Documento 5/2016 Red Localis

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Redimensionamiento de la planta local: Retos frente al minifundismo de Galicia.

Autores Alejandro de Diego Gómez Alberto Vaquero García

www.redlocalis.com

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Rede Local de Administración Pública

A Red Localis, Rede Local de Administración Pública, é unha rede sobre o municipalismo galego, da que forman parte profesores e investigadores das tres universidades galegas e profesionais do mundo local en Galicia. A Red Localis busca convertirse nun foro de reflexión sobre a xestión do municipalismo galego. A Red Localis conta co apoio loxístico e material do grupo de investigación GEN (Governance and Economics research Network) da Universidade de Vigo.

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ÍNDICE Introducción 1. Metodología. 2. Estudio económico. 2.1. El sector público local gallego. 2.2. Los ayuntamientos. 2.3. Las mancomunidades. 2.4. Otras agrupaciones. 3. Estudio geográfico. 3.1. Visión general. 3.2. Datos por provincias. 4. Conclusiones. 5. Propuestas para un redimensionamiento de la planta local Anexo sobre las últimas fusiones en Galicia. Oza–Cesuras. Cerdedo–Cotobade

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INTRODUCCIÓN En el documento de trabajo 1/2015 de la Red Localis, Rede Local de Administración Pública, “Claves para el Gobierno Local (2015-2019): Diez retos de futuro para la Administración Local”, figuraba como primer objetivo para los próximos años a nivel municipal en Galicia, el redimensionamiento de la planta local como reto frente al minifundismo (Campos y Vaquero, 2015). En este informe se señalaba que Galicia cuenta con 314 Ayuntamientos, donde residen alrededor de 2,7 millones de habitantes, 4 Diputaciones Provinciales, así como Mancomunidades, Consorcios, entidades asociativas y 9 Entidades Locales Menores. De la totalidad de Ayuntamientos gallegos, más de un 60% tenía menos de 5.000 habitantes. También se indicaba que en las siete grandes ciudades gallegas (Vigo, Coruña, Santiago, Ourense, Lugo, Pontevedra y Ferrol), residen más de un millón de habitantes (el 38%), a lo que hay que añadir el aumento esperable en los próximo años, debido a sus áreas de influencia. El caso más cercano lo tenemos con la recientemente creada Área Metropolitana de Vigo. El informe también señalaba que teniendo en cuenta la realidad gallega era necesario repensar la planta local. Se argumentaba que era condición imprescindible contar tanto con la vertiente económica como la geográfica-administrativa, pero siempre con la perspectiva de que el municipio es, al mismo tiempo, un nivel de gobierno y administración. Además, se indicaba que la posible reordenación del territorio municipal en Galicia debía tener presente que la supresión de municipios no debía implicar la desaparición de los núcleos de población que, precisamente, justificaban la existencia de la entidad local. También se apuntaba, muy acertadamente, que la fusión de dos Ayuntamientos, ineficientes, no implicará la creación de un Ayuntamiento solvente y eficiente en la prestación de servicios públicos. Los malos hábitos se heredan y la fusión de Ayuntamientos con problemas no significa el nacimiento de una nueva estructura sin estas limitaciones. Esto obliga a considerar cualquier proceso de fusión con las debidas cautelas, para lo que es necesario armonizar voluntades y generar el marco legal adecuado (Campos y Vaquero, 2015). La moda o la conveniencia política de las fusiones no debe traducirse en una fiebre por la concentración municipal sin tener en cuenta todos los pros y contras. El documento 1/2015 de la Red Localis recomendaba que la nueva legislatura debería ser un punto de inflexión (y añadimos de reflexión) que permitiese replantear adecuadamente el futuro de la planta local gallega. Finalmente, el informe planteaba algunas cuestiones. Entre ellas ¿Qué elementos deben considerarse a la hora del nuevo diseño?, ¿Qué criterios deben aplicarse para conseguir el redimensionamiento adecuado de la planta local gallega? y ¿Qué entidad o entidades deberían tener las competencias para la redimensión de la planta local? Estas y otras preguntas vamos a tratar de responderlas en este quinto documento de la Red Localis. Octubre 2016

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1.Metodología

Un estudio riguroso sobre el redimensionamiento de la planta local debe apoyarse en dos vertientes: una económica que lo justifique, y la otra geográfica que lo soporte. Para el primero de los objetivos se han tenido en cuenta las liquidaciones de los presupuestos municipales publicados en la Oficina Virtual para la Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (2010- 2014). Por tanto, se parte del primer ejercicio en el que se aplica lo dispuesto en la EHA/3565/20081, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales y se extiende hasta el último del que constan datos en la citada web. De esta forma contamos con una mayor desagregación de la clasificación por programas, así como una unificación en el estudio general, lo que facilita la comparativa entre los distintos entes de derecho público que forman el Sector Público Local, tanto de Galicia, como del resto de Comunidades Autónomas (CCAA). A estos efectos, y para una mejor comprensión de lo que después se desarrollará, referenciamos brevemente las principales áreas de gasto recogidas en esta normativa:

• Servicios públicos básicos. Comprende todos aquellos gastos originados por los servicios que, con carácter obligatorio, deben prestar los municipios con arreglo al artículo 26.1 de la LBRL2, así como las provincias con arreglo al artículo 31.2, atendiendo a su función de cooperación y asistencia a los municipios, incluyendo cuatro políticas de gasto básicas: Seguridad y movilidad ciudadana; Vivienda y urbanismo; Bienestar comunitario y Medio ambiente. • Servicios de protección y promoción social. Engloba aquellos gastos y transferencias que constituyen el régimen de previsión, pensiones de funcionarios, atenciones de carácter benéfico-asistencial, medidas de fomento del empleo, atenciones a grupos con necesidades especiales, como jóvenes, mayores, minusválidos físicos y tercera edad; y, en general, prestación de servicios sociales y promoción social. • Producción de bienes de carácter preferente. Comprende todos los gastos que realice la entidad local en relación con la sanidad, educación, cultura, ocio, deporte y tiempo libre y, en general, to-

1- Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales, modificada por la HAP/419/2014, de 14 de marzo. 2- Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

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dos aquellos tendentes a la elevación o mejora de la calidad de vida. • Actuaciones de carácter general. Incluye los gastos relativos a actividades que consistan en el ejercicio de funciones de gobierno o de apoyo administrativo y de soporte lógico y técnico a toda la organización, recogiendo los gastos generales de la entidad que no puedan ser imputados ni aplicados directamente a otra área de las previstas en la clasificación por programas. De dichas liquidaciones se han exceptuado a las Comunidades Forales de Navarra y el País Vasco ya que debido a sus especificidades, por su régimen de financiación autonómica, no constan sus datos en la web del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. Cualquier conclusión a la que se pudiera llegar sobre posibles medidas de fusiones, agrupaciones, etc., no les serían de aplicación, pudiendo, sin embargo, desvirtuar los resultados generales referidos al conjunto del Estado.

Para poder relacionar entre si los datos económicos referidos a los distintos Ayuntamientos, CCAA, Mancomunidades e, incluso, el Estado, se han utilizado como denominador común los importes per cápita de ingresos y gastos, por ser ésta una variable uniforme en cualquier comparativa, habiéndose tomado los datos de habitantes de la web del Instituto Nacional de Estadística (INE). Igualmente, se han calculado los valores medios de esas variables, tomando para ello los datos de los 5 ejercicios liquidados en su conjunto, para garantizar cierta estabilidad de la información manejada. Por otra parte, para la realización del estudio geográfico se han tenido en cuenta los datos sobre superficie, parroquias y núcleos de población de los Ayuntamientos gallegos publicados en la web del Instituto Gallego de Estadística (IGE). Finalmente, hay que señalar que todos los gráficos y cuadros que se presentan a continuación son de elaboración propia, a partir de los datos obtenidos de las páginas web citadas.

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2. Estudio económico En primer lugar hay que acotar el objeto del estudio. Así, éste se refiere a los pequeños Ayuntamientos, los de menos de 5.000 habitantes, con especial atención a los de menos de 1.000. La justificación de la utilización de esta cifra se basa entre otros trabajos en el de Lago Peñas y Martínez-Vázquez (2013), donde se considera que 5.000 habitantes sería el tamaño mínimo de población de una entidad local. Precisamente esta cifra parece la más adecuada. Es decir, lo que podríamos denominar el minifundismo municipal al que se refiere el título de este documento, y que deben ser el objeto prioritario y urgente de una política de redimensionamiento de la planta local gallega, que no es otra que las fusiones de Ayuntamientos. El objetivo que se persigue es conseguir entidades municipales con una población entre los 5.000 y 7.000 habitantes, que es lo que, como después se verá, resulta mucho más sostenible. Cualquier otra iniciativa de fusiones, como las referidas a ciudades con otras poblaciones no dejan de ser actuaciones estratégicas, que merecerían un estudio aparte, pero que en realidad no son las verdaderas vertebradoras del territorio como estas otras encaminadas a terminar con ese minifundismo. Precisamente, para poder entender la problemática que se estudia hay que conocer el ámbito en el que se da. Para ello es necesario determinar cuál es el comportamiento de toda la Administración Lo-

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cal gallega en su conjunto y su comparativa, no sólo con la del resto de CCAA sino también con la del Estado.

2.1. El Sector Público Local gallego Del conjunto de las liquidaciones de los presupuestos municipales correspondientes al período estudiado se desprende que los ingresos medios correspondientes a todos los entes que forman el Sector Público Local gallego (Ayuntamientos, Diputaciones, Mancomunidades, Empresas Municipales, Organismos Autónomos, Entidades Locales Menores, etc.) ascendieron a 1.013 euros por habitante, cuando la media estatal se situó en 1.323 euros (23,4 % superior a la gallega). Además si ampliamos el enfoque de la comparativa y lo relacionamos con cada una de las CCAA, el Sector Público Local gallego ocupa el 4º puesto por abajo en ingresos per cápita, superando únicamente a Cantabria por un 2,3 % menos que Galicia, a la Región de Murcia (2,9 % menos) y al Principado de Asturias (9,2 % menos), que es quien cierra esta clasificación. No obstante, este resultado resulta esperable, ya que se trata de tres CCAA uniprovinciales, es decir, su Sector Público Local tiene que ser forzosamente inferior a la mayoría de CCAA, al no computárseles los ingresos de unas Diputaciones con las que no cuentan. Si excluimos a estas tres, el Sector Público Local gallego sería

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el que menos ingresos per cápita genera de todas las similares, es decir, de las pluriprovinciales, siendo la siguiente la Comunidad Valenciana con un 13,9 % por encima de Galicia. En cuanto a las Comunidades con mayores ingresos per cápita fueron las insulares, concretamente las Islas Canarias, con un 71,8 % e Islas Baleares con un 66,3 % más que Galicia, aunque estos datos precisan de cierta matización teniendo en cuenta el mayor potencial que tienen los Cabildos y Consejos Insulares sobre las Diputaciones Provinciales. Por lo que si tomamos como referencia las CCAA peninsulares, las de mayores ingresos per cápita como media durante el período estudiado fueron, Cataluña con un 56% y Aragón con un 41,3 % por encima de Galicia. Pero aquí también hay otro factor distorsionador como es la presencia dentro de su Sector Público Local de las Comarcas, que no existen como tales en el resto de CCAA, salvo Castilla y León. Por lo que si, finalmente, tomamos en consideración las CCAA con un Sector Público Local de composición similar al gallego encontramos que el de mayores ingresos per cápita fue Andalucía con un 32,5 % por encima de Galicia e, incluso, un 1,5 % por encima de la media nacional. Finalmente, considerando el comportamiento del conjunto de los distintos entes de derecho público que forman el Sector Público Local gallego, pero excluyendo a los Ayuntamientos, que merecen capítulo aparte, el importe de la totalidad de servicios prestados durante el período estudiado por estos entes ascendió a una media de 189 euros por habitante, lo que supone el 18,7 % del gasto total del Sector Público Local gallego considerado en su integridad, estando un 12 % por debajo de la media nacional que se situó en los 215 euros per cápita.

2.2. Los Ayuntamientos La institución por excelencia de la Administración Local es el Ayuntamiento, siendo esta la figura de mayor peso e influencia de todo el Sector Público Local, suponiendo el 82,7% del coste efectivo de todos los servicios prestados por este a nivel estatal y el 80,6% para Galicia. El Ayuntamiento es una figura comparable entre sí en todas las CCAA, sin elementos distorsionadores, como sucedía en el apartado anterior con el comportamiento distinto de los Consejos y Cabildos Insulares con respecto a las Diputaciones Provinciales, o la ausencia de éstas en las CCAA uniprovinciales. Dicho esto, del estudio sobre la evolución de los ingresos en los Ayuntamientos durante el período 2010–2014, según los datos publicados de las liquidaciones municipales, resulta que los gallegos se sitúan en el último lugar del ranking, con una media de 824 euros por habitante, un 25,6 % por debajo de la media estatal de 1.108 euros per cápita. En penúltimo lugar se sitúa el Principado de Asturias con un 11,3 % por encima de los Ayuntamientos gallegos, mientras que los de la Comunidad de Madrid con un 58,5 % más que los de Galicia e, incluso, un 18 % por encima de la media nacional, son los que ocupan la primera posición (Gráfico 1). Si se analiza el comportamiento de los ingresos por sus principales capítulos se observa como los Ayuntamientos gallegos se encuentran, casi todos ellos, por debajo de la media nacional. Así, en cuanto a la recaudación de impuestos, tanto directos como indirectos, se situaron un 34,5 % menos que esa media, los ingresos por tasas y precios públicos por la prestación de servicios o realización de actividades fueron un 22,5 % inferiores, las transferencias corrientes recibidas también se

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situaron un 8,4 % por debajo de la media, los ingresos por pasivos financieros un 60 % y los ingresos patrimoniales un 68 %.

Sólo las transferencias de capital estuvieron por encima de la media estatal un 11,6 % (Gráfico 2).

Gráfico 1: Evolución comparativa de los ingresos de los Ayuntamientos gallegos (2010-2014)

Fuente: elaboración propia.

Gráfico 2: Comparativa de los principales capítulos de ingresos de los Ayuntamientos gallegos con la media de España (2010-2014)

Fuente: elaboración propia.

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Durante los años estudiados, la evolución de las figuras impositivas en los Ayuntamientos gallegos ha sido dispar, así mientras los impuestos directos aumentaron de media un 8,3 % (2,3 % por debajo de la media española) propiciado, sobre todo, por el incremento de recaudación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), tanto de naturaleza urbana como de características especiales. Sin embargo, los impuestos indirectos descendieron un 14,9 % (en la media estatal) especialmente por la reducción en la recaudación del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO), que llegó a un 48,5 % menos en 2014 con respecto a 2010. Por su parte, los ingresos a través de tasas y precios públicos se han ido incrementado anualmente en un promedio total del 9,5 % (al contrario que en el resto del Estado, donde bajaron de media un 3,6 %) debido, en gran medida, por el incremento en las tasas por la prestación de servicios públicos básicos. En cuanto a los ingresos por pasivos financieros, referidos principalmente a los remanentes de tesorería, prácticamente han mantenido constantes, al contrario que los datos nacionales, con un incremento final medio del 17%. Sin embargo, el resto de capítulos de ingresos han sufrido un descenso durante este período. Así, los ingresos por transferencias corrientes lo hicieron en una media del 3,7 % propiciado por el descenso en las recibidas de la CA, siendo en 2014 un 26,4 % inferiores a las recibidas en 2010 (con todo así 1,5 puntos mejor que la media del total de CCAA) mientras que en el resto del Estado se han venido manteniendo en una tendencia similar, con una pequeña variación media, en positivo, del 1,2 %, aunque motivadas por el aumento de las recibidas de los consorcios, figura esta con muy poca incidencia en el Sector Público Local gallego. Los

ingresos patrimoniales descendieron en un 10,6 % (un punto más que la media estatal) por la bajada en concepto de intereses de depósitos, mientras que las transferencias de capital cayeron en un 59,6 %, por la minoración de las cantidades recibidas del resto de Administraciones territoriales. Además, aquí aparece un elemento distorsionador como es la contabilización del Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local (el “Plan E”de 2010); aun así, sin tenerlo en cuenta, el descenso en los ingresos por este capítulo ha sido del 31 %, algo mejor que la media española que se situó en un 35,9 %. Por otro lado, si se analizan los capítulos y áreas de gasto más importantes, se comprueba como los gastos en personal de los Ayuntamientos gallegos se sitúa un 25,9% por debajo de la media estatal, las inversiones reales un 5,7%, suponiendo éstas casi la mitad que los gastos de personal en relación con su peso en la totalidad de los presupuestos municipales, comportamiento algo mejor al observado a nivel nacional, donde los gastos generales suponen 2,5 veces las inversiones reales. Finalmente, el coste por la prestación de los servicios públicos básicos de los Ayuntamientos gallegos fue un 19,6 % por debajo de la media nacional, las actuaciones de protección y promoción social un 11,2 %, la producción de bienes públicos de carácter preferente un 20,6 % y las actuaciones de carácter general un 29,4 % (Gráfico 3). A partir de los datos se comprueba como los gastos de personal de los Ayuntamientos gallegos durante el período analizado han ido decreciendo paulatinamente a una media del 7,7 %, por encima del 6,4 % a nivel estatal, como consecuencia, fundamentalmente, de la disminución del personal eventual y del personal laboral al servicio de la Administración Local. Las inversiones reales han descendido

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Gráfico 3: Comparativa de las principales áreas de gastos de los Ayuntamientos gallegos con la media nacional (2010-2014)

Fuente: elaboración propia. una media del 34,6 %, un punto por encima de la media nacional, sin contar con los datos de 2010 en los que, al igual que sucede en ingresos, se contabilizó el último “Plan E” y todo ello por una bajada generalizada en todas las cuentas de este capítulo y que se corresponde, en gran medida, al descenso en ingresos de las transferencias de capital. El coste por la prestación de los servicios públicos básicos también descendió anualmente hasta situarse en una media del 12,3%, con bastante mejor comportamiento que la media estatal, que lo hizo en un 15,1%, provocada, fundamentalmente, por las menores inversiones en las áreas de vivienda y urbanismo y bienestar comunitario. Las actuaciones de protección y promoción social también bajaron un 16,2 %, 1 punto más que la media española, derivado, sobre todo, de la minoración del gasto tanto en personal como en inversiones rea-

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les en ambos casos en las áreas de servicios sociales y promoción social y fomento del empleo. La producción de bienes públicos de carácter preferente cayó un 20 % frente al 22,4 % del conjunto del país como consecuencia del descenso en inversiones reales en todas las áreas: sanidad, educación, cultura y deporte. Finalmente, las actuaciones de carácter general disminuyeron en un 6 %, prácticamente el mismo descenso que la media nacional, como consecuencia de un menor gasto tanto de personal como de inversiones y gasto corriente en esta área. Una vez visto el comportamiento tanto del Sector Público Local como de los Ayuntamientos de Galicia, que en ambos casos se sitúan por debajo de la media nacional, y por lo tanto teniendo una visión general del campo sobre el que vamos a trabajar, es necesario descender más al detalle y analizar su comportamiento en función de su

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población. Para ello el análisis se centrará en los de menos de 20.000 habitantes y, especialmente, en aquellos entre 5.000 y 7.000 habitantes, al considerar que es hacia este tamaño hacia donde tenemos que caminar en un primer y urgente redimensionamiento de la planta local gallega. En Galicia hay 291 Ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes (93% del total) que agrupan, aproximadamente, al 48% de la población, lo que hace que no seamos una CA de grandes ciudades sino más bien de villas y pueblos, y estos son los que se deben tener en cuenta principalmente a la hora de hacer cualquier tipo de regulación sobre el redimensionamiento de la planta local. Los ingresos en estos Ayuntamientos, y al igual que sucede como en la media de todos los de Galicia, reflejan un descenso con respecto a 2010 y años anteriores, hasta estabilizarse a partir del entonces, de forma que, de media, la disminución de 2014 con respecto a 2010 es de un 11,3 % mientras que con respecto a 2011 sólo hay una variación, y en positivo, del 0,4 %. En este apartado es importante detenerse en el peso específico de cada grupo de Ayuntamientos sobre el total de los de menos de 20.000 habitantes. Así los ingresos de los de menos de 1.000 habitantes representan el 1,8% del total, los que se encuentran en la franja de entre los 1.001 y los 5.000 suponen el 34%, los que están entre los 5.001 y los 7.000 suponen el 15,6% y por último los que están entre los 7.001 y los 20.000 el 48,6%. Si comparamos esta realidad con la repercusión per cápita de dichos ingresos veremos que no se corresponde el peso de esta con el peso de aquellos. Así la repercusión de ingresos por habitante en los Ayuntamientos de menos de 1.000 habitantes es del 33,6% del total, la de los que están entre los 1.001 y los 5.000 es del

22,9%, la de la franja comprendida entre los 5.001 y los 7.000 es del 22,5% y por último, la repercusión per cápita en los que tienen entre 7.001 y 20.000 es del 21%. Es evidente, pues, que a menos habitantes son necesarios mayores recursos para prestar menos servicios, pues son incomparables los que se prestan desde un Ayuntamiento con menos de 1.000 habitantes y unos ingresos medios per cápita de 1.190 euros con los de uno comprendido entre los 7.001 y los 20.000 habitantes y unos ingresos medios por habitante de 745 euros, o incluso, con los que prestan los que se encuentran en la franja de este los 5.001 y los 7.000 habitantes, que tienen unos ingresos medios per cápita de 797 euros, es decir, un 33 % menos (Gráfico 4). En cuanto al origen de los ingresos, dentro de las figuras impositivas tienen más relevancia los impuestos directos que los indirectos, que son, junto con los ingresos patrimoniales, de los capítulos con menor peso. Los impuestos directos tienen mayor importancia cuanto más grande es el Ayuntamiento, porque suele haber una mayor base imponible. Así en los de menos de 5.000 habitantes suponen 183 euros per cápita frente a los 206 de los que tienen entre 5.001 y 7.000 y los 220 de los que están entre los 7.001 y los 20.000 habitantes. No obstante esto, y debido a la falta de población, es precisamente en los más pequeños (1.000 habitantes o menos) donde la repercusión per cápita es mayor, con una media de 322 euros por habitante, es decir, un 56 % más que los de entre 5.001 y 7.000. En cuanto a los tipos impositivos se comprueba que van creciendo ligeramente a medida que aumenta la población del municipio. No obstante, la mayor repercusión per cápita no sólo se debe a los tipos sino,

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Gráfico 4: Evolución de los ingresos per cápita de los Ayuntamientos gallegos por tramos de habitantes (2010-2014)

Fuente: elaboración propia. sobre todo, al mayor valor de los bienes sobre los que recaen (los bienes inmuebles de naturaleza urbana, por ejemplo, tienen mayor valor, y por lo tanto mayor base imponible, según el municipio es más urbano) y al mayor número de figuras impositivas, así es más frecuente encontrarse con ingresos en concepto de IAE o de Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana en función del tamaño del Ayuntamiento, motivo por el cual se produce esta evolución lógica de mayor repercusión a mayor población. Por lo que se refiere al caso concreto de los municipios de menos de 1.000 habitantes, que son el ejemplo más evidente de minifundismo local, la mayor repercusión de los impuestos directos en función del número de habitantes viene determinada no tanto por los tipos, sino por la influencia de determinadas figuras impositivas. En estos Ayuntamientos es más importante el

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IBI de Naturaleza Rústica que en los más grandes y por la repercusión que tiene en los más pequeños el IBI de Características Especiales, ya que algunos de los elementos que grava, como embalses o parques eólicos, se encuentran en Ayuntamientos pequeños, lo que hace que los ingresos por este concepto, al repercutirlos por el número de sus habitantes, incrementen el resultado obtenido. Por su parte, la recaudación por tasas o precios públicos también va aumentando según lo hace la población por la mayor prestación de servicios o realización de actividades, que suponen un copago por parte de los usuarios. Así en los municipios de menos de 5.000 habitantes la repercusión per cápita es de 87 euros, en los de entre 5.001 y 7.000, 107 euros y por último, entre los de 7.001 y 20.000 esa repercusión va hasta los 129 euros. Por lo que se refiere a los capítulos de

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transferencias, tanto corrientes como de capital, el tamaño del Ayuntamiento condiciona los resultados, puesto que a menor población necesita mayor colaboración económica del resto de Administraciones territoriales, precisamente por su falta de autonomía financiera, y por lo tanto también política. Así es llamativo

como los de menos de 1.000 habitantes reciben 513 euros per cápita en concepto de transferencias corrientes y 214 euros en transferencias de capital mientras que los de entre 5.001 y 7.000 habitantes reciben 320 y 114 euros respectivamente, y los de entre 7.001 y 20.000, 266 y 79 euros (Gráfico 5).

Gráfico 5: Comparativa de los principales capítulos de ingresos por tramos de habitantes (2010-2014)

Fuente: elaboración propia.

En cuanto a los gastos de éstos Ayuntamientos, al igual que vinos en los ingresos, su evolución viene marcada por un descenso con respecto a 2010 y años anteriores hasta ir estabilizándose. No obstante, su comportamiento no es igual que en los ingresos; así el descen-

so de 2014 con respecto a 2010 es de un 14,1%, casi tres puntos más que el de los ingresos, mientras que con respecto a 2011 se encuentra en el 5,5%, seis puntos más que los ingresos que ya se encontraban con un 0,4% positivo (Gráfico 6).

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Gráfico 6: Evolución de los gastos per cápita de los Ayuntamientos gallegos por tramos de población (2010-2014)

Fuente: elaboración propia. En relación al destino de los recursos los grandes capítulos y áreas son los dedicados a gastos de personal, a inversiones reales, a la prestación de servicios y a actuaciones de carácter general, pero con muy distinta repercusión según la entidad del Ayuntamiento. Por lo que se refiere a los gastos de personal, en los Ayuntamientos de menos de 5.000 habitantes el gasto per cápita es de 277 euros, mientras que en los de entre 5.001 y 7.000 es de 253 euros y en los que se encuentran entre los 7.001 y los 20.000 es de 252 euros, una cantidad idéntica entre estos dos grupos. Pero lo más destacable es que en los Ayuntamientos de menos de 1.000 habitantes esta repercusión es de 410 euros per cápita, es decir, un 62,7 % más que los más grandes, a pesar de contar éstos últimos con mayor número de empleados que redundan en la calidad de sus servicios. En cuanto a las inversiones reales también va disminuyendo la repercusión per cápita según aumenta el tramo de población, pasando de los 307 euros en los de

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menos de 1.000 habitantes, a los 176 en los de entre 1.001 y 5.000, a los 162 en los comprendidos entre 5.001 y 7.000 y finalmente a los 119 euros en los que están entre 7.001 y 20.000 habitantes. ¿Quiere esto decir que los municipios más pequeños tienen mayor capacidad inversora? No. Lo que sucede es que cualquier obra que se haga, debido a la falta de habitantes, tiene mucha más repercusión per cápita, es decir, necesita de mucho mayor esfuerzo económico por parte de sus vecinos que las realizadas en aquellos de mayor población y donde el reparto general de gastos es sobre una base mayor. En el capítulo de prestación de servicios, en primer lugar habría que destacar que en relación a las áreas de gasto el importe per cápita total destinado por los pequeños Ayuntamientos, en concreto los de menos de 5.000 habitantes, es un 3,8 % más que los que se encuentran entre los 5.001 y los 7.000 habitantes y un 10 % más que los que están entre los 7.001 y los 20.000, observando unas diferencias mayores si se analiza la situación de los

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de menos de 1.000 habitantes, con una diferencia con respecto a estos más grandes de un 45 % y un 53,9 % respectivamente. Es decir, necesitan mucho más recursos que los de mayor entidad, que sin embargo cuentan con más y mejores servicios. Entrando más en detalle, debemos prestar especial atención a las cuatro áreas fundamentales: la prestación de servicios públicos básicos, las actuaciones de protección y promoción social, la producción de bienes públicos de carácter preferente y las actuaciones de carácter general. En la prestación de servicios públicos básicos hay una diferencia del 20,8 % de la repercusión per cápita de los gastos por la prestación de estos servicios por los Ayuntamientos de menos de 1.000 habitantes con respecto a los de entre 5.001 y 7.000. En las actuaciones de protección y promoción social la diferencia entre estos dos grupos de municipios es del 42,6 %

y en cuanto a las actuaciones de carácter general esa diferencia es de más del doble, en concreto del 131 %, mientras que por lo que se refiere a la producción de bienes públicos de carácter preferente la diferencia es negativa para los Ayuntamientos de menos de 1.000 habitantes, que están al 91 % de los comprendidos entre 5.001 y 7.000. Es decir, cuanto más pequeño es el Ayuntamiento más dinero debe aportar para sufragar, sobre todo, gastos de personal y gastos generales. Al mismo tiempo también necesita aportar más recursos para la prestación de servicios básicos, entre ellos los de carácter social, con una más limitada cartera de servicios que la ofertada por los más grandes con menos gasto per cápita, y dedica menos fondos a sanidad, educación, cultura, ocio, deporte y tiempo libre, es decir, a la producción de bienes públicos de carácter preferente (Gráfico 7).

Gráfico 7: Comparativa de los principales capítulos de gastos por tramos de población (2010-2014)

Fuente: elaboración propia.

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Mención aparte precisa el análisis del endeudamiento de estos Ayuntamientos. Si bien todos ellos se encuentran por debajo de la media autonómica de los 47 euros por habitante y, por supuesto, de la media estatal de 102 euros per cápita, los datos de las liquidaciones de los presupuestos municipales estudiadas, desde 2010 a 2014, rompen un supuesto mito de que a mayor población mayor endeudamiento. Y no es así, porque evidentemente no podemos fijarnos en las cifras absolutas sino en su repercusión por habitante. Así, aunque es verdad que los Ayuntamientos comprendidos en la franja de den-

tro 7.001 y 20.000 habitantes ostentan la mayor deuda con 43,9 euros per cápita, sin embargo los siguientes son los municipios de menos de 1.000 habitantes, con 35,2 euros por cada uno, seguidos de los que están entre 5.001 y 7.000, con 32,1 euros per cápita, y los que menos deuda arrojan son los de entre 1.001 y 5.000, con 26,6 euros por habitante. No obstante, la diferencia entre el conjunto de Ayuntamientos de menos de 5.000 habitantes y los que se encuentran entre los 5.001 y los 7.000, que es hacia donde deberíamos avanzar, es de tan sólo un 15,6 % a favor de aquellos (Gráfico 8).

Gráfico 8: Comparativa de la deuda per cápita por tramos de población (2010-2014)

Fuente: elaboración propia.

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Somos conscientes de que cualquier estudio económico es poco amable al terminar convirtiéndose en una sucesión de cifras y datos que hace que una parte de los lectores se acaben perdiendo. Para evitarlo vamos a intentar sintetizar todo lo visto. En primer lugar, hay que destacar que tanto el Sector Público Local en general como los Ayuntamientos gallegos en particular se encuentran en el último lugar del ranking a nivel nacional en recursos, y los sectores por población estudiados también, es decir, los tramos entre los 1.001 y los 5.000 habitantes y entre los 5.001 y los 7.000, no así los menores de 1.000 ya que no somos la peor Comunidad en cuanto a minifundismo, superados por Castilla y León, Castilla-La Mancha y Cantabria. Lo que denota la necesidad de acometer una reforma en cuanto a la financiación municipal así como una adaptación de la realidad gallega al resto del Estado, no en vano los Ayuntamientos con menos de 5.000 habitantes se encuentran un 22 % por debajo de la media nacional y los de más población no están mucho mejor. Sobre este asunto Red Localis ha publicado el Documento de Trabajo 3/2016 “La Fiscalidad Local en Galicia”, donde se realiza un estudio mucho más amplio y en profundidad sobre la fiscalidad local gallega (Santirso y López 2016). Pero con independencia de las reformas o adaptaciones fiscales que se realicen, lo que parece claro, y así se tratará de señalar, es la necesidad de reducir el número de Ayuntamientos en Galicia. Como dijimos al principio, no se trata aquí de hablar de esas fusiones entre grandes municipios, sino de la reducción del número de esos pequeños Ayuntamientos que suponen un mayor esfuerzo económico a sus vecinos para recibir muchos menos servicios, es decir, precisamente todo lo contrario de lo

que debe suponer la filosofía municipalista. ¿Pero en Galicia hay pocos o muchos Ayuntamientos? Pues todo depende de con quién nos comparemos: si lo hacemos con Castilla y León que para una población algo inferior a la de Galicia cuenta con 2.248 Ayuntamientos, lo que les da una media de 1.110 habitantes por cada uno, o si lo hacemos con la Región de Murcia que para una población aproximadamente de la mitad que la gallega, cuenta con el 14 % de sus municipios, es decir con 45 frente a nuestros 313, con una media de población de 32.600 habitantes por cada uno frente a los 8.750 de los de Galicia. El redimensionamiento de la planta local es absolutamente necesario, quizás no para acabar con la despoblación del rural, pues para esto habría que tomar otras medidas adicionales, pero seguramente si para ponerle algo de freno. En Galicia, en 2015 según los datos del INE, había 237 Ayuntamientos con menos de 7.000 habitantes, curiosamente los mismos que en el año 2.000. ¿Quiere esto decir que no ha habido despoblación? Ni mucho menos; lo que ha sucedido es que han ido aumentando los más pequeños y disminuyendo el número de los más poblados. Así en 2015 los Ayuntamientos con menos de 5.000 habitantes eran 8 más que en 2000, pero lo más grave es que había 27 con menos de 1.000 habitantes mientras que en 2000 eran 13, es decir, se han duplicado los Ayuntamientos de menor tamaño en los últimos 15 años. Además, si no se pone remedio es muy posible que en los próximos 15 aumenten en una proporción aún mucho mayor. Pues bien, si nos atenemos a los resultados obtenidos se comprueba que los Ayuntamientos de menos de 1.000 habitantes suponen un mayor coste per cápita para sus vecinos, con una mayor repercusión

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sobre todo de los impuestos directos, así como una mayor dependencia de las transferencias corrientes provenientes de otras Administraciones territoriales. Y todo ello a cambio de casi duplicar el coste per cápita en gastos de personal con respecto a otros de mayor entidad, y por lo tanto también de mayores y mejores servicios, y destinar la mayor parte del dinero a la realización de actividades de carácter general, es decir, a aquellas que, en su mayor parte, suponen gasto de organización y funcionamiento y, por lo tanto, improductivo. Suponiendo, incluso, un 6,8 % más que lo destinado a la prestación de servicios básicos o un 140 % más que lo destinado a servicios sociales. Como ya se señaló, cuanto más pequeño en población es el Ayuntamiento, más dinero debe aportar para sufragar, sobre todo, gastos de personal y generales, recibiendo a cambio menor número de servicios, tanto en intensidad como en variedad. Lo anterior provoca, precisamente, que haya un traslado de población hacia otros más grandes, con mayores oportunidades, y no sólo de trabajo sino de atenciones, y para las que generalmente es necesario estar empadronado en el Ayuntamiento prestador. Si no retenemos esto y no nos damos cuenta de esta realidad, estaremos condenando a aquellos vecinos que no pueden, o no quieren, trasladar su residencia, a la supervivencia a cambio de seguir manteniendo unas estructuras municipales absolutamente inoperantes y gravosas, tanto para el interés particular de esos vecinos como para el general de la propia Administración Local. Para intentar paliar esa falta de capacidad en la prestación de servicios sólo hay dos vías: o las fórmulas de cooperación o la fusión de Ayuntamientos. Este interés por encontrar fórmulas que mejoren la capacidad de prestación de servicios municipales a partir de la fusión de municipios o la

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creación de entidades supramunicipales no es nuevo. Entre otros trabajos aplicados a los Ayuntamientos gallegos se puede citar el de Lago Peñas y Vaquero (2008), donde se realiza un análisis de los posibles instrumentos para mitigar el minifundismo local en nuestra CA.

2.3. Las Mancomunidades Las Mancomunidades son asociaciones voluntarias de Ayuntamientos creadas para el desarrollo y gestión de obras, servicios y otros fines de interés común para sus integrantes. Además, para su establecimiento no es necesario que todos los Ayuntamientos pertenezcan a una misma provincia, ni tan siquiera que exista una continuidad territorial. Su financiación se basa en las contribuciones realizadas por cada uno de sus integrantes, lo que puede suponer una rémora a su desarrollo, ya que no siempre se consiguen los recursos necesarios para su funcionamiento por medio de las cuotas voluntarias. Para paliar este problema, se contempla la posibilidad de obtener ingresos por parte de otras administraciones públicas, en especial Diputaciones provinciales y CCAA. Las Mancomunidades son la fórmula de cooperación intermunicipal por excelencia y se configuran, después de los Ayuntamientos y las Diputaciones, como la tercera figura con mayor presencia en el Sector Público Local gallego. No obstante, esta presencia está a mucha diferencia de las otras dos, de hecho de las liquidaciones presentadas correspondientes a los ejercicios de 2013 y 2014, únicos para los que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ofrece datos detallados para estas entidades, sólo representan el 1 % de todo el Sector Público Local gallego y el 1,3 % con respecto a los Ayuntamientos (prácticamente

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el mismo peso que tienen a nivel nacional). A pesar de su reducida importancia numérica, últimamente han estado muy en boga por las cada vez más insistentes propuestas de fusiones municipales a las que se oponen la inmensa mayoría de nuestros políticos locales, amparándose, como alternativa, en las distintas fórmulas de cooperación intermunicipal, y destacando sobre todas ellas a las Mancomunidades. Convendría preguntarse si lo anterior es un argumento en serio o simplemente una excusa para evitar tratar sobre las fusiones. ¿Cuál es la relevancia práctica de las Mancomunidades? Según el Registro de Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, existen en Galicia un total de 38 Mancomunidades, aunque durante los años en los que se tienen datos, sólo 24 han enviado sus cuentas (el 63%). Un resultado muy similar al que se obtiene a nivel nacional. Por lo tanto, no parece muy creíble que la solución a los problemas de los pequeños Ayuntamientos sean las Mancomunidades, pues no solamente suponen una parte muy pequeña del gasto del Sector Público Local, sino que casi 4 de cada 10 ni tan siquiera presentan sus cuentas.

También resulta muy clarificador hacer un pequeño repaso por el tipo de Mancomunidades que existen en Galicia. Así, el 75 % de ellas aglutinan a más de 20.000 habitantes y 1 de cada 4 a más de 75.000 (Tabla 1), por lo que no parece que sean las que mejor puedan solucionar los problemas de los pequeños municipios. Este resultado es muy distinto del que se obtiene a nivel estatal, donde el 55 % tienen menos de 10.000 habitantes, e incluso el 38 % menos de 5.000. Ello es debido a que fue durante los años 80 y 90 del Siglo XX cuando más proliferaron estas entidades en Galicia, tomando como base a las comarcas. De esta forma se incluyeron en la misma Mancomunidad tanto Ayuntamientos grandes como pequeños, ante la casi inexistencia generalizada de servicios. Sin embargo, en la segunda década del Siglo XXI las cosas han cambiado, las necesidades de cada uno ya no son las mismas, y de ahí las tensiones existentes en el seno de muchas de ellas. Precisamente la fusión de municipios provocará que la gran mayoría de Mancomunidades dejen de tener sentido, perviviendo únicamente aquellas que tienen cierta especialización u objetivos muy concretos.

Tabla 1: Distribución de Mancomunidades por tramos de habitantes (2014) Provincias A Coruña Lugo Ourense Pontevedra Total Galicia Total nacional

Presentan informes/ Existentes

Hasta 1.000 hab.

1.001– 5.000 hab

5/11 2/3 8/13 9/11 24/38 570/900

0 0 0 0 0 32

0 0 1 0 1 184

5.001– 10.000 hab. 0 0 3 0 3 97

10.001– 20.000 hab. 0 0 2 0 2 82

20.001– 75.000 hab.

75.001– 100.000 hab.

5 1 2 4 12 115

0 1 0 2 3 17

Más de 100.000 hab. 0 0 0 3 3 43

Fuente: elaboración propia.

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Si nos fijamos en aquellas que no contengan a ninguna de las 7 grandes ciudades gallegas, ya que su cómputo podría suponer un elemento distorsionador, las Mancomunidades a las que nos referiremos a continuación serían un total de 22 de esas 24 que rinden cuentas. Esto permitiría señalar como la Mancomunidad “media” de Galicia estaría compuesta por 6 Ayuntamientos, aglutinando a más de 34.000 habitantes y con una extensión de unos 450 km². Lo anterior sí que supone un verdadero alejamiento del centro de decisiones, que es una de las principales críticas que se suelen achacar a las fusiones de Ayuntamientos, lo que supone una contradicción en sí mismas. Según la Disposición Transitoria undécima de la LRSAL3, las competencias de las Mancomunidades de municipios estarán orientadas exclusivamente a la realización de obras y la prestación de los servicios públicos que sean necesarios para que los municipios puedan ejercer las competencias o prestar los servicios enumerados en los artículos 25 y 26 de la LBRL. Y del estudio de los Estatutos de la generalidad de las Mancomunidades se desprende que los fines o servicios más comunes incluidos en los mismos son la recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos, la recaudación municipal, el abastecimiento de agua, los servicios sociales, los relativos a actividades culturales, el fomento del turismo y el fomento de actividades económicas. Con repercusión, por tanto, en todas las áreas de gasto que componen la estructura de los presupuestos de las entidades locales, según lo establecido en la EHA/3565/2008, aunque con muy distintos porcentajes. Así del comportamiento de éstas Mancomunidades estudiadas en

el ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia se desprende que el 41 % del total se destinó a la prestación de servicios públicos básicos, que son el grueso de los que realizan estas entidades, seguidos, ya muy de lejos, de los de protección y promoción social, con un 28,5 %. Sin embargo los gastos generales ocupan una destacada tercera posición, con un 15,5 % sobre el total. Pero en cualquier caso ¿De qué estamos hablando? Pues de un promedio de 32 euros por habitante como gasto general de las Mancomunidades gallegas, frente a los 188 euros de las Diputaciones o los 799 euros de los Ayuntamientos. Es decir, de un 17 % sobre el gasto total de esas Corporaciones provinciales y tan sólo de un 4 % sobre el correspondiente a los Ayuntamientos. Si comparamos el gasto de las Mancomunidades con el de sus Ayuntamientos mancomunados la cosa no mejora ya que el de aquellas supone el 4,7 % del de estos. Incluso el gasto total de las Mancomunidades y sus Ayuntamientos mancomunados está 10 puntos por debajo del destinado por los Ayuntamientos que tienen entre 5.001 y 7.000 habitantes y no participan en ninguna de estas agrupaciones. Estas cifras nos dan una idea de la escasa relevancia de esta figura. La experiencia nos dice que hoy en día es más eficaz y eficiente la prestación de determinados servicios por parte de las Diputaciones Provinciales que por las Mancomunidades, sobre todo los referidos a la recogida y tratamiento de residuos, a la recaudación municipal o al ciclo completo del agua, entre otros, por lo que cada vez pierden más su sentido este tipo de agrupaciones supramunicipales, sobre todo hasta determinados tramos poblacionales,

3-Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.

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pudiendo, quizás, tener mayor operatividad aquellas más especializadas, es decir, Mancomunidades turísticas, promocionales, etc., pero desde luego cada vez menos como alternativa a otras figuras y mucho menos a la fusión de Ayuntamientos. Pero hay más. Precisamente una Mancomunidad, como cualquier otra fórmula de agrupación supramunicipal, supone el mantenimiento de los Ayuntamientos que la forman, mientras que una fusión es la creación de uno nuevo de mayor población. Y las normas de financiación local establecen mayores ingresos según aumenta aquella4 , de forma que si en lugar de permanecer mancomunados los que ahora lo están teniendo menos de 5.000 habitantes se fusionasen, tendrían un aumento de ingresos de más de 5 millones de euros anuales, que superarían los 14 millones si todos los Ayuntamientos gallegos de menos de 5.000 habitantes se acogiesen a un proceso de fusiones ordenado, lógico y programado y superasen ese umbral. Y si a esto le sumamos el resultado de hacer estadística-ficción, estimando, por una parte, el incremento de ingresos que se produciría, sobre todo por tasas y precios públicos como consecuencia de la mayor prestación de servicios y realización de actividades, así como paulatinamente en impuestos directos, y por otra parte por el ahorro que supondrían esas fusiones en gastos de personal y gasto corriente, estaríamos hablando de una cantidad incluso

superior a la de una anualidad completa de la totalidad de la deuda de todos estos municipios, con lo que otra de las excusas para oponerse a las fusiones como es que los vecinos de un Ayuntamiento no tienen por qué cargar con las deudas de otros decaería, porque estarían totalmente cubiertas. Pero hay más, el artículo 13 de la LBRL, modificado por la LRSAL, supone una garantía de financiación en cuanto a los recursos que hasta el momento de la fusión estuvieran recibiendo por separado, pero además durante, al menos, los cinco primeros años tendrán preferencia en la asignación de planes de cooperación local, subvenciones, convenios u otros instrumentos basados en la concurrencia. Este plazo podrá prorrogarse por la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Y a mayores, en Galicia la Ley 12/2015, de 24 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para el año 2016, establece como criterio determinante en el reparto del Fondo Adicional del de Cooperación Local para este ejercicio, la participación en procesos de fusión o incorporación voluntaria a otros Ayuntamientos5 , concretándose su dotación a través de la Orden de la Vicepresidencia y Consellería de Presidencia, Administraciones Públicas y Justicia de la Xunta de Galicia de 1 de agosto en 2.173.664 euros6. A modo de resumen y a tenor de la información manejada, se ha podido com-

4- Art. 124,1 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y Art. 13,4 de la LBRL tras la modificación introducida por la LRSAL. 5- Art. 57 de la Ley 12/2015, de 24 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2016. 6-Orden de 1 de agosto de 2016 por la que se establecen las condiciones para el reparto del fondo adicional al Fondo de Cooperación Local para el año 2016. (DOG nº. 145, de 2 de agosto).

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probar como a pesar de contar Galicia con casi 40 Mancomunidades, una parte significativa apenas tiene actividad. Es más, en Galicia este modelo ha tenido un éxito muy limitado y lo previsible es que las Diputaciones provinciales vayan desempeñando los servicios que hasta el momento prestaban las Mancomunidades. Finalmente, no se puede obviar que las Mancomunidades han tenido (y siguen teniendo) una importante componente política, que puede haber lastrado su funcionamiento. Quizás una alternativa a las Mancomunidades que evite esta situación sea la creación de consorcios para determinados tipo de servicios, de naturaleza más técnica. Algunas experiencias son el Consorcio para el Turismo de la Ribeira Sacra de las provincias de Ourense y Lugo o el Consorcio Provincial Contraincendios y Salvamento de A Coruña.

2.4. Otras agrupaciones En Galicia existen otras fórmulas asociativas, como pueden ser los consorcios, las agrupaciones voluntarias para la prestación de determinados servicios, las encomiendas de gestión, aunque en realidad estas no sean una fórmula permanente de agrupación, etc., pero si las Mancomunidades, como hemos visto, tienen un peso irrelevante en el conjunto de la Administración Local gallega, estas otras fórmulas, mucho menos desarrolladas, merecen una menor atención. Además, se podrían incluir a las comarcas. Para crear una comarca es necesario que agrupen a varios Ayuntamientos, con intereses comunes y que requieran una gestión propia y/o demanden una prestación de servicios, por parte de un ámbito superior de gobierno. En nuestra CA el mapa comarcal lo comprenden 53 entida-

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des y tiene como objetivo principal, casi el único, la promoción económica en cada una de ellas. Además, la distribución comarcal también es utilizada por la Xunta de Galicia para la organización territorial de otros servicios públicos. Sin embargo, su relevancia práctica es muy limitada. No podíamos evitar señalar el papel de las Áreas metropolitanas, que son entidades locales integradas por Ayuntamientos pertenecientes a grandes aglomeraciones urbanas en las que se comprueba vinculación económica o social, condición necesaria para la planificación y la coordinación conjunta y la prestación de determinados servicios y obras. Las competencias para la creación, modificación o supresión de este tipo de entidades corresponden a las CCAA, por lo tanto, no dependen únicamente de la voluntad de los Ayuntamientos. Para que un área metropolitana sea viable es necesario garantizar el acceso a toda la población de un servicio con idénticas características, siendo esto únicamente posible a través de una gestión centralizada y coordinada. Además, es necesario que el área metropolitana garantice una reducción de costes, gracias a una gestión mejor planificada del servicio, a una mayor capacidad de negociación del ente o a la especialización en la prestación del mismo. En Galicia, la primera entidad de estas características es el área metropolitana de Vigo, formada por 14 municipios tras cinco años de intensos trabajos, que contó además, con un informe técnico positivo de naturaleza jurídica y económica elaborado por la Universidad de Vigo (Rodríguez-Campos, Fernández y Vaquero, 2010), donde se señalaba la necesidad de agrupar el 70% de los potenciales servicios, generándose los mayores ahorros en los servicios de tratamiento de aguas y de recogida de residuos sólidos urbanos, además de los sociales y de promoción del empleo (Vaquero, 2016).

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Por otra parte la Xunta de Galicia lleva varios ejercicios primando en sus convocatorias de subvenciones tanto a los Ayuntamientos que participen en procesos de fusión como a los que se agrupen para la prestación de los servicios o la realización de las actividades objeto de esas subvenciones. Sin embargo, el resultado no va más allá que la mera agrupación artificiosa para resultar beneficiario de la subvención y, en la mayoría de los casos, prestar el servicio o realizar la actividad individualmente, aunque con cierta apariencia de unidad a los efectos de justificación. Es decir, el intento es bueno, y de hecho Galicia es la única Comunidad Autónoma que está apostando activamente, tanto por la prestación de servicios en común como por las fusiones municipales, pero con cierta timidez, algo de desenfoque, y resultados más que discretos. En cualquier caso, y dejando aparte a

las fusiones, cualquier otra iniciativa que vaya encaminada a la agrupación de municipios, bajo la fórmula jurídica que se establezca, supone el mantener la estructura minifundista actual, y con ella, como hemos visto, la pérdida de importantísimas cantidades de dinero, a las que habría que sumar, además, las que se dedican a las Mancomunidades y resto de agrupaciones supramunicipales, y que según las liquidaciones de 2014 ascendieron a 23 millones de euros. Y no parece que estemos en una situación en la que nos podamos permitir esto. De optarse por la fórmula de la fusión, y aquí enlazamos con el principio de esta parte económica del estudio, Galicia se situaría en un escalón más alto del ranking general del comportamiento de los Ayuntamientos en toda España, abandonando, con toda seguridad, el último puesto que ocupa actualmente.

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3. Estudio geográfico Como se señaló al principio de este documento, un estudio sobre el redimensionamiento de la planta local debe apoyarse, además de en una vertiente económica que lo justifique, en otra geográfica que lo soporte. Procederemos, a continuación, con este análisis.

3.1. Visión general Nuestra CA cuenta con 313 Ayuntamientos, con una media de población, quitando las 7 grandes ciudades para evitar distorsiones en los resultados, de 5.778 habitantes, muy por encima de los 2.767 de media que tiene España descontando las capitales de provincia y ciudades de más de 50.000 habitantes, debiendo destacar que no es en Galicia donde, por término medio, se dan los Ayuntamientos más pequeños, siendo la sexta CA en habitantes por municipio (De Diego, 2014). Ampliando el objetivo, el 64% de los Ayuntamientos gallegos no llegan a 5.000 habitantes, no existiendo ninguno con más de 40.000, excepto las 7 grandes ciudades, mientras que con menos de 1.000 hay 27, siendo los de menor población Chandrexa de Queixa con 528, Larouco con 526, Beade con 451, A Teixeira con 378, todos de la provincia de Ourense, y

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Negueira de Muñiz con 214, en la de Lugo. A partir de la información publicada por el IGE, a 1 de enero de 2015 había en Galicia 109 Ayuntamientos con una población igual o inferior a los 2.000 habitantes (139.714 residentes en total); 91 Ayuntamientos entre 2.001 y 5.000 habitantes (294.312); 58 Ayuntamientos entre 5.001 y 10.000 habitantes (392.979); 34 Ayuntamientos entre 10.001 y 20.000 habitantes (84.804); 15 Ayuntamientos entre 20.001 y 50.000 habitantes (430.602); 4 Ayuntamientos de 50.001 a 100.000 (345.437) y finamente, 3 Ayuntamientos de 100.001 a 500.000 (644.199). El principal resultado de este minifundismo local es que el 60% de los Ayuntamientos gallegos tiene menos de 5.000 habitantes y que el 35% tiene 2.000 habitantes o menos. Precisamente esta situación contrasta cuando se considera toda la población de las siete grandes ciudades, que concentran casi un millón de habitantes. Como se puede comprobar en los municipios gallegos coexisten los dos extremos de dimensión poblacional local (Tabla 2). En cuanto a la distribución poblacional, según el IGE, Galicia cuenta con 30.196 entidades singulares, siendo estas las constituidas por las edificaciones o viviendas que no pueden incluirse en el concep-

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Tabla 2: Distribución de los Ayuntamientos según tamaño poblacional GALICIA Número de Ayuntamientos Habitantes 314 109 Hasta 2.000 habitantes 91 De 2.001 a 5.000 habitantes 58 De 5.001 a 10.000 habitantes 34 De 10.001 a 20.000 habitantes 15 De 20.001 a 50.000 habitantes 4 De 50.001 a 100.000 habitantes 3 De 100.001 a 500.000 habitantes 0 Más de 500.000 habitantes

A CORUÑA LUGO OURENSE Número Número Número de Ayunde Ayunde Ayuntamientos Habitantes tamientos Habitantes tamientos Habitantes

PONTEVEDRA Número de Ayuntamientos Habitantes

2.732.347 139.714

93 14

1.127.196 20.602

67 27

339.386 36.439

92 63

318.391 75.294

62 5

947.374 7.379

294.312

26

93.650

28

88.345

18

46.417

19

65.900

392.979

32

216.550

7

53.634

5

28.052

14

94.743

484.804

10

139.661

4

62.834

5

62.397

15

219.912

430.602

8

247.799

0

0

0

0

7

182.803

345.737

2

165.064

1

98.134

0

0

1

82.539

644.199

1

243.870

0

0

1

106.231

1

294.098

0

0

0

0

0

0

0

0

0

Fuente: elaboración propia. to de núcleo que se cita a continuación, lo que supone casi el 49% del total nacional. De estas, 10.246 pueden considerarse precisamente núcleos de población, definidos como el conjunto de, al menos, 10 edificaciones que estén formando calles, plazas y otras vías urbanas, pudiendo ser menos, siempre que la población que habite las mismas supere los 50 habitantes (el 37,6% de las existentes en España) y organizadas en 3.772 parroquias, que son una división administrativa o censal que existe en numerosos países y que tiene su origen en las parroquias eclesiásticas, estando reconocidas en Galicia como entidades colectivas de población inferior al municipio (De Diego, 2014). Si centramos el análisis en los núcleos de población efectivamente existentes, se

comprueba como en Galicia 1 de cada 5 Ayuntamientos tiene entre 10 y 20, mientras que casi 4 de cada 10 tienen entre 20 y 40, organizados entre 5 y 10 parroquias, donde está encuadrado casi el 40 %. Es Vigo (Pontevedra) con 292, el que cuenta con el mayor número de núcleos de población, seguido de A Estrada (Pontevedra) con 154, Santiago de Compostela (A Coruña) con 145 y Carballo (A Coruña) con 140. Los Ayuntamientos con menores grupos de población son Beade (Ourense), Ferrol, Moeche y Val de Ubra (A Coruña), Negueira de Muñiz y O Valadouro (Lugo) con 2, y Burela, Rábade, Meira y O Vicedo (Lugo) y A Illa de Arousa y Mondariz-Balneario (Pontevedra) con 1. En cuanto al número de parroquias es Lugo con 54, seguido de A Estrada (Pon-

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tevedra) con 51, Sarria (Lugo) con 49 y Lalín (Pontevedra) con 48 los Ayuntamientos que cuentan con el mayor número de ellas. Mientras que Beade, Melón, Pontedeva, Vilar de Santos (Ourense), Corcubión, O Grove (A Coruña), Meira (en Lugo) y Soutomaior (Pontevedra) con 2, y A Arnoia (Ourense), A Illa de Arousa, Mondariz-Balneario, Pontecesures (Pontevedra) y Burela y Rábade (Lugo) con 1 cada uno, son los Ayuntamientos que menos tienen. Por lo que se refiere a la extensión de los términos municipales en Galicia por regla general son pequeños en las provincias atlánticas, aumentando significativamente algunos de ellos hacia el interior en la de Pontevedra. También son relativamente pequeños en la de Ourense, creciendo más hacia al este de la misma, siendo Lugo quien tiene los Ayuntamientos más extensos, sobre todo en el interior, descendiendo su extensión según se avanza hacia la costa. En términos agregados, la CA de Galicia, con una superficie total de 29.574,8 km², permitiría obtener un tamaño medio municipal de 94,2 km², siendo el término municipal más extenso A Fonsagrada (Lugo) con 438,5 km², seguido de Vilalba (Lugo) con 379,4, Lugo con 329,8, Lalín (Pontevedra) con 326,8 y Quiroga (en Lugo) con 317. Los términos municipales más pequeños son los de Pontedeva (Ourense) con 9,9, Burela (Lugo) con 7,8, a Illa de Arousa (Pontevedra) con 6,9, Pontecesures (Pontevedra) con 6,7, Corcubión (A Coruña) con 6,5, Beade (Ourense) con 6,4, Rábade (Lugo) con 5,2 y MondarizBalneario (Pontevedra) con 2,3.

3.2. Datos por provincias Para el cálculo por provincias y siguiendo la argumentación ya señalada, no se ha tenido en cuenta la población de las 7

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grandes ciudades. En las demás variables se han suprimido el valor máximo y el mínimo en cada provincia como elemento corrector de la media total. – A Coruña. Con 7.950,4 km² sus Ayuntamientos tienen una media de población que ronda los 8.000 habitantes, un 39 % por encima de la media gallega. Cuenta con 10.474 entidades singulares (el 35 % del total de la CA), de las cuales 4.008 (el 39 % del total de Galicia) pueden considerarse núcleos de población, organizados en 926 parroquias (25% del total). La media por Ayuntamiento daría 112 unidades de población, de las cuales 43 serían consideradas núcleos de población, organizadas en unas 10 parroquias por Ayuntamiento y extendidas en una superficie de 85,5 km². Esta provincia está subdividida en 18 comarcas. – Lugo. Cuenta con una extensión de 9.856,6 km², siendo una provincia de Ayuntamientos poco poblados. La media ronda los 3.750 habitantes (un 35 % por debajo de la media gallega) con 9.784 entidades singulares (el 33 % del total de la CA), de las cuales 1.334 (el 13% del total de Galicia) pueden considerarse núcleos de población, organizados en 1.264 parroquias (33% de las de Galicia). La media por Ayuntamiento daría 146 unidades de población, de las cuales 20 serían consideradas núcleos de población, organizadas en unas 19 parroquias y a través de un término municipal de 147 km² por Ayuntamiento. Esta provincia está conformada por 13 comarcas. – Ourense. Es una provincia de Ayuntamientos poco poblados. Con 7.273,3 km² la media de población ronda los 2.400 habitantes (un 58 % por debajo de

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la media gallega), con 3.690 entidades singulares (el 12 % del total de la CA), de las cuales 2.599 pueden considerarse núcleos de población (el 25% del total gallego), organizados en 916 parroquias (25 % del total). La media por Ayuntamiento daría 40 unidades de población, de las que 28 serían consideradas núcleos, organizadas en unas 10 parroquias por Ayuntamiento, y con una superficie media de 79 km² por término municipal. Esta provincia se subdivide en 12 comarcas. – Pontevedra. Con 4.494,6 km² tiene una gran diversidad de Ayuntamientos, siendo la media de su población en torno a los 9.600 habitantes (un 66 % por encima de la media gallega) con 6.248 entidades singulares (el 20 % del total de la CA), de las cuales 2.305 pueden considerarse núcleos de población (el 23 % del total gallego), organizados en 666 parroquias (el 17 % del total gallego). La media por Ayuntamiento daría 100 unidades de población, de las cuales 37 serían consideradas núcleos, organizadas en unas 10 parroquias y en una extensión de 72,5 km² por Ayuntamiento. La provincia se subdividiría en 10 comarcas.

La Tabla 3 resume la información estadística anterior. El Gráfico 9 permite realizar una comparación de la media de oblación de los Ayuntamientos gallegos a nivel provincial con Galicia y España. El Gráfico 10 recoge los valores del Ayuntamiento “medio”, tanto a nivel provincial como en relación a Galicia. Una primera conclusión que se deduce de los datos anteriores es que tres de las cuatro provincias gallegas se encuentran por encima de la media de población de España, excepto la de Ourense que está un 13,3 % por debajo. Además, se aprecia mucha diferencia entre las provincias atlánticas y las de interior, estando aquellas por encima de la media autonómica y estas otras por debajo, hasta el punto de que el promedio de los Ayuntamientos ourensanos supone el 25 % del de los pontevedreses. La diferencia entre el desarrollo de unas provincias y otras se debe a múltiples factores y, por supuesto, la fusión de Ayuntamientos no la va a solucionar. Los Ayuntamientos grandes seguirán siendo grandes, pero los pequeños deberían desaparecer, convirtiéndose en medianos. Y es precisamente aquí donde está la verdadera transformación.

Tabla 3: Datos provinciales Provincias

Extensión (km2)

Media de población

A Coruña

7.950,4

8.000

Lugo

9.856,6

3.750

Ourense

7.273,3

2.400

Pontevedra

4494,6

9.600

Entidades singulares 10.474 (35%) 9.784 (33%) 3.690 (12%) 6.248 (20%)

Núcleos de población

Parroquias

4.008 (39%) 1.334 (13%) 2.599 (25%) 2.305 (23%)

926 (25%) 1.264 (33%) 916 (25%) 666 (17%)

Fuente: elaboración propia.

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Gráfico 9. Media de población de los Ayuntamientos gallegos por provincias y con respecto a la media de Galicia y de España

Fuente: elaboración propia.

Gráfico 10: Valores del Ayuntamiento medio en Galicia y a nivel provincial

Fuente: elaboración propia.

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Una de las características principales de la configuración de los Ayuntamientos gallegos es su complejidad, de ahí la dificultad de establecer una regla general en cuanto al redimensionamiento de la planta local, siendo necesario encajar tanto la dispersión poblacional, como la diversidad de tipos de núcleos y lugares, y todo ello teniendo en cuenta la difícil orografía de la Comunidad. Todas estas cuestiones no facilitan la tarea del redimensionamiento de la planta local. Sin embargo, en Galicia tenemos terreno ganado, aunque no seamos plenamente conscientes de ello. Como se ha señalado cada Ayuntamiento administra una pluralidad de entidades de población; en concreto se gobierna sobre 30.196 entidades singulares, o si se prefiere sobre 10.246 núcleos de población, desde 313 Alcaldías, funcionando en la práctica como Ayuntamientos fusionados, pues es de esto y no de otra cosa de lo que se trata. Además las fusiones tampoco son una realidad ajena a nuestra CA. Antes de las últimas de Oza-Cesuras (en A Coruña) y de Cerdedo–Cotobade (en Pontevedra) hubo la de Acevedo do Río-Celanova (en Ourense en 1968) que en la actualidad no es más que un recuerdo para la gente que conoció los dos municipios independientes. Además, la realidad muestra que no es comparable el nivel de servicios que reciben ahora los ciudadanos con el que hubieran tenido sin la fusión, mientras que para las generaciones más jóvenes no es más que una anécdota, pero que en ningún caso conciben hoy en día que uno no pertenezca al otro. Por otra parte, hay que tener en cuenta que también asistimos, a principios del Siglo XX, a la formación de las grandes ciudades gallegas, aunque en este caso no por fusión, sino a través de un procedimiento mucho más traumático como es el de absorción de Ayuntamientos limítrofes. De esto último quedan pocos testigos vivos, pero, como en el caso anterior, ni estos ni las generaciones

posteriores nacidas ya bajo la nueva configuración de esas ciudades, entenderían la andadura de lo que hoy son barrios plenamente asentados e integrados en las mismas como municipios independientes, que no supondrían otra cosa que un atraso tanto para ellos como para lo que hubieran sido las propias ciudades. Está claro que cuando hablamos de fusiones de Ayuntamientos no sólo nos referimos a cuestiones económicas o geográficas sino también de sentimientos, pero como acabamos de ver hay algunos que tienen “fecha de caducidad”, como es el de pertenencia a un municipio en concreto. No es que no exista, todo lo contrario, pero es algo que “cura” el paso del tiempo, como sucedió en Acevedo do Río, en los limítrofes a las ciudades y como sucederá en Oza-Cesuras, en Cerdedo-Cotobade y en todas las fusiones que se planteen. Si nos detenemos un poco en la idiosincrasia gallega veremos que dónde realmente está el arraigo es al pueblo donde se nace y a la parroquia a la que pertenece y en la que se celebran los eventos más importantes de la vida de una sociedad. Y aquí sí que no se puede tocar. Por eso la fusión de Ayuntamientos no lo toca, tanto los pueblos, por supuesto, como la división parroquial, se mantiene igual que hasta ahora. Lo único que se produce es un desplazamiento del lugar de toma de decisiones, aunque tampoco muy lejano, normalmente va a ser a la cabecera de comarca o a un municipio limítrofe de mayor entidad, y al que tampoco les resulta extraño a los habitantes de los otros afectados, ya que es a donde se desplazan habitualmente para hacer la compra, ir a la feria, al médico o a otras oficinas como Registro de la Propiedad, Notaría, gestorías, abogados, etc. Sin olvidar que es también donde se suelen desplazar para acudir a fiestas, restaurantes, locales de ocio, etc. De ahí la importancia de ir hacia un proceso de fusiones lógico y programado.

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4. Conclusiones Los Ayuntamientos representan el nivel jurisdiccional de administración y gobierno más cercano a los ciudadanos. Sus competencias responden al modelo teórico del federalismo fiscal y desempeñan un papel vital para el correcto funcionamiento de algunos de los servicios públicos básicos, como seguridad ciudadana, transporte, recogida y tratamiento de residuos, actividad deportiva, etc. Además, y como se ha señalado, a medida que los Ayuntamientos aumentan su tamaño poblacional, se amplía la lista de servicios que se prestan. De los datos que quedan reflejados en este estudio resulta que del total del Sector Público Local el mayor peso recae, como es lógico, en los Ayuntamientos. Así, de media, estos suponen el 82 % del total del coste efectivo de los servicios prestados por dicho Sector Público Local. Por áreas de gasto, aquella en la que tienen más peso los Ayuntamientos gallegos es en la de los servicios públicos básicos, seguidos de la de producción de bienes de carácter preferente y de la de servicios de protección y promoción social. De esos resultados, sobre todo los ordenados por grupos de población, comprobamos que hay unas constantes que se repiten. Así podemos ver la existencia de dos tendencias claramente ascendentes en sentido opuesto a la evolución de la población, como son los costes unitarios en la prestación de los servicios públicos,

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que se van incrementando a medida que disminuye el número de habitantes de cada Ayuntamiento, y los gastos generales, comprensivos, mayoritariamente, de gasto corriente y de funcionamiento y por lo tanto improductivo, que igualmente se incrementa porcentualmente según desciende el tramo poblacional. Lo anterior implica la existencia de un conjunto de beneficios derivados de las denominadas “economías de escala”, que aparecen cuando se reduce el coste medio de la prestación realizada, aún a pesar de aumentar el uso de medios materiales y humanos. Parece, a tenor de los datos manejados que, a medida que aumenta el tamaño poblacional, el coste medio del servicio por habitante se reduce, lo que es una muestra inequívoca de la existencia de estos rendimientos crecientes a escala a nivel municipal y que recomiendan contar con municipios con cierto tamaño poblacional. En contraposición existe otra tendencia que es claramente descendente, como es la referida al porcentaje de gasto que repercute en la prestación de servicios públicos básicos, de forma que a menor población menores recursos para la prestación de estos servicios y viceversa. Con lo que podemos concluir que los pequeños Ayuntamientos son más gravosos económica y socialmente que los de mayor entidad. Económicamente porque repercuten mayor cantidad de dinero per

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cápita según disminuye la población que, finalmente, va a parar en gran medida a las actuaciones de carácter general, cuando no son las que mejoran la calidad de vida de los ciudadanos. Y socialmente porque a pesar de ese incremento de coste unitario, sin embargo va disminuyendo lo destinado a la dotación de servicios, siendo por lo tanto la prestación de estos de menor intensidad según desciende el tramo de población. Y aquí se ven afectadas áreas tan sensibles como la destinada a servicios sociales, con lo que esto puede suponer sobre todo en este tipo de municipios en los que la mayoría de su población es de edad avanzada y con necesidades que deberían ser satisfechas prioritariamente a través de los citados servicios. A tenor de las cifras manejadas, el mundo local gallego tiene un grave problema de dimensión. Nuestra CA, con una superficie de 29.574 kilómetros cuadrados y con una población de poco más de 2,7 millones de habitantes, tiene más de trescientos municipios, una buena parte de los mismos con una escasa población. Un segundo dato para la reflexión: en 1900 había en Galicia 323 Ayuntamientos. En 2016 a pesar de los movimientos de población de la periferia al centro y especialmente, hacia las grandes urbes, con el consiguiente despoblamiento del rural, la cifra se mantiene en 313. En 116 años solo hemos sido capaces de reducir en 10 el número de municipios. Tal y como consta en diversos apartados de este estudio, el tamaño mínimo de los Ayuntamientos gallegos debería estar entre los 5.000 y los 7.000 habitantes, con las excepciones que la orografía, distancias y otros hándicaps nos exijan, aunque, en ningún caso, deberían bajar de los 4.000 habitantes. Pues bien, de los datos que constan se desprende que los que se encuentran

en esa franja poblacional mejoran prácticamente todos los datos comparativos con los pequeños Ayuntamientos. Así éstos, tras un proceso de fusión, con una aportación per cápita similar a la de otros más grandes, y a su vez inferior a la que soportan actualmente sus habitantes, recibirían una mayor y mejor prestación no sólo de los servicios públicos básicos sino también de los servicios sociales, consiguiendo a la vez un importante ahorro en gasto improductivo. Esta es precisamente la base en la que se fundamenta esa propuesta de fusión de Ayuntamientos, es decir, poner al servicio de los ciudadanos unas instituciones que sirvan con eficacia y eficiencia a las necesidades y exigencias que tienen en pleno siglo XXI. Y todo esto, sin perder su naturaleza e idiosincrasia, pero adaptándolos de forma que la mayor parte de los recursos públicos que manejan vayan a su redistribución en forma de prestación de servicios y a la reducción del volumen de gasto que acaba en las actuaciones de carácter general, consiguiendo con esto mejorar y aumentar el nivel de vida de sus vecinos, con mayor equidad y equiparación con el resto de Ayuntamientos. Es decir, se trataría de hacer justicia social sin sacrificar la propia naturaleza de los Ayuntamientos, sino adaptándolos a la nueva realidad y de paso equipararlos a la mayoría de países europeos de nuestro entorno, que ya hicieron este proceso a mediados del siglo pasado. Además, y en comparación con otras fórmulas asociativas supramunicipales, tal y como se ha visto en este estudio, las repercusiones económicas que traerían las fusiones se refieren tanto al ahorro ya citado recurrentemente en gastos corrientes, como al aumento de la participación en los impuestos del Estado o a la preferencia en la asignación de planes

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de cooperación local, subvenciones, convenios u otros instrumentos basados en la concurrencia durante, al menos, los cinco primeros años siguientes a la fusión7. A lo anterior habría que añadir que junto con ese aumento, no sólo de recursos, sino de disponibilidad de crédito presupuestario para la implantación, ampliación y/o mejora de los servicios, también se estarían generando otros ingresos vía tasas por la utilización de los mismos que ahora o bien no se obtienen ante su inexistencia o son absolutamente insuficientes y deficitarias ante la precariedad en su prestación. Con ello, se conseguiría que los nuevos Ayuntamientos tuvieran una mayor capacidad económica y financiera y por lo tanto estuvieran en mejores condiciones para poder acudir, incluso, si así lo necesitan, a líneas de crédito sin que con ello se ponga en riesgo su estabilidad presupuestaria. Para finalizar, si hacemos un poco de política-ficción, esta mayor entidad de los nuevos Ayuntamientos les proporcionaría una mejor posición para negociar con la CA. Pensemos, por ejemplo, la construcción o ampliación de centros educativos o de centros de salud, entre otros equipamientos, con lo que se estarían acercando estos servicios a la población aún en mayor medida de como los tienen en la actualidad. Además, al aumentar la zona de influencia, sobre todo de la nueva capitalidad municipal, surgirían nuevas oportunidades de negocio y de instalación de pequeñas industrias o empresas familiares, que al fin y al cabo suponen la base fundamental de nuestra economía.

En definitiva, como consecuencia del aumento y/o mejora de los servicios públicos a recibir, habría un mayor asentamiento de la población en el rural, pues ya no sería necesario irse a vivir a otros núcleos mayores cuando no es por cuestiones laborales. Esto traería un mayor ahorro familiar, con sus ventajas evidentes, poniendo en valor, por otra parte, a los pueblos, ya que por supuesto que no desaparecerían como tales, sino que tan sólo se trasladaría la sede de toma de decisiones, es decir, la ubicación concreta de su gobierno municipal, pero a una distancia que les será familiar, y por lo tanto cercana. Mantener el sistema actual supone condenar al abandono y despoblación de los pequeños municipios que día a día estamos viendo en Galicia. Pero, además, debemos tener en cuenta que vivimos en el siglo XXI y por lo tanto las necesidades de desarrollo municipal van más allá de la mera prestación de servicios. Nos encontramos ante retos que superan a los pequeños municipios, como son los referidos a la modernización de las Administraciones Públicas, sobre todo en materia de transparencia y de e-administración. Por lo que se refiere al tema de transparencia Red Localis ha publicado el Documento de Trabajo 2/2016 “Abriendo puertas y ventanas de los ayuntamientos gallegos. Más transparencia para un mejor gobierno local”, donde recogen los retos y dificultades que se les presentan a esos pequeños Ayuntamientos (Campos y Caamaño, 2016). Y precisamente estas son las que han motivado también la fir-

7- Art. 13,4.g) de la LBRL, tras la modificación introducida por la LRSAL.

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ma de un Convenio entre el Consejo de Transparencia y la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP)8. En cuanto a la e-administración no podemos olvidar que acaba de entrar en vigor la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que consagra el procedimiento administrativo electrónico. Pero si no tenemos municipios capaces de llevarlo a cabo volverá a ser otro fracaso, como ya sucedió con intentos anteriores, cuando precisamente con la e-administración ya no importaría si el centro de decisiones se aleja más o menos, como se le critica a las fusiones, porque en realidad lo tendremos en la palma de nuestra mano, a través de un

ordenador, una tablet o un smartphone. También hay nuevas competencias, obligaciones y responsabilidades para los Ayuntamientos derivadas de la legislación que se va elaborando de acuerdo a las nuevas necesidades y planteamientos de la sociedad actual que también sobrepasan a los pequeños Ayuntamientos, incapaces de acometerlas con éxito, entre las que podríamos citar, aquí en Galicia, por ejemplo, la aprobación recientemente de la nueva Ley del Suelo9 , sobre la que también Red Localis publicó un estudio al respecto poniendo de manifiesto las carencias y dificultades que sobre esta materia tendrían, precisamente, estos pequeños municipios (Cacharro, Alfaya y Gael, 2016).

8- Convenio de 15 de febrero de 2016 firmado entre el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Federación Española de Municipios y Provincias para el impulso de la transparencia en las Administraciones Locales. 9- Ley 2/2016, de 10 de febrero, del Suelo de Galicia. El Consello de la Xunta de Galicia de 22 de septiembre de 2016 aprobó el Reglamento de esta Ley.

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5.Propuestas para un redimensionamiento de la planta local

Son cinco las propuestas que se plantean en este estudio para el redimensionamiento de la planta local en Galicia, referidas todas ellas a grandes áreas con un calado social, económico, institucional y de desarrollo muy importante. Propuesta 1: La fusión de Ayuntamientos. Como no podía ser de otra manera en un estudio sobre el redimensionamiento de la planta local y los retos frente al minifundismo, la propuesta principal que se formula es la fusión de Ayuntamientos, lo cual no es novedoso. Ya en 1990 el Comité de las Regiones de la Unión Europea advertía en un informe, al referirse a la situación de España, que: “Es responsabilidad primaria de las Comunidades Autónomas la política de fomentar fusiones o agrupaciones de municipios, o incluso reordenar coactivamente el mapa municipal; pero hasta ahora se limitaron a estimular tímidamente la constitución de Mancomunidades de asociación voluntaria” (de Diego, 2015). En este estudio se propone la fusión de los pequeños Ayuntamientos para convertirlos en unas nuevas organizaciones que se sitúen, como mínimo, entre los 5.000 y los 7.000 habitantes, e incluso superiores donde sea posible, aunque excepcionalmente también inferiores cuando la orografía u otras circunstancias así lo aconsejen, mediante la agrupación bajo un mismo mu-

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nicipio de todos aquellos que se encuentren en unas isócronas de tiempo de entre 15 ó 20 minutos con respecto a donde se establezca la capitalidad (de Diego, 2014). Lo primero que habrá que hacer es elaborar un mapa en el que consten los servicios que prestan todos y cada uno de los Ayuntamientos y, simultáneamente, otro mapa de planta en el que se delimiten los ámbitos territoriales para la prestación de los mismos según el criterio de tiempo expuesto anteriormente. El paso siguiente es superponerlos para comprobar cuántos servicios se están duplicando innecesaria e injustificadamente dentro de un mismo ámbito territorial, teniendo en cuenta que en la Administración Local las principales duplicidades se dan en horizontal, esto es, de unos Ayuntamientos con otros. De esta forma se establecerán los mecanismos adecuados de corrección, de manera que se concentren esfuerzos y se optimicen recursos para poder dotar a todos de un mayor número de servicios sin aumento de la presión fiscal. Al respecto resulta interesante traer a colación alguna de las recomendaciones del Tribunal de Cuentas incluidas en su Informe 931/2011 y que ha venido reiterado en relación con la organización y configuración del Sector Público Local: “La racionalización y la evolución del sector local hacia un modelo más eficaz y eficiente para el desempeño de las competencias que el ordenamiento jurídico otorga a las entidades

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locales, pasa por el estudio y diseño de un mapa local acorde a las necesidades demográficas, económicas y sociales actuales y orientado a formas más lógicas de prestación de servicios a los ciudadanos, eliminando y evitando, en lo posible, tanto la duplicidad de actuaciones y solapamiento de competencias no sólo entre distintas entidades locales sino entre distintas administraciones públicas en especial, así como la persistente presencia de entidades que no prestan ningún servicio o que carecen de actividad y promoviendo, en su caso, fórmulas de agrupación de entidades para una mayor economía, eficacia y eficiencia en la prestación de servicios”. Constituidos esos ámbitos territoriales será de cuenta de la oficina de fusiones a que se refiere la segunda propuesta de este estudio el establecer los tiempos en cada caso, vista la realidad física, social, económica, etc., de cada una de las fusiones a llevar a cabo, y por lo tanto la duración mayor o menor del período transitorio en que deben operar dichos ámbitos, pues la realidad no es homogénea y no admite reglas únicas y generales. En cualquier caso, lo que sí es seguro es que una vez puestos estos ámbitos territoriales a pleno funcionamiento, la fusión de Ayuntamientos caerá por su propio peso en un tiempo más que razonable y de una forma “no traumática”. Si estudiamos el mapa comarcal gallego veremos que no sería tan difícil establecer estos nuevos Ayuntamientos resultantes de esos ámbitos territoriales. Así, en un primer acercamiento teórico podríamos estimar que el número total de municipios en Galicia debería estar entre los 143 y los 172, es decir, una reducción de entre el 45 % y el 54 %. Por provincias, la de Ourense será la más afectada, con un número resultante de Ayuntamientos de entre 33 y 39 (frente a los 92 actuales) y la que

menos, la de A Coruña, con entre 50 y 59 (frente a los 93 actuales). Lugo quedaría entre 32 y 39 (frente a los 67 actuales) y la de Pontevedra, entre 28 y 35 (frente a los 61 actuales). Si tomamos como referencia el dato del mayor número de ellos nos daría que el Ayuntamiento medio de Galicia, sin contar las 7 grandes ciudades, pasaría de los 5.778 habitantes a 10.700, con una media de 173 unidades de población ante las 94 actuales, agrupadas en 58 núcleos frente a los 31 de ahora, integrados en 22 parroquias frente a las 12 actuales y sobre una superficie de 170 km² frente a los 92 actuales. ¿Esto es mucho? Creemos que no y nos remitimos para ello a los datos que quedan expuestos en el detalle por provincias del estudio geográfico, y que constatan que tras las fusiones aún habría una veintena larga de Ayuntamientos que no entrarían en ellas y que seguirían como hasta ahora, superando, y en algunos casos ampliamente, todos estos valores. Por lo que si hasta ahora éstos han existido sin problemas no parece que haya razones para que los nuevos no lo puedan hacer. Pero además debemos recordar algo que ya se señaló, y es la predilección, al menos teórica, de nuestros políticos locales por otras figuras asociativas supramunicipales, sobre todo las Mancomunidades. La Mancomunidad media de Galicia tiene una extensión de 450 km², es decir, 2,5 veces más que la del Ayuntamiento medio resultante tras un proceso generalizado de fusiones, que hará innecesarias la mayoría de aquellas, lo que supone otra contradicción más en sí mismas. Propuesta 2: Creación de una oficina para fusiones. En relación con lo que ya se indicó en

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otro apartado de este estudio, volvemos al Fondo Adicional del de Cooperación Local aprobado por la Xunta de Galicia y dotado para 2016 con 2.173.664 euros. Sobre éste reiterar que se trata de un paso adelante, siendo la única CA que lo está dando, pero que quizás no tenga el enfoque que debería. De hecho incluso podría resultar desincentivador, por cuanto la dotación se reparte entre todas las operaciones de fusión que se inicien durante el ejercicio correspondiente, y no es lo mismo que haya una o dos, que se llevarían una buena parte del presupuesto, pero que no resolverán el problema del minifundismo municipal, a que haya 30 ó 40 cada año, para poder completar el nuevo mapa local gallego en una sola legislatura, en cuyo caso se llevarían entre 50.000 y 70.000 euros, lo que no parece que vaya a resultar determinante como elemento dinamizador de proceso de fusiones. En éste sentido seria primordial empezar por la creación de una oficina que se encargue del estudio, programación, promoción y propuesta de las fusiones que realmente necesita nuestra CA. Esta oficina tendría la responsabilidad de llevar a cabo todas las tareas señaladas en la primera propuesta de éste estudio, referida, precisamente, a la fusión de Ayuntamientos, con el objetivo de evitar que se planteen solamente por cuestiones de empatía y con un goteo que no supone ninguna solución general. Esta oficina coordinaría con los Ayuntamientos afectados el período transitorio en que debe operar cada uno de los ámbitos territoriales allí referidos hasta la completa culminación del proceso y, consecuentemente, la aprobación de la creación del nuevo Ayuntamiento resultante de la fusión. Igualmente, sería la encargada de financiar con cargo a ese Fondo Adicional de Cooperación Local los gastos que se pudieran ocasionar con ella: unificación

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de planeamientos urbanísticos, coordinación en la gestión de los servicios, obras en edificios para albergar los nuevos servicios y oficinas centrales, etc. Aunque esto suponga que unos lleven más que otros, porque la igualdad no consiste en tratar a todos de la misma manera sino de forma diferente a las situaciones distintas, para que al final se encuentren en la misma posición, es decir, en iniciar la andadura de esos Ayuntamientos fusionados como si realmente fuesen nuevos, sin hipotecas ni gravámenes, y por lo tanto pudiendo prestar desde el principio los servicios que sus vecinos reclaman y que actualmente no pueden ver satisfechos por la pequeña dimensión de su municipio. Propuesta 3: Desarrollo de una estrategia de información sobre las fusiones municipales con la finalidad de erradicar los prejuicios. Las fusiones de Ayuntamientos pueden llegar a entenderse, por parte de algunos responsables municipales, como una pérdida de servicios para sus habitantes. Que hasta el momento solo se hayan producido dos casos de fusiones voluntarias en toda Galicia puede ser un reflejo de esta falta de confianza. Quizás es el momento de hacer un ejercicio de didáctica desde la Administración Autonómica a la Local sobre la bondad de las fusiones, más allá de contemplar dotaciones económicas que potencien este tipo de comportamientos. Frente a una imposición de fusiones entre Ayuntamientos que podría entenderse como un nuevo proceso recentralizador a nivel local, se debería plantear recomendaciones para el aprovechamiento de los recursos locales. Una cuestión de una trascendencia como esta debería ser fruto de un gran pacto a nivel nacional, pero lo

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anterior no puede ser excusa para trasladar sine die este problema. Propuesta 4: Modificación de las Diputaciones Provinciales. Una cuestión que se ha planteado como objeción a las propuestas de fusiones de Ayuntamientos son las reservas de algunos sobre la posibilidad de que éstas supongan una minoración en la representatividad de los miembros de las Corporaciones Locales y, por lo tanto, una pérdida en la calidad democrática de los nuevos Ayuntamientos, argumentación que se cae por su propio peso (de Diego, 2015). Por una parte está demostrado que la cercanía excesiva de los representantes municipales no es directamente proporcional a una mayor eficiencia y calidad democrática, sino que puede llegar a ser todo lo contrario. La presión a la que se encuentran sometidas las autoridades locales por esa cercanía hace que no siempre adopten correctamente las decisiones que debieran. Por otra parte este argumento supondría que la propia aplicación del artículo 179 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General que establece la distribución del número de concejales según el número de habitantes, haría que a mayor población, menor calidad democrática al ser menos representativos los miembros de los Ayuntamientos según va aumentado su número de habitantes. Es cierto que con la propuesta que aquí se plantea se suprimirían en torno a 150 Alcaldías, pero quien ostenta la representación vecinal es el Pleno de la Corporación, que es a quien eligen los vecinos. Pues bien, actualmente en Galicia hay un total de 3.718 Concejales que se quedarían en torno a los 2.500 ó 2.600, es decir,

un 30 % menos, lo que no parece una reducción excesiva y por tanto esos temores a una infrarrepresentación municipal no tendrían mucho sentido. Este tema enlaza con la propuesta de modificación de las Diputaciones Provinciales, siendo necesario adaptar la composición política de éstas, pues no parece lógico que estén formadas por representantes que no han sido elegidos directamente por los ciudadanos. Con la reducción de Ayuntamientos tras el proceso de fusión, el Pleno Provincial debería estar formado por todos los Alcaldes, convirtiéndose así en una verdadera entidad de representación provincial, y por lo tanto también de Gobierno Provincial, pudiendo, incluso, participar con mayor legitimidad en otros foros tanto para las relaciones con la propia CA, como en reuniones sectoriales o con el Estado. ¿Supondría esto un incremento considerable de los miembros de las Corporaciones Provinciales? Pues no, aproximadamente 60 más en toda Galicia. Es decir, se pasaría de los actuales 108 Diputados que hay entre las 4 Diputaciones a unos 170, pero con la diferencia de que entonces sí que representarían a todos los ciudadanos. Además de la representación, con la conveniente redefinición, las Diputaciones Provinciales se convertirían en organismos extraordinariamente útiles para la prestación de determinados servicios como es el caso, por ejemplo, de la recogida de basuras y tratamiento de residuos, el ciclo completo del agua, incluidas las residuales, la prestación del servicio de oficina de supervisión de proyectos prevista en la legislación de contratos, o, incluso, la centralización en determinados suministros, como el de energía eléctrica, telefónico y otros o instaurar una central de compras, de forma que en todos es-

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tos servicios se generará un importante ahorro, mucho mayor que el que se puede conseguir a través de las actuales figuras asociativas intermunicipales. Además, las Diputaciones Provinciales pondrían a disposición de los Ayuntamientos los medios técnicos y humanos para optimizar las posibilidades de financiación europea o de otra índole, para determinados proyectos o la infraestructura necesaria para la puesta en común entre varios de determinadas iniciativas. No hay que olvidar que las Diputaciones Provinciales nacen ante la necesidad de contar con una jurisdicción superior al Ayuntamiento. El tamaño inadecuado de algunos Ayuntamientos en Galicia, aconseja contar con entidades de mayor tamaño, como son las Diputaciones Provinciales. En la actualidad sus competencias son muy amplias y han sido aumentadas tras la última reforma de las administraciones locales (LRSAL). Así, es habitual que coordinen los servicios municipales entre sí, que garanticen su prestación integral y adecuada, la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica de los Ayuntamientos, la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, finalmente, el fomento y la administración de los intereses particulares de cada provincia (Vaquero, 2016). Tampoco podemos obviar que desde hace algunos años se viene cuestionando el papel de las Diputaciones Provinciales, tanto por razones económicas como de representatividad de sus miembros, cuestión que se podría solventar si se sigue nuestra recomendación. Las Diputaciones Provinciales pueden desempeñar un importante papel de coordinación intermunicipal, en especial en aquellos Ayuntamientos con escasa capacidad de gestión, que posiblemente sean aquellos con menor población. Su justificación, reside en gran medida, en

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conseguir este objetivo. Propuesta 5: Reforma de la financiación local. Al abrirse el debate sobre el redimensionamiento de la planta local debería iniciarse también el de la financiación municipal, tal y como ya se ha señalado en este estudio. Esto no solo debe suponer una nueva Ley que la regule, una vez superada la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que en realidad nunca fue una auténtica legislación sobre financiación local, sino también de modificación de los actuales comportamientos interadministrativos en ésta materia. No puede ser que se siga manteniendo la dependencia económica de los Ayuntamientos de un sistema pernicioso de subvenciones que los trata como si fuesen meras “agrupaciones de vecinos”, cuando estas actuaciones deberían estar presididas por el principio de colaboración y, por lo tanto, de corresponsabilidad en la asunción de los costes. Y desde luego, evitando el anticipo de fondos por parte de los Ayuntamientos, con lo que esto supone de merma en su tesorería, teniendo que acudir en muchas ocasiones a operaciones de endeudamiento, cuando en la mayoría de los casos lo que se satisface a través de estas subvenciones son necesidades fundamentalmente autonómicas, provocando en ocasiones la desatención de obligaciones propias del municipio. Nos estamos refiriendo a las denominadas competencias impropias que en su momento fueron también subvencionadas por la Administración Autonómica (por ejemplo, centro de atención a la mujer, para la juventud, orientación laboral, trabajadores sociales, etc.), pero que una vez finalizada la subvención que permitió su puesta en marcha, el Ayuntamiento opta por se-

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guir financiándola, pero con cargo a sus presupuestos, para evitar no ofertar este servicio a los ciudadanos. Esto recomienda establecer qué competencias son capaces de prestar los Ayuntamientos, pero no desde una perspectiva legal, esto ya está claro en la normativa que regula sus competencias, sino desde una perspectiva real. Es decir las que efectivamente están siendo prestadas. De poco vale que se indiquen las competencias teóricas, si luego se prestan muchas más. La fusión, y por lo tanto el aumento de entidad de los Ayuntamientos, les pondrá en una posición más ventajosa para poder negociar el cambio de status de esas colaboraciones interadministrativas. Pero también es necesario replantearse la equi-

paración de la hacienda local gallega con la del resto del Estado, por cuanto aún después de las fusiones existiría un desfase entre las previsiones de ingresos de los nuevos Ayuntamientos y la media actual a nivel nacional. Esto será especialmente relevante en las figuras impositivas, tanto en impuestos directos como indirectos, donde se recaudaría un 40 % menos que en la media de España, por lo que esto merece una reflexión en serio. También habría diferencia entre la recaudación en concepto de tasas, pero es previsible que esta aumente tras las fusiones una vez que también lo haga la prestación de servicios y la realización de actividades. La inhibición fiscal es un problema endémico en las haciendas locales gallegas.

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Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales, modificada por la HAP/419/2014, de 14 de marzo, https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2008-19916 [consultada el 3 de octubre de 2016] Rodríguez-Campos, S., Fernández, R.I. y Vaquero, A. (2010). Estudio de viabilidad del área metropolitana de Vigo, proyecto de investigación encargado por la Vicepresidencia y Consellería de Presidencia, Administración Pública y Justicia de la Xunta de Galicia. Santirso, M.A. y Lopez, A. (2016). “La fiscalidad local en Galicia. Situación y Retos”. Documento 3/2006 de la Red Localis, Red Local de Administración Pública, http://redlocalis. com/wp-content/uploads/2016/04/Documento_3_2016_La_fiscalidad_local.pdf [consultado el 15 de septiembre de 2016] Tribunal de Cuentas (2011) Informe de fiscalización 931/2011, Madrid. Vaquero, A. (2016). “El minifundismo local en Galicia”, Suplemento Euro, Diario La Región, http://www.laregion.es/articulo/euro/minifundismo-local-galicia/20160208160150599485. html [publicado el 8 de enero de 2016]

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Anexo

Un estudio sobre fusiones de Ayuntamientos en Galicia no podía dejar de referirse, aunque sea muy brevemente, a los últimos procesos, como son los protagonizados por Oza dos Ríos y Cesuras por una parte, y por Cerdedo y Cotobade por otra. No es objetivo de ese estudio, por supuesto, considerar si eran estas u otras las fusiones que se necesitaban, o si, incluso, en alguna de ellas, o en ambas, podría haber entrado algún Ayuntamiento más, visto el entorno y la configuración de sus respectivas comarcas. Como es evidente lo anterior requiere de un importante estudio, de ahí la necesidad de contar con una oficina de fusiones municipales que se incluye como la segunda propuesta de este estudio.

La fusión Oza dos Ríos-Cesuras. Los municipios coruñeses de Oza dos Ríos y de Cesuras, pertenecientes a la Comarca de Betanzos, se fusionaron en el de Oza–Cesuras, a través de un proceso de fusión voluntaria, en junio de 201310. Para realizar este análisis se opta por una doble aproximación, a partir de la evolución de la población antes y después de la fusión (2001-2015), así como la evolución de sus ingresos fiscales, para idéntico pe-

ríodo temporal. Teniendo en cuenta la evolución de la población de estos dos Ayuntamientos desde 2001 a 2013, fecha de la fusión, veremos que el de Oza dos Ríos se ha mantenido prácticamente constante, con una pequeña variación a la baja en este período de solo el 0,12%, mientras que, por el contrario, el de Cesuras sufrió un descenso del 19,5%. Experimentado la media en su comarca, sin contar ambos Ayuntamientos, para evitar posibles distorsiones, una subida del 1,2 %. Es decir, mientras el resto de los municipios de su comarca aumentaban en población, tanto Oza dos Ríos como, y sobre todo, Cesuras bajaban, en conjunto, un 9%. Tras la fusión la tendencia se frena, aunque al tener datos tan sólo de 2 años es imposible contar con una referencia acreditada sobre su influencia, pero lo cierto es que entre 2014 y 2015 el nuevo Ayuntamiento de Oza–Cesuras reduce su población en un 0,4 % mientras que el resto de Ayuntamientos de su comarca lo hacen en un 1,5 % Si nos fijamos en la evolución económica (Grafico 11), tomando como base el comportamiento de los dos Ayuntamientos como uno sólo, y su comarca, sin contar con ninguno de ellos, podemos ver que desde 2001 hasta 2013 los municipios de Oza y Cesuras incrementaron sus recur-

10- Decreto 83/2013, de 6 de junio, por el que se aprueba la fusión voluntaria de los municipios de Oza dos Ríos y Cesuras y se constituye el municipio de Oza–Cesuras.

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sos en un 65 %, mientras que su comarca lo hizo en un 49 %, aunque por el camino ha habido mayor descenso de ésta y un incremento progresivo de aquellos. Pero si nos fijamos en su comportamiento tras la fusión, y a pesar de que sólo contamos con datos de dos ejercicios, vemos que hay un incremento importante, ya que suben sus recursos un 21,7 % frente a los del resto de los Ayuntamientos de su comarca que, por el contrario, descienden un 0,75 %, y eso que, por razones incomprensibles, Oza– Cesuras no obtuvo los beneficios previstos para los procesos de fusión en la LRSAL. Aún con todo, y gracias al incremento por su participación en los impuestos del Estado, los ingresos de 2015 se sitúan como los mayores de todo el período es-

tudiado, salvo el ejercicio de 2010 (por la influencia, ya citada, del “Plan E”). Si además comparamos los datos con el comportamiento general de los Ayuntamientos similares al resultante de la fusión, se comprueba que estos, de 2001 a 2013 incrementaron sus recursos en un 58,4 % (un 6,6 % menos que en el conjunto de Oza–Cesuras), aunque como en el caso de la comarca de Betanzos, el descenso ha sido al final, porque durante el resto del período se han encontrado por encima de los recursos de Oza y Cesuras. Y entre 2014 y 2015 el incremento en los municipios similares fue del 1,8 %, situándose en casi un 20 % menos que el desarrollo de los obtenidos por esos tras su fusión.

Grafico 11: Evolución de los ingresos per cápita de los Ayuntamientos de Oza y Cesuras (2001-2015)

Fuente: elaboración propia. Nota: Los Ayuntamientos de Oza y Cesuras son considerados como uno solo y su comparativa con el resto de los de su comarca sin ellos, así como con Ayuntamientos similares al resultante de la fusión.

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La fusión Cerdedo–Cotobade. Los municipios pontevedreses de Cerdedo y Cotobade se fusionaron voluntariamente en 201611. La particularidad de estos dos Ayuntamientos es que pertenecen a comarcas distintas, aunque esta circunstancia también la encontraríamos en un proceso de fusiones como el que se propone en este estudio ya que a veces se dan supuestos de mayor relación o mayor cercanía, u otras circunstancias, entre municipios limítrofes de distintas comarcas que entre cada uno de ellos y el resto de los de su respectiva comarca. Si también en este caso hacemos un pequeño seguimiento de lo que ha sido la evolución de la población de estos Ayuntamientos, desde 2001 a 2015 veremos que el de Cerdedo ha tenido un descenso del 27,5 %, mucho más acuciado que el de su comarca (la de Tabeirós–Terra de Montes) que sin contar con él descendió en un 8,5 %. Por su parte el de Cotobade vio minorada su población durante este período en un 7,5 % mientras que, por el contrario, su comarca (la de Pontevedra), sin contar con él ni con la capital provincial para evitar posibles distorsiones en los datos finales, subió un 5 %. Si hacemos una abstracción y consideramos a ambos Ayuntamientos como uno sólo, el descenso de habitantes desde 2001 a 2015, en conjunto, fue del 14,5 % mientras que el de sus dos comarcas, también en conjunto y sin estos dos Ayuntamientos ni Pontevedra, fue de tan sólo el 1 %. Como se dijo anteriormente, los datos no son significativos al referirse a 2 años, pero si tenemos en cuenta el cambio de tendencia habido en Oza–Cesuras po-

dríamos colegir algo que ya se ha indicado en otro apartado de este estudio, como es el freno a la despoblación que se produce gracias a los procesos de fusiones de Ayuntamientos. Este resultado posiblemente lo veremos consolidado en aquella y se reflejará tanto en la de Cerdedo–Cotobade, como en el resto de las que se planteen, tanto si se sigue con este goteo, que en realidad no nos lleva a ninguna parte, como si se acepta la propuesta contenida en este estudio y se acomete un proceso generalizado, ordenado y programado de fusiones municipales. Si nos fijamos en la evolución económica (Gráfico 12) tomando como base el comportamiento de los dos Ayuntamientos fusionados como uno sólo y sus respectivas comarcas también como una sola, sin contar con ninguno de ellos ni con el de Pontevedra por las razones ya expuestas, podemos ver que desde 2001 hasta 2015 los municipios de Cerdedo y Cotobade incrementaron sus recursos en un 29,3 %, mientras que ambas comarcas lo hicieron, en conjunto, en un 37 %. Si también comparamos los datos con Ayuntamientos similares al resultante de la fusión veremos que estos, durante este período, incrementaron sus recursos en un 61 %, muy por encima tanto de los Ayuntamientos fusionados como de los del resto de ambas comarcas, lo que debe ser motivo de reflexión del por qué se da esta circunstancia. Por último, si hacemos la estimación de lo que supondrá el incremento de ingresos en concepto de participación en los impuestos del Estado por parte del nuevo Ayuntamiento de Cerdedo–Cotobade, aplicándole la fór-

11- “Decreto 134/2016, de 22 de septiembre, por el que se aprueba la fusión voluntaria de los municipios de Cercedo y Cotobade y se constituye el municipio de Cercedo-Cotobade.

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mula prevista al efecto en el art. 14 de la LBRL tras la modificación introducida por la LRSAL para el caso de fusiones municipales, el incremento de ingresos pasaría del citado 29,3 %, último conocido, a un estimado 38 %, ya un punto más que la media de sus respectivas comarcas. Con lo que aquí también podemos concluir las ventajas evidentes, y de las que

también se ha hecho referencia en diversos apartados de este estudio, de las fusiones de Ayuntamientos con respecto al nivel de ingresos a percibir por los resultantes de las mismas, que harán mejorar también lo destinado a las distintas áreas de gasto al llevar aparejado, igualmente, un ahorro en gastos generales y de funcionamiento, y por lo tanto improductivos.

Gráfico 12: Evolución de los ingresos de los Ayuntamientos de Cerdedo y Cotobade (2001-2015)

Fuente: elaboración propia. Nota: Los municipios de Cerdedo y Cotobade se consideran como uno solo y su comparativa con el resto de los de sus comarcas respectivas consideradas también como una sola, sin ellos y sin Pontevedra, así como con Ayuntamientos similares al resultante de la fusión.

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Documentos Red Localis.

Documento 1 Claves para el gobierno local (2015-2019). Diez retos de futuro para la Administración Local. Documento 2 Abriendo puertas y ventanas de los ayuntamientos gallegos. Más transparencia para un mejor gobierno local. Documento 3 La fiscalidad local en Galicia Situación y retos. Documento 4 El urbanismo como medio Preámbulo de un cambio de paradigma tras la Ley do Solo de Galicia. Documento 5 Redimensionamiento de la planta local: Retos frente al minifundismo

“O obxectivo da Red Localis é transferir coñecemento dende as universidades e a administración para mellorar o debate público sobre o municipalismo galego. O anterior se traduce na elaboración e divulgación de documentos de síntese nos que se combinan análise e propostas. A responsabilidade de cada documento é das persoas que o asinan. A Red só asume a responsabilidade sobre os documentos consensuados e asinados polo colectivo. Dende os seus inicios, os editores dos documentos son os membros do Comité Executivo”.

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Redimensionamiento de la planta local: Retos frente al minifundismo de Galicia.

Autores Alejandro de Diego Gómez Alberto Vaquero García

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