Conflict Prevention and Peace Forum

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COLOMBIA: LECTURAS DE CONTEXTO

Julio de 2016

Documentos compilados por CPPF para ayudar a los funcionarios de la nueva misión política de las Naciones Unidas en Colombia a comprender el contexto en el que ésta funcionará.

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I.

ESTADO E INSTITUCIONES

a. Formación del Estado colombiano Fernán González “¿Colapso parcial o presencia diferenciada del Estado en Colombia? Una Mirada desde la historia.” Colombia Internacional, no. 58, julio-diciembre 2003………….6 Este texto es el perfecto análisis histórico, breve y al punto, para entender muchos de los males institucionales que afligen a Colombia. Gonzalez examina la paradoja central de Colombia: la coexistencia de una estabilidad política y económica casi sin paralelo en América Latina, y la persistencia de niveles de violencia política y social casi también sin comparación. Para ello, hace una comprehensiva y concreta revisión de varios temas centrales, después de una introducción teórica (págs. 128-134). Un primer punto de análisis es la presencia diferenciada del Estado a lo largo del territorio, y cómo esta presencia no monolítica explica las dinámicas de violencia. Para ello, examina el papel del bipartidismo en Colombia, y en particular mira en detalle las implicaciones del Frente Nacional (un sistema de power-sharing creado para resolver la guerra civil de mediados del siglo XX denominada La Violencia); de la deslegitimación de la política y la debilidad del sistema representativo, de la reforma constituyente de 1991, y de las reformas electorales de la segunda mitad del siglo XX. (35 páginas). b. Partidos políticos Laura Wills. “La Constitución de 1991 y el Sistema de Partidos Colombiano: Dos décadas de reconfiguraciones políticas”………………………………………………………………………..41 El artículo traza la evolución del sistema de partidos en Colombia. Después de examinar por que el sistema de partidos fue visto como una de las causas centrales de la crisis política de los ochenta, Wills examina la fuerte tendencia a la fragmentación que resultó de los cambios constitucionales de 1991 que buscaban abrir nuevos espacios políticos (una buena lección para la Colombia del post-conflicto). Finalmente, el texto estudia las reformas aprobadas para contrarrestar esa fragmentación, y el marco institucional en el que se tendrá que dar la incorporación de las FARC como partido político. (12 páginas). c. Descentralización Claudia López Hernández y Felipe Jiménez Angel. “El tercer ingrediente de la receta para llevar el Estado a las regiones: la descentralización política, fiscal y administrativa”……53 En este capítulo del libro ¡Adiós a las FARC! ¿Y ahora qué?, López y Jiménez hacen una evaluación de los esfuerzos de descentralización política, fiscal y administrativa que han sido implementados como una estrategia central al esfuerzo de construir Estado a nivel local. Después de examinar cuáles han sido las tácticas para descentralizar cada una estas áreas, en particular después de la proclamación de la Constitución de 1991, los autores

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argumentan que los impactos de la descentralización han sido “limitados cuando no contraproducente[s]”. (83 páginas). d. Economía Roberto Angulo, Alejandro Gaviria y Liliana Morales. “La década ganada: evolución de la clase media, la pobreza y la vulnerabilidad en Colombia, 2002-2011”……………………….135 El artículo examina el crecimiento de la clase media en Colombia y los indicadores macroeconómicos de pobreza en el país. El artículo hace una interesante comparación de la clase media en las principales ciudades del país, y de diferentes variables de mejoramiento de vida como salid, educación, trabajo, vivienda etc. (36 páginas).

II.

CONFLICTO

a. Guerrilla Daniel Pecaut, (2008) “La evolución de las FARC desde 1966 hasta 2008” Las FARC ¿una guerrilla sin fin o sin fines? Grupo Editorial Norma………………………………………….172 En este capítulo de su libro, Pecaut examina el proceso evolutivo de las FARC desde su formación en la década de los sesenta hasta el 2008 (año en el que se publicó este libro). El texto divide la historia de las FARC en cuatro periodos claves: el estancamiento (19661980), la expansión (1980-1990), la ofensiva (1990-2002) y el repliegue (2002-2007). (29 páginas). Jaime Zuluaga Nieto, (2015) “El ELN y la negociación política. Breve reseña histórica.” En la ruta hacia la paz…………………………………………………………………………………211 En este artículo, Zuluaga examina las diferentes instancias en las que el ELN ha considerado iniciar diálogos con el gobierno nacional y los resultados de estas diferentes iniciativas. De estas, Zuluaga enumera una lista de lecciones aprendidas y examina el futuro de las negociaciones con el ELN. (19 páginas). Centro de Memoria Histórica, (n.d.) Los procesos de paz con el M-19, el EPL, el Quintín Lame y el PRT desde 1989 a 1991…………………………………………………………………218 Este breve texto hace un rápido resumen del contexto en el cual se dan diversos procesos de paz entre el gobierno de Colombia y varios grupos guerrilleros entre 1989 y 1991, y señala cuáles fueron los puntos políticos más importantes en cada una de estas negociaciones. (5 páginas).

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b. El proceso de paz del Caguán Jaime Zuluaga Nieto, (2012) “El síndrome de El Caguán: lecciones de un fracaso”, Razón Publica…………………………………………………………………………………………………223 Zuluaga Nieto resalta en este conciso texto la falta de voluntad de las partes y el inadecuado diseño y manejo del dialogo entre las FARC y el gobierno que dio lugar al fracaso de las negociaciones en El Caguán. (5 páginas). Renata Segura; parte del texto preparado para Polarización y Conflictos en América Latina, organizado por el Instituto Catalán Internacional para la Paz (ICIP) en Barcelona, 5-6 de mayo de 2011………………………………………………………………………………………..227 Esta sección de un artículo más largo sobre prevención y resolución de conflicto en América Latina examina el papel de la comunidad internacional, y particularmente la ONU y la OEA, en el proceso de paz del Caguán, y el de Santa Fé de Ralito. (13 páginas). c. Paramilitares Winifred Tate, (2011) “Paramilitary forces in Colombia” Latin American Research Review, Vol. 46, No.3………………………………………………………………………………………….240 En este artículo, Tate reseña varios trabajos sobre el fenómeno de los paramilitares en Colombia. El artículo examina cómo los autores de los estudios entienden a estos grupos, empezando por la caracterización y tipología de éstos, las actividades económicas a través de las cuales se financian estos grupos, la estrecha relación entre la política y el paramilitarismo, y las diferentes recomendaciones sobre políticas públicas para hacerle frente a este fenómeno. (11 páginas). d. Bacrim Leon Valencia, (2015). “Las Bandas Criminales y el postconflicto” Conflict Prevention and Peace Forum………………………………………………………………………………………….251 Valencia examina el alcance de las bandas criminales (Bacrim) en el territorio y los desafíos que estos actores violentos representan para un posible postconflicto en Colombia. Este artículo analiza los riesgos de que las Bacrim absorban a combatientes de las FARC que se nieguen a desmovilizarse y la capacidad de estas para apoderarse de mercados ilícitos previamente controlados por la guerrilla. Finalmente, Valencia brinda una serie de recomendaciones de políticas públicas para hacerle frente a las Bacrim una vez firmados los acuerdos. (26 páginas). e. Plan Colombia y Narcotráfico Beatriz Acevedo con Dave Bewley-Taylor y Coletta Youngers, (2008) “Ten years of Plan Colombia: An Analytical Assessment” The Beckley Foundation……………………………….277

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Los autores presentan una evaluación crítica de Plan Colombia. El artículo examina la realidad política que dio lugar al acuerdo entre el gobierno colombiano y el gobierno estadounidense y los principales componentes y las asignaciones monetarias para cada uno de estos. Los autores, además, evalúan la efectividad de Plan Colombia en cumplir los objetivos de reducción de cultivos ilícitos, desarrollo alternativo y seguridad democrática, e incluyen una serie de lecciones aprendidas. (13 páginas). Daniel Mejía, (2015) “Plan Colombia: An Analysis of Effectiveness and Costs” Foreign Policy at Brookings…………………………………………………………………………………………290 Mejía examina la efectividad de Plan Colombia y qué tanto ayudó a reducir el cultivo, la producción y el tráfico de drogas en Colombia. El artículo presenta un análisis de la evolución de la producción y tráfico de drogas en el país, el impacto de la militarización de las políticas de drogas y una serie de evaluaciones empíricas sobre la efectividad de esta. Finalmente, Mejía presenta una serie de recomendaciones respecto a políticas de drogas en Colombia. (17 páginas).

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¿ Colapso parcial o presencia diferenciada del Estado en Colombia?: una mirada desde la historia

¿COLAPSO PARCIAL O PRESENCIA DIFERENCIADA DEL ESTADO EN COLOMBIA?: UNA MIRADA DESDE LA HISTORIA Fernán E. González1

recibido 09/16/003, aprobado 10/06/003

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El texto argumenta que la viabilidad de la democracia puede abordarse a partir de tres enfoques. A partir de los dos primeros, el modelo ideal occidental de la democracia y la idealización del pasado como período de armonía y orden, un Estado como el colombiano se consideraría como fallido. Al contrario, el tercer modelo, referido a un proceso paulatino de construcción del Estado, apuntaría a la reformulación diaria del Estado en Colombia. A través de un recorrido histórico por el proceso de democratización en Colombia, el autor se propone refutar la tesis del colapso del Estado colombiano. Palabras Claves: debilidad estatal, Estado en construcción, violencia, clientelismo, populismo, modernización parcial, narcotráfico The text argues that the problem of democratic viability can be approached through three perspectives. The first two, the Western ideal model of democracy and the idealization of the past as a period of harmony and order, lead to interpretations of the Colombian state as failed or collapsed. On the contrary, the third perspective, which refers to a gradual process of state-building, suggests that the Colombian state is reformulated on a daily basis. The author examines the democratization process in Colombia in order to refute the failed state thesis. Keywords: state weakness, state-building, violence, clientelism, populism, partial modernization, drug trafficking Introducción

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n este trabajo examinaré las condiciones de viabilidad o sostenibilidad de la democracia en la América Latina contemporánea, donde la crisis coyuntural de varios países ha llevado a preguntarse sobre la posibilidad de su eventual colapso o fracaso. En el caso colombiano, los desafíos que grupos

armados de diferente signo ideológico plantean al monopolio estatal de la fuerza y la justicia; así como los intentos fallidos o parcialmente neutralizados de recuperar la legitimidad de las instituciones representativas, han sido a veces interpretados como signos de una total bancarrota de la democracia en el país. A esta mirada apocalíptica han contribuido el fracaso de las negocia-

1 Historiador y científico político. Investigados del CINEP.

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ciones del anterior gobierno con la gue- con una notable estabilidad política y rrilla de las FARC (Fuerzas Armadas macroeconómica, junto con la fortaleRevolucionarias de Colombia), la pene- za de algunas instituciones. En ese tración de recursos derivados de los marco, Colombia podría definirse cultivos de uso ilícito en la sociedad, como una democracia electoral bastaneconomía y política; la enorme canti- te consolidada, que cuenta con una dad de población desplazada por causa larga historia de elecciones y con un sudel conflicto fragio cada vez armado; la menos restrinEl problema de la viabilidad de la grave crisis gido a pesar de democracia y de su eventual cohumanitaria las escasas molapso o fracaso en Colombia evidenciada vilizaciones puede afrontarse desde tres punen violaciociudadanas, el tos de vista: desde un modelo nes a los alto nivel de ideal; desde una visión idealizada Derechos abstención, y del pasado armónico y desde un Humanos y del corte clienproceso paulatino y conflictivo de al Derecho telista que ha caracterizado construcción del Estado. la adhesión a los partidos Internacional Humanitario; y la expan- políticos durantes el siglo XIX y buena sión del conflicto armado a las nacio- parte del XX. Cabe agregar que, esta nes fronterizas como Venezuela, caracterización excluye de antemano la Ecuador y Panamá. Esta mirada deses- aplicación de esquemas tomados de las timulante ha llegado incluso a plantear transiciones de las dictaduras antipopula posible secesión del país entre un listas o antipopulares a regímenes más norte controlado por los grupos para- democráticos en el Cono Sur. militares de derecha (“Castaño-lanEsta paradoja obliga a considia”), un sur en manos de las guerrillas derar que el problema de la viabilidad de las FARC (FARC-landia) y un centro de la democracia y de su eventual cocontrolado por el Estado central lapso o fracaso en Colombia puede (Pizarro y Bejarano, 2003). Esta mirada afrontarse desde tres puntos de vista: a. apocalíptica de buena parte de la socie- Desde un modelo ideal y abstracto de dad influyó no poco en la acogida de democracia, generalmente bastante idelas propuestas de recuperación de la au- alizado, tomado de la experiencia de los toridad estatal y lucha contra la corrup- Estados nacionales consolidados de ción del actual presidente, Álvaro Uribe Occidente que se pone a prueba en Vélez. nuestros subdesarrollados sistemas y Sin embargo, esta visión caóti- países; b. Desde una visión idealizada ca de la realidad colombiana contrasta de un pasado donde reinaba la armonía

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y el orden, una mítica edad de oro donde los valores cívicos y cristianos eran respetados, la ley era observada y las instituciones estatales tenían pleno control de la sociedad, desde la cual el presente se ve como decadencia o caída, pérdida del monopolio estatal de la fuerza; . c. Desde un proceso paulatino y conflictivo de construcción de las instituciones del Estado, que poco a poco va integrando las diferentes regiones del territorio nacional y articulando sus respectivas poblaciones al conjunto de la vida nacional, que implica también la gradual construcción del monopolio estatal de la coerción legítima. Si se adopta las dos primeras perspectivas, se hablará de “Estado fallido” o “colapsado”, pero si se adopta el tercer enfoque, hablaríamos de “un Estado en construcción”, con una explícita referencia a los procesos de poblamiento del territorio, de organización de las sociedades en las respectivas regiones y de articulación de territorios y poblaciones al Estado Nación colombiano. Orden y violencia: la paradoja colombiana En ese sentido, algunos analistas como Francisco Leal Buitrago (1995) han venido señalando la paradoja existente entre la coexistencia de la estabilidad política y económica casi sin parangón en América Latina, con la persistencia de una violencia política y social también casi sin antecedentes en el subcontinente. Este contraste se expresa en la paradoja de orden y violen-

cia acuñada por Daniel Pecaut (1987) en el título de una de sus obras principales, o en la de “legitimidad y violencia”de Marco Palacios (1995). Así como para otros autores, como Eduardo Posada-Carbó (2003) sería precisamente la resistencia de las instituciones colombianos lo que hay que explicar, no su colapso. Sin embargo, Leal es de la opinión de que la estabilidad macroeconómica e institucional no debería identificarse con el beneficio de los más ricos, como ha ocurrido hasta hoy: la pacificación del país no es posible sin mejorar las condiciones de los más pobres. En otro trabajo, este autor señala que este contraste refleja la existencia de un Estado políticamente débil, que ha dado ventajas para el enriquecimiento fácil y cuya estabilidad institucional no ha logrado canalizar la convulsión social, estos factores han propiciado la ausencia de medios efectivos de control social y oposición política democrática (Leal, 1996: 22). Prueba de la estabilidad política al igual que de la continuidad civilista es que las dictaduras militares han sido excepcionales a lo largo de la historia de Colombia. Son sólo dos casos, ambas de corta duración: el gobierno del general José María Melo, quien después de su golpe militar en 1854, no alcanzó a durar un año; y el del general Gustavo Rojas Pinilla, que no completó los cuatro años. Conviene también tener en cuenta que en los dos casos, los golpes de Estado se enmarcaron dentro de las tensiones internas y divi-

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siones de los partidos tradicionales y fueron finalmente neutralizados por la coalición de los dirigentes históricos de esos partidos, que impusieron un gobierno de coalición entre ellos. Esta permanencia del control bipartidista de la vida política durante siglo y medio y la consiguiente ausencia de gobiernos populistas no descarta el surgimiento de algunos movimientos de ese corte en dos momentos históricos diferentes, con algunas relaciones con el bipartidismo, como el gaitanismo en los años cuarenta (Pecaut, 1994:505-510) y el anapismo en el Frente Nacional, que nunca lograron acceder al poder. Y tampoco descarta la capacidad de integración e inclusión que mantienen los partidos tradicionales por medio de sus diferentes facciones y disidencias, como es el caso del MRL (Movimiento Revolucionario Liberal), que recogía a los liberales renuentes a aceptar el sistema de gobierno compartido del Frente Nacional, y la ANAPO (Alianza Nacional Popular), del general Rojas Pinilla, que en sus inicios recogía los conservadores opuestos a la alianza con el enemigo liberal y a los sectores modernizantes del conservatismo (Ayala, 1996). Por esta capacidad de integración y cooptación, el fracaso de estos movimientos populistas para acceder al bloqueo no se produce en Colombia como en otros países latinoamericanos, por la intervención de unas fuerzas armadas, apoyadas por unos gremios empresariales alarmados ante el ascenso de las masas populares en la vida políti-

ca o la amenaza de reformas radicales, sino por el funcionamiento del sistema político bipartidista, con su mezcla de política tradicional y moderna y su legitimación electoral de corte clientelista.

Populismo ausente e inclusión clientelista Para algunos autores como Marco Palacios es precisamente la ausencia o el fracaso de amplios movimientos populistas la causa de la violencia crónica al lado de la estabilidad institucional y la explicación de la persistencia de poderes tradicionales con capacidad de bloquear sistemáticamente los intentos reformistas y modernizantes. En cambio, en otros países de América Latina, el surgimiento y el auge de movimientos populistas de envergadura obligaron a la ampliación de la ciudadanía y a ciertas transformaciones del Estado (Palacios, 2001). En cambio, otros como Daniel Pecaut (2000), opinan que la inexistencia del populismo se debe precisamente a la precariedad del Estado, al modelo privatizado de economía y la inserción clientelista de la población en la división creada por la subcultura bipartidista, que impidió la consolidación de una identidad nacional. En una línea similar a Pecaut, pero más referida a las relaciones entre ejecutivo y legislativo, Ronald Archer y Matthew Sobert Shugart (2002) han señalado que la incapacidad del sistema político colombiano para generar mayorías estables hizo difícil la búsqueda de soluciones

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para los profundos problemas sociales de Colombia, sobre todo la violencia rural y urbana. Así, es claro que en Colombia no se dan algunas de las condiciones sociales donde surgen los movimientos populistas de otros países hispanoamericanos, ya que nunca experimentó grandes booms exportadores que hicieran crecer los recursos fiscales del Estado que lo convirtieran en un Estado “rentista”, ni tampoco grandes migraciones de trabajadores europeos que en otros países del continente fueron la base de movimientos sindicales de corte anarquista. En ese sentido, por una parte, la debilidad del Estado fue el resultado de la pobreza fiscal, que no permitió la aparición de una amplia burocracia estatal ni consolidar un verdadero “Estado del bienestar”; pero, por otra parte, tampoco se presentaron, como el caso de otros países latinoamericanos una ampliación de las capas medias urbanas, ni grandes presiones de las masas populares, que obligaran a ampliar la ciudadanía ni a incrementar el gasto público (Pecaut, 1987:227230). Por otra parte, autores como Nicos Mouzelis (1994) han mostrado, a partir de la comparación entre los casos de Grecia, Argentina y Brasil que las formas de inclusión populista de las masas populares no son esencialmente diferentes de los mecanismos clientelistas presentes en la vida política colombiana. Este autor parte del contraste entre las maneras como son integradas las masas populares en los sistemas po-

líticos en los países centrales y en los periféricos. En los primeros, las clases bajas y sus organizaciones lograron insertarse de modo más autónomo y menos vertical, ya que pudieron aprovechar que la todavía restringida expansión del Estado permitía todavía la creación de una sociedad civil fuerte. En cambio, en las sociedades periféri-cas la expansión del Estado y el paso de los “clubes de notables” a partidos políticos de masas tuvo lugar en un contexto donde las organizaciones sindicales y populares eran débiles y el Estado tenía suficiente fuerza para inhibir la formación de grupos autónomos de interés (Mouzelis, 1994:466).

El clientelismo es una forma de desarrollo político que incorpora a las clases medias y bajas en la arena política alterando lo menos posible el discurso y el estilo organizativo del periodo oligárquico.

Existen diferencias fundamentales entre las dos formas de integración política: las redes verticales del clientelismo constituyen una buena solución para los problemas creados por la ampliación de la participación política en países periféricos y semiperiféricos cuando ésta se produce de manera gradual. En cambio, el populismo representa otra manera, igualmente restrictiva y vertical, de responder al aumento de la participación política de las masas populares cuando la irrupción de

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ellas en la política es tan abrupta que sobrepasa la capacidad de las redes clientelistas para encauzarlas. En ese sentido, los partidos clientelistas de los regímenes postoligárquicos pueden ser vistos comuna cierta forma de centralización y modernización que muestra mayor continuidad con la política tradicional en comparación con los modos de inclusión populista, que implican una mayor ruptura con el liderazgo tradicional: el clientelismo es una forma de desarrollo político que incorpora a las clases medias y bajas en la arena política alterando lo menos posible el discurso y el estilo organizativo del periodo oligárquico. En la estructura clientelista burocrática no hay una ruptura radical con el sistema de notablato oligárquico, pues los nuevos jefes quiebran el dominio oligárquico pero transformando las redes existentes de patronazgo en su propio beneficio, mientras que los jefes surgidos en la movilización populista consolidan su nuevo poder con un estilo diferente de liderazgo, que deja de lado los grupos de intermediarios y crea una organización administrativa de relación más directa entre gobernantes y gobernados. Sin embargo, algunos autores plantean que no hay una ruptura tan total entre el clientelismo y el populismo, sino que puede haber una combinación entre ambos (Arg üeyo, 2001:227-231). Esta cierta relación de continuidad entre clientelismo, populismo y ciudadanía es corroborada de alguna manera por estudios de carácter histó-

rico y antropológico. En ese sentido, puede ser útil recordar las reflexiones que Francisco-Xavier Guerra (1982) y Fernando Escalante (1993) que han elaborado sobre los efectos que produce la superposición de formas e instituciones políticas, tomadas de la experiencia de países donde se ha consolidado el dominio directo del Estado sobre la población, sobre Hispanoamérica y especialmente sobre México, que es el ámbito de sus análisis. En ese sentido, Guerra sostiene la necesidad política del gamonalismo o cacicazgo electoral como intermediario preciso entre sociedad tradicional y Estado moderno (Guerra, 1982). Al respecto, Escalante critica los enfoques que suponen una radical incompatibilidad entre formas clientelistas y formas ciudadanas de actividad política y predicen una ineluctable evolución lineal entre las primeras y las segundas. Según este autor, estas concepciones se basan en la consideración simplista de que el poder del Estado viene aumentando siempre a costa del poder de todas las demás instituciones sociales: esta concepción hace percibir la permanencia del clientelismo como una malformación congénita y una desviación del proceso histórico de las tendencias hacia la individualización y estatalización de la política, que “simula, jurídicamente, un espacio social homogéneo, hecho de individuos”. En su crítica, Escalante señala que estos procesos no agotan el campo de la política por dos hechos: en primer lugar, lo social sólo existe en formas de conexión colectiva, pues ninguna socie-

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dad, por individualista y moderna que sea, está totalmente “atomizada”, ni es el resultado mecánico de la suma de individuos aislados, sino que está siempre basada en comunidades, asociaciones y redes previamente existentes, aunque ellas no estén sancionadas legalmente. Y, en segundo lugar, el necesario papel de intermediación que juega la clase política tradicional entre la sociedad y el Estado es indispensable para que operen los mecanismos del Estado: “la representación, la administración y la toma de decisiones” (Escalante, 1993). Por lo tanto, para el análisis del caso colombiano, es importante considerar la manera como Escalante describe los problemas que se presentan cuando una clase política entra en decadencia y se muestra incapaz de mantener el orden, administrar los conflictos y “reducir la complejidad de la vida social”. Entonces su incapacidad hace ver más escandalosos los arreglos, los políticos resultan ser no solo inescrupulosos sino también inútiles y se produce una reiterada demanda social por la legalidad, la mayor presencia del Estado y nuevas formas de representación política por fuera de los partidos, exterior al sistema político. Los casos que utiliza este autor para ejemplificar estas tendencias son el Perú de Fujimori y la Italia de Berlusconi, pero menciona también a “otros liderazgos de tipo bonapartista de “hombres nuevos” llegados para barrer la corrupción de una clase política caduca”. Hoy tendría que nombrar a Hugo Chávez y Lucio

Gutiérrez, junto con Antanas Mockus y Álvaro Uribe Vélez.

Crisis de representación política y cambios en la percepción del conflicto armado La anterior descripción de Fernando Escalante parece dibujar la manera como buena parte de la opinión pública percibía la situación de la crisis política y de la violencia cuando se producía la ruptura de las conversaciones de paz entre las FARC y el gobierno Pastrana. La coyuntura de entonces se caracterizaba en primer lugar, por una profunda polarización y fragmentación del país en torno al proceso de paz, especialmente a la existencia de una zona desmilitarizada. Y en segundo lugar, por una igualmente profunda crisis de representación política de la sociedad, que tiende a percibir como ilegítimos a los partidos tradicionales y a descalificar la actividad política tradicional como esencialmente corrupta. El escepticismo creciente de la opinión pública frente a las posibilidades del proceso de paz con las FARC se conjugó con el rechazo moralista de las prácticas tradicionales de la política para producir los resultados electorales que vimos en los pasados comicios. Esta coyuntura desembocó en el triunfo electoral de Álvaro Uribe Vélez, cuya votación principal se concentró en las zonas más integradas a la economía del país, especialmente en las grandes ciudades, recogiendo el descontento de varios sectores de la opinión pública

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frente a la manera como se había venido negociando con la guerrilla, lo mismo que su desconfianza frente a candidatos asociados con el estilo tradicional de actividad política (Pecaut, 2003). Esta polarización en torno al conflicto significó un cambio importante en las costumbres políticas del país, ya que el apoyo mayoritario a Álvaro Uribe Vélez y a los parlamentarios que habrían expresado su apoyo por la “línea dura” que él impulsaba rompió las lealtades tradicionales a los partidos y a sus jefes locales y regionales, que se vieron obligados a sumarse a Uribe, incluso en contra de sus preferencias personales y lealtades previas a otros candidatos. En ese sentido, la novedad de las elecciones del año pasado fue la superación de la tendencia histórica de la mayoría de la población colombiana a alinearse con sus jefes tradicionales, regionales y locales, normalmente adscritos a los partidos tradicionales2. Sin embargo, esta tendencia fue contrastada por una votación importante por políticos independientes de los partidos tradicionales (más de un millón de votos), más cercanos a la salida negociada del conflicto. La tendencia antipolítica y la ruptura de las lealtades tradicionales se mostraba también en el creciente descrédito de los congresistas y políticos profesionales. No deja de ser preocu-

pante el alarmante grado de impopularidad del Congreso, cuyo papel aparece como carente de importancia para la mayoría de la población colombiana. En una encuesta de entonces, el 49% opinaba que el actual Congreso le aporta poco al país mientras que el 28% cree que no le aporta nada, y solo el 9% sostiene que le aporta mucho (Semana, marzo 2002). Bajo el gobierno de Uribe, parecía mejorar un tanto la tendencia: según la encuesta Invamer Gallup (El Tiempo, 2003ª), del 23 de julio, el Congreso obtenía un 39% a favor y un 44%. Pero, para la encuesta realizada por Napoleón Franco (El Tiempo, 2003b), pocos días después, la tendencia se mantenía: la aprobación del Congreso era sólo del 21% pero la desaprobación también descendía al 44%; el partido liberal recibía un 34% de aprobación contra un 39% de desaprobación, mientras el partido conservador caía a un 22% de favorabilidad y un 48% de desfavorabilidad. Estos índices contrastan enormemente con el 78% a favor y 21% en contra que otorga al presidente Uribe la encuesta de Franco, y el 64% de aprobación y el 26% de desaprobación que le da la de Invamer Gallup. Sólo su gestión económica es descalificada (48% a favor y 45% en contra). Por lo tanto, es muy clara la tendencia al optimismo en la percepción de la situación. Al lado de este rechazo a la clase política tradicio-

2 Tanto el candidato conservador a la presidencia, Juan Camilo Restrepo, como el candidato liberal al Congreso, Juan Martín Caicedo Ferrer, confesaron que varios jefes habían manifestado que ellos eran personalmente seguidores suyos, pero que sus electores ya habían decidido apoyar a Uribe Vélez.

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nal, este virtual unanimismo en torno a nes parlamentarias y presidenciales se la figura del presidente Uribe, y a su vez vieron polarizadas por las posiciones a su ministra de defensa y el comandan- contradictorias frente a los diálogos te de las fuerzas militares aparece liga- del gobierno Pastrana con las FARC y do también a un cambio de la percep- muy especialmente frente a la zona desción de la población colombiana sobre militarizada. Incluso, el mismo fracaso el conflicto armado. En los años sesen- de estas negociaciones evidenció una ta y setenta, el conflicto armado y la ac- falta de consenso de la opinión pública colombiatividad guena sobre la rrillera eran Los abusos de la guerrilla han llevanaturaleza percibidos do al apoyo casi unánime de la poy el origen por el grueso del conde la opinión blación a la propuesta del presidenflicto arpública como te Uribe de recuperación de la automado, que algo que ocuridad del Estado. es percibirría lejos de do de malas ciudades, en zonas de colonización campesina nera diferenciada por los diferentes periférica, que no afectaba su vida co- sectores de la sociedad (Palacios, 2001). Este endurecimiento de la opitidiana ni la economía nacional. Recientemente, la violencia ha logrado nión pública en torno a las negociacioafectar a la economía, ataca la infraes- nes con la guerrilla y la zona de despetructura vial y petrolera, irrumpe en la je se veía fortalecido por los conti-nuos vida política mediante los secuestros de abusos que la guerrilla cometía en la parlamentarios y políticos, cobra im- zona de despeje y en las regiones aledapuestos, secuestra en las carreteras no ñas, al lado de la manera ligera e improsolo a los más ricos sino a personas de visada como el gobierno Pastrana masectores medios y populares y realiza nejó el proceso del diálogo. Esta imacciones terroristas en las ciudades provisación se hizo evidente en la manera como otorgó a las FARC la zona principales. Por otra parte, la opinión pú- desmilitarizada, sin condiciones previas blica urbana y los medios masivos de ni controles y como dejó toda la iniciacomunicación no perciben los trasfon- tiva de la discusión de las reformas sodos social, económico y político del ciales y económicas de la agenda conconflicto armado, pues éstos tienen venida en manos de este grupo guerrique ver más con los problemas del llero. Por eso, opinaba Hernando mundo agrario y campesino, donde son Gómez Buendía (2002) que “la ruptureclutados los miembros de las guerr- ra” del proceso de paz evidenciaba un llas, de los paramilitares y del ejército malentendido fundamental” entre las nacional. Por eso, las pasadas eleccio- partes: las FARC pensaban que las re-

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formas sociales eran la condición previa para la suspensión de hostilidades, mientras que la opinión pública insistía en que mientras las FARC continuara su accionar violento, no había nada que negociar. Estos malentendidos de la población y los abusos de la guerrilla han llevado al apoyo casi unánime de la población a la propuesta del presidente Uribe de recuperación de la autoridad del Estado y a las medidas tomadas en su gobierno en esa dirección, como el mayor control de las principales vías terrestres, el fortalecimiento de las Fuerzas Armadas, la mayor presencia del ejército y policía en el territorio, la creación de las zonas de rehabilitación en regiones conflictivas, etc. Incluso, el aumento de acciones terroristas como la bomba de El Nogal y los fracasos militares como el que ocasionó la muerte del gobernador de Antioquia, Guillermo Gaviria, y su asesor, el ex ministro Echeverri, terminaron aumentando su popularidad al refrendar la necesidad de una política de “mano dura” contra la guerrilla (Pecaut, 2003:91-92). ¿ Colapso parcial o precariedad del Estado? La situación de escalamiento y expansión de la violencia y el descrédito de los partidos políticos y del Congreso han sido leídos por algunos como una reedición de la categoría de “colapso parcial del Estado”, acuñada por Paul Oquist (1978) para describir la situación creada por la Violencia de los

años cincuenta. Como índices de esta situación, Eduardo Pizarro Leongómez y Ana María Bejarano (2003) toma las altas tasas de homicidio, la ineficiencia y corrupción de la policía, la consiguiente expansión de la seguridad privada, la expansión difusa de la actividad de guerrilleros y paramilitares, la erosión del sistema de justicia con altos índices de impunidad, el aumento de armas en manos civiles y la falta de presencia de las instituciones estatales en algunas regiones del país, como las de colonización. Para Paul Oquist (1978:47), uno de los clásicos analistas de la Violencia de los años cincuenta, dicho colapso se manifestaba en la “crisis e inoperancia de las instituciones establecidas, la pérdida de legitimidad del Estado, la apelación del mismo a prácticas terroristas (...), la ausencia física del Estado en grandes regiones del país y las contradicciones dentro del aparato armado del mismo”. El enfoque de Oquist (1978) centra el problema en las relaciones entre aparatos del Estado y sociedades regionales. En ese mismo estilo de relación, Daniel Pecaut (2001) prefiere hablar de “precariedad del Estado” en el contexto de su polémica con algunos autores que explican la violencia reciente como una respuesta a las limitaciones, implícitas o no, que el régimen bipartidista del Frente Nacional imponía a la vida política colombiana. Sin negar esas obvias restricciones, este autor recordaba el carácter de pacto pacificador y civilizador que tuvo este régimen, subrayando sus re-

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sultados innegables y mostrando cómo no ahogó del todo la competencia política. Según Pecaut el visualizar como cerrado el Frente nacional significa una oposición a tener en cuenta lo que él considera “el factor central de la historia colombiana”: “la precariedad del Estado nación... que sirve de contexto a la recurrencia de la violencia” (Pecaut, 2001. 27-34). Para Pecaut, algunos rasgos de esta precariedad son reconocidos por los analistas: todos admiten que el Estado no ejerce su autoridad en vastas regiones del país, como las de colonización reciente, lo que deja el campo abierto al “uso privado de la fuerza” y a instituciones sustitutivas como las organizaciones guerrilleras. Pero la falta de autoridad estatal en esas zonas es solo un aspecto de la precariedad del Estado Nación, que reside fundamentalmente en su incapacidad para consolidar su influencia en la sociedad. Esta incapacidad, sostiene este autor, obedece a que las simbologías de los intervencionismos económico y social no encontraron en Colombia condiciones para su desarrollo: ni el sector exportador cafetero ni la naciente industria tuvieron que recurrir al Estado para aliviar sus problemas en la depresión de los años treinta. Tampoco el intervencionismo social se puso al servicio de la consolidación del Estado sino que fue un instrumento del partido liberal para consolidarse dentro del electorado urbano, ya que, según él, la identificación con los partidos tradicionales como subculturas contradictorias y mutua-

mente excluyentes no daba lugar para “una imagen unificada de la Nación, ni para un Estado independiente de los partidos” (Pecaut, 2001:35). Sobre estas bases, la sociedad colombiana avanzó en el siglo XX, sin que las estructuras y la concepción del Estado hayan sido profundamente alteradas. Sin embargo, matiza Pecaut, esta precariedad tuvo algunas ventajas, pues contribuyó a la continuidad de la democracia al privar de un eventual apoyo a intervenciones militares o a tendencias autoritarias de sectores civiles y hacer difícil el desarrollo de populismos económicos y políticos. Pero impidió también cualquier modernización significativa del Estado que era necesaria para la regulación de la vida económica y social, alimentó el clientelismo y permitió que aflorara una violencia multifacética, que expresa la incapacidad del Estado para detentar el monopolio de la coerción legítima (Pecaut, 2001:35-36).

Hacia la presencia diferenciada del Estado A nuestro modo de ver, tanto el llamado “colapso parcial” como la designada “precariedad del Estado” expresan la manera diferenciada como los aparatos del Estado hacen presencia en las diferentes regiones del país y la ma-nera disímil como las diversas regiones y sus poblaciones se han ido integrando a la vida nacional a través de los partidos tradicionales tanto como federaciones de redes de poder local y

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regional, distinta de la Las dinámicas de violencia se encomo subque se destienden mejor si se abandona la culturas poarrolla donde imagen monolítica de nuestro molíticas. La dieste dominio delo de Estado y se enfatizan las ferenciación del Estado diferentes formas como el Estado regional de debe ser necolombiano hace presencia en las la violencia, gociado y arregiones y localidades. señalada por ticulado con Oquist y las estructuRoldán (1978), y el estilo precario de ras de poder, y otra, muy diferente, es presencia de las instituciones estatales la violencia que se produce donde no se en la vida económica y social del país, han logrado consolidar los mecanismos mediado por las redes bipartidistas de tradicionales de regulación social, o poder, enfatizado por Pécaut, nos han donde estos mecanismos están hacienllevado a pensar que esta diferenciación do crisis. regional de la violencia y de la consiEn esas regiones, no hay un guiente respuesta del Estado implica actor claramente hegemónico sino una también una diferenciación regional de lucha por el control territorial con prela presencia del Estado (González, dominios cambiantes según la coyuntuBolívar y Vásquez, 2003:218-232). Esta ra, que dejan a la población civil exdiferenciación se expresa en distintos puesta al cruce de fuegos y a los camtipos de relación con los “notables” de bios fluctuantes de “soberanías fluidas” las sociedades locales y regionales, cuyo de uno u otro de los actores armados. grado de poder determina hasta qué En estas regiones, los aparatos del punto el dominio del Estado colombia- Estado se mueven como otro actor no se aproxima a las categorías de do- local más, entremezclándose de manera minación de tipo “directo” o “indirec- difusa con los poderes de hecho que se to”, según la terminología de Charles están construyendo en ellas (González, Tilly. Bolívar y Vásquez, 2003:197-236). En Por eso, las dinámicas de vio- sentido similar, Malcolm Deas (1995) lencia se entienden mejor si se abando- hace caer en la cuenta de que la mayor na la imagen monolítica de nuestro mo- parte de los hechos violentos se produdelo de Estado y se enfatizan las dife- cen en zonas donde el Estado carece rentes formas como el Estado colom- del monopolio de la fuerza y la lucha de biano hace presencia en las regiones y la insurgencia se concentra en la dispulocalidades, lo mismo que en los dife- ta con otros grupos por el control del rentes tiempos en que esta presencia se territorio. articula con los poderes que surgen en Por otra parte, este concepto ellas. Una será la violencia que confron- permite tanto visualizar la importancia ta el dominio directo del Estado, muy del bipartidismo en la vida política co-

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lombiana como entender las razones de la permanencia del clientelismo: los partidos liberal y conservador a lo largo del siglo XIX y buena parte del XX permitieron al Estado hacer algún tipo de presencia en las regiones y crear algún tipo de articulación de los grupos locales y regionales de poder, con sus respectivas clientelas, al conjunto de la nación, junto con cierto sentido de pertenencia suprarregional más allá de las identidades locales y regionales. Es una integración, desde arriba, de las clases populares a la vida política nacional por la vía del patronazgo clientelista, que permite la legitimación electoral de los partidos y gobiernos, y se complementa en algunos momentos con una integración menos vertical, cuando se movilizan de manera menos subordinada a las clases populares para respaldar los proyectos modernizantes o desplazar al adversario del poder. Así, el clientelismo cumpliría la función de inclusión vertical y subordinada de las masas populares a la vida política nacional, sin amenazar la estabilidad del régimen político, lo mismo que de expresar las necesidades e intereses particulares de grupos y regiones que pueden ser pasados por alto por la mentalidad tecnocrática y burocrática de los funcionarios del poder central. Para entender mejor este papel, conviene tener en cuenta las dinámicas del poblamiento del territorio de la nación, ya que, como muestra Ernest Gellner (1992:22), una de las condiciones para configurar el control

de un poder central en un territorio es la delimitación y fijación de la población en él. Además, hay que considerar la manera paulatina como se consolidan los mecanismos internos de regulación social a los que se referían Oquist y Roldán (1978) como elementos que compensaban la falta de regulación estatal en los territorios integrados: estos mecanismos se construyen a partir de los procesos de estratificación, jerarquización y cohesión social, que son la base de los poderes locales y regionales, que se articulan entre sí mediante las federaciones laxas de poder de los partidos tradicionales y sus correspondientes adscripciones clientelares, que permiten su funcionamiento como subculturas. Estas interdependencias entre elites regionales y locales, con sus respectivas clientelas, vehiculadas por los partidos liberal y conservador, permitieron al país compensar de alguna manera la fragmentación regional que ha mostrado Marco Palacios (2002:21-58). A nuestro modo de ver, tanto los procesos de poblamiento como los de construcción de cohesión y regulación social tienen que ver con la manera particular como el país afrontó el problema agrario y se reflejan especialmente en el estilo particular de formación del Estado y el papel fundamental que juegan en él los partidos políticos tradicionales, el liberalismo y el conservatismo (González,1997:21-70). No es extraño entonces que los movimientos guerrilleros y la producción de cultivos de uso ilícito surjan en zonas de colonización campesina marginal, donde es

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escasa la presencia de los aparatos del Estado y donde no se han consolidado todavía los mecanismos internos de regulación social que permiten a los partidos tradicionales establecer sus bases regionales de poder. Ni que los movimientos guerrilleros de las guerras civiles del siglo XIX surjan en situaciones semejantes y que la geografía de la violencia de los años cincuenta tienda a coincidir con las zonas de colonización aluvional y anárquica.

El papel del bipartidismo en Colombia En el caso de Colombia, los partidos tradicionales han desempeñado, al menos durante el siglo XIX y la primera mitad del XX, la función de mediación entre el Estado y los grupos dominantes de la sociedad como respuesta a la fragmentación del poder en los niveles nacional, regional y local, que caracteriza la historia independiente del país al desaparecer el poder unificador de la Corona española. Para entender las vicisitudes de estos partidos, hay que combinar la mirada de los conflictos nacionales con la consideración de los conflictos en las localidades y regiones. Este proceso supone, en primer lugar, la existencia de grupos oligárquicos que compiten entre sí por el control político de su región o localidad, donde se mezclan los intereses económicos con las rivalidades personales y familiares, enfrentamientos intrafamiliares, choques generacionales, etc., combinada con la existencia de rivalida-

des intrarregionales e interregionales por motivos de diversa índole, rivalidades económicas o conflictos de carácter político-administrativos. En segundo lugar, la existencia de intereses regionales y locales contrapuestos a los intereses de largo plazo y de conjunto de la nación en formación. Y en tercer lugar, la existencia de varios proyectos de unidad nacional, expresados casi siempre por grupos de intelectuales y burócratas, localizados generalmente (pero no siempre) en la capital de la nación. De ahí la importancia de analizar las relaciones que se establecen entre la burocracia de la capital, las burocracias regionales y las redes de parentesco o interrelación entre las élites regionales y locales. (González, 1997:26-28) Este papel del bipartidismo hace que la historia política colombiana se mueva en dos niveles, el de la federación de grupos regionales y locales de poder y el de los proyectos del orden nacional. Los primeros se mueven en una lógica política más tradicional, al reflejar las jerarquías sociales y económicas ya existentes en las regiones y sus relaciones de tipo clientelar con la población de las respectivas regiones y localidades. Mientras que los proyectos de orden nacional se mueven en un mundo político más moderno, basado en adscripciones más voluntarias de los pobladores, interesado en vincularse a los mercados internacionales y al orden político mundial. Esta relación entre modernidad y tradición es compleja y dinámica, ya que se ha venido modificando con los diferentes intentos de

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modernización política y los cambios de la sociedad en ese mismo sentido. Así, las reformas de llamada Revolución Liberal de mediados del siglo XIX trataron de insertar al país en el mercado mundial y de ponerlo al día con respecto al mundo moderno, lo mismo que secularizar la sociedad y ampliar la ciudadanía, con una concepción leseferista de Estado. Sin embargo, tal y como muestra Malcolm Deas (1993:217-218), el Estado central no tenía entonces suficientes recursos para funcionar en ese estilo centralizado, pues antes de los años veinte del siglo pasado la pobreza fiscal del gobierno hacía que no fueran muy fuertes los nexos entre los gobierno central, departamental y local. Solo en los años veinte se altera este equilibrio cuando llegan buenos precios del café, petróleo y banano, la indemnización por Panamá y los grandes empréstitos extranjeros. Esto favoreció al gobierno conservador de entonces al permitirle fortalecer las cadenas del patronazgo del Estado central, pero aún entonces la pobreza generalizada de los municipios hacía que el aumento de los ingresos del Estado central siguiera siendo insuficiente para satisfacer todas las necesidades. Esta situación llevaba a concentrar los recursos en las regiones y políticos leales al gobierno en un reparto de favores que imposibilitaba un manejo racional y planificado de los recursos y modificó el sentido de la actividad política local, al convertir a los gamonales locales en intermediarios de los in-

tereses locales y regionales frente al gobierno central y permitir la construcción de “maquinarias electorales”, que articulaban a los congresistas con el gobierno central y las administraciones departamentales y municipales. Sin embargo, en este período se producen algunos intentos iniciales de modernización de la administración del Estado colombiano, gracias a las recomendaciones de la Misión Kemmerer en 1923: se dio así una mayor presencia del estado en la economía nacional por medio de mayor gasto público, junto con los primeros pasos para un nuevo papel del Estado en el proceso de modernización del país. Este proceso de modernización del Estado se profundizaría con la llamada República Liberal de los años treinta, después del colapso de los precios del café y los problemas de la deuda externa, profundizados por la crisis mundial de 1929. La reforma tributaria de 1935, que hacía parte de un programa más amplio de estabilización monetaria y fiscal y de una más ambiciosa reforma social, significó un notable aumento de los ingresos estatales. Este aumento de ingresos permitió al gobierno de entonces una presencia más significativa en la sociedad colombiana, pero sin lograr una política muy intervencionista para el desarrollo de la economía, en parte debido a la resistencia de los sectores cafeteros e industriales, que no necesitaban el apoyo del Estado (Ocampo, 1987). Por otra parte, el manejo del Estado seguía moviéndose dentro de la

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lógica del manejo partidista tradicional: titutiva de la identidad colectiva”, en el personal administrativo del Estado palabras de Daniel Pecaut. se recluta según la adscripción al partiAdemás, los conflictos entre do de gobierno y los altos cargos de la guerrillas liberales y comunistas contripolítica económica se llenan con diri- buyeron a la fragmentación del campegentes provesinado. Por todo nientes de los esto, uno de los Uno de los resultados más gremios empreresultados más notorios de la violencia fue sariales, lo que notorios de la "un proceso sin precedentes hace que los inteviolencia fue “un de desorganización del camreses privados proceso sin prepesinado", que queda ahora sigan prevalecedentes de desatomizado y presionado a ciendo dentro organización del migrar a las cabeceras del propio gocampesinado”, municipales. bierno. Esta sique queda ahora tuación es califiatomizado y precada por Daniel sionado a migrar Pecaut como verdadero “cogobierno” a las cabeceras municipales y ciudades de los gremios y llega a Francisco Leal cercanas. Pero, paradójicamente, señala a caracterizarla como “corporativismo Pecaut, otro de los resultados de la en la sombra”, que se hará evidente en Violencia fue infundir mayor intensila postura común de los gremios em- dad a la pertenencia a los partidos trapresariales frente al intervencionismo dicionales porque la refe-rencia al enestatal, a pesar de sus fisuras internas frentamiento bipartidista se convirtió (Leal, 1995:30). en “la única posibilidad de dar sentido a esta experiencia vivida por una geneAhora bien, en ese ambiente ración de colombianos” (Pecaut, 1987: de polarización política y social, el esta- 565-566 y 571-573). En ese sentido, llido de la Violencia de los años cin- tanto la Violencia como el Frente cuenta produce una desarticulación del Nacional reforzaron la función de los poder en los niveles nacional, regional y partidos tradicionales para encuadrar la local: ella hace aflorar la fragmentación mayoría de la población nacional lo de poder oculta bajo la articulación del mismo que su papel de marco de refebipartidismo ya que la lucha guerrillera rencia para las identidades colectivas de liberal se desarrolla en el nivel local la mayoría de la población. rural, con poca coordinación con el mundo urbano y bastante desacuerdo Alcances y limitaciones del Frente con la dirigencia liberal, aunque subsis- Nacional En ese sentido, el Frente ta la alusión a la pertenencia al partido liberal como la única “referencia cons- Nacional constituyó la solución a un

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problema básico de Colombia, la falta de orden político, mediante un intento importante de civilizar los enfrentamientos de los partidos. Se buscaba entonces un régimen para la convalecencia democrática, la deposición del dictador militar y el retorno a los gobiernos civiles mediante un filtro jurídico institucional que moderara la competencia bipartidista de modo que no se saliera de los cauces prefijados, pero que mantuviera una total apertura para la expresión de la lucha entre las facciones internas de los partidos. La limitación de la competencia bipartidista buscaba la destrucción del sectarismo, hasta entonces base de la adhesión popular a los partidos, que se compensaba ahora con la ampliación burocrática y el acceso a los recursos estatales como respuesta pragmática a las demandas de jefes locales y regionales (Dávila, 2002:95) . Sin embargo, el Frente Nacional no contó con una clara comprensión de las formas como se producía la violencia, razón por la cual los planes de rehabilitación se vieron limitados. Según señala acertadamente Gonzalo Sánchez (1988): estas limitaciones se reflejaron en un recrudecimiento de los hechos violentos durante el primer gobierno del Frente Nacional y un surgimiento de fenómenos de bandolerismo. En palabras de Sánchez, lo que quiso hacer e hizo el pacto bipartidista fue “disociar el conflicto bipartidista del conflicto social y crear una artificial atmósfera de paz en un contexto de profundas con-

tradicciones sociales surgidas a la sombra, bajo el estímulo, o al margen del enfrentamiento bipartidista” (Sánchez y Maertens, 1989). En esta misma línea de análisis, Francisco Leal Buitrago sostiene que lo que logró hacer el Frente Nacional fue “desmilitarizar” el conflicto político, lo que produjo formas de “bandolerismo social” por la desconexión explícita que efectuó el bipartidismo frente a la violencia, lo que dio paso a una nueva fase de hechos violentos (1958-1965), que terminó en 1965 con el exterminio militar de casi todos los caudillos. En esta nueva fase, la violencia deja entonces de ser mediada por el bipartidismo, lo que elimina ciertas formas para su control y canalización por parte del régimen (Leal, 1987). A pesar de estas limitaciones, el Frente Nacional representó un nuevo intento de modernización del Estado, pero su carácter de coalición heteróclita de intereses parciales yuxtapuestos planteaba límites serios a esos intentos. Este carácter impedía la consolidación de instituciones estatales de carácter moderno, expresadas en normas objetivas e instituciones impersonales, basadas en una clara delimitación entre lo público y lo privado. Esto colocaba al régimen bipartidista y al Estado a medio camino entre la sociedad tradicional y moderna. Esa coalición de tendencias contradictorias hizo que la resistencia de los poderes tradicionales lograra obstaculizar las tímidas reformas políticas y sociales y obligara a las institucio-

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nes modernas del Estado, de carácter impersonal y burocrático, a una continua negociación con las estructuras de poder previamente existentes en localidades y regiones. Esta situación presenta una doble cara: por un lado, reduce las exigencias modernizantes del Estado central pero, por otro, modera también sus tendencias excesivamente centralizantes y homogenizantes, que generalmente expresan la mentalidad de las élites tecnocráticas, poco conscientes de las diversidades regionales y locales3. Por otra parte, este estilo de modernización, centrado en lo económico y lo burocrático, produjo un efecto no deseado: un debilitamiento y un relajamiento de las formas tradicionales de cohesión social y política, que suplían la carencia de un Estado moderno, pero sin lograr la creación de las formas modernas de cohesión social y política, que respondieran a la nueva situación. Todo lo cual acentuaba la fragmentación del poder y disminuía las posibilidades de articulación entre las diferentes instancias del poder, lo mismo que entre las diferentes lógicas del quehacer político. Los problemas resultantes de esta situación se hicieron evidentes en una mirada de mediano plazo, a partir de los años sesenta, cuando, como señalan Daniel Pecaut (1990) y Jorge Orlando Melo (1990), los rápidos cambios de la sociedad pronto hicieron ob-

soletos los marcos institucionales y las referencias culturales que el país poseía para canalizar y dar sentido a los procesos sociales: la urbanización y metropolización rápidas de la población, producidas por la migración aluvional de los campesinos hacia las ciudades, sobrepasaron la capacidad del Estado para proporcionar servicios públicos adecuados a la población urbana creciente, mientras que la industria nacional se mostraba igualmente incapaz para absorber esta mano de obra en aumento. En ese sentido, además, los problemas sociales, tanto en las ciudades como en el campo, se configuraron como un caldo de cultivo favorable para las acciones violentas: en ese sentido, las limitaciones de la reforma agraria oficial y la criminalización de la protesta campesina acentuaron el divorcio entre movimientos sociales y partidos políticos tradicionales. Al respecto Jonathan Hartlyn (1993:212) señala como características de la relación del Frente Nacional con los movimientos sociales la no-creación de organizaciones populares que controlaran y canalizaran la movilización social por medio de mecanismos corporativistas y su consiguiente preferencia por una política de desmovilización –“divide y reinarás”- de las organizaciones autónomas de los sectores populares. Sólo se presentaron dos intentos de establecer alguna vinculación institucional

3 En ese sentido, convendría recordar los hallazgos de Julián Pitt-Rivers, 1989, Un Pueblo de la Sierra: Grazalema, Alianza editorial, Madrid, que muestra cómo la estructura local o caciquil de poder sirvió para moderar las reformas centralizantes y autoritarias del régimen de Franco en España.

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entre los partidos tradicionales y grupos amplios de población, las Juntas de Acción Comunal y la ANUC, cuyas evoluciones posteriores confirmaron la ambivalencia del régimen frente a la movilización social y la debilidad de los esfuerzos corporativistas del Estado colombiano. Por eso, puede afirmarse que bajo este régimen consocional se da una cierta integración política del sector popular, pero con una escasa movilización de esos grupos por parte de los partidos tradicionales (Archila, 2003). Este divorcio entre movimientos sociales y partidos se agravó por la presencia de movimientos de izquierda, interesados en la radicalización del movimiento campesino y por la instrumentalización de algunos sectores de los movimientos sociales (grupos sindicales, líderes estudiantiles, movimientos barriales, cívicos y populares) por parte de sectores partidarios de la opción armada. Esto influyó en el aumento de la criminalización de la protesta social por la lectura complotista de la movilización social, lo que produjo el cierre de espacios sociales para una alternativa de izquierda democrática, que hubiera podido canalizar el descontento social tanto de las masas populares del campo y ciudad como de las crecientes capas medias urbanas. No surge entonces un movimiento político moderno capaz de articular a los grupos descontentos con el sistema bipartidista, que empezó a proliferar, en los años sesenta, entre intelectuales, sectores medios urbanos y capas populares. Todo lo cual hace que

muchos perciban el sistema político como cerrado y como agotadas las vías democráticas de reforma del Estado, lo que condujo a algunos grupos radicalizados a la opción armada. Sin embargo, el Frente Nacional logró cierta modernización del aparato del Estado y alguna despolitización y profesionalización de los funcionarios estatales, pero la lógica de la ampliación del empleo estatal, producida por la necesidad de mantener el equilibrio burocrático entre los partidos, siguió siendo la contraprestación de favores y el otorgamiento de prebendas, a las cuales tuvieron que adaptarse las nuevas instituciones. Obviamente, esto generaba inmovilismo e impedía una buena gestión. Sin embargo, la dinámica de planeación económica y administrativa logró importantes avances, después de superar algunos obstáculos por las negociaciones partidistas, gracias al apoyo de los gremios empresariales y de la producción, partidarios de la despolitización partidista del manejo global de la economía, reforzados por la AID y organismos internacionales de financiación (Dávila, 2002:77-81). En ese sentido, según Andrés Dávila, que el Frente Nacional fue una respuesta relativamente exitosa para los problemas que pretendía solucionar, pero su dinámica permitía entrever el rasgo central de las críticas posteriores: era una solución estrecha para problemas de gran magnitud, lo que condujo a su agravamiento posterior. Sólo fue pensada como “una solución pactada y

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reformista de reinstauración de la democracia “ por medio de una aparentemente ”forma nueva de ejercer la política en Colombia por medio de la repartición y negociación antes que la competencia”. Y nunca fue concebida como instrumento de un profundo cambio social sino como “un reformismo dirigido desde arriba en la perspectiva de mantener el control de las elites sobre una sociedad en agudo proceso de cambio”. Este reformismo terminaría luego “subordinado a la dinámica del juego político y a los factores que en el nuevo arreglo se consolidaban como dominantes, específicamente los líderes clientelistas de los niveles regionales”. Por eso, “su “honda preocupación por modernizar el Estado y la política de acuerdo con un orden capitalista” resultaría neutralizada por “el pragmatismo politiquero”, aunque la conducción tecnocrática de la economía lograría aislar significativamente la vida económica de esos problemas. Y, adicionalmente, el pacto frentenacionalista logró contener “cualquier amenaza de movilización social autónoma” a la vez que permitía “el paulatino fortalecimiento de sectores medios “subvencionados” por las políticas estatales”, pero esta exclusión de la movilización social y el privilegio a los viejos actores de la vida política “impidió el reconocimiento y acceso de nuevos sectores, varios de los cuales se convirtieron en la punta de lanza de los cuestionamientos a la legitimidad de una democracia que no per-

mitió la competencia interpartidista durante 16 años” (Dávila, 2002:95-97).

Efectos políticos de la modernización selectiva del Estado El reformismo genera también la racionalización de la administración pública que a su vez produjo una consecuencia no deseada por la vida política: la creciente deslegitimación de la clase política tradicional más aún al mostrar una dislocación creciente entre los políticos que se movían principalmente dentro del ámbito nacional del poder y los que se movían primordialmente en los niveles regional y local, lo mismo que una creciente separación entre una lógica modernizante de largo plazo y una tradicional de corto plazo, al concentrar las reformas en la rama ejecutiva. En este contexto, Ana María Bejarano y Renata Segura (1996:52) han señalado la paradoja de que la tendencia a la modernización del Estado terminó fortaleciendo la descalificación de la política, que pretendía relegitimar. El carácter selectivo y desigual de esa modernización produjo, como resultado no deseado, “una creciente separación entre la sociedad y la clase política”, que tiende a ser percibida casi exclusivamente como “una realidad aparte, “autorreferenciada” y “dedicada a su autorreproducción”, al marginar a los órganos representativos de la discusión de la problemática económica y social. Esta separación, ya señalada anteriormente por Pecaut como uno de los rasgos característicos de la evolución polí-

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tica reciente, hará cada vez más ilegítima a la clase política a los ojos de la sociedad, lo que no hace sino aumentar la crisis de representación política de la sociedad colombiana (Pecaut, 1987:126). Esta modernización selectiva inducida por una mayor racionalización de la administración público produjo profundos enfrentamientos entre los sectores tecnocráticos y los políticos tradicionales Por otra parte, los avances electorales de la ANAPO, que aprovechaba el descontento popular desatado por el estilo tecnocrático, obligaron a los gobiernos del bipartidismo, especialmente los de Misael Pastrana Borrero y Julio César Turbay Ayala a reactivar los manejos clientelistas en el plano local y regional y a moderar un tanto el enfoque tecnocrático. Años más tarde, el Nuevo Liberalismo de Luis Carlos Galán Sarmiento retomaría el tema, produciendo una disidencia dentro del partido liberal, que frustraría el intento reeleccionista de Alfonso López Michelsen y llevaría al triunfo de Belisario Betancur en 1980. Después de la presidencia de Lleras Restrepo, sostienen Archer y Shugart (2002), todos los presidentes, unos más que otros, han intentado en vano revivir de alguna manera los intentos de reforma política, que fueron siempre obstruidos por el Congreso. Esta obstrucción llevó a los presidentes a tratar de implementar algunos de sus aspectos pasando por encima del legislativo. Estos autores subrayan que los análisis del presidencialismo colombia-

no pasan normalmente por alto los límites que la realidad política impone a los teóricamente excesivos poderes que la legislación, sobre todo a partir de la reforma de 1968, le otorga nominalmente al presidente. Esta situación conduce, según Archer y Shugart (2002:126), a que el Congreso colombiano no sea una arena importante para la formulación de políticas nacionales o la representación de los correspondientes grupos de interés. Esto también tiene que ver con el sistema existente de partidos, que refleja intereses clientelistas e intercambio de favores de patronazgo y no una representación programática nacionalmente orientada: la autonomía de los políticos frente al liderazgo de su partido en el Congreso hace que el ejecutivo carezca del poder adecuado para limitar sus acciones particularistas (Archer y Shugart, 2002:145-160). Sin embargo, Gary Hoskin (1990) ha sostenido en varias ocasiones que los partidos tradicionales no han sido los únicos responsables de la crisis política que aqueja al país, ya que señala que los partidos no han hecho sino representar fielmente “una extensión de una estructura oligárquica del poder que prevalece en la sociedad”, sostenida “por un sistema social altamente estratificado”, que ha logrado frustrar sistemáticamente los desafíos de los grupos disidentes gracias a la política de cooptación de sus élites y el status marginal de la mayoría de la población. Por eso, sería irreal que los partidos se apartaran significativamente de las prefe-

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rencias políticas de los grupos dominantes en la sociedad, aunque se destacan los cambios políticos que la urbanización produjo en detrimento del clientelismo, más característico de las áreas rurales, lo mismo que la dinámica más moderna de las elecciones presidenciales (Hoskin, 1990:149-150), no obstante, conviene precisar que esta pérdida de funcionalidad del clientelismo y de la clase política tradicional no significa su desaparición de la escena política, ya que su importancia como intermediaria entre las regiones y la nación sigue siendo grande. Finalmente, cace anotar que el resultado de todas estas transformaciones en el conjunto de la opinión pública del país fue la crisis de representación política que termina afectando profundamente la legitimidad de las instituciones estatales y de las formas de mediación política de la sociedad (Leal, 1988). La dificultad de los partidos tradicionales para modernizarse y la no-aparición de nuevas organizaciones políticas más modernas y acordes al momento histórico del país fue produciendo una creciente separación entre política y sociedad, que dificulta todavía más la solución de los países que el país afronta. Incluso, el señalamiento continuo de los vicios y prácticas corruptas de la vida política, bastante justificadas por la realidad del país, tuvieron como consecuencia indeseada el descrédito generalizado de lo político como instrumento colectivo de construcción del orden social y como expresión articuladora de los diversos intereses e identidades de personas y grupos

sociales. Lo político terminó por identificarse con las prácticas de la clase política tradicional, cada vez más distante de los intereses colectivos que dice representar. Las transformaciones de corto plazo Esta situación se complica más con la elección popular de alcaldes y gobernadores, que desarticula el sistema tradicional de las “maquinarias” políticas por medio de las cuales los partidos tradicionales mediaban entre las localidades, las regiones y el Estado central. Esto profundiza aún más la crisis de legitimidad de la clase política profesional, cuya actividad es cada vez más vista como carente de sentido, porque estos cambios no han sido compensados con reformas políticas que neutralicen la tendencia a la fragmentación a las fuerzas políticas y que obliguen a los partidos a democratizar su función mediadora entre regiones, localidades y Estado central. La inexistencia de estas reformas termina por fortalecer el sistema clientelista y anarquizar aún más la actividad política, como se hace evidente en la proliferación de listas para las elecciones para el Congreso, los concejos municipales y las asambleas departamentales. La conciencia de la crisis de legitimidad del régimen e instituciones políticas condujo a la reforma constitucional de 1991, que reconoció la pluralidad del país en lo étnico, religioso, cultural y regional, procuró una relación más equilibrada entre las ramas del poder y trató de corregir los vicios que

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consideraba más la nueva normativiLa conciencia de la crisis evidentes de la dad, sostienen que de legitimidad del régimen vida política coel resultado fue e instituciones políticas lombiana. Pero bastante decepciocondujo a la reforma muchas de sus renante pues reducía constitucional de 1991. formas fueron los poderes del prefrustradas o limisidente, normaltadas por la legislación posterior y sus mente el impulsor de las reformas mointentos de moralizar la vida política se dernizantes, y fortalecía los del vieron pronto neutralizados por la rea- Congreso, generalmente el mayor obslidad de la actividad política. En su aná- táculo a las reformas (Archer y lisis del Congreso elegido inmediata- Shugart, 2002:160-171). mente después de la Asamblea Curiosamente, la circunscripConstituyente, Elizabeth Ungar ción nacional para el Congreso que (1995:117.122) señala que su balance estos autores consideraban positiva por de realizaciones no fue muy positivo o, disminuir la sobrerrepresentación de por lo menos, que éstas distaron los sectores rurales, es hoy muy criticamucho de las expectativas que la nueva da por producir el resultado no deseaconstitución había generado en torno a do de una mayor fragmentación de los la renovación de las prácticas políticas partidos y de la representación naciopor las cuales se criticaba a la institu- nal, al facilitar aún más la tendencia de ción. los políticos tradicionales y modernos, En lo que respecta al equili- a la construcción de “microempresas brio pretendido entre las ramas del electorales”, que impiden una acción poder, convendría recordar los comen- coordinada de los partidos en el tarios de Ronald Archer y Matthew Congreso. En ese sentido, Eduardo Shugart (2002) sobre el hecho de que el Pizarro Leongómez (1996:212-217) teóricamente excesivo poder que la muestra cómo se profundiza entonces Constitución de 1886 era más imagina- la tendencia a la fragmentación y atorio que real, por estar compensado por mización de los partidos, evidenciadas los poderes formales e informales de la en la profusión creciente de listas para clase política, representada en el los cuerpos colegiados a partir de 1991. Congreso. En ese sentido, afirman que En la práctica, afirma Pizarro, la nueva constitución de 1991 es toda- el objetivo de la circunscripción naciovía más irónica, porque impuso limita- nal para el Senado, promover liderazciones incluso mayores a la presidencia, gos nacionales que superaran el ámbito a pesar de haber sido impulsada por el regional, terminó frustrado: incluso, es ejecutivo y resistida siempre por el le- probable que se hayan debilitado los ligislativo. Por eso, estos autores, contra derazgos regionales sin que se hayan redel generalizado optimismo en torno a novado los liderazgos político-partidis-

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tas de carácter nacional. Esto afecta, según Pizarro, no solo a partidos tradicionales sino también a los partidos y movimientos políticos de creación más reciente, que tampoco logran canalizar los intereses y problemas de los sectores que no se sentían expresados por los partidos tradicionales. Los nueve partidos o movimientos que se presentaron en la coyuntura electoral después de 1991 habían casi desaparecido del todo en el panorama electoral de 1994, como ejemplifica la Alianza Democrática M-19. Hasta el momento, sostiene este autor, se ha tratado más de movimientos testimoniales y particularistas y no de verdaderos partidos o movimientos del orden nacional. El resultado de esta situación, concluye Pizarro, es que esta fragmentación y atomización extremas de todos los partidos y movimientos políticos, sin excepción, constituye una ocasión que favorece la penetración de los dineros calientes en las campañas electorales (Pizarro, 1996: 217).

La crisis de la actual coyuntura El recorrido histórico hecho anteriormente muestra que la actual crisis de representación que afecta a los partidos, especialmente a los tradicionales, no es tan nueva sino que viene gestándose en las últimas cuatro décadas: desde los años sesenta y setenta, se hizo notoria la creciente incapacidad de los partidos tradicionales para expresar los rápidos y profundos cambios que experimentaba la sociedad colombiana.

En ese sentido, estaríamos asistiendo a la lenta y paulatina erosión de la capacidad de los partidos para representar políticamente a la nación colombiana, que representa la también lenta y gradual superación de un modelo de Estado mediado por el bipartidismo, sin que aparezcan nuevos modelos de intermediación política organizada. Esta erosión se hace evidente en el divorcio entre movilización social y política, señalado por Mauricio Archila en un libro próximo a aparecer, que evidencia los crecientes problemas del Estado colombiano y de los partidos tradicionales para seguir incorporando e integrando las luchas sociales de los grupos subalternos. Esta crisis política tiene como otra cara de la moneda la emergencia de una amplia pero dispersa movilización social y popular al margen de los partidos tradicionales, que busca una ampliación de la ciudadanía social pero no política, que se distancia de la expresión política partidista para inscribirse generalmente en una tendencia cívica pero “antipolítica”. Esta incapacidad de integración social por el sistema y el Estado se refleja en el desborde de las luchas sociales, que hace cada vez más frecuente el recurso a la represión, ilegalización y criminalización de la protesta, que era casi siempre considerada como instrumentalizada por la guerrilla. A mi modo de ver, esta descripción de crisis puede ser leída como el resultado del lento y paulatino agotamiento del modelo decimonónico de Estado que había estado vigente en el

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país desde los comienzos de nuestra vida republicana hasta el fin de la primera mitad del siglo XX.. Los partidos tradicionales como subculturas y federaciones laxas de redes locales y regionales de poder habían sido los vehículos de expresión y canalización de las tensiones y contradicciones de la sociedad colombiana durante el siglo XIX y primera mitad del XX. Paradójicamente, los intentos de modernización de los aparatos estatales para adecuarse a los rápidos cambios de la sociedad terminar contribuyendo a la crisis de legitimidad de los partidos, ya que su carácter selectivo produce tensiones y escisiones entre los sectores políticos de estilo tecnocrático y los de corte tradicional tanto en esos aparatos como dentro de los partidos tradicionales. Estas tensiones y escisiones terminan por conducir a la desarticulación de los poderes locales y regionales, existentes de hecho o de derecho, con relación a los aparatos del Estado central y la organización de los partidos en el ámbito nacional. Y esta pérdida de la capacidad articuladora de los partidos significa la desorganización de los mecanismos que permitían que la presencia diferenciada del Estado no condujera a la ruptura interna entre las diferentes lógicas de funcionamiento que ella implicaba. La paradoja del reformismo lleva a un callejón sin salida: las reformas modernizantes son consideradas excesivas por los políticos tradicionales y poderes locales regionales, pero demasiado tímidas para conseguir

apoyo de los grupos populares y clases medias. No obstante, la erosión de la mediación partidista de la sociedad no significa la total desaparición de los partidos, que conservan todavía bastante capacidad de movilización y una gran capacidad de adaptación a los cambios institucionales. Por otra parte, el carácter pluriclasista de los partidos en particular del Liberal resulta a veces problemático: sus matices reformistas lo separan de los grupos sociales establecidos que también hacen parte de él, mientras que la resistencia de éstos al cambio lo hacen inadecuado para tramitar las demandas populares. Estas contradicciones internas permiten que Francisco Gutiérrez (2001:72-74) describa su situación como “democratización anómala o fallida” para concluir que en Colombia no se debe hablar de “catástrofe” sino de descomposición, debido a la tradición histórica de los partidos y de las identidades de la población colombiana con ellos, junto con una enorme flexibilidad para adaptarse a los cambios institucionales. Por el lado del partido conservador, como muestra Mónica Pachón (2001), la situación parece más grave: su dirección es débil tiene serias divisiones internas y poca proyección nacional, y ha sido más golpeado por la urbanización del país. Sin embargo, cuenta aún con algún capital electoral, especialmente en algunas regiones, lo que le permite una importante figuración en el gobierno y el Congreso. Y el caso de las ter-

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ceras fuerzas tampoco escapa a las tendencias hacia la fragmentación y desorganización interna, como muestra Ricardo Peñaranda (2001) para el caso de los grupos indígenas. Esta situación hace que Scott Mainwaring considere que el sistema colombiano de partidos es uno de los más singulares del mundo debido a su tendencia a la personalización y atomización, expresada en una gran erosión organizativa, una falta de control de las organizaciones sobre las listas de candidatos, la feroz competencia intrapartidista y la consiguiente proliferación de listas, cuyo resultado afecta el funcionamiento del Congreso y la calidad de la representación. Pero, a pesar de esta erosión de las organizaciones partidistas, los partidos tradicionales mantienen su predominio electoral, conservan un alto nivel de lealtades (aunque menor que antes) y experimentan poca

La experiencia histórica de Colombia permitiría afirmar que esa combinación de adscripciones nacionales y formación de grupos regionales fue funcional para la articulación de las redes locales y regionales de poder al conjunto de la vida política nacional. volatilidad electoral (cambio de preferencias de una elección a otra), en comparación con otros países como Ecuador, Venezuela, Perú o Rusia. En ese sentido, la experiencia histórica de Colombia permitiría afir-

mar que esa combinación de adscripciones nacionales y formación de grupos regionales y locales fue funcional para la articulación de las redes locales y regionales de poder al conjunto de la vida política nacional durante el siglo XIX y la primera mitad del XX. Esa articulación ha permitido una presencia diferenciada del Estado que responda a los diferentes momentos y situaciones locales a la vez que supere las tendencias centrífugas de esos grupos Igualmente, es claro que el éxito de Uribe Vélez se enmarca en una seria crisis de los partidos tradicionales y en un rechazo mayoritario de la población a sus prácticas corruptas. Esta crisis no es necesariamente perjudicial pues supone una independencia frente a los votos “amarrados” a las lealtades partidistas, la correspondiente consolidación del voto de opinión y la mayor correspondencia entre la vida política y la vida de la nación, independientemente de las maquinarias de los partidos, en la actual coyuntura electoral. Todo esto representa un avance en materia de cultura política moderna y una oportunidad para la superación de la crisis de representación política que aqueja al país. Pero es preocupante que este voto de opinión pueda ser resultado de un hábil manejo de los medios de comunicación para montarse en el creciente descontento de la opinión pública en torno a la actividad política tradicional y el rechazo a la zona de despeje. También es preocupante el hecho de que muchos de los candidatos en auge, de derecha o izquierda, apelen al rechazo de “la

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Política” como estrategia política: una cosa es la crítica a los vicios y corruptelas de la política tradicional y otra es la descalificación de la actividad política en general, que puede profundizar aún más la crisis de legitimidad de la vida política y favorecer el auge de soluciones autoritarias. Además, no bastan medidas legislativas de reingeniería constitucional para purificar los rasgos criticados y criticables de la política tradicional mientras no se modifiquen las condiciones sociales, culturales y económicas que la hacen funcional y el tipo de Estado que hace presencia diferenciada en la sociedad colombiana con poca capacidad para dirimir conflictos y garantizar a la población el pleno goce de sus derechos y el acceso a los bienes y servicios de la nación. Y estas modificaciones pasan por la cultura política y por la recuperación de la dignidad de la política real y concreta como mecanismos para la búsqueda de soluciones concertadas para la solución de los problemas de la sociedad colombiana. Por otra parte, no siempre las críticas a la política tradicional tienen suficientemente en cuenta la heterogeneidad interna de un país y de un Estado solo parcial y selectivamente modernizados: en realidad, la vida política colombiana se caracteriza por una tensión entre formas tradicionales y modernas de actividad política. Y las formas tradicionales no dejan de representar a buena parte de la población colombiana, cuya única posibilidad de acceso a los bienes y servicios que su-

puestamente debería prestar el Estado es la vía clientelar, la intermediación de gamonales y caciques tradicionales, que a veces cumplen la función de adaptar y descentralizar normas pensadas desde el centro del país, que no tienen en cuenta las particularidades de las regiones y las localidades por responder a una lógica tecnocrática y burocrática, excesivamente homogeneizante. La recuperación de la Política pasa entonces por una nueva lectura, más compleja, del fenómeno del clientelismo, que supere la condena meramente moralista y lo enmarque dentro del proceso de construcción del Estado, que muestre las funciones que cumple en él, sus relaciones con las sociedades tan complejas donde surge y su papel de instrumento de presencia diferenciada del Estado según las condiciones de esas sociedades. Dentro de una lectura más procesual del desarrollo político del país, se podría sostener que el clientelismo es la manera que tiene el Estado de hacer presencia de manera indirecta y gradual en determinadas circunstancias de lugar y tiempo, lo mismo que como la respuesta de una sociedad desigual y heterogénea frente a la superposición de una estructura formalmente democrática, de carácter homogeneizante. Así, el clientelismo aparece como instrumento funcional cuando el Estado se moderniza sólo parcial y selectivamente para buscar una mayor eficiencia en la planificación y ejecución del gasto público mientras persisten amplios sectores de la población y del territorio sin posibi-

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lidad de acceso directo a los aparatos las élites y los técnicos, y el mundo de de ese Estado selectivamente moder- la “pequeña política” de gamonales y nizado, junto con poderes políticos de caciques: los primeros tratan, “a veces orden tradicional que se resisten a la de manera infructuosa”, de ordenar la modernización. En ese sentido, la ex- política estatal “desde arriba”, mientras pansión actual del clientelismo respon- los segundos “tramitan dispersa y desde al divorcio entre el manejo de la po- ordenadamente las demandas de sus lítica económica del Estado, cada vez clientelas”. Este contraste mostraría más en manos de una élite tecnocrática precisamente que el Estado funciona y burocratizada, bastante al margen de de manera diferenciada según las difelas adscripciones bipartidistas, y la polí- rentes circunstancias. Por otra parte, la erradicación tica bipartidista que copaba la política institucionalizada y dominaba la repre- de las corruptelas introducidas por el sentación política en el Congreso. Y, clientelismo debería comenzar por medesde el punto de vista de la sociedad, jorar la eficiencia y cobertura de los el clientelismo puede leerse como un aparatos del Estado moderno combisistema primitivo y deformado de segu- nando la racionalidad tecnocrática con ridad social, que se alimenta de las ne- una mayor sensibilidad frente a las difecesidades de sectores populares y me- rencias culturales, sociales y económidios de acceder a los servicios del cas de las diversas regiones y localidaEstado y de la necesidad de legitima- des. Lo mismo que por la mejor institución electoral de la clase política tradi- cionalización de las relaciones de intermediación entre localidades, regiones y cional. Esta nueva mirada supone re- Nación, gobernadores de departamencuperar “la función de inclusión políti- tos y los congresistas respectivos, para ca”, aunque trunca, del clientelismo, superar el esquema de microempresas que algunos autores como María electorales que los hacen elegir en el Emma Wills (2001) le reconocen para Congreso sin contacto con las regiones buscar su transformación positiva, en a las que supuestamente representan. sentido democrático. Para ella, el clien- Esto supondría una mejor institucionalización de las telismo se rerelaciones produce dentro El clientelismo se reproduce entre los pode un “sistema dentro de un "sistema político deres ejecutipolítico agrietaagrietado", donde se presenta el vo, legislativo do”, donde se contraste entre el mundo de la y judicial, la presenta el mejor implecontraste entre Gran Política, en manos de las mentación y el mundo de la elites y los técnicos, y el mundo el mejor desGran Política, de la "pequeña política" de gaarrollo de la en manos de monales y caciques.

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carrera administrativa, para independizar el manejo del Estado de la adscripción partidista y garantizar la financiación de las campañas electorales y de la clase política profesional. También ayudaría bastante la actualización del censo electoral, que hoy representa una realidad demográfica superada hace décadas. El contraste que hemos realizado entre la situación actual de crisis y una mirada histórica de largo y mediano plazo nos sitúa muy lejos de una visión apocalíptica que anuncia el inminente colapso de las instituciones democráticas y el régimen político de Colombia. Sin embargo, el recorrido histórico que hemos mostrado nos muestra una erosión gradual del modelo de mediación que el bipartidismo desarrollaba entre la sociedad y el Estado colombianos y que permitió el funcionamiento de un Estado que hacía presencia diferenciada según las situaciones regionales y locales durante el siglo XIX y buena parte del XX. Esa erosión no es necesariamente negativa pues puede significar una oportunidad para una más profunda democratización de la nación, si se lograra un acercamiento menos negativo a la realidad política concreta para introducir las reformas políticas necesarias para esa democratización. Esa democratización pasa por la recuperación de la dimensión de la política como construcción colectiva de nación, que tiene dimensiones culturales, sociales y económicas.

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La Constitución de 1991 y el Sistema de Partidos Colombiano: Dos décadas de reconfiguraciones políticas Laura Wills Otero1

Artículo recibido: 2011/04/20 Artículo aprobado: 2011/06/01

E

n el mes de julio de 2011 se cumplen veinte años de haberse sancionado la Constitución Política de 1991. El aniversario de dos décadas se presenta como una nueva oportunidad para realizar un balance sobre los resultados que se han producido a lo largo de este tiempo en diferentes ámbitos del régimen político. En el presente artículo, se desarrolla una breve reflexión sobre la evolución, las transformaciones, y las reconfiguraciones que ha sufrido el sistema de partidos en este período. Como veremos, la nueva carta introdujo medidas dirigidas a lograr una mejor representación de los intereses públicos, a través de la apertura de espacios políticos. Este propósito se encaminó a partir del diseño de reglas que facilitaran la creación y puesta en funcionamiento de organizaciones diferentes a los partidos

tradicionales. En el contexto de crisis nacional generalizada que se dio a finales de la década de los ochenta (crisis económica; niveles exacerbados de inseguridad; conflicto armado intenso; narcotráfico; etc), se hicieron cada vez más latentes las demandas por encontrar soluciones a los diferentes problemas. Una de las limitaciones que se identificó como la raíz de muchos de los otros problemas, fue las restricciones políticas que generaba el sistema vigente. Los límites a la participación y competencia política se han subrayado en numerosas ocasiones, como los causantes del surgimiento de grupos al margen de la ley. 1

1 Profesora Asistente del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de Los Andes. Correo electrónico: [email protected]

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En octubre de 1991 se realizaron las primeras elecciones legislativas en el marco de la nueva constitución. A partir de ese momento empezaron a surgir y a competir nuevas opciones políticas, las cuáles fueron multiplicándose de unos comicios a otros. En 2003 se establecieron nuevos límites a la competencia electoral mediante la modificación de algunos de los artículos del capítulo referido a los partidos y a los movimientos políticos. La ingeniería institucional fue empleada otra vez para organizar el sistema partidista. En las siguientes páginas se analiza la reforma constitucional de 1991 referida a este tema, así como las posteriores modificaciones introducidas a partir del Acto Legislativo 1 de 2003. Se tratará de mostrar que los cambios institucionales implementados han transformado el sistema bipartidista que existía antes de 1991, a uno de carácter multipartidista extremo primero (1991-2002), y luego a otro que se empieza a vislumbrar como multipartidista moderado (2003-2010). El artículo está organizado de la siguiente manera. En la siguiente sección se conceptualizan los términos sistema de partidos y representación política a partir de la literatura que ha trabajado el tema. En la tercera parte se presenta un diagnóstico sobre la aplicación de los conceptos en el caso colombiano, haciendo énfasis en la dimensión electoral de los mismos. Se observan los resultados electorales de la institución representativa por excelencia, el Congreso de la República. El período que se analiza inicia en 1991 y culmina en 2010. En la última sección se ofrecen algunas conclusiones.

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Sistemas de Partidos y Representación Política Para reflexionar sobre los resultados políticos y electorales inducidos por el articulado de la Constitución Política de 1991, es preciso hacer unas aclaraciones conceptuales que limitan el espectro del análisis. Como ya se mencionó en la introducción, el objetivo es poner énfasis en el sistema partidista, y en los efectos que sobre el mismo ha producido el diseño institucional. Antes de desarrollar este objetivo, es preciso reflexionar sobre el significado de la unidad de análisis acá observada. En un sistema de partidos interactúan y se relacionan entre sí las unidades que lo componen, esto es, partidos y movimientos políticos. Según la cantidad de unidades presentes; del peso relativo que cada una de ellas tenga; y de los niveles de polarización ideológica entre unos y otros, los sistemas son bipartidistas o multipartidistas y más o menos moderados en su pluralismo (Sartori: 1976). Por otro lado, algunas dimensiones de los sistemas de partidos hacen que los mismos sean más o menos institucionalizados. En su ya clásico estudio sobre éste tema, Scott Mainwaring y Timothy Scully (1995), definieron cuatro dimensiones que combinadas entre sí producen un indicador de institucionalización. Estas son la estabilidad en el tiempo, y en la importancia de los partidos que hacen parte del sistema; su nivel de enraizamiento en la sociedad; la legitimidad de las elecciones; y el reconocimiento de los partidos como organizaciones fuertes, con presencia nacional y regional, y con la capacidad de representar los intereses de la sociedad. En general, sistemas más institucionalizados garantizan mayor estabilidad en el régimen político, que aquellos que tienen

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que los ciudadanos expresen sus preferencias y para que se manifiesten a favor o en contra de ciertos candidatos. Las elecciones son también el medio a través del cual los votantes les exigen a los políticos la rendición de cuentas de su labor. Un buen desempeño puede significar la reelección del candidato o de su partido en caso de no poder ser reelecto, mientras que el desempeño pobre, puede implicar la salida del escenario político (Manin: 1997; Mainwaring: et al 2008). La representación política se logra mejor a través de los partidos que por medio de individuos aislados, o facciones desagregadas. Los primeros tienen mecanismos para organizar las elecciones, para convocar a los votantes, para presentar candidatos en diferentes ámbitos (nacional y local), y para canalizar los intereses de una variedad de votantes que se congregan alrededor de éstos dadas sus preferencias políticas. Por tales razones, es importante la estabilidad en el tiempo de las agrupaciones partidistas. La presencia de éstas por largos períodos, induce a que los votantes se identifiquen con una u otra, y se ahorren los costos que significa tener que elegir cada elección, candidatos de nuevas opciones políticas. La presencia prolongada de los partidos en las instituciones representativas garantiza cierta estabilidad en el juego democrático. Y si bien se espera que la competencia entre dos o más de ellos produzca incertidumbre y alternancia en los resultados

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bajos niveles de institucionalización dada una volatilidad que es más alta. Tanto la institucionalización como el tipo de sistema partidista varían a lo largo del tiempo y entre diferentes países. Para el interés de este artículo, en la siguiente sección se verá cómo estas dos variables se han comportado en Colombia a lo largo de las últimas dos décadas. La importancia de observar estas categorías analíticas radica en la posibilidad de clasificar, comparar y analizar a los sistemas partidistas bien sea en un momento determinado o a través del tiempo. Al analizar un sistema a lo largo de un período determinado, es posible saber si el mismo se ha trasformado o no, y si se han dado reconfiguraciones del poder político. Más adelante, se realizará este análisis para el caso que nos interesa. Otro concepto que tiene gran relevancia para esta reflexión es el de representación política. En general, este término hace referencia a una relación que se establece entre dos (o más) actores, en la cual una de ellas autoriza a la otra a actuar en su nombre. En las democracias representativas quien autoriza o delega en otro la función de actuar en su nombre es conocido como el principal, mientras que quien cumple la labor delegada es el agente. Un ejemplo muy claro que ilustra esto es la relación que se establece entre los votantes o el electorado, y los candidatos que son elegidos (el presidente de la nación; los congresistas; los concejales; los alcaldes; etc). Los primeros eligen a los segundos con el objetivo de que éstos últimos representen sus intereses y hagan realidad las demandas sociales, por medio del diseño e implementación de políticas públicas. A través de las elecciones libres y competitivas se produce y reproduce la relación de representación política en un régimen democrático (Manin: 1997). Además éstas sirven para

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electorales, la existencia de organizaciones de larga trayectoria le otorga legitimidad al juego que se da en la arena electoral y posteriormente en el ámbito político. Lograr la representación política en los sistemas democráticos es un reto al que se le presentan múltiples barreras (Ferejohn: 1999, Przeworski: et al 1999; Mainwaring: et al 2008, Stokes: 1999). Entre otras, la relación principal-agente es asimétrica en la medida en que el primero tiene menos información que el segundo, así como no es quien goza del poder para tomar decisiones públicas. Con frecuencia, el mandato que éste le otorga a quien es elegido se diluye y no se cumple. Esto puede darse en todos los sistemas democráticos, pero se acentúa en aquéllos en los cuáles la política se hace no a través de partidos consolidados y estables, sino por medio de expresiones volátiles y figuras personalistas. Finalmente, otra limitación a la representación, es la imposibilidad de que todos o la mayoría de los intereses de la sociedad y de sus diferentes sectores, puedan ser expresados y canalizados por los actores políticos existentes. En la próxima sección, se presenta un diagnóstico sobre el sistema de partidos colombiano y sobre el concepto de representación política.

El sistema de partidos colombiano y su expresión representativa La Constitución de 1991 definió, en el capítulo segundo del título cuarto, el articulado referente a los partidos y movimientos políticos. Adicionalmente, el capítulo tercero se refiere al rol de la oposición legítima. La carta política de 1886 no tenía disposiciones directas relacionadas con estos temas, por lo cual su inclusión significó resaltar una relevancia diferenciada a los mismos.

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Los artículos 107, 108, 109, 110 y 111 de la carta establecían los derechos, garantías y requisitos para “fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos (…) y [para] afiliarse a ellos o retirarse” (art. 107). En general, el articulado otorgaba amplias posibilidades a los ciudadanos para conformar organizaciones políticas que tuvieran como objetivo participar y competir en la vida política del país. El propósito que se plantearon los constituyentes con estas disposiciones era el de abrir el sistema político y lograr que organizaciones diferentes a los partidos tradicionales, el Partido Liberal (PL) y el Partido Conservador (PC), tuvieran la posibilidad de competir en comicios y eventualmente ganar poder político en las instituciones representativas. El diagnóstico que los asambleístas realizaron sobre el sistema político coincidía con las reivindicaciones de diversos sectores sociales que demandaban mayor representación de sus intereses y más posibilidades para poder aspirar a ocupar cargos públicos de elección popular. Para ilustrar lo anterior, vale la pena describir cómo se configuró el sistema de partidos antes de que se expidiera la nueva normatividad. Hasta 1990 el sistema político colombiano se caracterizó por tener un bipartidismo dominado por el PL y el PC. Desde su nacimiento en la segunda mitad del siglo diecinueve, estos dos partidos tuvieron la capacidad de controlar la arena electoral y de ocupar la mayoría de los cargos de elección popular. Entre 1958 y 1974 el dominio de estos dos estuvo garantizado por el Frente Nacional, pacto en el cual las dos colectividades establecieron la repartición equitativa de cargos en las tres ramas del poder con el fin de superar un conflicto intra-partidista que amenazaba con la estabilidad y continuidad del régimen político.

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Tabla 1: Representación Política en el Senado de la República, 1978-1990 1982

1986

1990

Partido Político

Votos (%)

Sillas (%)

Votos (%)

Sillas (%)

Votos (%)

Sillas (%)

Votos (%)

Sillas (%)

Partido Liberal (PLC)

55.23

55.36

56.58

48.25

49.43

50.88

58.62

57.89

Partido Conservador (PC)

39.68

43.75

40.46

42.98

37.14

37.72

31.25

33.33

Unión Nacional de Oposición (UNO)

3.04

0.89

Frente por la Unidad del Pueblo

1.18

0

6.63

05.26

1.51

1.75

Mov. Nacional Conservador (MNC)

1.94

0.88

Coaliciones

4.70

6.14

Partido Comunista Colombiano

0.46

0

0.34

0

Frente Democrático

1.36

0.88

Movimiento Cívico

0.45

0.88

Liberal Frente Democrático

0.31

0

Nuevo Liberalismo

7.02

Unión Patriótica (UP)

Mov. Unitario Metapolítico (MUMP)

0.20

0

0.31

0

Otros

0.87

0

0.51

0

5.30

04.39

02.72

1.75

Total

100

100

100

100

100

100

100

100

Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil. Tomado de Wills Otero 2009.

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Como se puede observar, la representación que otros partidos o movimientos obtuvieron fue muy limitada, y en la mayoría de los casos no se consolidó a través de las elecciones. Ahora bien, al observar las cuatro dimensiones que permiten una aproximación al nivel de institucionalización del sistema partidista (Mainwaring y Scully 1995), se puede concluir que éste gozaba de altos niveles. En primer lugar, como se refleja en la tabla, la volatilidad electoral de los partidos políticos era baja; en otras palabras, el porcentaje en las votaciones que el PL y el PC obtenían de unas elecciones a las otras variaba poco. En segundo lugar, la larga trayectoria electoral de los partidos; su prolongada edad; la tradición partidista y los altos niveles de afiliación a uno u otro partido, permiten afirmar que las raíces de estos en la sociedad eran profundas. En tercer lugar, la ocurrencia de elecciones ininterrumpidas desde 1958 – a pesar de las limitaciones impuestas por el acuerdo del Frente Nacional – también aportaron a que

Durante este período, si bien partidos de oposición como el Movimiento Revolucionario Liberal (MRL) o la Alianza Nacional Popular (ANAPO) participaron en algunas contiendas electorales, el rol que cumplieron fue muy débil dada la imposibilidad real que tenían de competir con los mayoritarios y de consolidarse como opciones políticas viables con capacidad de representar los intereses de sus seguidores. Aunque formalmente el Frente Nacional llegó a su fin en 1974, solo hasta 1991 cuando la nueva Constitución entró en vigencia, fue posible abrir espacios para que nuevas fuerzas obtuvieran representación en las instituciones democráticas. Hasta entonces, el sistema político fue altamente restrictivo. Este hecho llevó a que diversos analistas argumentaran que la democracia representativa de entonces tenía limitaciones importantes en el plano de la participación y competencia electoral (Bejarano y Pizarro Leongómez 2005). La tabla 1 refleja la preponderancia electoral que tuvieron el PL y el PC en el Senado de la República desde 1978 hasta 1990.

1978

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el índice de institucionalización fuera alto. Finalmente, los partidos se reconocían como organizaciones consolidadas que tenían presencia nacional y local, lo cual los definía como fuertes. En resumen, si bien el régimen político se presentaba como restrictivo frente a la competencia limitada que se daba, el sistema partidista tenía altos niveles de institucionalización.2 La convivencia de estas dos características permitía que la democracia representativa funcionara relativamente bien, no obstante los límites que se presentaban. En el contexto de crisis nacional generalizada que se dio a finales de la década de los ochenta (crisis económica; niveles exacerbados de inseguridad; conflicto armado intenso; narcotráfico; etc), se hicieron cada vez más latentes las demandas por encontrar soluciones a los diferentes problemas. Una de las limitaciones que se identificó como la raíz de muchos de los otros problemas, fue las restricciones políticas que generaba el sistema vigente. Los límites a la participación y competencia política se han subrayado en numerosas ocasiones, como los causantes del surgimiento de grupos al margen de la ley. Las guerrillas, en particular, emergieron en un contexto en el que obtener el poder a través de elecciones legítimas, quedaba limitado a los partidos tradicionales.Reconociendo esta situación, diferentes gobiernos (encabezados por líderes de los partidos tradicionales) intentaron desarrollar negociaciones de paz que condujeran a la apertura del sistema y a la integración de los actores subversivos a la vida política y civil. En los albores del gobierno de Virgilio Barco

(1989-1990) se iniciaron las conversaciones que culminarían posteriormente en acuerdos de paz entre diferentes grupos guerrilleros y el Estado colombiano 3. La Asamblea Constituyente se presentó como el marco en el cual dichos acuerdos se concretarían en artículos dentro de la carta política. Representantes de los grupos reinsertados, estuvieron presentes en las discusiones, y uno de ellos, el ex integrante del M-19 Antonio Navarro Wolf fue uno de los tres presidentes de la asamblea. Como ya se vio más arriba, los capítulos dos y tres del título cuarto de la Constitución de 1991 se refieren a los derechos y deberes que tienen los partidos y movimientos políticos. Estas secciones serían las que producirían incentivos para que sectores sociales antes marginados, entraran a competir por el poder legítimo. Adicionalmente, en el título cuarto referente a la rama legislativa, se introdujo un cambio sustantivo relacionado con la forma en que se elegirían los senadores de la república. Los distritos electorales regionales fueron eliminados, y se introdujo una sola circunscripción nacional. El propósito de esta reforma era mejorar la representatividad del sistema a través de su apertura política.La circunscripción nacional le permitiría a nuevos partidos y movimientos competir con los tradicionales sumando votos a lo largo y ancho del país, sin la necesidad de tener las maquinarias políticas regionales de las que los últimos hacían uso. Además, con la reforma se esperaba que los senadores empezaran a promover intereses de carácter nacional, restándole importancia a los intereses locales o regionales de los

2 En 1995, Mainwaring y Scully clasifican el sistema político colombiano como uno de los seis sistemas institucionalizados en América Latina. Los autores llegan a esta conclusión tras observar y analizar datos entre 1974 y 1990.

3 Los grupos guerrilleros que llegaron a acuerdos de paz fueron: el Movimiento 19 de Abril (M-19); el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT); el Movimiento Quintín Lame; y el Ejército Popular de Liberación (EPL).

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Tabla 2: Representación Política entre 1991 y 2002. Partidos y Movimientos ganadores. Partido Político Partido Liberal Colombiano Partido Conservador/PSC Mov. de Salvación Nacional Mov. Nacional Progresista Nueva Fuerza Democrática Fuerza Progresista Autoridades Indígenas Alianza Social Indígena Partido Nacional Cristiano Conservatismo Independiente Laicos por Colombia Líder Mov. Nacional Conservador Mov. Unitario Metapolítico Unión Cristiana AD-M-19 Mov. Unidos por Colombia ONIC Unión Patriótica Otros Anapo Comp. Civ. Cristiano a la Comunidad C-4 Mov. Cívico Independiente Educación Trabajo y Cambio Social Comunidades Indígenas Actitud Renovadora Mov. Nueva Colombia Partido Comunista Mov. Ciudadano Mov. Independiente Frente de Esperanza Mov. Colombia Mi País Mov. Convergencia Popular Cívica Mov. de Defensa Ciudadana Mov. de Reconstrucción Dem. Nacional Partido Popular Colombiano ASI - MCI - Confiar Antanas Convergencia Ciudadana Mov. 98 Mov. Bolivariano Oxígeno Liberal Colombiano Vamos Colombia Dejen Jugar al Moreno Fuerza Independiente Mov. Alternativa de Ava. Soc. Alas Mov. Colombia Siempre Mov. Equipo Colombia Mov. Frente Social y Político Mov. Huella Ciudadana Mov. Integración Popular "MIPOL" Mov. Mira Mov. Nacional Mov. Nuevo Liberalismo Mov. Obrero Independiente Revol."MOIR" Mov. Político Ciudadanos por Boyacá Mov. Político Por la Seguridad Social Mov. Popular Unido "MPU" Mov. Progresismo Democrático Mov. Renovación Acción Laboral "MORAL" Mov. Si Colombia Mov. Somos Colombia Mov. Unionista Mov. Voluntad Popular Mov. Socialdemocráta Colombiano Partido Vanguardia Moral y Social Vamos Colombia Partido Popular-Conservador Colombiano Partido Cambio Radical Partido Unidad Democrática Coaliciones Total

45.35 9.25 4.27 0.81 7.95 0.91 0.55 0.48 0.50 0.79 0.91 0.75 1.06 0.57 1.32 8.28 0.50 0.55 1.51 1.76

54.90 8.82 4.90 0.98 7.84 0.98 0.98 0.98 0.98 0.98 0.98 0.98 0.98 0.98 0.98 8.82 0.98 0.98 0.98 0.98

48.53 17.94 1.84 0.73 2.07 1.46 0.75 0.67 0.39 0.48 0.94 0.84 0.57 0.50 1.08 2.58

54.90 19.61 1.96 0.98 2.94 1.96 0.98 0 0 0.98 0.98 0.98 0.98 0.98 0.98 0

47.56 11.87 1.29 1.31 1.21 1.91 0.22 1.15

48.04 13.73 0.98 1.96 0.98 1.96 0.98 1.96

0.50 0.46 1.16 5.34

0.98 0.98 0.98 6.86

0.16

0

0.91 0.97 0.58 0.61 0.26 0.41 0.84 0.94

0.98 0.98 0.98 0.98 0.98 0.98 0.98 0.98

1.35 0.54 0.34 0.53

0.98 0.98 0 0.98

0.44 0.10 0.28 0.85 0.50 0.49 1.24 1.54 1.01 0.54 0.64 0.86 0.56 0.85 1.91 0.79

0 0 0 0.98 0.98 0.98 0.98 1.96 0.98 0.98 0.98 0.98 0.98 0.98 1.96 0.98

0.89

0.43

0

0.52

0.98 0.49

2.14 85.37

100.00

Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil. Tomado de Wills Otero 2009.

47

2.94 100.00

1.40 89.26

28.43 12.75 0.98 0.98 0.98 0.98 0.98 0.98 0.98 0 0 0

1.36 0.75 0.50

0.98 0.98 0.98

0.59 0.53 0.27 0.98 0.05 0.15 0.02

0.98 0.98 0 0.98 0 0 0

0.98

0.98

0.82 2.44 0.98 2.93 3.41 1.33 0.38 2.92 0.93 4.71 1.08

0.98 1.96 1.96 3.92 0.98 0.98 3.92 0.98 5.88 0.98

0.98

0.76

88.05

31.07 10.15 0.89 0.92 1.42 1.11 0.40 0.96 0.46 0.24 0.43 0.02

1.96 100.00

0.81 1.98 0.48 1.75 0.64 0.81 0.98 0.73 1.17 0.98 0.81 2.55 0.56 3.94 93.92

0.98 1.96 0.98 0.98 0.98 0.98 0.98 0.98 0.98 0.98 1.96 0.98 4.90 100.00

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1991 1994 1998 2002 Votos (%) Sillas (%) Votos (%) Sillas (%) Votos (%) Sillas (%) Votos (%) Sillas (%)

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que se seguirían encargando los Representantes a la Cámara. Un efecto adicional que se esperaba con esto, era cohesionar a los partidos políticos. La necesidad de diseñar una agenda programática nacional, convocaría a los líderes de las diferentes regiones para consolidar los intereses del partido al que correspondían. Esto a la vez, generaría disciplina partidista dado que los líderes actuarían guiados por los intereses generales y no tanto por los propios. Otro cambio que se incorporó en la reforma electoral de 1991 fue la creación de una circunscripción especial de dos escaños para garantizar representación de los pueblos indígenas. Finalmente, el tamaño del Senado se redujo de 114 a 102 sillas (Botero 1998; Gutiérrez 2002; Wills Otero 2009). Las nuevas disposiciones constitucionales entraron en vigencia en 1991 y funcionaron sin nuevas modificaciones hasta 2002. En total, se realizaron cuatro elecciones parlamentarias, a saber en 1991, 1994, 1998 y 2002. En otros estudios se han hecho balances sobre los alcances de las reformas y no es el propósito de este artículo repetirlos con detalle (por ejemplo, Botero 1998; Gutiérrez 1998). Sin embargo, es importante subrayar algunos resultados. En la tabla 2 se presenta un listado de todos los partidos y movimientos que compitieron en las elecciones legislativas y que ganaron curules entre 1991 y 2002. No están allí otras organizaciones que aunque se formaron y compitieron no obtuvieron poder político. Salta a la vista la cantidad de opciones que emergieron desde el primer momento y el aumento sistemático que se fue dando de una elección a la siguiente. En este sentido, se puede afirmar que el propósito de apertura se cumplió. No obstante, al mirar la fuerza electoral y política que obtenía cada unos de

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estos partidos o movimientos, es claro que la mayoría de ellos emergieron con poco poder. Además, solo unos cuantos lograron consolidarse en el tiempo, y presentar candidatos en más de una o dos elecciones. Una de las explicaciones más comúnmente ofrecidas para entender la emergencia de un sistema multipartidista extremo como el que se refleja en la tabla 2, tiene que ver con el diseño institucional. No solo los artículos constitucionales a los que se hizo referencia fueron muy amplios. A la vez, el sistema electoral vigente generaba incentivos para que tales fueran los resultados. Una de las reglas que contribuyó a que se dieran estos resultados fue la posibilidad que tenían los partidos políticos de inscribir una cantidad ilimitada de listas, encabezada cada una de ellas, por un líder local. Esta disposición, así como la ausencia de umbrales y la presencia de una fórmula para asignar escaños que exigía muy pocos votos para ganar curules, produjeron un fraccionamiento intenso de los partidos, y condujeron a la personalización de la política y a la competencia intrapartidista4. Los candidatos enfocaban sus estrategias electorales para lograr su propio éxito y no el de la colectividad de la que hacían parte. Los resultados electorales afectaron los índices de institucionalización del sistema de partidos al menos en dos dimensiones. Por 4 La fórmula Hare o de cocientes y mayores residuos. Esta fórmula establecía un cociente electoral que resultaba de la división de todos los votos válidos entre la cantidad de curules a asignar en una determinada circunscripción electoral. Los partidos, más concretamente las listas, obtenían una curul por cociente cada vez que sumaran la cantidad de votos establecida por la operación matemática. Todos los votos sobrantes eran definidos como residuos, los cuáles competían por las curules no asignadas en primera instancia. Los residuos se ordenaban de mayor a menor y de esa forma eran asignadas las curules. En la práctica, no era requisito para las listas obtener la cantidad de votos que definían el cociente; de hecho, la mayoría de senadores y representantes eran elegidos a través de residuos, muchos con votaciones muy bajas.

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Crisis de representación y reforma institucional II: ¿Hacia un multipartidismo moderado? Con el propósito de detener la fragmentación partidista, nuevas propuestas de reformas se presentaron, se debatieron y archivaron en el Congreso de la República a lo largo de una década. Finalmente, después de un largo proceso, en julio de 2003 se aprobó el Acto Legislativo 01 mediante el cual se reformaron algunos artículos de la Constitución de 1991, así como las reglas del sistema electoral. En esta ocasión, las reformas apuntaban a mejorar la representatividad política de los cuerpos colegiados a través de la organización del sistema de partidos, de la cohesión de los partidos, y de su comportamiento disciplinado al interior de las instituciones. Concretamente, los artículos que se refieren a los partidos y movimientos políticos en el capítulo segundo, del título cuarto (107, 108, 109 y 111), incluyeron exigencias que antes no estaban: se prohibió la doble militancia; se estableció un umbral del 2% de los votos emitidos para que los partidos puedan mantener la personería jurídica después de unas elecciones; se definieron mecanismos de democracia interna para elegir candidatos dentro de los partidos; se establecieron mayores pautas para otorgar financiamiento para realizar las campañas, entre otras. Por su parte, los cambios que se introdujeron al sistema electoral afectaron el sistema de listas, el procedimiento de votación y la fórmula para asignar escaños. En primer lugar, se eliminó la posibilidad que tenían los partidos de presentar una cantidad ilimitada de listas y se estableció que cada uno de ellos presentaría una lista única en cada circunscripción electoral. Además de las listas únicas, se de-

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un lado, los niveles de volatilidad electoral aumentaron en la medida en que más partidos empezaron a competir, y dado que muchos de ellos aparecían en unas elecciones, y desaparecían en las siguientes. Por otro lado, el PL y el PC siguieron siendo actores relevantes en el escenario, si bien su poder se vio reducido. Aunque estas dos organizaciones siguieron identificándose dentro del electorado como los partidos tradicionales con raíces en la sociedad, sus niveles de legitimidad decayeron. Adicionalmente, la mayoría de las otras fuerzas que emergieron, desaparecieron rápidamente en parte por no estar fuertemente enraizadas. En síntesis, el balance de la reforma constitucional sobre el sistema de partidos en los primeros once años (1991-2002) fue mixto. Por un lado, la apertura se logró al generar incentivos para la formación de nuevas opciones políticas. Por otro lado, la falta de exigencias produjo dispersión del voto y fragmentación intensa de los partidos. Las restricciones del sistema político disminuyeron al abrirse espacios para que nuevos partidos pudieran competir. No obstante, esto no resolvió el problema de representación. Si antes de 1991 el sistema limitaba la competencia, después de este año, la misma se exacerbó. No sólo surgieron nuevas organizaciones, sino que además, tanto los partidos tradicionales, como esas nuevas opciones se fragmentaron profundamente. Con ello se promovió la competencia intra-partidista, y la personalización de la política. Adicionalmente, la mayoría de candidatos que lograban ser elegidos para los cargos de los cuerpos colegiados, lo hacían con votaciones muy bajas. En la práctica, los intereses que representaban eran de una porción muy pequeña de la población. En resumen, una nueva crisis de representación se gestó.

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terminó que cada una de ellas tiene un cupo limitado de candidatos. El número límite de integrantes lo establece la magnitud del distrito electoral. En segundo lugar, se estableció que los partidos pueden decidir el tipo de listas en las que presentan sus candidatos. Por un lado, las listas pueden ser cerradas. En ellas, el orden que ocupa cada candidato es inmodificable, y el elector vota por el partido. Por otro lado, se pueden presentar listas abiertas. En tal caso, los electores pueden votar por el candidato de su preferencia y/o por el partido. En las listas con voto preferente, los electores son los que determinan el orden en el que los candidatos son elegidos. En tercer y último lugar, la fórmula para asignar escaños se hizo más estricta con la adopción de un mecanismo de cifra repartidora y la definición de umbrales electorales5. Además de los cambios de ingeniería electoral, se adoptó una disposición complementaria que busca disciplinar a los partidos en su comportamiento legislativo. La ley de bancadas establece la toma de decisiones y posiciones unificadas por parte de los parlamentarios miembros de una misma organización partidista. El propósito de esta ley es disciplinar el comportamiento de los le5 Se definieron tres umbrales diferentes. Para las elecciones de Senado, se estableció un umbral del 2% de los votos sufragados. Para los demás cuerpos colegiados (cámara de representantes y concejos), la reforma estableció un umbral equivalente el 50%. Finalmente, en los distritos de la cámara de representantes que eligen dos representantes, el umbral se definió en el 30% del cociente electoral (García 2006: 116-117).

50

gisladores. A diferencia de la reforma que se adoptó en 1991, esta última fue más allá de las reglas electorales al definir una reglamentación que afecta la dinámica interna de los partidos políticos. Las nuevas reglas se aplicaron por primera vez en las elecciones locales de 2003 (Hoskin y García 2006), y posteriormente en 2006 y 2010 en los comicios del Congreso de la República. La tabla 3 es un resumen de la configuración por partidos del Senado de la República en 2006 y 2010. Lo primero que salta a la vista, es la reducción significativa de partidos con respecto al período 1991-2002. El número de partidos/movimientos y listas se redujo considerablemente, al pasar de 65 y 319 respectivamente a solo 20 partidos y la misma cantidad de listas en el Senado de la República. Estos datos muestran que el sistema partidista que estuvo vigente en los primeros once años después de aprobada la Constitución6, entró en un proceso de recomposición en 2006, que dio señales de consolidación en 2010. Como se aprecia en la tabla, en las dos últimas elecciones legislativas, seis partidos eligieron curules en las dos oportunidades. De ellos dos se fortalecieron; dos se mantuvieron estables y dos salieron debilitados. Por otro lado, tres partidos nuevos lograron escaños en el 2010, y 14 perdieron la personería jurídica dado que no alcanzaron el umbral electoral (11 en 2006 y 3 en 2010). Una conclusión que puede surgir de estos resultados, es que el sistema de partidos se está encaminando hacia un sistema multipartidista moderado. Estos resultados se explican por las reformas implementadas. Por un lado, las listas 6 En 2002 cerca de 50 partidos, movimientos y fracciones obtuvieron representación legislativa al elegir curules. La mayoría de estos partidos obtuvo el equivalente a un escaño.

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Tabla 3: Conformación por partidos del Senado de la República, 2006-2010 Curules Senado 2006

Curules Senado 2010

Partido de la “U”

20

28

Partido Conservador Colombiano

18

23

Partido Liberal Colombiano

17

17

Cambio Radical

15

8

Polo Democrático Alternativo

11

8

Movimiento Independiente de Renovación Absoluta (MIRA)

2

2

Alas - Equipo Colombia

5

0

Colombia Democrática

3

NA

Colombia Viva

2

NA

Convergencia Ciudadana

7

NA

Partido de Integración Nacional (PIN)*

NA

8

Partido Verde

NA

5

Compromiso Ciudadano por Colombia

NA

1

TOTAL

100

100

partidos que se presentaron a elecciones optaron por abrir sus listas y darle la posibilidad al elector de votar por el candidato de su preferencia.

Conclusiones En este artículo se hizo un esfuerzo por describir el sistema de partidos en Colombia en los últimos veinte años partiendo de la Constitución de 1991. Como ha quedado sugerido, el sistema partidista ha sufrido cambios constantes. La configuración de poder se ha ido transformando, en la medida en que se han introducido reformas tanto a la carta política, como al sistema electoral. El bipartidismo que estuvo vigente antes de 1991, se transformó primero en un sistema multipartidista extremo, y posteriormente en uno de carácter más moderado. En los dos momentos en los que se introdujeron cambios a las leyes electorales, se planteó la necesidad de superar una crisis de representación. En el primer momento, se alegaba por tener un sistema muy restrictivo mientras que más adelante, la inconformidad se daba por la dispersión del mismo. Los cambios realizados intentaron superar estas crisis, y aunque lograron algunos avances importantes, no fueron definitivos. La ingeniería institucional es una herramienta que se ha empleado con frecuencia en Colombia para resolver problemas de representación mediante la recomposición del poder político. Si bien es claro que estas reformas generan cambios en los incentivos de los actores, también parece ser evidente que transformaciones en otros ámbitos también son requeridas para complementar los aspectos puramente mecánicos.

* Sumó a Colombia Viva, Colombia Democrática y Convergencia Ciudadana. Tomado de Wills Otero 2010.

únicas obligaron a las diferentes facciones a cohesionarse. Muchos candidatos que en el pasado se presentaban individualmente con sus propias listas y a nombre de partidos o movimientos ‘independientes’ se vieron en la necesidad de aliarse a las opciones más fuertes electoralmente. En segundo lugar, el mecanismo para asignar escaños y los umbrales, pusieron mayores exigencias a las fuerzas que se presentaran a elecciones, ya que se hicieron necesarias votaciones relativamente altas para la elección de curules. Los umbrales dejaron por fuera a las listas que no alcanzaron a sumar el cociente definido por la cifra repartidora (d’Hont). Finalmente, la introducción del voto preferente y una reglamentación muy laxa de la ley de bancadas, limitaron el alcance de las otras dos reformas. El voto preferente produjo competencia intrapartidista entre quienes conformaron las listas, reproduciéndose con ello las ambiciones personalistas que incentivaba el anterior sistema. La mayoría de los

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Partido Político

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LA DÉCADA GANADA: EVOLUCIÓN DE LA CLASE MEDIA, LA POBREZA Y LA VULNERABILIDAD EN COLOMBIA 2002-2011 Roberto Angulo | Alejandro Gaviria | Liliana Morales

La década ganada: evolución de la clase media, la pobreza y la vulnerabilidad en Colombia 2002-2011 Roberto Angulo* Alejandro Gaviria* Liliana Morales* Abstract

This paper studies the recent evolution of life conditions in Colombia with an emphasis in the rise of the middle class. Between 2002 and 2011, household real income increased 36%, the middle class went from 16% to 27% of the total population, and the poverty rate dropped from 50% to 34%. At the same time, households across all social groups improved their life conditions in several dimensions: education, health, housing and employment, etc. Despite the progress, the size of the middle class in Colombia is still smaller than in other countries in Latin America, and many middle class households have not overcome the long-term problems of labor informality and deficient human capital. Resumen Este trabajo estudia la evolución reciente de las condiciones de vida en Colombia con un énfasis en el crecimiento de la clase media. Entre 2002 y 2011, el ingreso per cápita real de los hogares creció 36%, la participación de la clase media en la población total pasó de 16% a 27% y la pobreza disminuyó de 50% a 34% Adicionalmente, los hogares de todos los grupos sociales mejoraron sus condiciones de vida en varias dimensiones: educación, salud, trabajo y características de las viviendas, entre otras. A pesar del aumento reciente, el tamaño de la clase media en Colombia sigue siendo relativamente menor al de otros países latinoamericanos y los hogares de clase media no han superado los problemas estructurales de informalidad laboral y bajo nivel educativo. Keywords: Poverty, Vulnerability, Middle Class and Welfare Palabras clave: Pobreza, Clase media, Vulnerabilidad, Bienestar Clasificación JEL: O54, I32 Primera versión recibida el 20 de diciembre de 2013; versión final aceptada el 27 de enero de 2014 Coyuntura Económica. Vol. XLIV, No. 1, Junio de 2014, pp. 173-209. Fedesarrollo, Bogotá - Colombia

*

Información de contacto: Alejandro Gaviria ([email protected]), Roberto Angulo ([email protected]) y Liliana Morales ([email protected]). Los autores agradecen la excelente ayuda de Gustavo Nicolás Páez y Renata Pardo

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I. Introducción

por educación superior ha crecido a un ritmo sin

Este trabajo tiene dos objetivos principales: (1)

ciales de la población se han multiplicado, etc. Por

documentar el crecimiento reciente de la clase

media en Colombia y (2) analizar el cambio en las condiciones de vida de los grupos sociales de los diferentes grupos sociales. En general el tamaño

de la clase media está asociado con un mejor comportamiento económico y una mayor estabilidad política. Varios autores han mostrado, por ejemplo,

antecedentes, las expectativas y las demandas soejemplo, hace una década una quinta parte de los

jóvenes latinoamericanos accedía a algún tipo de educación superior, actualmente más de una tercera

parte asiste a la universidad o alguna institución de educación superior (Gaviria, 2010).

Utilizando la metodología de López-Calva y

que mientras mayor sea el porcentaje del ingreso

Ortíz-Juárez (2011), este trabajo muestra que la

intermedios de la distribución del ingreso y me-

el porcentaje de hogares con ingresos diarios por

percibido por los hogares ubicados en los deciles

nores sean las diferencias étnicas y lingüísticas en un país determinado, mayor será su crecimiento

económico y su estabilidad institucional (Easterly,

2001). De tiempo atrás las clases medias han sido consideradas una fuente de estabilidad política y un freno eficaz a las demandas excesivas de redistribución (Gaviria, 2006).

La clase media ha crecido rápidamente en

América Latina. En la actualidad 300 millones de latinoamericanos hacen parte de la clase media,

un número dos veces superior al observado una década atrás (The Economist, 2010). La clase media

se ha convertido en un factor de transformación para la economía, la política y la cultura de los

países latinoamericanos. Las ventas de automó-

viles han aumentado rápidamente, la demanda

1



clase media definida, en términos absolutos, como

persona entre 10 y 50 dólares (PPP) - creció de manera significativa en Colombia. Entre 2002 y 2011, la

participación de la clase media en la población total pasó de 16% a 27%. Adicionalmente, un análisis mul-

tidimensional de este grupo sugiere que los hogares de clase media mejoraron sus condiciones de vida y que el progreso social fue generalizado, benefició

a todos los grupos sociales, desde los más pobres hasta los más ricos. A pesar del aumento reciente, el tamaño de la clase media en Colombia sigue siendo relativamente menor en el contexto de la región.

Mientras que en Colombia es menos de la tercera parte, en Chile supera el 50% y en México el 40%.

Durante la última década, el ingreso de los hoga-

res aumentó sustancialmente. El ingreso per cápita real de los hogares creció 36% entre 2002 y 20111. En

Según cifras de la nueva metodología de la Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (MESEP) 2010.

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este mismo periodo, la pobreza por ingresos pasó de

ducción. En la segunda se explica la metodología

anotar, sin embargo, que los niveles de pobreza regis-

y Ortíz-Juárez (2011) y se presentan los resulta-

50% a 34% y la pobreza extrema, de 17% a 11%. Cabe trados en el año 2002, el año inicial de la comparación,

fueron históricamente altos como consecuencia de la crisis económica de finales de los años noventa.

Con todo, el progreso social en Colombia du-

rante la última década fue notable también si se analiza el grupo en condiciones de pobreza. En

2011, por ejemplo, había 4,7 millones menos de pobres (y 2,3 millones menos de pobres extremos)

que en 2002. Además, el Índice de Pobreza Multidi-

mensional (IPM), que mide las privaciones en una serie de categorías relevantes (educación, salud,

de medición de clases sociales de López-Calva dos para Colombia y por ciudades. En la tercera sección se revisa la evolución de algunos indicadores demográficos por clase social. En la cuarta

se estudia el cambio en el bienestar de las clases sociales teniendo en cuenta tanto el ingreso como

una perspectiva multidimensional, ésta última con base en el enfoque de Alkire y Foster (2007). En la quinta sección se analizan algunos indicadores de movilidad social intrageneracional e intergeneracional por clases sociales y en las sexta se anotan los principales hallazgos y conclusiones.

entre 2003 y 2010. En 2010 había 6,7 millones de

II. Clases sociales de acuerdo a la metodología de López-Calva y OrtízJuárez (2011)

A pesar de que la pobreza por ingresos se ha

Siguiendo el enfoque de vulnerabilidad propuesto

Colombia sigue siendo relativamente alto y su

define cuatro grupos o clases sociales, según los

trabajo, vivienda, entre otras) pasó de 49% a 30% pobres multidimensionales menos que en 2003.

reducido de manera sostenida, el nivel de ésta en

ritmo de reducción ha sido inferior al del prome-

dio de América Latina (CEPAL, 2011). Las brechas urbano-rurales y las brechas al interior de las zonas

urbanas (las diferencias entre las 13 principales áreas metropolitanas y las otras cabeceras municipales) han venido creciendo.

Este artículo realiza un diagnóstico exhaustivo

de las condiciones de vida en Colombia a partir del análisis de la evolución del bienestar de las

clases sociales. La primera sección es esta intro-

por López-Calva y Ortiz-Juárez (2011), este trabajo

siguientes rangos de la línea de pobreza: (1) Pobres: hogares con un ingreso per cápita por debajo de la línea de pobreza (US$4,06 PPA); (2) Vulnerables:

hogares con un ingreso per cápita entre la línea de pobreza (LP) y US$10 PPP; (3) Clase media: hogares con un ingreso per cápita entre US$10 y

US$50 PPA y (4) Clase alta: hogares con un ingreso mayor a US$50 PPA.

Los cortes propuestos por López-Calva y Ortíz-

Juárez (2011) están relacionadas con un enfoque de

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vulnerabilidad: los hogares vulnerables pueden,

período 2002-2005 y en la Gran Encuesta Integrada

sicos, caer fácilmente en la pobreza, los hogares de

de ingreso per cápita de la unidad de gasto y del

como resultado de choques globales o idiosincráclase media son por el contrario tienen una menor

probabilidad de caer en la pobreza por tanto puede decirse que la han abandonado de manera casi definitiva . Finalmente, la metodología propuesta 2

permite hacer comparaciones entre países, en parti-

cular, existen estudios similares para Chile y México.

Es importante resaltar que los indicadores

presentados, basados en comparaciones absolutas,

de Hogares para el período 2008-20113. Las variables umbral de pobreza corresponden a las definiciones

adoptadas por la MESEP (2011). Todos los datos están expresados en precios constantes de 2005. Los

cálculos son comparables para cada uno de los años

del período analizado4. Finalmente el análisis multi-

dimensional está basado en la Encuesta de Calidad

de Vida del DANE para los años 1997, 2003 y 2010. El Gráfico 1 presenta los porcentajes de la po-

no relativas, miden más el progreso social que los

blación en cada uno de los grupos o clases sociales

aumenta en cuantía similar para todos los indivi-

clase media y clase alta5. El promedio anual de

avances distributivos. Por ejemplo, si el ingreso

definidos anteriormente: pobres, vulnerables,

duos, la distribución será la misma, pero los pobres

crecimiento de la clase media para todo el período

numerosas. Algunas mediciones alternativas de

presentó en 2007 (6,9%) y la menor, en 2009 (1,7%).

serán menos y las personas de clase media, más clases medias enfatizan no tanto los cambios absolutos, como los cambios relativos (ver, por ejemplo, Easterly, 2001).

Los cálculos de este trabajo están basados en la

Encuesta Continua de Hogares del DANE para el

fue de 4,5%. La mayor tasa de crecimiento anual se En América Latina y el Caribe, el promedio de creci-

miento fue de 3,5% y en las economías emergentes, de 6,5% (Cepal, 2011).

El Gráfico muestra, primero, una caída sustancial

de la pobreza, de 50% a 34%, y un aumento signi-

2

En esta metodología, un hogar no pobre pero con un ingreso cercano a la LP no podrá ser clasificado como clase media, lo que soluciona algunas inconsistencias detectadas por López-Calva y Ortiz-Juárez (2011) en las metodologías que establecen el límite inferior muy cerca de la línea de pobreza (Banerjee y Duflo, 2008).

3



4

Ver la nota metodológica del Anexo 1.

5



Los datos de 2006 y 2007 no están disponibles por el cambio metodológico en las encuestas de hogares durante ese periodo. Al respecto ver Misión para el empalme de las series de empleo, pobreza y desigualdad (2012).

Es importante resaltar que el periodo de análisis (2002-2011) coincide con la expansión económica que siguió a la crisis económica de finales de los años noventa.

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LA DÉCADA GANADA: EVOLUCIÓN DE LA CLASE MEDIA, LA POBREZA Y LA VULNERABILIDAD EN COLOMBIA 2002-2011 Roberto Angulo | Alejandro Gaviria | Liliana Morales

ficativo de la clase media, de 16% a 27%. La clase

A pesar del progreso, casi tres cuartas partes

vulnerable pasó de 32% a 37%. La clase alta, definida

de la población colombiana es "pobre" o "vulnera-

res a 50 dólares diarios (PPA), pasó de 1,5% a 2,4%.

muestra, para Chile y México, un cálculo compa-

como el porcentaje de hogares con ingresos superio-

rable de la población pobre, la población vulnera-

Gráfico 1

ble, la clase media y los "ricos". En Chile, la clase

CLASES SOCIALES EN COLOMBIA 2002-2011

media supera el 50% de la población y en México, el 40%. El aumento de la clase media durante la

60 50

50

49

45

33

%

32

última década fue significativo en los tres países

48

40 33

35

42 34

40 35

30 20

ble", un porcentaje relativamente alto. El Cuadro 1

22 16

17

17

1

2

2003

2004

23

37

25

en consideración: la clase medio creció más de diez

37 34

puntos porcentuales en Chile y México, y casi siete

27

puntos porcentuales en Colombia.

18

10 0

2

2002

Clase alta Vulnerables

2

2

2005

2008

2

2009

2

2

2010

2011

El Gráfico 2 muestra la evolución de los grupos sociales por ciudades y por zonas (ver también el Anexo 1). En Colombia, 92% de la clase media es

Clase media Pobres

Fuente: Cálculos de los autores con base en las Encuestas Continuas de Hogares y la Gran Encuesta Integrada de Hogares.

urbana y 8% es rural. De las trece principales áreas metropolitanas, Bucaramanga y Bogotá tienen el

Cuadro 1

CLASES SOCIALES EN CHILE, MÉXICO Y COLOMBIA Chile México Colombia Pobres Vulnerables Clase Clase Pobres Vulnerables Clase Clase Pobres Vulnerables Clase Clase Media Alta Media Alta Media Alta 2002 26,1 39,9 30,8 3,1 49,9 32,2 16,3 1,5

2003 12,9 36,4 43,7 7,0 49,0 33,1 16,5 1,4 2004 23,9 40,4 32,8 2,7 48,5 33,2 16,8 1,5 2005 21,3 39,3 36,1 3,2 45,4 34,9 18,0 1,7 2006 11,5 36,9 45,2 6,4 17,4 39,7 38,9 4,0

2007 2008 17,4 36,7 41,9 4,0 41,6 34,5 21,9 2,0 2009

7,1 31,4 53 8,6 40,0 35,1 22,9 2,0

2010 37,2 35,7 24,7 2,3 2011 34,4 36,8 26,5 2,4 Fuente: López-Calva & Ortíz-Juárez (2011).

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Gráfico 2

DISTRIBUCIÓN DE CLASES EN LAS 13 CIUDADES PRINCIPALES Y ÁREAS METROPOLITANAS Medellín

Bucaramanga 60

60 52

40

42 38

40 %

%

38

20

20 14

0

7 4 2002

2003

2004

Clase alta Vulnerables

2005

2008

2009

2010

5 0

2011

2002

Clase media Pobres

2003

2004

Clase alta Vulnerables

2005

2008

2009

2010

2011

Clase media Pobres

Bogotá

Manizales

60

60 48

40

43 39

40 %

%

36

20

20 15

10 7 0

2002

2003

Clase alta Vulnerables

2004

2005

2008

2009

2010

0

2011

3 2002

Clase media Pobres

2003

2004

Clase alta Vulnerables

2005

2008

2009

2010

2011

Clase media Pobres

Cali 60

44

40 %

33

20

20

0

3 2002

2003

Clase alta Vulnerables

2004

2005

2008

2009

2010

2011

Clase media Pobres

Fuente: Cálculos de los autores con base en las Encuestas Continuas de Hogares y la Gran Encuesta Integrada de Hogares.

178 140

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LA DÉCADA GANADA: EVOLUCIÓN DE LA CLASE MEDIA, LA POBREZA Y LA VULNERABILIDAD EN COLOMBIA 2002-2011 Roberto Angulo | Alejandro Gaviria | Liliana Morales

Gráfico 2

DISTRIBUCIÓN DE CLASES EN LAS 13 CIUDADES PRINCIPALES Y ÁREAS METROPOLITANAS Barranquilla

Villavicencio 60

60

47

20

2 2002

2003

2004

Clase alta Vulnerables

2005

2008

2009

2010

36

%

%

27 24

20

0

44

40

40

0

2011

17

2 2002

2003

2004

2005

Clase alta Vulnerables

Clase media Pobres

2008

2009

2010

2011

Clase media Pobres

Pasto

Pereira

60

60

40

40

45

25

20

37

%

%

39 34

20 16

0

2 2002

2003

Clase alta Vulnerables

2004

2005

2008

2009

2010

0

2011

2 2002

2003

2004

Clase alta Vulnerables

Clase media Pobres

2005

2008

2009

2010

2011

Clase media Pobres

Cúcuta 60 47

%

40 28 23

20

0

2 2002

2003

Clase alta Vulnerables

2004

2005

2008

2009

2010

2011

Clase media Pobres

Fuente: Cálculos de los autores con base en las Encuestas Continuas de Hogares y la Gran Encuesta Integrada de Hogares.

179 141

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COYUNTURA ECONÓMICA: INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Volumen XLIV | No. 1 | Junio de 2014 | pp. 173-209

Gráfico 2

DISTRIBUCIÓN DE CLASES EN LAS 13 CIUDADES PRINCIPALES Y ÁREAS METROPOLITANAS Cartagena

Ibagué

60

60

45

40

%

% 0

31

28 25

20

2003

2004

Clase alta Vulnerables

2005

2008

2009

2010

26

20

2 2002

41

40

0

2011

3 2002

Clase media Pobres

2003

2004

Clase alta Vulnerables

2005

2008

2009

2010

2011

Clase media Pobres

Montería

Resto rural 60

60

66 41

40

40

%

%

31 26

20

0

20

27

0

6 0

3 2002

2003

Clase alta Vulnerables

2004

2005

2008

2009

2010

2011

2002

2003

2004

Clase alta Vulnerables

Clase media Pobres

2005

2008

2009

2010

2011

Clase media Pobres

Otras cabeceras 60

39 38

20

22

%

40

0

1 2002

2003

Clase alta Vulnerables

2004

2005

2008

2009

2010

2011

Clase media Pobres

Fuente: Cálculos de los autores con base en las Encuestas Continuas de Hogares y la Gran Encuesta Integrada de Hogares.

180 142

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LA DÉCADA GANADA: EVOLUCIÓN DE LA CLASE MEDIA, LA POBREZA Y LA VULNERABILIDAD EN COLOMBIA 2002-2011 Roberto Angulo | Alejandro Gaviria | Liliana Morales

mayor porcentaje de población de clase media (52%

período de análisis, el porcentaje de hogares con alta

de población pobre (7% y 10%). En el conjunto de

excepto en los hogares pobres, donde su caída fue

y 48% respectivamente) y los menores porcentajes

la población rural por fuera de las principales áreas metropolitanas, la población pobre y vulnerable

dependencia socioeconómica se mantuvo estable significativa al pasar de 11,4% a 10,7%.

y 66% de pobres). El mayor aumento de la clase

IV. Evolución del bienestar de las clases sociales

y Manizales (en ese orden).

En ausencia de datos longitudinales, no es posible

III. Caracterización demográfica

o empeoran sus condiciones de vida. Sin embargo,

representa el 93% del total (27% de vulnerables

media ocurrió en Bucaramanga, Bogotá, Medellín

identificar con precisión los hogares que mejoran

Las variables demográficas permiten hacer una

primera descripción de las condiciones de vida de los grupos o clases sociales definidos anteriormente.

El Gráfico 3 presenta, para cada uno de los cuatro

grupos, el tamaño de los hogares, la tasa de depen-

dencia demográfica6 y el porcentaje de hogares con

alta dependencia socioeconómica . Los datos son 7

presentados para dos momentos en el tiempo, 2002 y

2011. Los hogares pobres son los más grandes, pero también los que más han disminuido su tamaño. Las

tasas de dependencia demográfica y el porcentaje

de hogares en alta dependencia socioeconómica son mucho mayores en los hogares pobres. Durante el

usando los datos disponibles, puede determinarse

si el bienestar y las condiciones de vida de los grupos sociales identificados mejoraron o empeoraron durante el período en cuestión. Esta sección presenta dos análisis complementarios sobre la

evolución del bienestar de los hogares: un análisis

desde la perspectiva del ingreso (evolución de la mediana y la media del ingreso per cápita por clase social y análisis de dominancia estocástica de

primer orden)8 y otro desde una perspectiva multidimensional (metodología de Foster y Alkire). En conjunto, ambos análisis brindan un panorama

completo de la evolución de las condiciones de vida durante la última década.

6



La tasa de dependencia demográfica se define como la razón entre el número de personas menores de 15 años y mayores de 65 y el número de personas entre 15 y 65 años.

7



La tasa de dependencia económica se define como la razón entre el número de personas del hogar y el número de ocupados. Se denominan hogares con alta dependencia económica aquellos donde hay más de tres personas por ocupado. El indicador definido es el porcentaje de hogares con alta dependencia económica por clases sociales.

8



El análisis de dominancia va más allá de la conclusión de la media y la mediana y permite establecer si el bienestar en términos del ingreso ha mejorado para todos los cuantiles a través del tiempo (y por tanto para todas las clases sociales).

181 143

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COYUNTURA ECONÓMICA: INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Volumen XLIV | No. 1 | Junio de 2014 | pp. 173-209

Gráfico 3

NÚMERO DE PERSONAS EN EL HOGAR Y TASAS DE DEPENDENCIA Número de personas del hogar

Tasa de dependencia demográfica hogares 2011 0,90

7 2002 2011

6

5,80 4,81

5 4 3

4,02

3,54

5,32

0,70

4,49

0,60

3,71

0,49

0,50

3,00

0,40

0,34

0,29

0,30

2

0,20

1 0

0,81

0,80

0,10 Clase Alta

Clase Media

Vulnerables

0,00

Pobres

Clase Alta

Clase Media

Vulnerables

Pobres

Tasa de dependencia económica por clases sociales 2002-2010 14,00 12,00

2002 2011

11,40

10,72

10,00 8,00 6,00 4,00 1,40 1,64

2,00 0

0,24 0,22 Clase Alta

Clase Media

Vulnerables

Pobres

Fuente: Cálculos de los autores con base en las Encuestas Continuas de Hogares (ECH) y la Gran Encuesta Integrada de Hogares.

A. Análisis desde la perspectiva del ingreso

riodo 2002-2011, la mediana y la media del ingreso

1. Media y mediana del ingreso per cápita de las clases sociales

del ingreso creció en los pobres y los vulnerables

Para verificar si existió una mejoría absoluta en el

bienestar de los hogares al interior de cada clase social se analiza primero el crecimiento del ingreso per cápita. El Gráfico 4 muestra que, durante el pe-

crecieron en todas las clases sociales. La mediana

11,1% y 4,9% respectivamente. En las clases medias y altas, las tasas de crecimiento fueron mucho menores. El aumento en el ingreso de la clase media es

digno de mención habida cuenta del incremento en su tamaño descrito en las secciones anteriores: un

crecimiento de la clase media de abajo hacia arriba

182 144

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LA DÉCADA GANADA: EVOLUCIÓN DE LA CLASE MEDIA, LA POBREZA Y LA VULNERABILIDAD EN COLOMBIA 2002-2011 Roberto Angulo | Alejandro Gaviria | Liliana Morales

implica que muchas familias de menores ingresos

ciones de bienestar. A menudo se utiliza para com-

constante, podría implicar una disminución del

poblacionales o de un mismo grupo en diferentes

pasaron a engrosar este grupo lo que, todo lo demás

ingreso medio. En el caso de Colombia ocurrió lo contrario tal como se muestra en el Gráfico 4. Podría

pensarse que el crecimiento de la clase media acom-

pañado de un incremento en los ingresos puede deberse al empobrecimiento de la clase alta, pero el

análisis de dominancia estocástica que se muestra a continuación permite descartar esa hipótesis.

Gráfico 4

10,0

11,0

%

sante de la dominancia estocástica de primer orden es que, de existir, el ranking entre distribuciones es

relaciona el nivel de bienestar (ingreso o consumo) con la frecuencia acumulada de la población.

La comparación de los Pen's Parades de la dis-

tribución del ingreso permite analizar los cambios

5,0 2,0

2,0 0,8 Vulnerables

1,0

Clase Media

de bienestar en toda la distribución del ingreso o de

0,1

los tramos que corresponden a las diferentes clases

Clase Alta

Fuente: Cálculos de los autores con base en las Encuestas Continuas de Hogares 2002-05 (ECH) y Gran Encuesta Integrada de Hogares 2008-11 del DANE. (Ingreso metodología nueva MESEP).

2. Dominancia estocástica de primer orden por clases sociales Pen's Parades El análisis de dominancia estocástica de primer orden permite hacer rankings entre diferentes fun-

9

ingreso por ejemplo) cuantil por cuantil. Lo intere-

del diagrama de Pen's Parade que simplemente

3,2

Pobres

es porque reporta mayor bienestar (medido por el

un análisis de dominancia estocástica es por medio

8,0

0,0

domina estocásticamente en primer orden a otra,

bienestar). El método gráfico más común para hacer

8,8

4,0

cuando decimos que una función de bienestar

toda la forma funcional (nivel y distribución del

Crecimiento mediana Crecimiento media

6,0

periodos de tiempo9. En términos muy generales,

definitivo y su conclusión es general al involucrar

CRECIMIENTO DE LA MEDIANA Y LA MEDIA DEL INGRESO PER CÁPITA, 2002-2011 12,0

parar dsitribuciones de diferentes países, grupos

sociales descritas en este documento. El Gráfico 5 muestra las distribuciones totales acumuladas para

los años 2002 y 2011 con el ingreso a precios constantes. Si las curvas no se cruzan, se dice que hay

dominancia estocástica de primer orden. Una curva domina a otra (lo que implica un mayor bienestar) si está ubicada a la derecha en todos los cuantiles.

Para el caso de Colombia, todos los puntos de la

curva de 2011 están ubicados a la derecha de la

Para una definición formal de dominancia estocástica de primer orden ver Deaton (1997).

183 145

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COYUNTURA ECONÓMICA: INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Volumen XLIV | No. 1 | Junio de 2014 | pp. 173-209

curva de 2002. En otras palabras, para cualquier

Primero se explica brevemente el enfoque. Des-

con un ingreso igual o superior es mayor que el

partir del ingreso de los hogares son consistentes

ingreso el porcentaje de la población en el año 2011 porcentaje correspondiente para el año 2002.

Dado que las curvas no se cruzan en ningún

punto de la distribución, la dominancia estocástica

de primer orden se cumple también para cualquier tramo de la curva y por consiguiente la conclusión es

extensiva a cada una de las clases sociales definidas.

Gráfico 5

PEN'S PARADES DE COLOMBIA 2002-2011

con el análisis multidimensional de la metodología

FA. Luego se analiza la evolución de las condicio-

nes de vida por clases sociales durante los años 1997, 2003 y 2010.

1. La metodología FA y el IPM Colombia como una alternativa para analizar la privación multidimensional en las doferentes clases sociales La metodología Foster y Alkire (2007, 2011) para el

1,0

análisis de pobreza multidimensional está basada

0,8

en el llamado punto de corte dual. Según esta me-

todología, se determina, en primer lugar, un punto

0,6

de corte o umbral de privación para cada variable

0,4

0,2

0,0

pués, se verifica si las clases sociales definidas a

2002 2011 0

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

Ingreso per cápita de la UG precios 2005

Fuente: Cálculos de los autores con base en las Encuestas Continuas de Hogares y la Gran Encuesta Integrada de Hogares.

B. La perspectiva multidimensional

de calidad de vida incorporada en el análisis (son 15 variables en este trabajo). En segundo lugar,

se define un punto de corte asociado al número de privaciones que determinan que un hogar

cualquiera esté en una situación de privación multidimensional (este umbral está representado por el parámetro k).

Para efectos de este ejercicio, no se sintetizará la

En esta sección se realiza un análisis de la evolu-

privación multidimensional en una sola cifra (que

desde una perspectiva multidimensional. Se utiliza

se utiliza un enfoque general, esto es, se compara

ción de las condiciones de vida por clases sociales el enfoque de Foster y Alkire (FA) (2007, 2011) y la

versión para Colombia de Angulo, Díaz y Pardo

(2011) adaptada al estudio de las clases sociales.

correspondería a un punto de corte k específico), la situación en términos de privación multidimen-

sional de las clases sociales para todo el conjunto de soluciones posibles (todos los valores de k).

184 146

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LA DÉCADA GANADA: EVOLUCIÓN DE LA CLASE MEDIA, LA POBREZA Y LA VULNERABILIDAD EN COLOMBIA 2002-2011 Roberto Angulo | Alejandro Gaviria | Liliana Morales

El proceso de agregación en el método FA se

fundamenta en los indicadores FGT de Foster, Greer y Thorbecke (1984) en un espacio multidimensional. Los índices de agregación del enfoque FA, aplicados

da se construye para todos los valores de H x A x G para todo el conjunto de valores posibles de k.

Curva de Severidad Ajustada (M2 = HAS): don-

para todos los posibles valores de k, conforman las

de S se define como el promedio de las brechas

y severidad que se definen de la siguiente forma :

de las dimensiones privadas de los hogares con

curvas de incidencia (e incidencia ajustada), brecha 10

Curva de Incidencia (H): H = q/n donde q es el

número de hogares con al menos k privaciones y n es la población total.

Curva de Incidencia Ajustada(M0=HA):: para

lograr la propiedad de monotonicidad dimensio-

normalizadas elevadas al cuadrado sobre el total un número de privaciones mayor o igual a k. El componente S permite darle peso a las brechas de los más pobres. La Curva de Severidad Ajustada

se construye para todos los valores de H x A x S calculados para cada valor posible de k.

En cuanto al contenido temático del enfoque

nal se construye el indicador H x A, donde H es

(unidad de análisis, dimensiones, variables y

los hogares con al menos k privaciones. La Curva

sociales utiliza la metodología del IPM Colombia

11

la incidencia y A es el promedio de privaciones de de Incidencia Ajustada se construye para todos los valores de H x A calculados para cada valor posible de k.

pesos), el análisis multidimensional por clases de Angulo, Pardo y Díaz (2011). La metodología

propuesta para Colombia se compone de cinco

dimensiones: condiciones educativas del hogar, condiciones de la niñez y la juventud, salud, tra-

Curva de Brecha Ajustada (M1 = HAG): incorpora

bajo, y acceso a los servicios públicos domiciliarios

pobreza (G). La brecha de pobreza mide la distancia

estructura de ponderación anidada, es decir, cada

al índice anterior el componente de brecha de la entre los puntos de corte de cada dimensión en

privación y el desempeño de los hogares con al

menos k privaciones. La Curva de Brecha Ajusta-

y condiciones de la vivienda. El índice utiliza una dimensión pesa lo mismo y cada variable pesa lo mismo al interior de cada dimensión. La unidad de

análisis es el hogar12. El Gráfico 6 resume las 15 va-

10

Para una revisión exhaustiva de estos índices ver Foster y Alkire (2007, 2011).

11

Según esta propiedad, el índice debe cambiar si aumenta o disminuye una privación en alguna de las dimensiones de la unidad de análisis.

12

Para la justificación de estas decisiones ver Angulo, Pardo y Díaz (2011) y para una discusión amplia ver Alkire y Foster (2007 y 2011).

185 147

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COYUNTURA ECONÓMICA: INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Volumen XLIV | No. 1 | Junio de 2014 | pp. 173-209

El Anexo 2 presenta una descripción más detallada

de las variables y sus respectivos puntos de corte.

2. Análisis de consistencia del enfoque FA con las clases sociales medidas a partir del enfoque de vulnerabilidad

Esta metodología permite sacar conclusiones

Las clases sociales fueron previamente definidas a

un grupo social determinado a través del tiempo

metodología diferente al enfoque multidimensio-

mo momento. El hecho de que se pueda sacar una

do con las condiciones de vida, resulta conveniente

confiere cierta generalidad al análisis. De otro lado,

media de López-Calva y Ortíz-Juárez (2011) apli-

files de calidad de vida multidimensional y medir

consistente con el enfoque FA aplicado a las 15

riables de la metodología FA aplicada a Colombia.

generales sobre la privación multidimensional de

partir de su ingreso monetario, es decir, según una

y sobre las diferencias de varios grupos en un mis-

nal. Aunque el ingreso está altamente correlaciona-

conclusión para cualquier valor del parámetro k le

verificar si la metodología de medición de la clase

al descomponer el índice, es posible construir per-

cada al caso colombiano genera un ordenamiento

los cambios de cada variable a través del tiempo.

variables de calidad de vida.

Gráfico 6

DIMENSIONES Y VARIABLES INCLUIDAS EN EL ANÁLISIS MULTIDIMENSIONAL Educación

Niñez y juventud

Bajo logro educativo

Inasistencia escolar

Analfabetismo

Rezago escolar No acceso a servicios cuidado de la primera infancia

Trabajo

Salud

Desempleo de larga duración

No aseguramiento

Tasa de informalidad

No acceso a servicio de salud dada una necesidad

Vivienda y servicios públicos No acceso fuente de agua mejorada Eliminación de excretas Pisos inadecuados Paredes exteriores inadecuadas

Trabajo infantil

Hacinamiento crítica

Fuente: Angulo, Pardo y Díaz (2011).

186 148

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LA DÉCADA GANADA: EVOLUCIÓN DE LA CLASE MEDIA, LA POBREZA Y LA VULNERABILIDAD EN COLOMBIA 2002-2011 Roberto Angulo | Alejandro Gaviria | Liliana Morales

El Gráfico 7 muestra la Curva de Incidencia para

el Anexo 3. Entre mayor sea la clase social, menor

los valores del parámetro k13 y en el eje y, la inci-

para todos los indicadores del enfoque FA. Las

cada clase social en 2010. En el eje x se presentan dencia (H). Se destacan dos aspectos del gráfico:

(1) Las curvas tienen pendiente negativa lo que

implica que para cada clase social los hogares en privación multidimensional aumentan conforme es más exigente el punto de corte (el valor de k),

y (2) El ordenamiento de las curvas con respecto al origen es monotónico: entre más alta es la clase social, menor es el número de hogares en privación para cualquier valor de k.

Gráfico 7

CURVAS DE INCIDENCIA (H) DE IPM DE CADA CLASE SOCIAL EN 2010 100

clases sociales definidas según el enfoque de vulnerabilidad (ingreso) generan un ordenamiento de toda la población consistente con el enfoque FA. Para las clases sociales más altas, el porcentaje

de hogares con un número dado de privaciones es menor.

3. Las condiciones de vida mejoraron en todas las clases sociales entre 1997 y 2010 El Cuadro 2 muestra que, para los años 1997, 2003 y

2010, el grado de privación promedio de los hogares disminuyó para todas y cada una las clases sociales

aquí analizadas. Adicionalmente, se observa que

Clase alta Clase media Vulnerables Pobres

80

será el porcentaje de privación multidimensional

las mejoras son progresivas, es decir, son mayores conforme las clases sociales son más bajas.

%

60

Cuadro 2

40

GRADO DE PRIVACIÓN POR HOGAR EN CADA CLASE SOCIAL

20

Diferencia 1997 2003 2010 1997-2010

15/15

14/15

13/15

12/15

11/15

9/15

10/15

8/15

7/15

6/15

5/15

4/15

3/15

2/15

1/15

0

Fuente: Cálculos de los autores con base en la ECV 1997-20032010 del DANE.

Esta conclusión se replica en las curvas de

Incidencia Ajustada (M0), Brecha Ajustada (M1) y

Severidad Ajustada (M2) tal como puede verse en

13

Pobres Vulnerables Clase Media Clase Alta

0,44 0,32 0,21 0,17

0,40 0,27 0,18 0,10

0,33 0,23 0,15 0,08

0,11 0,08 0,06 0,09

Fuente: Cálculos de los autores con base en las ECV 1997-20032010 del DANE.

El valor de k está entre 0 y 1. En el Gráfico se expresó como una fracción de las 15 variables de calidad de vida del IPM Colombia.

187 149

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COYUNTURA ECONÓMICA: INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Volumen XLIV | No. 1 | Junio de 2014 | pp. 173-209

Al construir las Curvas de Incidencia para cada

Las privaciones se reducen o se mantienen

clase social en los tres años de análisis, se observa

constantes en todas las clases sociales. Durante el

que, en todos los casos, la incidencia disminuye

periodo de análisis todas las variables mejoran o

(para cualquier solución posible de k) a lo largo del

se mantienen igual. Ninguna empeora.

tiempo. El resultado es el mismo para las curvas de Incidencia Ajustada (M0), Brecha Ajustada (M1) y

En general las privaciones se reducen más en

Severidad Ajustada (M2). El Anexo 4 presenta los

los pobres que en las demás clases: la reducción

gráficos correspondientes a M0. Los resultados son

de las privaciones ha sido progresiva, ha benefi-

similares para M1 y M2.

ciado más a los más necesitados. Las mejoras son marginalmente decrecientes conforme aumentan

En general, puede concluirse que todas las clases

las clases sociales.

sociales han mejorado sus condiciones de vida: el porcentaje de hogares con privaciones disminuyó para

m Las privaciones en la dimensión de vivienda y

todos y cada uno de las clases sociales analizadas en

servicios públicos domiciliarios se presentan

este trabajo. La conclusión es válida independiente-

exclusivamente en los hogares pobres y vul-

mente del punto de corte o parámetro k que se escoja.

nerables.

A pesar de lo anterior, este progreso social ha

m Las privaciones en las dimensiones de trabajo y

ocurrido en un contexto todavía problemático. Si

educación persisten en todas las clases sociales.

se estudian en detalle las variables del enfoque FA, se observan grandes desigualdades entre clases y

m Las privaciones que presentan una mejora

se puede constatar que algunas privaciones se ex-

sostenida en todas las clases sociales y durante

tienden de manera importante hasta la clase media.

todo el periodo de análisis son "sin aseguramiento en salud", "barreras de acceso a servicios

4. Privaciones persistentes y desigualdades multidimensionales entre clases sociales

de primera infancia" e "inadecuada eliminación de excretas".

Los resultados por privación se presentan en el

m La clase media registra privaciones importan-

Gráfico 8 y de manera más detallada, incluidos los

tes en las dimensiones de trabajo y educación:

coeficientes de variación estimada y la significancia

empleo informal (66%), bajo nivel educativo

de las diferencias, en los Anexos 5 , 6, 7 y 8. Algunas

(30%), rezago escolar (18%) y carencia de un

conclusiones generales son las siguientes:

seguro de salud (15%).

188 150

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LA DÉCADA GANADA: EVOLUCIÓN DE LA CLASE MEDIA, LA POBREZA Y LA VULNERABILIDAD EN COLOMBIA 2002-2011 Roberto Angulo | Alejandro Gaviria | Liliana Morales

Gráfico 8

PRIVACIONES POR DIMENSIÓN, VARIABLE Y CLASE SOCIAL 1997-2010 Pobres Trabajo

Educación

100 80

80

70

70

60

60

50

50

40

40

30

30

20

20

10

10

0

Empleo formal

1997 2010

90

%

%

100

1997 2010

90

0

Desempleo de larga duración

Bajo nivel educativo

Salud

Niñez y juventud

100 80

80

70

70

60

60

50

50

40

40

30

30

20

20

10

10 Sin aseguramiento en salud

1997 2010

90

%

%

100

1997 2010

90

0

Analfabetismo

0

Barreras de acceso a servicio de salud

Rezago escolar

Barreras de acceso a servicio primera infancia

Inasistencia escolar

Trabajo infantil

Vivienda y servicios públicos 100

1997 2010

90 80 70

%

60 50 40 30 20 10 0

Hacinamiento

Inadecuada eliminación de excretas

Inadecuado acceso a fuente de agua

Material inadecuado pisos

Material inadecuado de paredes

Fuente: Cálculos de los autores con base en la Encuesta de Calidad de Vida del DANE 1997-2003-2010 de acuerdo a la metodología del IPM Colombia de Angulo, Pardo y Díaz (2011).

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COYUNTURA ECONÓMICA: INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Volumen XLIV | No. 1 | Junio de 2014 | pp. 173-209

Gráfico 8

PRIVACIONES POR DIMENSIÓN, VARIABLE Y CLASE SOCIAL 1997-2010 Vulnerables Trabajo

Educación

100 80

80

70

70

60

60

50

50

40

40

30

30

20

20

10

10

0

Empleo formal

1997 2010

90

%

%

100

1997 2010

90

0

Desempleo de larga duración

Bajo nivel educativo

Salud

Niñez y juventud

100 80

1997 2010

90 80

70

70

60

60

50

%

%

100

1997 2010

90

50

40

40

30

30

20

20 10

10 0

Analfabetismo

Sin aseguramiento en salud

0

Barreras de acceso a servicio de salud

Rezago escolar

Barreras de acceso a servicio primera infancia

Inasistencia escolar

Trabajo infantil

Vivienda y servicios públicos 100

1997 2010

90 80 70

%

60 50 40 30 20 10 0

Hacinamiento

Inadecuada eliminación de excretas

Inadecuado acceso a fuente de agua

Material inadecuado pisos

Material inadecuado de paredes

Fuente: Cálculos de los autores con base en la Encuesta de Calidad de Vida del DANE 1997-2003-2010 de acuerdo a la metodología del IPM Colombia de Angulo, Pardo y Díaz (2011).

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LA DÉCADA GANADA: EVOLUCIÓN DE LA CLASE MEDIA, LA POBREZA Y LA VULNERABILIDAD EN COLOMBIA 2002-2011 Roberto Angulo | Alejandro Gaviria | Liliana Morales

Gráfico 8

PRIVACIONES POR DIMENSIÓN, VARIABLE Y CLASE SOCIAL 1997-2010 Clase Media Trabajo

Educación

100 80

80

70

70

60

60

50

50

40

40

30

30

20

20

10

10

0

Empleo formal

1997 2010

90

%

%

100

1997 2010

90

0

Desempleo de larga duración

Bajo nivel educativo

Salud

Niñez y juventud

100 80

1997 2010

90 80

70

70

60

60

50

%

%

100

1997 2010

90

50

40

40

30

30

20

20 10

10 0

Analfabetismo

Sin aseguramiento en salud

0

Barreras de acceso a servicio de salud

Rezago escolar

Barreras de acceso a servicio primera infancia

Inasistencia escolar

Trabajo infantil

Vivienda y servicios públicos 100

1997 2010

90 80 70

%

60 50 40 30 20 10 0

Hacinamiento

Inadecuada eliminación de excretas

Inadecuado acceso a fuente de agua

Material inadecuado pisos

Material inadecuado de paredes

Fuente: Cálculos de los autores con base en la Encuesta de Calidad de Vida del DANE 1997-2003-2010 de acuerdo a la metodología del IPM Colombia de Angulo, Pardo y Díaz (2011).

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COYUNTURA ECONÓMICA: INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Volumen XLIV | No. 1 | Junio de 2014 | pp. 173-209

Gráfico 8

PRIVACIONES POR DIMENSIÓN, VARIABLE Y CLASE SOCIAL 1997-2010 Clase Alta Trabajo

Educación

100 80

80

70

70

60

60

50

50

40

40

30

30

20

20

10

10

0

Empleo formal

1997 2010

90

%

%

100

1997 2010

90

0

Desempleo de larga duración

Bajo nivel educativo

Salud

Niñez y juventud

100 80

80

70

70

60

60

50

50

40

40

30

30

20

20

10

10 Sin aseguramiento en salud

1997 2010

90

%

%

100

1997 2010

90

0

Analfabetismo

0

Barreras de acceso a servicio de salud

Rezago escolar

Barreras de acceso a servicio primera infancia

Inasistencia escolar

Trabajo infantil

Vivienda y servicios públicos 100

1997 2010

90 80 70

%

60 50 40 30 20 10 0

Hacinamiento

Inadecuada eliminación de excretas

Inadecuado acceso a fuente de agua

Material inadecuado pisos

Material inadecuado de paredes

Fuente: Cálculos de los autores con base en la Encuesta de Calidad de Vida del DANE 1997-2003-2010 de acuerdo a la metodología del IPM Colombia de Angulo, Pardo y Díaz (2011).

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LA DÉCADA GANADA: EVOLUCIÓN DE LA CLASE MEDIA, LA POBREZA Y LA VULNERABILIDAD EN COLOMBIA 2002-2011 Roberto Angulo | Alejandro Gaviria | Liliana Morales

Pese a los avances, en 2010 se siguen presen-

El porcentaje de hogares pobres con piso de tierra

sociales. La dimensión de "vivienda y servicios

el porcentaje de hogares con problemas para la

tando importantes desequilibrios entre clases

es cinco veces mayor que el de los vulnerables y

públicos" es crítica, en la medida que sólo registra

eliminación de excretas es tres veces mayor. Las

privaciones importantes entre los pobres y se ex-

variables que más diferencian a los pobres de la

tiende a lo sumo a los vulnerables (con excepción

clase media son el analfabetismo y el hacinamiento.

del hacinamiento que se extiende hasta la clase las privaciones y se utiliza este indicador como

5. Trabajo y educación en jóvenes entre 18 y 24 años (NEET)

(ver Cuadro 3), se encuentra que las variables en

Un indicador complementario a los anteriores (y

rables son hacinamiento y materiales de los pisos.

social intrageneracional) es el NEET, que se define

media). Si se calcula la razón de las incidencias en una medida del desequilibrio entre clases en 2010

las que más se diferencian los pobres y los vulne-

que ha sido utilizado como medida de movilidad

Cuadro 3

DESIGUALDAD ENTRE CLASES SOCIALES 2010: RAZONES DE INCIDENCIA (H) Tipo de privación Bajo nivel educativo Analfabetismo Inasistencia escolar Barreras de acceso a servicio para primera infacia Trabajo infantil Desempleo de larga duración Empleo informal Sin aseguramiento en salud Barreras de acceso a servicio de salud Inadecuado acceso a fuente de agua Inadecuada eliminación de excretas Material inadecuado de pisos Material inadecuado de paredes Hacinamiento

H(P)/H(V)

H(P)/H(CM)

H(P)/H(CA)

1,43 2,69 14,89 2,14 5,27 · 2,30 · · 1,41 1,79 2,65 1,35 · · 1,57 1,25 1,24 1,15 1,44 2,23 1,08 1,76 · 1,26 2,19 · · · · 3,09 · · 5,10 · · · · · 1,98 6,69 ·

H(P): Incidencia de los pobres. H(V): Incidencia de los vulnerables. H(CM): Incidencia de la clase media. H(CA): Incidencia de la clase alta. Fuente: Cálculos de los autores con base en la Encuesta de Calidad de Vida del DANE 1997-2003-2010.

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COYUNTURA ECONÓMICA: INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Volumen XLIV | No. 1 | Junio de 2014 | pp. 173-209

como el porcentaje de jóvenes que no estudian, no

de los grupos vulnerables y de clase media ha esta-

para el total nacional este indicador muestra que,

desempeño en los indicadores de capital humano.

trabajan y no están buscando trabajo. Calculado en el año 2002, el porcentaje de jóvenes entre 18 y

24 años que no estudiaba, no trabajaba y no bus-

caba trabajo era de 17% (ver Gráfico 9). En 2011, el porcentaje correspondiente apenas se había reducido a 16%.

En 2011 el porcentaje de jóvenes inactivos en

los pobres fue 28%, en los vulnerables 15%, en la

clase media 6% y en la clase alta 2% (ver Gráfico

10). Para la clase media y la vulnerable el porcentaje de estudiantes disminuyó y la tasa de desempleo aumentó. Este resultado puede tener mucho que

ver con los cambios en la composición de las clases sociales: la reducción de la pobreza y el incremento

do asociado a la incorporación de jóvenes con peor

El análisis desde una perspectiva subjetiva:

auto-percepción de movilidad social

El Gráfico 11 muestra dos indicadores sobre

percepciones de movilidad social. El indicador denominado intergeneracional muestra la frecuencia de la respuesta a la pregunta "Respecto al hogar

donde se crió, su hogar actualmente está…" y el intrageneracional es la respuesta a la pregunta

"Usted piensa que el nivel de vida de su hogar con respecto al que tenía 5 años atrás es...".

En general conforme aumenta la clase social

aumenta la percepción de mejoría intra e interge-

Gráfico 9

INDICADOR NEET PARA EL TOTAL NACIONAL 2002-2011

Inactivos 17%

Estudiantes 14%

Total Nacional 2002

Inactivos 16%

Estudiantes 15%

Ocupados 49%

Total Nacional 2011

Ocupados 54%

Desempleados 15%

Desempleados 20%

Fuente: Cálculos de los autores con base en las Encuestas Continuas de Hogares (ECH) 2002-2005 y Gran Encuesta Integrada de Hogares 2008-2011 del DANE.

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LA DÉCADA GANADA: EVOLUCIÓN DE LA CLASE MEDIA, LA POBREZA Y LA VULNERABILIDAD EN COLOMBIA 2002-2011 Roberto Angulo | Alejandro Gaviria | Liliana Morales

Gráfico 10

INDICADOR NEET, 2002-2011 Inactivos

Inactivos

2%

5%

Estudiantes

Clase Alta 2002

38%

Estudiantes

Ocupados

Clase Alta 2011

43%

50%

50%

Desempleados

Desempleados

5%

7%

Inactivos 6%

Inactivos 6% Estudiantes

Estudiantes 27%

Clase Media 2002

20%

Ocupados

Clase Media 2011

54%

Desempleados 13%

Ocupados 63%

Desempleados 11%

Inactivos

Inactivos

13%

Estudiantes

Clase Vulnerable 2002

15%

15%

Estudiantes

Ocupados

Clase Vulnerable 2011

14%

53%

Desempleados

Ocupados 55%

Desempleados

19%

16%

Inactivos

Inactivos

25%

Estudiantes

Ocupados

25%

Clase Pobre 2002

Ocupados

Clase Pobre 2011

44%

8%

Ocupados 44%

Estudiantes 8%

Desempleados

Desempleados

23%

23%

Fuente: Cálculos de los autores con base en las Encuestas Continuas de Hogares (ECH) 2002-2005 y Gran Encuesta Integrada de Hogares 2008-2011 del DANE.

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COYUNTURA ECONÓMICA: INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Volumen XLIV | No. 1 | Junio de 2014 | pp. 173-209

neracional. La percepción de que las cosas no han

y en que vivían hace cinco años no son desprecia-

cambiado o han empeorado muestra un patrón

bles, 41% y 37% respectivamente (ver Gráfico 11).

inverso: aumenta conforme la clase social es más baja. En las clases alta y media más de la mitad de

El Cuadro 4 analiza la satisfacción (o insatisfac-

los hogares siente que ha mejorado su situación.

ción) de los hogares frente a diferentes dimensiones

una mejoría con relación al hogar en que se criaron

una insatisfacción mayor son las de ingreso, tra-

Los porcentajes de hogares pobres que reportan

de calidad de vida. Las dimensiones que presentan

Gráfico 11

AUTOPERCEPCIÓN DE MOVILIDAD SOCIAL POR CLASES SOCIALES (ECV 2010) Mejor

Igual

80

60

65,2 56,0

50 %

Intergeneracional Intrageneracional

62,4 53,0

60

52,0

48,0 41,5

40

50 37,0

30

20

20

10

10 Clase Alta

Clase Media

Vulnerables

40,0

40

30

0

Intergeneracional Intrageneracional

70

%

70

80

31,5

31,2

Clase Alta

Clase Media

0

Pobres

37,0

36,5

38,0

Vulnerables

41,1

43,0

Pobres

Peor 80

Intergeneracional Intrageneracional

70 60

%

50 40 30 20 10 0

3,3

4,0

Clase Alta

6,2

11,1

10,0

Clase Media

14,0

Vulnerables

17,0

19,0

Pobres

Intergeneracional: "Respecto al hogar donde se crió, su hogar actualmente está..." Intrageneracional: "Usted piensa que el nivel de vida de su hogar, con respecto al que tenía 5 años atrás es" Fuente: Cálculos de los autores con base en la ECV 2010 de DANE.

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LA DÉCADA GANADA: EVOLUCIÓN DE LA CLASE MEDIA, LA POBREZA Y LA VULNERABILIDAD EN COLOMBIA 2002-2011 Roberto Angulo | Alejandro Gaviria | Liliana Morales

Cuadro 4

bajo, vivienda y educación (un resultado consis-

SATISFACCIÓN/INSATISFACCIÓN DE LAS CLASES SOCIALES POR DIMENSIONES DE CALIDAD DE VIDA



tente con el análisis de la sección anterior). En los

pobres son críticas (después de ingreso y trabajo) las dimensiones de alimentación y vivienda. Entre

Insatisfecho* Satisfecho**

grupos sociales, las diferencias son menores en

(%) (%)

Salud Clase Alta Clase Media Vulnerables Pobres

12,6 17,5 18,3 21,3

84,7 82,4 81,3 78,3

Educacion Clase Alta Clase Media Vulnerables Pobres

7,8 20,6 22,0 22,6

92,2 79,3 77,6 77,0

Alimentación Clase Alta Clase Media Vulnerables Pobres

4,1 7,8 13,4 26,8

95,9 92,1 86,2 72,2

Vivienda Clase Alta Clase Media Vulnerables Pobres

8,8 17,7 26,0 34,4

91,2 82.2 73,6 65,20

Ingreso Clase Alta Clase Media Vulnerables Pobres

20,6 47,3 64,6 73,8

79,4 52,6 35,0 25,8

Trabajo Clase Alta Clase Media Vulnerables Pobres

9,8 23,2 40,3 55,7

90,2 76,7 59,3 43,9

salud y educación, intermedias en alimentación y vivienda, y mayores en trabajo e ingresos.

V. Conclusiones En Colombia el progreso social fue notable durante

el periodo 2002-2011: la pobreza disminuyó, la clase media aumentó y las condiciones de vida de la po-

blación mejoraron ostensiblemente. El crecimiento económico estuvo acompañado de una salida de

muchos hogares de la pobreza, de un incremento en

la vulnerabilidad y de un aumento significativo de la clase media. Tomados en conjunto, el análisis de

dominancia de ingreso y el análisis multidimensional sugieren que todos los grupos sociales mejoraron objetivamente su bienestar durante el período

de análisis. Esta conclusión es muy relevante, en otras palabras quiere decir que el incremento de

la clase media en Colombia entre 2002 y 2011 se dio de abajo hacia arriba, es decir, producto de la

mejora de las clases sociales inferiores y no como

consecuencia de un empeoramiento en el ingreso y en las condiciones de vida de los ricos.

* Suma de las categorias muy insatisfecho e insatisfecho de la ECV 2010. ** Suma de las categorias satisfecho y muy satisfecho de la ECV 2010. Fuente: Cálculos de los autores con base en la Encuesta de Calidad de Vida del DANE 2010.

Aunque la clase media ha crecido de manera

importante, al pasar de 16% en 2002 a 27% en 2011,

su tamaño todavía es incipiente si se compara con

el observado en Chile y en México. Los resultados 197

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COYUNTURA ECONÓMICA: INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Volumen XLIV | No. 1 | Junio de 2014 | pp. 173-209

sugieren, por otra parte, que el grupo vulnerable

documento plantean importantes desafíos: en

una alta probabilidad de volver a caer en pobreza)

reducción de la pobreza debería tener enfoques

(es decir, el grupo de personas no pobres que tienen sigue siendo muy grande, comprende 37% de la población. En general 71% de la población está

compuesta por población en condición de pobreza o con una alta probabilidad de caer en ella.

El análisis multidimensional de las clases so-

ciales muestra innegables avances en todas las dimensiones y en todas las clases sociales entre 1997

y 2010. Sin embargo, todavía persisten importantes privaciones -incluso en la clase media- en particular

en las dimensiones de educación y trabajo. La clase

media presenta privaciones en cuanto al empleo

primer lugar, queda claro que una estrategia de

temáticos diferentes a los que se requieren en una

estrategia de fortalecimiento de la clase media. A pesar de que ambas deben ser integrales, la estra-

tegia de reducción de pobreza debería tener énfasis en objetivos exclusivos como lo son la atención a la

primera infancia y la superación de las condiciones críticas de la vivienda y los servicios públicos. De

otro lado, una política de fortalecimiento de la clase media encuentra su reto la agenda de la educación y la generación de empleo formal.

Cada lector podrá cualificar a su manera el

informal (66% de los hogares de clase media tienen

progreso descrito en este trabajo (y podrá decidir

nivel educativo (30% de los hogares de clase media

verbial vaso), pero el hecho cierto, documentado

al menos un miembro en la informalidad), al bajo

tiene al menos un miembro mayor de 15 años con grado 9 o menor) y al rezago escolar (18% de los hogares de clase media tiene al menos un miembro

con rezago escolar). Desde el punto de vista de la política pública, las conclusiones descritas en este

si enfatiza la mitad llena o la mitad vacía del pro-

de manera exhaustiva en las secciones anteriores, es que a pesar de que todavía persisten desafíos de política, la década comprendida entre los años 2002

y 2011 trajo consigo innegables ganancias sociales para la mayoría de los colombianos.

198 160

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LA DÉCADA GANADA: EVOLUCIÓN DE LA CLASE MEDIA, LA POBREZA Y LA VULNERABILIDAD EN COLOMBIA 2002-2011 Roberto Angulo | Alejandro Gaviria | Liliana Morales

Bibliografía Alkire S. & Foster, J. (2007). Counting and Multidimensional Poverty Measurement. OPHI Working Paper No. 7. Oxford University. Oxford. Alkire S. & Foster J. (2011). Counting and Multidimensional Poverty Measurement, Journal of Public Economics, 95(7-8), 476-487. Angulo, R., Diaz Y. & Pardo, R. (2011). Índice de Pobreza Multidimensional para Colombia (IPM-Colombia) 1997-2010. Archivos de Economía, documento 382, Departamento Nacional de Planeación. Bogotá. Banerjee, A. & Duflo, E. (2008). The Experimental Approach to Development Economics. Massachusetts Institute of Technology, Department of Economics & Poverty Action Lab. CEPAL (2011). Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe. Santiago de Chile. Deaton, A. (1997). The analysis of household surveys. A microeconometric approach to development policy. Banco Mundial. The Johns Hopkins University Press. Easterly, W. (2001). The Middle Class Consensus and Economic Development. Journal of Economic Growth, Springer, vol. 6(4), 317-35.

The Economist (2010, 09, 07). A special report on Latin America. So near and yet so far. Foster, J., Greer, J. & Thorbecke, E. (1984). A Class of Decomposable Poverty Measures. Econometrica, 52(3), 761-766. Gaviria, A. (2006). Movilidad social y preferencias por redistribución en América Latina. Documento CEDE 2006-03, Facultad de Economía, Universidad de los Andes. Bogotá. Gaviria, A. (2010). Cambio social en Colombia durante la segunda mitad del siglo XX. Documento CEDE 2010-30, Facultad de Economía, Universidad de los Andes. Bogotá. Lopez-Calva, L. F. & Ortiz-Juarez, E. (2011). A Vulnerability Approach to the Definition of the Middle Class. Policy Research Working Paper Series 5902, Banco Mundial. Washington. Misión para el empalme de las series de empleo, pobreza y desigualdad (MESEP) (2012). Pobreza monetaria en Colombia: nueva metodología y cifras 2002-2010. DNP, DANE. Bogotá.

199 161

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COYUNTURA ECONÓMICA: INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Volumen XLIV | No. 1 | Junio de 2014 | pp. 173-209

Anexo 1

COMPOSICIÓN DE CLASES 24 CIUDADES Y ÁREAS METROPOLITANAS, 2002-2011

2002 2003 2004 2005 2008 2009 2010 2011 (%) (%) (%) (%) (%) (%) (%) (%)

Barranquilla Clase Alta Clase Media Clase Vulvenarble Pobres

2 2 2 2 2 1 2 2 21 20 19 20 20 21 22 24 38 35 38 40 43 44 44 47 39 44 41 38 36 34 32 27

Bucaramanga Clase Alta Clase Media Clase Vulvenarble Pobres

2 1 1 2 2 4 4 4 25 26 26 29 38 45 51 52 45 43 46 44 46 43 38 38 29 30 26 26 14 9 7 7

Bogotá

4 4 5 5 6 5 6 7 30 30 33 33 41 40 45 48 39 39 39 40 38 40 37 36 27 27 24 21 15 14 12 10

Clase Alta Clase Media Clase Vulnerable Pobres

Manizalez Clase Alta Clase Media Clase Vulvenarble Pobres

2 2 1 1 2 3 3 3 24 25 23 25 32 33 35 39 44 40 41 44 41 41 43 43 21 29 26 24 20 19 17 14

Medelliin

Clase Alta Clase Media Clase Vulvenarble Pobres

3 4 4 3 5 5 5 5 26 27 28 29 35 37 39 42 40 40 42 44 41 39 39 38 31 29 26 24 20 19 17 14

Cali

Clase Alta Clase Media Clase Vulnerable Pobres

3 2 3 4 3 3 4 3 28 28 28 30 32 33 33 33 41 42 43 43 42 42 43 44 28 27 26 24 23 23 21 20

Pasto

Clase Alta Clase Media Clase Vulnerable Pobres

1 1 1 1 2 2 2 2 24 22 21 23 29 24 24 25 36 37 39 38 36 38 38 39 39 40 39 38 33 36 37 34

Villavicencio Clase Alta Clase Media Clase Vulnerable Pobres

1 1 1 1 2 2 2 2 23 23 26 24 32 32 34 36 45 45 45 46 44 44 44 44 31 31 28 29 21 22 20 17

Pereira

2 2 2 2 2 2 2 2 25 25 26 28 32 31 34 37 46 48 48 47 44 45 44 45 28 24 24 23 22 22 20 16

Clase Alta Clase Media Clase Vulnerable Pobres

200 162

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LA DÉCADA GANADA: EVOLUCIÓN DE LA CLASE MEDIA, LA POBREZA Y LA VULNERABILIDAD EN COLOMBIA 2002-2011 Roberto Angulo | Alejandro Gaviria | Liliana Morales

Anexo 1

COMPOSICIÓN DE CLASES 24 CIUDADES Y ÁREAS METROPOLITANAS, 2002-2011

2002 2003 2004 2005 2008 2009 2010 2011 (%) (%) (%) (%) (%) (%) (%) (%)

Cucuta

Clase Alta Clase Media Clase Vulnerable Pobres

1 1 1 1 1 2 1 2 15 14 14 12 20 24 24 28 39 36 35 39 46 45 44 47 45 49 50 48 33 29 30 23

Cartagena

Clase Alta Clase Media Clase Vulnerable Pobres

1 1 1 1 1 2 2 2 17 19 18 23 24 24 28 28 39 42 42 45 43 44 43 45 42 38 39 31 32 30 27 25

Ibagué

Clase Alta Clase Media Clase Vulnerable Pobres

1 1 1 1 2 2 3 2 23 22 21 23 28 32 34 36 43 43 40 42 44 43 43 46 32 34 37 33 27 23 21 16

Monteria

Clase Alta Clase Media Clase Vulnerable Pobres

1 1 1 1 2 2 2 3 19 17 18 20 22 24 25 26 37 36 37 38 43 42 41 41 43 45 44 41 33 32 32 31

Tunja

Clase Alta Clase Media Clase Vulnerable Pobres

· · · ·

· · · · · · · ·

· 2 3 3 3 · 33 36 40 42 · 39 40 38 40 · 26 21 19 16

Florencia

Clase Alta Clase Media Clase Vulnerable Pobres

· · · ·

· · · · · · · ·

· 1 1 1 1 · 17 17 16 18 · 34 38 39 38 · 48 44 45 43

Popayán

Clase Alta Clase Media Clase Vulnerable Pobres

· · · ·

· · · · · · · ·

· 2 1 1 1 · 24 23 24 26 · 34 34 38 39 · 40 42 36 34

Valledupar Clase Alta Clase Media Clase Vulnerable Pobres

· · · ·

· · · · · · · ·

· 1 1 1 1 · 15 18 20 23 · 33 34 36 42 · 51 47 42 34

Quibdó

· · · ·

· · · · · · · ·

· 1 1 1 1 · 12 13 16 15 · 22 26 28 30 · 66 61 55 54

Clase Alta Clase Media Clase Vulnerable Pobres

201 163

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Anexo 1

COMPOSICIÓN DE CLASES 24 CIUDADES Y ÁREAS METROPOLITANAS, 2002-2011

2002 2003 2004 2005 2008 2009 2010 2011 (%) (%) (%) (%) (%) (%) (%) (%)

Neiva

Clase Alta Clase Media Clase Vulnerable Pobres

· · · ·

· · · · · · · ·

· 2 2 3 3 · 28 31 35 36 · 40 39 39 40 · 31 27 31 36

Rioacha

Clase Alta Clase Media Clase Vulnerable Pobres

· · · ·

· · · · · · · ·

· 1 1 1 1 · 13 15 18 20 · 27 27 31 36 · 59 56 50 42

Santa Marta Clase Alta Clase Media Clase Vulnerable Pobres

· · · ·

· · · · · · · ·

· 1 1 1 1 · 21 22 24 24 · 40 41 41 40 · 38 36 34 34

Armenia

Clase Alta Clase Media Clase Vulnerable Pobres

· · · ·

· · · · · · · ·

· 3 2 2 2 · 29 24 28 28 · 36 37 40 42 · 33 37 29 28

Sincelejo

Clase Alta Clase Media Clase Vulnerable Pobres

· · · ·

· · · · · · · ·

· 1 1 1 1 · 15 15 18 19 · 34 32 39 44 · 51 52 42 36

Otras Cabeceras Clase Alta Clase Media Clase Vulnerable Pobres

1 0 0 1 1 1 1 1 12 13 13 15 17 18 19 21 33 34 35 36 34 34 37 39 54 52 52 48 48 47 43 40

Resto Rural Clase Alta Clase Media Clase Vulnerable Pobres

0 0 0 0 0 0 0 0 4 4 3 4 5 5 6 6 18 20 19 20 23 24 26 27 78 76 78 76 72 71 68 66

Nota metodológica: Los cálculos presentados en el documento se construyeron a partir de un deflactor promedio de precios anual, que se aplicó al ingreso per-cápita de la unidad de gasto de cada uno de los años, tomando como base el año 2005 (los ingresos quedan constantes 2005). Las líneas de corte de la población fueron: $ 4 dólares para la línea de pobreza y entre $ 10 dólares y $ 50 dólares para la clase media utilizando las tasas de paridad del poder adquisitivo oficiales del Banco Mundial. Esta metodología permite comparabilidad con estimaciones internacionales. Debido a lo anterior, los datos de pobreza presentan diferencias con las estimaciones oficiales aprobadas por la Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (Mesep). Los cálculos oficiales toman los valores de las líneas de pobreza y pobreza extrema actualizados por la inflación de cada año. Adicionalmente, esta actualización tiene en cuenta la variación de los precios para cada una de las áreas geográficas. Finalmente, cabe resaltar que no se utilizó la metodología de actualización de la línea de pobreza en base a la inflación del dólar PPA para no incluir el efecto de la revaluación observado en los últimos años. Fuente: Cálculos de los autores con base en las Encuestas Continuas de Hogares (ECH) y la Gran Encuesta Integrada de Hogares.

202 164

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Anexo 2

VARIABLES, PUNTOS DE CORTE Y FÓRMULAS DE LAS DIMENSIONES DEL IPM COLOMBIA Variable Bajo logro educativo

Puntos de corte

Cálculo de la brecha a nivel del hogar (zj - yij)/zj

9 años

(1-

Personas de 15 años o más con 9 o más años de educación Personas de 15 años y mas

) * 100

Nota1: Para calcular la brecha de este indicador se toma como punto de corte 100% Nota 2: Si el hogar no se encuentra privado, es decir que el promedio escolar de las personas de 15 años y más del hogar es de 9 años o más, se considera que todas las personas están sin privación Analfabetismo

100%

Inasistencia escolar

100%

Rezago escolar

100%

Barreras de acceso a servicios para cuidado primera infancia

100%

Trabajo infantil

100%

Desempleo de larga duración

100%

Empleo informal

100%



Sin aseguramiento en salud

Personas 15 años o más que saben leer

(1(1-

) * 100

Niños de 6 a 16 años que asisten a establecimiento educativo Niños entre 6 y 16 años

(1-

(1-

Personas de 15 años y más

Niños entre 7 y 17 años SIN rezago escolar Niños entre 7 y 17 años

) * 100

) * 100

(Niños de 0 a 5 años que tienen acceso simultáneo a servicios de salud, nutrición y educación inicial) Niños entre 0 y 5 años

Niños de 12 a 17 años por fuera del mercado laboral

(1-

Niños entre 12 y 17 años

( (1-

Desempleados de larga duración

Población económicamente activa

) * 100

) * 100

) * 100

Ocupados con afiliación a pensioneso Población Económicamente Activa ajustada

) * 100

Nota: Como se explica en la sección de Dimensiones del IPM Colombia, se eliminan del denominador los desempleados de larga duración para no contabilizarlos dos veces en privación. De otro lado, se eliminan los ocupados menores de 18 años para ser congruentes con la política de no trabajo infantil. 100%

(1-

Personas mayores de 5 años asegurados en salud Personas mayores de 5 años

) * 100

Nota: El aseguramiento para los menores de 5 años se capturan en la variable "Barreras de acceso a servicios para cuidado de la primera infancia". Barreras de acceso a servicio de salud

100% (1-

Hacinamiento crítico

Personas con necesidad sentida en salud que acuden a médico general, especialista, odontólogo o institución de salud) Personas con necesidad en salud

Urbano: 3 o más personas por cuarto

(1-(

(Número de cuartos * 3) - 1 )) * 100 Total de personas en el hogar

Rural: más de 3 personas por cuarto

(1-(

(Número de cuartos * 3) )) * 100 Total de personas en el hogar

) * 100

Fuente: Angulo, Pardo y Díaz (2011).

203 165

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Anexo 3

CURVAS DE INCIDENCIA (H), INCIDENCIA AJUSTADA (M0), BRECHA AJUSTADA (M1) Y SEVERIDAD AJUSTADA (M2) DE LAS CLASES SOCIALES 1997-2003-2010 1997 Incidencia (H)

Incidencia ajustada (MO)

100

0,50 Clase alta Clase media Vulnerables Pobres

80

0,30

Incidencia (M1)

15/15

14/15

13/15

12/15

11/15

9/15

10/15

8/15

7/15

6/15

Incidencia (M2) 0,45 0,40

0,30 0,25

11/15

8/15

7/15

11/15

10/15

9/15

8/15

7/15

6/15

5/15

4/15

0,00

3/15

0,05

0,00

2/15

0,10

0,05 1/15

0,15

0,10

6/15

0,20

0,15

5/15

0,20

4/15

%

0,25

3/15

0,30

Clase alta Clase media Vulnerables Pobres

0,35

2/15

0,35

10/15

Clase alta Clase media Vulnerables Pobres

1/15

0,40

9/15

0,45

%

5/15

4/15

3/15

1/15

15/15

14/15

13/15

12/15

11/15

9/15

10/15

8/15

7/15

6/15

0,00 5/15

0 4/15

10,0

3/15

20

2/15

0,20

1/15

40

2/15

%

%

60

Clase alta Clase media Vulnerables Pobres

0,40

Nota: En 1997 se cruzan las curvas de H, M0, M1 y M2 de las clases alta y media para valores altos de k. Esto puede deberse a la representatividad de la muestra en la cola superior para ese conjunto de valores. Fuente: Cálculos de los autores con base en la ECV 1997-2003-2010 del DANE.

204 166

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Anexo 3

CURVAS DE INCIDENCIA (H), INCIDENCIA AJUSTADA (M0), BRECHA AJUSTADA (M1) Y SEVERIDAD AJUSTADA (M2) DE LAS CLASES SOCIALES 1997-2003-2010 2003 Incidencia (H)

Incidencia ajustada (MO)

100

0,50 Clase alta Clase media Vulnerables Pobres

80

0,30

Incidencia (M1)

15/15

14/15

13/15

12/15

11/15

9/15

10/15

8/15

7/15

6/15

Incidencia (M2) 0,45 0,40

0,30 0,25

11/15

8/15

7/15

11/15

10/15

9/15

8/15

7/15

6/15

5/15

4/15

0,00

3/15

0,05

0,00

2/15

0,10

0,05 1/15

0,15

0,10

6/15

0,20

0,15

5/15

0,20

4/15

%

0,25

3/15

0,30

Clase alta Clase media Vulnerables Pobres

0,35

2/15

0,35

10/15

Clase alta Clase media Vulnerables Pobres

1/15

0,40

9/15

0,45

%

5/15

4/15

3/15

1/15

15/15

14/15

13/15

12/15

11/15

9/15

10/15

8/15

7/15

6/15

0,00 5/15

0 4/15

0,10

3/15

20

2/15

0,20

1/15

40

2/15

%

%

60

Clase alta Clase media Vulnerables Pobres

0,40

Nota: En 1997 se cruzan las curvas de H, M0, M1 y M2 de las clases alta y media para valores altos de k. Esto puede deberse a la representatividad de la muestra en la cola superior para ese conjunto de valores. Fuente: Cálculos de los autores con base en la ECV 1997-2003-2010 del DANE.

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Anexo 3

CURVAS DE INCIDENCIA (H), INCIDENCIA AJUSTADA (M0), BRECHA AJUSTADA (M1) Y SEVERIDAD AJUSTADA (M2) DE LAS CLASES SOCIALES 1997-2003-2010 2010 Incidencia (H)

Incidencia ajustada (MO) 0,50

100 Clase alta Clase media Vulnerables Pobres

80

0,30

Incidencia (M1)

14/15

15/15

13/15

12/15

11/15

9/15

10/15

8/15

7/15

6/15

Incidencia (M2) 0,45 0,40

0,30 0,25

11/15

8/15

7/15

11/15

10/15

9/15

8/15

7/15

6/15

5/15

4/15

0,00

3/15

0,05

0,00

2/15

0,10

0,05 1/15

0,15

0,10

6/15

0,20

0,15

5/15

0,20

4/15

%

0,25

3/15

0,30

Clase alta Clase media Vulnerables Pobres

0,35

2/15

0,35

10/15

Clase alta Clase media Vulnerables Pobres

1/15

0,40

9/15

0,45

%

5/15

4/15

3/15

1/15

15/15

14/15

13/15

12/15

11/15

9/15

10/15

8/15

7/15

6/15

0,00 5/15

0 4/15

0,10

3/15

20

2/15

0,20

1/15

40

2/15

%

%

60

Clase alta Clase media Vulnerables Pobres

0,40

Nota: En 1997 se cruzan las curvas de H, M0, M1 y M2 de las clases alta y media para valores altos de k. Esto puede deberse a la representatividad de la muestra en la cola superior para ese conjunto de valores. Fuente: Cálculos de los autores con base en la ECV 1997-2003-2010 del DANE.

206 168

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LA DÉCADA GANADA: EVOLUCIÓN DE LA CLASE MEDIA, LA POBREZA Y LA VULNERABILIDAD EN COLOMBIA 2002-2011 Roberto Angulo | Alejandro Gaviria | Liliana Morales

Anexo 4

CURVAS DE INCIDENCIA AJUSTADA (M0) A TRAVÉS DEL TIEMPO 1997-2003-2010 2010 MO - Clase Alta, 1997-2003-2010

MO - Clase Media, 1997-2010

0,50

0,50 0,45

MO - Clase Vulnerable, 1997-2010

14/15

13/15

12/15

11/15

9/15

10/15

8/15

7/15

6/15

5/15

14/15

15/15

13/15

12/15

11/15

9/15

10/15

8/15

0,00

7/15

0,05

0,00

6/15

0,10

0,05 5/15

0,15

0,10

4/15

0,20

0,15

3/15

0,20

2/15

0,25

1/15

0,30

0,25

4/15

0,35

0,30

3/15

0,35

2010 2003 1997

0,40

2/15

0,40

15/15

2010 2003 1997

1/15

0,45

MO - Clase Pobre, 1997-2010 0,50 0,45

13/15

12/15

11/15

10/15

9/15

8/15

7/15

6/15

5/15

4/15

15/15

14/15

13/15

12/15

11/15

10/15

9/15

8/15

0,00

7/15

0,05

0,00

6/15

0,10

0,05 5/15

0,15

0,10

4/15

0,20

0,15

3/15

0,20

2/15

0,25

1/15

0,30

0,25

3/15

0,35

0,30

2/15

0,35

2010 2003 1997

0,40

1/15

0,40

14/15

2010 2003 1997

15/15

0,50 0,45

Fuente: Cálculos de los autores con base en la ECV 1997-2003-2010 del DANE.

207 169

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Anexo 5

PRIVACIONES POR VARIABLE EN LOS POBRES, 1997-2003-2010

1997 (%)

CVE (%)

2003 (%)

CVE (%)

2010 (%)

CVE (%)

Bajo nivel educativo Analfabetismo Inasistencia escolar Rezago escolar Barreras de acceso a servicios para primera infancia Trabajo infantil Desempleo de larga duración Empleo informal Sin aseguramiento en salud Barreras de acceso a servicio de salud Inadecuado acceso a fuente de agua Inadecuada eliminación de excretas Material inadecuado de pisos Material inadecuado de paredes Hacinamiento

93,3 1,2 86,9 1,8 81,4 2,3 33,9 6,8 27,7 8,1 24,0 7,5 19,1 5,8 13,0 7,4 9,0 5,9 55,9 2,0 48,2 2,6 51,4 2,7 38,9 3,7 32,7 4,4 15,7 5,2 11,4 7,7 12,3 8,1 7,1 9,4 16,7 6,4 11,8 8,4 12,2 8,5 95,8 0,8 96,4 0,7 95,8 0,6 73,4 3,1 63,9 3,8 25,6 7,1 16,9 9,4 12,9 9,0 9,2 8,8 27,3 13,5 22,0 15,1 22,7 12,5 36,0 11,9 30,0 11,9 23,9 12,9 19,5 16,3 17,1 17,0 14,8 15,0 a 4,6 19,1 4,4 22,8 6,2 15,3 37,9 5,3 32,7 5,3 27,5 5,6

Diferencia Diferencia 1997-2010 2003-2010 *** *** *** ** *** *** *** *** ***

** *** * *** ***

*** **

**

***

**

Negrilla: Significativo al 99%; *** Significativo al 99%; ** Significativo al 95%; * Significativo al 90%. a Coeficiente de variación por encima de 20%. Fuente: Cálculos de los autores con base en la Encuesta de Calidad de Vida del DANE 1997-2003-2010.

Anexo 5

PRIVACIONES POR VARIABLE EN LOS POBRES, 1997-2003-2010

1997 (%)

Bajo nivel educativo Analfabetismo Inasistencia escolar Rezago escolar Barreras de acceso a servicios para primera infancia Trabajo infantil Desempleo de larga duración Empleo informal Sin aseguramiento en salud Barreras de acceso a servicio de salud Inadecuado acceso a fuente de agua Inadecuada eliminación de excretas

70,7 2,4 59,6 4,1 56,9 4,0 12,7 13,1 10,6 10,6 11,2 9,8 5,5 11,8 3,6 9,6 3,9 11,5 41,1 3,6 27,4 4,3 36,2 3,3 26,6 7,2 20,8 6,1 11,2 7,6 7,0 11,0 6,3 11,7 5,3 12,6 15,5 7,5 11,4 7,2 7,8 7,7 83,5 1,5 85,0 1,8 83,0 2,2 63,4 2,7 50,6 4,1 23,6 7,6 12,3 8,4 11,1 13,9 7,3 8,5 4,9 26,7 a 5,5 29,0 a 8,3 21,9 a a a a 11,2 26,4 10,2 24,2 7,7 20,2

Material inadecuado de pisos Material inadecuado de paredes Hacinamiento

CVE (%)

2003 (%)

CVE (%)

2010 (%)

CVE (%)

2,1 30,1 a 2,6 2782 a 289 18,8 a 2,2 31,7 2,3 35,0 a 2,0 21,8 a 21,7 11,3 17,2 6,4 13,9 8,5

Diferencia Diferencia 1997-2010 2003-2010 *** * *** *** * ***

*** *** ***

*** ***

*** ***

***

**

Negrilla: Significativo al 99%; *** Significativo al 99%; ** Significativo al 95%; * Significativo al 90%. a Coeficiente de variación por encima de 20%. Fuente: Cálculos de los autores con base en la Encuesta de Calidad de Vida del DANE 1997-2003-2010.

208 170

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Anexo 7

PRIVACIONES POR VARIABLE EN LA CLASE MEDIA, 1997-2003-2010

1997 (%)

CVE (%)

2003 (%)

CVE (%)

2010 (%)

CVE (%)

Diferencia Diferencia 1997-2010 2003-2010

Bajo nivel educativo Analfabetismo Inasistencia escolar Rezago escolar Barreras de acceso a servicios para primera infancia Trabajo infantil Desempleo de larga duración Empleo informal Sin aseguramiento en salud Barreras de acceso a servicio de salud Inadecuado acceso a fuente de agua Inadecuada eliminación de excretas Material inadecuado de pisos Material inadecuado de paredes Hacinamiento

38,2 6,3 30,0 8,1 30,3 7,5 ** a 4,6 23,5 3,2 15,1 4,6 12,1 a a 2,5 11,7 1,4 20,6 0,8 28,0 *** 24,5 6,9 13,8 10,7 18,3 5,4 *** 16,4 9,0 11,0 9,9 8,8 7,3 *** a 4,5 9,0 3,7 18,9 1,4 23,2 *** 14,5 7,3 14,0 7,1 9,7 5,7 *** 72,9 2,7 70,7 2,3 66,6 3,1 ** 46,0 5,1 33,0 7,7 14,6 9,0 *** 7,1 10,3 7,3 11,4 4,2 17,6 ** 2,3 39,2 a 3,2 39,8 a 3,5 34,7 a a a a 5,2 37,4 4,9 32,9 4,3 29,8 a 0,5 37,4 a 0,4 41,9 a 1,0 30,2 a a 0,7 46,2 0,5 48,9 0,7 29,8 a 5,8 10,4 3,8 15,0 4,1 13,5 **

* ** * *** *** *** ***

*

Negrilla: Significativo al 99%; *** Significativo al 99%; ** Significativo al 95%; * Significativo al 90%. a Coeficiente de variación por encima de 20%. Fuente: Cálculos de los autores con base en la Encuesta de Calidad de Vida del DANE 1997-2003-2010.

Anexo 8

PRIVACIONES POR VARIABLE EN LA CLASE ALTA, 1997-2003-2010

1997 (%)

Bajo nivel educativo Analfabetismo Inasistencia escolar Rezago escolar Barreras de acceso a servicios para primera infancia Trabajo infantil Desempleo de larga duración Empleo informal Sin aseguramiento en salud Barreras de acceso a servicio de salud Inadecuado acceso a fuente de agua Inadecuada eliminación de excretas

a 12,8 16,2 10,2 50,4 5,5 18,8 a a a 3,4 28,8 1,2 60,0 1,4 36,3 a a a 3,4 38,5 0,2 84,1 0,1 98,4 a 26,5 15,9 11,0 15,7 10,8 28,4 a 15,4 13,1 8,1 24,3 5,9 19,2 a a a 6,0 21,0 2,1 43,5 0,4 42,0 13,8 15,2 8,6 16,7 9,8 19,0 61,5 4,7 51,0 8,2 42,9 6,8 a a 37,2 10,0 17,2 30,6 6,7 22,0 a a 10,4 28,3 3,2 32,2 3,0 28,2 a a 0,3 104,2 1,8 60,1 2,2 52,4 a a a a 8,2 28,0 2,8 45,9 2,5 55,7

Material inadecuado de pisos Material inadecuado de paredes Hacinamiento

CVE (%)

2003 (%)

CVE (%)

2010 (%)

CVE (%)

0,0 0,0 0,4 74,7 a a 0,3 112,9 0,2 100,3 0,8 67,5 a a a 2,2 48,7 0,4 55,6 0,6 42,5

Diferencia Diferencia 1997-2010 2003-2010 *** * ** *** *** *** *** *** **

*

* * **

**

**

Negrilla: Significativo al 99%; *** Significativo al 99%; ** Significativo al 95%; * Significativo al 90%. a Coeficiente de variación por encima de 20%. Fuente: Cálculos de los autores con base en la Encuesta de Calidad de Vida del DANE 1997-2003-2010.

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Los proceso de paz con el M-19, el EPL, el Quintín Lame y el PRT desde 1989 a 1991 De 1990 a 1994, el gobierno de César Gaviria continuó implementando una política de paz que se había comenzado en 1988 durante la administración Barco. La política resultó en procesos de negociación exitosos con el M-19, el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), el Ejército Popular de Liberación (EPL) y el Quintín Lame. Los procesos también influyeron en la creación de la Asamblea Nacional Constituyente en 1991, la cual facilitó la participación de un amplio espectro de grupos sociales y políticos para repensar las estructuras del Estado y la elaboración de una nueva constitución para el país. La decisión democráticamente votada por la militancia del M-19 de dejar las armas, debía concretarse en los acuerdos para que todo fuera una realidad. El resultado del trabajo de las Mesas de Análisis y Concertación fueron multitud de propuestas y reformas en temas socioeconómicos, de justicia y políticos, que finalmente fueron recogidas en un consenso plasmado en un Pacto Político por la Paz y la Democracia, firmado en Noviembre de 1989, y al cual se agregó un acuerdo sobre favorabilidad política y una Ley de Indulto. Sin embargo, el gobierno, simultáneamente librando una guerra contra el narcotráfico, vinculó la implementación del Pacto, concerniente a las reformas sustanciales, a una Reforma Constitucional que contenía reformas a la justicia para combatir el narcotráfico, incluso la institucionalización de la extradición. Esta conjunción reventó. En Diciembre, a la hora de votar la reforma constitucional en el Congreso, cuya clase política había estado distante del proceso de paz, el tema de la extradición se volvió principal punto de divergencia entre Congreso y Gobierno, y la reforma se hundió. Así el Acuerdo Político mediante el cual el M-19 pactó la dejación de armas fue más una carta de intención que un Acuerdo en firme. No obstante, la decisión fue la de reafirmar su voluntad de paz. Carlos Pizarro hablaba de “un salto al vacío.” El gobierno, amparado en una norma de Estado de Sitio y la ley de indulto, accedió a la suspensión de las órdenes de captura para que los principales dirigentes del M-19 pudiesen viajar a Bogotá a desempantanar el proceso de desmovilización y desarrollo político de la Alianza Democrática M-19(AD M-19). Ante el hundimiento de la reforma, el M-19 buscó como garantía el compromiso de todos los precandidatos liberales en el cumplimiento de los acuerdos pactados, sobre todo en lo referente a la convocatoria de una Asamblea Constituyente, ya que era casi seguro que el próximo Presidente de la República sería un liberal. Igualmente, la Registraduría Nacional accedió a inscribirlas listas de los desmovilizados del M-19 para las elecciones de Marzo de 1990, donde se votaban para todos los cargos menos para Presidente. Por iniciativa de grupos pro-Constituyente, se introdujo en esas elecciones una séptima papeleta para darle piso a las aspiraciones de un escenario autónomo para las reformas. La simpatía y el apoyo que generó la presencia en Bogotá de los dirigentes del M-19, expresada en concentraciones multitudinarias, despejó las dudas: la decisión por la paz era lo correcto en ese momento, a pesar de todas los obstáculos que el proceso tenía, a pesar de que la favorabilidad política pactada no se había concretado, a pesar de lo incierto que era aún el proceso de reinserción. En el imaginario del país existía la imagen de filas de guerrilleros entregando las armas; siempre se aclaró que el M-19 nunca entregaría las armas sino que haría dejación voluntaria de ellas. Era una decisión soberana y libre, que no significaba el abandono de la lucha, sino dejar las armas como un instrumento ahora inservible. Por eso no habría ningún funcionario del gobierno en la ceremonia, sino observadores internacionales y la prensa nacional e internacional como testigos del hecho. El

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mensaje quedó claro cuando Carlos Pizarro envolvió su arma en una bandera de Colombia y dio su última orden militar: "Por Colombia, por la paz, dejad armas!" Un escenario envolvente Una Asamblea Nacional Constituyente fue convocada en febrero 1991 para crear una nueva constitución para Colombia. La propuesta de la Asamblea Constituyente había sido hecha, incluso, desde 1984 por parte del EPL, y había sido retomada en varias ocasiones y ahora tomaba nueva fuerza con el impulso del proceso de paz y con la iniciativa de grupos de estudiantes y jóvenes universitarios, apoyados por sectores del gobierno de Gaviria. Lo que inicialmente estaba planteado como una reforma constitucional, por decisión de la Corte Suprema de Justicia, se convirtió en un mandato para realizar una convocatoria a una Asamblea Constituyente sin condicionamientos. Sus 70 delegados se escogieron por elección popular en Diciembre de 1990. El resultado fue una composición que reflejó un nuevo país, ya que en las corporaciones públicas hasta el momento predominaban los partidos liberal y conservador con algunas expresiones de izquierda marginales. A la Constituyente llegaron miembros de los partidos tradicionales, exguerrilleros, indígenas, líderes deportivos, dirigentes sociales, personajes de la cultura, personalidades democráticas; las tres fuerzas fundamentales fueron: el Movimiento de Salvación Nacional, liderado por Álvaro Gómez; los liberales, que habían llegado no como partido sino cada uno por su cuenta; y la AD-M-19. Brindaba la oportunidad de diseñar una institucionalidad que reflejara un país que demandaba una transformación de las costumbres políticas, el reconocimiento de los derechos fundamentales y organismos para hacerlos efectivos. La Asamblea Nacional Constituyente sesionó cinco meses, en un proceso en el cual funcionaron tanto mecanismos como la toma de decisiones por votación, pero sobre todo fue un escenario de consensos y concertación, particularmente de cara al Congreso de la República, reacio a cualquier cambio que lo pudiese afectar. Tal vez de lo más notorio fue el entusiasmo que despertó el proceso en el país, ya que era un escenario de participación sin antecedentes donde la gente se sentía partícipe del diseño de un nuevo país. Además, el proceso animó a parte del resto de la insurgencia a medírsele a una paz negociada. El EPL, el Quintín Lame, y el PRT entraron en conversaciones con el gobierno nacional, las cuales se aceleraron a lo largo de 1990 con la convocatoria a la Asamblea Constituyente, ya que su desmovilización se convirtió en precondición para participar con varios escaños en la Asamblea Constituyente. En el transcurso de las deliberaciones, la CGSB abrió de nuevo la interlocución con el gobierno nacional, que se oficializa como proceso en los diálogos de Caracas y Tlaxcala, los cuales son posteriormente cancelados. Aun así, la paz siguió teniendo efectos: un importante sector del ELN, agrupado bajo el nombre de Corriente de Renovación Socialista, decidió sumarse a la aventura de la paz en 1994, al igual que fuerzas milicianas en Medellín. Cada acuerdo, un aprendizaje Si bien todos los acuerdos obedecen al mismo modelo y son a la larga un proceso, cada grupo fue aprendiendo de los anteriores y perfeccionando sus componentes de acuerdo con el momento y sus propios énfasis. Movimiento 19 de Abril (M-19) Para el M-19 siete de los diez puntos del acuerdo fueron políticos; y, en consecuencia, la acción política fue lo que marcó la pauta de este proceso, en detrimento de un trabajo más cuidadoso en el tema de la reinserción, que de hecho significaba un aprendizaje ya que este era un concepto inédito hasta entonces. No hubo favorabilidad política; sin embargo, los resultados electorales fueron más allá de lo esperado, e hicieron innecesaria dicha favorabilidad. La

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Alianza Democrática M-19 logró una votación de un millón para la Constituyente, medio millón para el nuevo Congreso post-constituyente, y luego vivió un proceso de dispersión política. Pese a los fracasos de la AD M-19, la mayoría de los militantes no han desfallecido y aportan activamente a la construcción de paz y democracia, tanto en espacios visibles como en esfuerzos civiles menos protagónicos. Ejército Popular de Liberación (EPL) El acuerdo final entre el Gobierno Nacional y el Ejército Popular de Liberación comprendió la participación de dos voceros del EPL en la Asamblea Nacional Constituyente, y facilidades y condiciones para la promoción de su proyecto político. Tal vez de las cosas más importantes del proceso del EPL fue el proceso político de carácter democrático para llegar a tomar la decisión de desmovilizarse, lo que significaba una ruptura con sus posturas políticas ortodoxas originarias. Una parte del grupo se constituyó como Esperanza, Paz y Libertad, convirtiendo el proyecto armado en proyecto legal, y otra parte participó en la conformación de la Alianza Democrática M-19. En la zona de Urabá, región histórica para el EPL, se crearon relaciones antagónicas entre los reinsertados y las FARC; a esto hay que sumar la expansión del paramilitarismo en esta zona, lo cual convirtió al EPL en blanco de la polarización entre insurgencia y contrainsurgencia. En medio de la zozobra y de acusaciones de estar relacionados con la guerra que ha persistido en Urabá, Esperanza Paz y Libertad se mantuvo como una fuerza local importante, con una constante vinculación con sectores sociales. Partido Revolucionario de los Trabajadores Enrique Flórez, ex vicecomandante del grupo, afirma que “la politización del PRT surge durante el proceso de paz con Barco”. El acuerdo del PRT incluyó una vocería en la Asamblea Constituyente, y facilidades y garantías administrativas, jurídicas, financieras, de seguridad y propagandísticas para convertirse en partido legal como eje de la transición del PRT; un plan de seguridad; y el apoyo al trabajo en Derechos Humanos y a proyectos de desarrollo regional. Sin embargo, el PRT no se constituyó como partido, algunos de sus miembros participaron en la Alianza Democrática M-19, se vincularon a expresiones políticas regionales, y mantienen un trabajo con sectores sociales, básicamente en departamentos de la Costa Atlántica, y en especial en Sucre y Bolívar, con énfasis en una labor en Derechos Humanos y la promoción de la paz. El Movimiento Quintín Lame En la Asamblea Nacional Constituyente hubo un vocero del Quintín Lame, junto a otros dos representantes del movimiento indígena. Desde entonces el movimiento indígena ha tenido presencia en los diversos órganos de representación política. Pero el logro más importante y sin antecedentes ha sido el reconocimiento, a partir de la Constitución, de su identidad y de los derechos derivados de su propia cultura. El Movimiento Quintín Lame siempre se asumió como brazo armado de un movimiento social indígena, y con el proceso de paz se mantuvo esta razón de ser, expresando ahora la necesidad de una fuerza política como mecanismo de desarrollo del movimiento indígena. Así aparece la Alianza Social Indígena, ASI, hoy importante fuerza política. La Corriente de Renovación Socialista (CRS) La Corriente de Renovación Socialista (CRS), grupo que se desprende del ELN, acordó establecer un mecanismo de favorabilidad política: dos representantes a la Cámara para el periodo 1994-1998.Uno de los logros de este movimiento es la unión que ha mantenido en su

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construcción política, su participación activa en la construcción de fuerzas alternativas, siendo el movimiento desmovilizado que con mayor dedicación ha trabajado en las iniciativas civiles de paz. Antecedentes Para explicar los procesos de paz de 1990-1994, es necesario tener en cuenta sus antecedentes. Ninguno se puede entender desligado de los otros, y en cada uno aparecen los anteriores, como luz o como sombra. Antes de mirar con más detalle estos procesos es importante reconocer que sus antecedentes se encuentran en acontecimientos políticos de principios de los ochenta. Los principios del discurso sobre una solución política al conflicto están en el desenlace de la toma dela Embajada de la República Dominicana por un comando del M-19 en 1980, y el debate sobre la amnistía para los guerrilleros que esto generó. El segundo antecedente fue el acuerdo de paz entre el gobierno de Betancur y el M-19, el EPL y el ADO (Movimiento Autodefensa Obrera) en 1984, para pactar una tregua para desarrollar una Diálogo Nacional, y que le abrió espacio público y mayores simpatía a las guerrillas. Pero el acuerdo generó tensiones dentro del establecimiento y el desenlace trágico de este proceso fue la masacre del Palacio de Justicia, en Noviembre de 1985, cuando la iniciativa del M-19 de tomar algunos magistrados como rehenes resultó en el bombardeo del edificio por parte del Ejército y la muerte de 95 personas. En los años posteriores a la tragedia del Palacio de Justicia, surgieron nuevos actores y circunstancias como fue la creciente incidencia del narcotráfico en la violencia. La paz adquirido nuevas complejidades y una preocupación por la política creció entre las guerrillas. Consecuencias En general, estos procesos de paz fueron procesos parcelados, que no lograron acabar con la guerra, porque importantes sectores guerrilleros no participaron. Su apuesta fue básicamente el cambio del régimen político, en el entendido que una profundización de la democracia y una transformación de las estructuras políticas garantizaría el cambio de las condiciones sociales y económicas. Por eso, si bien en la Constitución quedaron establecidos derechos, instancias y fundamentos, la prioridad de los constituyentes fue promover la erradicación de las costumbres e instituciones políticas que sostienen el clientelismo, la exclusión y el autoritarismo políticos. La Asamblea Nacional Constituyente finalizó su trabajo en Junio y una nueva Constitución fue proclamada el 4 de Julio de 1991. Se ha criticado a esta Constitución la falta de coherencia democrática en temas como los medios de comunicación, el control a los monopolios, y las Fuerzas Armadas. Sin embargo, tiene poco sentido juzgar las cosas por fuera de su contexto, desde el deber-ser, y no desde las condiciones en que surgen: la Constitución de 1991 fue resultado de un proceso donde no hubo vencedores ni vencidos, fue el encuentro de sectores muy diversos, y por tanto no podía ser sino un producto híbrido. La Constitución reflejó la crisis del régimen y fue, desde su conformación, la expresión de un nuevo país, un país que hasta entonces no había accedido a estos espacios de decisión tradicionalmente reservados al bipartidismo, lo cual de hecho ya fue una revolución. Nació allí el reconocimiento de los derechos fundamentales, algo que en otros contextos parece una nimiedad, pero que en el caso colombiano fue un verdadero salto histórico. Se crea una nueva institucionalidad: para profundizar la democracia, se crean mecanismos para hacer valer los derechos, una Corte y una Defensoría para velar por ellos; y para ampliar los procesos de descentralización administrativa y generar mecanismos de control y fiscalización política. Sin embargo, el contenido y significado de la nueva Carta han

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sido tal vez más importantes en la formación de una cultura ciudadana que en la construcción de un nuevo Estado. Si bien quedaron establecidas una serie de nuevas instituciones desde entonces los sectores del viejo régimen han sido perseverantes en todo tipo de esfuerzos por desmontar la Constitución. La revocatoria del Congreso, que estaba en funciones en el momento de elección de la Constituyente, debía contribuir a la renovación de la dirigencia política, proceso que quedó trunco cuando el gobierno Gaviria, cogestor del cambio político, optó por aliarse con los sectores políticos tradicionales mayoritarios en el Congreso para sacar adelante su política de privatización y de apertura económica. Esto contribuyó a impedir el adecuado desarrollo a nivel de leyes que requería la recién promulgada Constitución. Por ello, la defensa y desarrollo de la Constitución en cuanto a garantías sociales y democráticas ha sido más una carrera de resistencia y perseverancia de los sectores progresistas en el Congreso y, sobre todo, de la ciudadanía. La lección que queda es que una redefinición de las bases del estado tiene que estar articulado aun pacto político de largo aliento para garantizar los fundamentos sobre los cuales se edifique la nueva casa. La Constitución expresó un nuevo país, pero eso no quiso decir que la dirigencia tradicional y su cultura política estuviera derrotada. La paz: revolución en la revolución Como resultados menos tangibles, pero no por eso menos importantes, este proceso de paz significó un cambio de paradigma dentro de la revolución y los procesos de paz en Colombia: fue una herejía dejar las armas en un país donde eso era impensable porque se asociaba a la rendición. Sin que esto quiera decir que no existen sectores políticos y armados que así lo valoren, este proceso no fue producto de una derrota militar. Con la decisión de dejar las armas, la paz dejó de ser un negocio y se convirtió en una decisión libre y soberana. Desde la realidad que nos arroja el panorama actual de la confrontación armada en Colombia, su degradación, su barbarie, su funcionalidad con lo establecido, se reafirma la justeza y el valor de la renuncia a las armas. Es cuestión de ética, de saber leer cada momento histórico, y de entender que ser revolucionario significa también estar dispuesto a cambiar, a aventurarse en terrenos desconocidos, abandonar los propios esquemas y repensarse en otras lógicas noexcluyentes y no-violentas. Así, el solo hecho de haber asumido la paz como paradigma del cambio, es ya un logro y confirma que este proceso valió la pena

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El síndrome de El Caguán: lecciones de un fracaso Jaime Zuluaga Nieto* Durante más de tres años se habló de paz para hacer la guerra. Son muchas las lecciones no aprendidas. La principal: solo cuando una guerrilla ha decidido salir de la guerra es posible un diálogo hacia la paz. Pero aún así, se requiere una presencia activa de la comunidad internacional y de la sociedad civil…y reconocer la existencia del conflicto.

Iban por todo el poder A mediados de 1999 visité la Zona de Distensión en seguimiento de los diálogos iniciados entre el gobierno nacional y las FARC. Tuve la oportunidad de preguntarle a Alfonso Cano por qué estaban en un proceso de paz. La respuesta fue sorprendente: “Aspiramos a conformar un gobierno de coalición en el que nosotros, las FARC, seamos al menos el 50 por ciento. Si no es así, seguimos haciendo la guerra, que es lo que sabemos hacer, y vamos por todo el poder.” Evidentemente las FARC creían estar en condiciones de conquistar el poder por las armas o, subsidiariamente, por el diálogo. También la Agencia de Inteligencia de Defensa de Estados Unidos y otros “tanques de pensamiento” cercanos a Washington estimaban que —de continuar las FARC golpeando a las Fuerzas Armadas— podrían derrotar al Ejército en cinco años. El paramilitarismo venía creciendo. Acababa de agruparse en las AUC y había iniciado una escalada sangrienta para extender su presencia en el norte; el narcotráfico consolidaba sus redes criminales y su poder económico. Masacres, desapariciones forzadas, asesinatos selectivos, secuestros, golpes a las Fuerzas Armadas y un gobierno afectado por la crisis de legitimidad configuraban un marco de cuasi-anarquía: en el debate internacional, Colombia se consideraba como un “Estado fallido” en potencia. Ante semejantes condiciones, algunos sectores de la sociedad civil —golpeada por las violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario— promovieron el Mandato Ciudadano por la Paz, la Vida y la Libertad. En octubre de 1997, diez millones de colombianos dijeron no a la guerra y a sus atrocidades. Sin este Mandato, los diálogos de paz no hubieran sido posibles o, al menos, no habrían contado con el respaldo interno e internacional que tuvieron ese 7 de enero de 1999. Silla vacía, premonición de un diálogo vacio La presencia del presidente, de representantes de organizaciones sociales y de paz, de gremios económicos, de Naciones Unidas, del Grupo de Países Amigos, del embajador de Estados Unidos —y con el Mandato por la Paz como telón de fondo— rodearon de legitimidad y de expectativas el inicio de los diálogos, a pesar de la premonitoria “silla vacía” y de la ausencia de Marulanda.

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Este acto es revelador de las fortalezas y debilidades de un proceso nacido en medio de la campaña electoral de 1998. Si bien era indispensable el liderazgo presidencial, el haber puesto desde un comienzo al presidente como interlocutor directo en un proceso tan complejo desgastó la figura presidencial ante sus interlocutores y ante la sociedad, y de paso envió un mensaje equívoco a las FARC que debieron interpretarlo como expresión de debilidad frente a la guerrilla. A la comunidad internacional nunca se le definió adecuadamente su papel en el proceso, se desperdició su presencia durante más de dos años y solamente al final, cuando ya el diálogo se encontraba en deterioro irreversible, se trató de aprovechar ese potencial. Una lección aprendida: todo proceso de paz requiere del acompañamiento estructurado de la comunidad internacional. Se desperdició también la participación de la sociedad civil. Esta se canalizó a través del Comité Temático y de las Audiencias Públicas: 



El Comité se integró con representantes del gobierno escogidos entre personalidades provenientes de organizaciones sociales y empresariales, y con los delegados de la guerrilla. La representación gubernamental nunca tomó iniciativas, no planteó propuestas para estructurar la agenda y en general su participación fue improvisada. Las Audiencias — acordadas a instancias de las FARC — convocaron alrededor de 25 mil personas, pero funcionaron más como un “muro de lamentaciones” y una tribuna de denuncia política que como espacio organizado para la participación de la sociedad con incidencia en la agenda.

La Agenda Común hacia una Nueva Colombia, concertada entre las partes, resultó de una magnitud tal que la hacía inviable. Su concreción habría hecho de la Mesa un sustituto de la institucionalidad democrática. Otra lección aprendida. “Diálogo sin condiciones”, ingenuidad sin límites… Pastrana aceptó durante la campaña electoral la exigencia de las FARC de “despejar” cinco municipios para iniciar el diálogo. Propuso además una “agenda abierta y sin condiciones previas”, lo que tuvo implicaciones posteriores en el diseño del proceso. La falta de condiciones afectó gravemente el desarrollo del diálogo. El control de la Zona de Distensión se dejó enteramente en manos de las FARC, sin acordar una reglamentación clara para su funcionamiento. Adecuadamente reglamentada, otro habría sido el manejo de las discrepancias. Las FARC aprovecharon de la peor manera estas ventajas regaladas por la contraparte, que de paso alimentaron su prepotencia. Si el propósito explícito del gobierno fue construir confianza mediante esta “ausencia de condiciones”, el comportamiento efectivo de las FARC fue el de “abusar de la confianza”. Este proceso se inició durante la campaña electoral y fue elemento central de ella. Otra lección: un proceso de paz no debe estar contaminado por las urgencias electorales. La improvisación y las concesiones a la contraparte deben quedar excluidas desde el inicio. Negociar en medio del fuego Un elemento novedoso — pero a la larga equivocado — fue intentar negociar en medio del

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conflicto. Solamente la Zona de Distensión quedaba al abrigo de la guerra. Era una manera de desprenderse de los modelos aplicados durante las administraciones de Betancur y Barco, en los que se convino el cese al fuego. El ensayó fracasó y produjo el “síndrome del Caguán”: rechazo a toda negociación política, a “despejes” y a agendas reformistas. Adelantar diálogos en medio de la guerra, de violaciones de derechos humanos y del derecho internacional humanitario, del narcotráfico y del paramilitarismo en ascenso en connivencia con sectores de las Fuerzas Armadas y de las élites políticas y económicas, es una empresa imposible si los diálogos no se transforman en negociación y se logran acuerdos que alivien la situación de la población. Jugando con cartas trucadas Pero había más en el trasfondo. En su libro La Paz en Colombia, Fidel Castro cita los memorandos de Arbesú, responsable del Departamento de América del Comité Central del Partido Comunista cubano, donde le informa de sus diálogos con Marulanda, quien tenía claro que la guerra no iba a parar, que el presidente no era capaz de controlar a los enemigos de la paz y que estábamos ad portas de una intervención militar estadounidense. De allí que “la única forma de presionar al gobierno es la guerra, y que esta no se paralizará, por lo que no aceptarán un cese al fuego; muy por el contrario, en breve iniciarán una fuerte ofensiva militar que pretenden generalizar a todo lo largo del país… por tanto, se abren dos frentes: el militar y el político”. Y efectivamente prevaleció el frente militar. Las FARC no estaban dispuestas a salir de la guerra… salvo si el diálogo los conducía al poder como lo expresó Cano. Y en su prepotencia, abusaron al límite y agudizaron la degradación de la guerra. Por su parte el expresidente Pastrana escribe en febrero de este año que “Optar por el monopolio de la fuerza con las Fuerzas Armadas y la Policía -desechando la enquistada noción de la fuerza del Estado compartida con las Convivir y el narcotráfico- fue el giro histórico y definitivo para la seguridad. Con el Plan Colombia, este vuelco hacia la institucionalidad nos permitió sentarnos a la mesa de diálogo en desventaja inicial, prácticamente desarmados, con la certeza de que se habría de concluir, tras éxito o fracaso, con un Estado armado hasta los dientes y listo, como nunca antes, tanto para la guerra como para la paz”. También el gobierno jugó con los frentes militar y político: el “Caguán” y el Plan Colombia, sin lograr contener ni al paramilitarismo ni al narcotráfico, ni frenar la “cooptación forzada del Estado” por estas fuerzas. Aprender de la experiencia La síntesis es ilustrativa: durante treinta y nueve meses, más de tres años, se habló de paz, sin avanzar en la negociación, pero se hizo la guerra. Y la lógica de la guerra acabó por imponerse. El gobierno olvidó otra lección esencial de los procesos de paz exitosos de los años noventa con el M19, el EPL, el MAQL y el PRT: una condición para sacar adelante un proceso de paz es partir de la decisión del grupo insurgente de salir de la guerra. Sin esta decisión de por medio gobierno y FARC jugaron, cada uno a su manera, a ganar tiempo. El resultado fue el “síndrome del Caguán”, el país militarizado, precipitado en una

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crisis humanitaria y de derechos humanos cada vez más grave y el inicio de una nueva etapa de nuestra guerra prolongada: la de la seguridad democrática y la cooptación forzada del Estado por narcos y paramilitares. Lo que fracasó en el Caguán no fue la opción de la salida política negociada, sino un inadecuado diseño y un peor manejo del diálogo, tanto por parte de las FARC como del gobierno nacional. Ahora,el desafío es superar el “síndrome del Caguán” y retomar la opción de la solución política negociada, bajo un nuevo diseño desde luego, donde no tienen cabida zonas de distensión como las que conocimos en el pasado y para el cual habrá que pensar seguramente en nuevos contenidos de la agenda. La lectura de este fracaso y de los diez años de políticas orientadas a poner fin a la guerra por la vía militar deja algunas lecciones claras: la guerra no es el camino y son elementos esenciales para el diseño de un nuevo modelo de negociación política el reconocimiento del conflicto armado y de los factores que alimentan su reproducción, la participación activa de la sociedad civil, el acompañamiento internacional y el aprendizaje de las experiencias pasadas. * Profesor investigador de la Universidad Externado de Colombia y profesor emérito de la Universidad Nacional de Colombia.

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Renata Segura Social Science Research Council (SSRC)

Parte del texto preparado para el panel 5 “Ejemplos de buenas prácticas” de la conferencia sobre Polarización y Conflictos en América Latina, organizado por el Instituto Catalán Internacional para la Paz (ICIP) en Barcelona, 5-6 de mayo de 2011.

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Colombia I want to devote the rest of this paper to examine the role of the international community and its mediation or assistance efforts in Colombia, in particular in relation to two recent episodes: the negotiations with the FARC promoted by the government of Andrés Pastrana (1998-2002) in what is commonly known as El Caguán process, and the demobilization of the right-wing paramilitary under the government of Alvaro Uribe. Colombia is, naturally, a particularly relevant case for the topic that occupies us given its ongoing armed conflict, which may be interpreted as the result of extreme historical polarization.

Some analysts have in fact described Colombia as an intractable conflict, not because of its causes –which can be understood to be mainly social- but because of the transformation of the conflict during its almost five decades of duration: the multiple and fragmented actors, the degradation of the conflict, and the detrimental effects that the money coming from the drug trade and organized crime have had in the dynamics of the war (Arnson and Whitfield: 2005).

Colombia is an interesting case as the efforts in conflict transformation resulted in somewhat unexpected consequences: on the one hand, the peace negotiations with the FARC led by the Pastrana government ended up changing the general perception of the country regarding the FARC. While before the beginning of the Caguán process there was an accepted understanding that the guerrilla movements were political actors (even though they hadn’t been given belligerent status), thus enabling previous peace negotiations and amnesties; by the end of this failed process most of the country agreed with president elect Alvaro Uribe that the FARC were merely a criminal group, and any offer for a negotiated solution was off the table. On the other hand, the peace process of San José de Ralito between the government of Alvaro Uribe and the right wing paramilitary AUC gave an almost political standing to groups which, until recently, were seen merely as illegal enterprises with no political agenda of its own. The impact of both these efforts of conflict transformation is still very much developing, and will certainly mark the future possibilities of the end of the conflict.

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El Caguán The arrival of Andrés Pastrana to power represented a complex political moment. On the one hand, sectors of civil society had been actively promoting the need to start negotiations with the guerrilla groups. Several local initiatives such as the ‘Statue for Peace’ to enforce article 22 of the Colombian constitution1, the “Day of Active Neutrality” convened by NGOs in Antioquia and the creation of several groups such as “Business for Peace” and “University Networks for Peace” built up momentum to the so-called Citizens’ Mandate for Peace. The Mandate, an initiative led by the NGO REDEPAZ, together with other national and international organizations, aimed to build a consensus towards the negotiated resolution of the conflict, and the need for all parts to respect the International Humanitarian Law. The Mandate resulted in almost 10 million citizens voting for a negotiated end of the conflict in 1997, an important symbolic demonstration that was supported by the 40 massive street demonstrations against kidnapping led under the banner “No Más”. This participation of civil society in a clear rejection of violence framed the electoral process of that year, and undoubtedly influenced Pastrana’s decision to start negotiations with the FARC.

At the same time, however, Colombia was strengthening its alliance with the US through Plan Colombia, aimed to strengthen and modernize the armed forces. While originally framed exclusively as a tool to allow the state to better face the drug trafficking groups, Plan Colombia was quickly modified to include anti-subversive efforts. In fact, in the final U.S. aid package, 78.12 percent of the $1.3 billion allotted for Plan Colombia in 2000 went to the Colombian military and police for counternarcotics and military operations. These appropriations for the plan made Colombia the third largest recipient of foreign aid from the United States at the time. Colombia sought additional support from the European Union and other countries, with the intention of financing the mostly social component of the original plan. However, some of these donor countries were reluctant to cooperate as they considered that the plan had clearly a military emphasis, and did not necessarily want to be part of an initiative that was perceived by many as an intervention in Colombian internal affairs.

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Article 22: Peace is a right and a duty whose compliance is mandatory.

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The internationalization of the conflict and the peace process responds to two objectives of the Pastrana administration: one, to gain from the involvement of the international community the legitimacy and support to the peace process that was faltering domestically; and second, to respond to the increasing power of the guerrilla with the military alliance with the US through Plan Colombia. These two strategies were in fact complementary as “state military strength is a crucial pre-condition for peacenegotiations.” (Borda, 2009, 62) Pastrana’s administration embarked in an ambitious negotiation process with the FARC which included the demilitarization of 42000 km² around El Caguán river basin, a jungle area in the south of Colombia. This peace process started, inauspiciously, in January 7, 1999 with a ceremony attended by thousands of guests and with the presence of President Pastrana, but without the presence of the leader of the FARC Manuel Marulanda Vélez, a.k.a. "Tirofijo". The FARC argued that there was a possible threat to assassinate their commander "Tirofijo", and sent Joaquín Gómez to act on his behalf. Although Pastrana tried to minimize the impact of the absence of Marulanda Vélez on that day, that empty chair was a looming symbol of the weak commitment of the FARC to engage in serious dialogue. This failed attempt came to an end on February 20, 2002 when Pastrana announced to (a mostly cheering) country that the military forces were reentering El Caguán. While the trigger for this action was the hijacking of a plane and the kidnapping of the President of the Senate, three and a half years of mounting frustrations on the negotiations had all but exhausted the country’s patience with the FARC and any semblance of a consensus for a negotiated solution.

Lack of space prevents us from doing a detailed examination of the peace process and the reasons for its failures. I will thus concentrate on the role that the international community had in this process, and the consequences that its lack of success had for its involvement in the future. Colombians have been in general distrustful of foreign mediation in their national affairs, and even more so in their conflict. A reflection of this ambivalence is the fact that, even though it was the president’s initiative to engage the United Nations in the peace process, the Colombian government requested that the mandate of the Special Advisor to the Secretary-general for International Assistance to Colombia did not entail a political role. SG Kofi Annan thus appointed Jan Egeland in December 1999 “to serve as the focal point for the United Nations system in its efforts to mobilize international

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assistance for social, humanitarian, human rights, drug control (alternative development projects) and peace-building activities in Colombia” (UN, 1999). However, while the mandate did not specifically address the possibility of the SA facilitating negotiations with the guerrilla, Egeland “through patient and persistent footwork established a role of “discreet facilitation” that allowed his title to be curtailed to the more open-ended “special adviser to the secretary-general on Colombia” (Arnson and Whitfield, 2005, 251).

Egeland, together with the Pastrana administration and its first Peace Commissioner Victor G. Ricardo, embarked in a process of building confidence among the parts and to gather support from other members of the international community to the negotiations. In February 2001 both guerrilla and government agreed to the creation of a Group of Friends that included Austria, Belgium, Brazil, Canada, Chile, CostaRica, Cuba, Denmark, Ecuador, Finland, France, Germany, Italy, Japan, Mexico, Netherlands, Norway, Panama, Peru, Portugal, Spain, Sweden, Switzerland, United Kingdom, Venezuela and the Vatican, plus representatives from the United Nations “to inform them about the state and evolution of the process and motivate their collaboration”. The UN was interested in the creation of this group to support its vaguely defined mandate, but the large number of members, the lack of knowledge of peace negotiation of the Ambassadors, and the ambivalent position of many of the capitals towards a guerrilla group accused of committing serious human rights violations limited the constructive role that the Friends could play (Whitfield, 2007).

Egeland left his post in November 2001 after a series of incidents on both the part of the FARC and the government nearly ended the process (Egeland, 2008, 68). He was replaced by James Lemoyne, who had been his deputy. Lemoyne was handed a moribund peace process: on January 9th 2002, after several attacks from the FARC on the country’s infrastructure, Pastrana gave the FARC 48 hours to leave the demilitarized area. The FARC leadership insisted that there weren’t sufficient guarantees for the continuation of the negotiation, and demanded that the government, among other things, confronted actively the paramilitary groups. Pastrana’s administration insisted there were enough guarantees, and refused to change the terms of agreement. Lemoyne took it upon himself to try to save the process, giving the UN for the first time a protagonist role of this kind in Colombia. Lemoyne, together with the French Ambassador to Colombia, who served as the coordinator of the Facilitating Commission, requested a meeting with the FARC which was granted on January 10th. Pastrana delayed the announced date to allow for the results

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of this meeting, but refused during the ensuing negotiations to grant any of the FARC requests. Finally, the guerrilla –under pressure from Lemoyne- agreed to the government’s terms and to initiate a cease fire by January 20 2001. On February 7th the parties signed an Agreement on National and International Accompanying to the Table of Dialogue and Negotiation, in which they agreed to the permanent presence of the Group of Facilitators, the UN Special Advisor and the Catholic Church, who would offer their “good offices” to overcome any difficulties that might come up during the negotiation.

The good will that this last-ditch effort to save the process might have created disappeared less than a month later; with the FARC’s hijacking of a domestic flight to kidnap a senior Senator. This was the last drop in three years of frustrations during which the FARC took advantage of the demilitarized zone to reorganize and strengthen its forces, and during which most of the time was spent negotiating an agenda for the negotiation. While few people know with certainty if the FARC’s leadership was intentionally trying to end the peace process, there was at this point certainty about the lack of political will to fully commit to the negotiations.

Analysts suggest that during the peace process conducted by President Pastrana the conditions for real negotiations had not been given, essentially because there was no political will on either side to negotiate. The FARC had never been a threat to the national political structure and therefore had not been able to force negotiations on the political elites. It had had only minimal popular support and was advocating reforms that, to a large extent, were not functional for Colombia in this century. However, it viewed itself as a revolutionary army and had never even considered the possibility of either military or political defeat. For its part the government had no agenda for the negotiations and nothing to offer the FARC beyond the demilitarized zone it conceded at the outset. The Colombian elites were unprepared to make the kind of sacrifices – on income distribution, financial corruption, land ownership – necessary to create the conditions for peace. What had transpired was accordingly not a peace process but three years in which discussions had become mired in differences over the terms and conditions of the demilitarized zone.

The failure of this prolonged negotiations, and in particular of the perception that the FARC had taken advantage of a generous arrangement supported by the international community, resulted in a further polarization of the conflict: not only did the armed

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confrontations with the FARC increased in the period after the breakdown of negotiations with an offensive that included a stepped-up urban bombing campaign, an increase in kidnapping, and renewed efforts to regain territory lost to the paramilitaries, but the country was ready to embrace the hard-line discourse of presidential candidate Alvaro Uribe. Uribe’s election had reflected the country’s frustration with the failure of the peace process, and promised a renewed military campaign against Colombia’s illegal armed actors. His years in office were shaped by his aggressive pursuit of a policy of “democratic security” that placed Colombia clearly within the post 9/11 framework of the global war on terrorism. He used tax increases and financial assistance from the United States to invest heavily in the country’s security (military expenditure rose from 3.2% to 5.9% of GDP). This resulted in a general improvement in the security conditions in the country, and government statistics supported the perception that the country became safer than before: citizens started travelling on roads previously considered too dangerous, more police were in evidence, and the level of violence had fallen. The Plan Patriota assault on the stronghold of the FARC in the southern part of the country certainly weakened the guerrilla’s standing, and sent them to take refuge in the border areas. Uribe’s extremely popular policy of democratic security represented a significant conceptual break from the past. His insistence that Colombia faces not a conflict, but a terrorist threat, created a certain degree of ambiguity, both with respect to his own officials - who insisted they were winning a war they do not acknowledge exists - and his dealings with the international community. From within Colombia there is a new space and willingness to engage with the international community, but also a strong current of isolationism, distrust and even xenophobia. Both were evident in Colombia’s dealings with the UN during the five years of its good offices. While Colombia successfully placed its understanding of the conflict in the post 9/11 framework of terrorism (and consequently negotiating with or even talking to parties designated by internal and external actors as terrorists became much harder), it also tried to meet international standing and present itself as able to end the conflict within a democratic framework. Thus, for example, it had to listen to the EU on issues such as impunity, while at the same time initiating a virulent campaign against the UN Special Advisor and the Human Rights Office.

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The Uribe administration had an ambivalent relation with the international community from the beginning. In his first public speech after being elected, Uribe announced that he would seek mediation from the UN and the Group of Friends to help resume dialogues with the guerrillas. However, he put as a pre-condition for this that the FARC and the ELN abandoned any terrorist tactics and agreed to an end of hostilities, and in exchange the government would guarantee their lives and safety. After a meeting between Uribe and Annan, the government did a series of public statements clarifying the limits of the UN’s Good Offices, such as “being prudent and media-shy” (in a direct allusion to SA James Lemoyne’s personality and frequent media presence) and not having a direct participation in hostage release. Not surprisingly, the UN rejected Uribe’s proposal of having blue helmets “a la colombiana”, and rather emphasized their role in humanitarian aid.

The Uribe administration had a series of very public disagreements with both SA Lemoyne and with Michael Frühling, the Head of the Office of the UN Human Rights Commission office in Bogotá. The confrontations with the UN started with a memo sent by the government to the international cooperation agencies indicating the “acceptable” language to describe the violence –i.e. forbidding the use of “armed conflict”, “non-state actors” and “actors in conflict”. A document produced by UNHCHR stating –against the government’s instructions- that violence in Colombia was indeed the result of an internal conflict in Colombia and not merely a series of terrorist groups and some negative assessments of the demobilization law led to public chidings from Ministers and the President himself. Meanwhile, Lemoyne’s declarations to the press stating his perceptions of the FARC’s political commitment, and other indiscretions in the media prompted the government to have a high level meeting in NY with UN officials. In this meeting, the Colombian government officials argued that the UN had no right to contradict the government’s position refusing to describe the country’s violence as a conflict; affirmed that given there was no conflict it was not possible to consider peace negotiations and the only alternative was to promote the demobilization of the illegal groups; and accused the UN of exaggerating the humanitarian crisis to justify its spending. They also rejected the notion that the Colombian state systematically violated human rights, and thus opposed the idea that international fund could be conditioned to changes in this realm.

After some debates in the aftermath of this meeting, that included the assertion from thenAmbassador to UN Maria Angela Holguin that the UN did not trust Lemoyne anymore, the

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UN and the Government of Colombia decided to end the Good Offices mission. Finally, an attempt from the Uribe government to limit the mandate of the UN Human Rights’ Office after Fruhling’s departure also brought the agency to almost leaving the country, but eventually pressure from European donors allowed it to stay in its full functioning form.

Santa Fé de Ralito

While the Uribe administration had an open antagonistic position towards the UN, it searched and welcomed the involvement of the OAS in the DDR process with the right wing paramilitary. The Uribe government focused all its diplomatic peace negotiations towards the AUC and other paramilitary groups to obtain their demobilization; a process that has been fraught with criticisms. On December 2002 the AUC announced a unilateral cease-fire and willingness to start a peace process, which would –at least to the eyes of some-, give them the status of being a legitimate interlocutor to the state. Many observers argued that the AUC did not have a political agenda and were rather widely perceived to be a military structure that aimed to have land control and profit from illegal activities, and rejected the idea of engaging in a process that would essentially acknowledge a stance as a non-state actor in the conflict. According to Amnesty International: “the notion of a peace or demobilization process between the government and paramilitaries is a seemingly contradictory concept given the long-standing and close links between the security forces and paramilitaries, and the fact that the raison d’être of par militarism is the defense of the Colombian state and the status quo against real or perceived threats” (AI, 2005, 11) Lack of space doesn’t allow me to detail the multiple areas of criticism to the implementation of the DDR process that was initiated by the Acuerdo de Santa Fé de Ralito signed with the AUC on July 15 2003, and followed by similar agreements with two dissident paramilitary groups: the Bloque Cacique Nutibara (on November 2003) and the Autodefensas Campesinas de Ortega (on December 2003). Briefly, however, we must mention that the two laws that frame these processes –Law 782 and Law 975, commonly known as Justice and Peace Laws- were perceived by many to be weak instruments to achieve indeed justice and peace, as they are “based upon the willingness of perpetrators to confess their crimes. In return for complete and truthful confessions, perpetrators received sentences of no more than five to eight years.” (Morgenstein: 2008) Not only

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were these sentencing guidelines seen as extremely lenient; “the majority of the persons who went through the ceremonies received pardons for their membership in the group, but were never investigated for other crimes.” (HRW, 2010).

The demobilization process has also been heavily criticized by national and international human rights organizations because of its non-compliance with international standards on the rights of victims to seek justice and reparation and granting impunity to human rights violators. The serious limitation of an already overburdened and ineffective justice system meant that of the almost some 1,800 combatants who wanted to take advantage of the judicial benefits offered by Law 975, just 5 had completed their hearings by 2009. In this regard, Philip Alston, UN Special Rapporteur on Extrajudicial, Summary or Arbitrary executions stated “The vast majority of paramilitaries responsible for human rights violations were demobilized without investigation, and many were effectively granted amnesties. Today, the failure in accountability is clear from the dramatic rise in killings by illegal armed groups composed largely of former paramilitaries" (UN News Center: 2010)

Perhaps the most serious criticism of the process is that, in spite of the relatively successful stages of demobilization and disarmament, the reintegration aspect of the peace process with the paramilitary is very problematic. The incapacity of the Colombian state to follow up closely the activities of those involved in the DDR allowed many paramilitaries to remain active, to form new criminal groups – known by the acronym BANCRIM- and continue to engage in human rights violations. (AI, 2006).

Given the very complicated debates and lack of clarity in which this DDR process was going to take place, the UN decided to not get involved. Given the animosity between the organization and the Uribe administration, this was unlikely to be a successful partnership at that point in any case. Uribe, however, knew that he needed the involvement of the international community to qualm some of the doubts surrounding this process, and turned to the OAS- which had demonstrated to be a friendlier arena for this administration’s efforts to square the Colombian conflict within the post-9/11 terrorist framework. The OAS’ Secretary General at the time, Colombian ex-president César Gaviria, was happy to say yes to Uribe’s request for the organization verification of the cease fire and following DDR process through the creation of what was known as the MAPP/OEA. In fact, Gaviria signed the agreement with Uribe first and then sent it to the OAS membership without having

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previously consulted its member states; a decision that rubbed several Latin American countries the wrong way.

In a meeting of the OAS Permanent Council on February 7 2004, the member states added several clauses to the original agreement: they incorporated the involvement of the Inter-American Commission on Human Rights as part of the verification mission; they gave the Council the right to evaluate periodically the MAPP/OEA, and requested that the Office of the Secretary-General presented a report every three months updating on the mission’s status. For the Council, “there cannot exist a divorce between the technical (demobilization and reinsertion) and the political (the peace process and the framework for the demobilization)”, a statement that significantly altered the eminently technical character of the original agreement. (Borda, 2009, 142).

The OAS verification process has come under significant fire, both because of the implementation of its mandate and because of the political implications of the way it has worked. A first obstacle came when the paramilitary in March 2004 refused to concentrate in specific geographic areas to initiate the DDR process, alleging that the state was unable to guarantee their security. Lack of resources limited the possibilities of the MAPP/OEA conducting any verification outside concentration areas, and even hindered its work there. The Colombian government, then, in a very unusual move, decided to provide the necessary funds for the functioning of the Mission; a choice that in the eyes of many compromised its independence. Because of the financial ties, as well as the operational organization and the very partial and non-critical first reports from the MAPP/OEA many analysts have accused the regional organization of rubber stamping a fraught process without the proper critical eye. In that sense, the MAPP/OAS has been accused of, rather than contribute to expand the levels of information and transparency of the process, contributing to generate an image of unconditional support and giving it an aura of legitimacy it actually doesn’t have.

This DDR process has faced serious legal challenges from both national and international courts, which decided that the agreement did not comply with international standards of justice. While the improvement on the security front resulted in wide margins of approval initially, the recent increase in criminal activity by the heirs of the paramilitary –the socalled BanCrim- and the multiple scandals surrounding the DDR process- including what

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seems to have been thousands of fake demobilizations- has started to undermine the general perception of this process as a success. Rather, there is increasing preoccupation that what was once an orderly –if lethal- series of groups under a structured command, has now multiplied into a galaxy of smaller, autonomous bands which will be harder to find and neutralize.

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PA R A M I L I T A R Y F O R C E S I N C O L O M B I A Winifred Tate Colby College

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192 Latin American Research Review It is critical for scholars and policy makers hoping to understand contemporary Colombia to examine the role that political and economic structures have played in these developments, including the unintended consequences of efforts to foster democracy in the region and the deep connections between illicit economies and public life. This history also serves as a case study of the intersection of political and criminal violence, organized crime, and comparative practices of governance useful for Mexico, Brazil, and beyond. Many gaps remain in the literature about the role and evolution of paramilitary forces.1 In part, this reflects the difficulty of researching violent illicit economies and the degree to which public discussion of these issues is ideologically driven.2 The books examined here, particularly those by Colombian scholars, offer important insights into structural links between paramilitary expansion, democratization efforts, and local governance, building on the groundbreaking studies of Mauricio Romero.3 The two most ambitious books, Gustavo Duncan’s Los señores de la guerra and Claudia López’s massive collection of essays Y refundaron la patria, argue that paramilitary forces (or warlords, in Duncan’s typology) are the result of dramatic changes in Colombia’s economic and political landscape, and of reconfigured statehood and governance in many regions. Alejandro Reyes Posada’s Guerreros y campesinos addresses the critical issues of land ownership and displacement. This book is of particular interest because of the author’s current role as adviser to the Santos administration’s land redistribution program. The two works in translation make available to English speakers the tales of conflict gathered by award-winning Colombian journalist Juanita León and the policy recommendations of Juan Carlos Garzón, who weaves in stories from Mexico, Brazil, and Colombia. Shooting Up: Counterinsurgency and the War on Drugs, by Brookings Institute analyst Vanda Felbab-Brown, includes chapters on Colombia, Peru, and Afghanistan to explain how U.S. policy has collapsed counterinsurgency and counternarcotics efforts. A key issue in these analyses is typology: how does one classify the dizzying

1. Carlos Medina Gallego wrote one of the few studies of the origins of regional paramilitarism in Colombia in Autodefensas, paramilitares y narcotráfico en Colombia: Origen, desarrollo y consolidación: el caso “Puerto Boyacá” (Bogotá: Editorial Documentos Periodísticos, 1990); another early analysis is Francisco Cubides, “Los paramilitares y su estrategia,” in Reconocer la guerra para construir la paz, ed. María Victoria Llorente and Malcolm Deas (Bogotá: Grupo Editoral Norma, 1999), 151–199. Several Web sites provide ongoing current analysis, including Verdad Abierta (http://www.verdadabierta.com), focused on paramilitaries and armed conflict in Colombia, and InSight (http://www.insightcrime.org), on organized crime in the Americas. 2. Francisco Thoumi, “The Numbers Game: Let’s All Guess the Size of the Illegal Drug Industry!” Journal of Drug Issues 35, no. 1 (2005): 185–200; Peter Andreas, “The Politics of Measuring Illicit Flows and Policy Effectiveness,” in Sex, Drugs and Body Counts: The Politics of Numbers in Global Crime and Conflict, ed. Peter Andreas and Kelly M. Greenhill (Ithaca, NY: Cornell University Press, 2010), 23–45; Winifred Tate, “Accounting for Absence: The Colombian Paramilitaries in U.S. Policy Debates,” in Sex, Drugs and Body Counts: The Politics of Numbers in Global Crime and Conflict, ed. Peter Andreas and Kelly M. Greenhill (Ithaca, NY: Cornell University Press, 2010), 215–246. 3. Mauricio Romero, Paramilitares y autodefensas, 1982–2003 (Bogotá: Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, 2003); Mauricio Romero, ed., Parapolítica: La ruta de la expansión paramilitar y los acuerdos políticos, 2nd ed. (Bogotá: Corporación Nuevo Arco Iris, 2007).

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array of paramilitary groups commonly called self-defense forces, warlords, military entrepreneurs, mafias, gangs, bandits, and so on. Factors in attempting to distinguish among these groups are funding; their penetration in legal and illegal economies; their relationship to the state and their autonomy vis-à-vis political and military institutions; their internal hierarchy, command structure, and geographic reach; and their economic and political objectives.4 Such groups also vary widely by region and over time, morphing from one identity to another. Noting these difficulties, most analyses employ the term paramilitary to put the focus on the historic alliance of these groups with official security forces. Ariel Fernando Ávila Martínez adds the term narcoparamilitary to emphasize the role of drug trafficking (in López). Garzón (24) cites the “blurry boundaries” between groups and argues that a more important distinction is the group’s internal structure, which he describes as following either the “Godfather model” (hierarchical, authoritarian) or the “Facebook model” (dynamic, networked). Duncan offers the most ambitious and comprehensive typology, asserting that Colombian groups evolved from death squads and personal-security details to paramilitaries and finally warlords, that is, from hired protection services to groups with their own command structure to autonomous statelike actors. He also distinguishes such groups from mafias, which attempt to control economic transactions but not the state. Of Colombian traffickers, Duncan claims that only Pablo Escobar attained mafia status. In what he describes as an unprecedented development, Colombian paramilitaries became autonomous armies with their own doctrine, chain of command, iconography (e.g., uniforms, emblems, hymns), sophisticated weaponry, and most important, the aim to regulate social life in the regions where they operate. According to Duncan, Carlos Castaño was the central figure in this transformation, but even he was unable to impose a national vision (including a national command structure) on disputing regional factions, and thus did not implement complete paramilitary governance. Duncan’s conclusions raise several issues that his analysis does not satisfactorily answer, in part because it is unclear to what degree he draws on his own fieldwork or instead on secondary sources. Although becoming a warlord may have been Castaño’s aspiration, this ambition was not realized according to Duncan’s own accounting; so does the label aptly describe what happened in Colombia? Duncan’s evolutionary model also does not seem to fit the fluid and fractured nature of Colombian violence. This highlights one of the most controversial issues regarding Colombian paramilitary groups: the degree of autonomy that they maintained from other political and economic powers, and their capacity to regulate social life as a statelike power in the areas under their control. More regional case studies are required to test these assertions.

4. Julie Mazzei develops a model of paramilitary groups emerging from the space between civil society and the state to defend particular economic and political interests, but her consideration of Colombia does not adequately address the complexities of these relationships in Death Squads or Self Defense Forces? How Paramilitary Groups Emerge and Challenge Democracy in Latin America (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 2009).

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Colombian paramilitaries emerged from and participate in the illegal trade in narcotics, yet not all drug traffickers are paramilitaries. Each of the books under review links changes in paramilitary structures to those in the drug trade, as larger cartels were dismantled in the 1990s and new traffickers required greater private security. These books also explore the paramilitaries’ evolving ties to the legal economy, especially through land tenure. The latter is the focus of Reyes Posada, who draws on three decades of his own research, surveys of land sales, two interviews with the Castaño brothers, and newspaper columns. Reyes illustrates the history of violent regional conflict with his well-known maps, arguing that conflict was fundamentally about territorial control. More detailed consideration of the impact that conflict has had on land use and the rural economy could strengthen this claim. Reyes Posada traces a fundamental change in the ways peasants have organized to protect their interests. For much of the twentieth century, peasants sought access to land, challenging latifundistas by invading their holdings and through social organization. These practices declined in the face of escalating conflict, and current efforts focus on protecting campesinos from violent displacement as armed actors consolidate their control. Reyes tracks how profits from the drug trade facilitated a form of reverse agrarian reform. Traffickers purchased massive tracts of land— Reyes estimates that they hold more than 12 percent of Colombia’s territory—to launder their profits and enhance their social status. Increasing land concentration, inflated prices, decreased investment in agriculture, and inefficient land use (because of its conversion to cattle ranching) are among the effects that Reyes Posada discusses. Narco-landowners played a central role in the growth of paramilitary forces, which were contracted to protect them and their trafficking and other business interests from guerrilla extortion. Reyes Posada also illuminates the role of paramilitaries in restructuring land ownership through violence and explicit attempts at land redistribution. He explains that paramilitaries appropriate land to increase their wealth and security, repopulating it with people loyal to them while creating sanctuaries for their business interests, including drug trafficking and ranching. In contrast, although guerrillas occasionally appropriate land, they are more likely to abandon it for tactical reasons, using stolen goods, including cattle and vehicles, as liquid capital to fund their military operations. Reyes Posada documents the difficulties inherent in redistribution efforts, including threats, the extremely complex ownership and occupation histories of properties inhabited by multiple families as a result of displacement and armed resettlement, and the intentional destruction of land titles by the burning of land registry offices in several regions. Duncan views this intersection of paramilitary and economic forces through a wider lens, arguing that warlords emerged from a deep division between the capitalist development of rural areas and that of urban centers. In part because of structural changes in Colombia’s economy in the 1990s, legal agrarian production could not compete with the lucrative trade in illicit drugs. At the same time, warlords easily adopted agrarian “values,” including clientelism, reliance on private

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justice, and acceptance of inequality before the law. Some regions also had long histories of using violence and private armies as political tools, dating from the La Violencia (1946–1966) and earlier. The consolidation of wealth arising from the expansion of narcoparamilitaries into secondary investments further distorts local economies, thus preventing industrial and infrastructure development and what Duncan (81) calls “rational” capitalism. PARAMILITARY POLITICS

The economic opening of the 1990s was only one of the structural changes that led to the emergence of paramilitaries and new political arrangements. For example, reforms that ended the National Front hegemony of two traditional parties and centralized political power were “co-opted by illegal interests,” including drug trafficking and other businesses at the margin of the law (Duncan, 113). The most detailed work to date on the interests that now dominate Colombia’s political system is that of investigative journalist López and her team of researchers. The overarching argument of the essays in her collection is expressed in the subtitle: “De cómo mafiosos y políticos reconfiguraron el Estado colombiano.” Contributions address such matters as the role of illegal groups in Colombian politics, power networks in Casanare and the Atlantic Coast, the conduct of congressional politicians linked to paramilitary forces, and the role of judiciary. The book comes with a CD-ROM of case studies of individual departments, an invaluable resource for examining the links between political violence and elections in greater detail. López’s introduction reprises her now-famous examination of voting records that revealed “atypical voting patterns,” widespread electoral irregularities eventually linked to the collusion of paramilitaries and politicians (27). By April 2010, 400 elected officials, including 102 members of congress, were under investigation in the so-called parapolítica scandal, as well as 324 members of the armed forces and 5,766 private citizens. Approximately one-third of Colombia’s mayors, governors, and congressional representatives were elected with the support of paramilitaries; almost all of these officials were reelected in 2006. In comparison, when the wide-ranging corruption committed during the 1994 presidential campaign of Ernesto Samper Pizano was exposed—a scandal that caused the U.S. State Department to decertify the Colombian government in its annual assessment of counternarcotics cooperation—a total of sixteen politicians were sentenced for illicit enrichment. The parapolítica scandal raises several issues. The contributors to López’s volume argue, first of all, that the relationship between paramilitaries and politicians was the inverse of that usually imagined: rather than illegal actors buying their way into the political system, in the Colombian case, politicians saw the growing power of paramilitary forces and approached them about forging an electoral alliance. Luis Jorge Garay insists, moreover, that the traditional model of state capture focused on the activities of legal groups fails to explain the Colombian dynamic, thus leading him to propose an alternative scheme of “co-opted state reconfiguration,” in which illegal groups use both bribery and violence, not only to further their business interests but also to gain impunity for their crimes

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196 Latin American Research Review as well as political and social legitimacy (López, 215–221).5 This analysis prompts one to ask whether this is a new phenomenon or instead an expansion of existing forms of state capture. What defines legitimacy and the public interest in Garay’s model? Finally, the normative judgment and lack of clarity inherent in the concepts discussed make Garay’s distinction between “perverse social capital” and “social capital” (López, 221–223) all but useless. Using official testimony before the offices of the attorney general and inspector general, the contributors to Y refundaron la patria make a complex socialnetworking analysis of the two regions mentioned already. These illuminate what Duncan refers to as “armed clientalism” (281), in which an emerging class of local power brokers able to provide economic benefits mediates the relations of state and citizen. Another question arising from the parapolítica scandal is how the political activities of guerrillas and paramilitaries differ. Unlike Peru, where the study of Sendero Luminoso has emerged as an academic subdiscipline, there has been remarkably little scholarly analysis of Colombian guerrillas, with even less available in English. According to both Duncan and Ávila Martínez, guerrillas and paramilitaries differ in their political objectives, strategies, and alliances. Duncan sees this as degrees of political power: the guerrillas want national power, which requires a cohesive military command structure, whereas paramilitaries want a regional power base from which to negotiate inclusion in the elite. In his masterful summation of the political strategies of paramilitaries, the Revolutionary Armed Forces of Colombia (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, or FARC), and the National Liberation Army (Ejército de Liberación Nacional, or ELN), Ávila Martínez notes that guerrillas have an antistate, anticapitalist project; their social capital is largely limited to the marginalized poor. Thus, even though the FARC and ELN pioneered the strategy of co-opting local bodies such as juntas de acción communal and of pressuring mayors and municipal bureaucrats for financial and political resources to attain particular goals, their political penetration has largely been restricted to the municipal level, with little or no urban or elite links to the national state. Paramilitary groups, in contrast, are pro-state and pro-capitalist, with sophisticated, increasing, and influential social capital. They successfully use electoral, political, and public institutions as a means to their objectives on the national, departmental, and local levels. This analysis, which rightly considers the critical support of the middle and upper classes, is in marked contrast to that made by Felbab-Brown in treating the differences between guerrillas and paramilitaries. She focuses on political capital, which she defines as the freedom to act with support from the local population. She concludes that FARC’s participation in the illicit economy increased its political capital among rural peasant farmers, although this is now eroding as a result of FARC’s draconian treatment of rural peoples and its failure to defend them from paramilitary attacks. Focusing on the efforts of paramilitaries to 5. A summary of Garay’s argument is available in English as “From State Capture towards the Coopted State Reconfiguration: An Analytical Synthesis,” Método Working Paper No. 61 (2009), at http:// papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1410865.

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conquer drug-producing regions, she notes that they “sided with the traffickers, not the local population” (97). Explicitly written for readers in the United States concerned with formulating policy, Felbab-Brown’s account unfortunately typifies the failure to assess the extent of support for paramilitaries by the political elite and middle class. Another fundamental question arising from the parapolítica scandal is its relationship to uribismo, the movement centered on President Álvaro Uribe Pérez (2002–2010). The painstaking analysis in six chapters in Y refundaron la patria of legislative action by members of congress implicated in the scandal leads the researchers to conclude that there was not a paramilitary block per se. Politicians supported by paramilitaries did not have a collective legislative agenda but did tend to serve on a specific set of committees, including appropriations, judicial and political reform, and agrarian issues. In this, they helped consolidate the power of the executive, following Uribe’s lead in a series of controversial bills, including the constitutional amendment allowing for his reelection and the so-called Peace and Justice Law, which set the terms for paramilitary demobilization. POLICY ARGUMENTS

Garzón’s many fascinating tales of traffickers and their communities provide a scattered introduction to the prevalence of organized crime in Mexico, Brazil, and Colombia. He is less successful in addressing the role of economic change and democratization in this phenomenon. A lack of structure and incomplete citations mar his analysis. The central section, bizarrely titled “The Rebellion of the Shapes,” is framed with the tautological argument that “certain forms [of organized crime] have been able to emerge (because of a combination of elements found in the legal and illegal worlds) and to continue to exist (because they are compatible with the reality in which they emerge and develop) in a context of uncertainty” (33). His discussions of connections between licit and illicit markets, of government regulatory power, of new markets, and of “the political-criminal nexus” (136–137), a concept borrowed from Roy Godson, are underdeveloped and do not come until the final section.6 Felbab-Brown seeks to combat the conventional view that insurgents receive large profits from drug-trafficking organizations and are therefore vulnerable to a counternarcotics campaign targeting this resource base. Offering a welcome corrective to the growing greed-versus-grievance literature on civil wars, FelbabBrown argues that the narcoguerilla thesis leads to ineffective and even counterproductive policies because, despite criminal activities, guerrillas maintain their insurgent goals. In the case of Colombia, Felbab-Brown disputes claims that successes against FARC are due to U.S. drug policy and crop eradication, arguing instead that military assistance has been key. Her discussion of paramilitary groups does not adequately address their role in politics or the implications of their participation in counterinsurgency efforts. 6. Roy Godson, “The Political Criminal Nexus and Global Security,” in Menace to Society: PoliticalCriminal Collaboration around the World, ed. Roy Godson (New Brunswick, NJ: Transaction Publishers, 2003), 1–26.

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198 Latin American Research Review By focusing on current debates especially in the United States, Garzón and Felbab-Brown are unable to explain the origins and impact of the wrongheaded policies that they seek to refute. For example, Garzón suggests that “politicians, analysts, and academics unaware of its true dimensions continue treating [organized crime] as if it were a matter of ‘cops and robbers’” (172). However, it is not ignorance, but ideology, that drives U.S. drug policy, as a growing number of studies attest. Although Felbab-Brown argues persuasively that eradication policies have failed and “counternarcotics and counterinsurgency strategies often are at odds” (178), she does not address the multiple ways in which counternarcotics policies have contributed to particular forms of organized crime, including paramilitary forces. She mentions the origin of the term narcoguerrilla but does not explain that this label is a prerequisite for U.S. military assistance, nor does she explore the irony of U.S. support for military forces linked to drug-trafficking paramilitaries. These silences are perhaps understandable, given that both authors target readers unreceptive to such matters; nevertheless, they limit the usefulness of the analyses to a scholarly audience. Other notable absences in the books under review include the roles of gender, race, and the impact of new power brokers on the daily lives of citizens. With the exception of León, all treat Colombia as though it were undifferentiated except by region and class by focusing on a peasant-urban divide. They privilege major charismatic leaders and ignore their followers.7 The absence of indigenous and Afro-Colombian communities is particularly striking, as their collective land rights have made them particularly vulnerable to displacement.8 These rights have also facilitated innovative responses, such as the civil resistance of Cauca Indians profiled by León. Although ethnographic analysis presents significant methodological challenges, it can bring much to the study of paramilitaries. For example, Duncan claims that new forms of citizenship have arisen where paramilitaries are in control, with formal and informal norms that dictate the duties and rights of residents. Duncan calls this citizenship volatile because of the constant flux of military superiority: “no hay disponsibilidad de tiempo para establecer un dominio social basado en reglas y principios acordados a través de canales regulares entre la población y sus gobernantes” (139). It is unclear, however, how volatile citizenship functions in practice. How are social and political norms transmitted? To what degree are they regularized or arbitrary, determined by the whim of particular commanders? Can a transient power in fact establish new forms of citizenship? How does the local population experience these forms? These questions are critical for understanding how paramilitary forces are reshaping political culture in Colombia, but they cannot be answered without extensive fieldwork. Some clues to the complexity of life in Colombian combat zones are found in León’s dramatic and tragic tales. Here, the voices of individual men and women, 7. For a troop-level analysis, see Kimberly Theidon, “Reconstructing Masculinities: The Disarmament, Demobilization, and Reintegration of Former Combatants in Colombia,” Human Rights Quarterly 31, no. 1 (2009): 1–34. 8. See Bettina Ng’weno, Turf Wars (Palo Alto, CA: Stanford University Press, 2007); Arturo Escobar, Territories of Difference (Durham, NC: Duke University Press, 2008).

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peasants, community leaders, taxi drivers, mothers and fathers, recount the terrible cost of negotiating between and among competing powers. León’s accounts provide snapshots of various regions between 2000 and 2005. By focusing on civilians caught in the cross fi re, she emphasizes not their impotence but the choices made daily; these can be a small-town mayor dealing with thousands of displaced peasants, a former guerrilla navigating his hometown after a paramilitary takeover, or squabbling siblings forced to face guerrilla justice. Although informed by a deep knowledge of contemporary political life in Colombia, she does not, as a journalist writing for a general American audience, include a structural historical analysis like that the other authors under review provide. TOWARD A NEW SCHOLARSHIP OF PARAMILITARISM

Although many works examining the recent growth of private militaries point to global shifts in the context and technologies of conflict, the studies reviewed here argue that we must look to historical conditions within Colombia. To understand the emergence of illegal armed groups—narcoparamilitaries, mafias, warlords—one must join the analysis of shifting forms of organized crime to broader structural changes in the economy and politics. The growing body of literature by Colombian scholars offers a critical base for this understanding, but many questions remain. How deep and lasting is the reconfiguration of the state by paramilitary forces? Only time will tell. Paramilitaries relate to governmental agencies and institutions in various ways. In the case of the parapolítica scandal, military officers and high-ranking politicians showed a shared sense of purpose and strategic interests. Researchers in López document judicial corruption and capture by illegal armed groups (including “corruption by fear,” as they refer to the pervasive threats, intimidation, and physical attacks that the Colombian judiciary faces), as well as many important instances in which judges and magistrates resisted pressure and maintained their autonomy. Evidence that members of congress tied to paramilitaries followed the executive’s lead also raises questions about the role of the Uribe administration in reconfiguring the state. Are paramilitaries an effective counterinsurgency force? Ávila Martínez writes that paramilitary groups were characterized by a “un discurso contrainsurgente que, en muchos casos, no se cumplió” (in López, 90), in part because of the minimal combat between guerrillas and paramilitaries. Duncan and others instead argue that paramilitaries were instrumental in conquering territory previously dominated by guerrillas, particularly in the case of ELN, even as paramilitaries engaged in other economic and political activities. With the exception of Garzón and Felbab-Brown, all the authors under review contend that counterinsurgency rhetoric, regardless of the efficacy of paramilitaries in practice, increased their political capital among the middle and upper classes. The depth of this support, how counterinsurgency operations function in different regions, and the impact on the FARC remain critical pieces of future research.

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200 Latin American Research Review Finally, what is the future of Colombian paramilitary forces? To predict whether and how these groups will reemerge in the coming decade, one must understand their history and the degree to which they have succeeded in building political and economic support beyond the control of individual leaders. The authors under review agree that demobilization, focused on troops, has failed to alter the structural forces that led to the development of paramilitaries. The extradition of many senior leaders has left a power vacuum. One possibility is the resurgence of mafias, as fewer combatants are required to protect the interests of these groups, which remain entrenched in the illicit economy. Clearly, factors such as the drug trade, regional inequality, and widespread recourse to private security to guarantee access to land and resources are substantially unchanged. From these studies, it appears that the political culture in Colombia that tolerated and in some cases celebrated paramilitaries also remains intact.

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paulo peres is an associate professor and researcher in the Political Science Department of Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brazil. His research interests are on party and party systems; Brazilian politics; democratic theory; and the history, epistemology, and methodology of political science. lúcio r. rennó is associate professor in the Research Center and Graduate Program on the Americas (CEPPAC) of the University of Brasília, Brazil. His research interests are in electoral behavior, public opinion, and legislative studies. paolo ricci is an associate professor in the Political Science Department of São Paulo University, Brazil. His research interests include analysis of representative institutions in historical perspective, legislative-executive relations, electoral systems, and party politics. rodrigo rodrigues-silveira es licenciado en ciencias sociales y máster en ciencia política por la Universidade de São Paulo, Brasil, y máster y doctor en estudios latinoamericanos por el Instituto de Iberoamérica de la Universidad de Salamanca, España. Su tesis doctoral recientemente defendida versa sobre la variación institucional y territorial de las políticas sociales y su papel en la formación de distintos regímenes subnacionales de bienestar en Brasil. winifred tate is an assistant professor of anthropology at Colby College and author of Counting the Dead: The Culture and Politics of Human Rights Activism in Colombia (University of California Press, 2007), winner of the 2009 Bryce Wood Book Award from the Latin American Studies Association, and joint winner of the 2009 Sharon Stephens Prize from the American Ethnological Association. Her current research includes an ethnographic exploration of the origins of the U.S. aid package known as Plan Colombia and women’s responses to political violence and the illicit economy in southern Colombia.

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Las Bandas Criminales y el postconflicto León Valencia En agosto de 2007 a través de la Policía Nacional el gobierno del presidente Uribe acuñó la denominación Bandas Criminales –Bacrim-para designar a los diversos grupos del crimen organizado que aparecieron en el país después de la desmovilización de las Autodefensas Unidas de Colombia. Dijo en su momento que se trataba de organizaciones delincuenciales dedicadas al narcotráfico que nada tenían que ver con los antiguos paramilitares. Quería el gobierno despojar a estas expresiones delincuenciales de cualquier connotación política y social. Quería señalar que la negociación con las Autodefensas había sido un éxito completo y bien podíamos doblar la página del paramilitarismo en Colombia. A partir de esas definiciones el general Óscar Naranjo, en ese entonces Director Nacional de la Policía, trazó una estrategia de Combate a las bandas criminales cuyo elemento central era la captura o baja de objetivos de alto valor. Se trataba de perseguir a las cabecillas de estos grupos mediante sofisticadas operaciones de inteligencia y dar partes de victoria con mucha frecuencia. Naranjo que, además de haber liderado la inteligencia desde los años noventa, es un comunicador excepcional, logró un gran impacto en la opinión pública y generó confianza en la ciudadanía con la captura de más de una centena de jefes de las bandas. Se pensó entonces que le estábamos ganando la batalla al crimen organizado y que era cuestión de pocos años la desaparición o reducción definitiva de las grandes estructuras criminales. Pasados siete años, por encargo de Conflict Prevention, nos hemos ocupado de hacer un estudio de la situación de las bandas criminales para descubrir la presencia territorial, los mercados y rentas que controlan, la influencia social y política que tienen y la manera como están asumiendo las negociaciones de paz que el gobierno nacional adelanta con las guerrillas. Sobre esa base queremos contribuir a dibujar una política del Estado colombiano y de la comunidad internacional frente al crimen organizado en función del postconflicto con las guerrillas. El estudio ha tomado los departamentos de Valle, Antioquia, Nariño, Norte de Santander, Meta y Magdalena como casos a partir de los cuales hacemos una radiografía general del fenómeno. Se realizaron entrevistas con autoridades locales o con líderes sociales y políticos de las zonas más afectadas por las bandas, se establecieron contactos con personas cercanas o participes de ellas, se recogieron los informes que entidades públicas y privadas han hecho sobre las bandas en estos últimos años y se utilizaron los estudios y reportes que año tras año ha hecho el equipo de investigación de la Fundación Paz y Reconciliación que es el mismo que antes le hizo el seguimiento a este tipo de organizaciones desde la Corporación Arco Iris. Las conclusiones no son muy alentadoras. Ahora podemos decir que la desmovilización de las Autodefensas Unidas de Colombia tuvo un carácter parcial y que los mandos medios y los reductos paramilitares que persistieron después de cerrado el ciclo de negociación fueron el reservorio de las nuevas bandas criminales. Estas fuerzas florecieron 1

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en la mayoría de los territorios donde dejaron las armas los bloques paramilitares, sólo que ahora ponen mayor atención a los centros urbanos y han cambiado sus modalidades organizativas acudiendo a un funcionamiento en red en vez de las estructuras verticales que habían tenido en la fase anterior. Persisten en el negocio del narcotráfico, pero derivan con gran eficacia hacia el microtráfico en las grandes ciudades y al tiempo han ampliado su participación en la minería ilegal, en el contrabando de muy diversos productos, en la trata de personas, en la extorsión, en el robo de celulares y de autopartes, componiendo un portafolio diverso y potente. Insisten en la infiltración y en la cooptación política y social en varias regiones del país, sólo que en las elecciones de 2010, 2011 y 2014 la forma principal de su influencia fue la movilización de grandes sumas de dinero en función de candidatos afines a sus intereses y no la presión violenta. Las amenazas y la muerte a líderes de la restitución de tierras, a defensores de derechos humanos y a promotores de las negociaciones de paz, son actividades que ligan, abiertamente, a las Bandas Criminales con el pasado paramilitar, pero ahora sólo, en ocasiones, apelan a un discurso antisubversivo y en algunas zonas son palpables las alianzas con las FARC y el ELN. También hubo variaciones en el entronque con el crimen transnacional y acoplándose a las nuevas realidades nacionales ampliaron sus alianzas con los carteles mejicanos de las drogas y migraron hacia al sur del continente participando en redes criminales tanto en la Zona Andina como en Brasil y Argentina. Lo encontrado en las seis monografías regionales dice entonces que hay a la vez continuidades y diferencias entre las Bandas Criminales de hoy y la organización que adoptó el nombre de Autodefensas Unidas de Colombia a finales del siglo pasado y principios de este. La minimización de las continuidades y la exageración de las diferencias de estas organizaciones con los antiguos paramilitares, ha llevado a los organismos de seguridad del Estado y a la dirigencia política del país a cometer errores en las estrategias para Combatirlas. Asignarles el rol exclusivo de narcotraficantes y no ver la diversidad de negocios que tienen en sus manos y el control social que ejercen en muchas zonas del país, lo mismo que las diversas relaciones que ostentan con sectores políticos y empresariales y con miembros de la Fuerza Pública a los más altos niveles, ha limitado el alcance de las estrategias para buscar el desmonte de estos grupos.

La presencia territorial Fue Iván Roberto Duque, alias “Ernesto Báez,” quien le advirtió al Comisionado de Paz Luís Carlos Restrepo, en una carta enviada desde la Cárcel de Itagüí, en diciembre 28 de 2006, que una parte de los paramilitares se había quedado por fuera del proceso de paz y estaba dando vida a nuevas organizaciones criminales, le decía: “En fin, en medio de este panorama de equivocaciones tampoco podría sustraerse usted a sus propias equivocaciones entre las cuales brilla, por su inexactitud, aquella de afirmar en su entrevista que el paramilitarismo se había desmontado y que sus jefes están en la cárcel. Al respecto me veo forzado a recordarle que de los 40 grandes jefes que Usted conoció dentro de la cúpula federada de las AUC, 19 están detenidos, esto indica que más del cincuenta por ciento de estos altos mandos, gozan de libre albedrío, entre ellos el cofundador histórico de las AUC. En igual condición están más de 500 segundos comandantes y cerca de mil mandos medios. 2

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Nadie como usted en el fondo sabe, que las mal llamadas bandas emergentes, no son más que grupos paramilitares reconstituidos por muchos de los grandes jefes que huyen prófugos del incumplimiento, de la burla y del sueño destruido de la paz”. Báez ponía el dedo en la llaga. Ya en ese momento empezaron a proliferar grupos con nombres diversos a lo largo y ancho del país y en 2008 se conocían 32 estructuras con presencia en 23 departamentos. Sobresalía entre ellos los llamados “Rastrojos”, originarios del Valle. Poco a poco volvimos a una constante que ha tenido el crimen organizado en Colombia, la disputa entre dos casas matrices: la de Antioquia que arrancó con el Cartel de Medellín y la del Valle que estuvo representada al principio por el Cartel de Cali. Las Autodefensas Unidas de Colombia habían logrado reunir a la gran mayoría de narcotraficantes y paramilitares del país en una confederación liderada por los hermanos Castaño, formados al lado de Pablo Escobar fundador y principal jefe del Cartel de Medellín. El Cartel de Cali se había disuelto y para reemplazarlo se habían desarrollado el Cartel de Norte del Valle, del cual se derivaron posteriormente los “Machos” y los “Rastrojos”. Estos grupos habían tenido alguna relación con las Autodefensas de Castaño contribuyendo a la conformación del Bloque Calima de las Autodefensas. Algunos miembros de estos grupos vallunos alcanzaron a cobijarse en las Autodefensas y entraron al proceso de paz. Pero la gran mayoría persistieron en el crimen organizado y una vez desmovilizadas las Autodefensas Unidas de Colombia vieron la oportunidad de reconquistar otra vez le hegemonía que habían logrado entre la criminalidad en los años que siguieron a la muerte de Pablo Escobar. Entre 2007 y 2011 asistimos a este proceso. La Policía Nacional que había advertido las pretensiones de los del Valle se lanzó sobre los “Machos” y capturó a sus principales jefes. No obstante al lado estaban los “Rastrojos” que tomaron un vuelo inusitado. Esta vez fueron los llamados hermanos Comba quienes lideraron la expansión de esta organización criminal. Empezaron por acabar con los rivales al interior del grupo. Fue así como uno de los “Comba,” Javier Antonio Calle Serna, persiguió hasta Venezuela a Wilber Alirio Varela, alias “Jabón,” en ese entonces principal capo de los Rastrojos, lo asedio, lo mató y se apoderó de su imperio. A la cabeza de los Rastrojos desafiaron a la “Oficina de Envigado” y a los “Urabeños” y entre 2008 y 2011 se extendieron por todo el país matando a quienes se atravesaban en el camino. En la monografía sobre el Valle, realizada por Elizabeth Escobar, está bien descrita esa expansión. Los Rastrojos pasaron de tener actividades en 6 departamentos en 2008 a hacer presencia en 22 departamentos en el 2010. Su área de influencia se amplió desde el Valle y Risaralda hacia la zona suroccidental, hasta la frontera con Ecuador y Perú y hacia el Norte, incluyendo a Antioquia, Chocó, los departamentos de la Costa Atlántica y Norte de Santander. La característica principal de los Rastrojos ha sido, sin duda, la de traficar con cocaína, pero en años recientes ha sido evidente su dedicación a la extorsión y a la captura de rentas muy diversas en el litoral pacífico donde ha tenido su mayor influencia. Este grupo es el que más se parece a la caracterización inicial que hizo el gobierno de Uribe de estas fuerzas criminales, ya que ha mantenido como renta principal la derivada del tráfico de drogas. Uno de las personas que sirvió de intermediario entre los hermanos Comba y el gobierno del presidente Santos para buscar el sometimiento a la justicia de los Rastrojos le comentó a los investigadores de la Fundación Paz y Reconciliación que uno de los delegados de la Banda Criminal le había dicho con desparpajo que en Colombia no era posible separar cocaína y política, que estas dos cosas estaban indisolublemente ligadas y por eso acudían 3

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al alto gobierno y no directamente a la Fiscalía para buscar caminos de sometimiento. Después vendría el escándalo en el que Calle Serna señalaría, desde una cárcel de los Estados Unidos, que le había dado 12 millones de dólares a JJ Rendón y a Germán Chica, asesores de Santos en la campaña electoral, como estipendio para lograr la negociación con el gobierno, cosa no del todo creíble, pero reveladora de los alcances políticos que tiene el entramado criminal en el país. El reinado de los Rastrojos duró hasta 2011. Las bandas criminales con asiento en Antioquia, una vez culminada la desmovilización de las Autodefensas, se trenzaron en agudas confrontaciones, en peleas a muerte por la sucesión del mando que habían dejado los grandes jefes paramilitares, por el dominio territorial, por el control de rentas y la influencia social. Los herederos directos de los Castaño reaparecieron con el nombre de Autodefensas Gaitanistas de Colombia bajo el mando de Daniel Rendón Herrera, alias “Don Mario.” En los medios de comunicación los llamaron comúnmente “Los Urabeños”. En Medellín persistió la Oficina de Envigado y es Carlos Mario Aguilar Echeverri quien sucede a alias “Don Berna” en la jefatura. También aparecen “Los paisas”, que tienen todas las trazas de ser una derivación rural de la Oficina de Envigado, encargados de hacer presencia en el Bajo Cauca antioqueño y en el Sur de Córdoba. Estas organizaciones cumplieron la misión de repeler la ofensiva de los Rastrojos que intentaron llegar a las Comunas de Medellín y a Córdoba y Urabá y de hecho hicieron presencia en esos lugares por cerca de dos años. También afrontaron la ofensiva de la Fuerza Pública que somete a presión a estas organizaciones y logra capturar a alias “Don Mario” y obliga a varios mandos de la Oficina de Envigado a negociar con Estados Unidos el sometimiento a la justicia. Paralelamente se desarrolla una intensa disputa por la jefatura y el control de los grupos que da como resultado la subordinación de la mayoría de los integrantes a los Urabeños bajo la férula de los hermanos Úsuga, Juan de Dios y Dairo, antiguos guerrilleros del EPL y también largamente vinculados a los hermanos Castaño en los tiempos de las Autodefensas. El detalle de estos reacomodos y confrontaciones está en la monografía de Antioquia a cargo de Juan Diego Restrepo. La presentación pública del grupo se había dado el 1 de octubre de 2008 cuando convocaron a un paro armado en la región de Urabá para protestar por el incumplimiento del gobierno a los acuerdos de paz con las Autodefensas. Con eso reafirmaron su origen en los antiguos paramilitares, pero también mostraron una característica esencial: su capacidad de control social y de influencia política. Lograron paralizar la región al viejo estilo de las guerrillas y de las propias fuerzas de los Castaño. Ahora bien, esto fue sólo el arranque. El primero de enero de 2012 fue la constatación de que habían logrado reunir a los mandos medios y a los reductos que habían quedado por fuera del proceso de paz de las Autodefensas y querían mantener su connotación política y social. Es decir, se estaba cumpliendo lo que Ernesto Báez le dijo al comisionado Restrepo a finales de 2006. Ese día con el pretexto de rechazar el asesinado de alias “Giovanni,” uno de los hermanos Úsuga, convocaron un paro armado que tuvo impacto en siete departamentos y alcanzó a generar una parálisis total de las actividades en la ciudad de Santa Marta en plena temporada turística y en varias comunas de Medellín. Las indagaciones de ese entonces y los trabajos monográficos recientes nos mostraron que los Urabeños habían formado una organización de alcance nacional. Pero pudimos ver también que no se trataba del mismo tipo de organización que se generó alrededor de las Autodefensas Unidas de Colombia. Los Urabeños buscaban subordinar a la fuerza o establecer alianzas con los grupos locales sin que estos perdieran su condición, incluso, en algunas zonas donde empezaron a hacer presencia directa dieron en utilizar otros nombres para realizar sus actividades 4

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delincuenciales. Por ejemplo, para amenazar a líderes sociales y políticos utilizaron en algunas zonas el nombre de Águilas Negras, una denominación que le ha servido también a sectores de inteligencia de la Fuerza Pública para amedrantar y crear confusión, en especial, en los últimos dos años a raíz de los avances en el proceso de paz. A la vez que reconstruían sus nexos y sus alianzas en el norte del país, los Urabeños se extendían hacia la frontera con Venezuela desde la Guajira hasta Norte de Santander donde libraron una disputa con los Rastrojos que habían alcanzado una presencia importante allí. Empezaron a llegar también a Cali y a la Costa Pacífica desde el Chocó hasta Nariño. Particular mención merece el caso de Buenaventura. De esa ciudad se había apoderado una banda criminal llamada “La empresa” que en principio tenía nexos con los Rastrojos. La llegada de los Urabeños significó una confrontación con esta organización que dejó decenas de muertos y una tragedia espantosa que los medios de comunicación reflejaron a la largo de 2013 y 2014. Fue en esa ciudad donde se descubrieron las llamadas “casas de pique”; lugares tenebrosos donde se descuartizaba a seres humanos. A finales de 2014 los Urabeños habían logrado establecer su presencia en ocho de las doce comunas de la ciudad y “La empresa” se había refugiado en cuatro. Lo mismo había ocurrido en la ciudad de Cali. La capital del Valle fue escenario otra vez del enfrentamiento del crimen organizado en la disputa feroz por las zonas de Siloé y Agua Blanca. El Arzobispo de Cali, Monseñor Darío Monsalve, denunció una y otra vez la desmesura de esta lucha y el daño inmenso que le estaba haciendo a la juventud de la ciudad. Al finalizar 2014 es posible afirmar que los Urabeños son la banda criminal más extendida, la de mayor número de miembros y la que ha tejido una red de alianzas más diversa y compleja, incluso con las FARC con quien, en algunos lugares, tienen pactos de respeto y división de territorios para controlar mercados ilegales. Los Rastrojos no han desaparecido, mantienen su presencia con pequeños grupos en algunos sitios del país, pero se han debilitado ante la ofensiva de los Urabeños. El momento del declive de los Rastrojos estuvo signado por la entrega a las autoridades de Estados Unidos de Javier Antonio Calle Serna, quién después de intentar una negociación con el gobierno colombiano decidió colaborar con la justicia del país del norte. Estas, sin embargo, no son las únicas bandas con poder, mando y autonomía. La monografía sobre el departamento del Meta da cuenta de la labor criminal de “Libertadores del Vichada” y el “Boque Meta”, herederos del Ejército Revolucionario Anticomunista – ERPAC- . Una extraña negociación de sometimiento a la justicia dio por disuelto a este agrupamiento, pero dejó vigentes a estas bandas en los llanos orientales. Particular importancia tienen los Libertadores del Vichada que están controlando los negocios del narcotráfico en la frontera con Brasil, en el municipio de Cumaribo. La captura de Francisco Kico Gómez, gobernador de la Guajira, y de su aliado Marquitos Figueroa, dejó al descubierto ante las autoridades judiciales, la trama criminal que se había fraguado en los departamentos del Magdalena, Cesar y Guajira, especialmente en este último con conexiones importantes en el lado venezolano y en Brasil. Era algo que los investigadores de la Fundación Paz y Reconciliación habían advertido desde las elecciones de 2011. Siempre se ha hablado poco de la potente estructura mafiosa que organizó Víctor Carranza alrededor del negocio de las esmeraldas, del narcotráfico y el lavado de activos, pero últimamente a raíz de la muerte de Carranza y de la disputa a muerte que se libra en 5

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Boyacá, los llanos y la propia Bogotá, por el control de los territorios, las redes y el dinero ligados a este jefe mafioso, han saltado a la prensa las noticias de este gran poder criminal. Menos notorias que estas organizaciones existen alrededor de 90 grupos en todo el país, algunos como la Banda la Cordillera con asiento principal en Dos Quebradas y Pereira han ganado nombre y cierta independencia por su actividad en el microtráfico y la extorsión, pero buena parte de estos grupos, como lo muestran las investigaciones, mantienen lazos con las grandes bandas, especialmente con los Urabeños. En los tres últimos años han proliferado en diversos lugares del país panfletos con amenazas de muerte a líderes sociales, defensores de derechos humanos y activistas de la paz, firmados por las Águilas Negras. El surgimiento de este grupo se dio a comienzos de 2005 en Norte de Santander. Un mes antes, el 10 de diciembre de 2004, se había realizado la ceremonia de desmovilización del Bloque Catatumbo, bajo el mando de Salvatore Mancuso. Pero, según versiones en esa región, la desmovilización no fue completa y Mancuso le entregó a Carlos Mario Jiménez, alias “Macaco,” un grupo de hombres y las rutas del narcotráfico hacia Venezuela y fue ese reducto el que continúo las actividades criminales después de la desmovilización y tomó el nombre de Águilas Negras. Pero esta banda no mantuvo su autonomía y muy pronto se vinculó a las filas de las Rastrojos. Ahora el nombre de las Águilas Negras es utilizado tanto por grupos ilegales como por sectores de la inteligencia policial y militar para amenazas, presiones y atentados a líderes sociales y políticos. Sobre la presencia de las Bandas Criminales en el territorio nacional hay distintas valoraciones en la Policía, la Fiscalía y las organizaciones no gubernamentales. La Fundación Paz y Reconciliación ha detectado actividades de estas fuerzas en 275 municipios de 27 departamentos. En una entrevista con una persona ligada de mucho tiempo atrás a las Autodefensas y conocedora de primera mano de los Urabeños, decía que esta banda criminal estaba organizada de la siguiente forma: un primer núcleo conformado por 50 comandantes vinculados de manera estrecha con Dairo Usuga, alias “Otoniel.” Después 2900 integrantes que componen la fuerza directa y propia de los Urabeños y luego nexos y alianzas con diversos grupos que pueden tener 12.000 integrantes. Estos números se pueden prestar para muchas discusiones. Hay, desde luego, una volatilidad enorme de estos grupos por las capturas, las muertes y las disoluciones de estructuras, pero lo que está plenamente demostrado es que el número y la extensión de los Bandas Criminales exceden bastante los cálculos que tiene la Fuerza Pública que registra unos 4900 miembros en estas organizaciones.

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Fuente: Fundación Paz & Reconciliación.

Las Bandas Criminales mostraron desde 2008 una tendencia a intensificar su penetración en las ciudades. Bogotá es un caso especial. En los años noventa y a principios del siglo, cuando el gran negocio era el tráfico de drogas hacia el exterior, la Capital era atractiva para el lavado de activos y las inversiones; pero al decaer este negocio y emerger el microtráfico y otros mercados ilegales, Bogotá adquirió una importancia notoria. Una población que se acerca a los ocho millones de habitantes y un crecimiento importante de las clases medias, la convirtieron en objetivo del crimen organizado. La investigación sobre los mercados de la criminalidad en la ciudad realizada por el equipo que hoy trabaja en la Fundación Paz y Reconciliación mostró el entramado mafioso que se había generado en siete puntos clave del territorio y las conexiones de estos nodos con grupos criminales 7

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asentados en Medellín, Cali y el Eje Cafetero. Al principio estas organizaciones se contenían para no desatar oleadas de violencia, pero a medida que va pasando el tiempo se registran más y más episodios violentos ligados a estas organizaciones. En el 2014 se contaron 215 casos de homicidio por sicariato. La situación dista mucho de lo que aconteció en Medellín y Cali, pero es bastante preocupante por la resonancia nacional e internacional que puede tener un crecimiento inusitado de la disputa mafiosa en la ciudad capital. Además de privilegiar algunas ciudades para su expansión el crimen organizado ha dedicado especial atención a los puertos y fronteras en esta nueva etapa de vinculación a mafias transnacionales. Las investigaciones dieron seis lugares principales de enlace: Buenaventura, Tumaco, Urabá, la frontera con Venezuela en la conexión entre la Guajira y Maracaibo y también la región del Catatumbo, así mismo la salida por el Vichada y Putumayo hacia el sur.

La diversificación de las rentas Hacia finales de los años noventa del siglo pasado Colombia alcanzó la hegemonía completa en el cultivo, procesamiento y tráfico de cocaína. El momento más decisivo de esta hegemonía fue año 2001 cuando el país llegó a las 160.000 hectáreas dedicadas al cultivo de hoja de coca, a la exportación de setecientas toneladas de cocaína y al involucramiento de cerca de un millón de personas en todas las fases del negocio. Fue también el momento de auge de las fuerzas paramilitares y la antesala de las elecciones del 2002 y 2003 donde se gestó el fenómeno de la parapolítica y el control de una tercera parte del congreso, de 250 alcaldías y 12 gobernaciones por parte de esta alianza entre políticos y fuerzas ilegales. Aún en ese tiempo el narcotráfico no era la única renta. Mauricio Romero (2001) en su libro sobre las Autodefensas muestra la importancia que ya tenía la venta de seguridad a particulares y los jugosos recursos económicos que salían de las empresas para las arcas de los paramilitares. Los casos más sonados, ahora bien documentados, son las contribuciones de las empresas del banano y del carbón en las zonas costeras, casos especiales el de Chiquita Brands y la Drummond. No se quedaban ahí y lograron capturar rentas públicas impresionantes como quedó demostrado en la investigación realizada sobre los recursos de la salud transferidos a las EPS y ESE que terminaron en manos de los políticos ligados a los paramilitares organizados en flamantes cooperativas, que significaron una quiebra en el sistema y una tragedia social impresionante en lugares como Barranquilla donde se instaló el llamado paseo de la muerte, es decir, el deambular de los pacientes por clínicas y hospitales que se habían quedado sin posibilidades de atender a los usuarios. Para el año 2005 empezó a cambiar la economía del crimen organizado. Cayó la hegemonía colombiana en el cultivo, el procesamiento y el tráfico de cocaína. Los cultivos de coca se redistribuyeron en Perú, Bolivia y Colombia. Los carteles mejicanos entraron a comandar el tráfico. Las organizaciones mafiosas colombianas asumieron la segunda línea de mando en el procesamiento y el tráfico. Las hectáreas cultivadas se redujeron a una tercera parte y las toneladas de cocaína destinadas a la exportación disminuyeron a la mitad. En cambio se incrementó el consumo interno de las drogas ilícitas y el microtráfico. Hubo entonces una reestructuración de las organizaciones mafiosas. Encontramos en los estudios de los mercados criminales en Bogotá que alrededor del microtráfico se establecieron las llamadas “ollas” en diversos lugares de la ciudad que además del expendio de drogas asumían el control de otros negocios ilegales, especialmente la extorsión, el robo 8

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de celulares, el contrabando, el trasiego de autopartes. Situaciones similares hayamos en Medellín y Cali. Corabastos, La central de abastos de Bogotá y el llamado “Hueco”, el gran centro comercial de Medellín, son lugares que ilustran hasta dónde ha llegado la mano larga de las mafias en los negocios. Todas las investigaciones destacan la gran influencia de las organizaciones ilegales en las centrales de abasto y en lugares clave del comercio urbano. Mención especial merecen los cambios en la geografía de la extorsión. El cobro de dinero con la promesa de proteger o dejar operar a las empresas y a los medianos y grandes negocios en el campo se trasladó a las ciudades como un hecho generalizado y corriente. Ahora los pequeños negocios, el transporte, todas las actividades económicas, en zonas populares de por lo menos 30 ciudades del país están obligados a pagar una cuota mínima para poder funcionar. Cobran hasta por permitir el paso de las personas de un barrio a otro en algunos lugares de Medellín. Las tarifas van desde mil pesos hasta cien millones. Es lo que encontramos en las monografías realizadas. Pero ya un informe del diario el Tiempo del 19 de marzo de 2013 había cuantificado en dos billones de pesos el dinero obtenido por las organizaciones criminales en esta modalidad delictiva. Por su lado la encuesta nacional de victimización de 2012 calculó en 125.000 las personas golpeadas por este flagelo. La disminución de las entradas de dinero a las mafias por tráfico de drogas hacia el exterior coincidió también con una mayor demanda del oro y un alza inusitada de su valor en los mercados internacionales, que en algún momento elevó el precio de la onza hasta 1800 dólares. El negocio del metal se avivó en Colombia. Vinieron las compañías extranjeras a buscar títulos mineros y se intensifico la explotación ilegal facilitada por una muy deficiente legislación y una precaria institucionalidad en el sector. Una investigación de la Contraloría General de la Nación coordinada por Luis Jorge Garay señala que el 63% de la explotación minera no es legal y de esta una parte importante es abiertamente criminal, es decir, ligada a organizaciones del crimen organizado o a las guerrillas. La hipótesis que se mueve ahora entre los expertos es que la principal fuente de financiación de estas organizaciones es la minería ilegal y no el narcotráfico. Un escándalo reciente parece darle mucho sentido a la hipótesis. A mediados de enero de 2015 se tuvo la primera noticia sobre una gran operación de lavado de activos realizada por la empresa Goldex dedicada el negocio del oro. A la cabeza estaba Jhon Uber Hernández y su esposa quienes fueron capturados al lado de otras 30 personas. El reporte de las autoridades señala que en los papeles de Goldex figuran compras de oro a veinte empresas, muchas de ellas ficticias; dice, igualmente, que el monto de las operaciones ascendió a 2.3 billones de pesos y buena parte de ese dinero fue a parar manos de las bandas criminales y de su entorno político y eventualmente a las arcas de las guerrillas. Las investigaciones realizadas por la Fundación Paz y Reconciliación, especialmente un largo trabajo de indagación sobre la explotación minera realizado para AngloGold Ashanti, en los departamentos de Chocó, Nariño y Cauca, apuntan en la misma dirección. La explotación y el comercio del oro están en el centro de los negocios de las bandas criminales. No es la única industria extractiva que le sirve de fuente de recursos al crimen organizado. Las monografías del Magdalena y de Norte de Santander, lo mismo que la investigación realizada para el libro La Frontera Caliente (Ávila, 2012), muestran como el contrabando de gasolina desde Venezuela se convirtió en un codiciado botín para las bandas criminales. El transporte de combustible no se limitó a las ciudades fronterizas. Las indagaciones mostraron que llegaba a Santa Marta y a ciudades del interior, especialmente a Medellín, atravesando varios departamentos lo que implica una complicidad abierta de 9

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una red de miembros de la Fuerzas Pública. No es menos de un millón de barriles de gasolina al año lo que llega a Colombia de manera ilegal, dejando ganancias cuantiosas a las mafias. El contrabando desde Venezuela no se limita a la gasolina, por esa frontera porosa entra whisky, cigarrillos y salen alimentos, en una variada amalgama de negocios que lideran las organizaciones ilegales del país y cuentan con la complicidad de personas y autoridades del vecino país. Las investigaciones judiciales sobre Enilse López, alias “la Gata,” mostraron que las Apuestas Permanentes, o Chance, como se le llama popularmente, era un negocio al que tenían fácil acceso las organizaciones ilegales. Anclada en este negocio “la Gata” forjó un gran imperio económico, político y social. La historia de alias “la Gata” señala una ruta que va desde dineros venidos del narcotráfico, pasando por inversiones en las cooperativas de salud y por la toma de las apuestas permanentes en varios departamentos de la costa, hasta llegar a una inversión especial en la política y a una movilización de los trabajadores de sus negocios para obtener alcaldías, influir en gobernaciones y lograr que su hijo y sus aliados llegaran al congreso de la república. No es el único caso. Las apuestas permanentes y los casinos son otro lugar importante del lavado de activos y de movilización del dinero de las fuerzas ilegales. En los tiempos de las Autodefensas Unidas de Colombia algunos investigadores le siguieron la pista al dinero que salía de los negocios ilegales y llegaron a la conclusión de que algunos jefes de las mafias blanqueaban estos recursos a través de cooperativas financieras que tenían un menor control. Luego estas cooperativas podían mover en los grandes bancos estos capitales. Pero en el año 2012, Simón Gaviria, en ese entonces representante a la cámara y jefe único del Partido Liberal, en una denuncia que no tuvo la repercusión que merecía, señaló que la mitad de los comisionistas de la Bolsa de Valores de Colombia se prestaba para lavar dinero de las organizaciones mafiosas. Esto significaría, de ser cierto, nada más y nada menos, que los dineros mafiosos estarían entrando por la principal puerta de las inversiones en el país. En todo caso la dificultad para establecer la magnitud de los dineros mafiosos y para conocer el circuito que recorren es mayor. El crimen organizado cuida más este aspecto que cualquiera otro. La forma como se comportaron los jefes paramilitares en el proceso de justicia y paz retrata de cuerpo entero la situación. En las audiencias, los postulados de las Autodefensas, confesaron crímenes de una atrocidad impresionante pero tendieron siempre a ocultar el botín de guerra: las tierras despojadas, los bienes esquilmados, la gran riqueza acumulada en las jornadas de violencia. Las cifras oficiales sitúan en seis millones las hectáreas de tierras abandonadas y despojadas, la Contraloría en un estudio reciente habla de siete millones y medio de hectáreas y el Superintendente Nacional de Notariado y Registro, Jorge Enrique Vélez, en conversación para esta investigación, se atrevió a decir que en su criterio las hectáreas despojadas y abandonadas rondan los diez millones. En el seguimiento que la organización Forjando Futuros realiza a la restitución de las tierras despojadas se ha descubierto que ocho personas se vienen presentando como opositoras a la restitución predios y repiten una y otra vez su demanda. El indicio es que obedecen órdenes de los despojadores que luego acuden a una nube de abogados para impedir la aplicación de la ley. Entre tanto ha crecido el número de asesinatos de líderes de la restitución, ya son setenta y dos las personas sacrificadas en la lucha por que se cumpla la ley de víctimas y restitución de tierras. Los panfletos que circulan en muchas zonas con 10

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amenazas a reclamantes de tierra y a funcionarios del estado muestran que las Bandas Criminales no son ajenas a esta disputa.

La influencia política y social Las cifras son asombrosas. 61 parlamentarios han sido condenados por vínculos con los paramilitares y 67 más han estado en investigaciones por nexos con estos grupos. Así mismo cerca de 500 dirigentes políticos regionales y locales –entre gobernadores, alcaldes y concejales- han sido vinculados a procesos judiciales acusados de ser aliados a miembros de estas organizaciones ilegales. Es el fenómeno de la parapolítica del que los investigadores de Arco Iris tuvieron noticia en el 2004 cuando adelantaban una indagación sobre las dimensiones territoriales y sociales del paramilitarismo, con el fin de que el gobierno del presidente Uribe tuviera una mirada completa de la contraparte en la mesa de negociaciones de Santa Fe Ralito. Han pasado diez años desde aquellas primeras investigaciones y el grupo que hoy hace parte de la Fundación Paz y Reconciliación ha realizado reportes sobre cuatro elecciones parlamentarias y tres elecciones locales. En todas ha detectado la huella indeleble de la influencia de las organizaciones ilegales sobre grupos políticos y candidatos, muchos de los cuales han sido elegidos y reelegidos. La investigación realizada para las elecciones locales de 2011 se le entregó completa al presidente Santos en una reunión en la que participaron el Ministro del Interior y el de Defensa, los altos mandos de las fuerzas militares y de policía, también miembros de los organismos de inteligencia y la fiscalía. En el reporte sobresalían 130 candidatos a gobernaciones y alcaldías con el algún nexo con fuerzas ilegales. Esta información les fue enviada a los partidos políticos y sirvió para intentar retirarles el aval a varios candidatos, pero las disposiciones legales impedían que esto se hiciera después de estar inscritos ante el registrador. Las consecuencias vinieron después. En los últimos tres años han sido destituidos, de esa lista, cuatro gobernadores y treinta alcaldes. Para las elecciones parlamentarias de 2014 la Fundación Paz y Reconciliación se propuso investigar qué candidatos a Cámara y a Senado eran herederos directos de los parlamentarios condenados, es decir, cuales aspirantes eran familiares o allegados políticos que se basaban en las estructuras electorales y en los dineros que habían forjado los dirigentes políticos condenados por vinculación con organizaciones ilegales. También nos propusimos indagar qué candidatos podrían recibir ayuda de las bandas criminales ahora asociadas al narcotráfico, a la minería ilegal y a rentas derivadas de la contratación con el Estado. Igualmente estudiamos la manera cómo estas casas o clanes políticos con herencias ilegales accedían y utilizaban los llamados “Cupos Indicativos” o recursos de inversión pública en función de sus intereses electorales. El resultado es descorazonador. Setenta de los 263 congresistas elegidos tienen serios cuestionamientos por estas vinculaciones indebidas o ilegales. Así fue consignado en el libro Los Herederos del Mal (Valencia y Ávila, 2014). La realidad es contundente. La vinculación entre líderes políticos y fuerzas ilegales no es un dato aislado, es un hecho en el corazón de la vida pública colombiana. Lo cual indica que no bastan las reformas que se han hecho y los controles que se han derivado de esas medidas. Tampoco es suficiente con la acción de la justicia, que en el caso de los parlamentarios ha sido francamente admirable. 11

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Se necesita algo más y ese algo está en el escenario político y en la ciudadanía. Los partidos políticos, con contadas excepciones, continúan cobijando a líderes con nexos actuales, o en el inmediato pasado, con fuerzas ilegales. Lo saben y lo toleran con argumentos diversos. Dicen los jefes de los partidos para justificar su actuación que no se puede excluir a nadie por sus vínculos de sangre, pasando por encima de la demostración palpable de que son esos vínculos los que les permiten triunfar en la política. O, aún, de manera más cínica, dicen que si no hay condena judicial no es posible cerrarle las puertas nadie así sea un secreto a voces sus acciones ilegales. La responsabilidad no es sólo de los partidos. La ciudadanía también es culpable de ese desastre. Las votaciones por estas personas son enormes. El caso de Yahir Acuña es emblemático. Estuvo al lado de las Autodefensas Unidas de Colombia desde su época de estudiante y después en el ejercicio de la política fue aliado del exgobernador Salvador Arana condenado por asesinato y alianzas con paramilitares, fue de las huestes de Enilse López, alias “la Gata,” y de Juan Carlos Martínez Sinisterra, también preso por parapolítica. Salió electo a la Cámara de Representantes por Sucre en una lista del movimiento Cien por Ciento Colombia que obtuvo 126.000 votos con lo cual metió a otro de su grupo al Congreso. Por ese movimiento obtuvo otra curul en el departamento del Casanare. También apoyó la lista de la suscripción especial para negritudes y obtuvo dos curules que aún están en litigio. Además hizo acuerdos para ponerle votos a siete de los senadores elegidos. Es decir, hay por lo menos 9 parlamentarios que tienen algún compromiso con el señor Acuña quien acaba de retirarse del Congreso para aspirar a la gobernación de Sucre. Un capítulo aparte merece la relación de las Bandas Criminales con la Fuerza Pública. En el 2014 fueron capturados 57 miembros de la Policía acusados de pertenecer a estas organizaciones. Es la punta del iceberg de un fenómeno profundo. La corrupción ha sido uno de los factores determinantes en el crecimiento del crimen organizado tanto en el tiempo de las Autodefensas Unidas de Colombia como en la actualidad. En la época de los paramilitares al vínculo entre agentes del Estado y organizaciones ilegales se le daba una explicación ideológica, se lo justificaba señalando que se trataba de alianzas para perseguir a la subversión armada. Ahora ha quedado el desnudo como un mal endémico cuya erradicación implica una drástica reforma en las fuerzas policiales y militares. La influencia social de las fuerzas ilegales no es menor. En los primeros días de enero de 2012 se discutió en los medios y en los corrillos políticos sobre el real alcance del paro convocado por los Urabeños. El balance de ese paro fue una sorpresa. En Córdoba, Urabá, Santa Marta y en una parte de los barrios de Medellín hubo cese de actividades en el comercio y en el transporte. Operaba, desde luego, la intimidación, pero era innegable el respaldo de sectores de la población al llamado del grupo ilegal. El control social de las fuerzas ilegales tiene una causa básica y elemental: en muchas zonas del país son proveedores de empleo. La gobernadora de Córdoba, Martha Sáenz, causó un gran revuelo cuando le dijo al presidente Santos que en su departamento las bandas criminales eran las principales empleadoras de los jóvenes. Las críticas llovieron, pero en la opinión quedó la sensación que había mucho de verdad en esta declaración. Alrededor de todos los mercados ilegales o de los mercados legales influenciados por las mafias se articulan millones de personas. Algunos sociólogos como Issac de LeónBeltrán y Eduardo Salcedo-Albarán han dado en llamar “capital social perverso” a las redes sociales que se tejen en función del narcotráfico y el microtráfico, de las minerías ilegales, 12

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del contrabando, de los juegos y casinos, de explotaciones agrícolas controladas por mafiosos, de centros comerciales y cooperativas de seguridad con nexos ilegales. En todo caso estas redes han hecho demostraciones de poder nada desdeñables en acciones sociales o en eventos electorales. Lo pueden hacer porque las Bandas Criminales y las mafias son depositarias de importantes experiencias de movilización y organización social que gestaron las guerrillas o las organizaciones de izquierda y porque responden a necesidades de encuentro y protección de la población, en especial de los jóvenes. De manera que los parches, las pandillas, los combos, incluso las barras de los equipos de fútbol, son población objetivo de las organizaciones ilegales. Las dos caras de una misma tragedia la han tenido en los últimos dos años Urabá y Buenaventura. Urabá tiene ahora la más baja tasa de homicidios de su historia, quizás la más baja de todo al país si pudiéramos hacer comparación entre regiones. Se debe a un pacto implícito entre las fuerzas de seguridad y todos los actores ilegales para no agredirse y para no permitir que la población lo haga, entre tanto funcionan a la perfección todas las actividades económicas ilegales. En cambio Buenaventura tiene la más alta tasa de homicidios con manifestaciones inconfesables de crueldad producto de la aguda disputa que se presenta entre las bandas criminales en medio de la mirada impotente de las autoridades nacionales. En ambos casos las fuerzas ilegales arrastran a importantes sectores de la población en sus decisiones. Más allá del sometimiento a la justicia Hace tres meses el Fiscal General de la Nación, con el ánimo de enviar un mensaje al crimen organizado y buscar camino para el desmonte de estas organizaciones delictivas, anunció el nombramiento de un fiscal negociador con las bandas criminales. Al instante se generó un debate sobre las pretensiones del Fiscal y cundió el temor de que se estuviera urdiendo algún tipo de negociación política con estas fuerzas ilegales. Las aclaraciones posteriores del Fiscal mostraron que se trataba de aplicar la figura de sometimiento a la justicia, es decir, de ofrecer incentivos judiciales a la vez que se demandan compromisos serios de las bandas en el desmonte de sus estructuras y de sus negocios. El episodio evidenció que en el país existe una gran sensibilidad al respecto y que la opinión pública estará vigilante de las estrategias del Estado para conjurar el peligro de que estas organizaciones tengan un nuevo impulso después de la firma del acuerdo de paz con las guerrillas. Pero el reto del presidente Santos va más allá de contener el desarrollo de estas fuerzas. Tiene la oportunidad de reducirlas a una mínima expresión y de bajar los índices de violencia, llevando al país a un estado de normalidad democrática. Los acuerdos de paz firmados en Colombia han disminuido temporalmente todas las violencias y han creado un ambiente de esperanza. Esa es una conclusión inapelable que se saca al mirar las estadísticas. Fue así después del acuerdo del Frente Nacional. Desde 1958 -que fue el punto culmen de la violencia partidista- se empezaron a reducir los homicidios hasta finales de los años setenta. Sólo a principios de los años ochenta, con la aparición de organizaciones criminales ligadas al tráfico de cocaína y con la intensificación del conflicto con las guerrillas, empezó nuevamente a crecer la violencia y se gestaron los magnicidios y se desató la agresión a los partidos de la izquierda. El acuerdo con el M19 y seis grupos guerrilleros más, la muerte de Pablo Escobar y la promulgación de una gran reforma constitucional a principios de los años noventa, volvieron a reducir significativamente las violencias entre 1991 y 1995. Lo mismo ocurrió después de culminada la desmovilización de 13

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los paramilitares. Todo esto se puede ver en estas dos gráficas, la una elaborada por el Grupo de Memoria Histórica con base en datos del Iepri la Universidad Nacional y del Cerac; y la otra elaborada por el equipo de la Fundación de Paz y Reconciliación con base en los datos del Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República y la Policía Nacional. Evolución de Civiles Muertos en el Conflicto Armado en Colombia, 1958-2010.

Fuente: Base de Violencia política Letal del IEPRI. Actualizada y depurada por el GMH/Base de datos del conflicto armado colombiano de CERAC. Versión 11.2

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Tasa de homicidio en Colombia 1990 - 2010

80.00 70.00 60.00 50.00 40.00 30.00 20.00 10.00 0.00 199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010 Tasa de homicidio nacional Fuente: Procesado por Fundación de Paz y Reconciliación con base en los datos del Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República y la Policía Nacional.

¿Qué ocurrió después de los acuerdos? ¿Por qué no se mantuvo la disminución de la violencia? La respuesta no es difícil. Porque los acuerdos de paz no cobijaron a todos los grupos que participaban en el conflicto y porque no se desarrolló un plan nacional integral de postconflicto con énfasis especial en los territorios. Por esas dos cosas, pasado un tiempo, se gestó otro ciclo de violencias. Ahora las cosas parecen ir en una dirección contraria. En el gobierno hay conciencia de que es necesario tener un plan integral de paz que incluya acuerdo político con las guerrillas, sometimiento a la justicia de las bandas criminales y una movilización del Estado y la sociedad para el postconflicto. También las bandas criminales dan señales de querer el sometimiento a la justicia. Tanto el gobierno nacional como el Fiscal General de la Nación han recibido mensajes de los Urabeños para adelantar contactos con miras a negociaciones de tipo judicial. Se está poniendo de presente en estos mensajes que estas organizaciones ven el riesgo de que luego de terminado el conflicto con las guerrillas la presión del Estado se concentré en ellos. Es esa una ventana de oportunidad que el gobierno no puede dejar escapar. Ahora bien, si para el caso de la negociación con las guerrillas se ha necesitado una fina y sofisticada planeación con la participación de importantes asesores internacionales y con una aplicación extraordinaria de un grupo de experimentados líderes y funcionarios del gobierno, para trazar una política de sometimiento a la justicia y una estrategia de desmonte del crimen organizado es necesario hacer una cosa parecida. De la negociación con los paramilitares no se ha podido hacer una evaluación equilibrada, una reflexión que ponga en la balanza los aciertos y los errores. Es bueno hacer 15

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eso antes de tomar una iniciativa seria con las bandas criminales. Pero hay algo que serviría de punto de partida de la evaluación. No puede haber ambigüedad en el tipo de negociación que se establezca y tiene que haber completa transparencia. El gobierno del presidente Uribe cometió un grave error al ilusionar a los paramilitares con una negociación política. El comisionado Luis Carlos Restrepo se inventó la idea de que los paramilitares podrían ser considerados sediciosos y por esa vía podría darles un status político. La Corte Constitucional en la sentencia C 340 tumbó completamente esa pretensión en la ley de justicia y paz. Fue el momento en el que una parte de los paramilitares empezó a desistir del proceso tal como lo enuncia Báez en su carta. Otra cosa atrabiliaria que se hizo en esa negociación fue excluir el delito de narcotráfico de los beneficios jurídicos. Nadie puede entender cómo se negocia con un grupo manifiestamente vinculado al narcotráfico y se excluye este comportamiento criminal de la ley que los cobija. Por eso después se acudió al expediente de que una parte de los jefes paramilitares desde las cárceles seguía en el negocio y con esa acusación se les envió en extradición hacia los Estados Unidos. La trampa fue tan grande que ahora, si se quisiera, se les podrían abrir investigaciones a todos los paramilitares que están a punto de salir de las cárceles colombianas por cumplimiento de sus penas para mantenerlos allí. Nada de eso puede ocurrir en esta coyuntura vital para el país. Desde el principio las reglas tienen que estar claras: no cabe la negociación política, y es indispensable que haya un sometimiento a la Justicia. Pero no puede ser sólo sometimiento a la justicia porque la naturaleza de estas organizaciones es más compleja que la proclamada al momento de roturarlas como bandas criminales. Es preciso que el gobierno nacional y la Fiscalía General de la Nación tengan un diagnóstico y un mapa de las bandas criminales antes de abordar el sometimiento a la justicia y un proyecto integral para desmontar o reducir drásticamente el crimen organizado. Deben saber cuántos son, dónde están, qué actividades realizan, en qué tipo de estructuras se han organizado, cuáles son las rutas y los territorios que controlan, qué alianzas tienen, qué incentivos esperan del Estado para su entrega y a qué compromisos están dispuestos. Para que el proyecto de superación de las bandas criminales sea eficaz tiene que haber ocho estrategias: 1. Persistir en el debate global sobre la liberalización de las drogas sicoactivas y alucinógenas y avanzar en nuestro país por ese camino de acuerdo a las posibilidades que ofrezca la comunidad internacional. 2. Un plan consistente de sometimiento a la justicia. 3. Un diálogo nacional para buscar un pacto en torno a las industrias extractivas que ofrezca alternativas sociales a las comunidades. 4. Un compromiso entre los partidos para cerrarle las puertas a militantes y candidatos que presenten indicios de vinculación a organizaciones ilegales. 5. Un proyecto de depuración y reforma de la Fuerza Pública. 6. Una intervención en los juegos de azar para le regularización y depuración de estas rentas. 7. Una línea de perfeccionamiento de los acuerdos entre los gobiernos y las policías de toda América Latina para atacar al crimen transnacional. 16

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8. Una ofensiva policial y militar que eleve la presión sobre todas las estructuras de las bandas criminales una vez firmado el acuerdo de paz con las guerrillas.

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BRIEFING PAPER SIXTEEN

September 2008

THE BECKLEY FOUNDATION DRUG POLICY PROGRAMME

TEN YEARS OF PLAN COLOMBIA: AN ANALYTIC ASSESSMENT Beatriz Acevedo, with Dave Bewley-Taylor and Coletta Youngers1

INTRODUCTION Over the last decade Plan Colombia has been the principal strategy addressing the complex dynamics of illicit drugs production within that country. It is based on the assumption that a reduction in the illicit drugs market worldwide can be tackled by focusing on supply control measures. Plan Colombia was originally proposed as a peace programme, but soon became a military strategy aimed at weakening the link between illicit drugs and insurgency. The results of this approach in terms of the decline of illegal armies, particularly guerrilla groups, may be considered as a success. In relation to coca cultivation and cocaine trafficking, however, the results show otherwise. The latest United Nations World Drug Report estimates that there has been a 27% increase in the area cultivated with coca in the period 2006-2007(UNODC, 2008), and Colombia remains one of the major producers of cocaine in the world (See Graph and Table 1). This contradiction leads to a number of questions about the effectiveness of a predominantly military approach in tackling the drugs problem and the real impact of the supply control strategy on the international market of illicit drugs. This briefing paper consequently aims to present a critical assessment of Plan Colombia over the past ten years. It is argued that the strategy has failed to address the structural causes of illicit drugs cultivation: poverty, lack of opportunities and on-going conflict. In particular it discusses how the current emphasis on fumigation has a negative impact on the fragile and strategic ecosystem of the Amazonian region, as well as potential health problems for people who live in these areas. Moreover, it is also suggested that a militaristic approach to drug trafficking seems to contribute to the development of what can be called the ‘markets of violence.’ These are reflected in the increasing power of warlords, the growth of

BOLIVIA PERU COLUMBIA

diverse business associated with security and protection and disputes amongst illegal armies for control of activities related to illegal drugs. Finally, it is argued that while the power of guerrilla groups2 - particularly the 40-year-old FARC group that controls some phases of the drug trafficking business - may be in decline, this situation needs to be analysed as part of their lack of political coherence and popular support. Indeed, as is discussed here, increased attention should be given to the developing power of paramilitary groups3 within Colombian politics and the emergence of a phenomenon that has become to be known as ‘para-politics’.

GRAPH AND TABLE 1: COCA CULTIVATION IN THE ANDEAN REGION (1998-2007)

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

38,000 51,000

21,800 38,700

14,600     43,400

19,900    46,200

21,600 46,700

23,000 44,200

27,700 50,300

25,400 48,200

27,500 51,400

28,900 53,700

102,000

160,000

163,000

145,000

102,000

86,000

80,000

86,000

78,000

99,000

SOURCE: UNODC - World Drug Report, 2008

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2 THE DYNAMICS OF ILLICT DRUGS IN COLOMBIA

into coca paste, crystallisation of coca paste into cocaine, regional and national transportation of the different sub-products derived from coca, and international distribution of cocaine worldwide. A further important part of the drugs business process is related to ‘money laundering’ or other financial aspects of the drug trafficking business and phases that are closely connected to legal businesses. Consequently, different groups control various parts of the process, their power and revenues being proportional to the level of risk involved and the sophistication of the operation of their stage of the business. For example those responsible for the international distribution and transport, as well as money laundering retain the highest proportion of the revenue. Indeed, as shown by the 2008 World Drug Report, while the average farm-gate price of coca paste for 2007 was US$963 per kilogram and the average price of cocaine in Colombia US$2,198 per kilogram, it may reach US$30,000 per kilogram and US$46,900 per kilogram once it gets to the international markets8 of the U.S and Europe (UNODC, 2008).

The development of the illicit drug trade in Colombia can be traced back to the 1960s and 1970s when cannabis crops were introduced into the country. Since then it has evolved and diversified. For example during the 1980s Colombian ‘cartels’ were responsible for the transformation of coca paste (imported mainly from traditional producer countries such as Peru and Bolivia) into cocaine, and most importantly for the distribution of the substance into the United States. By the 1990s, the areas cultivated with coca in Colombia had grown from 24,500 hectares in 1987 to 150,000 hectares in 1999.4 This increase in the cultivation of the coca bush was provoked by a myriad of factors at the regional level, particularly changes in the patterns of coca production in Peru and Bolivia. The combined strategy of a forcible eradication campaign and the increased interdiction resulted in a reduction of almost 85% of the coca cultivation in those countries.5 Nonetheless, as the worldwide demand for cocaine did not change, the so-called ‘balloon effect’ pushed the cultivation to other areas, this time to Colombia. In order to compensate for the decrease in coca production, Colombian drug traffickers - who controlled the distribution and smuggling of cocaine to the United States - opted for a ‘vertical integration’ of the business by introducing coca crops into Colombian territory. This situation coincided with economic changes relating to open markets during the 1990s including the end of protection for agricultural products. Thus, in this new context, farmers who depended on agriculture were drawn to coca cultivation as a means of subsistence.

The following section describes the origin and evolution of Plan Colombia within the framework of drugs policies in the country.

THE ORIGINS AND EVOLUTION OF PLAN COLOMBIA Although the topic of drugs has been an ongoing issue for the international community, the development of drugs policies has experienced important transformations during the last forty years. In particular, the United States has played an important role in supporting supply-reduction initiatives in the Andean countries.9 In the case of Colombia, drugs policy has evolved following the ideals of the war against drugs and prohibition; hence, contrary to the general picture of U.S. coercion over Colombian policies, both countries have succeeded in institutionalizing a significant level of bilateral drug control programs based on shared views of the ‘drug problem’ (Guáqueta, 2005: 27).

At the social level, the increasing power of drug traffickers and their use of violence resulted in a number of prominent assassinations and terrorist acts. By 1991, and under the promise of a new Constitution, the then President Gaviria negotiated the surrender of many drug barons to the Colombian Justice, amongst them Pablo Escobar. With their apparent retirement, smaller trafficking groups in Colombia, new ‘cartels’ in Mexico and European criminal organisations filled the gap and took control over distribution (Thoumi, 2003). The illicit drug entrepreneurs chose those areas in which the state was weak or practically nonexistent. Most of these were under the control of guerrilla groups6 that initially fought back against the influence of drug traders. However, they soon realised they could reap benefits from the illegal trade by taxing the local and regional trade of coca paste and cocaine. In response drug traffickers brought their own private armies to repel the guerrillas. At this point, the Colombian army was already fighting guerrillas and this resulted in alliances between private armies and the Colombian army. This was the origin of what today are known as paramilitaries. Following the surrender of major drug barons in the 1990s, paramilitaries assumed control of the illicit drugs activities.7

During the 1980s and 1990s, Colombia and the United States furthered this collaboration by means of an increasing institutionalisation of prohibition and anti-drug cooperation. This relationship came to a low point when a scandal about drug trafficking money funding the political campaign of President Samper broke in 1995. As a result, the US decertified Colombia that year signalling that Washington regarded Colombia as a failing state in terms of its commitments towards effective drugs policy. This decision resulted in the cancellation or delay of portions of the US$35 million US counter-narcotics assistance to Colombia.10 In response to this situation, Samper - eager to make it up with the anti-drugs efforts - implemented a number of policies against illicit crops cultivation, including increasing fumigation of illicit crops and alternative development projects.

Paramilitaries and guerrillas, however, are not the only groups in drug trafficking in Colombia. The drug trafficking business is a complex process involving diverse activities: cultivation, processing coca leaf

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3 in the fight against drugs trafficking. The document was not available in Spanish until April 2000 and contained ten elements:

As the 1996 US elections approached, both the US and Colombia wanted to be seen as ‘tough on drugs’ and U.S. assistance for international efforts began to increase (Youngers, 2005). Thus, when in 1998 the newly elected Colombian president Andres Pastrana entered office, the issue of drugs was a crucial point in the diplomatic relationships between the two countries.

• • • • • • • • • •

Pastrana had promised to end the 40-year conflict in Colombia by initiating a peace agreement with the guerrillas, particularly with FARC.11 The Colombia conflict has its origins in the political disputes between liberals and conservatives during the mid-twentieth century. This itself was related to socio-economic inequalities, the lack of a land reform and the consolidation of illegal armies; both paramilitaries and guerrillas. Consequently, the idea of proposing a plan for social and economic aid for the rural areas in Colombia was a crucial aspect of the peace process. The plan for rural areas and peace, a sort of Marshall Plan, was named Plan Colombia (Vaicius, 2002) and aimed to address some of the structural causes of the conflict, such as inequalities in wealth distribution and poverty. In order to get some funds for his peace initiative, Pastrana went to the United States to promote his Plan Colombia, which in its original version included a number of aspects such as the development of productive processes, the promotion of human capital, the construction of a peace infrastructure, the strengthening of social capital and the promotion of environmental sustainability. It is important to note that in the first version of Plan Colombia there was hardly any mention of military strategies. Since Pastrana had committed himself towards a peace process in Colombia, neither was it directed towards drug trafficking issues. Although the Clinton administration initially supported a peace process in Colombia, the proposal still seemed too vague and not linked to some of the main concerns of the US political agenda. A year later in 1999 the new Colombian Minister of Defence, Luis Fernando Ramirez, went to Washington asking for US$500 million in military aid. This time the conversations stressed the importance of strengthening the role of the Colombian army in the fight against drugs, based on the evidence of the increasing participation of guerrillas in drug trafficking. The US Drugs Czar, Barry McCaffrey, who at the time was in charge of significant resources, welcomed this view. After visits to Colombia, American anti drugs officials suggested linking Plan Colombia to a wider strategy of strengthening the role of the state in the fight against drugs. In one week a new document was drafted in English by one of Pastrana’s advisors, Jaime Ruiz, which included suggestions from U.S officials. Supported by McCaffrey’s Office of National Drug Control Policy, this new adjustment to Plan Colombia was discussed by the U.S. Congress, which at the time was somewhat reluctant in supporting the Colombian army due to its alleged links with human rights violations and its associations with paramilitaries.12 As a result of these discussions and adjustments, the final version of Plan Colombia entitled Plan for Peace, Prosperity and the Strengthening of the State became a six-year strategy aimed at eliminating drug trafficking and promoting social and economic development. This version emphasised increased military involvement

an economic strategy a fiscal and financial strategy including austerity and economic adjustment measures a military strategy a judicial and human rights strategy a counter-narcotics strategy an alternative development strategy a social participation strategy a human development strategy a peace strategy an international strategy

In this way Plan Colombia, as a strategy against drug trafficking, became the legacy of President Pastrana (1998-2002). Initially he proposed a budget in which Plan Colombia required around US$7.5 billion for three years, from which US$4.8 billion would be provided by Colombia. It was intended that the international community would provide the rest of the money.13By 1999, however, Colombia was plunged into its worst economic recession in recent history and it looked unlikely that it would be able to allocate the US$4.8 billion as initially proposed. In response to this crisis, and despite the diverse concerns of a military emphasis of Plan Colombia, the United States made a contribution of US$1.3 billion. It must be noted, however, that only 65% of that amount, US$860.3 million, was directed to Colombia. The other 35% was earmarked as assistance for neighbouring countries and increases in US agencies’ Andean region anti-drugs operations.14 As part of this strategy the US government also supported the establishment of forward operating locations (FOLs), in Manta (Ecuador)15 and Aruba & Curaçao. In order to gather the budget for Plan Colombia, under the auspices of the Inter-American Development Bank and the Spanish government, EU countries were asked to consider some ‘donations’. After a number of discussions it was decided that the EU aid, US$1000 million, would be destined only for social development programmes and ‘crop-substitution’ programmes in various Colombian regions. Up to that point the EU had not publicly rejected Plan Colombia despite concerns of being perceived as the ‘carrot’ to the US military ‘stick’ (TNI, 2001:1). EU officials struggled with their positions during ‘an intensive and confused series of meetings’ with several Colombian delegations travelling through Europe’.16 Concerns about the delicate situation of human rights, in addition to the difficulties in understanding the role of the US and Europe in the Plan and the lack of consultation with the civil society, led to a Resolution by the European Parliament in 2001 by which the participation of the EU in Plan Colombia was rejected by 471 votes.17 Despite this, the positions of the individual European countries have varied over the years depending upon relations with both the US and the Colombian governments. As a result, countries such as Spain and the United Kingdom have supported some of the aspects of Plan Colombia

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4 Foreign Military Financing (FMF) programme and the Department of Defence’s (DOD) central counter-narcotics account. ACI funding for Plan Colombia from 2000 to 2005 was approximately U$2.8 billion. In total, during the last ten years (1998-2008) U.S. aid to Colombia has added up to US$ 6,495 million, and has included the following allocations: Military and police aid (US$5.5 billion); economic and social aid (US$1.2 billion); military equipment (US$1.3 billion); counter drug operations (US$176 millions); and humanitarian and civic assistance (US$871,975).21

throughout its ten years of operation. Although the battle against insurgents and drug traffickers in Colombia has always been somewhat obscure, the support of the U.S. to Plan Colombia became the justification for combining the anti-insurgency agenda with the war on drugs. Furthermore, the tragic events of September 11, 2001 and the collapse of peace talks in Colombia in February 2002 bolstered the position of those in the U.S. government arguing for a direct U.S. counterinsurgency role in Colombia (Youngers, 2005). After September 11, a list identifying terrorists groups around the world included three of the Colombian illegal armies18 and thus they became prominent in their association with illegal drugs and possible acts of terrorism. Meanwhile in Colombia, the failure of negotiations between the Pastrana Government and guerrillas groups was perceived by the public as a serious defeat for Colombian institutions against the growing power of guerrillas. At the same time, there was a reduction in support for guerrillas, in particular FARC, due to its participation in kidnappings and human rights violations. Under these circumstances, when the new president Alvaro Uribe Velez (2002-2006 and 20062010) launched his platform of ‘Democratic Security’ stressing a ‘hard approach’ against guerrillas groups and terrorism, the Colombian public broadly supported his views.19 The idea that the main problems of economic development, employment, income distribution and poverty are caused by violence and insecurity became the basis for this new definition of the problem. In this view, the Colombian state was perceived as a ‘victim of terrorist groups funded by drug trafficking’; hence a war against ‘drugs and terrorism’ was seen as the solution for Colombian problems.20 When the Colombian government asked the US for support in a war against ‘narco-terrorism’ the Republican government of George W. Bush willingly assured resources for the continuation of Plan Colombia. However, under President Uribe, the focus moved from the ‘social’ side of Plan Colombia toward an increasing militarization against insurgent groups. Curbing drug trafficking was seen as a way of weakening some of the financial sources of guerrillas dependent on coca cultivation. Indeed, the Colombian president has ‘wholeheartedly embraced the language of counterterrorism, and his continuation of Plan Colombia has been pursued under the logic of counterinsurgency’ (Ramírez, et al., 2005:11). His strategy was to ‘push south’ and recover those territories that had been occupied by guerrillas, involving potential military activities into border zones of the country. Amongst the main military offensives was Plan Patriota that sought to recover territories in the south of the country. During that same period the Bush Administration launched the Andean Counterdrug Initiative (ACI) in 2002, which can be understood as an extension of Plan Colombia towards neighbouring countries such as Peru, Ecuador, Brazil, Venezuela and Panama. Nowadays, the ACI is the primary U.S. programme that supports Plan Colombia and other activities for the continuation of the anti-drugs efforts in Latin America. Furthermore, Colombia received assistance from the

At the regional level, Plan Colombia is perceived increasingly by some as a ‘Trojan Horse’ for securing a US military presence in the region. Fumigations in neighbouring countries have also created diplomatic tensions, as well as some military actions in border regions. In addition, the implementation of trade agreements and other neo-liberal measures have been interpreted as a way of assuring the participation of multi-nationals in projects of extraction of key natural resource enclaves such as gas, water, oil and bio-diversity (Estrada 2002; Gonzalez, 2002). Therefore we can see how, throughout the last ten years, Plan Colombia has implemented several combinations of a ‘carrot and stick’ strategy. Figures from 1999 to 2005 reveal that the distribution of resources within the framework of contributions to Plan Colombia have been: the fight against illegal drug and organised crime (57.5%); the strengthening of democratic institutions (26.6%); economic and social revitalisation (16%.)22 (See Graph and Table 2). This allocation of resources shows, however, an emphasis on the production side of the issue; mainly on eradicating coca cultivation. As mentioned above, when combining the fight against insurgents and the so-called war on drugs under the ‘democratic security’ agenda, the result has been an increase in militarization and enforcement activities. On the other hand, there have been some initiatives regarding the provision of ‘alternatives’ for farmers to replace coca crops and the restoration of the national economy. The following section analyses in detail these components over the last ten years.

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5 GRAPHIC AND TABLE 2: DISTRIBUTION OF RESOURCES IN PLAN COLOMBIA (1999-2005)

Source: Plan Colombia Progress Report, 1999-2005. National Planning Department (DNP) and Department of Justice and Security, September 2006. P.9

COMPONENT Fight against illegal drugs and organized crime Strengthening of Democratic Institutions Economic and Social Revitalization Total

Nation 3,378 2,387 1,185 6,950

U.S. 31.5% 22.2% 11.0% 64.8%

Total 26% 4.3% 4.5% 35.2%

6,165 2,852 1,715 10,732

57.5% 26.6% 16.0% 100%

the glysophate and the increasing contamination of legal crops, the food supply for the zones have been seriously jeopardized because the fumigation has destroyed plants such as corn, fruits, and other crops for consumption, as well as affecting livestock. The effects have had negative impacts on the food supply of these zones and neighbouring countries (Garcia, 2002). Apart from the impact on the environment, some analysts have called attention to the impact that fumigations have on vulnerable sectors of Colombian population such as Colombia’s indigenous populations and Afro-descendant communities. 25

THE MAIN COMPONENTS OF PLAN COLOMBIA From the aforementioned distribution of resources it is possible to analyse the four different components of Plan Colombia as follows: a.

2,787 465 530 3,782

Eradication of illicit crops

Eradication involves three main components: fumigation, voluntary manual eradication and enforced manual eradication. In addition, as part of eradication strategy, the use of a fungus to eradicate coca bushes has also been proposed although not yet implemented. Eradication by fumigation has been implemented since the 1970s (paraquat against cannabis crops) and also during the early 1990s on an experimental basis. As mentioned above, fumigation grew to be a fundamental part of the strategy against drugs in the late 1990s and the early part of this century. (See Graph and Table 3). Despite the questionable effects of aerial spraying during the previous years and the protests of farmers and peasants, fumigation was included in the Plan Colombia strategy.23 The idea was to eliminate as many hectares as possible in the shortest time span, using a new, more effective concentration of Round-up ® (Transnational Institute, 2001). Roundup Ultra is based on glyphosate (41%) and Cosmo-Flux ®. Although the manufacturer assures24 that the use of glysophate has been tested as a secure alternative, some other studies from Colombian researchers have argued otherwise. At the local level, evidence has shown that the mixture of glyphosate used for aerial spraying can cause respiratory problems, skin infections, damage to the nervous system, and digestive problems if ingested (Nivia, 2002: 385). In addition, due to the wide spectrum of

However, ‘aerial fumigation is not equal to eradication’ (WOLA, 2008). Even though the chemical mixture is powerful enough, in practice coca bushes can be saved by the action of rain or by manual treatment. Also, coca is a perennial plant and it is easily renewed for the next harvest. In response to fumigations, the ‘balloon effect’ at the regional level has changed the dynamics of cultivation in the different departments of Colombia and has led peasants to move their crops towards more marginal and fragile areas. The effects of this strategy concern not only the Colombian eco-system but also may have repercussions on global warming and in the provision of oxygen from the Amazon rain forest. In spite of all these problems, the number of hectares fumigated is used as a measure of Plan Colombia success against illicit crops. As analysed by some experts, in 2004, 130,000 hectares were fumigated and that led to a decrease of 6,000 hectares of coca crops against the previous year; thus, it means that in order to eradicate 1 hectare it is necessary to fumigate 22 (Vargas, 2005a). Similar analysis questions the efficacy of this strategy due to the difficulties in measuring the real success of fumigation, the collateral damage effects, and the cost-benefit analysis of fumigation against

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GRAPH AND TABLE 3: ERADICATION OF COCA CROPS IN COLOMBIA BY FUMIGATION AND MANUAL ERADICATION

FUMIGATION MANUAL ERR

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

66,029    3126

43,111    1046

58,073     3495

95,898    1745

133,116      2763

136,828      4220

139,141    6234

138,772   37,523

172,025   42,051

153,134   66,805

DATA FROM COLOMBIAN DRUGS OBSERVATORY AND NARCOTIC NATIONAL DIRECTION (1) DATA FROM UNDCP (YEARS 2006-2007)

Clinton who, not unreasonably, was concerned that the unilateral use of a biological agent would be perceived by the rest of the world as biological warfare (Bigwood, 2003). The possibility of this chemical and biological warfare against illicit crops has generated enormous controversy, and a number of researchers have raised their concerns about the potential effects of this measure (Sicard, 1999; Gonzalez, 2002). However, the lack of clarity in the possible ways of implementing these experimental programmes, and the fact that the war on drugs is so closely related to the war on terrorism, suggests that this discussion is not yet over.

the eradicated areas; including the environmental, social and political costs of this approach. For instance, the reduction in the cultivated area needs to be contrasted with the development of more resistant and higher yield coca plants. In parallel with the implementation of aerial fumigation, the Colombian government has encouraged manual eradication programmes. During the first phase of Plan Colombia, there were some agreements for voluntary eradication in exchange for alternative crops and development projects. However, these promises were rarely honoured and thus voluntary eradication largely failed.26 In response to this, the Uribe Government proposed the use of forced manual eradication, undertaken by Mobile Forced Manual Eradication Groups (Grupos Móviles de Erradicación Manual Forzosa, GMEs). The strategy resulted in the eradication of 92,850 hectares in 84 municipalities located in 20 departments.27 Some of the GMEs have been formed on the initiative of former paramilitary leaders and have been comprised of demobilised paramilitary combatants (WOLA, 2008). Although less damaging to the environment, manual eradication does not solve the problem of the relocation of illicit crops. Furthermore, the UNODC (2007) reported that 15% of the total number of hectares manually eradicated in 2006 was later replanted.

b. Alternative development The provision of alternative options for dissuading farmers from getting involved in coca cultivation has been attempted since the mid-1980s in south Colombia and other Andean countries. It was generally acknowledged that an impoverished agricultural sector in need of land reform and suffering the effects of open markets and competition was a fertile ground for the development of illicit crops (De Rementeria, 2001). In fact, coca was seen as the alternative to the difficult conditions for agricultural production in these zones. Coca plants introduced by some drug traffickers represented a resistant crop that, since traffickers also bought the harvest, soon generated income within these zones (Vargas, 1999). It was thus not surprising that many farmers took this option as a way to complement their household economies and their lack of viable options.

Finally, the supply-side dominance of current approaches has encouraged the idea of using biological agents to control coca crops. For example, during 2000 the U.S. Congress planned to use the fungus fusarioum oxysporum as a biological control agent to kill coca crops in Colombia and another fungus to kill opium poppies in Afghanistan. The plans were ultimately dropped by the then President

Consequently during the 1990s, and based on the experiences of Peru and Bolivia, Alternative Development (AD) was aimed at providing a legal alternative to the eradicated crops. However, the conditions

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7 of rural areas in this region, and particularly in Colombia, need to be addressed in an integral way, by tackling structural issues of inequalities, land tenure, and development infrastructure. When mixing the ‘development’ agenda with enforced activities against drugs production, the results can be contradictory. The population tend to associate AD with repressive activities such as fumigation, interdiction and military repression (WOLA, 2008; Centre for International Policy, 2006; Universidad de los Andes, 2000; Vargas, 2005b). The main problem is that AD projects are not linked to wider development projects, such as the development of infrastructure, roads, technical assistance. Neither are AD projects part of social programmes directed at dealing with the consequences of violence and conflict generated by the illicit drugs economy.

• •

Regardless of the acknowledgement by institutions and international agencies of the importance of effective alternative livelihood projects, these initiatives are under-funded and are not integrated with strategic actions at the national and international level. As shown by interviews with nearly 1400 coca farmers during 2002-2006, the UNODC found that ‘only 9% of the coca farmers reported having received any kind of assistance to stop growing coca plants.’ Even worse, some alternative livelihood projects are being fumigated, thus, the investment and expectations have been completely wasted. On the other hand, as argued by Vargas (2005b) the fact that AD programmes are linked to eradication strategies means that their success is measured in the number of hectares eradicated, rather than indicators related to the economic profitability of these projects and their effects in the livelihood of farmers.

As noted earlier, the emphasis of Plan Colombia changed under the government of President Uribe. In this second phase, its aim has been to ‘defeat the ‘narco-terrorist’ threat.’29 In a widely publicised ‘democratic security’ strategy and based on the results of Plan Patriota, the Colombian military claims that FARC ranks have been reduced from 18,000 to 12,000 in 2006. Moreover, the capture and killing of many of the main guerrilla leaders, including the death of Manuel Marulanda Velez ‘Tirofijo’ the octogenarian head and main leader of the FARC in March 2008,30seem to suggest a significant degree of organizational collapse. The recent military success in rescuing hostages and in intercepting communications between guerrilla leaders further supports the idea that there is a decline in the effectiveness of guerrilla groups. However, it must be noted that this decline is also related to the lack of social support of their activities as shown by both general demonstrations against FARC and the international condemnation of their involvement both in kidnapping and drug trafficking.

• • • •

c.

In addition to AD programmes, the Uribe’s administration created a Presidential Program Against Illicit Crops (PPCI). Within this initiative, similar examples of AD programs can be found. For example, the Product Projects Program (PPP) has been proposed in order to launch projects that are self-sustaining and profitable and offer alternatives for legal, stable employment, and improve food security for peasant communities. Another project created under the Uribe administration is the Forest Warden Families Program aimed at protecting the Natural National Parks whilst providing a source of income to peasant, Afro-Colombian and indigenous families in the process of voluntary eradication of coca plants with economic incentives equivalent to US$ 1836 per family paid out over an 18-month period. However, the complexity of these zones and the fact that these people are in the middle of a conflict for territorial control make it difficult to assess the impact of this programme. Indeed, as with many other Alternative Development projects, the people involved may be replanting coca when the benefit is over.

Lack of property titles or effective measures to protect land rights The failure to recognise the diverse cultural and economic characteristics of indigenous, Afro Colombian and peasant communities in the design of the projects Development objectives at odds with the conservation of protected ecosystems Corruption in government institutions operating in the rural sectors Violation of labour laws Mistrust of government authorities among communities due to the coincidence of AD projects while being the subject of fumigations (WOLA, 2008) Democratic security

Whether or not FARC are in decline needs to be analysed carefully. Some argue that a complete overthrow of FARC is unlikely due to the rugged territory and the capacity of FARC to disperse into smaller groups or units, and due to the fact that the FARC themselves are internally divided.31 Although contradictory opinions may arise on this matter, the popular perception about President Uribe’s approach against the guerrillas has increased his popularity. Widely publicised, the military actions and the capture or killings of some of the FARC leaders have left the impression that the war against insurgency can be won. However, this military success should not detract from the possibility of pursuing a peace process. Indeed the ‘hard approach’, far from creating the conditions for negotiation, may lead to polarisation and increasing conflict between the different parties. On the other hand, the fragmentation of FARC does not necessarily mean the disappearance of violent actors, who in this new context may rather opt to become drug traffickers, ‘no longer using the profitable business as a means for overthrowing the Colombian government but as an end in itself.’32

In summary, these initiatives are bound to fail because they are not linked to wider development plans to assure their continuity. Neither do they seem to be proportional to the eradication initiatives, particularly when considering the effects of fumigation and the forced eradication of peasants’ livelihood.28 Other problems, as evaluated by independent researchers are:

In addition, the situation of human rights remains a salient issue in the evaluation of Plan Colombia and the democratic security

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8 strategy. Although, from the outset Plan Colombia included funding for programmes to strengthen human rights, and the implementation of innovative mechanisms such as the Early Warning System (EWS) aimed to alert about potential attacks to towns, the situation has still not particularly improved. The number of internally displaced people was 3.7 million persons (IDP) in 2005, including a major representation from Afro-Colombian and indigenous communities.33 This situation poses a major humanitarian crisis, and although some programmes have been put in place, still, resources are limited. As reported by WOLA, the U.S. budget for displaced people is small. For example, for every US$1 spent on direct assistance to an IDP in the financial year 2006 USAID budget, US$50 was spent on direct assistance for reintegration of a demobilized paramilitary. In addition, the number of assassinations of union members and human rights activists, which so far in 2008 has reached 39, shows the deplorable state of human rights in Colombia.34 At the regional level, these military strategies have also impacted neighbouring countries. For instance, several complaints from the Ecuadorian government about fumigations and military incursions in their territory reached a boiling point, when in March 2008 Colombian troops crossed into Ecuador whilst chasing FARC guerrillas and ended with the bombardment of the FARC unit in Ecuador.35 The response of countries such as Venezuela and Nicaragua expressing their solidarity with Ecuador against Colombia placed the region on the brink of an international confrontation. Although military conflict is unlikely, this episode showed some of the possible implications of the ‘pushing south’ strategy of Colombia in Latin America. In this militaristic strategy, the role of private security companies is also worrying. The participation of private armies and security companies such as DynCorp, Triple Canopy, and Blackwater USA in activities related to fumigation and military training remains a controversial issue in the implementation of Plan Colombia. In addition to the private armies the growing power of local warlords and their role in controlling military resources suggests a process of ‘marketisation’ of the conflict in Colombia. Elwert (1999) defines these dynamics as ‘markets of violence’36, and this concept may help to understand how conflicts are interlinked with market dynamics in which certain actors retain the exercise of violence and therefore benefit from the conflict itself.

Overall, a major concern for the current situation in Colombia is the rise and consolidation of the participation of paramilitaries in the official government. This participation is the product of alliances between paramilitary leaders with politicians and increasing evidence of their direct participation in politics and national institutions. However, as Lopez (2008) argues, the ‘para-politics’ phenomenon is not the product of spontaneous relationships between paramilitaries and politicians. Rather, ‘it is the outcome of agreements for mutual benefit amongst criminal organisations, drug traffickers and politicians, aimed to acquire power through political representation’. Recent investigations have revealed that 29% of members of the Colombian Congress have been detained, accused or are under investigation for their links with paramilitary groups; 90% of whom are part of the emerging political parties that have supported President Uribe.40 Apart from their participation in the Congress, their influence extends to the control of key institutions such as the Department for Security Administration (DAS), as well as some relevant offices such as the Department for Land Reform and to the appointment of senior civil servants.41 In 2005, the Colombian Comptroller Office (Contraloría) reported that as a result of forced displacement, drug traffickers and paramilitaries are now controlling 48% of the most productive land in the country.42 The war and the displacement of people has become a ‘way of acquiring lands to benefit large land-owners, drug traffickers and private businesses involved in development for large scale projects to exploit natural resources.’43 Apart from the implications for the legitimacy of the current government, the ‘para-politics’ shows a new configuration of power in which drug trafficking influence is gradually laundered through political representation and its links with legal business. In spite of these revelations, the increasing power of ‘para-politics’ in Colombia seems to be assuring the place that drug traffickers in the 1980s always dreamt: to be acknowledged as part of the establishment by allowing them to enjoy the benefits of their illegal activities and by endorsing their violent methods.44

Whilst guerrilla organizations may be on the decline, negotiations with other illegal armed groups such as paramilitaries remain a controversial issue.37 President Uribe’s concession of alternative sentences for their crimes has been criticised by many organizations, both in Colombia as well as internationally.38 For many analysts the Uribe administration’s application of the 2005 Justice and Peace Law to the demobilization process is highly controversial. Since paramilitaries have been involved in massacres and human rights abuses, the concessions given to them may be interpreted as an endorsement of their methods. Moreover, the fact that some paramilitaries leaders have disarmed does not imply the complete demobilisation of paramilitaries as demonstrated by the emergence of a new generation of paramilitaries and other violent actors.39

d. Economic development Since its inception, Plan Colombia has included an economic development element. However, although some signs of success are starting to appear, the situation of equality and wealth distribution still needs to be addressed. As evaluated by the current government of President Uribe, the politics of security and defence have improved the security conditions necessary to recover the national and international ‘confidence’ in Colombian institutions and its economy, thereby, providing a ‘favourable context for external investment’. From 2006, the economy grew by around 6.4%, the highest rate in the last twelve years. Unemployment decreased from 15.7% in 2002 to 11% in November 2006, inflation was 4.5%, one of the lowest values ever, and other indicators of poverty diminished from 57.5% in 2002 to 49.2% in 2005.45 In general, the rates of unemployment have decreased and people feel confident about the future of the economy. Although these results cannot be attributed only to Plan Colombia, this has not been an obstacle for President Uribe’s promotion of its continuation. Uribe’s

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9 hopes for the economic recovery are focused predominantly on the Free Trade Agreement (FTA). The FTA aims to eliminate most tariffs and barriers to commerce between both countries. As the US is the most important commercial partner for Colombia, this agreement will have a number of effects, both positive and negative. On the one hand, it will enable competition and the development of markets for Colombian industry and exporters. On the other hand, for an economy based on natural resources and not very well equipped for competition this FTA may enhance the inequalities between social sectors, and worsen rural poverty.

recovery, have become the basis for a continuation of the strategy. Indeed, for the second and potential third term of Uribe as President, a ‘consolidation strategy’ has been proposed. The Strategy for the Strengthening of Democracy and Social Development 2007-2013.’ has six components • • • • • •

During 2007, President Uribe travelled to the U.S. with the aim of urging Congress to approve the US-Colombia Free Trade Promotion Agreement. However, the House Democratic leadership questioned the decision due to what was widely regarded as the deplorable state of human rights within the country. Thus, Congress proposed binding its approval to measurable results concerning human rights violations and the role of paramilitary groups in these abuses. Some others have warned that the refusal to approve this agreement may be interpreted as an ‘insult to the United States’ strongest ally in South America.’46

War against drugs and terrorism Strengthening of Justice and Human Rights Internationalisation of the economy Social programmes Attention to displaced people Demobilization, rendition and reintegration

Outcomes and results If the main purpose of Plan Colombia as proposed ten years ago was to reduce the supply of illicit crops, recent results suggest that it has failed. For example, while estimates from the United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) state that the number of hectares under coca had fallen from 102,000 in 1998 to 78,000 in 2006, in 2007 this area had increased to 99,000 hectares.48 As such, despite the fumigation of 710,352 hectares and a manual eradication of 93,000 hectares, the area of cultivation seems to be increasing again. More strikingly, according to US estimates, while fluctuating during the six-year period, land under coca cultivation actually increased from 136,200 hectares in 2000 to 157,200 hectares in 2006 (WOLA, 2008). It is also worth noting here that between 1999 and 2005 Plan Colombia cost almost US$10 billion.49

However important the FTA may seem for the purpose of economic recovery, it is important to consider previous economic measures in the context of illicit drugs cultivation. Similar economic adjustments during the 1990s could have contributed to the increase of coca cultivation in Colombian territory. In fact, these neo-liberal measures involved in the FTA will benefit only certain sectors of the population, specifically upper and middle classes who have both education and resources to compete in this new scenario. As most Colombians live in poverty and their local economies are based on non-competitive agricultural practices, it is foreseeable that they may be excluded from these economic projects and the benefits of the agreement. The economic recovery in itself will not create the conditions for the end of drug trafficking and the Colombian conflict. As discussed by Rubio (2005), illegal armed groups are expanding their influence by targeting areas in which investment and natural resources can provide benefits. Their aim is to establish ‘protection taxes’ and to benefit from the ‘development’ produced by these resources.47 In addition, the links between drugs trafficking money and legal business in Colombia are quite flexible, the FTA may be an opportunity to ‘launder’ illicit revenues through legal mechanisms.

At the international level, it is accepted that there has been some measurable progress in terms of Colombia’s internal security. This has been signalled predominantly by a decrease in the levels of drug related violence within the country.50 However, while Colombian government reports focus on the fight against money laundering, achievements in terms of seizures of chemical precursors for coca production and the seizure of drug traffickers’ assets,51 these outcomes have not affected the price, purity and availability of cocaine, and heroin, in the US (Walsh, 2008). Furthermore, according to the UN, Colombia still produces a staggering 60% of the world’s cocaine (UNODC, 2008). The limited effectiveness of policies aimed at reducing the availability of coca leaf has much to do with the fundamental economic dynamics of the illicit trade. As touched upon earlier, the difference between the value of the coca leaf at the farm gate and the retail price of cocaine in markets outside Colombia is enormous. Thus, even if the price of coca is significantly increased, the resulting change in the retail price of cocaine would be negligible and if necessary easily absorbed by criminal organizations. 52 As Boyum and Reuter point out, there are thus serious doubts over the merits of crop eradication as an

In general, the evaluation of Plan Colombia needs to stick to analysing its effect on the reduction of illicit crops and the drug trafficking in Colombia. As previously mentioned, the strategies against coca cultivation are highly questionable since Colombia is still one of the major producers of cocaine worldwide. Although the decline of the FARC and the negotiation process with paramilitaries are normally presented as the positive outcomes of Plan Colombia, the fact is that this does not necessarily mean that drug trafficking in Colombia is decreasing, nor that the conflict is coming to an end. Nonetheless, the aforementioned achievements publicised by the Uribe administration in terms of ‘democratic security’ and economic

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10 effective enforcement strategy (Boyum and Reuter, 2005). It is also worth noting that, even if successful in the short term, eradication efforts can actually encourage continued or new illicit production by making the activity more profitable. In 2006 members of the Centre for International Policy, which has been monitoring U.S. policy toward Colombia since the late 1990s, visited the country in order to assess the impacts of Plan Colombia (Isaacson, 2006). They visited the department of Putumayo, which was the major target for the implementation of Plan Colombia, and found that while the security situation seemed to have improved due to the efforts of President Uribe in increasing military presence in previously abandoned areas, the guerrilla presence and their grip on Putumayo’s rural zones had not really changed. In addition, since 2000, U.S. funded airplanes have sprayed herbicide over 155,534 hectares, making it the second most fumigated department of Colombia. As the evaluation states: ‘the stick of fumigation has been strong and swift but the carrot of alternative development aid has not only been smaller but it has been slower to arrive’ (Isaacson, 2006:5). Most of the criticism has been directed to the emphasis put on the military side of the strategy. Four out of five dollars in US aid goes to Colombia’s armed forces, police and fumigation programmes, whereas non-military programmes of social development have a lower priority. Although almost US$60 million has been spent in alternative development projects, and some of these projects show certain success, particularly cooperatives, assistance to indigenous communities and other small projects; the general effect is of frustration. In the absence of better economic conditions, coca cultivation is returning to Putumayo as the only economic option for many families. Even after intensive fumigations, the area cultivated by coca in the PutumayoCaqueta region has increased from 17,220 hectares in 2006 to 20,950 hectares in 2007 (UNODC, 2008). Cultivation is now concentrated in smaller plots and drug traffickers are slowly returning to the zones. Similar results can be seen in other areas of the country such as in the Central region. Here there has been an increase of almost 76% in the number of hectares cultivated with coca in the period 2006-2007 (UNODC, 2008).

cultural aspects of illicit crop production. Furthermore, Plan Colombia has shown how addressing the originally discrete, yet what have grown to be inter-related, problems of violent ‘Revolutionary’ politics and the illicit drugs trade via a single strategy can have deleterious consequences. As such, the misleading association between drug trafficking and insurgence represented in the politically popular phrase ‘narco-terrorist threat’ needs to be reconsidered and separated.

Conclusion From this assessment of Plan Colombia we are able to draw a number of conclusions regarding the impact and implications of source country strategies.

Secondly, events in Colombia demonstrate that attempts at crop eradication, be they manual or via fumigation, have not had a significant and sustained impact on the illicit cocaine market, particularly within the US. A key explanation for this is that such enforcement actions are in the main directed at the weakest link in the chain: coca farmers. Beyond their lack of effectiveness, the negative consequences of eradication policies targeted at coca producers discussed here also make it clear that a distinction must be made between farmers and those involved in the more lucrative aspects of the trade like the processing and trafficking of cocaine. Law enforcement efforts should focus on various activities of the latter. While the effectiveness of such efforts are undoubtedly questionable with regard to reducing the overall size of the drug market,53 well targeted disruption of the trade may be effective in weakening the power of criminal groups or reducing the flow of illegal earnings to armed groups (IDPC, 2007). However, in the case of Colombia, and indeed all other drug-producing countries, it is important to note that the impact of any supply-side intervention will ultimately depend upon global market developments. Put simply: as long as demand remains high, supply will continue. Thirdly, it is clear that a military approach against drug trafficking fails to achieve democratic stability and peace since the increasing militarization of the anti-drugs efforts can have devastating effects in terms of displaced population, intensification of the conflict and the escalation of the violence; all of which can also impact upon neighbouring countries. Moreover, as has been demonstrated in this brief, the emphasis on the ‘stick’ strategy and the application of enforcement actions can lead to the abuse and violation of human rights. The humanitarian crisis of internally displaced people, the ongoing assassinations of human rights activists and union members, the impunity for crimes and massacres committed by both guerrilla leaders and paramilitaries, represent crucial aspects that need to be addressed as a matter of urgency. A commitment from the Colombian government and the international community on the topic of human rights is necessary to achieve real ‘democratic security’ and to establish the basis for the peace process. Finally, the case of Plan Colombia should be used as a learning experience about ‘what not to do’ when addressing complex social and political situations involving the illicit drug trade and internal conflicts in some producer countries. The emphasis on the military option contributes to the polarisation of the population, the discrediting of the political options in conflict solving, and the increasing power of warlords benefiting from the escalation of the internal conflict and the development of ‘markets of violence.’ While it is tempting to use

Firstly, Plan Colombia demonstrates the negative consequences of combining the war on drugs and the war against terrorism. While politically useful in Bogotá, experience within the country reveals how a predominantly militaristic strategy has been unable to deal effectively with the complexities of the drug trade, including the social and

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11 the template of Plan Colombia in drug related conflicts around the world, such as in Afghanistan, it is crucial to recognise the limitations of a supply-control strategy in the overall purpose of curbing the international drugs market. Indeed, it is important to understand that national conflicts are rooted in unresolved problems that are fuelled by the illicit drug trade. It does not, however, necessarily cause them. As a result, caution is required in order to avoid a cure that may ultimately be worse than the disease.

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Endnotes

287

1

Beatriz Acevedo is an independent researcher. Coletta Youngers is Senior Fellow at the Washington Office on Latin America (WOLA) and Associate with the Beckley Foundation Drug Policy Programme (BFDPP). Dave Bewley-Taylor is a Senior Lecturer, School of Humanities, Swansea University, UK and Associate BFDPP. Thanks also go to Adam Isaacson and those at the TNI Drugs and Democracy Programme.

2

Guerrilla groups emerged during the 1960s following a Marxist ideology, and during the last forty years they have got control over vast areas of the country, especially those zones in which the state is weak or even inexistent. Amongst them, Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia: FARC –Revolutionary Armed Forces of Colombia –formed in 1964, is the largest group with membership estimated to be 15000 and 16000. FARC operates mainly in rural areas and in some urban centres. With changes in the source of funding the FARC saw in illicit crops a way of getting some resources, thus, they initially taxed the business in areas under their control, yet, they became more involved in other aspects of the business such as cultivation and processing as well as some activities of distribution. In addition, the Ejército de Liberación Nacional – National Liberation Army - ELN is Colombia’s second largest guerrilla force. Their zone of influence used to be the north-eastern departments around the oil industry, although they have been repelled by paramilitaries.

3

In a more general sense the term ‘paramilitaries’ encompasses various types of illegal rightwing armed groups associated to legal armies, and their origin can be traced back in the long-standing political conflict that divided Colombia during the second half of Twentieth century. However, their current status is associated to the creation of private armies funded by some drug traffickers and landowners aimed to repel guerrillas. The largest paramilitary organization, the United SelfDefence Forces of Colombia (Auto-Defensas Unidas de Colombia -AUC) was formed in 1997 as an umbrella organization for a number of local and regional paramilitary groups operating in the country, although many groups did not join them.

4

This is an indicative number based on UNODC. Other sources, such as the ONDC claim different amount of areas cultivated by coca. This divergence reflects the difficulties in dealing with numbers in a complicated and dynamic phenomenon. However, we will be using these figures as a guide for the analysis.

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12 5

In Peru, the Fujimori administration had declared a frontal war against the guerrilla group Sendero Luminoso (Shining Path) that was established in areas of coca cultivation such as Alto Huallaga, thus an aggressive policy to shoot down illegal planes and manually eradicate coca cultivation was implemented. In Bolivia efforts to curb coca production led to the controversial Law 1008 of 1988 restricting the cultivation of coca for traditional purposes. In addition, President Banzer launched in 1997 his Plan Dignidad (Plan for Dignity) aimed to comply with Washington demands for a significant reduction of coca cultivation. The effects at the socio-economic levels of the reduction of coca cultivation were devastating. See Thoumi, F. (2003) Illegal Drugs Economy, and Society in the Andes. Woodrow Wilson Centre Press: Washington, and John Hopkins University Press: Baltimore and London.

22

National Planning Department (DNP) and Department of Justice and Security (DJS): Plan Colombia Progress Report, 1999-2005.

23

The increasing fumigation program has had complex consequences for the health and safety of people in these zones, and it has brought consequences at the social and political level. The discontent amongst communities and the negligence of their views in central government brought a number of ‘marchas’ and protests by coca farmers. As a response, the government increased their military approach and it was said that FARC had been behind the ‘cocalero movement’, thus, it contributed to the stigmatisation of farmers, rather than the acknowledgement of their role as political actors in the drug trade business. See Ramirez, C. (2005)

6

These territories correspond to the Amazonas ecosystem; rich in natural resources, water, biodiversity, animals, plants and traditional indigenous cultures.

24

The Report by the OAS Interamerican Drug Abuse Control Commission (CICAD) also states that the mixture is safe enough. See WOLA, 2008.

7

It is estimated that 70% of the AUC funding comes from its participation in the drugs trade and that they handle 40% of Colombian cocaine exports. See Livingstone, 2003.

25

8

These prices correspond to data collected in 2006. Prices at the retail level can be twice or three times these values. See World Drug Report, 2008.

Beyond the argument about the level of toxicity carried by the fumigation mixture, the political agenda involved in the application of this strategy makes it difficult to sort out the controversy over the health effects of the use of glysophate herbicides often based on anecdotal evidence gathered from people living in the areas subject to fumigation versus the scientific evidence obtained from laboratory experimentation (Sherret, 2005).

9

This major involvement in drugs policy initiatives can be understood within the context of the end of the Cold War. As argued by Isacson: ‘With neither external nor internal threats to justify large security forces, many of the region’s militaries budgets began to shrink’ (2005: 21). When drugs became a matter of national security, as declared by President Reagan’s National Security Directive No. 221 (Congressional Research Service [CRS], 1994: 548), the necessity of keeping a military presence in certain regions was justified. During the administration of George H. W. Bush (1989-1993) the war on drugs declared by the US government led to an increasing counter-drug foreign military assistance and the Andean strategy was developed, within the idea in which drugs can be eliminated by curbing cocaine production in the coca source countries of Colombia, Peru, and Bolivia (Isacson, 2005: 23).

26

10

The drug certification process had its origins in the Nixon administration and it was the formal manner in which the U.S. government declared whether a government was fulfilling its commitments on the drugs issue. However, it is by the Anti-Drug Abuse Act of 1986 that ‘certification’ was included as a mechanism to compel closer drug control cooperation by other governments; threatening economic sanctions. See Walsh (2008) US Drugs Policy: At What Cost? Moving Beyond the Self-Defeating Supply –Control Fixation. Statement of John Walsh for the Joint Economic Committee of the US Congress. June 19, 2008. Certification meant relations were good; decertification signalled that relations were bad. Indeed, U.S.-Colombian relations were at their most ‘narcotized’ moment, and the drug certification process was the glaring manifestation of this. See Russell, C. (2001) ‘Explicit narcotization: U.S. policy toward Colombia during the Samper administration’. In Latin American Politics and Society, Fall 2001.

Throughout the history of drugs policy in Colombia there have been several attempts to find agreements between the government and communities involved regarding the eradication of illicit crops. The first experience to sign a pact with the state for the eradication of opium poppy was undertaken in May 1992 by the Paez indigenous community in he Department of Cauca. However, the state never fulfilled the obligations entered upon. Later on in 1996, in response to the social protest which mobilised 20000 people against forced eradication, new pacts were signed. Treaties endorsing the manual, voluntary eradication of illicit crops were proposed including areas such as Putumayo, Caquet, and Catatumbo. Unfortunately, once again this unique opportunity was wasted due to the state’s incapacity for fulfilling the agreements. Until then, the control of illicit crops by paramilitaries and guerrilla was not as significant, thus, it would have been a great chance to reach agreements directly with the communities. Further analysis in Vargas, R. (2001) Eradication Pacts: Trust or Black Mail? In TNI, Debate Papers, April 2001

27

The strategy changed toward using forced manual eradication by ‘bringing’ 862 peasants from other zones of the country (mainly from the coffee zone) to uproot the plants, while 1147 policemen patrolled the operations; but then guerrilla groups attacked them. Subsequently, the government authorised fumigation in other National Parks as the solution for the eradication targets. These operations have been heavily criticised by environmental groups worldwide because they fail to comply to the regulations about health, human rights and also, due to the alleged use of banned chemical substances and unauthorised fumigations in other national parks. See WOLA, 2008.

28

For example, as evaluated by WOLA (2008), nearly 45% of the alternative development budget in the first phases of Plan Colombia was invested in the departments of Putumayo, Meta, Guaviare and Caqueta. However, there are almost no ongoing projects in these departments, although in 2006 they accounted for 48% of the area under coca cultivation and 42% of the area subject to fumigation.

29 30

Colombia, Department for National Planning (DNP) Plan Colombia Progress Report 1999-2005. The official announcement of his death was produced in May 24, 2008. However, it seems that he had died of a heart attack a couple of months before, in March, 2008. See http://news.bbc.co.uk/2/ hi/americas/7419016.stm

31

It is argued that the many leaders of FARC diverge in their views about peace negotiation, political ideologies and strategies. See also CRS Report for Congress RL32250, November 9, 2007. Colombia: Issues for Congress

32

Sanchez, M. (2003) Colombia’s Success, Time to Rethink Drug Strategy. The Washington Post July 11, 2008.

33

According to the nongovernmental Consultancy for Human Rights and the Displaced (Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES). In http://hrw.org/englishwr2k7/ docs/2007/01/11/colomb14884.htm

11

12

13

Prior to his election as President, Pastrana had been in conversations with FARC leaders, then, when he was elected he proposed the provision of a ‘buffer zone’ or ‘zona de despeje’ as a precondition for the peace process. This zone comprised territories in Meta and Guaviare, and in proportion it corresponds to the size of a country such as Switzerland. For some, these prioragreements inclined the elections in his favour and it was said that FARC had contributed to his election. At the national level the general public was suspicious of this measure as well as some politicians such as the then Minister of Defence, Rodrigo Lloreda, who resigned in protest. The increasing abuses to human rights by guerrilla groups and their lack of political coherence caused the opposition to this measure. Before Plan Colombia most of the resources for the war against drugs were assigned to the National Police, because the war on drugs during the most of 1990s was focused on the urban areas and overthrowing the drugs cartels. In addition the army was linked to the abuse of human rights due to their association with paramilitaries, and their involvement in massacres and intimidation to union members and human rights activists in the country; perceived as left-wing sympathisers. In addition, for the first phase of Plan Colombia Japan provided loans totalling US$170 million; the Inter-American Development Bank (IDB), the Andean Development Corporation (CAF) and the World Bank provided US$300 million loan and Canada made a contribution of US$40 million. See Livingstone, G. (2003)

14

Source: Ciponline - Sum of the Package Aid for Colombia. http://www.ciponline.org/colombia/ aidsumm.htm. Accessed: 15 July, 2008.

34

In http://www.wola.org/index.php?option=com_content&task=viewp&id=731&Itemid=33. Accessed: 15 July, 2008.

15

In 1999 the Ecuadorian government of Yamil Mahuad Witt made an agreement with the United States for the construction of a military base in Manta and that Ecuador would allow its use for military purposes for ten years initially. It is argued that this Base de Manta would replace the military bases in Panama that were devolved to the Panama Government in 1999 based on the agreements signed by Torrijos and Carter. See Manuel Salgado Tamayo, La Base de Manta, el Plan Colombia y la Iniciativa Regional Andina; en Estrada (ed.) (2002) El Plan Colombia y la Intensificación de la Guerra: Aspectos Globales y Locales. Universidad Nacional de Colombia: Bogotá.

35

See Molano, Alfredo. El Bombardeo. El Espectador, Abril 6, 2008.

36

‘Markets of violence are understood as economic areas dominated by civil wars, warlords or robbery, in which a self-perpetuating system emerges which links non-violent commodity markets with the violent acquisition of goods. Violent and non-violent trade become so entwined that the system-specific opportunities for profit give direction. […] These violent open spaces offer excellent breeding and selection conditions for the evolution of new forms of organised crime and organised terrorism, which both may also affect peaceful industrial countries.’ See Elwert, G. (1999) Markets of Violence. Contribution to the reader ‘Potentials of Disorder’ edited by Jan Koehler and Christoph Zuercher at Manchester University Press.

37

By the Law 975 of 2005 the Colombian Government proposed the re-integration of paramilitaries and an amnesty for those who abided by their conditions. The problem is that paramilitaries are accused of a number of crimes such as: serious abuses and violations of human rights, massacres, and the systematic extermination of left-wing activists and members of NGOs and human rights organisations.

38

The United States and the international community are aware of the implications that paramilitaries can have in terms of human rights impunity, drug trafficking power, money laundering and the legitimacy of the Colombian institutions. See CRS Report on Colombia: Issues for Congress. November 9, 2007.

39

Department of State, Bureau of Democracy, Human Rights and Labor, Country Reports on Human Rights Practices 2006, March, 2007; International Crisis Group, ‘Tougher Challenges Ahead for Colombia’s Uribe’, October 20, 2006.

40

See Romero, M. (ed.)(2007) Parapolítica: La Ruta de la Expansion Paramilitar y los Acuerdos Políticos. Fundacion Nuevo Arcoiris, CEREC, ASDI. Series Conflicto y Territorio. Available in Spanish: http://www.nuevoarcoiris.org.co/sac/files/libros/Libro_parapolitica.pdf Accessed: July 16, 2008.

16

For a detailed analysis of this process, see TNI (2001) Europe and Plan Colombia: Chronicle of a Commitment with an Uncomfortable Plan. Debate Papers No. 1 Drugs and Conflict. Transnational Institute, April 2001.

17

European Parliament Resolution 12, Plan Colombia B5-0087/2001

18

Two left-wing guerrilla groups: FARC (Revolutionary Armed Forces of Colombia); ELN (National Liberation Army) and one paramilitary group: AUC (United Self-Defence Forces of Colombia).

19

At the time of Uribe’s election the country was struggling with the economic crisis, the insecurity in using roads and highways across the country, the number of kidnappings, killings and other forms of violence. President Uribe inherited Plan Colombia as a military plan against drug trafficking and he drew upon it as a way to further his own political platform aiming to achieve regain control of territories and restore the trust on the authority of the State.

20

This simplistic view however has been contested by a number of researchers and experts (Novoa, E., 2002; Fajardo, D. 2002). Moreover, as argued by Thoumi, F. (2005a), it cannot be asserted that the Colombian society has not participated and benefited from the drug trafficking activities. However, the construction of the problem does not include this acknowledgement. Instead, the link between insurgence and drug trafficking became the identifiable enemy to be combated.

21

Source: Ciponline, 2008. Just the Facts. http://justf.org/Country?country=Colombia&year1=1998 &year2=2008&funding=All+Programs

288

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Conflict Prevention and Peace Forum

13 41

Since the election of President Uribe, there have been a number of scandals involving the armed forces, such as the discovery that both the FARC and drug traffickers have infiltrated the armed forces and that demobilised paramilitaries were conducting drug trafficking operations from prisons. In October 2007 the Attorney General charged six army officers for faking terrorist attacks shortly before Uribe’s inauguration that were blamed on the FARC including a car bomb which killed one civilian and injured 20 soldiers. See OAS Mission to Support the Peace Process in Colombia, ‘Tenth Report to the Secretary General’. October 31, 2007. International Crisis Group, Colombia’s new Armed Groups, May 10, 2007; and US Department of State Bureau of International Narcotics Control and Law Enforcement Affairs, International Narcotic Control Strategy Report 2007, March 2007.

42

Contraloría Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad, Dirección de Estudios Sectoriales. Luís Bernardo Florez, Vice-Contralor General de la Nación, Desplazamiento Forzado: un Impacto Territorial, 2005. Quoted in WOLA, 2008.

43

United Nations, E/CN/4/2000/83/Add.1, paragraph 23. Quoted in WOLA, 2008

44

For further analysis of the implications of the current negotiation with paramilitaries under President Uribe, see Ramírez, M.C., Stanton, K., and Walsh, J. (2005) Colombia: A Vicious Circle of Drugs and War. In Youngers, C. and Rosin, E. (ed) (2005) Drugs and Democracy in Latin America: The Impact of US Policy. Lynne Rienner Publishers: Boulder (Colorado) and London.

45

Colombian Government. ‘Strategy for the Strengthening of Democracy and Social Development 2007-2013.’ Draft for discussion. January 2007.

46

Economist Intelligence Unit, ‘Say No to Free Trade,’ July 18, 2007. Quoted in CRS: Colombia: Issue for Congress, November 2007, p.3

47

The recent scandal of multinational Chiquita and their links with paramilitaries proves that protection and security are a source of revenues for illegal armies. Chiquita might have paid about $1.7m between 1997 and 2004 to the United Self Defense Forces of Colombia (AUC) in return for ‘protection’. Also, they paid to FARC in response to extortions and security. See BBC World/ Americas. March 17, 2007. http://news.bbc.co.uk/2/hi/americas/6452455.stm Accessed May 9, 2008.

48

As discussed by Thoumi (2005b) these discrepancies are nevertheless undermined by the use of ‘data by agencies and groups to support positions that have been formed previously and manipulate them for political or ideological purposes.’ The fixation with numbers fails to acknowledge the influence of illegal drugs regarding not only the size of the illegal industry, but also on the structure, institutions and values of the societies involved.

49

Source: Plan Colombia Progress Report, 1999-2005. National Planning Department (DNP) and Department of Justice and Security, September 2006. P.9.

50

CRS Report for Congress RL32250, November 9, 2007. Colombia: Issues for Congress.

51

See National Planning Department (DNP) and Department of Justice and Security (DJS): Plan Colombia Progress Report, 1999-2005. Op. Cit. Colombian Government. ‘Strategy for the Strengthening of Democracy and Social Development 2007-2013.’ Draft for discussion. January 2007.

52

It has been noted that since the coca leaf constitutes only around 2% of the retail price of cocaine, it is relatively easy for drug traffickers to absorb this higher cost. This figure is taken from the 1994 study by James Painter, Bolivia and Coca: A Study in Dependency, Boulder: Lynne Rienner Publishers. Similar conclusions about the percentage value of coca leaf are reached by Kathryn Ledbur, ‘Bolivia: Clear Consequences’ in Drugs and Democracy in Latin America: The Impact of US Policy, edited by Coletta A. Youngers and Eileen Rosin (2005), Lynne Rienner Publishers: Boulder (Colorado) and London.

53

Indeed, it has been calculated that it would require a quintupling of import prices to effect a doubling of retail prices. (See Boyum and Reuter, 2005) These figures are based on research by the RAND Corporation. For example, a 1988 RAND Report demonstrated that interdiction efforts, using armed forces resources, would have almost no effect on cocaine importation into the United States. See Reuter, Peter H.; Gordon Crawford, Jonathan Cave, Patrick Murphy, Don Henry, William Lisowski, Eleanor Sullivan Wainstein (1988). ‘Sealing the borders: the effects of increased military participation in drug interdiction‘. Throughout the 1990s and 2000 this statement has been confirmed by further studies of the RAND corporation and independent researchers.

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Conflict Prevention and Peace Forum plan colombia : an analysis of effectiveness and costs

Plan Colombia: An Analysis of Effectiveness and Costs Daniel Mejía

Universidad de los Andes Improving Global Drug Policy: Comparative Perspectives and UNGASS 2016

EXECUTIVE SUMMARY Key Findings • • • • • • •

Colombia has paid a high price to fight the “war on drugs,” with costs amounting to approximately 1.1 percent of its GDP per year from 2000 to 2008. Colombia has also paid a high cost in human lives. An estimated 25 percent of intentional homicides between 1994 and 2008 were drug-related. From 2000 to 2013, Colombia succeeded in reducing coca cultivation from 160,000 hectares to 48,000 hectares. Similarly, the estimated value of Colombia’s drug-related economy shrank from US$7.5 billion in 2008 to US$4.5 billion in 2013. Manual eradication of coca cultivation has proven to be considerably more cost effective than aerial spraying with pesticides, and it has fewer harmful side effects on the environment and inhabitants. Interdiction of coca-producing laboratories and related facilities, first initiated in 2007, has proven to be the most effective counternarcotics strategy used by Colombia. Alternative livelihood programs for coca-producing regions, while theoretically useful, have with few exceptions been poorly implemented by the Colombian government.

Policy Recommendations • • • •

The government of Colombia should declare a moratorium on the use of aerial spraying campaigns against coca production. Colombia’s improved security conditions now permit additional reliance on manual eradication programs. Policies aimed at reducing illicit crops cultivation should be centered upon alternative livelihood programs. The Colombian government should focus its anti-drug strategies on those stages of production where the greatest value-added is produced, such as large cocaine production facilities and large cocaine shipments.

Center for 21st Century Security and Intelligence Latin America Initiative 1 290

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Conflict Prevention and Peace Forum plan colombia : an analysis of effectiveness and costs

This paper describes cocaine production and trafficking in Colombia and provides an analysis of the main anti-drug policies implemented under Plan Colombia aimed at curbing the supply of drugs. In particular, it presents the results of academic evaluations on the effectiveness, costs, and efficiency of different anti-drug strategies such as aerial spraying campaigns, interdiction efforts, and alternative livelihood programs. The last section briefly describes the effects of illegal drug markets on violence in Colombia.

Introduction No one can deny that Colombia has worked tirelessly to fight illegal drug production, trafficking, and organized crime groups linked to these activities. Since 1994, more than two million hectares of coca have been sprayed with glyphosate, 1,890 metric tons of cocaine have been seized, and 28,344 coca leaf processing laboratories have been destroyed. The costs that Colombia has paid in this “war” are very high. Since 2000, the country—with partial funding from the U.S. government—has invested more than US$1.2 billion, or about 1 percent of the country’s gross domestic product (GDP), per year into the military component of Plan Colombia.1 However, the costs have not solely been public financial resources. More than 57,000 Colombians are estimated to have been killed between 1994 and 2008 as a consequence of growing illegal drug markets and resulting confrontations between drug trafficking organizations (DTOs) and the Colombian government during the war on drugs.2 This translates into approximately 3,800 additional homicides (or about 25 percent of total homicides) per year from drug-related violence alone. Yet despite such enormous investments and costs, Colombia continues to be a key producer and trafficker of illicit drugs, and in particular of cocaine.

Evolution of Drug Production and Trafficking in Colombia Before 1994, Colombia was a minor player in the production of coca leaves, but an important player in cocaine trafficking. Although the world’s largest DTOs—the Medellín and Cali cartels—were based in Colombia, coca cultivation and the initial processing stages were concentrated in Peru and Bolivia. Coca paste and base were transported to Colombia using small airplanes and then processed into cocaine hydrochloride and exported to the main consumer markets located in North America. The Medellín and Cali cartels controlled the cocaine processing facilities and trafficking and distribution channels all the way from Colombia to consumer markets. Things started to change, however, in the first half of the 1990s during the administration of Peruvian President Alberto Fujimori, when the “air-bridge” that connected coca cultivation centers in Peru and Bolivia with cocaine processing facilities in Colombia was closed. Coca cultivation rapidly increased in Colombia in the second half of the 1990s; by 2000, Colombia had become the lead producer of coca leaves, producing more than 70 percent of the world’s coca (and cocaine).4

According to the latest United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) World Drug Report, Colombia continues to be the world’s main producer of cocaine and the second largest producer of coca leaves after Peru.3 About 60 percent of the cocaine consumed in the world is still produced in Colombia. Likewise, most of the cocaine produced in Colombia is exported, with about 55 percent of production sold in North America, and the remaining 45 percent exported to European markets, increasingly via Venezuela and West Africa.

 s a benchmark, public expenditures on Familias en Acción, the largest conditional cash transfer program in Colombia to alleviate extreme poverty, A accounts for about 0.37 percent of Colombia´s GDP. 2 Daniel Mejía and Pascual Restrepo, Bushes and Bullets: Illegal Drug Markets and Violence in Colombia, Documento CEDE 2013-53 (Bogotá, Colombia: Ediciones Universidad de los Andes, 2014). 3 United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), World Drug Report 2010 (Vienna: United Nations, 2010), http://www.unodc.org/documents/ wdr/WDR_2010/World_Drug_Report_2010_lo-res.pdf. 4 UNODC, The Globalization of Crime: A Transnational Organized Crime Threat Assessment (Vienna, UNODC, 2010), 81, https://www.unodc.org/ documents/data-and-analysis/tocta/TOCTA_Report_2010_low_res.pdf. Calculations by author. 1

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forms of violence. In June 1995, Gilberto Rodríguez was captured by Colombian authorities, and soon after, in August of the same year, his brother Miguel was also captured.

The War on Drugs in Colombia Dating back to the 1980s, Colombia has been the battleground for U.S. efforts to curb the cocaine supply at the source. Difficult economic conditions in the 1980s and a debilitated agricultural sector pushed thousands of campesinos toward the cultivation of illicit crops. In 1986, when the U.S. proclaimed drug production and trafficking activities a threat, Washington started to devote a great deal of resources toward thwarting the supply of Colombian cocaine. U.S.-funded eradication efforts, although then less common and intense, were put in place in Colombia. This provoked peasant protests and led to the co-option of some cocalero movements by the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC). However, instead of reducing the cocaine supply, the militarized approach led by the U.S. resulted in a rapid increase in the size of the drug trade and essentially strengthened the Colombian cartels.

The breakup of the Medellín and Cali cartels during the early and mid-1990s atomized the drug trade into smaller and less powerful groups.6 On the positive side, no group was powerful enough to challenge the state like Pablo Escobar had done a few years earlier, but on the negative side, the fall of the Medellín and Cali cartels generated power gaps that caused smaller and more fragmented groups to engage in violent disputes over the control of drug trafficking rents. As a result, Colombia’s homicide rate reached a new peak in 1999 of more than 70 homicides per 100,000 inhabitants.7 During the second half of the 1990s, the dismantling of the Medellín and Cali cartels and the dissolution of the Soviet Union (which represented a loss of international funding for guerrilla groups in Colombia) triggered the entrance of the FARC into the drug trafficking business. Paramilitary groups also began to participate in drug trafficking activities to finance their criminal operations, and drug traffickers bought positions of power inside the paramilitary groups. Paramilitary groups and drug traffickers became so entangled that it became very difficult to distinguish one from the other.

By 1990, the amount of power accumulated by Pablo Escobar and the Medellín cartel came to challenge the very existence of the Colombian state. Escobar ordered the killings of thousands of Colombians, including judges, policemen, and journalists, as well as three presidential candidates during the 1990 presidential elections. After failed efforts to negotiate a deal with the Colombian government and many attempts to capture him, in December 1993 Escobar was finally killed by the Colombian police in a middle class neighborhood of his hometown, Medellín.5 Many of his middlemen were soon after captured or killed, and the Medellín cartel was finally dismantled shortly thereafter. However, the Cali cartel then quickly took full control of the drug trade. Although the fight against the Rodríguez Orejuela brothers was less violent, the two leaders of the Cali cartel used a combination of strategies to avoid getting captured by Colombian authorities, including bribes, coercion, and less visible

In response to the large increase in cocaine production activities and the rapid deterioration of security conditions, in 1999 the Colombian government announced a joint U.S.-Colombia strategy for the fight against illegal drugs and organized crime, known as Plan Colombia. The main objectives of this strategy were to (1) reduce the production and trafficking of illegal drugs (mainly cocaine) by 50 percent within a period of six years; and (2) improve security condi-

 ccording to official figures, the homicide rate in Medellín in 1993, at the peak of the war against Pablo Escobar and the Medellín cartel, reached A unprecedented levels at 420 homicides per 100,000 inhabitants. 6 These groups came to be called “baby cartels” by General Óscar Naranjo, a former director of the Colombian National Police. 7 Jurgen Brauer and Alejandro Gustavo Gomez-Sorzano, “Homicide Cycles in Colombia, 1950-1999,” International Journal of Applied Econometrics and Quantitative Studies 1, no. 1 (2004): 29-50, http://stonegardeneconomics.com/pubs/2004_Brauer_GomezSorzano_IJAEQS_v1n1.pdf. 5

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tions in Colombia by re-gaining control of the large areas of the country that were in the hands of illegal armed groups.8

Despite the significant resources invested, the results of Plan Colombia are mixed. According to UNODC estimates, the number of hectares devoted to coca cultivation fell rapidly between 2000 and 2003, from approximately 160,000 to 80,000 hectares.10 From 2004 to 2008, the number of hectares under coca cultivation was relatively stable, at an average of about 85,000 hectares. Starting in 2008, coca cultivation decreased again, falling to about 48,000 hectares according to the latest estimates for 2013 (see Figure 1).11

According to an official report from the U.S. Government Accountability Office, U.S. funding for the military component of Plan Colombia was on average US$540 million per year between 2000 and 2008. The Colombian government, for its part, invested approximately US$812 million per year in the fight against drugs and drug-related organized crime groups. Taken together, these expenditures represented approximately 1.2 percent of Colombia’s average annual GDP between 2000 and 2008.9

In the last few years, coca crops have been found in approximately 200 Colombian municipalities (18 percent of the country’s total municipalities), com-

Figure 1. Estimates of Coca Crop Cultivation in Colombia, 2000–2013 180,000 160,000 140,000

Hectares

120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Source: UNODC, 2013  epartamento Nacional de Planeación (DNP), Dirección de Justicia y Seguridad (DJS), Balance Plan Colombia 1999-2005 (Bogotá, Colombia: D Departamento Nacional de Planeación, 2006), https://www.dnp.gov.co/programas/justicia-seguridad-y-gobierno/Paginas/plan-colombia.aspx; and U.S. Government Accountability Office, “PLAN COLOMBIA: Drug Reduction Goals Were Not Fully Met, But Security Has Improved: U.S. Agencies Need More Detailed Plans for Reducing Assistance,” GAO-09-71 (Washington, DC: U.S. Government Accountability Office, 2008), http://www.gao.gov/ assets/290/282511.pdf. 9 U.S. Government Accountability Office, “PLAN COLOMBIA: Drug Reduction Goals Were Not Fully Met, But Security Has Improved.” 10 The U.S. Department of State also produces estimates for coca cultivation in Colombia; however, the author prefers to use UNODC estimates because the methodology for measuring coca cultivation is more transparent and based on a census that covers the entire country through satellite images rather than samplings. 11 UNODC, Colombia: Coca Cultivation Survey 2013 (Bogotá, Colombia: UNODC, 2014), 17, http://www.unodc.org/documents/crop-monitoring/ Colombia/Colombia_coca_cultivation_survey_2013.pdf. 8

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prising altogether an area of approximately 225 thousand square kilometers (19 percent of the country’s total land mass). The available data indicates that coca crops are highly concentrated, with almost half of all coca cultivation (47 percent) located within only 10 municipalities; this is equivalent to less than 1 percent of all Colombian municipalities, or 5 percent of the municipalities that contain coca crops. Despite such high concentrations of coca crops, the Gini coefficient (an indicator of coca cultivation concentration with values closer to zero indicating greater dispersion) has been declining over the past decade (with small increases recorded over the past two years, see Figure 2).

caine cost $2,468 (an increase of 66 percent).13 Since the start of Plan Colombia, the main strategy for reducing cocaine production has been the aerial spraying of coca plantations with herbicides. Spraying, however, has shown to be both ineffective and costly (directly and indirectly); thus, manual eradication campaigns of illegal crops have also been implemented where squads of workers (who have to be protected by the Armed Forces and the National Police) move to different coca-growing zones and manually uproot and destroy the crops. Since 2000 more than 1,600,000 hectares of coca crops have been sprayed and more than 413,000 have been manually eradicated. Figure 4 shows the number of hectares of coca grown, the number of hectares sprayed in aerial eradication campaigns, and the number of hectares subjected to manual eradication between 2000 and 2013.14 It illustrates that despite strong efforts to reduce coca cultivation through intensive eradication campaigns, the total number of hectares of coca grown each year did not significantly fall, especially between 2005 and 2008.

According to UNODC, the potential production of cocaine remained relatively stable between 2000 and 2006, and it was only in 2007 and 2008 that significant reductions started to be seen.12 As shown in Figure 3, potential cocaine production decreased from an average of 600 tons in 2006-2007 to about 430 tons in 2008. As a result of the continuous decrease in the supply, prices have increased. For example, in 2000 the price of one kilogram of cocaine was approximately $1,485, while in 2011 the same amount of co-

Figure 2: Concentration of Coca Crops in Colombia, 2000-2011 (B) Gini Coefficient of Coca Crops (2000-2011)

100%

0.990

80%

0.985 Coca cultivation Gini coefficient

% of cultivated area

(A) Lorenz Curve – Coca Crops (2011)

60%

40%

0.975

0.970

20%

0%

0.980

0.965

0%

13%

25%

38%

50%

63%

75%

88%

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Year

% of municipalities

Source: Author’s calculations based on data from the Integrated Illicit Crops Monitoring System (SIMCI) UNODC, Colombia: Coca Cultivation Survey 2013. Ibid., 57. 14 Ibid., 92. 12 13

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Figure 3. Estimates of Potential Cocaine Production in Colombia, 2000-2013 800

3,000

700

2,500

600

Metric tons

400

1,500

300

US/kg

2,000

500

1,000

200 500

100 0

0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Cocaine production (metric tons)

Cocaine price (US/kg)

Source: UNODC, 2013

Figure 4. Coca Crops, Aerial Spraying, and Manual Eradication in Colombia, 2000-2013 180,000 160,000 140,000

Hectares

120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Coca crops

Aerial Fumigation

Manual erradication

Source: UNODC, 2013

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Other strategies for reducing Colombia’s cocaine supply include: (1) imposing stricter state controls on sale of the precursor chemicals needed to convert coca leaves into coca base; (2) interdicting the labs and cristalizaderos where cocaine is processed; and (3) disrupting cocaine shipments en route to primary consumer markets in North America and Europe.

Approximately one third of coca growers sell coca leaves directly to cocaine producers. The remaining two thirds convert the coca leaves into coca paste or base and then sell it to large-scale cocaine producers. Evidence indicates that this market behaves as a monopsony where, depending on the region, the only buyer is the FARC, a paramilitary group, or another illegal armed group that holds territorial control.17

The (Simple) Economics of Cocaine Production and Trafficking in Colombia

The total value of Colombian coca production in 2008 was estimated to be about US$600 million (or about 0.21 percent of the country’s GDP). The total value of the coca leaves traded is about US$200 million per year. If we subtract the costs of production (labor and agricultural inputs) from the total revenues, the expected return from the sale of coca leaves is about US$360 million per year (or US$2,250 per household per year).18

The economic flows associated with the production and trafficking of Colombian cocaine vary according to the stage of production, which range from coca cultivation to wholesale cocaine trade. Coca is a small bush that grows at elevations between zero and 1,700 meters above sea level. The time until harvest varies between two and six months, depending on the variety of the coca plant, its age, and geographic and climatic conditions. Between 2002 and 2008, coca field ownership decreased from approximately 2.2 to 0.6 hectares per family per family. In 2008, the average annual output for each hectare of coca was approximately 5.5 tons of coca leaves. While around 160,000 rural households were directly or indirectly involved in coca cultivation activities in 2008, by 2013 the number had decreased by almost half to about 82,000 rural households.15

After they are harvested, coca leaves are chopped and mixed with cement, urea, or lime in order to “basify” the coca leaves. This part of the process is informally referred to as “salting.” The chopped coca leaves are then decanted in a mixture of gasoline and an acidic solution that reduces its lead content. The mixture rests for several hours, is later drained, and then organic residues are removed using one or more oxidizing agents through traditional processes of acidification-basification. The process allows producers to extract the alkaloid (cocaine sulfate) from the coca leaves. The result is a brown, gelatinous mix known as coca paste. The coca paste is then mixed with large amounts of gasoline and sulfuric acid and, to a lesser extent, sodium carbonate, potassium permanganate (or ammonium), and other inputs for the whitening of the coca base and the elimination of impurities. The resulting intermediate product is known as coca base.

The annual gross income for farmers who only sell coca leaves is approximately 8,103,000 pesos (or about US$4,000) per hectare of coca. Subtracting the costs of production from the total income and assuming that coca crops are not destroyed by government anti-drug strategies or by natural disasters, the average farmer receives a net profit of approximately 47 percent (i.e., 3,950,000 pesos per year, or US$2,000).16

Ibid.; and calculations by author. Calculations by author. 17 Carlos Gustavo Cano, Reinventando el Desarrollo Alternativo, Colección Puntos de Vista (Bogotá, Colombia: Corporación Colombia Internacional, 2002). 18 Daniel Mejía and Daniel M. Rico, “La microeconomía de la producción y tráfico de cocaína en Colombia,” in Políticas antidroga en Colombia: éxitos, fracasos y extravíos, ed. Alejandro Gaviria Uribe and Daniel Mejía (Bogotá, Colombia: Ediciones UniAndes, 2011). 15 16

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The total cost of the chemical inputs needed to process one kilogram of coca base is about US$530. In 2008, a ton of coca leaves produced on average about 1.3 kilogram of coca base. The total value of the coca base produced in Colombia in 2008 was about US$1 billion (or 0.35 percent of the country’s GDP). If we then subtract the total value of produced coca leaves, the value added at this stage is approximately 400 million dollars per year.19

try’s GDP. While by 2013 this figure had decreased significantly, it is estimated that the value of this illegal business is still about nine trillion pesos (or about US$4.5 billion) (see Figure 5).22

Figure 5. Value of Colombia’s Cocaine Production and Trafficking Business, 2008 and 2013 19.00 Trillions of Colombian pesos

17.00

The transformation of coca base into cocaine is a relatively simple process that takes about six hours if the facilities and necessary precursor chemicals are available (and security conditions are guaranteed). The laboratories used to convert coca base into cocaine require a significant investment in physical infrastructure; the cost can be anything between five hundred to one million dollars per lab. These production units have a “chief chemist” and about a dozen workers whose salaries depend on the quantity of cocaine processed. The total labor costs are about 400,000 pesos (US$200) per kilogram of cocaine processed.20

17.80

15.00 13.00

13.5

11.00 9.00

10.40 9.40

9.00 7.56

7.00 5.00 2008

2013

Source: Mejía and Rico, 2013

Effectiveness, Costs, and Efficiency of AntiDrug Strategies Under Plan Colombia To simplify the analysis of the effectiveness and costs of the main anti-drug strategies implemented under Plan Colombia, policies are divided into two main categories: those aimed at disrupting cocaine production by attacking the first step in the production chain (coca cultivation), and policies aimed at attacking the later stages of production and trafficking (e.g., labs, cocaine shipments, and distribution of precursor chemicals).

Data from illegal armed groups indicates that in 2008, the price of one kilogram of facility-produced cocaine ranged between 5.4 million and 7.2 million pesos (or US$2,700 to US$3,600). Based on this, the total market value of Colombian-produced cocaine was approximately two billion dollars per year (or 0.7 percent of the country’s GDP, with a maximum of 1 percent and a minimum of 0.41 percent of GDP).21

Aerial Spraying of Illicit Crops Since the beginning of Plan Colombia, the aerial spraying of coca crops has been one of the main strategies used to control the cocaine supply. Over the past decade, an average of 128,000 hectares have been sprayed annually,23 with nearly half of the spraying taking place in the Putumayo and Nariño departments, along the southwest border with Ecuador.

Finally, the last stage is cocaine trafficking; approximately 55 percent of Colombian cocaine goes to markets in North America, and the remaining goes to Europe. It is estimated that in 2008, Colombia’s cocaine production and trafficking business produced 13,500 billion pesos (approximately US$7.5 billion), an amount equivalent to 2.3 percent of the coun-

Ibid. Ibid. 21 Ibid. 22 Ibid. 23 Adriana Camacho and Daniel Mejía, “Consecuencias de la aspersión aérea en la salud: evidencia desde el caso colombiano,” in Costos Económicos y Sociales del Conflicto en Colombia, ed. María Alejandra Arias et al. (Bogotá, Colombia: Ediciones UniAndes, 2014). 19 20

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The effectiveness of aerial spraying has been analyzed through structural evaluations (e.g., calibrations of structural models of the war on drugs) and econometric evaluations. Results from a structural-general equilibrium model indicate that eradication through aerial spraying is one of the most expensive strategies in reducing coca production. For example, the estimates indicate that for each kilogram of cocaine ultimately removed from the retail market through aerial spraying, the marginal cost is approximately US$240,000.24

hectare with glyphosate is approximately US$2,400 (this includes the costs of airplanes, herbicide, protection, et cetera). With an effectiveness rate of approximately 4.2 percent, the cost of eradicating one hectare of coca through aerial spraying is about US$57,150. This cost significantly exceeds the price of the coca leaves from one hectare of coca (about US$450).28 The ineffectiveness of aerial spraying in reducing coca cultivation is explained by the fact that coca growers have developed various methods to protect coca crops from herbicide: (1) spraying molasses over the foliage of the coca plant prevents herbicide from penetrating the leaves and destroying the plant; (2) if coca growers cut the stem of a coca bush a few hours after an aerial spraying mission, the herbicide does not have enough time to kill the plant, which can quickly recover and produce again within just three or four months; and (3) even if the plants are killed by aerial spraying campaigns, coca growers often have additional seed beds prepared, ready to be planted.

Impact evaluations measuring the effectiveness of spraying campaigns have found positive or no effects of spraying campaigns on coca cultivation.25 However, most of these studies are plagued by endogeneity issues that make it very hard to interpret their results as causal. For example, aerial spraying campaigns target areas containing high concentrations of coca crops. This very fact biases the results, as such coca-rich areas could therefore end up being sprayed more than others. Other empirical evaluations that have more carefully tackled these endogeneity issues have found that aerial spraying has only a very small effect on coca cultivation,26 and that these effects are not sustainable over time.27 The most conservative evaluation shows that for each hectare sprayed with glyphosate, coca crops are reduced by about 0.02 to 0.065 hectares. Therefore to eliminate just one hectare of coca through aerial spraying, 32 hectares of coca need to be sprayed. The cost of spraying one

Other studies have shown that aerial spraying has a negative impact on the environment, causing deforestation, pollution of water sources, and harm to amphibian populations.29 Additionally, the use of glyphosate negatively affects human health, with exposure leading to skin problems and miscarriages.30 Moreover, studies have found that its use can reduce citizen confidence in state institutions.31

 driana Camacho and Daniel Mejía, “Consecuencias de la aspersión aérea en la salud: evidencia desde el caso colombiano,” in Costos Económicos y A Sociales del Conflicto en Colombia, ed. María Alejandra Arias et al. (Bogotá, Colombia: Ediciones UniAndes, 2014). 25 Daniel Mejía and Pascual Restrepo, The Economics of the War on Illegal Drug Production and Trafficking, Documento CEDE 2013-54 (Bogotá, Colombia: Universidad de los Andes, 2013), doi: 10.2139/ssrn.2353939. 26 A. Moya, “Impacto de la Erradicación Forzosa y el Desarrollo Alternativo Sobre los Cultivos de Hoja de Coca” (master’s thesis, Department of Economics, Universidad de Los Andes, Bogotá, Colombia, 2005); Rocio Moreno-Sanchez, David S. Kraybill, and Stanley R. Thompson, “An Econometric Analysis of Coca Eradication Policy in Colombia,” World Development 31, no. 2 (2003): 375-383, doi: 10.1016/S0305-750X(02)00192-4; Michelle L. Dion and Catherine Russler, “Eradication Efforts, the State, Displacement and Poverty: Explaining Coca Cultivation in Colombia During Plan Colombia,” Journal of Latin American Studies 40, no. 3 (2008): 399-421, doi: 10.1017/S0022216X08004380; and Luis Carlos Reyes, “Estimating the Causal Effect of Forced Eradication on Coca Cultivation in Colombian Municipalities,” World Development 61 (2014): 70-84, doi: 10.1016/j. worlddev.2014.03.024. 27 Daniel Mejía, Pascual Restrepo, and Sandra V. Rozo, “On the Effects of Enforcement on Illegal Markets: Evidence from a Quasi-experiment in Colombia” (working paper, Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia, 2015). 28 For details on these estimations see Daniel Mejía and Pascual Restrepo, “Why is Strict Prohibition Collapsing?” in Ending the War on Drugs: Report of the LSE Expert Group on the Economics of Drug Policy, ed. John Collins (London: London School of Economics, 2014), http://www.lse.ac.uk/IDEAS/ publications/reports/pdf/LSE-IDEAS-DRUGS-REPORT-FINAL-WEB.pdf. 24

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Heavy reliance on the aerial spraying programs, despite their ineffectiveness and high costs, is explained in part by the difficulty of carrying out manual eradication campaigns in regions where land mines are used by the FARC to protect coca crops, or where manual eradication teams would encounter too much firepower from the FARC. As a result, the Colombian government has long argued that aerial spraying is one of the only feasible methods to control coca cultivation. Unfortunately, no evaluations on the effectiveness of manual eradication

campaigns have thus far been carried out. As such, it is impossible to compare the relative effectiveness of manual eradication. Interdiction Strategies Since 2000, 1,842 metric tons of cocaine have been seized, with an average seizure rate of 27 percent of potential cocaine production. More than 27,000 cocaine processing laboratories have been destroyed (see Figure 6).32

Figure 6. Number of Cocaine Processing Facilities Destroyed in Colombia, 1997-2012 4,000

Number of laboratories

3,000

2,000

1,000

0

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Source: UNODC, 2013  ick A Relyea, “The Impact of Insecticides and Herbicides on Biodiversity and Productivity of Aquatic Communities,” Ecological Applications 15, no. R 2 (2005): 618-27, http://www.usfca.edu/fac-staff/dever/roundup_paper.pdf; Connie Veillete and Carolina Navarrete-Frías, Drug Crop Eradication and Alternative Development in the Andes (Washington, DC: Congressional Research Service, 2005), http://fpc.state.gov/documents/organization/61022. pdf; Caroline Cox, “Corn Gluten Meal – A Natural Lawn Care Herbicide,” Journal of Pesticide Reform 25, no. 4 (2005): 6-7, http://www.pesticide. org/Alternatives/home-and-garden-toolbox/landscape-and-plant-solutions/corn-gluten-meal; and Jo Imming, “Glyphosate : Safe or Sorry” Organic Gardener (May/June 2010). 30 Margaret Sanborn et al., Systematic Review of Pesticide Human Health Effects (Toronto, Canada: Ontario College of Family Physicians, 2004), http:// ocfp.on.ca/docs/pesticides-paper/pesticides-paper.pdf; Laurel Sherret, “Futility in Action: Coca Fumigation in Colombia,” Journal of Drug Issues 35, no. 1 (2005): 151-68, doi: 10.1177/002204260503500107; E. Regidor et al., “Paternal Exposure to Agricultural Pesticides and Cause Specific Fetal Death,” Occupational and Environmental Medicine 61, no. 4 (2004): 334-9, doi: 10.1136/oem.2003.009043; and Camacho and Mejía, “Consecuencias de la aspersión aérea en la salud: evidencia desde el caso colombiano.” 31 Daryl S Landy, “The Constitutional Implications of Government Pesticide Spraying: The Case for Limited Judicial Intervention and an Intermediate Standard of Review,” California Law Review 76, no. 1 (1988): 221-64, http://scholarship.law.berkeley.edu/californialawreview/vol76/iss1/5; Veillete and Navarrete-Frías, Drug Crop Eradication and Alternative Development in the Andes; Vanda Felbab-Brown, The Violent Drug Market in Mexico and Lessons from Colombia, Foreign Policy Paper Series, no. 12 (Washington, DC: Brookings Institution, 2009), http://www.brookings.edu/research/ papers/2009/03/mexico-drug-market-felbabbrown; and Miguel García-Sánchez, “Cultivos ilícitos, participación política y confianza institucional,” in Políticas antidroga en Colombia: éxitos, fracasos y extravíos, ed. Alejandro Gaviria Uribe and Daniel Mejía (Bogotá, Colombia: Ediciones Universidad de los Andes, 2011). 32 UNODC, Colombia: Coca Cultivation Survey 2013. 29

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The emphasis of Colombia’s anti-drug strategies shifted radically after Juan Manuel Santos became minister of defense in 2006, during former President Álvaro Uribe’s second term. Santos and his team decided to put less emphasis on aerial spraying and manual eradication and more effort toward dismantling cocaine production and trafficking. As a result, the number of hectares subjected to aerial spraying decreased from 172,000 in 2006 to 104,000 in 2009 (a reduction of 40 percent), cocaine seizures increased from 127 metric tons in 2006 to 203 in 2009 (an increase of 60 percent) (see Figure 7), and the number of laboratories destroyed increased from 2,300 in 2006 to 2,900 in 2009 (an increase of 26 percent).33

The interdiction of cocaine and cocaine-processing facilities seems to have had much greater effects—not only on cocaine trafficking, but also on coca cultivation—than eradication policies. When interdiction policies focus in particular on the cocaine development and trafficking stages where the greatest value added is produced, the drug business is hit much harder than when policies are aimed strictly at the early stages of production. Adaptation and substitution are more difficult at these stages of the production process, and when traffickers lose a large cocaine shipment to government interdiction efforts, it is more difficult for them to replace it simply by relying on other sources of processed cocaine. Furthermore, the amount of money lost when a cocaine shipment is captured and destroyed is significantly larger than the amount lost when a coca field is destroyed by either manual eradication or aerial spraying.

The new anti-drug strategy reduced the net supply of cocaine by more than 50 percent, which caused a supply shock that impacted the entire region, and even the street price of cocaine in the U.S. For example, the price of a gram of pure cocaine in the U.S. increased from US$122 in 2007 to US$186 in 2009 (see Figure 8).

An important caveat to this interdiction strategy has to do with the so-called “balloon” (or displacement) effect. Evidence indicates that the large negative

Figure 7. Coca Base and Cocaine Seizures, 1999-2013 300,000

Kilograms

200,000

100,000

0

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Coca base

Cocaine

Source: UNODC, 2013

33

Ibid., 94-5. Manual eradication was also carried out less often during this period; thus, the decrease in coca cultivation and cocaine production cannot be attributed to an increase in manual eradication.

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Figure 8. Colombian Net Cocaine Supply and Cocaine Street Prices in the U.S. 200 180

600

160 500

140 120

400

100 300

80 60

200

Price per pure gram, in $US

Supply of Colombian cocaine, in metric tons

700

40 100 0

20 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Net cocaine supply

2007

2008

2009

2010

2011

0

Retail price

Source: Author’s calculations, based on data from UNODC and the government of Colombia

supply shock induced by this anti-drug strategy pushed DTO bases away from Colombia and toward other locations such as Central America and Mexico. Some even suggest that the sharp decline in Colombia’s cocaine supply from 2006 to 2009 may account for a 10 to 14 percent spike in violence in Mexico during the same period.34

labs, demand for coca leaves falls, and coca cultivation diminishes (at least in the short run).35 Another interdiction strategy regularly carried out in Colombia is the effort to dismantle DTOs by going after their top leaders. Although hundreds of DTO leaders have been captured or killed in Colombia over the past few decades, we do not know how these policies affect the amount of drugs produced and trafficked or the vitality of DTOs. However, informal evidence suggests that these strategies create organizational power gaps that may lead to pronounced cycles of violence. For example, the arrest of a cartel leader may lead to internal conflict within the organization over who should assume power. Competing organizations might also attempt to overtake the market or territory of the organization whose leader was captured or killed. And as more fragmented or atomized groups compete over control of the drug trade, levels of violence increase. Thus, this high-value targeting

Regarding the effects of cocaine-laboratory interdiction on coca cultivation, one ongoing study finds that for every lab that is detected and destroyed by the authorities, coca cultivation decreases by about three hectares. In addition, and contrary to aerial spraying programs, this type of interdiction carries no negative environmental, human health, or political capital impacts. Rather, it is the intermediate inputs’ markets that face negative impacts that ultimately affect cultivation. For example, once cocaine-processing labs are eliminated, there is then no way to convert coca leaves into coca base and cocaine, and without such

J uan Castillo, Daniel Mejía, and Pascual Restrepo, “Scarcity Without Leviathan: The Violent Effects of Cocaine Supply Shortages in the Mexican Drug War” (Working Paper, no. 356, Center for Global Development, Washington, DC, 2014), http://www.cgdev.org/sites/default/files/scarcity-leviathaneffects-cocaine-supply-shortages_1.pdf. 35 J. Cote and Daniel Mejía, “El efecto de las acciones de interdicción sobre los cultivos de Coca en Colombia” (CESED - Universidad de Los Andes, forthcoming 2015). 34

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interdiction strategy often seems to generate cycles of violence that continue until the markets and territorial control of the DTOs reach a new equilibrium.

PCIM not only significantly reduced illicit crops, but also improved economic indicators, school enrollment rates, and health outcomes and reduced homicides in a very short period of time.36 Yet for reasons that are still unknown, the Colombian government discontinued the expansion of this model.

Alternative Livelihood Programs Alternative livelihood programs are designed to provide coca-growing communities with new options for social and economic development. Programs encourage coca farmers to abandon coca cultivation for legal crops in exchange for governmental support, which includes training, monetary incentives, and assistance in commercializing new products.

Illicit Drug Markets, the War on Drugs, and Violence in Colombia It is widely accepted that illegal drug markets tend to be violent. Given that drug producers and traffickers cannot resort to the judicial system and police to enforce contracts and protect property rights, they often perform these functions themselves through violence. However, levels of violence differ widely from one drug market to another. In the case of Colombia, violence has increased significantly with the growth of cocaine markets. According to one study, the 200 percent increase in the size of cocaine markets that occurred between 1994 and 2008 has produced an additional 3,800 homicides per year, with a total of 57,000 drug-related homicides occurring during this time frame. It also found that 25 percent of the country’s current homicide rate can be directly attributed to aforementioned increase in cocaine.37 In other words, if the size of the cocaine market had not increased at the rate it did, the homicide rate would now be around 24 homicides per 100,000 people, rather than the more recent 2008 rate of 32 homicides per 100,000 people.38

Colombia has invested heavily in various alternative livelihood programs—ranging from coca crop substitution programs to Familias Guardabosques and Productive Projects—yet the effectiveness of such programs remains in question. Many of the programs have faced implementation problems, and those implemented have been limited to training or monetary incentives, without providing farmers the necessary resources to market their products and ensure that the projects are ultimately self-sustaining. Farmers that do not have the means to market legal products often end up returning to the cultivation of illicit crops. Political and economic constraints exist as well. For example, a lack of land titles in coca-growing regions discourages farmers from cultivating crops that require long-term planning and investment prior to seeing any financial returns. It is therefore critical that alternative livelihood programs be designed in a way that ensures they are self-sustaining, at the very least, in the medium term.

Colombia and UNGASS 2016 Colombia can play a critical role in the negotiations leading up to the 2016 Special Session of the United Nations General Assembly on the World Drug Problem (UNGASS 2016). No other country in the region, aside from Mexico, has had to confront the challenges to political stability and violence that Colombia has faced in the last three decades. Colombia

An alternative livelihood program in Colombia that has worked, however, is the Plan de Consolidación Integral de la Macarena (PCIM), which successfully integrated state presence into a coca-growing region through a variety of programs focused on health, education, justice reform, and police presence. The

 na María Ibáñez, Daniel Mejía, and María José Uribe, Una evaluación del Plan de Consolidación Integral de la Macarena (PCIM), Documento CEDE A 2011-13 (Bogotá, Colombia: Universidad de los Andes, 2011). 37 Mejía and Restrepo, Bushes and Bullets: Illegal Drug Markets and Violence in Colombia. 38 The average homicide rate in Latin America in 2008 was about 23 homicides per 100,000. 36

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has not only worked tirelessly in the counternarcotics effort, but has also accumulated an enormous stock of institutional and academic knowledge that can provide many lessons learned. President Santos has called for a regional and worldwide debate on drug policy. Nevertheless, he has also made clear that Colombia is not willing to lead the debate and make changes by itself. However, as outlined below, Colombia can implement more effective and less costly policies without violating international drug conventions. The recent March 2015 presentation by the Colombian Minister of Justice Alfonso Gómez Méndez before the United Nations (UN) Commission of Narcotics Drugs clearly set the stage for UNGASS 2016. Gómez emphasized the need to consider new approaches and strategies for drug policies around the world as well as the importance of bringing other UN agencies, such as the United Nations Development Program (UNDP) and the World Health Organization (WHO), into the discussion.

•

Improved security conditions now permit greater reliance on manual eradication programs. If forced eradication programs are to be continued, the country’s improved security conditions now allow for greater use of manual eradication programs, particularly in regions where the FARC and the Colombian government will soon begin the process of dismantling land mines.

•

Focus anti-drug strategies on the stages of production and trafficking where the greatest value added is produced. The interdiction of cocaine and cocaine-processing facilities has been more effective than illicit crop eradication programs in fighting DTOs. Increased investments in intelligence capabilities will allow the Colombian government to more effectively detect and interrupt cocaine flows during these latter stages of production.

While relentless implementation of a decades-long counternarcotics campaign has led to significantly improved security outcomes in Colombia, the value of the country’s cocaine production and trafficking business continues to be worth about US$4.5 billion a year (or about 1.2 percent of the country’s GDP).

Based on these findings, the government of Colombia should take the following actions to improve its drug policies: Declare a moratorium on the use of aerial spraying campaigns. Aerial spraying has been proven to be ineffective and costly in reducing coca cultivation and produces negative secondary impacts.

Policies aimed at reducing illicit crop cultivation should be centered upon alternative livelihood programs. These programs should be designed in a way that ensures they are self-sustaining. The Colombian government should also consider expanding and improving the PCIM model applied a few years ago in the Macarena region of Colombia.

Conclusions

Policy Recommendations

•

•

If the war on drugs is to continue to be fought, Colombia should stop aerial spraying campaigns aimed at destroying coca crops and instead focus its anti-drug strategies on those stages of production and trafficking where organized crime groups obtain the most profit. Overwhelming evidence indicates that aerial spraying campaigns have little to no effect on reducing coca cultivation, but rather have produced high direct costs and negative secondary impacts on human health, the environment, and the political capital of the state. Instead, it is the interdiction of cocaine and cocaine-processing facilities that together seem to have had significant effects on cocaine production and trafficking and even coca cultivation. Regardless of the huge efforts made by Colombia to fight drug production and trafficking, drug policy,

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like any other public policy, should be evaluated by its results and not by its intentions. Evidence-based public policies are often much more effective at producing solutions to complex problems.

Daniel Mejía is Associate Professor in the Department of Economics and Director of the Research Center on Drugs and Security at Universidad de los Andes in Bogotá, Colombia. His research agenda has focused on the effects of different anti-drug policies implemented under Plan Colombia. Between 2011 and 2012, Mejía was a member of the Advisory Commission on Criminal Policy and is currently the president of the Colombian Government’s Drug Policy Advisory Commission. In March 2015, he was awarded the Juan Luis Londoño prize for the best Colombian economist under 40 for his contributions to the fields of drug policy and the economics of crime in Colombia.

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