza generada por el capitalismo. De entre esos beneficios redistribuidos, el acceso a la salud es uno de los elementos sustantivos. La motivación de la acción política es el reparto redistributivo, y su acción se dirige a mantener el nivel de salud de todos y a prevenir la aparición de enfermedades.

Una comprensión del vivir en sociedad y su correlato de comprensión de la salud Del mismo modo que fruto de sus respectivas historias, los diferentes modelos de sistemas de salud son también hijos de los preconceptos ideológicos de quienes viven en esas circunstancias históricas: el modo de comprender el mundo, y lo que significa vivir en sociedad. Y en consecuencia y coherencia (19) ANGULO Javier; José NAVARRO. (1998): «Los movimientos sociales y comunitarios ante el bienestar social» Documentación Social. Nº 71: 160.

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con esos pre-conceptos, una manera de entender la salud. Expondremos de una manera también muy sucinta, algunos de esos elementos. El liberalismo que desarrolla el modelo de Asistencia Pública tiene una comprensión del hecho social en el que lo que prima es el individuo, su libertad y su racionalidad para decidir en cada momento aquellas acciones que le sean más beneficiosas para su interés individual, que, en competencia con las elecciones de los demás, terminan conformando la realidad social. El éxito o el fracaso social son fruto del mérito personal, y por tanto el acceso a los beneficios es la consecuencia lógica de unas elecciones y acciones adecuadas. Así, estaríamos ante una manera de comprender la socialidad basada esencialmente en el interés individual. La salud es otro de esos bienes o mercancías a las que pueden tener acceso aquellos que, por sus méritos, tienen la capacidad para comprarla. Gozar de la posibilidad de tener buena salud, o de mejorar o curar cuando la enfermedad llega, no es más que otro de los premios obtenidos por el mérito. El modelo de sistema sanitario de tipo Seguro Nacional, comprende lo social como algo más que la mera competencia entre individuos, entiende la existencia de un grupo que coopera para conseguir un fin colectivo que trasciende lo individual, y que necesita de un aparato estatal que lo sustente y que sea sustentado por él. Al fin ese grupo estratégico termina conformándose como la mayoría de la sociedad, y ésta funciona en virtud de la mayoría. El éxito o el fracaso social se miden en el grado de aportación del individuo al colectivo; por tanto, si aportas recibes, aunque sea en una medida diferente. Se trata de un modelo que se definiría basado en el interés general o dicho en términos utilitaristas «el mayor bien al mayor número». Y la salud es comprendida como un bien social que el Estado ha de proteger de cara a sus propios intereses colectivos. Es necesario garantizar el acceso de la mayoría de la población, de la que depende el funcionamiento social. El modelo sanitario más moderno, que hemos denominado como Sistema Nacional de Salud, se sustenta en una comprensión del vivir en sociedad basada en la solidaridad universal, de modo que viviendo juntos, aseguramos colectivamente los riesgos individuales, entre todos procuramos el bienestar de todos, porque el éxito y el fracaso social no sólo son responsabilidad individual, sino también y sobre todo, fruto de una estructura social injusta que no termina de hallar la manera de hacer real la igualdad de oportunidades. Del mismo modo que en una comprensión de la persona como sujeto de derechos inalienables, entre los que la salud está de manera preeminente. Así el

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modelo se sustentaría en la idea del bien común, que es el bien de todos y de cada uno. Lo cual exige mirar, en primer lugar desde la perspectiva de los que estén peor.

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La salud es, en este modelo, un derecho básico e inalienable al que ha de tener acceso toda persona, en razón de su naturaleza, sin más preguntas ni requisitos que el hecho de ser persona.

Las preguntas del millón Este apartado pretende finalizar el artículo proponiendo algunas preguntas que deberíamos hacernos a la hora de plantear el rediseño de nuestro sistema de salud. De su respuesta dependerá la orientación general, por mucho que luego haya que seguir profundizando en las maneras concretas de organizarlo y de financiarlo. Y lo hacemos porque no nos resignamos a que no hay otras alternativas, porque no nos creemos que lo hecho sea lo único posible. Porque los datos dicen otra cosa, y porque por encima de los datos ha de estar la voluntad política para hacer posible lo difícil. Y las preguntas van en la dirección apuntada. ¿Cuál es nuestro concepto de salud? Y ¿qué entendemos que significa vivir en sociedad? No podemos responder una cosa y actuar justo en el sentido contrario. Profundizar en las líneas que la reforma plantea supone renunciar a comprender la salud como un derecho inalienable y comenzar a entender que vivir juntos no es sino un agregado utilitarista que hace más eficaces los intereses individuales. Otra cuestión es entrar en los «cómos» de la articulación, en las hibridaciones reales que puedan facilitar la gestión de los sistemas de salud en el mundo real, con dinero real y con gente real. Los recursos escasos, en tiempo de crisis y en tiempo de bonanza, se pueden distribuir de muchas maneras diferentes. Hacerlo en coherencia con una comprensión desde el bien común exige un esfuerzo especial por mantener y mejorar aquellas dimensiones de lo social que benefician más a quien peor está, sin por ello dejar de beneficiar a todos. Y en el terreno de los sistemas de salud, el asunto se resumiría en una disyuntiva que ya planteamos en otro momento de este artículo: ¿se trata de repartir lo que haya entre todos, o de tener todo para pocos? Este es otro tema largo y complejo que merece un espacio propio, pero nunca desconectado de éste en el que estamos. Terminamos insistiendo en la idea de que las políticas que se hacen son las que se quieren hacer, no están predeterminadas por un extraño demiurgo, ni son efecto de ley natural alguna. Responden Documentación Social 171

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a conceptos, e ideas, algunas de los cuales hemos tratado de desentrañar. Sobre todo para recordarnos su importancia para orientar la acción política.

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BIBLIOGRAFÍA

ANGULO, J. y NAVARRO, J. (1998): «Los movimientos sociales y comunitarios ante el bienestar social» Documentación social. Nº 71: 159-173. FOUCAULT, M. (1977): «Historia de la medicalización». Educación médica y Salud, 1977: II: 3-25. LEGIDO-QUIGLEY, H. et al (2013): «Erosion of universal health coverage in Spain» The Lancet, Volume 382, Issue 9909, 1977. MINUÉ, S. y MARTÍN, J. (2013): Gestión privada: ¿más eficiente? (en línea) http://www.amf-semfyc.com/web/article_ver.php?id=1098 acceso de 21 diciembre 2013. NAVARRO, V. (2013): «El sistema sanitario liberal: EEUU» (en línea) http:// www.vnavarro.org/?p=8659 ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD (2000): Informe sobre la salud en el mundo. Ginebra. OMS. También accesible en http://www.who.int/ whr/2000/en/whr00_es.pdf ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD. Temas de Salud (en línea) http://www.who.int/topics/health_systems/es/index.html acceso del 16/12/2013. ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD. Informe final Comisión sobre Determinantes Sociales de la Salud (En línea) http://whqlibdoc.who.int/ publications/2009/9789243563701_spa.pdf?ua=1 acceso de 21/12/2013. RODRÍGUEZ OCAÑA, E. (2008): La Sanidad en la II República española, 19311939. (en línea) http://hdl.handle.net/10481/20465 Acceso del 17/12/2013 TERRIS, M. (1978): «Los tres sistemas mundiales de atención médica: Tendencias y Perspectivas». American Journal of Public Healt, 68: 1125-1131. SÁNCHEZ, M. et al. (2011): Otra gestión sanitaria es posible (en línea) http:// www.1mayo.ccoo.es/nova/files/1018/OtraGestionSanitaria.pdf acceso del 13 diciembre 2013.

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5 La participación de las familias en la escuela: una cuestión pendiente* Jordi Garreta Bochaca Profesor titular de Universidad. Universidad de Lleida [email protected]

Fecha de recepción: 23/12/2013 Fecha de aceptación: 30/12/2013

Sumario 1. Introducción. 2. La participación de las familias en el sistema educativo. 3. Conclusiones. 4. Bibliografía.

RESUMEN El discurso de la participación en la escuela, en línea al de la participación social, se ha incorporado con fuerza en el sistema educativo, aunque su traducción práctica está lejos de ser el ideal pretendido. El texto presenta, primero desde un punto de vista teórico y después empírico, la percepción de docentes, representantes de asociaciones de padres de alumnos y miembros de equipos directivos sobre la participación en la escuela. Los resultados destacan, entre otras cuestiones, la necesidad de potenciar la participación en los centros escolares, mejorar la formación y sensibilización de los docentes sobre los efectos beneficiosos de la implicación parental, ayudar a las familias en la definición y gestión de los proyectos escolares/ educativos para sus hijos y sensibilizar de la importancia que tiene su participación, así como la necesidad de seguir investigando para definir qué factores son importantes para generar dinámicas positivas de participación en los centros escolares. Palabras clave: Familias, escuelas, participación social y escolar. (*) Este artículo se inscribe dentro del proyecto de investigación «Familias y escuelas. Discursos y practicas cotidianas sobre la participación en la educación obligatoria» (Ministerio de Economía y Competitividad; referencia EDU2012-32657).

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ABSTRACT The discourse of participation in the school, in the same line as social participation, has been vigorously incorporated into the education system, although its practical application is far from the desired ideal. The text presents the perception of teaching staff, representatives of parents’ associations and members of the school administration about participation in the school firstly from the theoretical point of view and then empirically. Among other aspects, the results highlight the need to encourage participation in the schools; improve the training and awareness of teaching staff about the beneficial effects of parental involvement; help families to define and manage the school/educational projects for their children and make them aware of the importance of their participation; as well as the necessity to continue research into defining which factors are important for generating positive dynamics of participation in schools. Keywords: Families, schools, social and school participation.

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INTRODUCCIÓN

La escuela y la familia, a pesar de que se necesitan, han tendido a marcar distancias entre ellas, aunque, por otro lado, algunos cambios culturales recientes han favorecido esta relación. Para C. Montandon y P. Perrenoud (1994), con la mejora del nivel de instrucción se observa un aumento de la ideología de la participación (social y escolar) en línea con la democratización de la sociedad. Además, la actitud de los ciudadanos respecto a los servicios públicos evoluciona reivindicando más derechos y comportándose como consumidores, motivo por el que las instituciones y los profesionales deben rendir cuentas de sus actuaciones. Las condiciones antes citadas han favorecido la lenta, pero creciente presencia de las familias en la escuela y la convicción y reivindicación de que así se favorece la consecución de los objetivos de la escuela y de las familias respecto a sus hijos e hijas. Además, la legislación social y educativa ha ido en esta dirección, a pesar de altibajos.(1) Pese a ello, aún nos encontramos lejos de que la escuela reconozca a las familias como partenaires y de que una mayoría de familias asuman un rol activo y se impliquen.(2) Actualmente, las relaciones entre la escuela y la comunidad son vistas como un factor de gran importancia en la educación del alumnado. Sintetizando, entre los argumentos a favor de la implicación de las familias, destacaríamos: ‡ (OKHFKRGHTXHODPLVLyQHGXFDWLYDGHODVIDPLOLDVFRPRSULPHUDVHGXcadoras de los hijos les obliga a tomar parte en todas las decisiones que afectan a su educación y, además, tienen la responsabilidad de manifestar interés respecto al buen funcionamiento del centro escolar, a través de una participación activa en las reuniones y en la toma de decisiones, pronunciándose y cooperando con la institución escolar. Esta visión es defendida, sobre todo, entre el movimiento de asociaciones de madres y padres de alumnos, ya que parten de la idea que a priori existe el derecho y la obligación de participar (ver Garreta 2008). (1) Sobre la evolución de la legislación educativa y sobre la participación de las familias en la escuela, se puede consultar: PULPILLO 1982; FERNÁNDEZ ENGUITA 1992; ROMERO 2006; COLLET TORT 2008; GARRETA 2008 y 2013. (2) Teniendo en cuenta de que existen diferentes tipologías de implicación parental en los centros escolares, las más conocidas son las de: SWAP 1993; LEVIN et alii 1994; EPSTEIN 1995; y VINCENT y TOMLINSON 1997, entre otros.

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103

5

Jordi Garreta Bochaca

Monografía

‡ 3RURWURODGRKD\LQYHVWLJDFLRQHVTXHGHVWDFDQHOKHFKRGHTXHODSDUticipación de los progenitores tiene efectos positivos sobre los resultados escolares y sobre el comportamiento de los menores. Los partidarios de esta idea, en la medida que los procesos de aprendizaje de cada alumno no implican sólo mecanismos cognitivos, sino también una dinámica emocional, las actitudes de los padres respecto al trabajo escolar, el interés que demuestran, el apoyo que dan, etc., ejercen una influencia positiva sobre la relación que construye el alumno con la escuela, sobre sus aprendizajes, sus resultados y sus actitudes (Epstein 1995 y 2001; Deslandes 2004). La implicación familiar aumenta la probabilidad de que el alumno pueda progresar en sus aprendizajes y sus actitudes (Epstein 2004) y en su desarrollo social (Pourtois y Desmet 1997). ‡ 2WURV HVWXGLRV LQVLVWHQ HQ ORV EHQHILFLRV TXH FRQVLJXHQ ODV IDPLOLDV DO participar activamente en la escuela. Así, para Olmsted (1991), la participación en los centros escolares genera efectos positivos en las familias: aprenden a afirmarse y a desarrollar competencias específicas relacionadas con la escuela y la escolarización de los hijos, contribuyen en la escuela y el aula, etc. ‡ )LQDOPHQWH KDOODPRV HVWXGLRV TXH DILUPDQ TXH HO SURIHVRUDGR FRQ DFtitud positiva respecto a la participación parental consigue también beneficios, ya que comporta mayor conocimiento de las familias y de sus expectativas y actitudes, además de que incrementa la sensación de mayor eficacia y satisfacción personal (Ozer y Bandura 1990). Además, también comporta beneficios para el funcionamiento de la escuela, ya que al ser expresión de democratización enriquece los objetivos y mejora su funcionamiento (Charlot 1994; Darling-Hammond 1997 y 2000; Furman 2004).(3) Revisando la experiencia empírica en España, encontramos que, entre los factores que intervienen en el rendimiento y en el éxito escolar, aparecen la implicación de los progenitores en el centro, las reuniones periódicas con el tutor, el interés por las actividades escolares de los hijos, etc. Martínez González (1996) concluye que cuando los padres participan en la vida escolar se consiguen efectos positivos para el menor (mejores calificaciones, actitud más favorable respecto a las actividades escolares, realización de los deberes, participación en las actividades en el aula, conducta más adaptativa, autoestima más elevada…), para los docentes (mayor satisfacción respecto a su profesión, más compromiso, mayor reconocimiento y valoración por parte de los padres y equipo directivo…), (3)

104

Para ampliar los argumentos existentes en relación con la participación, se puede consultar el trabajo de Tété (2009).

Documentación Social 171

La participación de las familias en la escuela: una cuestión pendiente

Monografía

para los padres (mayor implicación en la educación de los hijos, incremento del sentimiento de eficacia, mejor comunicación con los hijos, desarrollo de habilidades positivas de paternidad…) y también para la escuela. En la misma línea, San Fabián (1994) afirma que la implicación de los padres en la escuela afecta positivamente al rendimiento de los hijos, tanto en las áreas cognitivas (lectura y escritura), como no cognitivas (asistencia regular a clase, expectativas respecto a la escuela, consideración de los docentes…). Y Bolívar (2006) señala que cuando las escuelas trabajan conjuntamente con las familias, los hijos incrementan su rendimiento académico y, además, el centro mejora la calidad educativa. En síntesis, observamos como también la producción científica española avala la importancia de la implicación de las familias en la escuela, por sus efectos en el alumnado, el profesorado, las familias y el centro escolar.

5

Este texto pretende profundizar, a partir de estudios empíricos propios, en la situación de la participación para identificar los principales desafíos a los que se enfrenta para que la práctica responda al discurso de la necesidad de que las familias se impliquen por los beneficios que esto tiene para todos los agentes implicados.

2

LA PARTICIPACIÓN DE LAS FAMILIAS EN EL SISTEMA EDUCATIVO

Hay dos conceptos que a menudo aparecen al referirnos al tema que tratamos: la relación familia-escuela y la participación de las familias en la escuela. En ocasiones se mezclan y confunden. La relación la entendemos como la interacción entre las familias y los profesionales de los centros escolares, que abarca todos aquellos momentos y situaciones formales e informales que construyen una determinada forma de entender la interacción y cómo es ésta. Por otro lado, la participación indica implicación en un proyecto (educativo de los hijos en el caso de las familias y del estudiantado entre los profesionales) y se puede demostrar de formas muy diversas y, posiblemente, ninguna de cuestionable. Así, puede darse una participación centrada en los hijos y en la materialización del proyecto escolar/educativo (interesándose por su evolución, asistiendo a las tutorías, apoyando el estudio y la realización de los deberes, potenciando la realización de actividades extraescolares…), o bien una participación, no incompatible con la primera, más colectiva y formal (participación en las actividades que se organizan desde el centro, inscripción y participación en las actividades de la Asociación de Madres y Padres de Alumnos (AMPA) y su gestión…). Es decir, podríamos distinguir entre participación individual y colectiva, a la vez que más o menos formal en órganos u organizaciones (institucional). Documentación Social 171

105

5

Jordi Garreta Bochaca

Monografía

De acuerdo con Tschorne (1992), la participación es un proceso mediante el cual los individuos o grupos se incorporan a proyectos que intentan garantizar la calidad de vida y el bienestar social. Centrados en el ámbito escolar, García Albaladejo y Sánchez Liarte (2006) definen la participación escolar como un proceso de colaboración que conduce a la comunidad educativa a compartir metas comunes, implicándose en la toma de decisiones y en actividades derivadas de estas metas. Podemos entender la participación por parte de las familias como la posibilidad de contribuir activamente en la educación de los hijos, colaborando en la construcción del proyecto de escuela y evitando delegar sus poderes y responsabilidades. En general, las familias se implican en la escuela si perciben que su participación es bien recibida (aceptada y reconocida por parte de la escuela) y si comprenden que su compromiso forma parte de sus responsabilidades parentales (comprensión del rol parental) (Deslandes, 2004). Hay que tener en cuenta también que el grado de colaboración escuela-familia depende de diversos factores, entre otros, las características individuales (sexo, edad, recorrido escolar…), familiares (estructura familiar, expectativas, actitudes…) y escolares (apoyo y formación de los docentes). Pensamos que deben evitarse visiones unilaterales y así pensar que existe una única forma de participar. Y aunque hablemos de familia y escuela, no se trata de universos homogéneos, sino que existen familias y escuelas muy diferentes. Siguiendo a Hester (1989), la participación de los progenitores en la escuela comprende diversos roles: la comunicación con el profesorado y el personal de la escuela, la participación en las asociaciones de padres, la participación en actividades de la escuela, el apoyo a las actividades escolares, el rol como educadores… Lo más importante no es como son las familias, sino lo que hacen (Deslandes, 2004).

2.1. Las definiciones de participación ¿Qué entienden los docentes por participación? La definición de participación nos permite observar a qué se refieren y cómo la definen los docentes.(4) Concretamente, una encuesta (Garreta 2003) diferenciaba a los docentes del CEIP (Centros de Educación Infantil y Primaria) en función del grado de satisfacción respecto a la participación de las familias. De esta forma, la participación y/o implicación de los padres en la escuela era para los entrevistados «excesiva» para el 0,5%, «satisfactoria o notable» para el 25% de los docentes, «suficiente» para el 39,5%, «insatisfactoria o no suficiente» para el 33% e «inexistente» para el 1,5% (el resto no respondió a la pregunta). (4)

106

La parte empírica de este artículo está basada en estudios propios publicados e inéditos realizados en Cataluña.

Documentación Social 171

La participación de las familias en la escuela: una cuestión pendiente

1,5 0,5 0,5 33

Satisfactoria/ notable 25

39,5

Excesiva

Monografía

Gráfico 1. Valoración de la participación de las familias según los docentes (2003)

5

Suficiente Insatisfactoria/no suficiente Inexistente No responde

Si concretamos más, se observa que los docentes de primaria afirman que se participa más, en comparación a lo que dicen los docentes de secundaria obligatoria (y sigue reduciéndose en niveles superiores). Y lo interesante es que existe la percepción entre los encuestados de que los docentes tienen poca responsabilidad (ver Tabla 3) y que el esfuerzo principal y los cambios deben hacerlos las familias, que deben asistir más a las reuniones, interesarse e implicarse más en el proceso de enseñanza-aprendizaje de sus hijos, etc. En pocos casos se apunta la necesidad de realizar cambios en la institución escolar, en la práctica docente, etc.(5) Concretando más, los docentes satisfechos con el grado de participación indican que lo están dando las familias es que se implican en la AMPA y sus reuniones (56%), hacen seguimiento de la evolución de los hijos (43,5%), visitan el centro (19%), los hijos participan en las actividades extraescolares que se organizan (23%), son miembros de la asociación de madres y padres de alumnos (22,5%), asisten a las tutorías (8%) y apoyan el trabajo docente desde casa (3,5%) —ver Tabla 3. Por otro lado, los docentes que no están satisfechos con la participación de las familias afirman que no se implican en la AMPA y sus reuniones (56%), no se interesan o no hacen un seguimiento de la evolución de los hijos (50%) y no visitan el centro (17,5%), no son miembros de la AMPA (35,5%), no participan los hijos en actividades extraescolares (17%), no apoyan el trabajo docente desde casa (9%), no asisten a las tutorías (5,5%), no valoran la educación (2,5%) y desconocen el funcionamiento del centro (1,5%). En definitiva, los docentes definen la «participación», sobre todo cómo implicarse en la AMPA y sus reuniones e interesarse por la evolución de los hijos. Por (5) El discurso de la participación es de reciente incorporación en las facultades de Ciencias de la Educación donde se forman los docentes. En muchos casos, hasta la introducción de los grados esta temática no se había incorporado como una competencia básica de su formación. De ahí que muchos de los docentes en ejercicio no hayan sido formados sobre esta cuestión, como tampoco sensibilizados (ver Garreta 2013).

Documentación Social 171

107

5

Jordi Garreta Bochaca

Monografía

otro lado, quedan en minoría la no-valoración de lo que puede representar la educación para el futuro de los hijos y el desconocimiento del funcionamiento del centro. Un estudio posterior permitió aproximarnos a la definición que hacen los representantes de las asociaciones de madres y padres de alumnos (AMPA) de «participar» (Garreta 2008). Respecto a los anteriores, es destacable que el 58,4% considera que la participación de las familias no es suficiente, el 29,1% que es suficiente y el 8,1%, satisfactoria. Como puede observarse en el Gráfico 2, el 0,7% afirma que es excesiva. Gráfico 2. Valoración de la participación de las familias según los representantes de las AMPA (2008) 0,7 8,1 58,4

Excesiva Satisfactoria/ notable Suficiente

29,1

Insatisfactoria/ no suficiente

A las preguntas «¿Qué entiende por participación de los padres en la escolarización de los hijos?» y «¿Qué deben hacer éstos?», la respuesta es que los padres deben ir a las reuniones (92,4%); en segundo lugar, deben hacer un seguimiento de la escolarización de sus hijos (90%); tercero, deben asistir a las tutorías (85,5%), y, finalmente, deben participar en las actividades organizadas (77,4%), entre otras cuestiones. La definición que se hacen los representantes de las AMPA, dando importancia a su asociación y a lo que hace, prioriza que se participe en las reuniones del centro, el seguimiento de la evolución de la escolarización de los hijos y la asistencia a las tutorías. Al referirse a las AMPA, priorizan la inscripción y la participación en la escuela de padres para que se formen (ver Tabla 3). Para profundizar en la participación de las familias en la escuela, en el curso 2009-10 se diseñó, aplicó y analizó una encuesta a directores y jefes de estudio de CEIP de Cataluña. Concretamente, la encuesta se ha realizado a 353 centros del sector público dependientes de la Generalitat de 108

Documentación Social 171

La participación de las familias en la escuela: una cuestión pendiente

Monografía

Catalunya.(6) Los equipos directivos de los centros de educación y primaria de Cataluña consideran que la participación de las familias es insatisfactoria en el 19,5% de los casos e inexistente en el 0,3%, como indica el Gráfico 3. De forma comparada, observamos que los resultados obtenidos de los representantes de las AMPA son más críticos que los de los equipos directivos de los CEIP.

5

Gráfico 3. Valoración de la participación de las familias según los representantes de equipos directivos 0,3

3,1

19,5

0,3

Excesiva Satisfactoria Suficiente

39,4

37,4

Insatisfactoria Inexistente No responde

Las principales razones de los que han considerado que la satisfacción es «suficiente» o «satisfactoria» lo hacen dado que los padres van a las tutorías, asisten a las reuniones de padres de alumnos, se interesan por lo que hacen los hijos, hacen seguimiento de los deberes, etc. A continuación, se recopilan las respuestas dadas y, como hemos indicado, lo más valorado es que las familias asistan a las tutorías a las que se las convoca. A pesar de ello, aparecen otras acciones que complementan la definición de valoración positiva de la implicación.

(6) El trabajo empírico se realizó a partir del listado de centros de infantil y primaria del Departamento de Educación de la Generalitat de Catalunya. A partir de este listado de centros se realiza una selección utilizando una tabla de números aleatorios de la muestra. De esta forma se trata de una muestra proporcional a la población que en el caso más desfavorable (p = q = 50%), con un nivel de confianza del 95,5%, el error estadístico se sitúa en ± 3,4. Las entrevistas se realizaron telefónicamente. De forma sintética, el perfil de los encuestados responde a: 95% son directores/as y el resto, jefes de estudio.

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109

5

Jordi Garreta Bochaca

Monografía

Tabla 1. Cuestiones que indican la «buena o suficiente» implicación de las familias % Van a las tutorías Asisten a las reuniones de padres de alumnos

68,6 31

Se interesan por lo que hace el hijo/a

30,6

Realizan seguimiento de los deberes

27,3

Son miembros de las AMPA

15,1

Realizan seguimiento de las calificaciones Participan en actividades extraescolares

21 12,9

Visitan el centro

4,8

Familias que se implican/participan en la escuela

10

Participan en actividades formativas

3,3

Participan en el AMPA

0,7

Participan en el Consejo Escolar

0,4

Otros

2,2

No sabe/No responde

5,2

Respecto a los argumentos dados para tener una valoración de que es «insuficiente/insatisfactoria», aparecen también, aunque en sentido negativo, la idea de que se trata de familias que no asisten a las reuniones y tutorías, no se implican, no visitan el centro, no son miembros de la AMPA, no realizan el seguimiento de los deberes, no participan en actividades extraescolares, no se interesan por lo que hacen sus hijos y no muestran interés por las calificaciones. Tabla 2. Cuestiones que indican la «insuficiente/inexistente» implicación de las familias %

110

No asisten a reuniones de padres de alumnos

35,7

No van a las tutorías

17,1

No se implican/participan en la escuela

40

No visitan el centro

1,4

No son miembros de las AMPA

31,4

No supervisan los deberes

28,6

Documentación Social 171

La participación de las familias en la escuela: una cuestión pendiente

Monografía

% No participan en actividades extraescolares

15,7

No se interesan por lo que hace el/la hijo/hija

7,1

No muestran interés por las calificaciones

5

17,1

No participan en elecciones del Consejo Escolar

1,4

No conocen la escuela

1,4

No participan en actividades formativas o de la escuela de padres

1,4

Otros

14,3

No sabe/No responde

4,3

A la pregunta más directa de qué entienden estos representantes de equipos directivos por «participación», las respuestas más frecuentes son: el seguimiento de la evolución de los hijos (61,5%), la asistencia a las tutorías (60,1%), la participación en las reuniones (58,1%) y las actividades que convoca el centro (54,4%), y la ayuda a los hijos en la realización de los trabajos y ejercicios escolares (51,6%). A partir de la sexta posición, como indica la tabla siguiente, aparece la participación de los padres en las actividades convocadas u organizadas por las AMPA o la inscripción de las familias en la asociación. Tabla 3. Definición de la participación según los miembros de equipos directivos, representantes de la AMPA y docentes Miembros de equipos directivos CEIP (2011)

Representantes AMPA (Garreta 2008)

Docentes CEIP (Garreta 2003)

Participación de los padres en las reuniones del centro

58,1

92,4

-

Participación de los padres en las actividades del centro

54,4

77,4

-

Alumnado partícipe en las actividades extraescolares del centro

-

-

23

Visitar el centro

-

-

19

Asistir a las tutorías

60,1

85,5

8

Seguimiento de la evolución de los hijos

61,5

89,6

43,5

Apoyar el trabajo de los hijos

51,6

77,6

3,5

Inscripción de las familias en la AMPA

10,8

73,6

22,5

Documentación Social 171

111

5

Jordi Garreta Bochaca

Monografía

Miembros de equipos directivos CEIP (2011)

Representantes AMPA (Garreta 2008)

Docentes CEIP (Garreta 2003)

35,4

3,4

56

-

1,7

-

5,4

55,7

-

Potenciar la relación con la escuela

-

7,1

-

Asistir a conferencias para formarse

-

0,3

-

Participar en la elección del Consejo Escolar

0,8

2,7

-

Otras

5,4

2

-

No sabe /No responde

0,8

1

Implicarse en la AMPA y en sus reuniones Implicarse en cargos de la AMPA Participación de las familias en la escuela de padres

En comparación con los otros dos colectivos, los docentes realizan una definición más concreta y se centran en la implicación en la AMPA y el seguimiento de la evolución de los hijos. En cambio, los representantes de las AMPA dan una respuesta más completa y definen la participación con múltiples respuestas, siendo casi los únicos que mencionan la escuela de padres en cierta forma es lógico, ya que tienen más presentes las funciones de las AMPA. Así, destaca el alto porcentaje de respuestas que dicen que participar consiste en asistir a reuniones del centro, seguir la evolución de los hijos, asistir a las tutorías, etc. Por otro lado, los representantes de los equipos directivos no dan, en comparación, tantas respuestas, pero sí una completa definición de la participación. Así, apuntan a apoyar la evolución de los hijos, las tutorías, supervisar el trabajo de los hijos, participar en las reuniones de centro y en las actividades, etc.

2.2. La participación en las escuelas Para profundizar en el citado punto débil de que existe baja participación, nos hemos interesado en conocer el grado de asistencia a las reuniones informativas para las familias que convoca el centro, y el resultado nos indica que son poco más de una tercera parte los que asisten a ellas. Además, también es diferente la participación según el nivel escolar al que nos refiramos: es ligeramente más alto cuando hablamos sólo del ciclo inicial de primaria en comparación al medio de primaria. De este modo, en primaria, la participación media es del 76,78% en el ciclo inicial, y del 74,2% en el medio.(7) (7) Además, la misma pregunta a representantes de equipos directivos de institutos de Cataluña sobre la ESO presentaba una media de un 60,7% (véase Garreta, 2012). Esto reafirma la idea de que a medida que subimos en el sistema educativo se reduce la participación.

112

Documentación Social 171

La participación de las familias en la escuela: una cuestión pendiente

Ciclo inicial de primaria

Ciclo medio de primaria

Menos del 25%

2,3

2,3

25-50%

10,5

11,6

51-75%

23,2

27,2

Más del 75%

61,5

55,5

NS/NC

2,5

3,4

Media

76,78

74,12

Monografía

Tabla 4. Participación de las familias en las reuniones convocadas por el centro

5

En referencia a las tutorías, nuevamente hemos distinguido entre niveles educativos. En primer lugar, podemos constatar que la asistencia a las tutorías es elevada, poco menos de un diez por ciento no asiste a ellas. Además, y aunque existe una leve diferencia a favor del ciclo inicial de primaria, la diferencia entre los dos ciclos es mínima y estadísticamente no significativa. Tabla 5. Porcentaje de familias que asisten a las tutorías en los ciclos inicial y medio de primaria Ciclo inicial de primaria

Ciclo medio de primaria

Menos del 25%

0,3

0,3

25-50%

3,1

3,4

51-75%

5,1

7,9

Más del 75%

89,5

86,4

NS/NC

2

2

Media

91,47

90,54

También se preguntó sobre cuál era la participación en las AMPA de los centros de la encuesta y observamos como la inscripción en las AMPA es más elevada (posiblemente por la prestación de servicios) en comparación a lo que pide mayor grado de implicación: la asistencia a las actividades y las reuniones. Si nos centramos en las medias de la siguiente tabla, el 83,09% está inscrito, el 30,25% asiste a las reuniones y el 50,67% a las actividades que organiza la AMPA.

Documentación Social 171

113

5

Jordi Garreta Bochaca

Monografía

Tabla 6. Participación de las familias en las AMPA Porcentaje de familias que están inscritas en la AMPA Menos del 25%

3,4

25-50%

8,5

51-75%

12,7

Más 75%

71,1

No sabe/No responde Media

4,2 83.09

Porcentaje de familias que van a las reuniones de la AMPA Menos del 25%

47,9

25-50%

28,9

51-75%

10,5

Más 75%

5,4

No sabe/No responde

7,4

Media

30,25

Porcentaje de familias que asisten a actividades organizadas por la AMPA Menos del 25%

16,7

25-50%

32,3

51-75%

26,3

Más 75%

16,4

No sabe/No responde Media

8,2 50,67

2.3. La comunicación familia-escuela-familia Siguiendo a Hester (1989), un rol importante de la participación es la comunicación con el profesorado, por ello profundizamos en la comunicación entre el profesorado y las familias, así como en los obstáculos que existen en la comunicación. El citado estudio previo, que tenía como informantes a docentes (Garreta 2003; ver tabla siguiente), indicaba que, a su juicio, la responsabilidad de mejorar la comunicación escuela-familia recae, principalmente, en los padres. Como también sucedía entre responsables de las AMPA (Garreta 2008). Entre los citados entrevistados, así como entre los miembros de los equipos directivos, aunque con diferencia de porcentajes, 114

Documentación Social 171

La participación de las familias en la escuela: una cuestión pendiente

Monografía

hay coincidencia en asignar la responsabilidad de que la comunicación no sea mejor en las familias. De hecho, podemos observar cómo lo más común es creer que no hay suficiente interés, no comprenden lo que espera el docente, no conocen suficientemente bien el sistema educativo, etc. También es cierto que los docentes incrementan la respuesta de la falta de interés y del bajo nivel cultural de las familias, mientras que los representantes de los equipos directivos mencionan más el interés, la falta de tiempo, el desconocimiento del sistema educativo. Y con respecto a los representantes de las AMPA, aunque coinciden con esta valoración general, reducen la importancia del interés y la comprensión del sistema educativo e incrementan la idea del conflicto cultural, además de dar —como los representantes de los equipos directivos— más relevancia al factor centro y a sus profesionales para que esta comunicación sea mejor.

5

Tabla 7. Obstáculos a la comunicación familia-escuela Miembros de equipos directivos CEIP (2011)

Representantes AMPA (Garreta 2008)

Docentes CEIP (Garreta 2003)

98

70,7

82,7

Falta de interés de los padres

44,8

11

65,3

Los padres no comprenden qué espera de ellos el profesorado

39,1

18,5

37,9

Desconocimiento del sistema educativo por parte de los padres

31,7

38,5

46,1

Falta de tiempo

26,3

Bajo nivel cultural de los padres

8,8

13,8

28,5

Conflicto cultural de la familia con la escuela

7,1

34,5

23,4

Desconocimiento total/parcial del idioma

7,1

Desconfían del trabajo de los docentes

2,3

No se valora el trabajo de los docentes

1,7

Individualismo

1,1

Otros atribuidos a las familias

8,8

Causas atribuidas a la escuela

28

28,6

11,32

El profesorado no comprende qué quieren/piden los padres

17,6

4,5

6,6

Currículum escolar poco flexible

3,7

5,5

9,3

Falta de interés por parte del profesorado

3,1 4

8,4

Causas atribuidas a las familias

Falta de formación del profesorado

Documentación Social 171

115

5

Jordi Garreta Bochaca

Monografía

Miembros de equipos directivos CEIP (2011)

Representantes AMPA (Garreta 2008)

Docentes CEIP (Garreta 2003)

La escuela no se esfuerza en hacerse conocer

2

2,5

19,7

Falta de fluidez en la transmisión de la información

1,7

Escaso apoyo por parte de la administración educativa

0,3

Otras atribuidas a la escuela

1,7

Causas atribuidas al alumnado

0,6

0

0

Los alumnos dificultan la comunicación

0,6

No hay obstáculos

0,6

Causas atribuidas a familias y profesionales

1,4

0,4

3,5

Desconocimiento total/parcial del idioma de comunicación

2

0,4

3,5

-

3,7

Causas generales

1,1

Falta de confianza mutua

0,6

No sabe/No contesta

0,6

Como podemos observar, los representantes de los equipos directivos atribuyen como dificultades de comunicación la falta de interés de las familias, la poca comprensión por parte de éstas de qué espera de ellas el profesorado y el desconocimiento del sistema educativo, así como la falta de tiempo de los padres, aspecto no aparecido en las otras encuestas. En referencia a las causas atribuidas a la escuela, los directores y jefes de estudio demuestran mayor conciencia que los docentes de que la escuela también tiene que dar pasos para mejorar esta comunicación, y atribuyen el obstáculo principalmente a los docentes, al indicar que el profesorado no comprende qué quieren o piden los padres. Para terminar, en unos pocos casos los encuestados han querido también mencionar que hay un problema lingüístico, una comunicación difícil o imposible, con determinadas familias. Evidentemente, son centros con población de origen extranjero que no domina ninguna de las dos lenguas de comunicación (el catalán y el castellano).

2.4. Actuaciones de los centros escolares a favor de la participación/ comunicación familia-escuela Profundizando en lo que realizan los centros escolares, preguntamos a miembros del equipo directivo si habían realizado acciones concretas para dar 116

Documentación Social 171

La participación de las familias en la escuela: una cuestión pendiente

Monografía

a conocer el espacio del centro y su organización a las familias, facilitar el encuentro de las familias con el profesorado; conocer las expectativas de las familias, mejorar las actitudes de los docentes respecto a las familias y las actitudes de las familias respecto a la escuela. Y como puede verse en la siguiente tabla, las actuaciones más frecuentes han sido las que pretenden dar a conocer el centro y su organización y facilitar el encuentro entre familias y profesorado.

5

Tabla 8. Ha realizado acciones para… Dar a conocer el centro (espacio)

%

Sí

95,5

No

4,5

Dar a conocer la organización del centro Sí

97,2

No

2,8

NS/NC

-

Facilitar el encuentro entre las familias y el profesorado Sí

97,2

No

2,5

NS/NC

0,3

Conocer las expectativas de las familias Sí

61,5

No

36,8

NS/NC

1,7

Mejorar las actitudes de los docentes respecto a las familias Sí

31,4

No

67,1

NS/NC

1,4

Mejorar actitudes de las familias respecto a la escuela Sí

38,8

No

59,5

NS/NC

1,7

Posteriormente, dentro del marco anterior, sondeamos qué actuaciones habían hecho los centros en cada una de las citadas acciones. Para aquellos centros que han actuado para mejorar el conocimiento del espacio físico del Documentación Social 171

117

5

Jordi Garreta Bochaca

Monografía

centro por parte de las familias lo más común es la organización de una jornada de puertas abiertas a las familias que querían conocer el centro para decidir si matricular a sus hijos. El resto de actuaciones recibieron respuestas más bajas, y sólo el 15,4% habían hecho reuniones/visitas informativas para las familias (y son los centros de menores dimensiones los que más actúan en este sentido). Tabla 9. Actuaciones realizadas para mejorar el conocimiento del centro entre las familias Base: han hecho acciones para mejorar el conocimiento del centro entre las familias

%

Jornada de puertas abiertas

81,9

Reuniones informativas/Visita guiada por la escuela

15,4

Reuniones informativas durante el curso

0,3

Página web

0,6

Tutorías con la familia

0,6

Otros

2,1

No sabe/No contesta

0,6

Entre los que han llevado a cabo actuaciones para dar a conocer la organización del centro, se dice que se han realizado, sobre todo, reuniones informativas de inicio de curso (más citadas por los centros grandes, aquellos de más de 450 alumnos) y circulares. De nuevo, el resto de acciones reciben respuestas muy bajas, y, como en el caso anterior, la web y otras nuevas tecnologías son poco utilizadas. Tabla 10. Actuaciones realizadas para dar a conocer la organización del centro Base: han realizado acciones para dar a conocer la organización del centro Reuniones informativas en el inicio del curso

68,2

Reuniones informativas durante el curso

6,7

Página web

4,7

Circulares

118

%

15,2

Trípticos informativos

2,3

Charlas/Conferencias

1,2

Documentación Social 171

La participación de las familias en la escuela: una cuestión pendiente

Tutorías grupales

% 0,6

Tutorías individuales

Monografía

Base: han realizado acciones para dar a conocer la organización del centro

5

2

Otros

1,2

No sabe/No contesta

0,6

Las acciones realizadas para facilitar el encuentro entre familias y docentes se centran sobre todo en la realización de tutorías con las familias (individuales el 63,8% y colectivas, con diversas familias, el 0,9%), así como a adaptar los horarios de atención a las familias (32,9%). Tabla 11. Actuaciones realizadas para facilitar el encuentro familia-docentes Base: facilidad del encuentro familia-docentes

%

Horarios de atención adaptados a las familias

32,9

Tutorías colectivas con las familias

0,9

Tutorías con la familia

63,8

Organización de actividades/Fiestas

1,5

Mejorar el espacio de atención/Recepción

1,5

Otros

0,6

No sabe/No contesta

2

Para dar a conocer las expectativas de las familias, entre los que han realizado acciones en este sentido observamos que lo más mencionado es hacer tutorías con las familias y potenciar la relación formal (a través de los canales establecidos, Consejo Escolar, AMPA, reuniones y tutorías) y también informal (contactos puntuales que permiten una comunicación más directa y espontánea). Eso sí, esto último es poco mencionado. Tabla 12. Actuaciones realizadas para conocer las expectativas de las familias Base: han realizado actuaciones para conocer las expectativas de las familias

%

Encuesta a las familias

14,3

Tutorías con la familia

35,9

Plan de acción tutorial

0,9

Documentación Social 171

119

5

Jordi Garreta Bochaca

Monografía

Base: han realizado actuaciones para conocer las expectativas de las familias

%

Potenciar la relación a través de la organización formal

24,4

Potenciar la relación a través de organizar actividades

3,2

Potenciar la relación informal

17,1

Otros

4,1

No sabe/No contesta

3,2

Para mejorar las actitudes docentes respecto a la participación de las familias, se ha potenciado principalmente la relación informal y se ha trabajado esta cuestión en los claustros. Eso sí, como se indica a continuación, estas respuestas se dan sólo en aproximadamente una tercera parte de los entrevistados. Tabla 13. Actuaciones realizadas para mejorar las actitudes docentes Base: han realizado actuaciones para mejorar las actitudes docentes Formación Trabajo en el claustro

8,1 31,5

Proyectos específicos de innovación

3,6

Evaluación

0,9

Potenciar la relación a través de la relación formal

3,6

Potenciar la relación a través de la organización de actividades

0,9

Potenciar la relación informal

3

TOTAL

38,7

Dar mucha información

0,9

Otras

6,3

No sabe / no contesta

7,2

CONCLUSIONES

Desde los inicios de la democracia, ha ido cuajando en España la idea de la importancia de la participación política y social, en línea con la consolidación de la democracia y lo que representa. Poco a poco, y con altibajos, se ha ido reforzando en la sociedad la creencia de que la participación social y política es positiva para el reconocimiento social de los individuos, que se convierten en actores activos, y para la mejora de la sociedad. El discurso de la bondad y la 120

Documentación Social 171

La participación de las familias en la escuela: una cuestión pendiente

Monografía

necesidad de participación se han instalado especialmente en los últimos años y es visible en el incremento de los discursos políticos que la presentan como un eje importante para la mejora social, además de que aparece a menudo como algo positivo y un objetivo de futuro que es necesario trabajar para conseguirlo. En esta lógica de evolución de la participación también se encuentra la participación de las familias en los centros escolares. Eso sí, nuestro trabajo apunta que es necesario:

5

‡ &RQFUHWDUHOGLVFXUVRSROtWLFRVRFLDO\HGXFDWLYRGHODSDUWLFLSDFLyQHQ prácticas reales. Es decir, se presenta como necesario potenciar la participación real generando múltiples canales de participación y trabajando para que esta «nueva» lógica impregne la sociedad y, por supuesto, el sistema educativo. La participación la hemos definido como el proceso por el que individuos y grupos se incorporan a proyectos, colaboran en su realización y en la toma de decisiones para conseguir unos objetivos comunes. De esta forma, el proyecto puede ser colectivo de escuela y colectivo de familia (lo que se ha convenido a llamar «individual»), es decir, el proyecto en el que se implican es de centro y pensando en toda la comunidad escolar, o bien más individualizado, ya que se centra más en los propios hijos. De hecho, detectamos diferentes formas de entender y definir la participación. Todas las vistas otorgan importancia a la participación más colectiva, como aquella más centrada en el proyecto escolar/educativo de los hijos, evidentemente con diferencias. De forma sintética, de las definiciones dadas por los diferentes interlocutores (que no son tan complejas como la misma realidad) podemos decir que es común definir la «participación» a dos niveles: una más formal e institucional y otra más concreta y centrada en el proyecto escolar/educativo de los hijos y su desarrollo, y a menudo las personas más vinculadas con la institución (docentes y equipos directivos) o los que trabajan con ellos más directamente (representantes de las AMPA) la definen, aunque con diferencias, desde este doble nivel. Los padres «perfectos» serían aquellos que realizan ambas cosas, pero las familias no siempre pueden o quieren. De lo dicho, concluimos que es necesario: ‡ 'HILQLU PHMRU OR TXH VH HQWLHQGH SRU SDUWLFLSDFLyQ SRVLWLYD GH ODV IDmilias en la escuela para los diferentes agentes que en ella conviven (alumnado, especialmente, pero también para los profesionales y para las familias). ‡ 0HMRUDU OD IRUPDFLyQ VREUH SDUWLFLSDFLyQ GH ODV IDPLOLDV TXH UHFLEHQ los estudiantes de magisterio, así como sensibilizar y formar a todas Documentación Social 171

121

5

Jordi Garreta Bochaca

Monografía

aquellas generaciones de docentes que en su formación no la recibieron sobre estas «nuevas» temáticas. ‡ 0HMRUDUODFRPXQLFDFLyQHQWUHIDPLOLDHVFXHODGHIRUPDTXHODLQIRUPDción fluya en ambos sentidos, lo que permite identificar las demandas de los otros agentes implicados, así como las expectativas que tienen. Como hemos indicado, tanto la escuela como las familias deben implicarse, pero parece que nuestros entrevistados creen que son los «otros» los que deben cambiar. Por último, sólo indicar que también parece evidente que es necesario profundizar en el conocimiento que actualmente se tiene respecto al tema de este artículo. Y aún debemos identificar: ¿qué factores influyen en la creación de dinámicas positivas (y negativas) de participación?, ¿en qué medida el perfil de las familias y los docentes influye? o, por ejemplo, ¿qué importancia tiene en la generación de estas dinámica la gestión del equipo directivo de la escuela? ¿Y de la AMPA? Por todo ello, creemos que es importante: ‡ 3RWHQFLDU OD LQYHVWLJDFLyQ VREUH OD SDUWLFLSDFLyQ GH ODV IDPLOLDV HQ ORV diferentes niveles del sistema educativo e identificar los factores influyentes en la creación de dinámicas de participación positivas para el alumnado, los profesionales y para las familias.

4

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Documentación Social 171

La participación de las familias en la escuela: una cuestión pendiente

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5

Jordi Garreta Bochaca

Monografía

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124

Documentación Social 171

6 Grandes áreas urbanas: conflictos postindustriales y retos políticos Juan José Villalón Ogáyar Profesor de Sociología. Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) [email protected]

Fecha de recepción: 20/12/2013 Fecha de aceptación: 30/12/2013

Sumario

1. Globalización computacional y la ciudad. 2. Las grandes áreas urbanas europeas. 3. El futuro de las ciudades. 4. Bibliografía.

RESUMEN La evolución de un gran número de ciudades en los últimos cuarenta años ha abierto un escenario de futuro incierto para el modo de vida construido por los europeos tras la II Guerra Mundial en los Estados que forman hoy la Unión Europea. El cambio producido afecta a dos cuestiones esenciales: la organización del territorio y el desarrollo del modelo social de Estado. El vector principal del cambio ha sido la Globalización de las Sociedades Tecnológicamente Avanzadas. Este proceso ha impulsado la primacía de la economía del conocimiento sobre la economía industrial en general y en particular en las grandes ciudades. Éstas se han convertido en lugares centrales del nuevo sistema económico mundial. Y, a la vez, ello ha transformado el sistema de estratificación social que lleva a una localización de gran parte de los conflictos postindustriales en las grandes áreas urbanas. Palabras clave: Ciudades, Europa, Globalización, Estructura social, Tecnología.

Documentación Social 171

125

6

Juan José Villalón Ogáyar

Monografía

ABSTRACT The evolution of a large number of cities in the last forty years has opened a uncertain future scenario for the way of life built by Europeans after the Second War World in states that now form the European Union. The change affects two key issues: territorial organization and development of the social model State. The main vector of change has been Globalisation Societies Technologically Advanced. This process has led to the primacy of the knowledge economy on industrial economy in general and particularly in the big cities. These have become focal points of the new global economic system. And, while, it has transformed stratification system leading to a largely location postindustrial conflicts in large urban areas. Keywords: Cities, Europe, Globalization, Social Structure, Technology.

126

Documentación Social 171

Grandes áreas urbanas: conflictos postindustriales y retos políticos

6 Monografía

La evolución de un gran número de ciudades en los últimos cuarenta años ha abierto un escenario de futuro incierto para el modo de vida construido por los europeos tras la II Guerra Mundial en los Estados que forman hoy la Unión Europea. El cambio producido afecta a dos cuestiones esenciales: la organización del territorio y el desarrollo del modelo social de Estado. El vector principal del cambio ha sido la Globalización de las Sociedades Tecnológicamente Avanzadas. Este proceso ha impulsado la primacía de la economía del conocimiento sobre la economía industrial en general y en particular en las grandes ciudades. Éstas se han convertido en lugares centrales del nuevo sistema económico mundial (Sassen, 2012: 7-8). Los actores impulsores de la ola actual de la Globalización han promovido, no sabemos si intencionadamente, un tipo de ciudad autónoma territorialmente en lo económico, creciente migratoriamente en lo demográfico, fluida espacialmente en lo individual, plural administrativamente en lo político, diversa étnicamente en lo cultural y bipolar laboralmente en lo estructural que tiende a fragmentar a su población. Y, al mismo tiempo, ha crecido una clase cosmopolita y próspera de profesionales, analistas, gestores, pequeños empresarios y directivos que están vinculados a las grandes empresas afincadas en las grandes áreas urbanas emergentes cuyos intereses principales son la globalización de su ciudad y su mejora en el ranking mundial de las ciudades. Este cambio ha ocurrido en un momento histórico particular, marcado en Europa por el colapso de la Modernidad europea al no haber podido antes solucionar dos grandes problemas a los que se enfrentaban sus instituciones políticas y sociales al final del siglo XX: las divisiones económico-culturales dentro de Europa occidental y las brechas entre Europa occidental y oriental. El colapso de la modernidad europea se visualiza tras la caída del Muro de Berlín. Entonces comenzó un proceso que visualizó las barreras internas que diferenciaban a la población (Vinen, 2002). El conflicto ya no era EsteOeste y lo que representaba. A partir de entonces, la frontera estaba dentro de cada núcleo urbano, dentro de cada ciudad y región. Y no eran sólo conflictos entre clases socioocupacionales. Eran entre géneros, generaciones, etnias, nacionalidades, razas y religiones que conformaban una estructura social poliédrica formada por jerarquías, redes y brechas formadas a través de la historia (Mendras, 1999). Al tiempo, el vínculo social entre el individuo y su entorno inmediato había sido debilitado por el proceso de individualización Documentación Social 171

127

6

Juan José Villalón Ogáyar

Monografía

institucional moderno asociado en gran parte al desarrollo de la sociedad de consumo y el Estado Social (Beck & Beck, 2003). Si no hubiera mediado la Globalización, Europa podría haber ido, según algún análisis prospectivo, hacia una segunda Alemania occidental (un Estado eminentemente comercial) —similar a como fue configurado a instancias del Reino Unido y Estados Unidos años después de la II Guerra Mundial (Fontana, 2011)— o hacia una Escandinavia extendida o ampliada a toda Europa que impulsase una normativa universalista y supraestatal (Vid. Therborn, 1999: 349-351). Como consecuencia, se puso en cuestión el concepto de ciudadanía, central en el modelo de integración y conflicto social moderno europeo y motor de su transformación histórica durante la Modernidad (Vid. Wagner, 1997).

1

GLOBALIZACIÓN COMPUTACIONAL Y LA CIUDAD

La III Revolución Tecnológica ha implicado la primacía de la economía del conocimiento sobre la industrial y la transformación intensa del modelo social. Uno de los ejes fundamentales ha sido la Globalización de la economía. Ésta, sorprendiendo a muchos, ha convertido a las ciudades en elementos centrales del nuevo sistema económico mundial al estructurarse como una red mundial de ciudades globales o en proceso de globalización (Sassen, 2005: 26). Las «Sociedades Tecnológicas Avanzadas» son un tipo ideal de sociedad que sirvió para representar las principales tendencias del cambio social a finales de los años noventa. Centraba la atención en la nueva forma de estratificación social que emergería asociada a la III Revolución Tecnológica. Tezanos (2001: 81-84) enunciaba como rasgos principales de dicho modelo, diecisiete rasgos generales: 1) economía de mercados globales y centralidad de las grandes corporaciones y las empresas financieras junto a las industrias culturales y de la información y comunicación; 2) centralidad del conocimiento científico y el desarrollo tecnológico; 3) centralidad del papel de las grandes organizaciones públicas internacionales en la generación del conocimiento científico; 4) robotización del sector servicios; 5) casi desaparición del trabajo manual humano; 6) desarrollo del modelo de Empresas Red junto a la flexibilización y fragmentación de las modalidades de trabajo; 7) terciarización de la economía; 8) dualización de la estructura ocupacional, con una élite muy cualificada y una gran masa de prescindibles o sustituibles; 9) reducción de la jornada de trabajo y el número de horas trabajadas al año; 10) nuevo paro estructural y aumento de las infraclases; 11) declive de las clases medias tradicionales; 12) individualización del ocio y aumento del tiempo libre; 13) crisis de los Estados-Mercados-Nación y fortalecimiento de las instituciones supranacionales; 128

Documentación Social 171

Grandes áreas urbanas: conflictos postindustriales y retos políticos

Monografía

14) nuevos actores multinacionales sin control político institucional; 15) deterioro ecológico en las grandes ciudades; 16) crisis de valores universales y problemas de incomunicación; 17) afirmación de identidades sociales microscópicas y laxas ideológicamente que propician la fragmentación, el desajuste, la anomia y la desorientación.

6

Tezanos (2001) tuvo que obviar algunas variables. Si bien, una de ellas parece central para entender el modelo de estratificación social emergente: el desarrollo de las grandes áreas urbanas. Las ciudades sólo aparecían como un elemento empírico marginal, una realidad pasiva ante los actores internacionales que emergen y se fortalecen en el proceso de globalización. Sin embargo, como señalan algunas investigaciones de la Sociología de la Globalización, algunas ciudades se han convertido en lugares centrales de la nueva economía al tiempo que han experimentado una transformación radical de su estructura social y su configuración cultural(1) que tiende a transformar los órdenes políticos y culturales modernos. Las ciudades son uno de los lugares en los que la Globalización actual se representa mejor pues se han transformado gran parte de ellas en nodos del nuevo sistema económico mundial al poder desarrollar tres importantes funciones, tal y como las ha detectado y enumerado Saskia Sassen (2012: 7-8): 1) son puntos directivos de organización de la economía mundial o regional; 2) son localizaciones clave y mercados para las industrias principales (especializadas en finanzas y servicios especializados para empresas), y 3) son grandes sitios de producción de innovaciones. Y, como consecuencia de ello, las ciudades se han transformado. Ha crecido una población urbana heterogénea, con una gran variedad de estilos de vida y prácticas culturales. Y se ha incrementado la desigualdad por el predomino de la economía del conocimiento (Sassen, 2012: 9). Todo lo cual tiende a crear una estructura ocupacional dual dentro de cada ciudad global (Sassen, 2012: 271) y a fragmentar sus clases populares en función de rasgos culturales y de consumo. Pero, como señala bien Glaeser (2011), considerándolo como algo necesario, no todas las ciudades triunfan sino aquellas que son capaces de innovar y regenerarse. Las otras ciudades y vastos territorios tienden a quedar progresivamente en posiciones periféricas y a veces excluidas de los grandes procesos de crecimiento de la nueva economía. Lo cual, se traduce en nuevas geografías de la centralidad y la periferia (Sassen, 2011: 8). Son éstas, las que cuestionan el modelo económico Estatal y la lógica de la solidaridad interterritorial intraestatal desarrollados en muchas Sociedades Industriales Avanzadas y aún en modelos supraestatales más contemporáneos como es la Unión Europea. (1)

Sobre el concepto de configuración cultural ver A. Grimson (2011, 172-177).

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6

Juan José Villalón Ogáyar

Monografía

El surgimiento de estas ciudades necesita ser comprendido en relación a la fase actual de globalización económica. Ésta se encuentra en una fase en la cual las economías nacionales se diluyen en una economía global y regional formando un nuevo sistema económico mundial. La estructura de la Economía Global está dominada por los servicios especializados a empresas y las finanzas actualmente. Los tres indicadores descriptivos principales de la globalización económica son: el nivel de comercio internacional, la inversión extranjera directa (IED) y las corrientes de los mercados de capital. Sassen (2012: 18), al observar estos indicadores, describe la evolución de la economía global desde los ochenta dando cuenta del cambio que ha supuesto para la valorización de la producción. En los ochenta, se produjo la internacionalización de la producción de bienes y servicios, y un pequeño incremento en la compra de empresas en el extranjero. Pero, a comienzos del siglo XXI, lo que más crecía era la globalización de las finanzas, los servicios a empresas y la financiarización de más y más sectores económicos, además de la compra de tierra por parte de países y multinacionales. Estas tendencias produjeron la centralización de la economía en torno a los países más ricos, especialmente Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Alemania, Japón y, hoy por hoy, China. Si bien, de este proceso de concentración de la actividad escapa en gran parte el comercio mundial que tiene una geografía más dispersa. Aunque ello es analíticamente compensado por las corrientes de capital que se mueven en un espacio mucho más concentrado aún que las inversiones extranjeras directas. Por consiguiente, la economía global tiende a producir un fuerte desequilibrio en la distribución de la riqueza y la renta. Como han demostrado Lall, Jaumotte, Papageorgiou y Topalova (2007: 55-56) el factor tecnológico ha incrementado la desigualdad especialmente en los países en desarrollo desde los ochenta hasta el año 2006. Y la Globalización la ha hecho crecer más en los países avanzados. La Globalización del comercio ha tenido un impacto directo sobre la desigualdad positivo tanto en los países que ellos consideran en desarrollo y en las más avanzadas mientras que las inversiones extranjeras directas y los flujos de capital lo ha tenido muy negativo en los últimos años. Ellos atribuyen el efecto negativo a que los IED han influido en el mercado de trabajo demandando más los trabajadores de altas capacidades y reduciendo la demanda de los de bajas capacidades. Lo cual, consideran, se puede compensar con el tiempo gracias a la inversión en educación. No tienen en cuenta que esa economía global también exige trabajadores de bajos salarios que ejecuten los trabajos de servicios para esa clase de altas cualificaciones como explica Sassen (2012). El efecto de los flujos de capital es más difícil de transformar porque implicaría, según los mismos autores, facilitar el préstamo a los más pobres,

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Documentación Social 171

Grandes áreas urbanas: conflictos postindustriales y retos políticos

Monografía

algo que ellos demandan en su estudio también. Pero, desde mi perspectiva, eso no podría ser suficiente. Es necesaria, además, una redistribución de la renta políticamente articulada posterior al efecto mercado.

6

Los actores principales de esta economía global son los países, con sus organizaciones internacionales, una de ellas universal, otras regionales y otras de ricos o de aliados (Therborn, 2011: 128-135). Y, junto a ellas, las corporaciones transnacionales, empresas que operan en más de un país a través de afiliados, subsidiarios u otros modelos empresariales. Éstas, a día de hoy todavía son pequeñas en comparación con los Estados. Como dice Therborn (2011: 137): «corporations are big, resourceful and powerful, but once you stop leaving states out of picture, they no longer look so dominant». Si bien, desde los ochenta, estas empresas vienen creciendo enormemente en su participación del comercio mundial, en las ventas generadas por sus afiliados extranjeros y en el comercio que se produce dentro del grupo empresarial a nivel mundial. Y según muchos analistas, tienden a seguir expandiéndose (Sassen, 2012: 25). La expansión de estas organizaciones es determinante para comprender la lógica del nuevo sistema económico mundial emergente y que podríamos denominar «capitalismo corporativo globalizado» (globalized corporate capitalism (Therborn, 2011: 137). Su papel principal se desarrolla a través de sus filiales extranjeras. A través de ellas invierten en lugares determinados que les permiten acceder a nuevos mercados. Pero ello sólo es posible gracias al marco institucional que ha liberalizado las relaciones económicas mundiales. Las corporaciones han crecido gracias a un marco institucional específico del que forman parte los mercados financieros y la Organización Mundial del Comercio especialmente. Explica Sassen (2012: 28-32), que tras la crisis de comienzos de los ochenta de los bancos transnacionales en los Estados Unidos que gestionaban préstamos masivos a países del tercer mundo y empresas que caían para ser reparadas, unos nuevos actores financieros, pequeños, altamente competitivos y no sujetos a tantas regulaciones se hicieron con el negocio de los préstamos internacionales. Comenzó una era de especulación, innovación y altos beneficios que animó a la desregulación política de la actividad financiera internacional por parte de los países que buscaban beneficiarse de unos niveles desconocidos de beneficios mediante las transacciones financieras internacionales. Y, los mercados financieros iban a ser los que proveían de ese marco institucional que organizase aquellos flujos masivos de capital. Si bien los esfuerzos realizados hasta ahora, parece que dejan patente que los actores que son a la vez los gestores y los beneficiarios principales de estos centros financieros son capaces de innovar por sus propias vías más allá de los límites reguladores pasado un cierto tiempo desde que se imponen. Lo cual ha tenido Documentación Social 171

131

6

Juan José Villalón Ogáyar

Monografía

como consecuencia los altos niveles de beneficios de la industria financiera y la devaluación de la manufactura como sector productivo. Al tiempo que se desarrollaban estos mercados financieros privados, la OMC nació como una entidad internacional de regulación de los conflictos y búsqueda de acuerdos para la liberalización del comercio y, especialmente, las finanzas internacionales. Su poder es superior a su antecesora directa, el GATT. La OMC se construyó como una organización interestatal con poderes de coerción y sanción sobre sus miembros (Ziegler, 2003: 175). A ella pertenecen más de 145 países. Y, como explica Ziegler (2003: 180), a día de hoy, las más de 200 sociedades transcontinentales más poderosas del planeta, que controlan más del 25% del producto mundial bruto, son los actores más poderosos que actúan en el seno de la OMC. ¿Cómo surgió este marco institucional tan peculiar y poco democrático? El marco institucional de la Economía Global nace auspiciado por las clases más poderosas de los países más poderosos y las grandes empresas a comienzos de los años ochenta en una alianza entre los políticos y los grandes empresarios norteamericanos. La propuesta que surgía de esa alianza era el desarrollo de una economía mundial surgida de la liberalización de la actividad económica de los inversores sin limitaciones políticas unido al desarrollo de algún grado de democracia. El acuerdo implicaba el reconocimiento de un conflicto fundamental entre el sector público y privado, burócratas y empresarios, por quien consigue qué. Y, establecía las reglas para que dicho conflicto pudiese ser resuelto de una forma institucional. Si bien, como aclara Jeff Faux (2006: 98-99), en la mayoría de las sociedades la misma clase está al cargo de ambos sectores. Mientras, la mayoría de la gente no es inversora. Y, por tanto, quedó fuera de dicha alianza que actualmente se tiende a reforzar en cada encuentro de Davos dando lugar a lo que puede considerarse el partido de una nueva clase globalizada en sentido weberiano (155-172). En este modelo económico emergente, ha surgido como un lugar físico clave la ciudad global. Según Sassen (2012: 34), éstas son sitios estratégicos para la gestión de la economía global y la producción de innovación porque gran parte del papel regulador y organizador que antes realizaban los gobiernos ahora ha pasado a ser realizado por empresas de servicios altamente especializados a otras empresas y a los mercados globales de servicios y finanzas. Las empresas multinacionales han necesitado de conocimientos para la expansión que no pueden gestionar ellas mismas. Demandan de empresas externas ayuda en la gestión. Estas empresas tan especializadas se ubican en esas ciudades que llamamos globales. Según Sassen (1991) es la combinación entre la dispersión geográfica de las actividades económicas de las empresas con la

132

Documentación Social 171

Grandes áreas urbanas: conflictos postindustriales y retos políticos

Monografía

necesidad de un sistema simultáneo de integración de todo ello para su organización adecuada lo que dio a la ciudad su papel estratégico actual. Algo parecido a lo que ocurre con los centros comerciales para los servicios a las familias (Indovina, 2006: 36).

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Si bien, como dice Therborn (2011: 137), todo esto nos dice poco sobre las ciudades y como construir el ambiente de la vida urbana. Para ello, es necesario ir algo más lejos y centrar nuestra atención sobre las consecuencias de este proceso sobre la estructura social de los que habitan estas ciudades. Como exponía William I. Robinson (2009: 26-27) en referencia a los trabajos anteriores de Sassen y desde una perspectiva crítica, faltan en sus primeras aproximaciones al concepto de ciudad global un análisis de los grupos de clase y las fuerzas sociales que operan en las ciudades globales, su composición, agencia, contradicciones y luchas entre sí. Se pregunta este autor en su crítica al trabajo de Sassen, ¿qué hay de los movimientos sociales urbanos, los sindicatos, las asambleas de vecinos, las organizaciones inmigrantes, las asociaciones capitalistas, los gestores municipales y los políticos? Sassen (2005: 39) sí que nos pone en contacto con una parte de esas cuestiones al tratar de resaltar en sus trabajos que la Globalización no sólo genera unos sectores líderes del capital global, sino que en las ciudades globales, éstos conviven y necesitan diariamente de un formidable grupo de hombres y mujeres que desde una posición de desventaja les sirven en múltiples tipos de puestos de trabajo, en situaciones muy precarias y de explotación que son, fundamentalmente, mujeres, extranjeros y de color. Lo cual convierte a las ciudades en un terreno estratégico para un conjunto de conflictos y contradicciones que necesitan ser analizados y comprendidos desde la misma lógica de la Globalización de las ciudades, aunque cada una con sus peculiaridades históricas, y de la que muchas veces surgen nuevos circuitos globales de supervivencia (survival circuits) generadores de una contra-geografía de la globalización (Sassen, 2012: 283).

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LAS GRANDES ÁREAS URBANAS EUROPEAS

En Europa, las ciudades globales adoptan una forma peculiar que ha sido denominado por la Comisión Europea como «las grandes áreas urbanas» en referencia al tamaño de su población y a que no funcionan como un solo municipio. Las grandes áreas urbanas son un complejo entramado de municipios políticamente autónomos y económicamente unificados como un nodo de la red económica. La Comisión Europea, en su programa Urban Audit, ofrece una imagen de Europa que se caracteriza por una única estructura policéntrica de grandes, medianas y pequeñas ciudades (según su población y densidad), Documentación Social 171

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siendo las dos más populosas Londres y París (Eurostat, 2011: 6) (Vid. Figura 1). De éstas, algunas ocupan posiciones magníficas en el ranking económico mundial y otras ni aparecen. Por ejemplo, en el que hace la consultoría A.T. Kearney en el año 2012 aparecen 16 ciudades europeas entre las 50 primeras del mundo. Si bien, todas se encuentran sometidas a la lógica de la globalización e intentan mejorar en el ranking mundial y regional. Si bien, el mapa europeo podría ser dibujado de otra manera. Por ejemplo, en función de los vínculos accionariales entre corporaciones radicadas en las ciudades que muestra las conexiones internacionales entre las ciudades globales (Fig. 2). Ello permite resaltar más adecuadamente el centro financiero europeo y el lugar en que se ubica. Es un conjunto de ciudades que van desde el norte de Italia hasta Londres formando una media luna al que miran las demás ciudades globales de Europa. Por mucho que el programa Urban Audit intente diseñar un mapa mucho más distribuido de la red urbana europea de la era global, esta perspectiva permite visualizar mejor lo que estamos comentando y sus posibles consecuencias para el modelo de construcción europea comenzado en los años cincuenta. ¿Cómo son estas ciudades y por qué su desarrollo pone en cuestión estos modelos? La ciudad global tiende a ser autónoma territorialmente en lo económico, creciente migratoriamente en lo demográfico, bipolar laboralmente en lo estructural y diversa étnicamente en lo cultural. Y, además, en Europa al menos es plural administrativamente en lo político.

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Figura 1. Europa y algunas de sus grandes áreas urbanas

Gran Área Urbana

Región Urbana (Commuting zone)

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País cubierto por Urban Audit

Nota: Mapa editado por el Eurostat Regional Yearbook, 2013, pág. 220. Basado en los datos de población del año 2006 del Directorate General for Regional and Urban Policy y usando la Cartografía de Eurostat – GISCO, 04/2013.

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Figura 2. Distribución de las relaciones accionariales corporativas en el espacio geográfico europeo, 2010

Fuente: bmilligan The space between cities (en el blog de Free Association Design, wordpress, 2010/08/20). Lectura: El punto blanco es un área urbana con presencia de empresas, con un tamaño acorde al número de ellas. Las líneas negras representan vínculos accionariales corporativos mayor o igual a cinco entre dos puntos mientras que las grises muestran vínculos de menos de cinco vínculos.

La urbe actual se globaliza en sus relaciones económicas. Los recursos le vienen de muchas partes del mundo: los alimentos, el dinero y los recursos humanos. A la vez, es una ciudad menos industrial y más de servicios. Los servicios de mayor cualificación, dirigidos a empresas, se prestan también globales y regionalmente gracias a las tecnologías desarrolladas mediante la aplicación del conocimiento científico desarrollado con computadores(2). Pretende ser un nodo de una red. Busca recursos del exterior y oferta servicios al resto. Y, ese resto quiere ser mundial. Así, la ciudad se ha «desterritorializado» en el sentido de que ha aumentado su autonomía económica respecto al territorio que le circunda. La evolución de éste no le afecta excesivamente. Aquello de lo que no le puede proveer el espacio próximo lo puede conseguir del otro extremo del mundo, y, muchas veces, a un precio más barato y mayores beneficios. Véase el caso de la importancia adquirida por el turismo para las ciudades. Ésta ha llevado a muchas de ellas a luchar por proyectar una imagen de la ciudad atractiva y novedosa que atraiga a esta fuente magnífica de divisas, así como inversiones extranjeras. Para ello, se han embarcado en proyectos de renovación urbana que han ido en muchos casos en detrimento de (2) Entiendo por computadores todo el conjunto de herramientas que hemos desarrollado para el uso, gestión y creación de datos digitales.

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una parte de la población local más popular y pobre a la que se ha expulsado de sus barrios para construir grandes espacios turísticos salvo cuando esta clase se ha levantado en contra de dichos movimientos de intereses.

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Las transformaciones de la estructura productiva ejercen una fuerte influencia sobre el sistema de estratificación social. Del modelo de desarrollo de la ciudad global de Sassen (2012) se deduce que en cada ciudad global crece una clase cosmopolita y próspera de profesionales, analistas, gestores, pequeños empresarios y directivos que están vinculados a las empresas transnacionales afincadas en las grandes áreas urbanas emergentes. Mientras, también tiende a crecer un conjunto mayor aún de población que ocupa los puestos de baja cualificación en trabajos precarios y mal pagados que esa clase de altos ingresos necesita para poder mantener su estilo de vida. Si bien estas tendencias se encuentran mediatizadas por la política y su intervención en la vida económica mediante la regulación de los mercados de trabajo, así como por la propia historia y cultura local que lleva a la diferenciación entre ciudades. También, la ciudad en globalización ha ampliado su población. E, igual que en el pasado, ello no depende simplemente del movimiento natural de la población. Las ciudades europeas son células que atraen migrantes de muy diversos lugares del mundo. Y, compiten por atraerlos porque como explica Glaesser (2011: 350) en relación a lo ocurrido en las ciudades americanas, la inmigración es fundamental para la prosperidad urbana… porque los extranjeros ayudan a las áreas urbanas a desempeñar su papel decisivo en la comunicación entre naciones. Y, sobre todo, explica el autor, porque con ellos, atraen el talento y la diversidad que posibilita la innovación (está pensado sobre todo en los inmigrantes cualificados). Aunque, como puede ser observado en casi cualquier ciudad, los extranjeros tienden a ocupar los puestos más bajos en la escala ocupacional, especialmente las mujeres inmigrantes (Sassen, 2012: 292), que ocuparán, sobre todo, aquellos puestos que surgen del estilo de vida de los profesionales de altos ingresos. El crecimiento demográfico ha aumentado el territorio urbano. Hoy, la «ciudad» incluye varios municipios (unidades político-administrativas locales) que están fuertemente entrelazados económicamente siendo para el mundo un único nodo en la red global y, para sus habitantes, una diversidad de espacios físicos entre los que han de transitar cotidianamente para trabajar, educarse, salir de compras, de ocio o encontrarse con los amigos y los compañeros. La metrópoli industrial ya solía adoptar esta forma de crecimiento con el desarrollo de ciudades dormitorio y cinturones obreros en su entorno. Sin embargo, la actual ciudad que emerge de la globalización tiene unas nuevas características que le asemejan a lo que Indovina (2006: 28) llama «Archipiélago Metropolitano». Documentación Social 171

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Según este autor, las formas de organización urbana tienden a confluir en el desarrollo de una nueva manera de ciudad. La ciudad metropolitana, la ciudad difusa y el territorio urbanizado parecen estar convirtiéndose en archipiélagos metropolitanos. Estos últimos son concebidos como: 1) un territorio que es amplio y constituido por distintos asentamientos; 2) una estructura de población que en el conjunto del archipiélago es diferente de la que tiene cada asentamiento por edad y actividad; 3) está provisto de una malla de infraestructuras de comunicación rica que conecta entre sí los asentamientos; 4) con una estructura productiva articulada y compleja con empresas de distintos sectores, tamaños, tecnologías y productos; 5) contiene una demanda de trabajo ampliamente satisfecha por la oferta interna mediante desplazamientos de los trabajadores dentro del archipiélago; 6) presenta una jerarquía territorial débil debido a una localización de las distintas funciones difusa en el territorio que lleva a la formación de relaciones funcionales entre los polos independientes entre sí; 7) tiene una oferta de servicios a las personas y a las empresas que por dimensiones y calidad se presentan con carácter metropolitano, para todo el territorio y de alto nivel; 8) dispone de unos servicios y algunas producciones con carácter de excelencia extraterritorial; 9) se produce una continua movilidad obligatoria por trabajo y estudios en el interior del archipiélago y en todas direcciones; 10) la movilidad por ocio o familia también es multidireccional, causada por elecciones individuales en función de la oferta difusa del territorio; 11) la red de transporte colectivo estructura los flujos obligatorios, los medios de transporte individual solucionan las necesidades particulares; 12) dentro de los asentamientos hay gran diferenciación social, pero una reducida polarización; 13) se desarrollan todo un conjunto de espacios públicos tradicionales, metropolitanos y privados relativamente articulada (Indovina, 2006: 28-30). Su desarrollo viene producido porque el proceso tradicional de difusión de la población en función de la renta ha sido alterado por procesos que han obligado a la valorización del territorio asociado a la metrópoli. Esos procesos son el cambio del proceso productivo del que ya hemos comentado suficientemente y la transformación que la vida cotidiana en la ciudad ha sufrido como consecuencia de la globalización (Indovina, 2006: 31-37). La transformación de la vida cotidiana en la ciudad ha venido asociada a varios cambios: la transformación del individuo y de la familia. Dichos cambios no van a poder ser relacionados sólo directamente con la Globalización Económica, sino que también deben ser puestos en relación con la evolución de la Modernidad Europea, entendida ésta como la vía de estructuración y aculturación que las sociedades europeas modernas desarrollaron al menos tras la II Guerra Mundial (Therborn, 1999). La cual fue el seno que dio lugar

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al modelo específico de ciudad moderna, territorio y de Estado social europeo que hoy en día están en cuestión en la fase actual de Globalización y tras el colapso de esta vía de la Modernidad.

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En la actualidad, el 70% de la población de Europa vive en áreas urbanas. Seis de ellas tienen más de 3 millones de habitantes. Otras veinte tienen entre un millón y tres millones. Y hay muchas más con un número menor. La mayoría forman parte de grandes áreas urbanas que suele incluir una ciudad central y un cinturón de ciudades profundamente relacionadas, pues comparten una economía local y un gran número de problemas estructurales y culturales. La vida de las personas que las habitan ha cambiado paulatinamente. Indovina (2006: 35) intenta sintetizar todo el cambio en la frase «ha crecido la necesidad de servicios externos a la familia», puesto que cambios tan sustantivos como la incorporación de la mujer al trabajo, la modificación de las costumbres de vida, el uso del transporte individual, el aumento del tiempo de ocio, la dimensión de la familia y su organización se traducen siempre en ese cambio de la demanda de servicios de la familia que se traslada desde el núcleo familiar al sector público y al sector servicios. Y parece relativamente suficiente porque ello ayudará a explicar muchos de los cambios ocurridos en el espacio urbano como es la dilatación de la oferta de consumo y la concentración de espacios dedicados únicamente al consumo y el ocio. Visto desde esta perspectiva, Indovina apunta algunas de las consecuencias que para el territorio metropolitano tienen estos cambios apuntados. Estos serán: 1) la difusión de la población, las actividades productivas y de servicios; 2) la microespecialización de lugares del territorio que se convierten en polos de especialización de modo que ningún espacio contiene la totalidad de los servicios y los productos; 3) Los polos de excelencia no se presentan concentrados sino difusos; 4) la densificación relativa de los asentamientos debido a las limitaciones asociadas al medio ambiente y al transporte entre otros aspectos, 5) y creación de infraestructuras de masas que articulan y prestan servicio a una parte o a todo el territorio como los hospitales o las redes de transporte urbano colectivo (37-39). Sin embargo, no es suficiente. El cambio en la vida cotidiana de las personas que habitan las ciudades está asociado a otros procesos que van a tener consecuencias igual de importantes para la ciudad. En primer lugar, está el problema de la crisis del espacio público asociado al desarrollo de la sociedad de consumo que rompe la capacidad de cohesión y desarrollo social de la «plaza pública» (Sánchez González, 2013: 130-131) al tiempo que fomenta espacios que sirven para conservar el anonimato, hacer uso efímero de ellos y encontrarse con extraños (Toro Sánchez, 2013: 187). En segundo lugar, el problema Documentación Social 171

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de la desurbanización incipiente que dilapida el sentido de ciudadanía, fomenta la desintegración social e implica un aumento de los costes ambientales en un ambiente de enfrentamientos entre ayuntamientos en competencia que dilapidan los recursos (Ponce herrero, 2006: 124-125). También, el problema de la desigualdad y la exclusión creciente que lleva al desarrollo de espacios nuevos fortificados, Ciudadelas, al lado de nuevos guetos (Díaz Orueta, 2006: 50), así como a un aumento de la violencia, la inseguridad y el conflicto en la búsqueda de nuevas identidades (Wiviorka, 2009). Y, finalmente, el problema de la identificación social que gran parte de los cambios anteriores tienden a provocar y que tentativamente podríamos enunciar como la ruptura o disolución de las bases existenciales que permitían a los individuos unir cognitivamente la experiencia en el lugar habitado, con los problemas vividos y los intereses compartidos para identificar a los iguales y a los diferentes más allá del núcleo familiar. Y que provocan una auto-descripción del individuo que no se asienta homogéneamente sobre estas experiencias vitales. La identificación de los iguales aparece, en los pocos datos que aún tenemos sobre ello, como claramente diferente en cada situación. Al preguntar por los que habitan en el mismo lugar, las referencias tienden a forjarse en torno a las diferencias clasistas y étnico-culturales y la ciudad se plantea como más heterogénea y compleja. Al preguntar por los que tienen los mismos problemas se asocia el individuo más a la familia, a los de la misma edad o generación y a los de la clase laboral. Y al preguntar por los intereses destacan más su unión con los que tienen sus mismas aficiones, gustos, modas o son de su localidad, así como la familia. Mientras que al pedir que se describan a ellos mismos, destacarán mucho más su relación familiar, y, para bastantes menos, será algún elemento asociado a la clase social, a sus aficiones y a su definición étnico-cultural. De modo que, cada individuo no parece tener un discurso de identificación homogéneo que sirva en toda situación y momento sino que éste varía, es flexible en función de aquello que el sujeto observa. Es complejo, situado, maleable, adaptado. Lo cual, dificulta la unión, el vínculo fuerte necesario en el conflicto social a largo plazo. Y promueve, posiblemente, la fragmentación de la acción social solidaria y conflictiva, así como la explosión violenta constructora de identidades colectivas nuevas ante la provocación y el desaliento(3). En esta situación histórica, hay problemas sociales que no implican lo mismo en todo el territorio europeo ni pueden ser afrontados con el mismo éxito en cualquier lugar. Es más, hay problemas que para el Estado son prácticamente (3) Todo esto lo escribo dentro del marco de la investigación Identidades sociales y crisis económica que aún se ha de terminar, y sólo ha de ser entendido como hipótesis de trabajo. Para seguir este proyecto, puede el lector acercarse al blog de investigación «Iguales y diferentes» ISSN: 2340-5449.

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superfluos mientras que para una ciudad concreta pueden ser centrales para su supervivencia. La desigualdad, la pobreza, la estancia ilegal de personas de fuera, el desempleo, la seguridad ciudadana, la educación, la sanidad, el sinhogarismo, la prostitución, la delincuencia, la economía sumergida, la economía ilegal, las enfermedades mentales, las discapacidades, el envejecimiento, la violencia callejera, los enfrentamientos con la policía, los poblados chabolistas, la xenofobia, el racismo, la intolerancia religiosa, el hacinamiento, las infraviviendas, la desafección política… vistos a nivel estatal pueden ser poco frecuentes y casi irrelevantes mientras que en ciertos lugares y momentos pueden ser problemáticas que necesitan ser abordadas con urgencia por sus efectos sobre la vida cotidiana de las localidades. Pero, es más, también ocurre que en cada lugar se pueden afrontar de modo particular. Ello depende de los recursos humanos, económicos, cívicos y culturales con los que se cuente.

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La cuestión es que estas urbes tienen unos problemas específicos que afrontar dentro de una situación histórica que ha dado lugar a tres grandes contradicciones sistémicas tal y como hemos podido comprender en lo leído anteriormente: autonomía económica/dependencia política; unidad hacia el exterior/fragmentación hacia el interior; fuertes rasgos de diferenciación interna en grandes grupos/pero escasos rasgos de vinculación más allá de los grupos pequeños de tipo familiar. Esta situación lleva a un cambio radical de la lógica social, territorial y urbana construida en la Europa de la postguerra. Las sociedades nacionales se basaban en un modelo económico de interdependencias entre todas las partes que debían ser moderados por el Estado. El Estado, especialmente el Estado del Bienestar europeo, mantuvo ante ello una postura clara al convertirse en un reequilibrador permanente de los excesos de la economía gracias a la necesidad que todas las partes tenían unas de otras. Sin embargo, en el nuevo modelo económico global, las grandes áreas urbanas tienden a convertirse en autónomas del resto de los territorios económicamente y socialmente debido a que se alimentan de recursos que vienen y se manejan en mercados internacionales y en vías migratorias globales. Y a su vez, las problemáticas que les acechan en su interior, las contradicciones sistémicas que en ellas aparecen, le son propias y no las comparten con su entorno geográfico en la misma medida. En esta situación, la capacidad de acción de las ciudades es limitada. Necesitan luchar en dos direcciones: la integración económica y la integración política. A día de hoy, sólo pueden actuar parcialmente sobre ambas. Los privilegios de los nacionales son enormes en las ciudades e intentan conservarlos desde la presión que ejerce el Estado. Sin embargo, ello le resta eficacia a la ciudad para la gestión de sus recursos humanos y fortalece divisiones internas Documentación Social 171

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que podrían ser innecesarias y socavan las potencialidades de la ciudad. Si bien, mientras todo estalla, las clases más cosmopolitas, aquellas con más recursos y asentadas en las posiciones de altos salarios lanzan a las ciudades a la búsqueda de mejorar en el ranking mundial sin preocuparse demasiado del resto de territorios, ni de las desigualdades internas.

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EL FUTURO DE LAS CIUDADES

Como consecuencia de estas contradicciones, la ciudad europea viaja hacia la integración económica en las redes globales, pero con graves hándicaps que la tienden a destruir. Su integración en la economía global es imprescindible para el sistema nacional. Pero, ¿en qué condiciones políticas? ¿Y con qué posibilidades de éxito? A medio plazo, las tendencias actuales se traducirán en el desarrollo de tres tipos de ciudades posiblemente desde el punto de vista de su organización externa e interna: 1) la isla urbana autogestionaria (aquella que está integrada en redes económicas globales y políticas y con autonomía política suficiente como para gestionar sus recursos según sus necesidades); 2) las urbes nodales divididas (aquella que está integrada en redes económicas globales y políticas, pero sin autonomía política suficiente para poder abordar sus problemas internos); 3) las ciudades excluidas (no integradas en las redes económicas globales, sin recursos suficientes para sobrevivir, sólo esperando la muerte) (Villalón, 2012). ¿Hay soluciones intermedias? Sí, pero estarán en evolución constante porque tampoco son estables. El cambio producido a nivel global impide que la ciudad pueda volver a ser gestionada como lo fue en las sociedades industriales avanzadas. El paraguas del Estado ya no es posible mantenerlo en las mismas condiciones. La ciudad debe ocupar su posición en el modelo actual o quedará atrás, sola y destruida. Por ello, a la hora de construir una agenda política en torno a ese mítico año 2020 que pronto llegará, los Estados nacionales europeos y los Ayuntamientos de los municipios, así como los gobiernos regionales intermedios necesitan considerar la posición nueva de estos lugares y sus necesidades, así como las consecuencias para los demás núcleos poblacionales conforme su destino en el nuevo sistema tienda a cumplirse. Las «islas de exclusión» ya pueden aparecer. Espacios no asociados, no vinculados, no fronterizos, no conectados. ¿Cómo los gestionaremos? ¿Qué recursos podrán tener? ¿Qué muerte les tendremos que proporcionar? Y si no los dejamos morir y los aguantamos… nos podemos encontrar con que serán las grandes ciudades las que entren en decadencia al dejar de poder ser competitivas a nivel 142

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Tal vez sea necesario un nuevo pacto social que reinvente el Estado a partir de las ciudades. En el momento actual, un avance que ayudaría a las ciudades sería la autogestión del principio de ciudadanía, así como de las materias laborales. En el modelo actual, el Estado es el que tiene el poder para definir quién es ciudadano y quien no, así como los derechos del ciudadano frente al resto. En dicho régimen, la ciudadanía se ha vinculado al principio de nacionalidad. Así, el Estado-nación es una institución de un grupo, la «nación», que presiona a la ciudad para que favorezca a sus miembros frente a otros. Y, con ello, se impide el desarrollo de numerosas estrategias de integración locales que podrían ser posibles. Ahora, la desigualdad territorial que esto podría generar es de unas proporciones enormes y el abandono del problema ecológico también podría ser muy grave. Y, dentro de la ciudad el peligro es que el poder siga en manos de esas clases cosmopolitas y de altas cualificaciones que promuevan su globalización y nieguen la ciudadanía.

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internacional, al ser abandonadas o sustituidas en las redes globales. O, mejor, tal vez haya una nueva vía.

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El problema central podría ser definido como sigue: la estructura política urbana no está desarrollada de forma acorde a la económica ni a la estructura social. Parte de principios no universales que establecen fronteras internas dentro de las ciudades globalizadas. Una solución es crear una nueva frontera en cada zona urbana. Pero ello podría crear aún más desequilibrios dentro y fuera. Dependería de si las clases sociales de los nuevos reinos de taifas fuesen capaces de colaborar entre sí y con los demás territorios y no sólo de competir.

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1 Crisis económica y pobreza en Canarias. Vanessa del Pino González García, C. Delia Dávila Quintana y Santiago Rodríguez Feijoó ..............................................................................................

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2 La integración conceptual de derechos humanos y

desarrollo en el debate universalidad-especificidad de los derechos. Ignacio Aymerich Ojea

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3 Derechos humanos, desarrollo humano y

ciudadanía universal. Referencias éticas. Xabier Etxeberria

...........................................................................................................................

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1 Crisis económica y pobreza en Canarias Vanessa del Pino González García Instituto Canario de Estadística [email protected]

C. Delia Dávila Quintana Departamento de Métodos Cuantitativos en Economía y Gestión. Universidad de Las Palmas de Gran Canaria [email protected]

Santiago Rodríguez Feijoó Departamento de Métodos Cuantitativos en Economía y Gestión. Universidad de Las Palmas de Gran Canaria [email protected] Fecha de recepción: 13/09/2013 Fecha de aceptación: 30/12/2013

Sumario

1. Introducción. 2. Definición de la situación de pobreza. 3. Los datos. La identificación del sustentador principal a partir de la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV). 4. Análisis de la pobreza según características sociodemográficas del sustentador principal del hogar. 5. Un acercamiento a las características de los hogares pobres en Canarias y del equipamiento de las viviendas. 6. Conclusiones. 7. Bibliografía.

RESUMEN Canarias ha sido tradicionalmente una comunidad autónoma especialmente afectada por la pobreza, caracterizada por su feminización y por los elevados grados de afectación de los jóvenes y los parados (Alonso Torrens et al, 1996). Las cifras homogéneas disponibles de pobreza por comunidades autónomas proceden de la Encuesta de Condiciones de Vida del INE y muestran tasas de pobreza en Canarias superiores a la media nacional desde el año 2004, siendo la comunidad que mayor incremento experimentó entre 2007, año de inicio de la crisis, y 2011. El 33,8% de la población canaria se encontraba en 2011 bajo el umbral de la pobreza, mientras que el dato nacional se situaba en el 21,8%. Estas cifras justifican el análisis del efecto que la crisis económica ha tenido en los hogares canarios, así como el estudio de los factores y grupos de personas afectadas por esta situación en la región. Además, en este artículo, se ahondará en el conocimiento de las condiciones de vida y las privaciones materiales de la población canaria, así como su evolución con el fin último de orientar las políticas sociales y de focalizar la atención hacia los colectivos más vulnerables.

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Vanessa del Pino González García, C. Delia Dávila Quintana y Santiago Rodríguez Feijoó

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Palabras clave: Pobreza, medidas relativas y subjetivas de pobreza, carencia material. ABSTRACT The Canary Islands have been traditionally an Autonomous Community specially affected by poverty, which is characterized by his feminization, affecting young and unemployed people in high degrees (Alonso Torrens et al, 1996). The homogeneous data available on poverty for Autonomous Communities from the Living Conditions Survey of the Spanish National Institute of Statistics show rates of poverty in the Canary Islands higher than the national average for 2004, being the community that experienced the higher increase between 2007, year of the onset of the crisis, and 2011. The 33.8% of the Canary Islands’ population was under the poverty line in 2011, while the corresponding national figure was 21.8%. These data justify the analysis of the effect that the economic crisis had in the Canary Islands’ households, and the study of the factors and groups of people affected by this situation in the region. In addition, in this article, we explore further the living conditions and material deprivation of the Canary Islands’ population, as well as their evolution, aiming to guide social policies and to focus the attention on the most vulnerable. Keywords: Poverty, objective measurements, subjective measurements, material deprivation.

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Crisis económica y pobreza en Canarias

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INTRODUCCIÓN

Canarias fue en 2011 la comunidad autónoma con mayor tasa de pobreza de España y la que mayor incremento experimentó entre 2007, año de inicio de la crisis, y 2011. El 33,8% de la población canaria se encontraba en 2011 bajo el umbral de la pobreza, mientras que el dato nacional se situaba en el 21,8%. Las tasas de pobreza en Canarias y para el conjunto del Estado en 2007 eran del 26,8% y 19,7% según la misma fuente, la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) realizada por el Instituto Nacional de Estadística (INE). Las tasas de pobreza son más elevadas en Canarias y en el suroeste peninsular, como se pone de manifiesto en el informe FOESSA (2012) y en Cáritas (2012) donde se señala, además, que el archipiélago posee una de las rentas mínimas de inserción más bajas del territorio nacional. La crisis ha incrementado el desempleo y éste ha afectado de manera especial a la comunidad canaria, pasando la tasa de paro del 10,4% de 2007 al 29,7% en 2011 frente a unas cifras del 8,3% y 21,6% de media nacional según la Encuesta de Población Activa del INE. Los efectos sobre los niveles de pobreza y de carencia material suelen multiplicarse cuando la situación de desempleo afecta al sustentador principal del hogar. Estas cifras, así como el efecto que la crisis económica ha tenido entre 2007 y 2011 en los hogares canarios justifican la relevancia del estudio de los factores y grupos de personas afectadas por esta situación en la comunidad autónoma de Canarias con el fin de orientar las políticas sociales y de focalizar la atención hacia los colectivos más vulnerables. Uno de los objetivos de este artículo es el de identificar cuáles son los colectivos o perfiles de hogares en situación de pobreza en Canarias con el fin de mostrar qué rostros tiene la pobreza en nuestra región y si éstos han cambiado entre 2007 y 2011. Este análisis lo hemos abordado con el fin de ver qué efectos ha tenido la crisis económica sobre este fenómeno y para ello se ha utilizado información homogénea de los periodos 2007 y 2011 procedente de la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) del INE. El segundo objetivo es ahondar en el conocimiento de las condiciones de vida y las privaciones materiales de la población canaria, así como su evolución en el periodo antes mencionado. El INE suele analizar las características de los hogares a través de la persona de referencia del hogar (la propietaria de la vivienda, básicamente), mientras Documentación Social 171

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que en este estudio, al igual que en la literatura de desigualdad y distribución de la renta se ha utilizado el concepto de sustentador principal del hogar, que es aquel individuo que aporta los mayores ingresos a la unidad familiar. En el segundo apartado de este artículo se expondrá cómo se mide la pobreza en la Unión Europea utilizando el enfoque relativo de la misma y en el tercero se determinarán los criterios para seleccionar al sustentador principal del hogar. En el cuarto epígrafe se lleva a cabo un análisis de la situación de pobreza en los dos años considerados utilizando las características sociodemográficas del sustentador principal de los hogares de Canarias (sexo, edad, nivel de estudios, relación con la actividad), y en el quinto se analizan las condiciones de vida de los hogares canarios en situación de pobreza, así como la privación material de los mismos, además de presentar la valoración subjetiva de dichos hogares acerca de su capacidad para llegar a fin de mes y de la carga de determinados gastos del hogar. El último apartado se reserva para las conclusiones.

2

DEFINICIÓN DE LA SITUACIÓN DE POBREZA

La medición de la pobreza es un asunto de vital importancia para la sociedad en la que vivimos, donde hace falta cuantificar e identificar a los hogares e individuos que se encuentran en dicha situación. El conocer los datos de pobreza debe servir de punto de partida para la evaluación y recomendación de políticas públicas que puedan paliar dicha situación. Hasta tal punto es importante, que se ha convertido en tema de las agendas de los principales organismos internacionales en cada cumbre que se celebra. De manera muy generalizada se ha asociado el concepto de pobreza al de bajos ingresos y es por ello que ésta se ha medido a través de la renta de las personas o de los hogares. Un tema siempre presente en la literatura sobre pobreza es la delimitación del umbral de renta a partir del cuál se considera que un hogar o individuo pasa de ser pobre a dejar de serlo. A la hora de abordar el estudio de la pobreza en España y en la Unión Europea se utiliza el enfoque relativo de la pobreza. Bajo este enfoque las necesidades son relativas, ya que se determinan a partir de la comparación con las necesidades del resto de hogares o individuos a través, normalmente, del estudio de los ingresos de los hogares. En este enfoque no sólo es pobre aquel individuo/hogar de bajos ingresos sino el que difiera de los de la media/mediana de la sociedad en la que se encuentre inmerso. Además de este criterio general basado en el nivel mediano o a veces medio de ingresos, hay autores que plantean otras aproximaciones al fenómeno de la pobreza teniendo en cuenta por ejemplo el gasto o el consumo. 150

Documentación Social 171

Crisis económica y pobreza en Canarias

Tribuna Abierta

En los estudios de pobreza se puede utilizar como unidad de análisis a los individuos o a los hogares. En el presente estudio se ha utilizado como unidad de análisis el hogar teniendo en cuenta su tamaño y composición a través de las escalas de equivalencia. Con dichas escalas se recogen la existencia de economías de escala y las distintas capacidades de gasto de los adultos y los menores (McClements, 1977), ya que determinados gastos no aumentan proporcionalmente con los miembros del hogar (vivienda, mobiliario, calefacción) que pueden disfrutar dos personas que vivan juntas sin necesidad de gastar el doble que una sola persona(1).

1

Una vez determinada la unidad de análisis, el hogar, y la variable que mide el nivel de renta (ingreso equivalente) hay que fijar un umbral por debajo del cual se considera que un hogar es pobre. En los países de la Unión Europea se fija el umbral en el 60% de la mediana de los ingresos equivalentes (CPS, 1998) que será el límite utilizado en el estudio de pobreza que se va a llevar a cabo en este artículo.

3

LOS DATOS. LA IDENTIFICACIÓN DEL SUSTENTADOR PRINCIPAL A PARTIR DE LA ENCUESTA DE CONDICIONES DE VIDA (ECV)

Los datos utilizados en este estudio proceden de la Encuesta de Condiciones de Vida realizada por el INE cuyo objetivo general es la producción de estadísticas comunitarias sobre la renta y las condiciones de vida, incluyendo el nivel y la composición de la pobreza y la exclusión social, a escala nacional y europea. Los datos son representativos a nivel de comunidades autónomas y presentan periodicidad anual. En este estudio se quiere evaluar el efecto de la crisis económica en la pobreza, para ello se van a utilizar los microdatos de las encuestas de los años 2007 y 2011, cuyos tamaños muestrales para Canarias son de 609 hogares en 2007 y 624 en 2011. La ECV es una encuesta tipo panel rotante y, según la rotación de las unidades muestrales, ningún hogar al que se encuestó en 2007 permanece en la muestra del año 2011. Por otra parte, en la Encuesta de Condiciones de Vida se identifica la persona de referencia de la vivienda como aquel miembro del hogar a cuyo nombre está el título de la propiedad (vivienda en propiedad) o el contrato de arrendamiento o subarrendamiento de la vivienda (vivienda en alquiler). En el caso de (1) En este estudio se utiliza la Escala de la OCDE Modificada propuesta por Hagenaars et al (1994), que asigna al primer adulto un peso de 1, a los siguientes 0,5 y a los menores 0,3.

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que la vivienda la disfrute el hogar por cesión gratuita, se considerará persona de referencia al miembro del hogar a quien se le haya cedido, y si dos personas comparten la responsabilidad de la vivienda se considerará persona de referencia la de mayor edad. Sin embargo, en este estudio hemos utilizado, tal y como se hace en otros estudios de pobreza, desigualdad y distribución de la renta (Pascual y Sarabia, 2006) la figura del sustentador principal, que se define como aquel miembro del hogar que aporta al mismo el mayor ingreso y que actúa como proveedor principal de ingresos siguiendo las recomendaciones de EUROSTAT para la Encuesta de Presupuestos Familiares (EUROSTAT (2003)) y de Estévez (2012). Como no viene definida como tal en la ECV, en caso de que hubiese dos o más personas con iguales ingresos, el sustentador principal queda identificado aplicando jerárquicamente los siguientes criterios: 1. el individuo que el INE declara como persona de referencia 2. el individuo que esté ocupado 3. el de mayor edad En el año 2007 y en lo que se refiere a los datos para Canarias, en el 30,9% de los hogares no coincidía la persona de referencia del INE con el sustentador principal del hogar. Ese mismo porcentaje aumentó en 2011 hasta el 33%. Ello es debido al hecho de que el propietario de la vivienda no tiene por qué ser el individuo que aporta mayores ingresos a la unidad familiar. En el año 2007 (ver Tabla 1) según la clasificación de persona de referencia que realiza el INE y su relación con la actividad, el 58,8% de ellas están ocupadas y el 37,2% inactivas, mientras que, si seguimos la clasificación de sustentador principal propuesta en el presente estudio, la cifra de personas ocupadas sube hasta situarse en el 67,5% y la de inactivos desciende en 9,4 puntos porcentuales (27,8%). Esto indica que esta nueva categorización es mucho más pertinente si se pretende hacer un estudio de pobreza en los hogares caracterizado por la persona que actúa como principal sustentadora. Lo mismo sucede en el año 2011 aunque la brecha en la categoría de ocupados es mayor que en 2007 (12 puntos porcentuales frente a 8,7), mientras que en la de inactivos la brecha de 2011 es menor que la de 2007 (8,2 puntos frente a 9,4).

152

Documentación Social 171

Crisis económica y pobreza en Canarias

2007 (2) Relación con la actividad Ocupado Parado Inactivo

2011

Persona de referencia (según INE)

Sustentador principal

Persona de referencia (según INE)

Sustentador principal

58,8% 3,6%* 37,2%

67,5% 4,7%* 27,8%

47,7% 18,9% 33,4%

59,7% 15,1% 25,2%

Tribuna Abierta

Tabla 1. Porcentaje de hogares con persona de referencia versus sustentador principal según relación con la actividad. Años 2007 y 2011 (porcentajes por columnas)

1

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida del INE. Elaboración propia. * Dato estimado con menos de 20 observaciones muestrales.

4

ANÁLISIS DE LA POBREZA SEGÚN CARACTERÍSTICAS SOCIODEMOGRÁFICAS DEL SUSTENTADOR PRINCIPAL DEL HOGAR

Los umbrales de pobreza para el total nacional obtenidos a partir del 60% del ingreso mediano equivalente que permiten clasificar a un hogar como pobre son de 7.203€ anuales para el año 2007 y 7.508€ para el 2011. Utilizando estos umbrales nacionales, la tasa de pobreza de los hogares en Canarias pasó del 28,3% en 2007 al 33,2% en 2011. Para los dos años considerados se estudia la pobreza relativa en los hogares canarios a través de determinadas características del sustentador principal como su sexo, edad, estudios completados, relación con la actividad y tamaño del hogar y se muestran los resultados en la Tabla 2. La pobreza afecta más a los hogares en los que el sustentador principal es una mujer, siendo mayor el porcentaje de hogares con mujeres pobres al frente en el año 2011 que en el 2007 (40,7% frente al 33,9% respectivamente). La brecha de pobreza entre hogares sustentados por hombres y por mujeres ha aumentado en el periodo considerado pasando de 8,2 puntos porcentuales a 12,8 en detrimento de los hogares sustentados por mujeres. Este mismo efecto ha sido destacado por Cantó (2010) para el total nacional. A mayor edad del sustentador principal, mayor es la ratio de pobreza del hogar. Sin embargo, la crisis ha afectado especialmente a los colectivos más jóvenes en varias comunidades autónomas, entre ellas Canarias (Albert y (2) En el año 2007 la persona de referencia del INE presenta valores perdidos en la variable relación con la actividad por lo que la suma de porcentajes no es igual a 100.

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Davia, 2013). En el tramo de edad de 16 a 45 años el porcentaje de hogares con sustentador principal que se encuentra en situación de pobreza ha aumentado en aproximadamente 8 puntos porcentuales entre 2007 y 2011, pasando del 20,5% al 28%. Lo mismo ocurre con los sustentados por personas de 46 a 64 años que han aumentado del 26,9% al 35,6%. Se observa la tendencia contraria entre los hogares con sustentadores principales de 65 y más años que son los que parecen haberse resentido menos en este periodo. Los datos de EUROSTAT para el total nacional y para la UE27 indican que las tasas de pobreza para los mayores de 65 años caen de 2007 a 2011 si bien con un análisis por individuos y no por hogares, lo que refleja el efecto de la revalorización de las pensiones. Puede decirse que, al igual que en otros estudios para España (Martín Guzmán et al, 2001; Toharia et al, 2007; García-Serrano y Toharia, 2008) en Canarias, la educación «vacuna», al menos parcialmente, contra la pobreza en los dos periodos de estudio considerados. Mientras la tasa de pobreza de los hogares sustentados por una persona con educación primaria o sin estudios era del 51,2% en 2011, esta misma tasa era del 33% si el sustentador principal tenía Educación Secundaria II(3). La formación se revela como clave para alejar al individuo de la pobreza toda vez que aporta competencias y habilidades que facilitan la adaptación a la vida profesional y contribuyen al desarrollo social y personal, permitiendo reducir la precariedad en el mercado laboral y proporcionando al sustentador del hogar la capacidad de autoprotegerse a sí mismo y a sus familias de la pobreza. Esta realidad es mucho más relevante aún si cabe entre las personas jóvenes, ya que la mayor parte de la inversión en educación se lleva a cabo durante la juventud. La relación con la actividad de la persona principal también afecta a la pobreza y este particular es especialmente relevante en una comunidad con elevadas cifras de paro. Si el sustentador principal está ocupado las ratios de pobreza son menores en los dos años considerados, aunque hay que destacar que el porcentaje de hogares pobres con sustentador principal ocupado ha aumentado en este periodo pasando del 18,2% al 20,2%. Similar tendencia se observa en el colectivo de los parados aunque el aumento de la pobreza es bastante superior del 47,4% al 67,4% (este dato se tiene que interpretar con mucha precaución porque el tamaño muestral del colectivo de parados en el año 2007 era pequeño, con lo que las estimaciones de pobreza pueden estar afectadas por este hecho). En el caso de los inactivos, las ratios de pobreza disminuyen del 49,7% al 43,7% siendo esta cifra coherente con la reducción de las tasas de (3) Una explicación detallada de la clasificación del nivel de estudios terminados que se utiliza en la ECV se encuentra en INE (2005): http://www.ine.es/daco/daco42/condivi/clasifica.pdf

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Crisis económica y pobreza en Canarias

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pobreza entre el colectivo de mayores de 65 años. El riesgo de caer en situaciones de pobreza de las personas ocupadas ha aumentado considerablemente en nuestro país con la crisis económica y ya el empleo no constituye un parapeto frente a la pobreza para los ocupados. En la literatura existe una figura denominada working poor para definir este fenómeno de trabajador y pobre. En Canarias, y en 2004, un 15% de los trabajadores de entre 16 y 64 años podían ser considerados como trabajadores pobres (Dávila et al, 2007). En España, la tasa de pobreza laboral aumentó del 10,8% al 12,7% entre 2004 y 2010 (RuizHuerta et al, 2013).

1

Si se considera el tamaño del hogar, tanto en el año 2007 como en 2011 la pobreza afecta más a los hogares de una sola persona aunque ha caído del 45,7% (52.376 hogares) en 2007 al 38,7% (53.111 hogares) en 2011. Merece la pena destacar el incremento de los porcentajes de pobreza en los dos años considerados para los hogares de 3 y de 4 personas y más. No se pudo realizar un análisis más pormenorizado de la tipología de hogares (adultos con niños dependientes, adultos sin niños dependientes, etc.) debido a la insuficiencia del tamaño muestral. Tabla 2. Perfil de la pobreza en los hogares canarios según características de la persona principal. Años 2007 y 2011 (porcentaje por filas) 2007

2011

Hogares pobres (Con Ingreso equivalente < 7.203€) (%)

Hogares no pobres (Con Ingreso equivalente > 7.203€) (%)

Hogares pobres (Con Ingreso equivalente < 7.508€) (%)

Hogares no pobres (Con Ingreso equivalente > 7.508€) (%)

Total

28,3

71,7

33,2

66,8

Según sexo Hombres Mujeres

25,7 33,9

74,3 66,1

27,9 40,7

72,1 59,3

Según edad De 16 a 45 De 46 a 64 De 65 y más

20,5 26,9 53,3

79,5 73,1 46,7

28,0 35,6 42,1

72,0 64,4 57,9

52,0

48,0

51,2

48,8

23,2 17,8 10,9*

76,8 82,2 89,1

32,2 33,0 11,8*

67,8 67,0 88,2

Según estudios completados Educación primaria o sin educación Enseñanza Secundaria I+ Enseñanza Secundaria II+ Enseñanza Superior+

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Tribuna Abierta

2007

Según la relación con la actividad Ocupados Parados Inactivos

2011

Hogares pobres (Con Ingreso equivalente < 7.203€) (%)

Hogares no pobres (Con Ingreso equivalente > 7.203€) (%)

Hogares pobres (Con Ingreso equivalente < 7.508€) (%)

Hogares no pobres (Con Ingreso equivalente > 7.508€) (%)

18,2 47,4* 49,7

81,8 52,6* 50,3

20,2 67,4 43,7

79,8 32,6 56,3

45,7 24,4 23,1 26,6

54,3 75,6 76,9 73,4

38,7 29,0 32,4 34,7

61,3 71,0 67,6 65,3

Según tamaño del hogar De De De De

1 2 3 4

persona personas personas y más personas

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida del INE. Elaboración propia. * Dato estimado con menos de 20 observaciones muestrales. + Incluye Formación e inserción laboral equivalente.

5

UN ACERCAMIENTO A LAS CARACTERÍSTICAS DE LOS HOGARES POBRES EN CANARIAS Y DEL EQUIPAMIENTO DE LAS VIVIENDAS

El análisis de las condiciones de vida de la población pobre no debe restringirse simplemente al recuento de la misma como señalan Ayala y Renes (1998), sino que es necesario detectar la presencia de otras carencias y desventajas sociales implícitas en muchas ocasiones en la propia situación de pobreza. Los problemas de salud, de vivienda, de acceso al empleo y de integración social resultan en ocasiones para el individuo más acuciantes que los propios problemas de bajos ingresos. En este documento, y hasta ahora, se ha utilizado un tradicional enfoque monetario para medir la pobreza basado en los ingresos reales de los hogares que suelen ser una aproximación adecuada de los recursos del hogar y de su acceso a unas determinadas condiciones de vida. Sin embargo, conviene destacar que el análisis de la pobreza debe ser multidimensional y debe estar complementado por otros indicadores de naturaleza no monetaria «que reflejen directamente las privaciones que sufre el hogar, tratando de extender el concepto de pobreza y pasar de entenderla exclusivamente como renta baja a relacionarla con la exclusión social» (INE, 2006). Es en este sentido en el que se habla de privación o carencia material en un intento por abarcar un concepto de privación multidimensional cuyos primeros 156

Documentación Social 171

Crisis económica y pobreza en Canarias

Una vez obtenidas las medidas de privación material se puede analizar qué hogares pobres sufren, además, privaciones materiales y precisan de ayudas públicas y redes sociales de asistencia para, en ocasiones, evitar situaciones de exclusión social.

Tribuna Abierta

referentes fueron Townsend (1979), Mack y Lansley (1985) y Callan, Nolan y Whelan (1993).

1

En España, el INE considera que un hogar está en situación de privación o carencia material severa cuando carece de cuatro de los siete conceptos que se detallan a continuación: 1) No puede permitirse ir de vacaciones al menos una semana al año 2) No tiene capacidad para afrontar gastos imprevistos 3) No puede permitirse una comida de carne, pollo o pescado al menos cada dos días 4) No puede permitirse mantener la vivienda con una temperatura adecuada en invierno 5) Ha tenido retrasos en el pago de gastos relacionados con la vivienda principal (hipoteca o alquiler, recibos de gas, comunidad…) en los últimos 12 meses 6) No puede permitirse disponer de un automóvil 7) No puede permitirse disponer de ordenador Utilizando los datos de las Encuestas de Condiciones de Vida de los años 2007 y 2011, en la Tabla 3 se realiza un análisis del equipamiento del hogar, problemas de la vivienda y carencia material en los dos años considerados con el fin de ahondar en el conocimiento de las condiciones de vida de los hogares pobres. Asimismo, en la Tabla 4 nos aproximamos al enfoque de pobreza subjetiva, donde el hogar nos estaría indicando su percepción sobre la situación financiera de su hogar. Para profundizar más en el enfoque subjetivo de la pobreza se podría consultar, entre otros, a Van Praag (1977), Van Praag et al (1982), Dávila et al (2008) y González (2012). Si nos fijamos en el equipamiento del hogar, de la Tabla 3 se desprende que, tanto en el año 2007 como en 2011 más de un 90% de los hogares pobres disponen de teléfono, que se ha convertido en un artículo de primera necesidad. En cuanto a la disponibilidad de ordenador se puede observar que el porcentaje de hogares con algún ordenador ha crecido del 44,1% en 2007 al 56,5% en 2011. Lo mismo ha sucedido con el coche, de manera que el 66,5% de los hogares pobres Documentación Social 171

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Tribuna Abierta

de 2011 disponen de este bien duradero por un 56,1% de los hogares pobres de 2007. Se observa, pues, cómo el equipamiento en algunos bienes duraderos de los hogares pobres de 2011 era superior al de los hogares pobres de 2007. Las tasas de pobreza globales han aumentado, por lo que se esperaría que, en su conjunto, los hogares pobres tuvieran mayores problemas asociados con sus viviendas en el año 2011 que en 2007. Sin embargo, eso no ocurre, debido a que los hogares pobres de 2011 parecieran ser hogares incorporados sobrevenidamente con la crisis económica a esta nueva situación de pobreza, con lo que estos nuevos hogares pobres parecen tener unas dotaciones de viviendas que globalmente podrían ser consideradas como «mejores» en lo que a habitabilidad se refiere. Llama la atención el gran porcentaje de hogares pobres que tienen problemas de goteras o humedades, el 43,4% en 2007 y el 37,6% en 2011. Este dato vuelve a resaltar la idea anterior de que parece haber una nueva «bolsa» de pobres, es decir, el nuevo perfil de los hogares pobres se caracteriza por serlo, al igual que en 2007, por razón de sus ingresos, pero no por razón de sus «dotaciones» o más claramente, de las dotaciones de su vivienda. Las viviendas de los hogares en situación de pobreza de 2011 están en mejores condiciones de habitabilidad porque, en conjunto, son hogares que pertenecen a individuos que, en condiciones normales (mercado de trabajo, crédito bancario, etc.) no estarían viviendo en situación de pobreza. Ahondando en el estudio de las condiciones de vida de los hogares pobres se va a analizar cómo se ven afectados por cada uno de los conceptos antes mencionados y que el INE utiliza para definir la carencia o privación material. El porcentaje de hogares pobres canarios que no pueden permitirse irse de vacaciones fuera de casa al menos una semana al año ha aumentado entre los dos periodos considerados del 70,4% al 71,3%. Por el contrario, los hogares no pobres han pasado en 2007 del 40,8% al 37,4%. Por lo que respecta a la capacidad para afrontar gastos imprevistos, el 71,3% de los hogares pobres vivía en esta situación en 2007 frente al 50,1% de los hogares no pobres. La crisis económica ha golpeado fuertemente a los hogares pobres y el 80,1% ya no tiene capacidad para afrontar gastos imprevistos (48,9% de los hogares no pobres). En cuanto a si el hogar no puede permitirse una comida de carne, pollo o pescado al menos cada dos días se observa que el porcentaje de hogares que no se lo puede permitir ha descendido del 9,3% en 2007 (4,6% en los hogares no pobres) al 3,3% en 2011 (0,7% en los hogares no pobres). En este sentido, son múltiples los estudios que analizan los efectos de las crisis económicas sobre la salud (Dávila y González, 2009). Sucede algo similar con el porcentaje

158

Documentación Social 171

Crisis económica y pobreza en Canarias

Tribuna Abierta

de hogares que no pueden mantener la vivienda a una temperatura adecuada en invierno que ha pasado del 14,7% al 5,8%. Estos resultados podrían estar relacionados con la idea del nuevo perfil de hogares pobres que emergía del estudio de las dotaciones de sus viviendas.

1

Los hogares que presentan retrasos en el pago tanto de hipoteca o alquiler como facturas de luz, agua y compras aplazadas han aumentado entre 2007 y 2011. El porcentaje de hogares no pobres con retrasos en las facturas de luz, agua, etc., se ha mantenido estable en el 4% entre 2007 y 2011. Destaca el incremento que se ha producido en los hogares pobres con retrasos en el pago de compras aplazadas que ha pasado de un 11,5% en 2007 al 35,6% en 2011. Es un dato esperado porque, cuando un hogar empieza a tener dificultades, lo primero que deja de pagar son las compras aplazadas antes que la hipoteca o las facturas de agua o luz porque de lo contrario podrían cortarle el suministro. Muestra esta cifra, asimismo, el recurso al endeudamiento (compras aplazadas) como forma de financiación obligada por los bajos ingresos de hogares no habituados a este tipo de situaciones. En los dos años considerados aumenta el porcentaje de hogares que no pueden permitirse disponer de automóvil de un 9,6% a un 16,1%. A continuación se va profundizar en el concepto de privación o carencia material en el año 2011 analizando el Gráfico 1 que muestra el porcentaje de hogares (tanto pobres como no pobres) por comunidades autónomas, que presentan carencias en cuatro de los siete conceptos de privación utilizados por el INE. Se puede observar que, por este orden, las Islas Baleares, Andalucía, Melilla, Ceuta, Cataluña, Región de Murcia, Canarias y La Rioja se encuentran por encima de la media nacional, donde el 4,8% de los hogares presentan al menos cuatro carencias de la lista de privaciones. El menor porcentaje de hogares con cuatro privaciones o menos se encuentran en el Principado de Asturias y Aragón con el 0,90%. El Informe FOESSA 2013 confirma el empeoramiento de las condiciones de vida con la crisis utilizando la evolución de estos indicadores.

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1

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Tabla 3. Características y equipamiento de los hogares pobres de Canarias. Años 2007 y 2011 (porcentajes) 2007

2011

Hogares por debajo del umbral de pobreza (7.203€) %

Hogares por debajo del umbral de pobreza (7.508€) %

Teléfono

94,5

93,9

Ordenador

44,1

56,5

Coche

56,1

66,5

Escasez de luz natural

14,1

7,6

Problema de goteras, humedades, podredumbre en suelos

43,4

37,6

Problemas de ruidos producidos por vecinos o procedentes del exterior

20,7

14,4

Problemas de contaminación, suciedad u otros problemas medioambientales

20,8

11,6

Problemas de delincuencia o vandalismo en la zona

15,4

13,4

No puede permitirse irse de vacaciones fuera de casa al menos una semana al año

70,4

71,3

No tiene capacidad para afrontar gastos imprevistos

71,3

80,1

No puede permitirse una comida de carne, pollo o pescado al menos cada dos días

9,3

3,3

No puede mantener la vivienda a una temperatura adecuada durante los meses de invierno

14,7

5,8

Retrasos en el pago de hipoteca o alquiler

15,0

19,7

Retrasos en el pago de facturas de agua, electricidad, etc.

9,0

13,7

Retrasos en el pago de compras aplazadas

11,5

35,6

No puede permitirse disponer de un automóvil

9,6

16,1

No puede permitirse disponer de un ordenador personal

11,4

13,6

Equipamiento del hogar

Problemas de la vivienda

Carencia material

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida del INE. Elaboración propia.

Una vez terminado el análisis de la pobreza desde el punto de vista objetivo a través del enfoque relativo de la pobreza y del estudio de las carencias materiales se va a completar el análisis con la percepción que tienen los hogares acerca de su situación de pobreza. La percepción subjetiva de la pobreza suele aportar información relevante, ya que nos indica qué hogares manifiestan 160

Documentación Social 171

Crisis económica y pobreza en Canarias

Tribuna Abierta

tener mucha dificultad, con dificultad y con cierta dificultad para llegar a fin de mes. De esta manera se incorpora información a la ya aportada por las medidas objetivas de pobreza que nos permite detectar la autopercepción de los hogares que puede diferir de la clasificación del mismo como pobre o no pobre cuando se le compara con el resto.

1

Gráfico 1. Porcentaje de hogares con carencia en al menos cuatro conceptos por comunidades autónomas. Año 2011 Principado de Asturias

0,90%

Aragón

0,90%

Castilla y León Comunidad Foral de Navarra

2,10% 2,20%

Comunidad de Madrid

3,10%

Galicia

3,40%

Cantabria

3,40%

País Vasco

3,90%

Extremadura

4,00%

Comunitat Valenciana

4,10%

Castilla-La Mancha

4,80%

Total nacional

4,80%

La Rioja

5,60%

Canarias

6,10%

Región de Murcia

6,20%

Cataluña

6,20%

Ceuta

7,00%

Melilla

7,30%

Andalucía

7,50%

Illes Balears 0,0%

9,40%

2,5%

5,0%

7,5%

10,0%

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida del INE. Elaboración propia.

En la Tabla 4 se representa la capacidad de los hogares para llegar a fin de mes y la valoración subjetiva de la carga de los gastos de la vivienda y los desembolsos por compras a plazos. En el año 2007 el 87,7% de los hogares pobres llegaban a fin de mes con al menos cierta dificultad y para el año 2011 ese porcentaje se sitúa en el 83,3%. Para el conjunto de hogares que no son pobres el porcentaje fue del 73,4% en 2007 y del 56,9% en 2011. Documentación Social 171

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En cuanto a los gastos totales de la vivienda, en el año 2007 un 76,3% de los hogares pobres consideraban que eran una carga pesada y un 21,2% una carga razonable. En 2011 estos porcentajes disminuyen hasta el 60,6% y 35,5% respectivamente. Lo mismo sucede, aunque en menor cuantía, con los hogares no pobres: en 2007, un 58,4% consideraban que era una carga pesada y en 2011 esa cifra disminuía al 42,1% mientras que el porcentaje de hogares que consideraban que era una carga razonable aumentó del 39 al 52%. A la luz de los resultados de estos dos indicadores subjetivos se refuerza la idea anterior de que existe un nuevo colectivo de pobreza en Canarias, que valora su situación de pobreza de manera más favorable que antes de la crisis económica. No existen diferencias significativas en los dos años considerados respecto a si los desembolsos por compras a plazos suponen una carga pesada en el hogar, ya que para el periodo considerado dicho porcentaje se sitúa en el 69%. No obstante, este dato es bastante elevado y es coherente con el porcentaje de retrasos en compras aplazadas obtenido en la Tabla 3. Tabla 4. Valoración subjetiva sobre capacidad para llegar a fin de mes y cargas del hogar. Años 2007 y 2011 (porcentaje por columnas) 2007

2011

Hogares por debajo del umbral de pobreza (7.203€) %

Hogares por debajo del umbral de pobreza (7.508€) %

Capacidad para llegar a fin de mes Con mucha dificultad Con dificultad Con cierta dificultad Con cierta facilidad Con facilidad

27,3 27,5 32,9 9,4 2,9

26,4 25,6 31,3 15,7 1,0

Los gastos totales de la vivienda suponen para el hogar Una carga pesada Una carga razonable Ninguna carga

9,4 76,3 21,2 2,5

15,7 60,6 35,5 3,9

Los desembolsos por compras a plazos (no relacionados con la vivienda) suponen para el hogar Una carga pesada Una carga razonable Ninguna carga

69,4 29,6 1,0

69,8 30,2 0

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida del INE. Elaboración propia.

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CONCLUSIONES

En este artículo se analiza cómo ha afectado la crisis económica a la situación de pobreza de los hogares en Canarias utilizando la información procedente de las Encuestas de Condiciones de Vida del año 2007 y 2011 del INE. En este periodo la tasa de pobreza de los hogares en Canarias aumentó, pasando de un 26,8% a un 33,8%, la más alta del Estado.

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El análisis va más allá de un simple recuento de la evolución de la población pobre en Canarias, ya que se muestra cómo han evolucionado las condiciones de vida de los hogares pobres en Canarias entre 2007 y 2011. Asimismo, con el objetivo de determinar qué colectivos se han visto más afectados por la situación de pobreza se estudiaron determinadas características sociodemográficas del sustentador principal (el que aporta el mayor ingreso al hogar) como su sexo, edad, nivel de estudios, relación con la actividad, etc. La pobreza afecta más a los hogares en los que el sustentador principal es mujer, aumentando la brecha de pobreza en detrimento de las mujeres en el periodo considerado. Este resultado tiene fuertes implicaciones para las políticas de igualdad, ya que en periodos de crisis económica la situación de los hogares sustentados por mujeres empeora comparativamente. Cuanto más alto es el nivel educativo del sustentador principal, menor riesgo tiene el hogar de estar en situación de pobreza en los dos años considerados, ya que las personas con estudios superiores terminados adquieren competencias y habilidades relevantes para su trayectoria laboral, además de que tienen mayores posibilidades de ocupar empleos con salarios más altos. Si el sustentador principal está ocupado, el hogar también tiene menos riesgo de caer en situación de pobreza aunque hay que destacar que la cifra de hogares pobres con sustentador principal ocupado es mayor en el año 2011 que en 2007, con lo que con la crisis económica ha empeorado la situación de los ocupados en Canarias debido a la disminución de la capacidad adquisitiva y a la fragilidad de los vínculos laborales que ha llevado a otros miembros del hogar a la situación de desempleo en muchos casos. El colectivo de los jóvenes se ha visto con la crisis más afectado por el riesgo de pobreza, lo que supone también un elevado riesgo de limitación de sus itinerarios vitales ya que, en muchos casos estos jóvenes, cuando no están en pleno proceso formativo se encuentran en fase de formación de parejas con posibilidades de reproducción. Documentación Social 171

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Si se analiza el mantenimiento y estado de las viviendas de los hogares pobres se concluye que, aunque las tasas de pobreza globales han aumentado, los hogares pobres del año 2011 tienen viviendas en mejores condiciones que los pobres del año 2007. Ello parece indicar que estaríamos ante nuevos hogares pobres que se ven abocados a la pobreza de manera sobrevenida con la crisis económica. En cuanto a las carencias o privaciones materiales las condiciones han empeorado en el año 2011 porque hay un mayor porcentaje de hogares que no pueden irse de vacaciones, no tienen capacidad para afrontar gastos imprevistos o no pueden disponer de ordenador. También se ha incrementado el porcentaje de hogares que presentan algún retraso en el pago de hipoteca, alquiler, recibos de agua y luz y sobre todo, en compras aplazadas que es lo primero que se deja de pagar cuando un hogar se encuentra en dificultad. Canarias se encuentra por encima de la media nacional en porcentaje de hogares con carencia material severa. Las medidas subjetivas de pobreza contribuyen a reforzar la idea de que estamos ante un nuevo colectivo de hogares que se encuentra en situación de pobreza porque, el porcentaje de hogares que llegan a fin de mes con al menos alguna dificultad es menor en 2011 (83,3%) que en 2007 (87,7%). Lo mismo ocurre con los hogares que valoran que los gastos totales del hogar son una carga pesada. Por tanto, tanto las medidas objetivas como subjetivas de pobreza parecen indicar que el perfil de los hogares pobres del año 2011 difiere en alguna medida del perfil de los de 2007, es decir, con la crisis económica las características de los hogares pobres en Canarias han cambiado. No obstante, la realidad es que las cifras indican que Canarias es la comunidad autónoma con mayor tasa de pobreza del Estado, en la que sus ciudadanos con capacidad para participar en el sistema productivo tienen elevadas limitaciones para el acceso debido a las altas tasas de paro, lo que genera bajas tasas de acceso al consumo y donde en el periodo 2009-2011 el gasto social por habitante cayó un 14%, muy lejos del -4,4% de media nacional, y la mayor caída de todo el Estado (Laparra et al, 2012).

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2 La integración conceptual de derechos humanos y desarrollo en el debate universalidad-especificidad de los derechos Ignacio Aymerich Ojea Prof. titular de filosofía del derecho de la Universidad Jaume I. Director del Centro de investigación de la efectividad de los derechos humanos [email protected]

Fecha de recepción: 10/09/2013 Fecha de aceptación: 20/11/2013

Sumario

1. Cómo nos describimos: derechos humanos y progreso económico en dos planos. 2. ¿Valores universales o valores universalizables ? 3. Razones para la expansión paralela de derechos humanos y desarrollo. 4. La percepción del progreso económico y de los derechos como independientes. 5. Líneas de aproximación entre desarrollo y derechos humanos. 6. Bibliografía.

RESUMEN Este artículo se adentra en el debate sobre la universalidad-especificidad de los derechos humanos en relación a ideas como progreso, desarrollo económico, economía de mercado… Es, a partir de un concepto diferente (el concepto de desarrollo humano), cuando se establece una convergencia conceptual que se puede transformar en un proyecto integrado. Ante la constatación de que no todo crecimiento económico implica necesariamente desarrollo humano, se construye un puente (que en esencia, comparte los cimientos) entre dos conceptos que son universalizables. Palabras clave: Derechos Humanos, desarrollo humano, valores universales.

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ABSTRACT This article delves into the debate on the universality-specificity of human rights in relation to ideas such as progress, economic development, market economy ... It is based on a different concept (the concept of human development), when establishing a conceptual convergence that can be transformed into an integrated project. Not all economic growth necessarily implies human development, a bridge (in essence, the foundation shares) between two concepts that are universalizable is builded. Keywords: Human rights, human development, universal values.

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CÓMO NOS DESCRIBIMOS: DERECHOS HUMANOS Y PROGRESO ECONÓMICO EN DOS PLANOS

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La imagen que una persona de hace algunos siglos podía hacerse de la diversidad humana ha variado sustancialmente. A Carlos I (V de Alemania) podría parecerle dramática la ruptura religiosa de su imperio porque la unidad en cuestiones de fe era entonces el punto donde la comunidad política debía basar su consistencia. Entre tanto, dónde debe haber unidad y dónde diversidad se fija hoy en otros puntos. La globalización hace que un mismo sistema de producción industrial pueda ser trasladado casi ilimitadamente, sin que las barreras culturales representen un obstáculo insalvable. Los medios financieros, las técnicas de producción o las formas de comercialización de productos son hoy factores económicos en que el género humano ha tendido a unificarse. Igualmente, desde la II Guerra Mundial hemos desarrollado un estándar internacional para valorar cuánto de respetable tiene un sistema político: los derechos humanos. Con los matices del caso, lo cierto es que quienes alegan que su particular opción política diferencial también merece respeto invocan argumentos sobre la variabilidad cultural en la forma de interpretar los derechos, o circunstancias específicas que impiden a las autoridades ofrecer plenas garantías de los mismos (falta de recursos, conflictos armados internos, etc.), pero son marginales los casos de regímenes políticos que discutan abiertamente que los derechos humanos marquen los límites de la legitimidad. Conviene recordar que los fascismos europeos de los años 30 sí se presentaban a sí mismos como opciones políticas superiores a las sociedades democráticas y garantes de los derechos, y lo mismo hacía el stalinismo. Así, pues, analizándolo en una perspectiva amplia, un cierto modo de concebir el progreso económico y un cierto modo de defender la legitimidad del sistema político se han expandido en paralelo. Pero, ¿qué tienen en común estos procesos para que se hayan generalizado simultáneamente? Me gustaría explorar en este artículo la idea de que, pese a que los percibimos así, tal vez no sean dos procesos tan independientes. Comencemos por el lado de los derechos. Una primera respuesta a por qué se han convertido en el patrón de referencia de la legitimidad de los sistemas políticos podría ser que los derechos humanos son valores universales, y que, por tanto, deben ser reconocidos más allá de cualquier circunstancia cultural, política, económica o de cualquier otro tipo. Pero esta primera respuesta Documentación Social 171

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nos lleva al debate sobre la universalidad y especificidad de los derechos. La crítica al planteamiento universalista suele plantearse a partir de la necesaria corrección de una forma excesivamente abstracta con el que habrían sido inicialmente concebidos los derechos humanos. Cuando comenzaron a instituirse jurídicamente en el proceso que concluiría en la declaración francesa de 1789 lo hicieron influidos por el racionalismo dominante en la época; de ahí que los derechos humanos hayan quedado marcados por ese exceso de abstracción. Así, el titular de tales derechos sería un individuo sin atributos, un sujeto intercambiable. Pero además de compartir con el resto del género humano unos rasgos comunes, universales, las personas tienen también caracteres, señas de identidad y condiciones propias que no deberían quedar del todo desdibujadas al situarnos en la perspectiva del destinatario de las declaraciones de derechos. Lo expresa bien Jorge Vicente cuando afirma que cabe «intentar comprenderse en términos cada vez más abstractos, en términos de un yo puntual o de un agente racional cuyo correlato es un mundo cada vez más abstracto y uniformado (por abstracto), y quizá esa abstracción pueda en algún caso dar la sensación de universalidad, de que se ha llegado a ser realmente cosmopolita. Pero en el fondo es ficticia, deja fuera demasiados jirones de la propia identidad, y responde sólo a la dinámica expansionista de la Ilustración y el mercado europeos»(1). Este debate universalidad-especificidad de los derechos es antiguo y amplio, y seguirlo con una mínima atención requeriría demasiado espacio para tener cabida en este artículo, pero tal vez convenga mencionar desde qué trasfondo emergen las cuestiones que voy a plantear más adelante. El universalismo ilustrado frente al carácter situacional de los derechos ya fue objeto de controversia en 1814 entre Savigny y Thibaut en relación a la necesidad de codificar el derecho alemán al estilo revolucionario francés. Razonaba Savigny (triunfador en este debate, pues la codificación no se llevó entonces a cabo) que el derecho forma parte de la vida de cada pueblo, como su lengua, y no puede haber, por tanto, derechos universales como tampoco hay un idioma universal. Paralelamente, en el mundo cultural anglosajón también se criticaba la pretensión de universalidad de los derechos humanos pensadores como Burke, Hume o Bentham (quien los caracterizaba como «un disparate en zancos»). Marx criticó el carácter ficticio de su pretensión de universalidad, pues la idea de un derecho que el individuo pueda reclamar incondicionalmente es en última instancia la apoteosis del individualismo egoísta que traía consigo el capitalismo. (1)

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VICENTE ARREGUI, Jorge. La pluralidad de la razón. Síntesis. Madrid, 2004. p. 100.

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Con el tiempo, este tipo de enmiendas a la totalidad han ido teniendo un menor predicamento en el panorama intelectual y el debate se centra más bien hoy en cómo definir un equilibrio razonable entre el carácter universalmente vinculante de los derechos y la diversidad cultural, política y moral humanas. Sin ánimo de exhaustividad, destacan aquí las posturas comunitaristas (Michael Walzer, Michael Sandel, Alasdair MacIntyre o, con matices, Charles Taylor), cuya tesis principal podría resumirse en la reivindicación de la función política de los grupos intermedios entre el individuo, atomísticamente considerado, y el sistema político. Walzer, por ejemplo, entiende que el sentido de la justicia no se forma en un contexto abstracto, universal, sino en «esferas de justicia» particulares. Por tanto, no cabría sin más una postulación de valores universales, pues desconocería la génesis social concreta de los consensos valorativos, que sólo llegan a alcanzar universalidad en términos muy relativos. Frente a ellos, las tesis universalistas (Jürgen Habermas, John Rawls, Karl-Otto Apel, Hilary Putnam, etc.) sostienen posturas que según defiende Seyla Banhabib(2) tienen en común básicamente una convicción acerca de la capacidad normativa de la razón humana y los procedimientos de justificación de las decisiones normativas fundamentales. No ignoran los universalistas que las pretensiones de valor están marcadas por situaciones diferenciales, y en ese sentido ha reformulado Rawls su teoría de la justicia en la dirección del «consenso por superposición». O Habermas, por ejemplo, considera que es definitorio del universalismo la capacidad para relativizar la propia forma de existencia para atender a las pretensiones de legitimidad de otras formas de vida, precisamente porque se es consciente de la complejidad y la diversidad humanas. Universalismo implica «que uno no se empecina en la universalización de la propia identidad, que uno no excluye y condena todo cuanto se desvíe de ella, que los ámbitos de tolerancia tienen que hacerse infinitamente mayores de los que son hoy; todo esto es lo que quiere decir universalismo moral»(3).

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Un efecto práctico de esta tensión entre universalidad y especificidad se ha manifestado en el multiculturalismo, y un caso en que puede revelarse dicha tensión podría ser la diferente interpretación que cabe del derecho a no recibir penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes desde las diferentes culturas. Para personas que viven habitualmente en un entorno abierto, como los Inuit en el ártico, la pena de prisión puede ser vista como cruel e inhumana, dado que estar encerrado por años en un espacio de pocos metros cuadrados genera una angustia y un sufrimiento que no serían tales para otra persona cuya vida (2) BENHABIB, Seyla. «Otro universalismo: sobre la unidad y diversidad de los derechos humanos». En Isegoría. Revista de filosofía moral y política. nº 39 (2008), p. 186. (3) HABERMAS, Jürgen. Identidades nacionales y postnacionales. Tecnos. Madrid, 2007 (3ª ed.), p. 117.

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urbana se desenvuelve habitualmente en habitaciones de tamaño similar al de una celda(4). De esta manera, el derecho a no sufrir tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes sería una formulación abstracta, pero habría que atender a las diferencias culturales para evaluar qué significa «cruel», «inhumano» o «degradante» en los diferentes contextos en que se encuentran los individuos reales. La toma de conciencia de aquel exceso de abstracción ha llevado, por una parte, a una mayor sensibilidad hacia el pluralismo cultural. El respeto hacia los derechos humanos no debería resultar en un único modelo de civilización a costa de la diversidad humana, hacia la que hoy se muestra más sensibilidad, en relación con la época ilustrada(5). Y, por otra parte, el carácter universal de los derechos no debería ser impedimento para incluir en ellos los derechos de grupos específicos. En este segundo sentido, una buena muestra la puede proporcionar la Declaración de derechos de los pueblos indígenas, adoptada por Naciones Unidas el 13 de septiembre de 2007. Entre otras cosas, en ella se reconoce el derecho de las comunidades indígenas a determinar libremente su desarrollo económico, social y cultural (art. 3), a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio de su derecho al desarrollo (art. 23), a mantener y desarrollar sus propias instituciones políticas, económicas y sociales y sus propios medios de subsistencia y desarrollo, así como a dedicarse a sus actividades económicas tradicionales (art. 20) y al mejoramiento de sus condiciones económicas y sociales (art. 21). Es evidente que el mejoramiento de las condiciones sociales podrá llevar en ocasiones a una atención médica hospitalaria, lo que supondría la marginación progresiva de la medicina tradicional indígena, por lo que el art. 21 aparentaría entrar en contradicción con el derecho a mantener sus propias instituciones sociales reconocido en el art. 20. La clave, sin embargo, está en que el cambio hacia formas de desarrollo económico y social tomadas de otras tradiciones culturales no pueda hacerse por imposición, y que queda siempre en manos de la comunidad indígena decidir sobre los eventuales cambios en su modelo institucional, de desarrollo y de condiciones de vida. Que es justamente lo que establecen los artículos 3 y 23 arriba mencionados. (4) Cfr. TREVETHAN, Shelley, MOORE, John-Patrick, NAQITARVIK, Leesie, WATSON, Autumn and SAUNDERS, Daisy. The needs of Inuit offenders in federal correctional facilities. Report prepared for the Correctional Service of Canada, Inuit Tapiriit Kanatami and Pauktuutit Inuit Women’s Association. http://www.csc-scc.gc.ca/text/rsrch/reports/r142/r142_e.pdf (5) Erhard Denninger, al describir el proceso constituyente de los nuevos Länder (estados federales) que integraban la antigua República Democrática Alemana con vistas a su integración en la Alemania reunificada, señala como una de las características principales de estas constituciones «una nueva sensibilidad no por la igualdad, sino por la desigualdad, es decir, por las diferencias entre los hombres». DENNINGER, Erhard. «La reforma constitucional en Alemania: entre ética y seguridad jurídica». En PÉREZ LUÑO, Antonio Enrique. Derechos humanos y constitucionalismo ante el tercer milenio. Marcial Pons, Madrid, 1996. p. 307.

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El reconocimiento de derechos de grupos específicos corrige así injusticias como la de haber reducido el modelo de desarrollo a aquel que caracterizaba a las potencias coloniales europeas, y que éstas impusieron a costa de hacer desaparecer otras formas de cultura. No se trata sólo de pequeñas comunidades indígenas que no podían resistir el empuje de potencias colonizadoras mayores que ellas, porque bajo este mismo esquema se produjo la guerra del opio (1839-42 y 1856-60) mediante la cual Gran Bretaña y Francia impusieron a China la apertura de sus fronteras al comercio europeo, y China no era precisamente una pequeña comunidad cultural. El reconocimiento del derecho a elegir el propio modelo de desarrollo significa que en el plano normativo queda ahora clara la ilicitud de la imposición de un modo de organización económica, pero no la cuestión fáctica de por qué algunos de estos modelos se generalizan a lo largo de las diferentes culturas y otros van quedando reducidos a grupos minoritarios, orillándose progresivamente en la historia. La globalización es su resultado palmario. Y aquí pasamos de la universalidad de los derechos a su carácter universalizable, que plantea el problema en términos próximos, pero diferentes.

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¿VALORES UNIVERSALES O VALORES UNIVERSALIZABLES ?

Si nos preguntamos por las razones de la expansión fáctica de unos modelos de desarrollo sobre otros, entonces el debate sobre universalidad y especificidad de los derechos humanos puede también plantearse desde otra faceta que habitualmente merece menor atención. El cambio de punto de vista responde al mismo tipo de consideraciones que en su obra Conocimiento local plantea Clifford Geertz. Se pregunta allí por la semejanza entre la etnografía y la ciencia jurídica, dado que ambas se dedican a «la tarea artesanal de observar principios generales en hechos locales»(6). Efectivamente, el origen y desarrollo de la ciencia jurídica ha sido impulsado en todas partes por el propósito de encontrar soluciones razonables y justas para los sucesivos conflictos particulares que iban presentándose. Así, por ejemplo, a partir de las respuestas dadas por los juristas romanos a los diferentes tipos de casos se fue formando un cuerpo de jurisprudencia que los estudiosos pudieron después generalizar. Pero habría sido imposible encontrar la respuesta justa a priori, antes de tener que resolver ningún problema concreto, de modo que luego sólo hubiese que aplicarla a las situaciones particulares. Y la etnografía, de modo paralelo, se desarrolló a partir del progresivo conocimiento de las (6)

GEERTZ, Clifford. Conocimiento local. Ensayos sobre la interpretación de las culturas. Paidós. Barcelona, 1994. p. 195.

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diferentes culturas, y no como una formulación de los caracteres generales de la especie humana que luego pudiesen verificarse en la variedad de culturas. Conocer una ciudad es conocer sus calles, proverbio que el propio Geertz recuerda. Conforme a este punto de vista, no partimos de la suposición de que una determinada práctica cultural, una norma o una solución técnica son universalmente válidas, sino que el punto de partida es la diversidad cultural, normativa y técnica, y desde ella nos preguntamos cómo en ocasiones una solución a un problema particular, un fenómeno puramente local, se exporta a otros contextos culturales y se difunde hasta convertirse en un patrón generalizado de conducta. La escritura, por ejemplo, se originó en Mesopotamia, pero encerraba un potencial que permitió su difusión a escala planetaria. Fue un recurso nacido en una situación cultural concreta, pero a la vez, por sus propias características, universalizable. En cierta forma, preguntarnos por el carácter universalizable de los derechos humanos es previo al debate sobre su universalidad-especificidad. No se trata de observar cómo en la actualidad se intenta corregir el exceso de abstracción con que inicialmente se formularon las declaraciones de derechos para adaptarlas a la diversidad humana, sino más bien a la inversa: cómo ocurrió que a partir de la diversidad humana se fue gestando y generalizando una formulación de iguales derechos para toda persona, con independencia de su identidad étnica, cultural o ideológica. Así lo expresa Peces-Barba: «La idea central, que podemos encontrar en todos los momentos históricos, será la dignidad humana. En cada tiempo se realiza de acuerdo con las condiciones económicas, sociales, culturales y políticas y sólo en el mundo moderno a través de los derechos fundamentales»(7). Determinados productos culturales, como la rueda, pueden generalizarse y ser adoptados por diversas culturas, pero otros no. La religión judía no es descrita por quienes la practican como una fe que podría llegar a extenderse a otras culturas, ya que es la religión exclusiva de un determinado pueblo, el pueblo elegido. No hay, por tanto, ningún esfuerzo encaminado a difundirla más allá de dicho pueblo. Sin embargo, el islam, el cristianismo o el budismo no están definidos como prácticas y creencias exclusivas de un determinado pueblo. Son, en este sentido, universalizables, como la rueda o la escritura. Y afirmar esto es muy distinto a afirmar que son valores universales. Al decir que son universalizables nos limitamos a constatar que no han sido concebidos para su uso en un contexto particular (por mucho que hayan nacido en un contexto particular) y que nada excluye que cualquier persona los pueda (7)

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PECES-BARBA, Gregorio. Derecho positivo de los derechos humanos. Debate. Madrid, 1987. p. 11.

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asumir como propios. Ciertos productos culturales son universalizables (una determinada técnica quirúrgica, el código Morse o el derecho de habeas corpus) mientras que otros no lo son (un refrán que se perdería en la traducción, el ritual de enterramiento de los indios navajos o la veneración de la Pachamama de los pueblos andinos). Y que sean universalizables no significa tampoco que tengan ya de hecho vigencia universal, sino sencillamente que se encuentran en una dinámica expansiva que no está frenada por límites internos.

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Pues bien, desde este punto de vista hay dos creaciones culturales nacidas en el contexto cultural occidental y en la edad moderna que tienen una virtualidad expansiva que los hace universalizables: son los derechos humanos y el modelo de desarrollo económico industrial y capitalista, como decía al comienzo. Así lo plantea Max Weber: «¿Qué encadenamiento de circunstancias ha conducido a que aparecieran en Occidente, y sólo en Occidente, fenómenos culturales que (al menos tal y como tendemos a representárnoslos) se insertan en una dirección evolutiva de alcance y validez universales?»(8) El hecho de que hayan tenido ambos su origen en un similar contexto temporal y geográfico y que a partir de dicho contexto hayan tenido una difusión relativamente paralela nos invita a plantearnos qué tipo de relación los une e, incluso, si no responden a un mismo tipo de causas por más que estemos habituados a considerarlos como dos procesos independientes.

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RAZONES PARA LA EXPANSIÓN PARALELA DE DERECHOS HUMANOS Y DESARROLLO

Si se admite que el modelo de organización del estado de derecho basado en la proclamación de los derechos fundamentales y el modelo de desarrollo económico occidentales tienen una semejante fuerza expansiva y que tienen un mismo origen temporal y geográfico, cabría preguntarse si no obedecerán realmente a un mismo tipo de causas. La explicación más convincente de estos dos procesos como resultado de un conjunto común de cambios sociales sigue debiéndose también, en mi opinión, a Max Weber(9). Lo decisivo, desde su punto de vista, es el cambio en los medios de administración que tiene lugar en Europa a partir del Renacimiento, cambios que afectan tanto a la organización jurídico-política como a la económica. (8) WEBER, Max. Ensayos sobre sociología de la religión. Taurus. Madrid, 1992 (1ª Reimp. 2ª Ed.). Introducción. p. 11. (9) He expuesto en detalle cómo la teoría weberiana es una base idónea para explicar los fundamentos sociológicos de los derechos humanos en mi libro Sociología de los derechos humanos. Un modelo weberiano contrastado con investigaciones empíricas. Tirant lo Blanch. Valencia, 2001. Aquí no puedo ofrecer más que una visión extraordinariamente reducida de lo allí descrito.

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El propio Max Weber hace referencia de la forma más cruda a la relación entre derechos humanos y desarrollo cuando plantea que «los derechos del hombre y de la propiedad constituyeron las condiciones previas para que el capital pudiera valorizar libremente los bienes y los hombres»(10). Volvemos así a lo señalado al comienzo: como resultado del racionalismo europeo del siglo XVIII se pensó en un sujeto de los derechos abstracto, sin atributos, y de igual manera el desarrollo de la economía moderna trata al homo oeconomicus como un ser abstracto, el agente racional que busca la optimización de sus recursos. De ahí que la modernización económica obligase a suprimir la regulación jurídica particular de los grupos sociales, como cuando después de la revolución francesa la ley Le Chapelier abolió los gremios, guildas y demás organizaciones que regulaban autónomamente su actividad económica. Para la economía capitalista es imprescindible un mercado libre de mercancías, servicios y mano de obra. Como recuerda Luhmann(11), la libertad de elección de profesión, la no discriminación en el ámbito laboral o la igualdad de oportunidades forman parte de los derechos fundamentales, pero también son un modo de garantizar que las decisiones económicas se adoptarán por motivos exclusivamente económicos, manteniéndolas diferenciadas de las decisiones que se adoptan por motivos religiosos, políticos o estéticos. Una empresa que siguiese una pauta de contratación racista, por ejemplo, violaría los derechos del grupo étnico discriminado, pero también contribuiría a un mercado de trabajo menos competitivo, ya que excluiría la posibilidad de que los miembros más cualificados de dicho grupo étnico pudiesen ser contratados, ocupando el puesto de trabajo personas con un nivel inferior. Un caso aislado puede causar un efecto imperceptible en la globalidad del mercado de trabajo, pero un patrón sistemático de contratación discriminatoria se dejaría notar en sus efectos económicos. De hecho, la expulsión de los judíos de España supuso un retroceso en el desarrollo del país. Argumentos como éste permiten ya intuir por dónde va la integración conceptual de derechos humanos y desarrollo. La base común a la génesis de los derechos humanos y del modelo de desarrollo económico capitalista es la racionalización administrativa y jurídica que tiene lugar en Europa durante un largo periodo, pero especialmente durante los dos siglos y medio que preceden a la declaración francesa de derechos. El tránsito desde el feudalismo y la sociedad estamental hacia un estado de derecho con una administración basada en funcionarios tiene como conditio sine qua non el proceso paralelo de racionalización y formalización del (10) WEBER, Max. Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der verstehenden Soziologie. J.C.B. Mohr (Paul Siebeck). Tübingen, 1985. (Fünfte revidierte Auflage. Johannes Winckelmann, herausgegeber). p. 726. (11) LUHMANN, Niklas. Grundrechte als Institution. Ein Beitrag zur politischen Soziologie. Duncker & Humblot. Berlin, 1986. 3ª ed. p. 98.

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derecho. Como señala Habermas: «El medio organizativo, así de la economía capitalista y del estado moderno, como de sus relaciones mutuas, lo constituye el derecho formal, que descansa sobre el principio de positivación. Son estos tres elementos, que Weber investiga sobre todo en Economía y sociedad, los que resultan fundamentales para la racionalización de la sociedad. Weber los considera como expresión del racionalismo occidental»(12).

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El origen del cambio está en la transición del feudalismo hacia los estados modernos, proceso caracterizado por la burocratización. «Burocracia» no tiene para Weber ningún sentido peyorativo. Antes bien, afirma que es la forma más racional de organización del poder, tanto público como privado. La clave está en la evolución hacia formas de legitimación racional. La legitimación es un concepto empírico que se define como la probabilidad de que un mandato sea obedecido, sean las instrucciones sobre el manejo de una máquina que el capataz da al albañil o el edicto que el emperador dirige a todos sus súbditos. Y la legitimidad puede ser de tres tipos: tradicional (cuando las normas se obedecen porque siempre se han obedecido), carismática (cuando se obedece por las cualidades personales de quien ejerce el poder) o racional (cuando se obedece por la creencia en la legalidad de las normas vigentes). Weber habla indistintamente de legitimación racional o legal. Conforme las legitimaciones tradicional y carismática van decayendo, la organización social (política y económica) comienza a basarse en la competencia de los funcionarios. La nobleza feudal (basada en un criterio de legitimación carismático) va siendo sustituida por funcionarios, cuya autoridad está delimitada por normas. La burocratización nivela las condiciones económicas y sociales que condicionan el acceso a los cargos. En este sentido es un medio para promover la igualdad formal y para destruir la estereotipación de los cargos propia de la sociedad feudal y estamental. Cuando la burocratización progresa la coordinación racional de la acción de los individuos lo hace también. La burocratización política conduce a los estados modernos y, con el tiempo, al estado de derecho. La burocratización económica conduce a la empresa moderna, a la economía industrial, al desarrollo capitalista. En la base de ambos procesos está el derecho racional. La burocratización política requiere una regulación jurídica exhaustiva de la organización de las funciones públicas, donde se establezca el organigrama de la administración estatal hasta el último detalle de cuál es la tarea de un funcionario específico. A su vez, una economía desarrollada necesita un derecho calculable. La compleja red de interdependencias que supone un sistema de producción como los contemporáneos necesita (12)

HABERMAS, Jürgen. Teoría de la acción comunicativa. Taurus. Madrid, 1992 (2ª reimp.). Vol. I. p. 216.

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una regulación jurídica de las responsabilidades y obligaciones de cada uno. Por ejemplo, un contrato de compra-venta de un bien producido en un extremo del mundo y realizado telemáticamente por un comprador situado en el otro extremo no llegaría a tener lugar si el nudo de obligaciones que así se forma no tuviese el respaldo de un sistema jurídico capaz de hacer cumplir su obligación a cada uno de los partícipes en caso de no atender a su responsabilidad. La conjunción de la evolución hacia una estructura política y económica burocratizada, junto con el cambio jurídico y el cambio en las pretensiones de legitimidad que ello trae consigo permite explicar el tipo de sociedad en que los derechos humanos son operativos. De ahí que Weber afirme que «en todas partes la burocratización y la racionalización de la actividad económica financiera constituyen fenómenos asociados a la democratización»(13). Cuando el proceso de racionalización y burocratización está suficientemente avanzado, el sistema político ya no puede basar sus pretensiones de legitimidad en argumentos religiosos, tradicionalistas o carismáticos, sino que tiene que hacerlo sobre la base del reconocimiento de derechos de los ciudadanos. Racionalización del derecho, burocratización y organización económica racional fueron productos de las particulares circunstancias de la Europa de la edad moderna, pero no son exclusivos de ella. Son productos culturales universalizables, en el sentido definido anteriormente. Que haya países como China que incorporen el sistema de producción industrial occidental, pero se resistan a incorporar el sistema de libertades públicas alegando que le resulta culturalmente extraño tiene poco fundamento. Tan importable es lo uno como lo otro, porque en último extremo tienen una base común.

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LA PERCEPCIÓN DEL PROGRESO ECONÓMICO Y DE LOS DERECHOS COMO INDEPENDIENTES

A pesar de la raíz común de los procesos de generalización de los derechos humanos como límites de legitimidad de los sistemas políticos y de los procesos de desarrollo económicos, seguimos cautivos de una forma de conceptualizar ambos procesos que nos los presenta como desarrollos independientes. El porqué de este modo de ver las cosas tiene, sin embargo, causas históricas e ideológicas que nos permiten entenderlo. Responde al binomio sociedad civil-estado que surgió como explicación del cambio político que tuvo lugar en la época de las revoluciones. (13) WEBER, Max. «Parlament und Regierung im neugeordneten Deutschland». En Gesammelte Politische Schriften. J.C.B. Mohr (Paul Siebeck). Tübingen, 1988. 5 Auflage. Herausgegeben von Johannes Winckelmann. p. 387.

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El largo proceso de transformación política moderna hasta llegar a los estados de derecho democráticos implica una serie de cambios que, como ha puesto de relieve Tocqueville(14), se producen durante muchas décadas antes de que se manifiesten públicamente con el cambio de régimen político, cambio que llega con la independencia de Estados Unidos respecto de Gran Bretaña y con la revolución francesa. Sólo entonces se toma plena conciencia de la transformación política profunda que representaron, pero sus causas venían de muy atrás. Tanto los franceses como los habitantes de las colonias británicas de América se sentían cada vez más disconformes con el estado de cosas en que se encontraban, pues el sistema político ya no se correspondía con el modo de organización social que había ido madurando. La ruptura revolucionaria, por tanto, no se produjo al modo de una mera alternancia en los grupos que ocupaban el poder, sino que fue una contestación completa al modo mismo en que estaba constituido el poder. Para oponerse a él, los ciudadanos tenían que presentarse a sí mismos como detentadores de la legitimidad política frente a un estado que se había vuelto ilegítimo. Y nacieron así dos conceptos íntimamente conectados: la sociedad civil y los derechos naturales.

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Prevalecían en aquel momento las teorías políticas contractualistas, que ponen el énfasis en el binomio sociedad civil-estado. Locke es un buen ejemplo del modo de argumentación contractualista. En su Segundo tratado sobre el gobierno civil(15) describía la vida pública como el resultado de un contrato por medio del cual los individuos instituían un modo de organización social con autoridades públicas. En ausencia de tal contrato nadie estaba en posición de promulgar leyes o de hacerlas cumplir, y los individuos regulaban sus relaciones por medio del derecho natural. Según los iusnaturalistas, el derecho natural es aquel que no depende para ser vinculante de su promulgación por parte de autoridad alguna, pues es evidente por sí mismo. Por ejemplo —según se suele argumentar—, cualquier persona con el mero recurso de su propia capacidad racional es capaz de comprender que asesinar es malo. Por tanto, que el Código Penal tipifique como delito el asesinato no hace más que institucionalizar lo que ya era una obligación natural: respetar la vida ajena. Pues bien, en el estado de naturaleza (antes del contrato social) dado que todos son conocedores de las normas del derecho natural, los individuos arreglan sus diferencias por medio de ellas. Pero para aportar más seguridad, estos mismos individuos acuerdan instituir autoridades que hagan respetar de forma más eficaz los derechos naturales de todos. Como resultado del contrato, las nuevas autoridades trasladan las normas del derecho natural al derecho (14) (15)

TOCQUEVILLE, Alexis de. El antiguo régimen y la revolución. Alianza Editorial. Madrid, 1989 (1ª reimp.). Tomo I, p. 47. LOCKE, John. Segundo tratado sobre el gobierno civil. Tecnos. Madrid, 2006.

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positivo, e instituyen tribunales para velar por su cumplimiento. Si en algún momento las autoridades legislativas o judiciales comienzan a hacer valer normas contrarias a los derechos naturales de los ciudadanos, éstos ya no tienen obligación de obedecerles, pues en último extremo las autoridades fueron instituidas por los ciudadanos únicamente para aplicar de forma más segura el derecho natural. Pero si violan el acuerdo que los dota de poder están rompiendo el contrato, y la otra parte queda relevada de sus obligaciones. Este es el eje del argumento expuesto en la Declaración de independencia de Estados Unidos. Puesto que la monarquía inglesa ha desoído las reclamaciones de sus súbditos acerca de la violación de sus derechos fundamentales, rompen con ella y proclaman su independencia para crear un nuevo estado. Cuando los franceses logran el triunfo de la revolución en julio de 1789, lo primero que hacen (en agosto de ese mismo año, sólo un mes después) es promulgar el catálogo de los «derechos naturales e imprescriptibles» de los ciudadanos (Declaración de derechos del hombre y del ciudadano), para que a partir de ese momento toda autoridad tenga públicamente definidos los límites del ejercicio de su poder. Si en el estado de naturaleza todos los individuos son libres e iguales (ya que no hay autoridades), el contrato social no puede alterar tal estado de cosas y, por tanto, los movimientos revolucionarios se fundamentan en el reconocimiento del principio de igualdad ante la ley. Pero al mismo tiempo es necesario instituir los nuevos órganos de gobierno y los poderes públicos. Nace así la división entre la sociedad civil (el plano en el que todos los ciudadanos actúan en plano de igualdad) y el estado (el plano en el que operan las autoridades, si bien dentro de los límites que marcan los derechos humanos). En una interpretación retrospectiva, una vez que han triunfado las revoluciones, sus protagonistas las describen como movimientos de la sociedad civil contra estados que se habían vuelto ilegítimos. Y una de las primeras tareas del nuevo régimen político es promulgar el conjunto de normas que regulan la interacción de los individuos entre sí en un régimen de libertad e igualdad: el Código Civil de 1804. En ese plano de las relaciones entre ciudadanos libres e iguales no debe interferir el estado (liberalismo), puesto que significaría que de nuevo la autoridad es utilizada para recortar los derechos naturales de los individuos. Y en consecuencia la interacción económica libre no debe ser interferida por el estado. Es el lema de la época: laissez faire, laissez passer. La autoridad sólo tiene el papel de garante de las normas, de árbitro, pero no interviene en el juego. Según la concepción del momento, que una persona tenga mayor o menor éxito en sus negocios ya no dependerá de la acción del poder político, a diferencia del antiguo régimen donde la nobleza y el clero gozaban de un status económico superior por razón de su condición política

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y jurídica privilegiada, a pesar de estar exentos de la obligación de trabajar. El éxito económico dependerá (se piensa) exclusivamente del propio mérito y capacidad, del propio esfuerzo, y no de los privilegios. Esta convicción es formulada teóricamente por los primeros economistas ingleses: Adam Smith y David Ricardo.

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De esta forma, el desarrollo económico es asunto de la sociedad civil, y los derechos humanos son la piedra angular de la constitución de la nueva organización política: el estado de derecho. Desarrollo (o, como entonces se decía, riqueza) y derechos humanos son concebidos como recíprocamente independientes. Por más que el liberalismo económico fuese atenuando posteriormente la idea de que los derechos humanos son una cuestión de la autoridad pública, estatal, y que el desarrollo económico depende fundamentalmente de la pujanza de la sociedad civil —atenuación que se muestra en sucesivas reformas constitucionales y, finalmente, en la aparición del estado social en la Constitución mexicana de 1917 y la alemana de 1920— aquella idea original ha quedado como una impronta de la época de las revoluciones y sigue siendo enormemente influyente.

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LÍNEAS DE APROXIMACIÓN ENTRE DESARROLLO Y DERECHOS HUMANOS

Recapitulando: los derechos humanos y la economía de mercado tuvieron un origen común en la Europa de la edad moderna. El hecho de que hayan tenido una fuerza expansiva semejante y paralela a partir de su común origen temporal y geográfico permite pensar que entre ellos una relación más estrecha de lo que aparenta. Y la explicación de ese nexo es la vinculación de ambos con el proceso de cambio social que tuvo lugar en Europa en aquellos momentos. La racionalización de la acción social lleva a una transformación en el modo de gestión de los asuntos comunes, tanto públicos como privados, que Weber describe como burocratización. Sin ese proceso no son imaginables ni los derechos humanos ni el modelo de desarrollo económico capitalista. Sin embargo, en el momento en que estos dos procesos afloran a la escena pública coinciden con el apogeo de las teorías contractualistas y de las ideas sobre el derecho natural, lo que lleva a percibir ambos procesos como inconexos. El desarrollo económico se atribuye a la sociedad civil y la garantía de los derechos corresponde a la organización estatal. Hoy en día, cuando el iusnaturalismo tiene menor predicamento como forma de legitimación del sistema social y cuando el contractualismo forma parte de la historia de las ideas políticas (salvo intentos aislados de reeditarlo al estilo de Buchanan, Nozick Documentación Social 171

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o Rawls) la percepción separada de estos procesos comienza a ser sustituida por una nueva visión integradora. En mi opinión, hay tres líneas principales que permiten atisbar esta progresiva aproximación entre derechos humanos y desarrollo: en el plano normativo, la «Declaración del derecho al desarrollo» como parte de los derechos humanos; en el plano jurídico, la llamada eficacia horizontal de los derechos fundamentales, y en el plano científico, los esfuerzos para ampliar el concepto de desarrollo de modo que incluya las libertades públicas. Aunque no puedo extenderme en un análisis pormenorizado, veámoslos sucintamente uno por uno. La «Declaración del derecho al desarrollo» fue adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 4 de diciembre de 1986. En ella se define justamente el desarrollo como la situación que permite el pleno disfrute de los derechos humanos. Concretamente su artículo 1 dice: Art. 1.1. El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos están facultados para participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar del él. Como observa Russell L. Barsh, a partir de esta declaración «desarrollo» significa el incremento de las capacidades humanas y de las elecciones individuales, no sólo las estrictamente económicas, sino también las civiles y políticas. «De acuerdo con esta visión emergente, los derechos humanos y el desarrollo son, por definición, la misma cosa»(16). Este nuevo punto de vista invita a replantear el tradicional debate sobre si los derechos humanos favorecen el desarrollo económico o viceversa, dado que esta hipótesis se ha vuelto tautológica, al integrarse ambos en un único concepto. Pero además el artículo 6 de la declaración dice así: Art. 6.3. Los Estados deben adoptar medidas para eliminar los obstáculos al desarrollo resultantes de la inobservancia de los derechos civiles y políticos, así como de los derechos económicos, sociales y culturales. Es decir, que la declaración no sólo afirma la integración conceptual como un resultado, sino que adopta como propia la tesis de que el propio proceso del desarrollo implica en cada etapa la necesidad del respeto de los derechos humanos. Para aquellos autores que sostienen que es preciso alcanzar un cierto grado de desarrollo económico para que a un país le sea exigible el respeto (16) BARSH, Russell Lawrence. «Measuring Human Rights: problems of methodology and purpose». En Human Rights Quarterly. Vol. 15 nº 1 (febrero de 1993). p. 115.

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La segunda línea que permite intuir una convergencia conceptual de derechos humanos y desarrollo es la llamada eficacia horizontal de los derechos humanos. Inicialmente se formuló en el ámbito de la doctrina jurídica por Nipperdey(17), aunque el debate doctrinal no es todavía pacífico y por el momento no puede decirse que haya pasado de ser una teoría sostenida por una parte de los juristas. Su argumento básico es que los derechos fundamentales (o, al menos, una parte de ellos) no obligan sólo a las autoridades estatales frente al ciudadano, sino también a los ciudadanos entre sí. Esta tesis rompería el binomio sociedad civil-estado que, como vimos antes, determinó la forma de concebir los derechos humanos característica de finales del siglo XVIII y principios del XIX. A pesar de no estar consolidada en el ámbito de la doctrina jurídica, sí ha tenido reconocimiento jurisprudencial en algunos casos señalados.

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de los derechos humanos, este artículo 6.3 les objeta que la falta de garantías de los derechos es ya por sí misma un obstáculo al desarrollo.

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La jurisprudencia sobre la eficacia horizontal de los derechos fundamentales se inició con la sentencia de 15 de enero de 1958 del Tribunal Constitucional alemán ante el recurso de amparo presentado por Erich Lüth (BVerfGE 7, 198). Argumenta allí el Tribunal Constitucional que «la influencia de los parámetros valorativos establecidos por los derechos fundamentales, cobra especial validez tratándose de aquellas disposiciones de derecho privado que abarcan normas obligatorias (taxativas) y que, por tanto, forman parte del ordre public (en sentido amplio); es decir, se trata de principios que, en aras del bien común, deben ser obligatorias también para la configuración de relaciones jurídicas entre particulares y, por tanto, prevalecen sobre la voluntad de los particulares». A partir de esta sentencia, la jurisprudencia constitucional reiteró este mismo argumento en sentencias posteriores. Otro ejemplo más reciente del reconocimiento de la eficacia horizontal de los derechos fundamentales lo tenemos en la Corte Interamericana de Derechos Humanos, concretamente en su Opinión Consultiva OC-18/03, de 17 de septiembre de 2003, párrafos 140 y siguientes. La Corte considera que es responsabilidad del Estado hacer valer los derechos fundamentales también en las relaciones sujetas al derecho privado: «en una relación laboral regida por el derecho privado, se debe tener en cuenta que existe una obligación de respeto de los derechos humanos entre particulares. Esto es, de la obligación positiva de asegurar la efectividad de los derechos humanos protegidos, que existe en (17) NIPPERDEY, H.C y Scheuner, U. Die Grundrechte. Handbuch der Theorie und Praxis der Grundrechte. Duncker & Humblot. Berlin, 1954. pp. 18 y ss.

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cabeza de los Estados, se derivan efectos en relación con terceros (erga omnes). Dicha obligación ha sido desarrollada por la doctrina jurídica y, particularmente, por la teoría del drittwirkung, según la cual los derechos fundamentales deben ser respetados tanto por los poderes públicos como por los particulares en relación con otros particulares» (Opinión Consultiva número 18, párrafo 140); e insiste la Corte en que «la obligación impuesta por el respeto y garantía de los derechos humanos frente a terceros se basa también en que los Estados son los que determinan su ordenamiento jurídico, el cual regula las relaciones entre particulares y, por tanto, el derecho privado, por lo que deben también velar para que en esas relaciones privadas entre terceros se respeten los derechos humanos, ya que de lo contrario el Estado puede resultar responsable de la violación de esos derechos (OC 18, párrafo 147)(18). Una de las aplicaciones prácticas de la eficacia horizontal es la exigencia de responsabilidades a las corporaciones multinacionales por violación de los derechos humanos, asunto que ha analizado bien Zamora Cabot(19). Por último, la aproximación conceptual entre derechos humanos y desarrollo se debe a los progresos hechos desde la ciencia para vincular ambos conceptos. En este campo es de destacar la valiosa aportación del premio Nóbel de Economía Amartya Sen. Según su propia expresión, «los papeles instrumentales de las libertades políticas y de los derechos humanos pueden ser muy importantes, pero la conexión entre las necesidades económicas y las libertades políticas también pueden tener un aspecto constructivo. El ejercicio de los derechos políticos básicos aumenta las probabilidades no sólo de que los poderes públicos respondan a las necesidades económicas, sino también de que la propia conceptualización —incluso la comprensión— de las “necesidades económicas” requiera el ejercicio de esos derechos»(20). Por tanto, en la evaluación del desarrollo no sólo puede tomarse en consideración el producto interior bruto u otros indicadores económicos relacionados con él, sino que tenemos también «que observar la influencia de la democracia y de las libertades políticas en la vida y las capacidades de los ciudadanos»(21). Como consecuencia de este nuevo punto de vista, el Programa de Naciones Unidas (18) Sobre este punto puede consultarse la obra La eficacia de los derechos fundamentales entre particulares, de Alexei Julio Estrada (Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2000). Igualmente CLAPHAM, Andrew. Human Rights in the Private Sphere. Oxford University Press, 1993, BILBAO UBILLOS, Juan María, La eficacia de los derechos fundamentales frente a particulares. Análisis de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Madrid, CEPC, BOE, 1997 y DOMINGO PÉREZ, Tomás. «El problema de la eficacia horizontal de los derechos fundamentales desde una perspectiva histórica», en Revista de la Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas de la Universidad Miguel Hernández, ISSN 1886-6611, Nº. 1, 2006. (19) ZAMORA CABOT, F. Javier. «Una luz en el corazón de las tinieblas: el Alien Tort Claims Act of 1789 (ATCA) de los Estados Unidos». En VARGAS GÓMEZ-URRUTIA, Marina y SALINAS DE FRÍAS, Ana (Coords.), Soberanía del Estado y Derecho Internacional: homenaje al profesor Juan Antonio Carrillo Salcedo. Secretariado de publicaciones de la Universidad de Sevilla, 2005. Tomo II. pp. 1381-1394. (20) SEN, Amartya. Desarrollo y libertad. Planeta. Barcelona, 2000. p. 191. (21) Idem. p. 188.

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para el Desarrollo (PNUD) ha modificado la definición de las variables estadísticas que se venían empleando para evaluar el grado de desarrollo, y de referirse exclusivamente al PIB (producto interior bruto) ha pasado a utilizar el llamado Índice de Desarrollo Humano (IDH), que incluye junto con el PIB la tasa de cobertura sanitaria de la población y el nivel educativo. Sin embargo, el proyecto es más ambicioso, y su objetivo es incluir también los derechos humanos en el IDH. Cuando se logre, la integración conceptual de derechos humanos y desarrollo no será sólo clara para la opinión pública, sino que permitirá análisis económicos más profundos sobre el modo en que los derechos humanos condicionan el desarrollo económico.

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La conclusión que se extrae de esta integración conceptual no es, al modo de Francis Fukuyama, un panegírico del modelo económico industrial y capitalista, sino todo lo contrario. Si la responsabilidad de un sistema de garantías eficientes de los derechos no sólo recae sobre los estados, las relaciones económicas tendrán que readaptarse también a esta exigencia. Ya se ha comenzado a perseguir a las corporaciones multinacionales por violaciones de los derechos humanos, pero pensando en los retos del futuro cabe imaginar que, por ejemplo, la responsabilidad del derecho a una información veraz sea reclamada a las empresas, lobbies o think tanks cuyo éxito depende de la manipulación interesada de la información. Los movimientos especulativos en el mercado financiero internacional, con participación de agencias de calificación de riesgo y con grave perjuicio de la situación económica de tantas personas podrían ser perseguidos por esa vía. Por más que este tipo de garantías estén lejos de ser una realidad, la lucha por los derechos ha estado jalonada por la energía con que se han vencido obstáculos semejantes a éste. Y el primer paso es conceptualizar en nuevos términos la relación entre derechos humanos y desarrollo económico.

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3 Derechos humanos, desarrollo humano y ciudadanía universal. Referencias éticas Xabier Etxeberria Centro de Ética Aplicada de la Universidad de Deusto [email protected]

Fecha de recepción: 06/09/2013 Fecha de aceptación: 15/10/2013

Sumario

1. El desarrollo en el marco de la ética. 2. La centralidad de la dignidad y el desarrollo como «derecho síntesis». 3. La conexión entre desarrollo y necesidades, con sus bienes sociales. 4. La conexión entre desarrollo y capacidades. 5. La ciudadanía universal, en tensión creativa con la particularidad cultural, como referencia para el desarrollo. 6. Bibliografía.

RESUMEN La pretensión de este trabajo es articular, desde la perspectiva ética, derechos humanos, desarrollo y ciudadanía de alcance universal. En esa imbricación, el desarrollo humano aparece fundamentado en la dignidad y expresado como síntesis de la realización de los derechos en su interdependencia e indivisibilidad. Para que sea gestionado políticamente, es pertinente remitirlo a categorías como la de las necesidades o capacidades humanas, aunque de modos que no quiebren las exigencias éticas. Unas exigencias que se expresan en la articulación compleja de estas referencias: la dignidad universal, la solidaridad, la autonomía, la justicia social y el respeto a la diversidad. Palabras clave: Dignidad, derechos humanos, desarrollo humano, necesidades, capacidades, ciudadanía universal, diversidad cultural.

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ABSTRACT A full ethical perspective necessarily implies human rights, development and a universal citizenship. Taking into account their interrelated nature, the foundation of human development lies with dignity, and it sinthesizes the realization of interdependent and indivisible human rights. In order for it to be politically managed, human development must be linked to categories such as human needs or human capabilities, altough respecting the ethical requirements. These requirements are expressed in a complex articulation of the next concepts: universal dignity, solidarity, autonomy, social justice, and the respect of diversity. Keywords: Dignity, human rights, human development, needs, capabilities, universal citizenship, cultural diversity.

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El objetivo de este texto es interrelacionar desde la perspectiva ética tres grandes categorías sociopolíticas: derechos humanos, desarrollo humano y ciudadanía universal. Como puede comprenderse, el alcance de esta tarea es muy amplio. Por mi parte, la asumiré ofreciendo una panorámica general, más que detallados análisis. Espero que ello suponga ganar en amplitud de visión sin que quede menoscabado el rigor siempre necesario.

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EL DESARROLLO EN EL MARCO DE LA ÉTICA

Para hacerse cargo, de arranque, de lo que está en juego, conviene ofrecer una presentación esquemática de la tarea perseguida, pero enmarcada en lo que es la ética. Aunque hay múltiples acercamientos a ésta, aquí voy a remitirme a la propuesta más inclusiva, la que subraya que la ética se expresa cabalmente cuando se asumen imbricadamente sus dos polos, el teleológico, que nos orienta respecto a la vida feliz, y el deontológico, que nos impone deberes de convivencia en justicia. Precisémoslos un poco, para ir conexionándolos con el tema que nos ocupa. En el polo deontológico la ética se nos muestra como el saber que nos propone normativamente lo que supone la convivencia justa. El que, por tanto, nos señala deberes y nos exige responsabilidades. Sustentados, hay que añadir, en una categoría clave —la de la dignidad de todos los humanos— y en los derechos que emanan de ella, decididamente conexionados con la libertad. Dos constataciones se imponen a partir de estos supuestos: a) que a los derechos se les adhieren unas responsabilidades que se juegan decisivamente en la vida pública, la centrada en el interés general o bien común, la que nos constituye en ciudadanos; b) que, pensando en los otros, se nos reclaman omisiones, acciones y procesos acordes con lo que suponen el respeto y la justicia. Todas estas serán referencias normativas decisivas para la cuestión del desarrollo humano. Ensamblándose con el polo deontológico de la ética, está el teleológico, el que se concreta en propuestas de horizontes de vida feliz, plenificada. El que, por tanto, se arraiga en las profundidades del deseo, en los anhelos que experimentamos todos de tejer nuestra vida como vida lograda. Para que se entienda bien esto de cara a nuestro tema, es decisivo destacar que esta vida orientada a la plenitud pide necesariamente la presencia constructiva de los otros: en la Documentación Social 171

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condición humana late una solidaridad constitutiva —nos es imposible ser sin los otros—, y en ello hay que ver lo que tiene de riqueza, no meramente lo que tiene de limitación de la autosuficiencia. Hecha esta aclaración, se nos imponen también aquí dos constataciones: a) que este polo de la ética nos muestra a ésta, desde su perspectiva, como propuesta de desarrollo humano, como propuesta de que lleguemos a ser lo que, en positivo, podemos ser; b) que ello nos introduce en procesos que piden acciones en las que implicamos a los otros. Desde este polo teleológico, la unión entre ética y desarrollo aparece, pues, manifiesta. Nos marca además tres pautas a tener en cuenta: – El desarrollo no puede ser visto como externo al sujeto, no puede ser concebido, por ejemplo, como acumulación de cosas, sino como desarrollo interno hacia lo que es y puede ser. Después me referiré a esta cuestión reclamando un desarrollo intrínseco al ser humano. – Cabe una pluralidad de concreciones de desarrollo —de horizontes de plenitud—, mediada por la libertad y por las circunstancias, culturales en especial. Comento brevemente esto último: forma también parte de nuestra condición ser seres culturales, constituirnos como humanos solo en marcos de culturas que, además, se expresan como culturas particulares. Esto trae como consecuencia que habrá que contemplar desarrollos plurales, con los riesgos que ello conlleva, pero también con sus oportunidades. – El desarrollo implica siempre a los otros en relaciones de interdependencia. Está asentado en la solidaridad constitutiva que se acaba de mencionar, pero llamada a perfeccionarse como solidaridad moral. Si conexionamos ahora el desarrollo plenificante implicado en el polo teleológico de la ética con el polo deontológico de ésta, nos encontramos con el derecho-deber al desarrollo de todos los humanos. Esta conexión se realiza adecuadamente: – Cuando apuntamos a garantizar para todos las condiciones de posibilidad del desarrollo de los sujetos libres —satisfacción de necesidades, potenciación de capacidades—, no cuando imponemos a todos un desarrollo concreto como ideal de plenitud. – Cuando la lectura de esas necesidades y capacidades está mediada por el respeto éticamente discernido a la diversidad cultural. – Cuando generamos una vida política, de ciudadanía, de alcance universal y de tales características que en parte expresa y en parte hace posible lo precedente.

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Como puede observarse, van apareciendo variables diversas para definir el desarrollo humano visto como derecho, que habrá que contemplar desde el punto de vista ético: a) las necesidades, que deben ser diferenciadas de los deseos; b) los bienes sociales con los que se satisfacen esas necesidades; c) las potencialidades o capacidades en las que se concreta la realización de las condiciones de posibilidad del desarrollo en libertad; d) los funcionamientos, esto es, lo que se hace y se es gracias a las capacidades que se tienen y se ejercen.

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Toca aquí contemplar estas variables fundamentalmente desde el punto de vista ético. Adelanto ya que la idea a defender es que, más que optar por una variable, hay que tenerlas presentes todas ellas, pero: a) a través de una adecuada articulación que en parte suponga una jerarquización éticamente justificada; b) especificando bien lo que es políticamente gestionable y evaluable, para dotar de efectividad a la exigencia ética; y c) enraizándolas en la referencia clave de la dignidad humana universal, con sus derechos y deberes.

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LA CENTRALIDAD DE LA DIGNIDAD Y EL DESARROLLO COMO «DERECHO SÍNTESIS»

Para explorar lo que se acaba de apuntar, comienzo analizando la última afirmación: que el derecho al desarrollo, como todo derecho, se fundamenta éticamente en la dignidad humana. Recordemos que es digno lo que vale por sí mismo, lo que, en este sentido, es un fin en sí. No es digno lo que se encuentra en una de estas tres situaciones: a) vale sólo como medio para la obtención de un fin —valor estrictamente instrumental—, con lo que se le puede utilizar para lograrlo; b) no vale para nada, con lo que se le margina; c) es un disvalor peligroso, con lo que o se le recluye o se le destruye. Pues bien, los derechos humanos, tal como son proclamados en la modernidad y en la DUDH, se fundamentan en el supuesto de que todos los seres humanos, en cuanto humanos, esto es, en cuanto sujetos libres y racionales con capacidad de moralidad, somos fines en sí, valemos por nosotros mismos, no se nos puede instrumentalizar o considerar como puro medio (Kant). Menos aún, como algo que no vale ni como medio o que es considerado en su condición humana como disvalor. La opresión, explotación, esclavitud, pero también la exclusión, y por supuesto la aniquilación, son atentados directos contra esta dignidad. Documentación Social 171

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Por otro lado, el que seamos sujetos de dignidad en cuanto humanos significa que esta dignidad fundamental no depende ni del tipo de obras que hagamos, ni del origen que tengamos, ni de las capacidades que mostremos, ni del colectivo al que pertenezcamos, etc. A la universalidad se le añade la perdurabilidad. Por último, es importante subrayar la conexión que debe existir entre dignidad y solidaridad, para que se purifiquen y complementen ambas referencias. Habrá que hablar así, por un lado, de dignidad de la solidaridad, con lo que la primera adquiere concreción y «carne», no se queda en el mero formalismo del reconocimiento del otro como sujeto de dignidad. Y, por otro lado, de solidaridad de la dignidad, con lo que la primera rompe el cerco de las solidaridades orgánicas particulares, potencialmente marginadoras y opresoras, para hacerse universal, moralmente plena. De esta dignidad, decía, emergen los derechos humanos. También el derecho al desarrollo. Es más, éste, en su sentido humano integral, puede ser considerado como un «derecho síntesis»: se disfruta de él cuando se disfruta del conjunto de derechos humanos en su indivisibilidad e interdependencia. Avancemos en esto a partir de la especificación material que se ha ido dando a la dignidad humana en su conexión con los derechos. Para la tradición liberal, la dignidad genera el reconocimiento de poderes para la iniciativa personal: nos experimentamos como fines en sí cuando nos vivenciamos como seres con iniciativa, para lo cual deben reconocérsenos los derechos civiles (libertad de reunión, creencias, expresión, etc.) y políticos (posibilidad de elegir y ser elegido, de participar en procesos del bien común, etc.). Nos encontramos así con los «derechos libertades». Aplicándolo al desarrollo, estar en procesos de desarrollo significa: a) estar en procesos de capacitación del ejercicio de la libertad individual tanto en su vertiente de autonomía privada como en su vertiente de autonomía pública, con su correspondiente ejercicio que actualiza la capacidad; b) disfrutar de unas instituciones públicas que garantizan el respeto mutuo de las libertades de los ciudadanos. Pero hay, además, una segunda perspectiva de la dignidad, afirmada por la versión igualitaria del liberalismo y por el socialismo democrático. Es la que remite a la exigencia de ciertas condiciones de existencia, las cuales: a) hacen efectiva la dignidad —«vida digna»—; b) se muestran condición de posibilidad para el ejercicio fáctico de los derechos poderes. Nos topamos ahora con los derechos sociales (a la alimentación, vivienda, salud, educación, trabajo…), los cuales en parte son expresión de la dignidad —derechos intrínsecos a ésta— y en parte posibilitación de su puesta en práctica con nuestra iniciativa.

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Ante este panorama debe defenderse una «circularidad virtuosa» entre derechos, como condición de su ajustada concepción y sobre todo de su adecuada realización: porque ejercemos derechos civiles y políticos podemos reclamar derechos sociales; y porque disfrutamos de los derechos sociales podemos ejercer con plenitud los derechos civiles y políticos. Estos tres tipos de derechos se nos muestran, de este modo: a) indivisibles: reclamar unos implica reclamarlos todos; b) interdependientes: cada uno encuentra en los otros clarificaciones, límites y posibilidades de realización.

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Estas consideraciones permiten afirmar el derecho al desarrollo como derecho síntesis, ofreciéndosenos además una primera concepción del desarrollo humano. Según ésta sigue estando en procesos de desarrollo la persona que está en procesos de capacitación de su libertad, pero integrando en ellos el disfrute de los derechos sociales que universalizan la capacitación y que las instituciones públicas deben garantizar.(1) Para gestionar políticamente la complejidad implicada en esta concepción, es necesario nuclear el desarrollo en torno a categorías clave. Las que más acogida han tenido son tres: la de necesidad; la de capacidad; la de sostenibilidad. Por limitaciones de espacio, aquí exploraré únicamente las dos primeras, aunque a la tercera le doy también gran importancia.

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LA CONEXIÓN ENTRE DESARROLLO Y NECESIDADES, CON SUS BIENES SOCIALES

Tradicionalmente, el derecho al desarrollo se ha relacionado con el disfrute generalizado de los derechos sociales y a estos con los bienes que satisfacen necesidades consideradas básicas. A este respecto, se puede defender la siguiente lógica argumental: a) los humanos, para realizarnos como humanos, tenemos necesidades compartidas; b) puesto que somos sujetos de dignidad tenemos derecho a satisfacerlas; c) luego tenemos derecho a los bienes sociales con los que se satisfacen —derechos crédito que se nos deben, más que derechos poderes—. El énfasis último en los bienes sociales (recursos y servicios), se da porque se considera que son los políticamente gestionables y evaluables. Coincide (1) A su modo y manera, este enfoque de derecho síntesis se asume en la Declaración Universal del Derecho al Desarrollo, de 1986: «El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos están facultados para participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar del él» (art. 1.1). «Todos los derechos humanos y las libertades fundamentales son indivisibles e interdependientes; debe darse igual atención y urgente consideración a la aplicación, promoción y protección de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales» (art. 6.2).

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además con las tradicionales teorías de la justicia distributiva, que se preguntan qué bienes deben ser distribuidos. Esto hace que en última instancia el desarrollo tienda a identificarse con los bienes, aunque su justificación esté en las necesidades del sujeto de dignidad. El problema del referente de la necesidad está en que debe ser diferenciado del referente del deseo, arbitrario y potencialmente ilimitado. Los criterios con los que cabe delimitar las necesidades, en cuya satisfacción se plasmaría el desarrollo, son los siguientes: – Se nos presentan como exigencias ineludibles para el desarrollo de una vida humana digna. – No son fruto de una elección sino de una constatación: las «encontramos» en la condición humana. En este sentido, deben ser caracterizadas como necesidades intrínsecas, universales y limitadas. No dependen de nuestros deseos, potencialmente insaciables, sino de realidades objetivas. – Son, por último, necesidades que remiten a bienes de los que podemos carecer. Por ejemplo, sólo hablamos de la necesidad de aire puro, para remitirla a derecho con el que realizar nuestro desarrollo, cuando, por la contaminación, no tenemos garantizado todos su disfrute. – Las necesidades y sus bienes se nos muestran histórica y culturalmente marcadas, lo que complejiza lo precedente. Por ejemplo, hoy, entre nosotros, saber leer y escribir tiene que ver con una necesidad fundamental, inexistente, evidentemente, en las sociedades ágrafas y no sentida en las que ello remitía al oficio de escribano. Esta constatación nos muestra que se precisa una deliberación pública que concrete adecuadamente las necesidades en el aquí y ahora. Una de las propuestas más sugerentes sobre el desarrollo visto desde la perspectiva de las necesidades es la de Doyal y Gough (1994, 2007-2008). Cabe sintetizarla del siguiente modo: – Buscan definir las necesidades desde los objetivos universales de evitación del daño y participación social exitosa. – Con argumentación neokantiana, consideran necesidades individuales básicas universales y transculturales: la salud (supervivencia, salud, capacidad cognitiva y emocional) y la autonomía (comprensión cultural, oportunidades de participación, autonomía crítica). – Los satisfactores universales, culturalmente marcados en sus concreciones y sujetos a variaciones históricas, serían: a) relacionados con la salud:

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alimentación y agua, alojamiento protector, entorno no perjudicial, control de natalidad y nacimientos seguros, cuidado sanitario, infancia segura; b) relacionados con la autonomía: relaciones primarias significativas, seguridad física, seguridad económica, educación apropiada.

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– Las precondiciones sociales, que matizan el enfoque individualizado precedente, son: los derechos civiles y políticos; los derechos económicos y sociales. Pasando ahora al análisis crítico de esta propuesta, pueden destacarse estas ventajas del enfoque de necesidades, desde el punto de vista ético: – Las necesidades son de todos los humanos, pero se nos revelan en quienes no las tienen cubiertas. Esto supone que el derecho al desarrollo remite no al individuo abstracto en su condición de «humano» sino en su condición de persona concreta necesitada de lo básico de lo que puede carecer. Esto es, en desigualdad de satisfacción de necesidades, el derecho al desarrollo, para realizarse en todos, exige tratar de modo desigual a los desiguales para hacer la igualdad: «a cada uno según sus necesidades, de cada uno según sus posibilidades» (Marx). – El enfoque de las necesidades muestra a los humanos como somos: seres precarios, vulnerables, con posibilidades y con límites que hay que saber reconocer, interdependientes, en conexión con la Naturaleza. El desarrollo en el que pensemos políticamente es un proceso que debe tener muy presente, en forma ajustada, todo ello. – Por último, desde el enfoque de necesidades se percibe muy bien la exigencia antes apuntada de que la dignidad sea dignidad de la solidaridad y la solidaridad, solidaridad de la dignidad. Por otro lado, hay una serie de riesgos y limitaciones en el enfoque de las necesidades, visto de nuevo desde la perspectiva ética, que hay que tener muy presentes: – Riesgo, en primer lugar, de relaciones paternalistas entre quienes tienen cubiertas sus necesidades básicas y quienes no las tienen cubiertas. Recuérdese que el paternalismo implica: a) no respetar la autonomía del otro al tratar de que se realice lo que el ayudador considera que es su bien; b) concebir el deber hacia el otro más con la lógica de lo supererogatorio que de lo justo, con su correspondiente apertura a la arbitrariedad; c) con mucha frecuencia, anidar latentes sentimientos de superioridad. Antídotos básicos frente a este riesgo: a) ser lúcida y responsablemente conscientes de que el no cubrimiento de necesidades obedece en general Documentación Social 171

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a fenómenos de exclusión y opresión, que nos sitúan en el terreno de la justicia reparadora y no en el de la ayuda voluntaria; b) reconocer que incluso cuando las carencias obedecen a desventajas más que a dominaciones, se insertan en relaciones globales de interdependencia solidaria de los sujetos de dignidad. En definitiva, estamos hablando de derecho a la satisfacción de la necesidad, que mantiene siempre como sujetos autónomos a quienes tienen la carencia. – Riesgo de un enfoque extrinsecista del desarrollo, según el cual el desarrollo no es puesto en la maduración de la persona, sino en la posesión de bienes y recursos. La exacerbación extrinsecista se da cuando el desarrollo es situado en la posesión de bienes de consumo y de dinero, el bien social dominante «que todo lo iguala» (Aristóteles). A nivel global, esta perspectiva se plasma en la identificación del desarrollo con el crecimiento económico, para colmo no necesariamente equitativo. Evidentemente, este extrinsecismo es una caricatura del enfoque de necesidades, porque los que son puros medios —los bienes— acaban convirtiéndose en fines, la perversión ética básica desde el punto de vista axiológico. El antídoto contra este riesgo es considerar la autonomía como una necesidad fundamental (recuérdese que así lo hacen Doyal y Gough), porque entonces el desarrollo es visto como satisfacción de esa necesidad que, per se, es intrínseca. La radicalización de esta perspectiva nos conduce al enfoque de las capacidades en la concepción del desarrollo.

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LA CONEXIÓN ENTRE DESARROLLO Y CAPACIDADES

Hay una concepción duramente liberal del desarrollo como maduración de las capacidades de los individuos que no se sostiene desde criterios de justicia, por no garantizar públicamente condiciones iguales para el ejercicio de la libertad. Por eso, cuando hablamos del enfoque de capacidades tenemos que referirnos a modelos igualitarios. El más aceptado de todos ellos es el propuesto por Amartya Sen y Marta Nussbaum. Nos toca aquí acercarnos a él desde la perspectiva ética. Sen define el desarrollo como la expansión de las libertades reales de las personas. Sociedad desarrollada es igual a sociedad libre. Lo que significa en concreto que: – La libertad es identificada con las capacidades; esto es, la igualdad de la libertad es igualdad de capacidades. 200

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– Las capacidades son concebidas como oportunidades para elegir, que se tienen no sólo porque, en negativo, hay ausencia de coacción externa, sino porque, en positivo, se dispone de los recursos precisos y se está en las circunstancias personales y sociales que permiten aprovecharlos.

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– Esto último hace aparecer las habilitaciones, o recursos instrumentales (bienes y servicios) indispensables para el ejercicio de la capacidad que están bajo el poder del sujeto. Sirven de variables para estimar el bienestar ligado a las capacidades. – Por último, tenemos los funcionamientos, lo que hacemos o las situaciones en las que nos colocamos al elegir. Son hechos de la vida personal y, por tanto, lo propiamente constatable. El desarrollo concebido como bienestar o mejor como calidad de vida no se identifica, pues, con la satisfacción de las necesidades —se perciben en el terreno de los medios—, sino con el conjunto de capacidades que nos posibilitan elegir y realizar una vida que consideramos valiosa. La lista de capacidades fundamentales, precisa Sen, deben hacerla los afectados, a través de procesos democráticos. Debería darse en esto una circularidad positiva: porque hay potenciación social de las capacidades personales puede realizarse el debate, y al realizarse se expanden esas capacidades. Esta remisión al debate que defina las capacidades tiene su lógica, desde la priorización decisiva de la libertad como una especie de «metacapacidad» que, a su vez, es valor fundamental en el que se concreta la dignidad. Pero Nussbaum, desde una perspectiva aristotélica (aunque la acaba suavizando, para acercarse a un enfoque rawlsiano), se distancia en esto de Sen: – Considera necesario hacer esa lista, de modo tal que sirva de orientación para formular políticas públicas que promuevan el desarrollo y la justicia para todos los ciudadanos, especialmente las mujeres, que en todas partes se encuentran en desigualdad de capacidades. – Habla de diez «capacidades funcionales humanas centrales», o quizá mejor, de diez referentes en torno a los cuales aparecen múltiples capacidades —que aquí no vamos a precisar—: vida; salud corporal; integridad corporal; sentidos, imaginación y pensamiento; emociones; razón práctica; afiliación; otras especies y Naturaleza; juego; control sobre el entorno. Esta es, pues, muy sintetizada, la propuesta de Sen y Nussbaum. Vista desde la perspectiva ética, es pertinente resaltar su riquezas, sus ambigüedades y sus riesgos. Comenzando por lo primero, la gran ventaja del enfoque de capacidades es que incluye de hecho las necesidades y su satisfacción, pero Documentación Social 171

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subordinándolas articuladamente a lo que expresa propiamente el desarrollo o construcción de la persona: su máxima capacitación como persona, la máxima actualización de su condición de fin en sí, sujeto de dignidad. Esto supone una clara superación de los dos peligros que antes se señalaron: – El del paternalismo en sentido propio. Ahora sólo cabe, a lo más, «paternalismo tenue, estratégico y transitorio», es decir, ese paternalismo que se ve imprescindible para el fomento de la autonomía posible del sujeto sin contradecir su grado de autonomía presente. Esto es algo que exige discernimientos afinados, tanto a nivel intersubjetivo como a nivel público. – El del extrinsecismo. Definir el desarrollo como maduración subjetiva y potenciación social de la libertad de los sujetos es remitirlo a lo que les constituye intrínsecamente como sujetos. Todo lo demás es situado en el ámbito de los medios, subordinables a su pertinencia de cara a este fin. Pasemos ahora a lo que se nos muestra ambiguo. El enfoque de capacidades, en cuanto tal, tiene mucho de formal; la potencialidad de iniciativa, como tal, es potencialidad para todo, también para el mal. Es el riesgo de la libertad. Hay que enfrentarse a esta ambigüedad definiendo criterios de moralidad que deben ser estimulados socialmente al estimular la libertad, constituyendo así a ésta en expresión de auténtico desarrollo humano. En concreto: – Las capacidades, en cuanto oportunidades para elegir, tienen que utilizarse para el bien. El desarrollo se dará en sentido moral sólo cuando la capacitación es capacitación para el bien. Por lo que es necesario introducir en los procesos de socialización y educación, en las políticas públicas, etc., una ineludible y firme dimensión moral en la línea del respeto, la justicia y la solidaridad.(2) – Las personas deben disponer de habilitaciones, en cuanto recursos para el ejercicio de su capacidad, según firmes y efectivos criterios de justicia distributiva equitativa. En este sentido, conviene articular lo que proviene del mejor liberalismo igualitario con lo que proviene del mejor socialismo democrático. – Los funcionamientos tienen que ser acordes con lo que debemos a los otros, e incluso a nosotros mismos. (2) Cuando Nussbaum identifica dos de las capacidades que cita, la razón práctica —sentido del bien— y la afiliación —convivencia interactiva en justicia—, como especialmente destacables porque al proyectarse sobre las demás, hacen que el conjunto de capacidades sean verdaderamente humanas en el sentido de plenificadoras, apunta en este sentido.

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– El enfoque de las capacidades se centra en la autonomía personal en marcos igualitarios. Dado que en él —en el modo de enfatizar la autonomía individual— hay mucho de sensibilidad cultural occidental, habrá que estar muy atentos a no ofrecer una versión de este enfoque, cuando se le pretende universalizable, indebidamente marcada por esta sensibilidad: caben variaciones culturales que siendo respetuosas en lo fundamental con la autonomía de las personas, vivencian ésta de modos diversos.

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Por último, una mención sintética a los riesgos que anidan en el enfoque de capacidades, sobre todo en su uso social, más allá de lo que pretendan quienes lo formulan.

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– Cuando se resalta la condición del individuo capaz tiende a unírsela, de acuerdo con la tradición liberal de tipo kantiano, al ideal de la autosuficiencia, la del individuo que se vale por sí mismo y que al acercarse a los otros privilegia las relaciones contractuales. Aquí anida el serio riesgo de parcialización empobrecedora de lo humano: los humanos somos, siempre, dependientes/independientes, en grados y con transformaciones varias en nuestra biografía; nuestra interdependencia expresa a la vez nuestra riqueza y nuestra pobreza. El ideal de capacidad sin conciencia afinada de esta interdependencia no es ideal de desarrollo.

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LA CIUDADANÍA UNIVERSAL, EN TENSIÓN CREATIVA CON LA PARTICULARIDAD CULTURAL, COMO REFERENCIA PARA EL DESARROLLO

Con lo precedente, teniendo presente el amplio objetivo de esta reflexión en torno a «derechos humanos, desarrollo y ciudadanía», nos hemos hecho cargo especialmente de las dos primeras categorías. Para adentrarnos más específicamente, aunque de forma muy sintética, en la tercera, relacionándola con las primeras, puede ser útil arrancar con estas dos consideraciones: – Tanto el enfoque de necesidades como el de capacidades se refieren al ser humano en cuanto tal, a todo ser humano. En la medida en que se imponen a las instituciones públicas que regulan la convivencia, se insertan en el marco de la ciudadanía de alcance universal. – Esta referencia a la igualdad básica de lo que somos y lo que tenemos que construir, se confronta con diversidades humanas firmes que están, también, arraigadas en lo que somos, especialmente con la diversidad cultural. Surge así el delicado reto de articular lo universal y lo particular, que afecta de lleno a la concepción del desarrollo humano. Documentación Social 171

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Comencemos aclarando el alcance universal de la ciudadanía en su conexión con el desarrollo. En la presentación hecha antes iba de sí que, puesto que el desarrollo humano es situado en el marco de los derechos y estos son de alcance universal, esa dimensión universal de la ciudadanía se impone. Ahora bien, cabe también presentar separados los conceptos de desarrollo humano y derechos humanos, para hacerse a continuación la pregunta: ¿desde dónde se garantiza mejor la universalidad del desarrollo humano del ciudadano del mundo, desde los derechos humanos o desde las capacidades? Conill (2010) observa a este respecto que el enfoque de las capacidades (y lo mismo podría decirse del de las necesidades) pretende no situarse de entrada en el plano de los derechos humanos, por los debates que hay en torno a estos sobre su occidentalismo; la noción de capacidad, en cambio, al remitir a lo básico de lo humano, ofrecería un mejor «humus» para enraizar en ella un pensamiento transcultural abierto a lo intercultural. Ante esta consideración, creo oportunas las siguientes observaciones: – La noción de capacidad, como la de necesidad, tendrá siempre, al igual que la de derechos humanos, «contagios» culturales de quienes las formulan —en nuestro caso, occidentales—, porque aunque es decisivo aspirar a lo transcultural, éste es más algo que atraviesa las diversas culturas, contagiándose con ellas y contagiándolas a ellas, que algo estrictamente separable de ellas. Se nos impone estar atentos a estas dinámicas, tanto si hablamos en términos de derechos humanos como si lo hacemos en términos de capacidades, a fin de que no sean opresoras. – Las nociones de capacidad y necesidad, por ellas mismas, tienen una complicada conexión con la normatividad, a menos que aceptemos las teorías clásicas de la ley natural, muy discutidas y discutibles en su versión densa. En cambio, la noción de dignidad ligada a los derechos humanos, aunque tenga sus problemas de fundamentación, se muestra más adecuada. Esto es, para responderse a la pregunta de por qué nos debemos mutuamente la potenciación de nuestro desarrollo humano, el de todos los ciudadanos del mundo, los derechos humanos nos ofrecen una respuesta más satisfactoria que la mera referencia a las capacidades. Estas consideraciones llevan a defender la tesis de una universalidad del desarrollo sustentada en la dignidad a la que se remiten los derechos humanos(3), que encuentra en categorías como la de capacidad horizontes para su encarnación y para la acción política abarcadora de todos los humanos, pero, a su vez, insertando en ella la diversidad de estos, tanto a nivel personal como (3)

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De hecho, en un momento u otro, los autores citados en el enfoque de capacidades o necesidades acuden a ella.

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colectivo. Esto implica apostar por una universalidad pluralmente inculturada de los derechos humanos, del derecho al desarrollo, de la realización de las capacidades.(4) En esta tesis laten, articulada o dialectizadamente, el momento de la universalidad y el de la particularidad. Conviene aclararlos.

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En el momento de la universalidad se sostiene que, irrenunciablemente, la ciudadanía precisa un alcance universal, más allá de su versión como ciudadanía estatal. Lo que supone en concreto que: – Ningún ser humano puede ver negadas ni la satisfacción de sus necesidades, ni la potenciación de sus capacidades —su derecho al desarrollo— por el hecho de estar afincado en un lugar, por nacimiento o por la razón que sea. – Las instituciones estatales únicamente están justificadas si funcionan de tal modo que no sólo se esfuerzan por garantizar todo lo posible el derecho al desarrollo a todos los que residen en el país, sino que colaboran oportunamente, a través de las estructuras interestatales que se precisen y en la medida de sus posibilidades, al desarrollo de todos los humanos. Especificando el momento de la particularidad o pluralidad, hay que señalar que esta dimensión universal decisiva, sin que sea negada, debe ser articulada con el respeto al alcance pluricultural de la ciudadanía. Las teorías del desarrollo antes analizadas tienen apuntes interesantes a este respecto. Por un lado, quieren enfrentarse al relativismo cultural estricto y, por otro, aceptan que la relatividad cultural tenga un cierto lugar. – La teoría de las necesidades de Doyal y Gough resalta que si las necesidades básicas son universales, los satisfactores de ellas —los que más directamente guían la acción política— son culturalmente variables. Y para definirlos piden acudir a las ciencias biológicas, a las ciencias sociales y al debate democrático de colectivos poblacionales que pueden ser culturalmente diferentes y que generan diversidad de propuestas, legítimas en la medida en que estén adecuadamente arraigadas en las necesidades básicas —en las que se perciben, de todos modos, sensibilidades occidentales—. (4) Esta tesis la he trabajado en diversos estudios a los que me remito: «El debate sobre la universalidad de los derechos humanos», en VV.AA., La Declaración Universal de Derechos Humanos en su cincuenta aniversario. Un estudio interdisciplinar, Bilbao, Universidad de Deusto, 1999, 309-399; «Universalismo ético y derechos humanos», en J. Rubio Carracedo y otros (eds.), Retos pendientes en ética y política, Madrid, Trotta, 2002, 305-320; Sociedades multiculturales, Bilbao, Mensajero, 2004; «Derechos humanos y diversidad cultural» [en contextos indígenas], en GÓMEZ ISA, Felipe y Mikel BERRAONDO (eds.), Los derechos indígenas tras la Declaración. El desafío de la implementación, Bilbao, Universidad de Deusto, 2013, 39-61.

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– En el enfoque de las capacidades, a pesar de que se ha tenido en cuenta la diversidad cultural(5), la densidad que se da a ésta es menor. Para el caso de Nussbaum, algo tienen que ver en ello sus trasfondos aristotélicos, que en sí remiten a la búsqueda de las potencialidades propias de la «naturaleza humana» común. Eso le ha empujado a atreverse a elaborar una lista de capacidades que quiere ser transcultural, con todas las ventajas que ello supone para trabajar la dimensión cosmopolita de la ciudadanía, pero también con sus riesgos y limitaciones. Así, por ejemplo, ella considera las capacidades ligadas a la afiliación como claves, pero las concibe como capacidad para la amistad, la compasión, la imparcialidad, el reconocimiento mutuo, la justicia: todas ellas son ciertamente relevantes, pero quien es marcadamente sensible a la diversidad cultural no se olvida de resaltar que una de las capacidades clave (que puede postularse también como necesidad) es la de la identidad personal conexionada con sus inserciones creativas, en calidad de miembro, en identidades colectivas. Por mi parte, considero que hay razones sólidas para avanzar en la afirmación de la consistencia del momento de particularidad de la ciudadanía, nunca despegable de su momento universal, que hace que se articulen esfuerzos por el desarrollo de todos con esfuerzos por lo que se ha definido como etnodesarrollo, esto es, desarrollo local en el que necesidades y capacidades, bienes sociales y habilitaciones, y en general, horizontes hacia los que avanzar, aparecen culturalmente marcados de manera significativa. Vista desde la perspectiva ética, esta articulación del momento particular y el momento universal supone: – Que hay un reconocimiento de la autonomía de las poblaciones culturalmente diferenciadas de cara a la promoción del desarrollo, con su correspondiente expresión política. – Que, por tanto, se acoge una razonable pluralidad en las concepciones de desarrollo. – Que los trabajos por el desarrollo local se ensamblan con los trabajos por el desarrollo de todos los pueblos, en clima de cooperación respetuosa y de interculturalidad, contando para ello con las correspondientes instituciones internacionales sustentadas en la equidad. (5) Recuérdese la biografía de Amartya Sen, originario de La India con firmes arraigos en países como Inglaterra y especialmente Estados Unidos. O téngase presente que el libro clave de Martha Nussbaum se nos presenta como un estudio intercultural en que sus trasfondos norteamericanos son confrontados con La India, especialmente desde la perspectiva de las mujeres.

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Derechos humanos, desarrollo humano y ciudadanía universal. Referencias éticas

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– Que se tiene una visión de la propia cultura en la que la acogida de la herencia cultural se compagina con actitudes crítico-creativas que tienen presente sobre todo el referente universal de la dignidad, tanto al interior del grupo como en las relaciones intergrupales.

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Argumentalmente, pueden encontrarse razones a favor de estos planteamientos en lo mejor del debate entre liberales y comunitaristas y, en general, del debate en torno a la diversidad cultural y el fenómeno de la multiculturalidad. Declarativamente, a caballo entre lo ético y lo jurídico, esta perspectiva se nos muestra en diversos documentos internacionales. Destaco en concreto la «Declaración Universal de Derechos de los Pueblos Indígenas», de 2007. – En ella se proclama que «los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de este derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural» (art. 3). Esto es, se imbrica autogobierno con desarrollo y ambos con diversidad cultural. En realidad, si se enfatiza el derecho a la cultura propia y distinta, como se hace en diversos artículos, se acaba defendiendo el derecho a un desarrollo integral marcado diferenciadamente por la propia cultura. Así en el art. 23 se concluye: «Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar y elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio de su derecho al desarrollo»: el autogobierno les dará la capacidad; la cultura les dará la inspiración. – En conjunto, la Declaración parece enfatizar el momento de la particularidad, a expensas de la universalidad. Pero: a) la particularidad la inserta en la universalidad de la dignidad; b) la referencia al derecho a la tierra, el territorio y los recursos propios —particularidad— queda conexionada con la universalidad, al reconocerse —e indirectamente plantearse como deber— que «el respeto de los conocimientos, las culturas y las prácticas tradicionales indígenas contribuye al desarrollo sostenible y equitativo y a la ordenación adecuada del medio ambiente» (preámbulo). Ya para finalizar, permítaseme sintetizar las referencias éticas que han ido apareciendo, en estos tres grandes pares de categorías: la dignidad que integra la solidaridad; la autonomía que se construye en la justicia social; la universalidad que acoge la particularidad legítima. Son referencias decisivas para un desarrollo humano que se nos muestra como derecho, que es concebido como potenciación de lo que somos y que debe alcanzar a todos los humanos, constituidos públicamente como ciudadanos.

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BIBLIOGRAFÍA

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1 Informe sobre el impacto de la crisis financiera y económica en los derechos humanos(*)

Presentamos a continuación las conclusiones principales y las sugerencias recogidas en el Informe sobre el impacto de la crisis financiera y económica en los derechos humanos del Parlamente Europeo (1 de marzo de 2013): Tras las consideraciones oportunas, el Parlamento Europeo… 1. Reitera su profunda determinación de defender y promover los derechos humanos y libertades fundamentales —civiles, políticos, económicos, sociales y culturales— como principio fundamental de la política exterior de la Unión Europea y soporte de todas las otras políticas, tal como queda consagrado en el Tratado de Lisboa, en particular en el contexto de la crisis financiera y económica; 2. Destaca que los derechos humanos incluyen el derecho a la alimentación, al agua, a la educación, a una vivienda adecuada, a la tierra, a un trabajo digno, a la salud y a la seguridad social; condena el hecho de que, tras el inicio de la crisis, dichos derechos se encuentren en regresión en algunos países; reconoce que la pobreza y el agravamiento de la misma son la causa de la mayoría de las situaciones de violación de estos derechos; insta a la Unión Europea a que despliegue mayores (*) Acceso al documento completo en: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A7-2013-0057 +0+DOC+XML+V0//ES

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esfuerzos y dedique más recursos económicos a la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), ya que es evidente que estamos muy lejos de alcanzarlos en el año 2015; 3. Insiste en el hecho de que la respuesta a la crisis debe incluir una cooperación multilateral coordinada internacionalmente tanto a escala regional como interregional, teniendo como eje un claro enfoque basado en los derechos humanos; 4. Recuerda la obligación de los gobiernos de respetar, proteger y cumplir los derechos humanos, incluidos los derechos económicos y sociales, así como las libertades digitales, en todo momento, como se afirma en el Derecho internacional en materia de derechos humanos; pide a los gobiernos protección contra toda forma de discriminación y que garanticen los derechos humanos básicos para todos; lamenta la brecha existente entre el reconocimiento jurídico y la aplicación política de estos derechos; 5. Reafirma que, mientras que la crisis económica mundial supone una seria amenaza para el cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales, no hay justificación alguna para que los Estados, independientemente de su nivel de ingresos, dejen de cumplir su obligación de respetar los derechos humanos fundamentales; destaca que los gobiernos tienen, en toda circunstancia, la obligación de garantizar unos «niveles mínimos esenciales» de derechos sociales y económicos necesarios para vivir dignamente; 6. Insta a los gobiernos a que sitúen los intereses de los sectores más vulnerables de la población en el centro de las respuestas políticas mediante el uso de un marco de derechos humanos en el proceso de toma de decisiones; pide a los gobiernos que persigan todas las medidas necesarias para garantizar el acceso a la justicia para todos, haciendo especial hincapié en las personas que viven en la pobreza, que necesitan alcanzar una comprensión plena de sus derechos y de los medios existentes para ejercerlos; pide a la UE que intensifique su lucha contra la impunidad y su apoyo al Estado de Derecho y a los programas de reforma de la justicia en los países socios, a fin de permitir una sociedad civil activa que forme la base de cualquier proceso de democratización; 7. Acoge con satisfacción el compromiso de la UE de fomentar los derechos económicos, sociales y culturales y de consolidar los esfuerzos destinados a garantizar un acceso universal y no discriminatorio a los servicios básicos, prestando especial atención a los grupos pobres y

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vulnerables, tal como se establece en el Marco Estratégico sobre Derechos Humanos y Democracia; espera ver esto reflejado en medidas concretas, en particular en las estrategias nacionales sobre derechos humanos elaboradas por las delegaciones de la UE;

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8. Insiste en que el Representante Especial de la UE para los Derechos Humanos debe asegurar que los derechos humanos estén en la vanguardia de las iniciativas políticas, haciendo especial énfasis en los grupos más vulnerables de las sociedades de los países terceros; 9. Destaca la importancia de garantizar que la reducción presupuestaria como respuesta a la crisis no pone en peligro los proyectos de apoyo a los derechos humanos y de fomento de la democracia; en relación a esto, hace hincapié en la necesidad de ofrecer un apoyo continuo a los proyectos financiados por el Instrumento Europeo para los Derechos Humanos y la Democracia (IEDDH) para los defensores de derechos humanos, incluidos los que trabajan en el ámbito de los derechos económicos y sociales, como los derechos de los trabajadores y los migrantes, y subraya la importancia de promover la educación en derechos humanos; 10. Recuerda a los gobiernos su obligación de garantizar que las organizaciones de la sociedad civil cuenten con los medios necesarios para ejercer su papel en la sociedad, y que no utilicen la crisis actual como excusa para reducir la ayuda a las organizaciones de la sociedad civil; pide una financiación suficiente del Mecanismo de la Sociedad Civil después de 2013 para consolidar aún más la capacidad de la sociedad civil en los países socios; 11. Subraya que la Comisión debería incluir disposiciones sobre derechos humanos en las evaluaciones de impacto de las propuestas legislativas y no legislativas, medidas de aplicación y acuerdos comerciales y de inversión que tengan un importante impacto económico, social y ambiental; 12. Observa con preocupación que la crisis económica mundial está poniendo en peligro el gasto oficial para el desarrollo de los Estados miembros de la UE; recuerda que los que están pagando los costes de la crisis económica mundial de forma desproporcionada son los países pobres, mientras que ésta se originó en los países más ricos; insta, por tanto, a la UE y a sus Estados miembros a conservar y a cumplir con los compromisos bilaterales y multilaterales de la ayuda oficial al desarrollo y con los objetivos fijados en la Declaración del Milenio de Documentación Social 171

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las Naciones Unidas, especialmente abordando aquellos ámbitos en los que actualmente no se registra ningún progreso, y que garanticen un uso eficiente de la ayuda al desarrollo con el fin de garantizar la mejor rentabilidad y la coherencia de las políticas en materia de derechos humanos y desarrollo; recuerda que los países emergentes también pueden desempeñar un papel importante a través de su posible contribución a la ayuda pública al desarrollo; 13. Insta a la Comisión, al SEAE y a los Estados miembros a que elaboren respuestas a la crisis y una política de desarrollo a partir de un enfoque basado en los derechos humanos, tal como se establece en la Comunicación de la Comisión «Programa para el Cambio: el futuro de la política de desarrollo de la UE»(8), y en la Resolución del Parlamento sobre dicha Comunicación(9); 14. Destaca la importancia de la coherencia y la coordinación de políticas con el fin de alcanzar el objetivo de reducir la pobreza y aumentar la credibilidad y el impacto de la ayuda exterior de la UE; 15. Reitera que el apoyo presupuestario a los países socios y a todos los acuerdos comerciales debe ir condicionado al respeto de los derechos humanos y la democracia en los países socios; opina que los donantes y prestamistas deben, en particular, responder de forma coordinada a las denuncias de casos de fraude y corrupción y fomentar reformas en dichos países en pos de la transparencia y la buena gobernanza; insta a la UE y a los Estados miembros a que efectúen evaluaciones sistemáticas del riesgo respecto de la corrupción generalizada en los países socios, que puede obstaculizar los efectos deseados de los proyectos humanitarios y de desarrollo; 16. Pide a los países en desarrollo que formulen políticas económicas que promuevan el crecimiento y el desarrollo sostenibles, creen puestos de trabajo, coloquen los grupos sociales vulnerables a la vanguardia de las respuestas políticas, y basen el desarrollo en un sistema fiscal sano que elimine el fraude fiscal, lo cual es necesario para movilizar los recursos internos de una manera más eficiente y equitativa; 17. Anima a los inversores tanto extranjeros como nacionales a que urjan por que se establezcan políticas sólidas de responsabilidad social de las empresas en todos los países, poniendo el énfasis en el desarrollo sostenible y la buena gobernanza y haciendo claramente hincapié en los derechos humanos, el trabajo digno, las normas laborales, la libertad de asociación, la negociación colectiva y otras consideraciones de tipo social;

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18. Alienta a los países en desarrollo a utilizar las preferencias comerciales ofrecidas por la UE dentro del marco del Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG) con el fin de impulsar su economía, diversificar sus exportaciones y mejorar su competitividad; les recuerda su obligación, en el marco del GSP+, de ratificar y aplicar efectivamente los principales convenios internacionales sobre derechos humanos y laborales, protección del medio ambiente y buena gobernanza enumerados en este sistema;

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19. Pide a la UE que apoye y adopte el objetivo internacional de un acceso universal a la energía en 2030, ya que esto contribuirá a la capacitación económica y a prestaciones sociales para los más pobres y los más vulnerables de los países en desarrollo; 20. Celebra el establecimiento de un mecanismo de ejecución específico para supervisar la aplicación de las cláusulas de derechos humanos en los acuerdos bilaterales y regionales de la UE denominados de «nueva generación»; acoge con satisfacción los esfuerzos destinados a mejorar el análisis de la situación de los derechos humanos en terceros países cuando se inician o se concluyen acuerdos comerciales o de inversión; observa con preocupación que las actuales disposiciones relativas a la supervisión de los derechos humanos presentes en los acuerdos pertinentes no están definidas de forma clara ni son lo suficientemente ambiciosas; insta a la UE a adoptar una posición de principio inquebrantable, insistiendo en que sus países socios cumplan las cláusulas relativas a los derechos humanos fundamentales recogidas en los acuerdos internacionales; 21. Acoge con satisfacción la reorientación de las ayudas de la UE hacia los países menos adelantados, instando a los países de ingresos medios a comprometer una proporción cada vez mayor de sus ingresos fiscales en los planes de protección social y en el respeto de los derechos humanos de los más pobres y los más vulnerables; 22. Pide a la comunidad internacional que preste asistencia adecuada a los gobiernos del África subsahariana, con el fin de evitar que la crisis financiera agrave la crisis humanitaria en algunos países de la región; 23. Pide a los gobiernos que respeten sus obligaciones para con los ciudadanos en cuanto a la buena administración de los recursos naturales; 24. Insta a los gobiernos a que adopten todas las medidas necesarias para reducir los extremos en la desigualdad de ingresos y a que arbitren las condiciones que permitan a las personas que viven actualmente en una Documentación Social 171

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situación de pobreza extrema realizar plenamente su potencial y vivir con dignidad; 25. Insta a los gobiernos de los países en desarrollo a que elaboren planes de protección social, ya que estos son esenciales para proteger a los más vulnerables y crear una resistencia frente a las crisis económicas y ambientales, y han demostrado ser una inversión en la sociedad y no un coste, como lo demuestran los programas de bienestar social, tales como bolsa familia de Brasil o los programas de obras públicas dependientes de la demanda como el Plan nacional de garantía del empleo rural de la India (NREGS); subraya que el éxito de estos programas de transferencia de efectivo depende en gran medida de condiciones como la inscripción en la escuela y la asistencia a la misma, así como de los aspectos sanitarios, en particular la vacunación de los niños; 26. Acoge con satisfacción la iniciativa conjunta de Olivier de Schutter, Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a la alimentación, y Magdalena Sepúlveda Carmona, Relatora Especial sobre la pobreza extrema y los derechos humanos, destinada a consolidar los sistemas de protección social de los países en desarrollo a través de un fondo mundial para la protección social, a través del cual puede transponerse la solidaridad internacional en beneficio de los países menos desarrollados; pide a la Comisión que preste apoyo a estos programas; 27. Considera que la inversión en agricultura sostenible en los países en desarrollo es un acelerador importante de la lucha contra la inseguridad alimentaria y del impulso del crecimiento global; insta a los gobiernos a apoyar inversiones responsables del sector privado y a los pequeños productores de alimentos, especialmente las mujeres y las cooperativas agrícolas, que son los más eficaces en la reducción de la pobreza extrema aumentando los beneficios de los trabajadores; subraya la importancia de las inversiones en infraestructuras rurales, que reducen los costes de transacción y permiten a los agricultores llegar a los mercados y generar mayores ingresos; 28. Pide a los gobiernos que impidan que los especuladores financieros nacionales e internacionales que invierten en la tierra generen repercusiones negativas para los pequeños agricultores y los productores locales causando desplazamientos, problemas medioambientales e inseguridad alimentaria y de ingresos; recuerda en este sentido que las garantías de empleo y alimentación constituyen condiciones básicas para el respeto de los derechos humanos, la democratización y cualquier otro compromiso político;

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29. Recuerda a los gobiernos y al sector privado que respeten la propiedad de la tierra informal y tradicional, así como los derechos de uso de la misma; destaca que los grupos vulnerables, como los pueblos indígenas, son los que más necesitan protección, ya que a menudo la tierra es el único recurso del que pueden obtener su sustento;

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30. Insta a los gobiernos a no cortar o limitar las subvenciones a los alimentos, ya que estas subvenciones pueden limitar la prevalencia del hambre y mejorar la nutrición en los hogares receptores; 31. Solicita una mayor transparencia en los mercados de productos a fin de evitar la volatilidad de los precios de las materias primas agrícolas debida a la especulación excesiva y destaca la necesidad de una mayor atención y una mejora de la cooperación a escala internacional a este respecto; 32. Recuerda a los gobiernos que las políticas de empleo juvenil deben centrarse no sólo en la creación de empleo, sino también en asegurar un nivel de ingresos y unas condiciones de trabajo apropiadas para garantizar un nivel de vida adecuado; 33. Manifiesta su apoyo a la introducción universal de un impuesto sobre las transacciones financieras, que puede ser un mecanismo de financiación innovador para el desarrollo que contribuya en última instancia a la realización universal de los derechos económicos y sociales; alienta a todos los Estados Miembros a que apoyen la propuesta del presupuesto de la UE de un impuesto sobre transacciones financieras; 34. Destaca que la lucha contra los flujos financieros ilícitos, los paraísos fiscales y la especulación con materias primas es una medida necesaria para lograr el respeto de los derechos humanos, especialmente en los países con rentas bajas; 35. Considera que los países en desarrollo deben establecer sistemas de financiación innovadores para las políticas económicas; alienta a los países a crear mecanismos financieros relacionados con sus propios recursos; 36. Insta a las empresas a mejorar su competitividad en los países en desarrollo, lo que permitiría reducir el desempleo y promover las políticas destinadas a fomentar el empleo; 37. Considera de suma importancia el fortalecimiento de las políticas de desarrollo y formación de capacidades, incluida la educación no formal y las prácticas profesionales y capacitación en el puesto de trabajo, Documentación Social 171

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que proporcionan apoyo a una transición exitosa de la escuela al mercado de trabajo; 38. Hace hincapié en que los acontecimientos relacionados con la Primavera Árabe han puesto de relieve una serie de lagunas en las políticas de la UE dirigidas a esta región, incluida la situación de los jóvenes, que se enfrentan a un desempleo masivo y carecen de perspectivas en su país; insta a la UE a abordar mejor el impacto de la crisis financiera en terceros países, teniendo debidamente en cuenta también los informes de las organizaciones de la sociedad civil; 39. Insta tanto a los gobiernos de los países con altas tasas de trabajo infantil como a los donantes internacionales a que promuevan medidas preventivas, tales como la ampliación del acceso a la escuela, la mejora de la calidad de la educación y la reducción de los costes escolares, con el fin de reducir los índices de pobreza y fomentar el crecimiento económico; 40. Insta a los gobiernos a que elaboren programas educativos de segunda oportunidad para quienes no han asistido a la escuela primaria con el fin de dotarlos de conocimientos lingüísticos y numéricos y de capacidades para ganarse la vida que les ayuden a salir de la pobreza; 41. Insta a los gobiernos a que intensifiquen las medidas de apoyo a la protección de la infancia, incluidas medidas para hacer frente a la violencia contra los niños y para promover la sensibilización de los funcionarios públicos sobre la violencia contra los niños; 42. Recuerda que todas las políticas de recuperación necesitarán contar con un fuerte componente de género; pide que se apliquen, con carácter de urgencia, políticas y prácticas que aseguren la entrada de un mayor número de mujeres en el mercado laboral en puestos de trabajo que ofrezcan condiciones de trabajo y una protección social dignas; pide inversiones públicas en los servicios de atención para reducir el trabajo doméstico y de cuidado de personas no remunerado de las mujeres; insiste en que las políticas de mercado de trabajo deben abordar la falta de tiempo de los padres para el cuidado y la crianza; 43. Subraya que las mujeres deben estar más involucradas en el diálogo social y en los procesos de toma de decisiones; reitera el hecho de que la educación de niñas y mujeres así como la participación de las mujeres son fundamentales; 44. Insta a los gobiernos a que aborden cuestiones fundamentales en materia de derechos humanos a las que se enfrentan las personas mayores,

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especialmente en tiempos de recesión económica, como el desempleo de larga duración, la discriminación en el empleo por razones de edad, la inseguridad de los ingresos y la imposibilidad de tener acceso a la atención sanitaria; pide a los gobiernos que pongan en marcha nuevos mecanismos innovadores para la participación flexible de la población activa, como la posibilidad de que las personas de edad obtengan pensiones sociales mientras trabajan a tiempo parcial, los programas de reciclaje laboral o las medidas fiscales destinadas a estimular el empleo en las personas de mayor edad;

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45. Pide que los costes de transacción de remesas transferidas por los inmigrantes se reduzcan y permitan a los inmigrantes la apertura de cuentas bancarias en los países de acogida; 46. Pide a los gobiernos que garanticen que la lucha contra la trata de seres humanos sigue siendo una prioridad en los momentos de crisis económica y financiera; insta a los gobiernos a que apliquen plenamente la legislación para enjuiciar a los traficantes y contrabandistas, ampliar el apoyo y la asistencia jurídica a las víctimas de la trata de personas, e intensificar la cooperación internacional; 47. Acoge con satisfacción los debates en el seno del Grupo de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre el Programa para el Desarrollo después de 2015, con la participación del Comisario Europeo de Desarrollo; considera que el marco post-2015 debe dar prioridad a la aplicación universal de los derechos humanos, tener en cuenta el impacto de la crisis financiera y económica, especialmente en los más pobres y los más vulnerables, y mantener los compromisos con los objetivos de reducción de la pobreza; insta a todas las partes implicadas a que consideren la posibilidad de establecer objetivos e indicadores cuantificables, así como indicadores cualitativos y basados en los resultados; 48. Hace hincapié en la necesidad de más investigación y análisis sobre el impacto de la crisis financiera y económica en varias regiones, incluso en la UE y en sus relaciones con terceros países, y en la necesidad de mejorar el seguimiento de las señales tempranas de crisis mundiales y regionales; subraya que los datos desagregados deberían revestir mayor importancia en la investigación y la planificación política con el fin de aprehender y abordar mejor los problemas de los miembros más pobres y vulnerables de la sociedad; pide a la Comisión y a los Estados miembros que proporcionen apoyo financiero al laboratorio de innovación «Global Pulse» de las Naciones Unidas, impulsado por el Secretario General de las Naciones Unidas en 2009, con el objetivo de Documentación Social 171

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recopilar y analizar los datos necesarios para una mejor comprensión del impacto de la crisis financiera y económica en los sectores vulnerables de la población y aportar respuestas políticas adecuadas; 49. Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución al Consejo, a la Comisión, al Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), al Representante Especial de la UE para los derechos humanos, a los Gobiernos y los Parlamentos de los Estados miembros y a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.

OPINIÓN DE LA COMISIÓN DE DESARROLLO (23.1.2013) Para la Comisión de Asuntos Exteriores sobre el impacto de la crisis financiera y económica en los derechos humanos (Ponente de opinión: Keith Taylor):

Sugerencias La Comisión de Desarrollo pide a la Comisión de Asuntos Exteriores, competente para el fondo, que incorpore las siguientes sugerencias en su propuesta de resolución: 1. Destaca que la crisis económica y financiera supone una amenaza para los derechos humanos en su conjunto, incluidos los derechos civiles y políticos; destaca en particular que la crisis económica y financiera ha tenido efectos negativos en el acceso a la alimentación, la sanidad y la educación de los grupos más vulnerables de la sociedad, tanto en zonas urbanas como rurales, y que ha provocado un aumento drástico de los niveles de pobreza en todo el mundo; recuerda que los gobiernos tienen el cometido de garantizar el respeto de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) y de proporcionar protección contra los abusos de, por ejemplo, actores empresariales y privados, mediante la aplicación de los principios rectores de las Naciones Unidas sobre las empresas y los derechos humanos, así como de investigar los delitos financieros cometidos por estos actores; del mismo modo, destaca la responsabilidad de la UE de proponer acuerdos de asociación que contribuyan al desarrollo sostenible del país anfitrión y a generar empleo con unas garantías sociales mínimas; 2. Observa que la crisis financiera se ha extendido por todo el mundo por distintas vías de transmisión y ha interactuado con otras crisis (como la crisis de alimentos y del petróleo) a distintas velocidades e intensidades; observa con preocupación que, debido a la crisis, el Banco Mundial 220

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3. Observa con preocupación que, según las estimaciones del Banco Mundial y del FMI, ha disminuido el ritmo de reducción de la pobreza en el África subsahariana y que en 2009 murieron en esta zona de África entre 30 000 y 50 000 niños más como consecuencia de la crisis financiera mundial;

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y las Naciones Unidas calculan que entre 55 y 103 millones más de personas se ven obligadas a vivir en la pobreza, lo que pone en peligro el logro de nuevos avances en el respeto de los derechos humanos;

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4. Observa con preocupación que, como consecuencia de la crisis, se han deteriorado los derechos de la mujer al haber aumentado, por ejemplo, el trabajo no remunerado y la violencia; reafirma, por consiguiente, que el desarrollo de los servicios públicos y la existencia de sistemas eficaces de protección social son esenciales para garantizar el respeto de los derechos económicos y sociales de las mujeres; 5. Recuerda que el principio de no discriminación exige, especialmente en un contexto de crisis, medidas correctoras positivas para hacer frente al impacto desproporcionado sobre las mujeres, los pueblos indígenas y otros sectores de la población sistemáticamente desfavorecidos, garantizando al mismo tiempo que esas medidas de lucha contra la crisis beneficien especialmente a las comunidades más desfavorecidas y vulnerables; 6. Subraya que las inversiones realizadas en el ámbito social han permitido proteger mejor a la población pobre ante la crisis y aumentar la resistencia de los pobres frente a las sacudidas económicas asimismo, pone de relieve que, pese a la crisis, algunos países en desarrollo registran una tasa de crecimiento de alrededor del 4 %; hace hincapié en que los países con sistemas tributarios nacionales eficaces reducen su vulnerabilidad ante pérdidas repentinas de los impuestos sobre las ventas o de flujos de capital extranjero; insta, por lo tanto, a la UE a ayudar a los países en desarrollo a implantar sistemas tributarios progresivos y eficaces para mitigar el impacto de la crisis sobre los ingresos públicos, con el objeto de contribuir a garantizar los fondos necesarios para los programas de protección social y de asegurar una redistribución equitativa de los recursos existentes; insiste en que la UE no debe transigir en cuanto a la condicionalidad y la eficacia de su ayuda al desarrollo, en especial en los países donde la corrupción agrava aún más los efectos de la crisis y exacerba la vulneración de los derechos humanos; Documentación Social 171

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7. Destaca que, mientras que los ciudadanos de los países desarrollados sienten el impacto de la crisis económica y financiera, el peso de la crisis ha recaído sobre todo en las espaldas de los ciudadanos del mundo en desarrollo, que carecen prácticamente de redes protección; solicita una mayor participación de la UE que contribuya a mitigar estos efectos en los países en desarrollo; 8. Observa con preocupación que los derechos civiles y políticos están en peligro como consecuencia de la brutal represión de las protestas sociales en muchos países de todo el mundo; destaca que se ha de respetar el derecho a la información y el derecho a participar en las decisiones políticas de los gobiernos sobre las medidas de lucha contra la crisis; 9. Condena que, mientras que la comunidad internacional reconoce la indivisibilidad y la igual importancia de todos los derechos humanos, los derechos económicos, sociales y culturales siguen siendo difíciles de hacer cumplir en la práctica; considera que debería hacerse un uso completo del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ICESCR) que tenga en cuenta las quejas individuales de supuestas vulneraciones de los derechos económicos, sociales y culturales; 10. Hace hincapié en que las tensiones sociales han generado una discriminación y una xenofobia crecientes con respecto a las minorías y los trabajadores migrantes, que pertenecen a los grupos más vulnerables afectados por la crisis y cuyas necesidades deben tenerse en cuenta en la respuesta a la crisis; 11. Reafirma que, mientras que la crisis económica mundial supone una seria amenaza para el cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales, no hay justificación alguna para que los Estados, independientemente de su nivel de ingresos, dejen de cumplir su obligación de respetar los derechos humanos fundamentales; destaca que los gobiernos tienen, en toda circunstancia, la obligación de garantizar unos «niveles mínimos esenciales» de derechos sociales y económicos necesarios para vivir dignamente; 12. Destaca que la igualdad entre hombres y mujeres es un instrumento para luchar contra la pobreza de las mujeres, dado que tiene un impacto positivo en la productividad y en el desarrollo de sociedades viables y conduce a un aumento de la participación de las mujeres en el mercado laboral, lo que a su vez conlleva múltiples beneficios sociales, económicos y ecológicos;

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13. Enfatiza que el disfrute de los derechos sociales y económicos depende, entre otros, de la capacidad del Estado para regular el mercado financiero y de distribuir los recursos de manera equitativa mediante, por ejemplo, un sistema tributario eficaz, transparente y progresivo;

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14. Destaca que la respuesta de los gobiernos a la crisis debe ser no solo económica sino también social; considera que, con el fin de apoyar los esfuerzos de los países en desarrollo, los subsiguientes acuerdos de asociación deben poner mayor énfasis en el fomento de una mejor gobernanza; 15. Lamenta que en los períodos de crisis se vulneren gravemente los derechos de las mujeres y de las minorías, e insiste en que precisamente en estos períodos se presta mayor atención a la lucha contra la discriminación por razón de sexo, religión o convicciones, raza u origen étnico, edad, discapacidad, orientación sexual e identidad sexual; 16. Destaca que la lucha contra los flujos financieros ilícitos, los paraísos fiscales y la especulación con materias primas es una medida necesaria para lograr el respeto de los derechos humanos, especialmente en los países con rentas bajas; 17. Subraya que la crisis financiera y económica también está afectando de forma desproporcionada a los derechos de grupos específicos de personas, en particular las más pobres y marginadas; 18. Destaca que, si bien aún ha de evaluarse plenamente el impacto de la crisis sobre los derechos civiles y políticos, es indiscutible que la crisis ha exacerbado los desórdenes sociales, lo que en ocasiones ha llevado a una represión violenta y ha hecho proliferar las vulneraciones de derechos básicos como la libertad de expresión y el derecho a la información; 19. Recuerda que los valores fundamentales de la libertad, la dignidad humana, la justicia social y la no discriminación son esenciales para el desarrollo económico y social sostenible; subraya, en particular, la universalidad de la Agenda de la OIT sobre el trabajo digno como principio fundamental para garantizar una globalización justa; apela a la UE para que apoye una respuesta a la crisis basada en los derechos humanos y contribuya al establecimiento de unos niveles mínimos de protección social en los países en desarrollo, a la par que respete sus enfoques individuales con respecto a la aplicación; 20. Recuerda que el respeto de los derechos humanos implica, entre otros aspectos, una protección social mínima universal con un salario mínimo Documentación Social 171

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y la plena aplicación de las normas laborales internacionales como salvaguardia contra la pobreza extrema; 21. Observa que alrededor de 5.100 millones de personas, es decir, el 75% de la población mundial, no tienen una cobertura social adecuada, que 2.600 millones de personas no tienen acceso a unas instalaciones de saneamiento apropiadas, que 884 millones de personas carecen de acceso a fuentes adecuadas de agua potable, que 873 millones de personas padecen hambre crónica, que casi 9 millones de niños menores de cinco años mueren cada año de enfermedades en su mayor parte evitables y que 100 millones de personas pasan a vivir por debajo del umbral de la pobreza cuando se ven obligadas a pagar su asistencia sanitaria; 22. Señala que los países subsaharianos son especialmente vulnerables a los impactos externos debido a la limitada diversificación de sus economías y exportaciones y a la predominancia de los productos primarios; destaca, asimismo, que los flujos financieros ilícitos suponen un importante reto para el desarrollo de África y obstaculizan el respeto de los derechos humanos; alienta a los países africanos a que lleven a cabo auditorías sistemáticas de la deuda nacional; insta una vez más a la UE a que haga de la lucha contra los paraísos fiscales y la corrupción una de sus prioridades esenciales y a que anime enérgicamente a las instituciones financieras y de desarrollo internacionales a hacer lo mismo; 23. Insta a la Comisión y a los Estados miembros a velar por que se protejan realmente los derechos humanos en el ámbito de competencias que les otorga cualquier acuerdo comercial y de inversión que se haya celebrado o revisado mediante cláusulas sobre derechos humanos vinculantes y no negociables; subraya, por consiguiente, que los Estados miembros, movidos por el deseo de garantizar el acceso a los mercados de exportación o de atraer a inversores, no deben dejarse presionar para celebrar acuerdos que dificulten su capacidad para respetar sus compromisos en materia de derechos humanos; insiste en que la Comisión lleve a cabo evaluaciones sistemáticas del impacto de los acuerdos comerciales y de inversión sobre los derechos humanos para contribuir a garantizar la aplicación efectiva de los derechos humanos; 24. Observa con preocupación que la crisis económica mundial está poniendo en peligro el gasto oficial para el desarrollo de los Estados miembros de la UE; recuerda que los que están pagando los costes de la crisis económica mundial de forma desproporcionada son los países pobres, mientras que esta se originó en los países más ricos; insta, por

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lo tanto, a la UE y a sus Estados miembros a conservar y a cumplir con los compromisos bilaterales y multilaterales de la ayuda oficial al desarrollo y con los objetivos fijados, por ejemplo, en la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas, y recuerda que los países emergentes también pueden desempeñar un papel importante a través de su posible contribución a la ayuda pública al desarrollo;

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25. Reitera que las decisiones que competen a las instituciones internacionales, tales como el FMI, el Banco Mundial o la OMC, deben ser compatibles con todo el abanico de obligaciones en materia de derechos humanos consagrado en los tratados internacionales sobre derechos humanos.

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Reseñas biblográficas

1 La lucha por la justicia. Selección de textos de Ignacio Ellacuría (1969-1989).

Eduardo Ibáñez Ruiz del Portal.................................................................................

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2 El empleo de las personas vulnerables: una

inversión social rentable. Evaluación de impacto del programa operativo plurirregional lucha contra la discriminación. Rafael del Río Sendino, Miguel Carballeda Piñeiro, Juan Manuel Suárez del Toro y Pedro Puente Fernández

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3 El estado de la inseguridad alimentaria en

el mundo 2013. Las múltiples dimensiones de la seguridad alimentaria. Organización de las Naciones Unidas para la alimentación y la agricultura ..............................................................................................................................

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Reseñas bibliográficas

LA LUCHA POR LA JUSTICIA. SELECCIÓN DE TEXTOS DE IGNACIO ELLACURÍA (1969-1989) JUAN ANTONIO SENENT (ED.) Bilbao: Deusto, 2012.

A punto de conmemorarse los 25 años del asesinato de Ignacio Ellacuría y sus compañeros jesuitas y colaboradoras, tenemos la oportunidad de conocer mejor las aportaciones de éste al campo de la filosofía social a través de los cuarenta textos seleccionados por Juan Antonio Senent. El editor de esta obra trabaja desde hace años la obra de Ignacio Ellacuría en relación con las aportaciones de su pensamiento a la teoría crítica de los derechos humanos y la propia teoría crítica del derecho. En esta obra, Senent nos presenta una recopilación de textos de Ellacuría de diversa índole, puesto que son escritos que podrían categorizarse en distintos registros: algunos de ellos son textos periodísticos, otros de carácter filosófico o teológico, publicaciones de revistas científicas, y otros que responden a cursos universitarios, pero todos ellos confluyen en un interés común, el compromiso de toda esta producción con la justicia. En total son cuarenta textos en los que se muestran al Ellacuría activista, intelectual universitario, filósofo Documentación Social 171

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Reseñas bibliográficas

Reseñas bibliográficas

y teólogo. Se presentan, además, en esta edición hasta diez textos que no han sido publicados hasta ahora. El editor es consciente de que su obra sobre la materia es mucho más extensa y necesitaría de una mayor extensión, pero en este volumen se ha tratado de ofrecer una cierta panorámica sobre los diversos ámbitos en los que el autor ha desarrollado su pensamiento en torno a la justicia. A su vez se han ofrecido escritos en los que el pensamiento de Ellacuría ya goza de una madurez intelectual y de una consolidada estrategia metodológica, todos ellos publicados entre 1969 y 1989. Tras la presentación de la propia edición, el editor nos ofrece una introducción necesaria al pensamiento ético y jurídico ellacuriano, que está fuertemente influenciado por su maestro Xavier Zubiri. Sobre el trabajo de Zubiri, Ellacuría realizará un análisis de la praxis humana como base epistemológica de su teoría normativa, donde los procesos normativos no se toman aisladamente en el momento de la institucionalidad del sistema jurídico vigente, sino dinámicamente en el conjunto del proceso ético-social de institucionalización y transformación del derecho en el contexto de la realidad social y natural. La complejidad del fenómeno jurídico para Ellacuría habrá de abordarse en tres momentos vinculados entre sí: el problema epistemológico (lo verdadero y lo falso), el problema ético (lo justo y lo injusto) y el problema práxico o político (ajuste o desajuste). Entre los tres momentos existe una unidad estructural de modo que cuando no se alcanza alguna de ellas o no se dan se adquiere otra configuración, dicho de otro modo, por ejemplo, un derecho no será un derecho humano cuando pierde la vocación de universalidad y se limita a ser derecho de grupo que se construye sobre la exclusión de otros, convirtiéndose así en privilegio. Los escritos reproducidos en la obra se estructuran en cuatro partes. En la primera parte, Horizonte crítico, ético y teológico de la justicia, se encuentran escritos donde se analizan el porqué de su quehacer filosófico y se expone el fundamento ético, político y teológico de su análisis de la normatividad. La segunda parte, La situación de los derechos humanos desde El Salvador, recoge los escritos de Ignacio Ellacuría, muchos de ellos periodísticos, en los que Ellacuría despliega su capacidad de análisis sobre el conflicto político y social, principalmente de El Salvador y Centroamérica, pero también sobre la situación política mundial. En la tercera parte, Estudios sobre la problemática de los derechos humanos, es donde más desarrolla sus estudios sobre derechos humanos aplicando su metodología de historización de los conceptos, el marco teórico, ya se ha desarrollado en la primera parte, pero es en ésta en la que se realizan diversos análisis en profundidad del propio fenómeno de los derechos humanos en Centroamérica, destacando Senent la importancia de su programa de derechos humanos elaborado en 1989. Por último, en la cuarta parte, La construcción de un futuro distinto para la humanidad, se expone, a través

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Reseñas bibliográficas

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de los cuatro escritos que componen este último capítulo, la exigencia de la construcción de un nuevo rumbo histórico para la humanidad. Para Ellacuría emerge con fuerza, desde el análisis de la crisis civilizatoria, algo claro y permanente: la necesidad de la construcción de un futuro distinto para la humanidad. «No todo es negativo en el mundo actual… Pero, concedido esto, hay que decir inmediatamente que este mundo dominante lleva en su propio dinamismo intrínseco una enorme potencia de dominación, de opresión, y en definitiva de muerte». Por tanto, surge la necesidad de plantear, animado desde el profetismo utópico cristiano y frente a la civilización dominante configurada en torno a la riqueza, una civilización de la pobreza, que no reivindica una vida miserable para todos, sino precisamente plantea lo contrario de la primera, la satisfacción segura y permanente de las necesidades básicas de todas las personas, y logrado esto, hacer del desarrollo libre de las personas y de los pueblos la fuerza motriz principal y la utopía liberadora del presente. Probablemente esta obra vaya a dar lugar a posteriores trabajos fruto del avance en la organización del Archivo Ellacuría del que todas las personas interesadas en su pensamiento podremos beneficiarnos. No cabe duda, por otro lado, que el pensamiento ético y social de Ignacio Ellacuría presenta hoy una gran actualidad, ya que muchos de sus análisis, y fundamentalmente su propia metodología, siguen vigentes para el análisis de la praxis social y política actual. Es, además, una buena herramienta a la que acudir, para contar con textos sistematizados que exponen de manera ordenada y accesible un pensamiento complejo que se ofrece para seguir generando procesos de análisis sobre la justicia en nuestro contexto político y social actual. EDUARDO IBÁÑEZ RUIZ DEL PORTAL

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EL EMPLEO DE LAS PERSONAS VULNERABLES: UNA INVERSIÓN SOCIAL RENTABLE. EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA OPERATIVO PLURIRREGIONAL LUCHA CONTRA LA DISCRIMINACIÓN(1) GREGORIO RODRÍGUEZ CABRERO (DIR) Madrid: POLCD, 2013.

El estudio que da lugar a esta publicación ha sido realizado en el marco del Programa Operativo de Lucha contra la Discriminación 2007-2013 cofinanciado por el Fondo Social Europeo. El Programa Operativo Plurirregional Lucha contra la Discriminación, es uno de los veintidós programas del Fondo Social Europeo en España, en el período 2007-2013. El Programa está gestionado por diez entidades públicas y privadas. A los efectos de la presente publicación y con el objeto de facilitar la comprensión, siempre que nombremos «POLCD» o «PO», nos estaremos refiriendo a las acciones gestionadas en dicho Programa, por las cuatro entidades promotoras del presente estudio. Desde el año 2000, en el que se inició el Programa Operativo Lucha Contra la Discriminación FSE, las cuatro entidades sin ánimo de lucro, que gestionamos una parte del mismo, venimos colaborando convencidas de que el intercambio mutuo no sólo contribuye a la mejora de la gestión, sino que repercute en beneficio de las personas destinatarias. Esta colaboración se ha hecho cada vez más fluida e intensa, de modo que se traduce en acciones formativas, organización de eventos, intercambio de herramientas y encuentros permanentes. Después de trece años de funcionamiento del Programa, y con unos sistemas de gestión consolidados, hemos decidido dar un paso más sometiendo al mismo a una evaluación de impacto. En el año 2010, publicamos los resultados acumulados por las cuatro entidades en los siguientes términos: total de personas atendidas, 350.719; total de personas que recibieron orientación, 307.417; total de personas formadas, 122.626; total de empleos conseguidos, 136.298; y total de empresas creadas, 737. En los últimos años, caracterizados por la escasez de medios económicos, nos hemos preocupado especialmente por el uso adecuado de los recursos. (1)

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Se puede descargar la versión completa del estudio en: http://www.caritas.es/qhacemos_programas_info.aspx?Id=66

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Asimismo, hemos encargado esta evaluación externa, con el objetivo de medir tanto los retornos económicos del programa, la contribución al empleo y a la empleabilidad de grupos de población que padecen discriminación, o que se encuentran en situación de extrema exclusión, la contribución al fortalecimiento institucional y la creación de tejido social, en forma de cooperación entre el sector no lucrativo, el mundo empresarial y las Administraciones Públicas, como condición imprescindible para conseguir el acceso al empleo de las personas que tienen especiales dificultades, por sus características personales o por su condición social.

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Por esta razón, pretendíamos conocer si el PO, además de obtener resultados positivos, es una inversión rentable tanto desde la perspectiva económica como desde la perspectiva social.

Las entidades del Tercer Sector Social estamos firmemente convencidas, de que nuestra sociedad tiene que garantizar la igualdad de oportunidades a todas las personas y debe poner a su disposición, los recursos necesarios para su promoción individual. Además, este estudio nos demuestra que aquellos gastos sociales, orientados a apoyar a las personas en los momentos decisivos de su ciclo vital (especialmente los dirigidos a facilitarles una oportunidad de empleo), se convierten en la mejor inversión a corto plazo y en un ahorro de gasto futuro. Este programa, por tanto, no sólo resuelve necesidades de acceso al empleo, sino que los resultados del mismo devuelven a las arcas públicas el gasto efectuado, en términos de impuestos, además de dinamizar la economía, contribuyendo al consumo y generando actividad. Con ello se demuestra que las acciones del FSE son rentables y aportan valor añadido, especialmente cuando se centran en las personas más vulnerables. Nunca como ahora la lucha contra la discriminación, la promoción de la igualdad de oportunidades, la compensación de las desventajas y el apoyo a las personas en situación de máxima vulnerabilidad y exclusión, han sido tan necesarias. Las personas que en mejores circunstancias ya tenían dificultades para acceder a un empleo, hoy en día, dadas las altas tasas de desempleo, ven ese objetivo como una meta inalcanzable. Por eso las cuatro entidades, tal y como demuestran los datos del estudio, hemos intensificado nuestros servicios debido a la crisis, atendiendo a más personas en el marco del PO e incrementado las acciones formativas. Estos esfuerzos han dado resultados, pues como el estudio nos dice, no solamente estamos atendiendo y formando a más personas, sino que el ritmo de consecución de empleo sigue siendo alto, a pesar de las dificultades conocidas de sobra. Estos resultados demuestran que el modo de trabajar que tienen nuestras entidades, con itinerarios individualizados, con acompañamiento social, con Documentación Social 171

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implantación sobre el terreno, reforzando las alianzas con empresas y administraciones, usando herramientas y métodos de trabajo adaptados y orientados a resultados, es especialmente idóneo para estos momentos de crisis. Las cuatro entidades promotoras de este estudio, estamos convencidas de que el Tercer Sector es un agente productor de bienestar social, a la vez que es un socio imprescindible en las políticas de empleo y de inclusión social. Por eso, deseamos seguir dando respuestas innovadoras y adaptadas a las personas con más dificultades, en colaboración estrecha con las Administraciones y con el mundo empresarial, como condición imprescindible para alcanzar el resultado final de acompañarles y conducirles al acceso al empleo. Queremos agradecer al Gobierno la confianza que en su día puso en nuestras organizaciones para gestionar el Programa, y que hoy sigue manteniendo, así como a la Unidad Administradora del FSE, el apoyo que permanentemente nos presta. También a todas las Administraciones de distintos niveles, que siguen apoyando nuestro trabajo y que colaboran para aunar esfuerzos y conseguir partenaridos. Especialmente agradecemos la colaboración de las empresas: mientras nosotros les proveemos de los recursos humanos que necesitan, ellas colaboran a la vez que se sensibilizan por nuestras causas, ya que tienen la garantía de nuestro modo de trabajo riguroso y profesional. Agradecemos también el apoyo de otras muchas instituciones, que participan en las campañas y las distintas actuaciones del programa. Nuestro agradecimiento también va dirigido para el equipo de investigadores que ha realizado este estudio, de manera rigurosa y eficiente. Al Director, Gregorio Rodríguez Cabrero, gracias a su experiencia ha dirigido de modo tan acertado la investigación, coordinando un equipo procedente de tres Universidades, y a los profesores Simón Sosvilla Rivero, Carlos García Serrano, María Ángeles Davia Rodríguez y Vicente Marbán Gallego, por su dedicación intensa. Dejamos por fin constancia de nuestro deseo de seguir mejorando el programa en el futuro, aplicando las recomendaciones de este estudio, innovando permanentemente, intensificando la cooperación para conseguir mayores impactos, redoblando nuestros esfuerzos y en definitiva, orientándonos a la demanda de las personas a las que atendemos. Resumiendo con una frase, de uno de los usuarios entrevistados: «yo espero que se nos siga apoyando, es muy importante para dar formación a la gente, sobre todo a la juventud, para que sigamos teniendo esperanza y se nos dé una oportunidad». RAFAEL DEL RÍO SENDINO, MIGUEL CARBALLEDA PIÑEIRO, JUAN MANUEL SUÁREZ DEL TORO, PEDRO PUENTE FERNÁNDEZ

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EL ESTADO DE LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL MUNDO 2013. LAS MÚLTIPLES DIMENSIONES DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA(1) FAO, FIDA Y PMA Roma: FAO, 2013.

En El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo 2013 se presentan estimaciones actualizadas de la subalimentación y los progresos realizados respecto al logro de la meta fijada en el primer Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM 1) y el objetivo de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA) relativos al hambre. La evaluación más reciente muestra que se han hecho nuevos progresos en la consecución de la meta del ODM 1 para 2015, que sigue estando al alcance de las regiones en desarrollo en su conjunto, a pesar de que persisten notables diferencias entre las regiones y son precisos grandes esfuerzos adicionales de manera inmediata. El informe de 2013 trasciende la medición de la privación de alimentos, ya que en él se presenta un conjunto más amplio de indicadores que intentan reflejar el carácter multidimensional de la inseguridad alimentaria, los factores determinantes de ésta y sus efectos. Este conjunto de indicadores, compilado en relación con cada país, permite obtener una imagen más matizada de la situación por lo que hace a la seguridad alimentaria, así como orientar a los responsables de la formulación de políticas en la elaboración y aplicación de medidas claramente orientadas y eficaces que puedan contribuir a la erradicación del hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutrición. Sobre la base de ese conjunto de indicadores, en el informe también se examinan en más detalle las experiencias diversas de seis países; dicho examen proporciona una imagen mixta de avances y retrocesos. En conjunto, las experiencias de estos países demuestran la importancia de la protección social y las iniciativas dirigidas a mejorar la nutrición, de las políticas para incrementar la productividad agrícola y potenciar el desarrollo rural, de las fuentes diversas de ingresos y de un compromiso a largo plazo para incorporar de forma general la seguridad alimentaria y la nutrición en las políticas y los programas públicos. (1)

Se puede acceder a la publicación en http://www.fao.org/docrep/019/i3434s/i3434s00.htm

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Reseñas bibliográficas

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Mensajes principales ‡ 6HFDOFXODTXHGXUDQWHHOSHUtRGRKDEtDXQWRWDOGHPLOORQHV de personas —alrededor de una de cada ocho personas en el mundo— aquejadas de hambre crónica, es decir, que habitualmente no comen lo suficiente para llevar una vida activa. Esta cifra es inferior a los 868 millones registrados en el período 2010-12. El número total de personas subalimentadas ha disminuido en un 17% desde 1990-92. ‡ (Q ODV UHJLRQHV HQ GHVDUUROOR HQ FRQMXQWR VH KDQ UHDOL]DGR DYDQFHV significativos hacia la consecución de la meta del primer Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM 1) relativa al hambre. ‡ 6L OD WDVD GH GLVPLQXFLyQ DQXDO PHGLD UHJLVWUDGD GXUDQWH ORV ~OWLPRV 21 años se mantiene hasta 2015, la prevalencia de la subalimentación se situará en un nivel cercano a la meta. Para alcanzarla sería necesario realizar grandes esfuerzos adicionales de manera inmediata. ‡ (OFUHFLPLHQWRSXHGHSHUPLWLUDXPHQWDUORVLQJUHVRV\UHGXFLUHOKDPbre, pero un mayor crecimiento económico puede no llegar a todos. Además, puede que no desemboque tampoco en más y mejores puestos de trabajo para todos, a menos que las políticas se dirijan específicamente a los pobres, sobre todo los de las zonas rurales. En los países pobres, la reducción del hambre y de la pobreza se logrará únicamente si el crecimiento es no sólo sostenido, sino también ampliamente compartido. ‡ 3HVH D ORV SURJUHVRV JOREDOHV SHUVLVWHQ PDUFDGDV GLIHUHQFLDV HQWUH las regiones. El África subsahariana sigue siendo la región con mayor prevalencia de la subalimentación, con avances modestos en los últimos años. Asia occidental no muestra progresos, mientras que Asia meridional y el África del Norte muestran progresos lentos. En la mayoría de los países de Asia oriental y sudoriental, así como en América Latina, se han producido reducciones significativas tanto de la prevalencia de la subalimentación como del número estimado de personas subalimentadas. ‡ /D VHJXULGDG DOLPHQWDULD HV XQD FRQGLFLyQ FRPSOHMD 6XV GLPHQVLRQHV —disponibilidad, acceso, utilización y estabilidad— se entienden mejor si se presentan a través de un conjunto de indicadores. ‡ /D VXEDOLPHQWDFLyQ \ OD GHVQXWULFLyQ SXHGHQ FRH[LVWLU 6LQ HPEDUJR en algunos países las tasas de desnutrición, según indica la proporción de niños con retraso del crecimiento, son considerablemente más altas que la prevalencia de la subalimentación, según indica la insuficiencia

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Reseñas bibliográficas

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del suministro de energía alimentaria. En estos países, son cruciales intervenciones de fomento de la nutrición para mejorar los aspectos nutricionales de la seguridad alimentaria. Las mejoras exigen una serie de intervenciones de fomento de la seguridad alimentaria y de la nutrición en los ámbitos de la agricultura, la salud, la higiene, el abastecimiento de agua y la educación, con especial atención a las mujeres. ‡ /DV SROtWLFDV HQFDPLQDGDV D DXPHQWDU OD SURGXFWLYLGDG DJUtFROD \ OD disponibilidad de alimentos, especialmente cuando van dirigidas a los pequeños agricultores, pueden permitir reducir el hambre incluso allí donde la pobreza es generalizada. Cuando se combinan con medidas de protección social y de otro tipo que incrementan los ingresos de las familias pobres disponibles para la compra de alimentos, pueden tener un efecto incluso más positivo y estimular el desarrollo rural, mediante la creación de mercados florecientes y de oportunidades de empleo, haciendo posible un crecimiento económico equitativo. ‡ /DV UHPHVDV TXH KDQ DOFDQ]DGR XQ YROXPHQ D HVFDOD PXQGLDO WUHV veces superior a la asistencia social para el desarrollo, han tenido repercusiones significativas en la pobreza y la seguridad alimentaria. Este informe sugiere que las remesas pueden contribuir a reducir la pobreza y, por ende, a la reducción del hambre, a la mejora de las dietas y, si se establecen políticas adecuadas, al aumento de las inversiones en las explotaciones agrarias. ‡ 3DUDUHGXFLUHOKDPEUHHVFODYHXQFRPSURPLVRDODUJRSOD]RFRQODLQtegración de la seguridad alimentaria y de la nutrición en las políticas y programas públicos en general. Mantener la agricultura y la seguridad alimentaria en lugar destacado del programa de desarrollo, mediante reformas amplias y mejoras en el clima de inversión apoyadas por medidas de protección social sostenidas, es crucial para el logro de reducciones importantes de la pobreza y de la subalimentación. Las estimaciones más recientes de la FAO indican que el número de personas incapaces de satisfacer sus necesidades de energía alimentaria en todo el mundo se redujo desde 868 millones en el período 2010-12 hasta 842 millones —el 12% de la población mundial— en 2011-13. Por lo tanto, es probable que alrededor de una de cada ocho personas en el mundo haya padecido hambre crónica, es decir, que carecían de comida suficiente para llevar una vida activa y sana. La gran mayoría de estas personas —827 millones— vive en países en desarrollo, donde la prevalencia de la subalimentación se cifra actualmente en el 14,3% de la población. Documentación Social 171

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Reseñas bibliográficas

Reseñas bibliográficas

Mientras que el número estimado de personas subalimentadas ha seguido disminuyendo, el ritmo de los progresos parece insuficiente para alcanzar las metas internacionales de reducción del hambre en las regiones en desarrollo —la de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA) de 1996, o sea reducir a la mitad el número de personas hambrientas para el año 2015, y la del ODM1 de 2001, o sea reducir a la mitad la proporción de personas que padecen hambre en la población total para el mismo año—. La meta de la CMA es la más ambiciosa y parece estar fuera de nuestro alcance. La meta de los ODM en los países en desarrollo (12%) es sólo marginalmente inferior al 13% que se alcanzará en 2015 si las tendencias pasadas se mantienen, y todavía puede lograrse, siempre que se redoblen los esfuerzos para reducir el hambre por medio de una mejora de las redes de protección social y un aumento de la inversión en la agricultura, tanto para hacer frente a las necesidades inmediatas como para respaldar progresos a más largo plazo. Mientras que a escala mundial se ha producido una reducción global del número de personas subalimentadas entre 1990-92 y 2011-13, el ritmo diferente de los progresos en las distintas regiones ha llevado a cambios en la distribución de las personas subalimentadas en el mundo. La mayoría de las personas subalimentadas sigue concentrada en Asia meridional, seguida de cerca por África subsahariana y Asia oriental. La proporción regional ha descendido más en Asia oriental y Asia sudoriental. En cambio, la proporción ha aumentado en Asia meridional, en el África subsahariana y en Asia occidental y el África del Norte. África sigue siendo la región con mayor prevalencia de la subalimentación, pues se calcula que más de una de cada cinco personas están subalimentadas. Los niveles y las tendencias de la subalimentación dieren en el continente. Mientras que el África subsahariana tiene el nivel más alto de subalimentación, se ha registrado una cierta mejora en las últimas dos décadas, ya que la prevalencia de la subalimentación ha disminuido del 32,7% al 24,8%. África septentrional, por el contrario, se caracteriza por una prevalencia de la subalimentación mucho menor. En general, la región no lleva camino de lograr la meta relativa al hambre de los ODM, dados los escasos progresos realizados en ambas partes del continente. Tanto el número como la proporción de personas subalimentadas han disminuido de forma significativa en la mayoría de los países de Asia, en particular en Asia sudoriental, pero los avances en Asia meridional han sido más lentos, especialmente en lo que se reere al número de personas subalimentadas. La prevalencia de la subalimentación es menor en Asia occidental que en otras partes de la región, pero ha aumentado de forma constante desde

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Reseñas bibliográficas

La prevalencia de la subalimentación es una medida de la deficiencia de energía alimentaria y como indicador aislado no puede captar la complejidad y el carácter multidimensional de la seguridad alimentaria. En la edición de este año de El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo, por tanto, se presenta y analiza un conjunto de indicadores que describen las cuatro dimensiones de la seguridad alimentaria: disponibilidad de alimentos, acceso físico y económico a los mismos, utilización de los alimentos y estabilidad a lo largo del tiempo.

Reseñas bibliográficas

1990-92. Con una disminución de la prevalencia del 31,1% al 10,7%, los progresos más rápidos se han registrado en Asia sudoriental, seguida de Asia oriental. La región de Asia en su conjunto está cerca de alcanzar la meta relativa al hambre de los ODM. La meta ya se ha alcanzado en la región del Cáucaso y Asia central, Asia oriental y Asia sudoriental, mientras que casi se ha alcanzado en América Latina y el Caribe.

ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA

(Texto obtenido del Resumen de la publicación)

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normas Normas de presentación de originales

Tribuna Abierta es un espacio abierto a la publicación de artículos de los analistas e investigadores que así lo deseen. Se incluirán en cada número tres o cuatro de los artículos recibidos. Los artículos deberán estar referidos a los ejes temáticos de la revista. Los artículos deberán seguir las siguientes pautas: 1.º Todos los trabajos deberán ser inéditos y una vez presentados serán evaluados de forma anónima por dos expertos, miembros del Consejo Asesor de acuerdo con criterios de calidad científica y de oportunidad editorial. 2.º La extensión del contenido será máximo de 6.500 palabras (aproximadamente entre 16/17 páginas de treinta líneas, con interlineado 1,5, en letra Times New Roman 12p y 70 caracteres por línea), contando las posibles tablas, cuadros, gráficos y bibliografía. 3.º Se ha de hacer constar en una página aparte el título del artículo; el cargo, profesión o titulación que ha de aparecer junto al nombre del autor en la publicación; el sumario o índice del texto y un resumen del mismo, como máximo de 150 palabras, y su traducción al inglés (no siendo esta obligatoria). 4.º Las citas o notas irán a pie de página. Las referencias bibliográficas de los artículos seguirán la siguiente estructura: Libros: CARBONERO, M.A. (1997): Estrategias laborales de las familias en España. Madrid: CES. En caso de autores múltiples: primer autor, apellido/nombre; restantes autores: nombre/apellido. Si no son más de tres autores, hay que mencionarlos a todos; si son más de tres autores, hay que poner el primero y luego (et al.). AUBERT, A. et al. (2008): Aprendizaje dialógico en la Sociedad de la Información, Barcelona: Hipatia Editorial. Contribuciones: URIBARRI, I. (1982): «Cooperativas de vivienda», en: Primeras Jornadas de Cooperativas de Euskadi, Vitoria: Gobierno Vasco, pp. 129-137. Capítulos de libros: ASTELARRA, J. (1990): «Las mujeres y la política», en J. Astellarra (comp.), Participación política de las mujeres, Madrid: CIS-Siglo XXI. Artículos de revistas: NAREDO, J.M. (2000): «Ciudades y crisis de civilización», Documentación Social, abril-junio, nº 119, pp. 13-37. Referencias de Internet: AINSCOW, M. (2011): La inclusión no es acerca de grupos concretos de estudiantes, es reestructurar el sistema educativo (en línea). http://www.euskadinnova.net/es/ innovacion-social/entrevistas/inclusion-no-acerca-grupos-concretos-estudiantes-reestructurar-sistema-educativo/492.aspx, acceso 24 de noviembre de 2011. 5.º Los artículos deberán ser enviados en formato electrónico a la redacción de la revista ([email protected]. Teléfono 91 444 13 35). 6.º Una vez aceptados los artículos para su publicación la dirección de la revista se reserva el derecho de modificar el título y epígrafes de los mismos, de acuerdo con las normas de estilo de la revista. La aceptación de un trabajo para su publicación supone que los derechos de autor (en lo que se refiere a los derechos de explotación) quedan transferidos a la institución editora de la revista.

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N.º 144 La prostitución, una realidad compleja ............................................................................................................. 11,75 N.º 145 Re-pensar la intervención social ................................................................................................................................... 11,75 N.º 146 Responsabilidad Social de la Empresa .............................................................................................................. 11,75 N.º 147 Migraciones y desarrollo .......................................................................................................................................................... 11,75 N.º 148 La mediación: caja de herramientas ante el conflicto social ............................................. 12,20 N.º 149-150 50 Aniversario de Documentación Social: análisis, acción, desarrollo ... 16,00 N.º 151 Identidad y procesos de cambio ................................................................................................................................... 12,20

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N.º 152 Sociedad civil y nuevos movimientos sociales ..................................................................................... 12,20 N.º 153 Acciones para un futuro sostenible ......................................................................................................................... 12,70

Revista de estudios sociales y de sociología aplicada

N.º 154 Dilemas de la Política Social .............................................................................................................................................. 12,70 N.º 155 Crisis del medio rural: procesos sustentables y participativos .................................... 12,70

2013

N.º 156 Ciudadanía del consumo: hacia un consumo más responsable.................................... 12,80

Director: Sebastián Mora

N.º 157 Nueva estrategia Europea: ¿Hacia qué modelo social?............................................................... 12,80

Director Técnico: Francisco Lorenzo

N.º 158 Consecuencias económicas y sociales de la crisis mundial................................................. 12,80 N.º 159 Ciudadanía Universal y Democracia a Escala Humana............................................................. 13,10

Edición:  Cáritas Española. Editores

N.º 160 Voluntariado: presencia y transformación social................................................................................. 13,10

Embajadores, 162 28045 Madrid Tel. 914 441 000 – Fax 915 934 882 [email protected] www.caritas.es

N.º 161 Miedo, inseguridad y control social......................................................................................................................... 13,10 N.º 162 La discriminación étnica hacia la población inmigrante: un reto para la cohesión social.................................................................................................................................................................... 13,10 N.º 163 La educación formal y los procesos de inclusión social........................................................... 13,10

Suscripciones: Distribución:

N.º 164 Los valores culturales ¿factores de desarrollo humano?.......................................................... 13,10

 ervicio de Publicaciones S Embajadores, 162 28045 Madrid Tel. 914 455 300 – Fax 915 934 882 [email protected]

N.º 165 Los bienes comunes: cultura y práctica de lo común.................................................................... 13,10

En librerías Distrifer Libros Valle de Tobalina, 32, naves 5 y 6 Tel. 917 962 709 – Fax 917 962 677 28021 Madrid

N.º 166 De la coyuntura a la estructura: los efectos permanentes de la crisis................. 13,10 N.º 167 Vivir sencillamente para que otros, sencillamente, puedan vivir: Teorías...... 13,10 N.º 168 Vivir  sencillamente para que otros, sencillamente, puedan vivir: Propuestas y experiencias................................................................................................................................................................................................ 13,10

Condiciones de suscripción y ventas:

N.º 169 Transformaciones del mercado laboral en el tercer milenio.............................................. 13,10

Precio de un número: 13,10 euros (América: 13,10 euros más gastos de envío)

N.º 170 Reflexiones para una agenda política: debates estructurales y desigualdad social........................................................................................................................................................................................................................... 13,10

Suscripción a cuatro números: España: 32,00 euros Europa: 43,00 euros América: 72,50 dólares

Próximo título N.º 172 La agenda internacional del desarrollo tras el año 2015............................................................... 13,10

(IVA incluido)

171 La necesidad de trazar una senda que no nos deje en la cuneta de lo irreversible, nos ha llevado a preparar dos números que, bajo el epígrafe de “Reflexiones para una agenda política:”, ofrecen un contenido diferente. El anterior estuvo más enfocado a un marco exploratorio sobre la estructura y el contexto, y este que el lector tiene en sus manos ofrece propuestas políticas más concretas.

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Existen motivos para la esperanza, para construir una sociedad que se asiente sobre otros valores o principios, con experiencias que ya han demostrado su viabilidad, pero en el campo de las propuestas políticas, exige una voluntad audaz para hacerse cargo del compromiso concreto. Es un momento adecuado para construir una nueva propuesta, para recuperar la confianza perdida y apostar por la persona y el reconocimiento de su dignidad. Este es el espíritu que anima las contribuciones de este monográfico de Documentación Social dedicado a propuesta concretas en política social, porque las políticas sociales son reflejo de la sociedad, de su desarrollo centrado en las personas, o de su rendición a lo económico.

2013

Reflexiones para una agenda política: algunas propuestas Reflexiones para una agenda política: algunas propuestas

Monografía La utopía de un gobierno de la humanidad. Daniel Innerarity

Construyendo una agenda en políticas sociales. Fernando Fantova

La justiciabilidad de los derechos económico-sociales en Europa. Paula García Pedraza

Dime qué sanidad tienes, y te diré qué sociedad quieres. Pedro Fuentes Rey

La participación de las familias en la escuela: una cuestión pendiente. Jordi Garreta Bochaca

Grandes áreas urbanas: conflictos postindustriales y retos políticos. Juan José Villalón Ogáyar

Tribuna Abierta Crisis económica y pobreza en Canarias. Vanessa del Pino González García, C. Delia Dávila Quintana y Santiago Rodríguez Feijoó

La integración conceptual de derechos humanos y desarrollo en el debate universalidad-especificidad de los derechos.

ISSN 0417-8106

Ignacio Aymerich Ojea

Derechos humanos, desarrollo humano y ciudadanía universal. Referencias éticas. Xabier Etxeberria