ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

Propuesta para el fortalecimiento institucional de las microfinanzas en Guatemala

Guatemala, diciembre de 2013

Asociación de Investigación y Estudios Sociales Departamento de Investigación y Consultoría Económica Propuesta para el fortalecimiento institucional de las microfinanzas en Guatemala/ Carlos H. González A. & Pedro Prado. --- Guatemala, ASIES, 2013.

1. MICROFINANZAS. – 2. REGULACIÓN FINANCIERA. – 3. RIESGO SISTÉMICO. – 4. ESTABILIDAD FINANCIERA. – 5. SUPERVISIÓN FINANCIERA. – 6. ENTIDADES MICROFINANCIERAS. – 7. LEGISLACIÓN. – 8. AMÉRICA LATINA. – 9. GUATEMALA.

Editor Asociación de Investigación y Estudios Sociales © 2013 10a. Calle 7-48, Zona 9, Apdo. Postal 1005-A PBX: 2201-6300; FAX: 2360-2259 www.asies.org.gt, [email protected] Ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A. Autores: Carlos H. González A Pedro Prado Equipo de apoyo: Departamento de Investigación y Consultoría Económica: David Castillo, Estefanía Cohn, Juan Pablo Pira y Violeta Hernández Diseño y diagramación Kelly Rosales Impresión Centro de Impresiones Gráficas –CIMGRA–

Esta obra está bajo una Licencia de Creative Commons Reconocimiento-No Comercial-CompartirIgual 4.0 Internacional. La elaboración, publicación y presentación pública de este documento se realizó con la colaboración de la Fundación Konrad Adenauer de la República Federal de Alemania (KAS) y una subvención del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá), bajo la Iniciativa Think Tank, www.idrc.ca/ thinktank Las opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan los puntos de vista de IDRC o su Consejo de Gobernadores, ni de la Iniciativa Think Tank (TTI).

Contenido Resumen ejecutivo ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������5 Siglas y acrónimos ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������7 Introducción ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������8 Capítulo 1. Caracterización de las microfinanzas �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������9 1.1 Conceptos y reciente evolución del sector ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������9 Metodología ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������9 1.2 Caracterización cuantitativa y cualitativa de las microfinanzas en el contexto del sector financiero de Guatemala �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������13 1.3 Marco legal en Guatemala ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������15 1.3.1 Del sistema financiero supervisado por la Superintendencia de Bancos �����������������������������������������������������������������15 1.3.2 Del sector cooperativo ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������15 1.3.3 De las entidades no reguladas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������15 1.4 Situación de la normativa vigente en otros países para las microfinanzas �������������������������������������������������������������������������� 16 1.4.1 Colombia ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 16 1.4.2 Perú ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 16 1.4.3 Bolivia ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 16 1.4.4 Ecuador ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������17 1.4.5 Honduras ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 18 2.1 Riesgos de no contar con una ley reguladora de la actividad de las instituciones de microfinanzas ������������������������ 19 Capítulo 2. Necesidad de un marco legal adecuado para el desarrollo sano y sólido de las instituciones ���������������������� dedicadas a las microfinanzas ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19 2.2 Aspectos básicos que debe contener una ley que regule a las entidades microfinancieras ���������������������������������������� 20 2.3 Supervisión financiera ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21 Capítulo 3. Análisis del contenido del proyecto de ley para las instituciones de microfinanzas �������������������������������������� 22 3.1 Aspectos generales: tipo de instituciones que normará, autorización, organización y gobierno, y conformación de su capital ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23 3.2 Constitución, autorización, capital y administración ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24 3.3 Operaciones y servicios �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 25 3.4 Créditos e inversiones ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 26 3.5 Normativa dirigida a mantener la solidez, solvencia y liquidez de las instituciones �������������������������������������������������������� 27 3.5.1 Concentración de inversiones ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 27 3.5.2 Administración y calificación de riesgos ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 27 3.5.3 Fondo de garantía para depositantes e inversionistas en entidades microfinancieras ������������������������������������� 28 3.5.4 Sanciones ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29 3.5.5 Supervisión ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 29 Capítulo 4. Expectativas de las entidades del sector de microfinanzas ��������������������������������������������������������������������������������������� 30 3.5.6 Mecanismo de exclusión �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 30 4.1 Conocimiento sobre la legislación en perspectiva y reacciones sobre su contenido ������������������������������������������������������ 35 4.2 Entrevistas con ejecutivos vinculados al manejo de entidades de microfinanzas ������������������������������������������������������������ 38 4.2.1 Resultado de análisis FODA realizado por las entidades de microfinanzas en torno al proyecto de ley �������������� 40 Conclusiones ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 42 Recomendaciones ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 46 Bibliografía ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 47 Anexos ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 49 Anexo 1. Ficha técnica y cuestionario utilizado en la encuesta ������������������������������������������������������������������������������������������������������ 49 Anexo 2. Cuestionario utilizado en las entrevistas y lista de funcionarios consultados ��������������������������������������������������������� 51 Anexo 3. Artículos del Anteproyecto de Ley de Entidades de Microfinanzas y de Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 52

índice de cuadros Cuadro 1 | Rentabilidad de las IMF y bancos comerciales, 2001-2005 �������������������������������������������������������������������������������������������11 Cuadro 2 | Cartera y número de clientes de microcrédito en América Latina y el Caribe por país, año 2009 ����������������12 Cuadro 3 | Servicios financieros con mayor demanda por parte de los usuarios ��������������������������������������������������������������������� 31 Cuadro 4 | Motivos del surgimiento y crecimiento de las entidades de microfinanzas ��������������������������������������������������������� 32 Cuadro 6 | Instituciones de Cooperación que apoyan a las instituciones encuestadas ��������������������������������������������������������� 34 Cuadro 7 | Necesidad de una ley para regular a las entidades de microfinanzas ��������������������������������������������������������������������� 35 Cuadro 8 | Conocimiento del proyecto de ley de microfinanzas elaborado por la SIB ���������������������������������������������������������� 36 Cuadro 9 | Causas de desconocimiento del proyecto de ley de microfinanzas ������������������������������������������������������������������������ 36 Cuadro 10 | Aceptación de la clasificación de instituciones de microfinanzas prevista en el proyecto de ley �������������� 37 Cuadro 11 | El proyecto de ley ofrece atractivos para acogerse al mismo ����������������������������������������������������������������������������������� 37 Cuadro 12 | Probabilidad de aprobación del proyecto de ley por parte del Congreso de la República �������������������������� 38

índice de gráficas Gráfica 1 | Distribución de la cartera global de créditos, año 2011 �������������������������������������������������������������������������������������������������11 Gráfica 2 | Cartera de microcréditos y tasas promedio ponderadas al 31 de marzo de 2012 ������������������������������������������������14 Gráfica 3 | Cartera de créditos por destino económico A diciembre 2011 �����������������������������������������������������������������������������������14 Gráfica 4 | Instituciones encuestadas �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 31

Resumen ejecutivo Las instituciones de microfinanzas han tenido un importante crecimiento y aceptación en personas que no pueden obtener un préstamo bancario para hacer algún tipo de inversión. Los usuarios de las microfinanzas buscan aumentar el valor de sus activos por medio de un micropréstamo en una entidad privada o pública, posiblemente porque estas cuentan con un sistema más fluido para proporcionar fondos a individuos o grupos de consumidores más pequeños. A nivel mundial, esta práctica financiera ha tenido el mayor crecimiento en América Latina y el Caribe, ya que en esta región se concentra la mayoría de estas instituciones, lo que muestra que en países en desarrollo hay cada vez más ideales capitalistas que desempeñan un papel en la promoción del comercio entre todos los diferentes segmentos de mercado. El sector financiero del país está compuesto por los bancos del sistema, cooperativas e instituciones microfinancieras; los dos primeros cuentan con un marco legal que rige sus operaciones, mientras que las del tercero funcionan de acuerdo con el Código de Comercio y demás leyes relacionadas, pero hasta ahora carecen de una ley específica. El caudal de recursos que se moviliza a través de las operaciones de crédito tiende a crecer, de manera que al no estar sujetas a supervisión, las entidades microfinancieras corren el riesgo de que en el momento que afronten problemas de liquidez, solvencia o solidez, pongan en riesgo los recursos que a su vez captan de entidades bancarias u otras instituciones como fuente de financiamiento para realizar su intermediación crediticia, en la eventualidad de no cumplir con las obligaciones que contraigan. La falta de una normativa específica para las instituciones que se desenvuelven dentro del sector de las microfinanzas, tampoco permite su desarrollo y fortalecimiento mediante la captación de recursos del ahorro nacional, dado que esta solamente es permitida para las instituciones bancarias y las cooperativas (en el caso de sus asociados). Es pertinente señalar que existe un proyecto de ley, cuyo objeto es regular lo relativo a la constitución, autorización, fusión, funcionamiento, operaciones, servicios, suspensión y liquidación de las Microfinancieras de Ahorro y Crédito, de las Microfinancieras de Inversión y Crédito, así como lo referente al registro, administración de riesgos, envío y divulgación de información y cancelación de los Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro, entre otros aspectos. A fin de conocer la opinión y expectativas derivadas de la propuesta de ley, se realizó una encuesta con ejecutivos del sector bancario, de cooperativas y de instituciones de microfinanzas. También se efectuaron entrevistas con funcionarios de estas últimas, cuyos resultados evidencian que tales entidades, en términos generales, son proclives a la creación de una normativa que rija sus funciones; sin embargo, resalta la necesidad de generar mayor discusión de algunos elementos contenidos en la propuesta de ley, tal el caso de los montos de capital inicial, así como el exceso de artículos que serán

5

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

reglamentados por la Junta Monetaria, asimismo, expresan la necesidad de establecer una estructura adecuada para generar información de sus operaciones con la calidad requerida por el ente supervisor, dado el costo que representa. En el análisis realizado se pudo establecer que el número de entidades de microfinanzas y el volumen de sus activos tiende a incrementarse, que la atención de microcrédito en el pasado la daban solamente las cooperativas y las entidades de microfinanzas, pero que gradualmente este sector ha captado la atención de algunos bancos del sistema que han creado un departamento o gerencia de microcréditos, que en buena medida se ha ido nutriendo de clientes que han atendido satisfactoriamente sus obligaciones crediticias en las otras instituciones pioneras ya indicadas, todo lo cual se refleja en el incremento de los activos crediticios destinados a este sector. Otro aspecto importante de mencionar es el creciente interés de parte de instituciones dedicadas a la investigación, organismos financieros y entidades gubernamentales, por el desenvolvimiento de las microfinanzas a nivel mundial, así como el fortalecimiento en Guatemala de la actividad gremial de estas entidades con el propósito de coadyuvar a la mejora de las condiciones en que se desenvuelven y superar la dispersión que han mostrado hasta ahora, movidas por intereses particulares; si bien existen varias gremiales, todavía no cuentan con una que congregue a todas en unidad de propósitos y funciones. El sector percibe la conveniencia de que se apruebe la Ley de Entidades de Microfinanzas y de Entidades de Microfinanzas sin Fines de Lucro, aprobada por la Junta Monetaria, que les abrirá la oportunidad para desarrollar sus operaciones dentro de un marco financiero formal, así como para ganar la confianza del púbico con capacidad de ahorro y de las entidades nacionales e internacionales que les proveen recursos. No obstante, queda pendiente aún realizar esfuerzos para proponer a las instancias legislativas las modificaciones al proyecto de ley, previo a su aprobación por el pleno del Congreso de la República, no solo las que se plantean en este estudio sino también las que pudiesen presentar todavía los representantes de las entidades de microfinanzas, a fin de lograr la incidencia que en este tema se ha planteado ASIES como objetivo.

6

Siglas y acrónimos AGREMIF ANACAFÉ ASFI ASIES BANGUAT BID CNBS CONAMIF DISOP FED FFP FHA FIASA FIDA FIGSA FODA FOMIN FONAGRO FUNDAP IFD IMF INACOP INGECOP IPF IVE JM LED MAC MIC MINECO MINFIN MIPYMES ONG OPDF PRONACOM RED FASCO REDCAMIF REDIMIF ROA SIB SIFI USAID WOCCU

Asociación Gremial de Entidades de Microfinanzas Asociación Nacional del Café Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero de Bolivia Asociación de Investigación y Estudios Sociales Banco de Guatemala Banco Interamericano de Desarrollo Comisión Nacional de Bancos y Seguros de Honduras Consejo Nacional de Microfinanzas ONG belga de cooperación al desarrollo Banco de la Reserva Federal de los Estados Unidos Fondos Financieros Privados de Bolivia Fomento de Hipotecas Aseguradas Financiera Industrial y Agropecuaria S.A. Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola Financiera Guatemalteca, S.A. Fortalezas Oportunidades Debilidades Amenazas Fondo Multilateral de Inversiones del Banco Interamericano de Desarrollo Fondo Nacional para la Reactivación y Modernización de la Actividad Agropecuaria Fundación para el Desarrollo Instituciones Financieras de Desarrollo en Bolivia Instituciones de Microfinanzas Instituto Nacional de Cooperativas Inspección General de Cooperativas Impuesto sobre Productos Financieros Intendencia de Verificación Especial Junta Monetaria Ley de Extinción de Dominio Microfinanciera de Ahorro y Crédito Microfinanciera de Inversión y Crédito Ministerio de Economía Ministerio de Finanzas Públicas Micro, Pequeña y Mediana Empresa Organizaciones no Gubernamentales Organizaciones Privadas de Desarrollo Financiero de Honduras Programa Nacional de Competitividad Red de Asociaciones Comunitarias Red Centroamericana y del Caribe de Microfinanzas Red de Instituciones de Microfinanzas de Guatemala Rendimiento sobre Activos Totales Superintendencia de Bancos Instituciones Financieras de Importancia Sistémica Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos de América Unión Internacional de Cooperativas y el World Council of Credits Unions

7

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

Introducción En años recientes, el crecimiento importante obtenido por las microfinanzas, tanto a nivel mundial como nacional, ha motivado a la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) a realizar varios estudios para conocer la estructura de este sector, su marco institucional, la proyección de los servicios que prestan las instituciones que lo conforman, las condiciones en que estas se desenvuelven y sus requerimientos para alcanzar un desarrollo ordenado y sostenible. En tal sentido, esta investigación tiene como objetivo general analizar la situación de las microfinanzas en el marco institucional financiero del país, así como describir su desarrollo reciente, identificar obstáculos para su consolidación y apoyar las políticas que deberían adoptarse dentro de un espacio legal que les permita fortalecer los montos, volumen y alcances de las operaciones que realizan. Entre los objetivos específicos, se persigue medir la importancia que han alcanzado los servicios financieros que prestan estas instituciones, sus características o modalidades; analizar el proyecto de ley comparado con las experiencias de otros países; y recoger las opiniones de los actores clave del sector. La metodología requirió el análisis de información documental y de campo, que incluyó una encuesta entre las entidades dedicadas a efectuar operaciones de microfinanzas. Así también se llevaron a cabo entrevistas con funcionarios del sector. El estudio se divide en cuatro capítulos, en el primero se elaboró un marco teórico para el análisis del sector en el mundo y en el país, complementado con el entorno jurídico actual del sector financiero en Guatemala y en perspectiva para las entidades de microfinanzas. Asimismo, incluye un análisis de las normativas en otros países latinoamericanos. En el capítulo dos se aborda la necesidad de contar con un marco regulatorio adecuado, se describen los riesgos de no tener una ley, así como los aspectos que debe incluir la estructura básica de la normativa. En el capítulo tres se analizan las principales regulaciones contenidas en el proyecto de ley elaborado por la Superintendencia de Bancos (SIB), que tiene por objeto normar las actividades de estas entidades, cuya estructura es semejante a la ley de bancos y grupos financieros. Por su parte, el capítulo cuatro analiza las expectativas de las entidades de microfinanzas en relación a la normativa propuesta y a otros elementos característicos de este sector. La parte final contiene las conclusiones de la investigación realizada y las recomendaciones para que se alcancen los objetivos planteados por las autoridades bancarias y se llenen las expectativas de las entidades de microfinanzas para su desarrollo ordenado y su consolidación dentro del sistema financiero guatemalteco.

8

Metodología La metodología utilizada se basó en el análisis de la información que se recopiló a través de técnicas de investigación como la revisión documental, con el propósito de elaborar el marco teórico del estudio e identificar la situación actual de las microfinanzas en el país; y de la información recabada mediante encuestas y entrevistas, como técnicas de investigación de campo. La ficha técnica que explica en detalle aspectos como el universo, la técnica de muestreo, el periodo de recolección de información, la estructura de la boleta, el tamaño de la muestra y su estructura, se incluye en el anexo 1 del presente estudio. Respecto a las entrevistas1, estas se realizaron con cuatro funcionarios de gremios e instituciones de mayor presencia en el ámbito de las microfinanzas en Guatemala. Se incluyeron preguntas programadas, dirigidas a conocer puntos de vista en torno a la conveniencia de la ley que regirá estas entidades y en su caso, los inconvenientes o desafíos que podrían derivarse de su aplicación para los entes que se acojan a la misma, así como la relación de las operaciones de microfinanzas con las políticas públicas.

Capítulo 1. Caracterización de las microfinanzas 1.1 Conceptos y reciente evolución del sector Varios son los conceptos utilizados para definir las microfinanzas, así como modalidades que varían en función de las condiciones propias de cada país, derivados principalmente de la normativa que regula sus actividades; sin embargo, en términos generales se puede decir que “las microfinanzas son préstamos que se dirigen a personas o grupos con pocos medios económicos y que normalmente están excluidos del sistema financiero tradicional, y también define los negocios que crecieron alrededor de estas actividades” (Álvarez-Moro, 2010). En el estudio realizado por The Economist Intelligence Unit (2012), con el apoyo del Fondo Multilateral de Inversiones del Banco Interamericano de Desarrollo (FOMIN), el Banco de Desarrollo de América Latina y el Foreign Affairs of the Netherlands, se indica que durante los últimos años, las microfinanzas han presentado una serie de retos y oportunidades de aprendizaje para este sector. Así también, en las últimas décadas la industria registró un rápido crecimiento, pero eventualmente el mercado se saturó en algunos países, provocando problemas de préstamos en mora y sobreendeudamiento. Se hace

1 Ver cuestionario de las entrevistas y lista de funcionarios consultados en el anexo 2.

9

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

alusión a que con la crisis financiera mundial, el foco se centró en la gestión de riesgos, el gobierno corporativo y la capacidad de regulación. Más recientemente, la crisis de microcrédito de Andhra Pradesh que tuvo lugar en la India, suscitó serios cuestionamientos sobre la viabilidad de las microfinanzas como modelo de desarrollo. En ese mismo estudio se estableció un índice para medir la situación que presentan las microfinanzas en 55 países del mundo, basado en las siguientes tres categorías: • Marco regulatorio y práctica • Marco institucional • Factor de ajuste (estabilidad política) El índice permite comparar países y regiones en dos amplias categorías: a) marco regulatorio y b) marco institucional, en los que se evalúan las prácticas de negocios y la interacción con los clientes. El estudio menciona la encuesta empleada para el último informe realizado a nivel mundial, que se llevó a cabo entre abril y junio de 2012. Para el caso de Guatemala, según este índice, el país se ubica en el lugar 31 de los 55 países investigados, debido a que la regulación de las microfinanzas sigue siendo débil; la definición de microcrédito es demasiado amplia; no existen reglas y métodos especializados en aspectos tales como la evaluación de riesgos; la constitución de reservas y la clasificación de cartera; las instituciones gozan de amplia libertad para fijar las tasas de interés y están relativamente libres de la interferencia del Estado que pueda distorsionar la competencia en el mercado de microfinanzas. Además, las normas de protección a los clientes siguen siendo deficientes en términos de transparencia de precios y de la presencia de mecanismos eficaces de resolución de conflictos; aunque para este último aspecto, la SIB cuenta ahora con una oficina para atender quejas de los clientes de instituciones reguladas. Posterior a la conclusión del estudio de Economist Intelligence Unit (2012) tal como se comenta con amplitud en otra parte del mismo, la SIB elaboró un proyecto de ley que ya cuenta con la aprobación de la Junta Monetaria (JM), que podría presentarse al Congreso en 20132. Según González & Rosenberg (2006), que compara la rentabilidad de las instituciones de microfinanzas con la de los bancos comerciales, la relación de las utilidades respecto de sus activos totales (ROA) para las primeras, es mayor que la obtenida por los bancos a nivel mundial. Por otro lado, la mayoría de entidades de microfinanzas está situada en América Latina y el Caribe (Cuadro 1), lo que muestra que en estos países en desarrollo hay cada vez más ideales capitalistas que desempeñan un papel en la promoción del comercio entre todos los segmentos de mercado. Así también, las personas que no pueden obtener un préstamo de un banco comercial para invertir en su negocio, buscan aumentar su valor neto por medio de un micropréstamo en una entidad privada o pública, posiblemente porque cuentan con un sistema más fluido para proporcionar los fondos que necesitan los grupos de consumidores o individuos más pequeños.

2 Se tiene conocimiento que durante la realización del presente estudio, el proyecto se encuentra en el Organismo Ejecutivo, pendiente de ser enviado al Congreso de la República para su aprobación.

10

Cuadro 1 | Rentabilidad de las IMF y bancos comerciales, 2001-2005 Bancos comercialesales

MF

Regiones

Número

Promedio ROA (%)

Número

Promedio ROA ponderado (%)

América Latina y el Caribe

138

3.8

552

2.1

Asia Central y Oriental

89

0.8

521

2.4

Asia del Este y el Pacífico

34

5.3

153

1.5

Medio Oriente y África del Norte

23

3.5

134

0.9

Asia del Sur

39

1.2

177

1.2

África Subsahariana

60

0.9

267

1.7

Nivel mundial

383

3.1

1804

1.8

Fuente: González & Rosenberg, 2006.

De acuerdo con Microfinance Barometer 2013, en el año 2011, el portafolio total del sector era de US$ 78,000 millones, de los cuales el 60% correspondió a las 100 instituciones más grandes. Por regiones (gráfica 1), resaltan en primer lugar América Latina y el Caribe con el 36% de participación, seguida de Asia del Este y el Pacífico con 28%. Gráfica 1 | Distribución de la cartera global de créditos, año 2011 10%

11% 2%

28% 36% 13%

Ámerica Latina y el Caribe

Medio Oriente y Norte de África

Europa Oriental y Centro de Asia

Sur de Asia

Asia del Este y el Pacífico

África

Fuente: MIX Market, 1,400 instituciones que reportan resultados de 2011. Citado en Microfinance Barometer 2013

Como puede observarse en el cuadro 2, al año 2009 había en la región de América Latina y el Caribe un total de 685 instituciones de microcrédito, de las cuales la mayor cantidad se ubicaba en su orden por país, 158 en Brasil, 92 en Ecuador, 90 en El Salvador y 59 en Perú. El total de cartera de microcrédito era de US$ 12,329.8 millones y los países que mostraron los montos mayores, en su orden, fueron Perú, Ecuador, Colombia, Bolivia y Chile. El número de clientes de microcrédito en esa región era de 10.5 millones, que se concentraban en un 80% del total en México, Perú, Colombia, Brasil, Ecuador y Bolivia. El microcrédito promedio varía desde US$328 a US$6,462 dependiendo del país.

11

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

Cuadro 2 | Cartera y número de clientes de microcrédito en América Latina y el Caribe por país, año 2009 País

Número de instituciones

Cartera Microcrédito (US$)

Número de Clientes de Microcrédito

Crédito Promedio (US$)

Argentina

10

20,910,780

29,139

718

Bolivia

23

1,169,804,753

815,090

1,435

Brasil

158

745,285,427

995,835

748

Chile

6

913,784,759

236,143

3,870

Colombia

39

1,393,056,370

1,384,623

1,006

Costa Rica

16

607,152,135

93,955

6,462

Ecuador

92

1,704,075,216

966,917

1,762

El Salvador

90

289,173,876

294,834

981

Guatemala

36

361,579,221

359,021

1,007

Guyana

1

3,787,200

2,862

1,323

Haití

4

41,172,174

59,961

687

Honduras

25

126,002,890

166,208

758

Jamaica

5

10,501,541

24,739

425

México

33

763,238,547

2,326,072

328

Nicaragua

25

232,262,414

351,037

662

Panamá

10

114,549,285

25,740

4,450

Paraguay

8

294,517,671

153,793

1,915

Perú

59

3,217,881,231

1,866,098

1,724

República Dominicana

14

213,309,995

273,429

780

Uruguay

30

12,170,073

9,368

1,299

Venezuela

1

95,596,643

36,105

2,648

685

12,329,812,201

10,470,969

1,178

Total

Fuentes: 2001 Datos recolectados por Glen Westley (BID) y Bob Christen (entonces de CGAP) 17 países; 2005 Navajas. S y L. Tejerina (BID). 2007. Microfinanzas en América Latina y el Caribe: ¿cuál es la magnitud del mercado? Banco Interamericano de Desarrollo. Washington. D.C. 23 países; 2007. 2008 y 2009 Datos recolectados por Paola A. Pedroza y Sergio Navajas (FOMIN) – 24.22 y 22 países respectivamente. Citado en Pedroza, P. (2010).

El cuadro anterior muestra que en Guatemala, al año 2009 existían 36 entidades de microfinanzas3 de un total de 685 registradas en América Latina y el Caribe, con un portafolio equivalente a US$ 361.6 millones, que representa el 3% del total de la región y con un crédito promedio de US$ 1,007 —en comparación a US$ 1,178 de la región—, otorgados a 359,021 prestatarios. 3 De acuerdo con información proporcionada por el Lic. Fabián Pira, Presidente de REDIMIF, al año 2013 existen más de 300 entidades.

12

Según Navajas y Tejerina (2006), el microfinanciamiento comercial se encontraba al borde de una gran expansión en América Latina y se estimaba que dentro de los próximos cinco años sería reconocido como una clase de activo de aceptación social, en el contexto de operaciones financieras. Sin embargo, dicha fuente advirtió de algunos riesgos para este desarrollo de rápido crecimiento, los cuales debían abordarse si las microfinanzas esperaban ganar credibilidad y acceso al capital institucional real. En particular en la región centroamericana y del Caribe, se observa un rápido incremento de las instituciones y del volumen y variedad de sus operaciones, lo cual quedó demostrado en la VI Conferencia Centroamericana y del Caribe de Microfinanzas, organizada por la Red Centroamericana y del Caribe de Microfinanzas (REDCAMIF), integrada a su vez por varias gremiales existentes en cada uno de los países del área4. En el evento mencionado, se evidenció el desarrollo y avance de estas instituciones a través de la implementación de nuevos productos financieros, estrategias de comercialización, progresos en materia de legislación y fortalecimiento de sus instituciones, así como expansión de su organización a nivel local y regional. 1.2 Caracterización cuantitativa y cualitativa de las microfinanzas en el contexto del sector financiero de Guatemala Dado el contexto en el que se han desarrollado las entidades que se dedican al otorgamiento de microcrédito y que conforman el sector de las microfinanzas, es bastante difícil obtener estadísticas actualizadas de sus operaciones. No obstante, por medio de las gremiales es factible tener acceso a datos parciales.

Por ello, conforme la recopilación realizada por la SIB5 se incluyen las gráficas 2 y 3 que resumen la participación en operaciones de microcrédito por las cooperativas, los bancos del sistema y las instituciones de microfinanzas, que integran el sector que otorga microcréditos, así como los destinos a los que se ha canalizado esta asistencia crediticia. De acuerdo con esta información, al 31 de marzo de 2012 las cooperativas contaban con una cartera de microcrédito que ascendía a US$ 642.8 millones, equivalente a un aproximado de Q 5,142 millones (tipo de cambio de Q 8.00 por $ 1.00) y a una tasa de interés promedio del 16%. Los bancos por su parte, habían otorgado US$ 310.2 millones, equivalentes a Q 2,482 millones, a una tasa de interés promedio del 22% (monto que representa alrededor del 2.4% de su cartera crediticia total). En tanto que el microcrédito concedido por las IMF ascendía a US$90.4 millones, equivalente a Q723 millones, a una tasa de interés promedio del 26%. En lo que respecta a los destinos a los cuales se canaliza el microcrédito, de parte de las cooperativas y las IMF, la gráfica siguiente muestra que en el caso de las primeras, hay una mayor orientación al crédito de vivienda y comercio, ya que el 41% se concedió para vivienda, 28% para comercio, 15% para gastos personales, 8% para agricultura y 9% a otros destinos. En tanto que las IMF apoyan mayoritariamente al comercio, pues otorgaron el 53% para comercio, 15% para vivienda, 10% para actividades agropecuarias, 7% para servicios, 4% a pequeña industria, y el 10% fue concedido a otros destinos, entre ellos consumo.

4 La conferencia se realizó en la ciudad de Panamá, del 5 al 7 de septiembre de 2012. 5Información tomada de la presentación realizada por el Lic. Jorge Soto, de la Superintendencia de Bancos Antecedentes y Desarrollo de un Marco Normativo de Microfinanzas en Guatemala, en el evento Marcos Normativos y Regulatorios para las Microfinanzas en Guatemala, Guatemala 8 y 9 de mayo de 2013.

13

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

Gráfica 2 | Cartera de microcréditos y tasas promedio ponderadas al 31 de marzo de 2012

600,0000 Miles de US$

30%

642,806

26% 22%

500,0000 400,0000

16%

25% 20%

310,162

15%

300,0000 10%

200,0000 90,371

100,0000

5%

Tasas de interés promedio

700,0000

0%

0 CACS -FENACOAC-

Bancos

Carta de Créditos

IMFs Tasas de Interés

Fuente: SIB, FENACOAC, REDIMIF, RED FASCO, AGREMIF, MIX Market.

En lo que respecta a los destinos a los cuales se canaliza el microcrédito, de parte de las cooperativas y las IMF, la gráfica siguiente muestra que en el caso de las primeras, hay una mayor orientación al crédito de vivienda y comercio, ya que el 41% se concedió para vivienda, 28% para comercio, 15% para gastos personales, 8% para agricultura y 9% a otros destinos. En tanto que las IMF apoyan mayoritariamente al comercio, pues otorgaron el 53% para comercio, 15% para vivienda, 10% para actividades agropecuarias, 7% para servicios, 4% apequeña industria, y el 10% fue concedido a otros destinos, entre ellos consumo. Gráfica 3 | Cartera de créditos por destino económico A diciembre 2011 CAC

Otros destinos 9% Agricutura 8%

Gastos personales 15%

Vivienda 41%

Consumo 1% Pequeña industria 4%

IMF

Servicios 7% Agropecuario 10%

Vivienda 15%

Comercio 28% Fuente: FENACOAC, REDCAMIF, RED FASCO.

14

Otros 9%

Comercio 55%

1.3 Marco legal en Guatemala Como se señaló, el sector de las microfinanzas en el país se compone de los bancos del sistema, las cooperativas y las instituciones de microfinanzas. Los dos primeros cuentan con un marco legal que rige sus operaciones, y las del tercero funcionan de acuerdo con el Código de Comercio y demás leyes relacionadas, pero hasta ahora carecen de una ley específica que regule sus operaciones. 1.3.1 Del sistema financiero supervisado por la Superintendencia de Bancos La actividad bancaria está regida principalmente por la Ley de Bancos y Grupos Financieros (Congreso de la República, 2002 y 2012), Ley de Supervisión Financiera (Congreso de la República, 2002), Ley Orgánica del Banco de Guatemala (Congreso de la República, 2002) y Ley de Sociedades Financieras Privadas (Decreto-Ley 208). Toda esta legislación, a excepción de la última, está vigente desde junio de 2002, dentro de un grupo de leyes denominado por las autoridades bancarias como de “modernización financiera”. Es importante señalar que la Ley de Bancos y Grupos Financieros fue modificada en algunos de sus artículos por el Decreto No. 26 - 2012 del Congreso de la República, publicado el 26 de septiembre de 2012. 1.3.2 Del sector cooperativo Las entidades del movimiento cooperativo están regidas por la Ley de Cooperativas (Congreso de la República, 1978) y el Reglamento de la Ley General de Cooperativas (Congreso de la República, 1979). El número de cooperativas ha crecido significativamente y están organizadas en federaciones y confederaciones. Es parte del sistema también el Instituto Nacional de Cooperativas (INACOP), que entre otras actividades, capta y procesa la información generada por las operaciones de las cooperativas. Asimismo, la Inspección General de Cooperativas (INGECOP), que realiza labores de supervisión en este sector. 1.3.3 De las entidades no reguladas Ante la ausencia de una ley específica que norme sus operaciones —como en el caso de los bancos y de las cooperativas—, en forma espontánea y que respondan a la necesidad de contar con entidades que atiendan el microcrédito, han surgido diversas instituciones ya sea como Organizaciones no Gubernamentales (ONG) o como entidades comerciales, cuya actividad es competencia de las regulaciones dispuestas en el Código de Comercio y su objetivo inicial es atender las necesidades de crédito de personas y pequeños empresarios que lo demandan ante la dificultad de obtener financiamiento en el sector bancario. Debe resaltarse que estas entidades, hasta donde se conoce, han operado dentro del marco de la legislación aplicable que les permite realizar sus actividades sin cometer delito de intermediación financiera, que implica la captación de recursos del público, a través de depósitos monetarios y de ahorro, reservada únicamente para las entidades autorizadas para operar como bancos. Sin embargo, la ausencia de una ley que regule a este sector, implica para estas entidades operar con una serie de desventajas: atender un sector de usuarios que generalmente carece de garantías reales —dificultades de capacidad de pago, de acceso a fuentes de financiamiento—; poco desarrollo tecnológico en el trabajo y personal menos capacitado, y otras. Todo esto las limita para poder desarrollarse y crecer financieramente.

15

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

A pesar de no contar con una ley que regule las actividades y operaciones de las entidades de microfinanzas en Guatemala, la encuesta The State of Microfinance Investment (2011) que realiza anualmente MicroRate, mostró que el 28% de los consultados señaló que el principal factor que obstaculiza el crecimiento de las instituciones microfinancieras es la regulación del gobierno. Cabe aclarar que esta medición se realizó a nivel mundial. Este resultado sugiere que la normativa que se aplique a las actividades de las instituciones de microfinanzas en el país debe ser inclusiva y permita mayor agilidad de sus procesos. 1.4 Situación de la normativa vigente en otros países para las microfinanzas En esta sección se revisa la legislación vigente en cinco países: Colombia, Perú, Bolivia, Ecuador y Honduras, con el propósito de resaltar los aspectos más importantes. 1.4.1 Colombia • Aun cuando en Colombia no existe una regulación específica para las microfinanzas, el estudio Supervisión y Regulación de Actividades de Microfinanzas en América Latina (Prado Villegas, 2007) destaca las siguientes conclusiones: • Teniendo en cuenta el estado de desarrollo de la industria de microfinanzas en Colombia, no se ha considerado necesario o conveniente adoptar una legislación especial para las microfinanzas. No se estima un nivel intermedio para cubrir entidades que no captan, ni tampoco abrir la ventana que permita la captación a entidades no sometidas a regulación prudencial ni a supervisión. • Sin embargo, un marco regulatorio apropiado para las microfinanzas resulta vital para el desarrollo de la industria. Dicho marco regulatorio va mucho más allá de la legislación propiamente financiera (por ej. reportes de crédito, ejecución, garantías, impuestos, lavado de activos, etc.). • Es necesario diseñar una normativa prudencial para las IMF que captan recursos del público, que se ajuste a la realidad de la industria, pero sin sacrificar el principio de protección del ahorro de la comunidad, aun si no hay riesgo sistémico. • Así como la industria financiera está incorporando rápidamente la tecnología de microfinanzas a sus negocios, los supervisores y reguladores tienen el reto

16

de ajustarse con velocidad y encontrar el balance adecuado entre la profundización y la seguridad con que esta debe ir acompañada. Para el caso del Perú, Bolivia y Ecuador, se obtuvo información de la publicación The Economist Intelligence Unit (2011). 1.4.2 Perú Este país ocupa el primer lugar en el microscopio global del BID por tercer año consecutivo, cuenta con un excelente marco jurídico, órganos de regulación sofisticados y un compromiso claro del gobierno por hacer uso de las microfinanzas para ampliar el acceso al financiamiento de los pobres. En el último año, Perú emitió nuevas reglas para mejorar la solidez financiera de las instituciones con la propuesta de una ley sobre banca móvil, siendo uno de los primeros países que lo hace en América Latina. 1.4.3 Bolivia Las bases jurídicas para las regulaciones de las microfinanzas son la Ley de Bancos y Entidades Financieras (1993) y la Ley del Banco Central (1995). Este marco regulatorio ha permitido la creación de bancos comerciales, fondos financieros privados (FFP), así como mutuales de ahorro y crédito, y cooperativas para llevar a cabo operaciones de microfinanzas activas y de gran envergadura. Dichas instituciones reguladas no se han enfrentado a límites de tasas de interés o a una burocracia excesiva, y su requisito de adecuación de capital del 10% ha sido aceptable. La principal agencia de supervisión es la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero de Bolivia (ASFI). En Bolivia, muchas ONG están en proceso de convertirse en proveedoras supervisadas de microfinanzas, sin convertirse en FFP. La resolución No.0034/2008 aprobada por la ASFI en marzo de 2008 les permite hacerlo, ya que establece que las ONG actualmente denominadas Instituciones Financieras de Desarrollo (IFD) necesitan una cuarta parte del capital (US$ 300,000) exigidas a los FFP para convertirse en instituciones captadoras de depósitos. A pesar de que esta resolución tiene por objeto facilitar la creación de IMF especializadas, se teme que afecte negativamente los incentivos de las instituciones por avanzar hasta adquirir el estatus de FFP o de banco y que, al relajar su estricto marco de supervisión general, se genere una competencia desleal para las IMF reguladas.

El 5 de agosto de 2013, la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia aprobó la Ley 393, Ley de Servicios Financieros, que tiene por objeto regular las actividades de intermediación financiera y la prestación de los servicios financieros, así como la organización y funcionamiento de las entidades financieras y las prestadoras de servicios financieros; la protección del consumidor financiero y la participación del Estado como rector del sistema financiero; velar por la universalidad de los servicios financieros, orientando su funcionamiento en apoyo de las políticas de desarrollo económico y social del país. Se encuentran bajo el ámbito de aplicación de esta ley, las actividades financieras, la prestación de servicios financieros y las entidades financieras que realizan estas actividades. A los efectos de la misma, los tipos de entidades financieras son las siguientes: a) Entidades financieras del Estado o con participación mayoritaria del Estado 1. Banco de desarrollo productivo 2. Banco público 3. Entidad financiera pública de desarrollo b) Entidades de intermediación financiera privadas 1. Banco de desarrollo privado 2. Banco Múltiple 3. Banco PYME 4. Cooperativa de ahorro y crédito 5. Entidad financiera de vivienda 6. Institución financiera de desarrollo 7. Entidad financiera comunal c) Entidades de servicios financieros complementarios 1. Empresas de arrendamiento financiero 2. Empresas de factoraje

3. Almacenes generales de depósito 4. Cámaras de compensación y liquidación 5. Burós de información 6. Empresas transportadoras de material monetario y valores 7. Empresas administradoras de tarjetas electrónicas 8. Casas de cambio 9. Empresas de servicios de pago móvil. Esta ley deroga la Ley No. 1488 de Bancos y Entidades Financieras, del 14 de abril de 1993 y todas las disposiciones que sean contrarias a esta ley. Como se observa, su contenido es de carácter general e incluye a todo tipo de entidades financieras que presten servicios de intermediación financiera, a diferencia de Guatemala, en donde existen leyes específicas para bancos y grupos financieros, sociedades financieras privadas, almacenes generales de depósito, cooperativas y compañías aseguradoras, entre otras. 1.4.4 Ecuador La regulación de las operaciones de microcréditos que ofrecen las instituciones financieras autorizadas plantea una serie de obstáculos importantes para las IMF. Aunque las regulaciones sobre tasas de interés se relajaron recientemente, aún plantean ciertas dificultades para las instituciones y están sujetas a frecuentes modificaciones. En 2008 se impuso una nueva fórmula técnica para calcular los límites de usura para los distintos segmentos del mercado, luego se determinó que esta fórmula era inconstitucional, y desde entonces, los límites se han reducido hasta niveles que hacen todavía más difícil cubrir los gastos de endeudamiento y de operación de las IMF. Por el lado positivo, los ratios de adecuación de capital para las instituciones financieras (9%) son adecuados y los requisitos burocráticos no resultan excesivos. La Superintendencia de Bancos es la responsable de la regulación del mercado financiero, este país cuenta con un alto número de instituciones especializadas en todas las categorías institucionales (por ej. bancos, empresas financieras y cooperativas de crédito). Algunas ONG se han transformado en sociedades financieras.

17

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

La normativa de Ecuador utiliza dos criterios para definir los microcréditos que entran en conflicto. Cada uno tiene sus propias categorías de riesgo y requisitos de constitución de reservas, por lo que la distinción entre microcréditos no regulados enfrenta importantes retos para transformarse, ya que deben cumplir una normativa prudencial, exigencias de capital mínimo, restricciones operativas y obligaciones de revelación de información. Estimaciones al año 2008 indican que las instituciones y cooperativas reguladas proporcionan la mayor parte de los microcréditos (cerca del 70%), actualmente hay un mínimo de 500 cooperativas no reguladas que operan en ese país. Además, Ecuador cuenta con una notable capacidad para la supervisión y la regulación de los microcréditos y está evaluado positivamente en el estudio fuente de esta información. 1.4.5 Honduras La ley para las entidades de microfinanzas (Organizaciones Privadas de Desarrollo Financiero, OPDF) está contenida en el Decreto Legislativo No. 229-2000, que las define como entidades de carácter privado, de naturaleza civil, sin fines de lucro, cuyos fundadores son personas naturales o jurídicas, constituidas con el objeto de brindar servicios financieros en apoyo a la actividad económica que realizan las micro y pequeñas empresas. La ley establece los requisitos para dichas entidades relacionadas con su naturaleza jurídica, el monto de su patrimonio, sus órganos de administración, el ente que las fiscalizará, las operaciones permitidas y las prohibiciones. Resaltan algunas disposiciones contenidas en la ley como es el caso de que las OPDF pueden recibir de sus prestatarios registrados, depósitos de ahorro y a plazo fijo y administrar fondos especiales que con fines específicos de apoyo al sector de la micro y pequeña empresa, establezcan otras personas o instituciones públicas o privadas, nacionales o extranjeras; celebrar contratos de arrendamiento financiero con sus prestatarios para facilitar la adquisición de activos fijos requeridos por las micro y pequeñas empresas. Las OPDF también podrán ser socios fundadores de Sociedades Financieras, Asociaciones de Ahorro y Préstamos y Bancos Privados que se constituyan y cumplan con los demás requisitos establecidos en la

18

Ley de Instituciones del Sistema Financiero, o igualmente comprar acciones de las instituciones financieras legalmente autorizadas. También es importante indicar que dicha ley en cuanto al monto del patrimonio de las entidades establece que, las OPDF de primer nivel, deberá contar con un patrimonio mínimo de L1.0 millón; para las OPDF de segundo nivel, se requiere un patrimonio mínimo de L10.0 millones y, en el caso de las OPDF que han venido realizando actividades financieras, podrá considerarse como parte de su patrimonio hasta el 80% de sus recursos propios colocados en cartera de crédito, la que deberá ser evaluada y calificada, cumpliendo con parámetros establecidos en el instructivo de inspección de una OPDF, o en su defecto en parámetros internacionales para entidades de microfinanzas. Otros requerimientos se refieren a que las auditorías externas y la inspección deberán realizarse por firmas debidamente inscritas en el registro que lleva la Comisión Nacional de Bancos y Seguros (CNBS). Y en el desempeño de las firmas inscritas deberán aplicar como referencia, los manuales emitidos por dicha institución y deberán remitir a la CNBS para verificación y seguimiento, copia de los estados financieros. Contempla dentro de las prohibiciones, la concesión de créditos con garantías fiduciarias a un prestatario registrado y a cada persona de un grupo de prestatarios registrados, cuyo monto no debe superar al 2% del patrimonio de la entidad. Y para el caso de un prestatario registrado y a cada persona de un grupo de prestatarios registrados con otras garantías, tampoco podrá exceder del 5% del patrimonio de la entidad. La tasa de interés anual sobre préstamos que realicen las OPDF no podrá exceder de la tasa de interés máxima prevaleciente en el sistema bancario nacional, más 3 puntos adicionales. En términos generales se observa que, en tanto que en Guatemala todavía no se cuenta con normas específicas para las entidades de microfinanzas, los países antes mencionados, sí disponen de normas que regulan sus operaciones, no necesariamente como una ley dedicada a estas empresas, sino que las operaciones del sector de microfinanzas están reglamentadas dentro de la legislación general del sistema financiero. Asimismo, aunque en

diferente medida, las disposiciones vigentes en los países analizados contienen regulaciones acerca de la naturaleza jurídica de las entidades, el monto de su patrimonio, órganos de administración, ente fiscalizador y auditorías externas, operaciones permitidas y sus prohibiciones. En el caso de Ecuador como ejemplo, se fijan límites a la tasa de interés, pero en general, todas las normativas están dirigidas a garantizar el manejo adecuado de los recursos que movilizan, y a preservar la solidez y solvencia de las instituciones que conforman sus respectivos sistemas financieros, en resguardo de su estabilidad.

Capítulo 2. Necesidad de un marco legal adecuado para el desarrollo sano y sólido de las instituciones dedicadas a las microfinanzas 2.1 Riesgos de no contar con una ley reguladora de la actividad de las instituciones de microfinanzas En Guatemala, las microfinanzas se han desarrollado espontáneamente ante la falta de acceso a servicios financieros de ciertos grupos de la población y empresas, especialmente las micro y pequeñas empresas. Aunque no necesariamente son sinónimos, este grupo comprende una parte importante del sector informal de la economía que tiende a ensancharse en el transcurso del tiempo, principalmente en las economías subdesarrolladas. En esa medida, también el caudal de recursos que se moviliza a través de las operaciones de crédito tiende a crecer, de manera que al no estar sujetas a supervisión, las entidades microfinancieras corren el riesgo de que en el momento que afronten problemas de liquidez, solvencia o solidez, pongan en riesgo los recursos. Esto incluye no sólo los recursos que capten del público con la debida autorización, sino también del financiamiento que obtengan de entidades bancarias u otras instituciones que utilicen como fuente de financiamiento para otorgar créditos. Este riesgo se minimizaría a través de normas prudenciales que usualmente contempla una ley de esta naturaleza, particularmente las relativas a la protección del ahorro. La falta de una normativa específica para las instituciones que se desenvuelven dentro del sector de las microfinanzas, tampoco permite su desarrollo y fortalecimiento mediante el acceso a la captación de recursos del ahorro nacional, lo que solo pueden hacerlo legalmente las instituciones bancarias y las cooperativas siempre que provengan de sus asociados. Esto representaría el beneficio de acceso a recursos de menor costo,

19

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

lo que a su vez reduciría sus costos de operación y la tasa de interés de los créditos que otorgan, además de beneficiar a los usuarios. Paralelo a esta normativa, es necesario prever las normas adecuadas para resguardar la solidez y solvencia financiera de las entidades, a fin de garantizar la seguridad de los fondos que el público les confíe. Otro aspecto importante es que al acogerse a la ley, las entidades tendrán que implementar políticas, procesos y sistemas de control interno que le permitan administrar adecuadamente los riesgos crediticios, de mercado, operacionales u otros a que se exponen en el desarrollo de sus actividades, particularmente lo relacionado con el conocimiento de sus clientes, para protegerlas en el caso de los riesgos que implican las operaciones ilícitas. Todo esto, ya está contemplado dentro de las normas prudenciales que emite la SIB de manera que al enmarcar sus operaciones dentro de la ley ya contarían con la cobertura que requieren los riesgos mencionados. En adición a lo anterior, cabe comentar que la mayor parte de los clientes de las entidades microfinancieras pertenecen a un sector de bajos ingresos con poca capacidad de ahorro, además del carácter cíclico de los ingresos y vulnerabilidad a los fenómenos naturales, propio de quienes se dedican a labores agrícolas; todo lo cual anticiparía alguna volatilidad en el nivel de sus depósitos de ahorro. A este respecto, Bald (2008) en su nota técnica Stability of Small Balance Deposits, establece que uno de los grandes desafíos del desarrollo económico en los países pobres es crear oportunidades de ahorro rentables y acceso a financiamiento a pequeñas empresas, en lugares donde la mayoría de la población no tiene acceso a bancos. Asimismo, el estudio Bald (2008) considera que los individuos de bajos ingresos realizan transacciones con mayor frecuencia que los cuentahabientes con saldos más altos, y se cree que son más propensos a trastornos en los ingresos por las recesiones, desastres naturales, problemas de salud, delincuencia, entre otros factores. Por estas razones, las instituciones de microfinanzas que atienden a este sector marginado están preocupadas por el uso de depósitos para financiar las operaciones de préstamo. Además, los reguladores son estrictos respecto a la liquidez y requerimientos de reserva, lo cual limita o prohíbe efectivamente la intermediación de los depósitos de los microclientes en las actividades de préstamo.

20

También es importante tomar en cuenta que el potencial ingreso de las entidades de microfinanzas al sector financiero, beneficiaría al contribuir en la aplicación de las disposiciones relacionadas con la prevención y combate del lavado de dinero y financiamiento del terrorismo, implementadas por la Intendencia de Verificación Especial (IVE), y puestas en práctica por los grupos financieros, y más recientemente, por las cooperativas. Debido a que las entidades de microfinanzas no son todavía supervisadas por la SIB, por ahora tampoco les son aplicables los reglamentos de la Intendencia de Verificación Especial (IVE), según los cuales, las entidades supervisadas por la SIB deben colaborar en estas tareas de prevención. De consiguiente, una ley que rija las operaciones de estas entidades posibilitará que estas cooperen en la prevención de operaciones ilícitas. 2.2 Aspectos básicos que debe contener una ley que regule a las entidades microfinancieras Si bien las operaciones que realizan las instituciones de microfinanzas se asemejan a las de los bancos, consecuentemente, la legislación para dichas entidades no debería ser totalmente diferente. Sin embargo, debe tenerse el cuidado de que la normativa aplicable a la actividad de las microfinanzas, en lo posible, fuese inclusiva para que la mayoría considere conveniente enmarcarse dentro de esta normativa. Sobre todo, convendría que esta ley les permita mantener su característica principal de ser instituciones sin fines de lucro, la que estaría en riesgo al convertirse en sociedades accionadas. En suma, lo procedente es proponer una regulación mínima razonable, así como una adecuada supervisión, con el objetivo de fomentar la transparencia de sus operaciones, la medición prudencial de los riesgos, su diversificación y eficiencia, así como el acceso fácil a los servicios que prestan para el segmento de usuarios que atiende. De manera general, sobre la base de las experiencias de países cuya legislación se analizó y que se comentan en el presente estudio, así como en diversos estudios especializados en el tema, se considera que el contenido de una ley de entidades de microfinanzas debería incluir, como mínimo, los aspectos siguientes:

• Los requisitos para su admisión, inscripción y forma o figura jurídica que deben adoptar; • Las operaciones activas y pasivas que podrán o no realizar; • Su patrimonio (capital) inicial, cuantificación e incrementos, porcentajes de concentración de su capital y variaciones del mismo; • Normas que deben observar en los riesgos inherentes a sus operaciones crediticias, como la concentración de crédito y la relación porcentual de estos con su patrimonio; • Información financiera que deben procesar y presentar al ente que las supervise; • Procedimiento aplicable si se diera el caso de cierre de sus operaciones; • Sanciones a las que estarían sujetas; y, • Entidad que las supervisaría y el costo de estos servicios. 2.3 Supervisión financiera Al momento de realizar el presente estudio las entidades de microfinanzas en Guatemala carecen de legislación y consecuentemente, de una institución que realice las labores de supervisión y control de sus operaciones. De aprobarse el proyecto de ley analizado en este estudio, la entidad que se encargaría de estas funciones sería la SIB, a cuyo cargo también están estas labores para el caso de los bancos, sociedades financieras privadas y compañías de seguros. Por lo tanto, en materia de supervisión de las microfinanzas no se tiene experiencia en el país, a excepción de las auditorías particulares que contratan las entidades. La necesidad de un marco de supervisión financiera se acentuó después de la crisis mundial, originada en el mercado inmobiliario de los Estados Unidos, en donde se atribuyó en buena medida el origen de la misma a la falta de supervisión y controles más eficientes y oportunos para evitar una crisis de tanta dimensión y alcances como esta, que después se expandió hacia los mercados financieros y economías a nivel mundial.

De acuerdo con Gutiérrez y Caraballo (2011), la crisis financiera iniciada en el mercado de vivienda en 2008 evidenció fallas profundas en la normativa prudencial, aunadas a que la mayor parte estuvo relacionada con el manejo del riesgo de crisis sistémico, el cual definen como “riesgo de trastornos en los servicios financieros: a) causados por un comportamiento dispar en todo o en parte del sistema financiero y b) con potenciales consecuencias negativas para la economía real” (traducción propia). La misma fuente define a las instituciones financieras de importancia sistémica a las que tienen inminente riesgo de fallas, que las inhabilita para operar y pueden producir efectos sistémicos negativos en dos dimensiones: uno relacionado con la forma en que el riesgo es distribuido hacia el sistema financiero en un momento dado (dimensión cruzada); mientras que el otro se relaciona con la manera en que el riesgo evoluciona en el tiempo (evolución temporal). Actualmente el marco de supervisión se focaliza en instituciones individuales (a nivel micro), en vez del sistema como un todo. Según Elliot (2013), como parte de la Ley Dodd-Frank, la Reserva Federal (Fed) deberá supervisar todas las instituciones financieras de importancia sistémica (SIFI), tanto bancarias como no bancarias. Una vez que una institución financiera no bancaria ha sido designada como SIFI, la Fed se enfrenta al reto de encontrar la mejor manera de evaluar la seguridad de la institución y coordinar con el regulador primario. Al referirse al riesgo sistémico, según la fuente citada, no hay acuerdo sobre qué es y cómo medirlo, lo cual se agrega a la incertidumbre sobre cómo regularlo. Es preocupación adicional el que una vez identificada una SIFI, la Fed tendrá que decidir si se deben regular solamente las fuentes de riesgo sistémico o se centran en cuestiones de seguridad y solidez. En este sentido, el autor del estudio presenta algunos principios para la regulación de las SIFI no bancarias, que incluyen: • “Realizar un balance cuidadoso entre los costos y beneficios en el diseño de la regulación y supervisión. • Delegar tareas al regulador primario, según corresponda, mientras la Fed mantiene la capacidad para llevar a cabo su misión.

21

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

• No realizar una aplicación excesiva de regulación bancaria a SIFI no bancarias. • Evitar los peligros de un modelo de negocio monocultural. • Apoyar la innovación útil. • Tratar de reducir al mínimo la incertidumbre sobre la regulación y supervisión a ser implementada en el futuro”. Hasta el momento no se ha tenido conocimiento de problemas de insolvencia tanto en cooperativas como en entidades de microfinanzas y menos que hubiesen causado algún riesgo sistémico en Guatemala. Sin embargo, cabe recordar que a finales de la década de 1980 sí se presentaron problemas de insolvencia en algunas financiadoras privadas que recibían depósitos del público a tasas de interés atractivas y superiores a las de los bancos; esto bajo un esquema piramidal en el que muchas personas fueron perjudicadas al no poder recuperar los capitales invertidos, a excepción de quienes sí percibieron algún retorno que pudo haber compensado la pérdida de todos sus ahorros antes del colapso de estas prácticas. Este mecanismo que en parte funcionó por falta de supervisión, desapareció con la inclusión en la legislación bancaria del “delito de intermediación financiera”, el cual penaliza la captación de depósitos por entidades que no operen como banco.

Capítulo 3. Análisis del contenido del proyecto de ley para las instituciones de microfinanzas Después de que fueron aprobadas las leyes de modernización financiera que entraron en vigencia en el 2002, dentro de las cuales a nivel técnico se había propuesto un proyecto de ley para las sociedades de microfinanzas, que finalmente no se aprobó, no fue sino hasta en 2011 que se elaboró un nuevo proyecto de ley por parte de los técnicos de la SIB. El nuevo proyecto ya fue dado a conocer mediante dos anteproyectos (en octubre de 2011 y agosto de 2012), a los representantes de las entidades relacionadas, quienes realizaron reuniones en el seno de la SIB para discutirlo y emitir su opinión y observaciones antes de elaborar el proyecto final. El texto final de este proyecto fue aprobado por la Junta Monetaria (JM)6, el cual se identifica como “Ley de Entidades de Microfinanzas y de Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro” y será enviado oportunamente al Congreso de la República por intermedio del Organismo Ejecutivo. Entre los considerandos de la resolución de la JM, se indica que el desarrollo económico y social del país requiere de un sistema financiero sólido, solvente, moderno y competitivo, que por medio de la canalización del ahorro hacia la inversión coadyuve al creci6 Resolución JM -9-2013 de fecha 16 de enero de 2013.

22

miento sostenible de la economía nacional. Con ello se persigue que la infraestructura financiera, mediante las operaciones de intermediación, facilite el traslado de recursos de los agentes económicos superavitarios (ahorrantes) a los deficitarios (prestatarios). Dicha infraestructura está conformada, entre otras entidades, por los bancos y por entidades financieras no bancarias, estas últimas que contribuyen al crecimiento económico al proveer recursos financieros, principalmente a las micro, pequeñas y medianas empresas que tienen acceso limitado al crédito mediante mecanismos formales. A continuación se incluye el resumen del contenido del proyecto de ley, así como los comentarios y sugerencias de modificación que proponen los autores del presente estudio7. Estas sugerencias se relacionan con algunas de las normas contenidas en la propuesta de ley, que podrían constituir obstáculos para que las entidades de microfinanzas se desarrollen en la forma que se plantea en los objetivos de la misma. Estos se identificaron al contrastar las normas mencionadas con experiencias vividas en el desenvolvimiento de las operaciones financieras que desarrolla la banca y las entidades de microfinanzas, pero especialmente a la luz de la situación que presentan estas últimas, previo a su intento de acogerse a la ley. 3.1 Aspectos generales: tipo de instituciones que normará, autorización, organización y gobierno, y conformación de su capital Se plantea como objeto de la ley, regular lo relativo a la constitución, autorización, fusión, funcionamiento, operaciones, servicios, suspensión y liquidación de las Microfinancieras de Ahorro y Crédito, de las Microfinancieras de Inversión y Crédito, así como lo referente al registro, administración de riesgos, envío y divulgación de información y cancelación de los Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro (Artículo 1). El Artículo 2 establece dos tipos de entidades reguladas y sus servicios: a) Microfinanciera de Ahorro y Crédito (MAC): financiamiento a través de microcrédito, otros servicios financieros y captación de recursos del público en forma de depósitos de ahorro, a plazo y por medio de emisión de deuda; y b) Microfinanciera de Inversión y Crédito (MIC): financiamiento a través de microcrédito y otros servicios financieros, su captación de recursos sería principalmente a través de la emisión de deuda. A las entidades sin fines de lucro las define el Artículo 3 como aquellas que otorgan microcrédito, ofrecen otros productos y servicios financieros y no pueden captar depósitos de terceros ni emitir deuda. Dada la experiencia de las sociedades financieras privadas, que no lograron una captación que marcara diferencia en el mercado financiero del país, se considera poco probable que el tipo de sociedades denominadas Microfinancieras de Inversión y Crédito (MIC) puedan tener éxito, debido a que: a) una de las características más importantes de las microfinanzas la constituyen las operaciones de corto plazo; b) el poco desarrollo mostrado por el mercado de valores en el país; y, c) el éxito es menos probable a través de operaciones de colocación en el mercado secundario de los valores que emitan.

7 Los consultores del Departamento de Investigación y Consultoría Económica, contaron con el aporte del Lic. Carlos H. González Arévalo, que forma parte del staff del departamento y cuenta con experiencia de 40 años en el ramo de la banca, en donde desempeñó cargos ejecutivos en la banca central y en varios bancos privados del sistema financiero guatemalteco.

23

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

Además de lo anterior, estas entidades necesitarán acreditarse dentro del público inversionista para la captación de recursos, por lo que sería conveniente impulsar solamente la constitución de sociedades Microfinancieras de Ahorro y Crédito (MAC), con el cuidado de definir claramente el tipo de captaciones que podrán realizar, para evitar en la medida de lo posible, conflictos con las operaciones que realizan los bancos. Debido a estas limitaciones para las MIC, se considera que el proyecto de ley prevé que las MIC se podrán convertir en MAC, previo dictamen de la SIB. Conforme esta clasificación para las entidades de microfinanzas, el proyecto de ley define en el Capítulo IV las operaciones y servicios que cada una de las entidades contempladas en este, podrá realizar. 3.2 Constitución, autorización, capital y administración De acuerdo con el proyecto de ley (Artículo 5), las entidades de microfinanzas deben constituirse como sociedades anónimas y su capital estará dividido y representado por acciones nominativas, según lo establecería la ley que se propone y esto sería conforme a la legislación general de la República. Al respecto, cabe comentar que esta disposición coincide con la normativa establecida al respecto para las entidades supervisadas por la SIB y sería congruente también con la Ley de Extinción de Dominio (LED), que elimina la emisión de acciones al portador y exige que las sociedades, conforme a los plazos establecidos en esta ley, sólo deberán emitir acciones nominativas. De igual manera, la ley propuesta contempla lo relativo a los impedimentos para actuar como organizadores, accionistas o administradores que proponga una entidad de microfinanzas, de manera análoga a la constitución de los bancos y demás instituciones sujetas a la vigilancia de la SIB. Se refiere a los quebrados e insolventes, los deudores morosos, los condenados por quiebra fraudulenta o que hayan sido condenados por la comisión de actos ilícitos, los incapacitados legalmente por cualquier otra razón, los miembros de la Junta Monetaria y autoridades y funcionarios del BANGUAT y de la SIB.

24

Se prevé que las entidades sin fines de lucro podrán participar en el capital de entidades de microfinanzas, siempre que cumplan los requisitos que establezca el reglamento que emitirá la JM a propuesta de la SIB. Esta apertura se considera positiva, toda vez que abre la posibilidad de consolidación de capitales para un mejor desarrollo del sector. Otro aspecto relevante es que según el proyecto de ley en su Artículo 21, las entidades de microfinanzas podrán formar parte de un grupo financiero, conforme lo establece la Ley de Bancos y Grupos Financieros. Esta norma, al igual que la anterior, se considera importante porque deja la opción de que aquellas entidades que no tengan la capacidad financiera para acogerse a la ley, puedan incorporarse a un grupo financiero ya establecido. Respecto del capital pagado mínimo inicial (Artículos 14, 15 y 16), se establece para las MAC cinco millones de dólares de los Estados Unidos de América o su equivalente en quetzales; y para las MIC un millón ochocientos mil dólares de los Estados Unidos de América o su equivalente en quetzales. Este capital podrá ser cubierto en moneda nacional o extranjera, medido en este último caso por su equivalente en quetzales, y deberá depositarse en un banco del sistema financiero nacional a la orden de la nueva entidad. Se prevé además, que las entidades de microfinanzas podrán aumentar su capital autorizado, para lo cual no se necesitará la autorización de la JM pero sí deberán informarlo a la SIB. Respecto al monto del capital mínimo inicial requerido, se considera que excede la capacidad de la mayoría de entidades de microfinanzas que operan en el país, debido principalmente a que la mayor parte de su patrimonio está invertido en los créditos que conceden a diversos plazos y por lo tanto, no poseen excedentes suficientes que les permitan cubrir los montos mínimos requeridos. Al respecto, y con el fin de facilitar el aporte de capital a las entidades de microfinanzas, sería conveniente que la nueva ley considerara si fuera viable legalmente vía su re-

glamentación, que este aporte se pudiese completar gradualmente en la forma que establezca la JM a propuesta de la SIB. Esto sin olvidar que sería deseable guardar equilibrio entre la dimensión actual de los negocios de estas entidades y el monto del patrimonio adecuado, en resguardo de los riesgos que asumirán derivados de sus operaciones de intermediación financiera. 3.3 Operaciones y servicios En términos generales, aunque el proyecto de ley plantea que las entidades de microfinanzas serían de dos tipos, se puede observar bastante coincidencia en las operaciones activas y pasivas que ambas podrán realizar. Sin embargo, resalta el hecho de que en tanto las MAC podrán recibir depósitos de ahorro y a plazo, las MIC no podrán hacerlo, ya que para estas últimas la captación de fondos deberán realizarla a través de la colocación de bonos y/o pagarés. Las entidades de microfinanzas también podrán otorgar microcréditos de consumo y vivienda (Artículo 28); empero, establece que estos se otorgarán conforme a los límites y porcentajes establecidos en el reglamento que para el efecto emita la JM, a propuesta de la SIB. En relación a las operaciones en moneda extranjera, el proyecto de ley establece que las entidades de microfinanzas deberán mantener proporciones globales entre sus operaciones activas y pasivas en moneda extranjera, de conformidad con las disposiciones que emita la JM. En relación a las operaciones de captación de recursos de las MAC y las MIC, aunque quizás no sea un obstáculo, convendría considerar también la recepción de donaciones que pudiesen otorgar organizaciones gubernamentales o no gubernamentales, gobiernos y/o instituciones multilaterales de crédito. Cabe acotar además, que es positivo que estas entidades puedan captar recursos mediante depósitos de ahorro y a plazo, pero debe tenerse en cuenta que en una primera fase, luego de su inicio de operaciones, tendrían que captar fondos y ofrecer tasas de interés un tanto mayores a las vigentes en el sistema financiero como estrategia de mercadeo.

Sin embargo, cabría esperar que en la medida en que den a conocer sus portafolios de servicios y logren posicionarse en el mercado, progresivamente se hagan más competitivas y ganen la confianza de los depositantes para contraer gradualmente el costo de los fondos que capten y en esa medida, reducir la tasa de interés de los créditos que otorguen, que es uno de los objetivos principales de dar acceso al ahorro del público. Referente a los servicios que podrán prestar, tanto las MAC como las MIC, se sugiere incluir la colocación de todo tipo de seguros, aunque está claro que este producto financiero tendría que emitirse por las compañías aseguradoras autorizadas y en consecuencia, sería para las microfinancieras un servicio por cuenta ajena. Dicha propuesta se fundamenta en los resultados de la investigación realizada por ASIES en comunidades del Departamento de Totonicapán8, donde se identificó que existe interés en utilizar estos servicios; cabe indicar que ya lo hacen las microfinancieras en otros países. Otros servicios que podrían prestar estas entidades son las micropensiones para retiro. Cabe reiterar que la captación de recursos a través de la emisión y colocación de títulos (bonos y pagarés) por parte de las MIC en el mercado de capitales se anticipa difícil al menos en los primeros años, porque: a) se carece de una ley específica que lo regule, b) este mercado todavía es poco desarrollado y c) tendrían que competir en el mercado primario con otros títulos que se colocan a plazos menores pero con características de garantía diferenciadas, lo que incluso pudiera forzarlas a pagar tasas de interés más altas para atraer inversionistas. A lo anterior debe agregarse la carencia de un mercado secundario amplio de valores, que previera un posible intercambio con la opción de convertirlos en liquidez inmediata. El Capítulo III, de los artículos 81 al 84 del proyecto de ley, contempla un tercer tipo de entidades que denomina Entidades de Microfinanzas sin Fines de Lucro. A estas las define como los entes a que se refiere el Artículo 4 de

8 “Impacto de las microfinanzas con prácticas culturales en educación, salud y actividad económica de las familias del departamento de Totonicapán”, Revista ASIES No. 2-2012.

25

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

la Ley de Bancos y Grupos Financieros, creados para dar microcrédito y que para su financiamiento, su desarrollo o fortalecimiento, podrán optar a programas que implemente el Ministerio de Economía (MINECO), o la dependencia que para el efecto designe dicho Ministerio, que deberá llevar el registro correspondiente de tales entes. Establece además, que el Ministerio de Economía emitirá las disposiciones que estime pertinentes para el adecuado cumplimiento de lo dispuesto en esta ley. Además de la opción que tendrán estas entidades para invertir en el capital de las MAC y las MIC (Artículos 12 y 13 del proyecto de ley), según lo informado por los ejecutivos de entidades de microfinanzas entrevistados, el MINECO tiene en proyecto fortalecer el manejo de líneas de crédito. Estos recursos, según se prevé, serán manejados como banco de segundo piso, que intermediaría en la obtención y canalización de fondos provenientes de líneas de crédito del exterior, en adición a las ya existentes, destinadas al otorgamiento de créditos a este grupo de entidades para su fortalecimiento. A este respecto, se sugiere que para la canalización efectiva de estos recursos, las entidades de microfinanzas puedan hacerlo con tasas de interés no preestablecidas. En cuanto a la administración de riesgos, los entes que se acojan a la ley deberán establecer los mecanismos para una adecuada administración, de la cual el consejo de administración o su junta directiva será responsable. Asimismo, prevé que deberán proporcionar la información periódica u ocasional que les requiera el MINECO, en el plazo, medio y forma que el mismo establezca, y que también deberá divulgar entre el público, en forma precisa, correcta y oportuna, conforme las instrucciones emitidas por el Ministerio. Dentro de lo más relevante de esa medida está el suministro de información financiera, que permitirá una mejor integración de los datos del sector, lo cual en materia de políticas públicas es fundamental para la toma de decisiones. Entre los incentivos que podrían implementarse para este tipo de entidades se sugieren los siguientes: a) que en la junta directiva del ente que se nombre para dirigir el registro a implementarse en el MINECO, se incluya a un representante del sector; y b) la opción de que también pudiesen captar depósitos, pero limitada a que a estos so-

26

lamente provendrían de las personas que reciban crédito de tales entidades, de manera similar a como operan las cooperativas. Por aparte, genera duda que se indique en el proyecto de ley que las entidades no lucrativas podrán invertir sus dividendos o utilidades en acciones de las entidades de microfinanzas, dado que por su mismo carácter de empresas no lucrativas solo obtienen excedentes que luego se destinan a incrementar su patrimonio. En consecuencia, este artículo solo debería referirse a excedentes y no a utilidades o a dividendos. 3.4 Créditos e inversiones Las operaciones pasivas y activas autorizadas a las entidades de microfinanzas, además de facultarlas para otorgar microcréditos, podría incidir en que la JM, previa opinión de la SIB, las autorizara a realizar otras operaciones y a prestar otros servicios no contemplados en la ley, siempre y cuando los mismos sean compatibles con su naturaleza. También prevé que las entidades de microfinanzas pactarán libremente con los usuarios las tasas de interés, comisiones y demás cargos que apliquen en sus operaciones y servicios, y que en ningún caso podrán cargarse comisiones o gastos que no correspondan a servicios efectivamente prestados o gastos incurridos. También se establecen prohibiciones (Artículo 26), dentro de las cuales resaltan la limitación para recibir depósitos monetarios o depósitos con opción de inversiones financieras; comprar y vender títulos valores por cuenta ajena; realizar operaciones que impliquen financiamiento para fines de especulación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 342 del Código Penal; conceder financiamiento para pagar, directa o indirectamente, total o parcialmente, la suscripción de sus propias acciones; admitir en garantía o adquirir sus propias acciones; adquirir o conservar la propiedad de bienes inmuebles o muebles que no sean necesarios para el uso de la entidad, excepto cuando se trate de activos extraordinarios adjudicados. De igual manera, no podrán transferir por cualquier título, los bienes o valores de la misma entidad a sus accionistas, directores, funcionarios o empleados, así como a las personas individuales o jurídicas vinculadas a ellos —se ex-

ceptúan los bonos y títulos valores emitidos por la propia entidad, ofrecidos en las mismas condiciones que se otorguen a otros accionistas—; simular operaciones financieras y de prestación de servicios y otras incompatibles con esta ley, su reglamentación, otras leyes aplicables o su escritura social. Cabe indicar sobre las operaciones activas y pasivas, que las microfinanzas están mostrando un gran crecimiento a nivel mundial y con ello también la gama de servicios que ofrecen, todo lo cual está acorde con la diversificación de actividades que realizan las personas y empresas que se desenvuelven dentro del sector, así como los servicios que demandan. En consecuencia, debería preverse un horizonte más amplio que les permita implementar los nuevos servicios que surjan como producto de su propio desarrollo y naturaleza y no establecer demasiados requisitos que impliquen reglamentación adicional o trámites ante la JM, para realizar operaciones que usualmente forman parte del portafolio de servicios que se ofrecen en el mercado financiero. Respecto de las limitaciones para sus operaciones activas y pasivas contempladas en el proyecto de ley, estas se consideran necesarias para el sano desarrollo de las entidades de microfinanzas que serán reguladas, pues su observancia contribuirá a preservar su solidez y solvencia, además de coadyuvar a la construcción de una imagen de confianza que propiciará el fortalecimiento de estas instituciones. 3.5 Normativa dirigida a mantener la solidez, solvencia y liquidez de las instituciones 3.5.1 Concentración de inversiones De acuerdo con los artículos del 27 al 37 comprendidos en el capítulo VI del proyecto de ley, con excepción de las operaciones financieras que puedan realizar sin limitación alguna con el BANGUAT y con el MINFIN, las entidades de microfinanzas no podrán efectuar operaciones que impliquen financiamiento directo o indirecto de cualquier naturaleza, sin importar la forma jurídica que adopten, tales como, pero no circunscrito a bonos, pagarés, obligaciones y/o créditos que en conjunto excedan los porcentajes establecidos en la ley.

Este capítulo contempla otras disposiciones, como el hecho de que los microcréditos destinados a consumo y vivienda deberán ser otorgados conforme a los límites y porcentajes establecidos en el reglamento que para el efecto emita la JM , a propuesta de la SIB; también dispone que la SIB podrá limitar a las entidades de microfinanzas, la distribución de utilidades, bajo cualquier modalidad o forma que adopten, tales como dividendos, cuando a juicio de la misma sea necesaria como medida prudencial para fortalecer la liquidez y/o la solvencia de la entidad respectiva, disposición esta última que también contempla la Ley de Bancos y Grupos financieros para el caso de los bancos del sistema. Es recomendable para los fines de clasificación adecuada de los microcréditos, que el monto por debajo del cual se considerarán, se establezca en un nivel acorde con las operaciones crediticias que ya realizan las instituciones que operan en las microfinanzas. Al efecto, este límite se podría establecer basado en el salario mínimo multiplicado por “n” veces, pero en todo caso, se entendería que se trata de una dimensión menor que la que manejan los bancos del sistema para estas operaciones, cuyo límite estableció la JM en Q160,000.00, el cual resulta demasiado amplio para las microfinancieras, ya que el monto de los créditos que otorgan se concentran en montos bastante inferiores. 3.5.2 Administración y calificación de riesgos Previo a la concesión de un crédito, las entidades deberán cerciorarse razonablemente que los solicitantes tengan la capacidad de generar flujos suficientes para atender el pago oportuno de sus obligaciones dentro del plazo del contrato, a cuyo efecto requerirán la información correspondiente, así como darán un seguimiento adecuado a la evolución de la capacidad de pago del deudor durante la vigencia del crédito (Artículo 31). En cuanto a las garantías de los créditos que concedan, estos deberán estar respaldados por garantía fiduciaria, hipotecaria, prendaria o una combinación de estas, u otras garantías mobiliarias, que podrán ser mancomunadas solidarias. Los concedidos con garantía real no podrán exceder del setenta por ciento de las garantías prendarias, ni del ochenta por ciento del valor de las garantías hipotecarias, a reglamentarse por la JM.

27

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

Se contempla en otras disposiciones que las entidades tendrán que valuar sus activos que impliquen exposiciones a riesgos, y constituir contra los resultados del ejercicio, las reservas o provisiones suficientes, conforme la valuación que realicen. También deberán implementar políticas, procesos integrales y sistemas de control interno para administrar adecuadamente los riesgos crediticios, de mercado, operaciones u otros a que estén expuestos. Asimismo, deberán contar con políticas, prácticas y procedimientos que les permitan tener un conocimiento adecuado de sus clientes, con el fin de que las entidades de microfinanzas no sean utilizadas para efectuar operaciones ilícitas. Asimismo, tendrán acceso al sistema de información de riesgos, exclusivamente para fines de análisis de crédito. De manera análoga a los bancos del sistema, las entidades de microfinanzas deberán mantener una reserva de liquidez (conocida como encaje), la cual es inembargable. Esta se calculará, en moneda nacional o extranjera, como un porcentaje de la totalidad de las captaciones y la deberá mantener en forma de depósitos de inmediata exigibilidad en el BANGUAT y en bancos del sistema financiero, en inversiones líquidas en títulos, documentos o valores nacionales, de acuerdo con el reglamento que para el efecto emita la JM. Dentro del capítulo de capital y reservas (Artículos 43 a 46), se prevé que las entidades deberán mantener permanentemente un monto mínimo de patrimonio en relación con su exposición a los riesgos de crédito, de mercado y otros riesgos, de acuerdo con las regulaciones de carácter general que, a propuesta de la SIB, emita la JM. Se establece que el monto del patrimonio no podrá ser menor al equivalente del diez por ciento de los activos y contingencias, ambos ponderados de acuerdo a su riesgo. Complementariamente, en el Artículo 41 del proyecto de ley, se requiere a las entidades de microfinanzas obtener anualmente una calificación de riesgos otorgada por una entidad calificadora especializada en microfinanzas, que aplique estándares internacionales, que observe las mejores prácticas y esté registrada en la SIB. Se considera que estas disposiciones dirigidas a proteger la solvencia, solidez y liquidez de las entidades de microfinanzas son necesarias y adecuadas, lo cual contribuirá a un desarrollo ordenado de las entidades que se acojan a la ley y a proteger la conservación de los recursos que

28

les sean confiados por el público; esto habrá de contribuir al mantenimiento de la estabilidad y solidez del sistema financiero nacional, al que pasarán a integrar. Sin embargo, en relación a la calificación de riesgos que deberá otorgarse, cabe indicar que si bien se trata de un requisito ya establecido para los bancos del sistema, tomando en cuenta la dimensión de las operaciones que realizan los entes aludidos y que será hasta ahora que se sujetarán a una ley específica que regulará sus 006Fperaciones, se sugiere excluirlas de este requisito, al menos durante los primeros tres años de operaciones y que entre tanto, su supervisión la realicen únicamente la SIB y una firma de auditores externos. 3.5.3 Fondo de garantía para depositantes e inversionistas en entidades microfinancieras El capítulo XII contiene las disposiciones relacionadas con la eventual salida de operación de las entidades de microfinanzas, a cuyo efecto prevé el nombramiento de una Junta de Exclusión de Activos y Pasivos conformada por tres miembros. Dicho nombramiento lo realiza la JM a propuesta de la SIB, al día siguiente de cuando se disponga suspender la operación de una de estas entidades. Estas normas son idénticas a las que contempla la Ley de Bancos y Grupos Financieros para los bancos del sistema, modificada recientemente por el Congreso de la República, por lo cual no amerita comentarios. Complementariamente, el proyecto de ley considera la creación del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas (Capítulo XIII, Artículos 64 al 74), con el objeto de garantizar a los mismos la recuperación de sus depósitos o inversiones, en los términos a que se refieren las disposiciones contenidas en el capítulo mencionado. Al igual que en los bancos, este Fondo de Garantía cubrirá hasta un monto de veinte mil quetzales, o su equivalente en moneda extranjera, por persona individual o jurídica que tenga depósitos o inversiones constituidos en entidades de microfinanzas (Artículo 66). En esta cobertura se excluyen las cuentas o inversiones de las personas individuales o jurídicas vinculadas con la entidad de que se trate y, las de los accionistas con participación mayor al uno por ciento del capital, miembros del consejo de administración, gerentes, subgerentes, representantes legales y demás funcionarios de la entidad respectiva. El

cálculo de las cuotas que deberán cubrir las entidades de microfinanzas para el Fondo de Garantía, prevé una base de cálculo similar a la utilizada para las instituciones que integran el sistema financiero del país.

nas y de la SIB para los funcionarios y ejecutivos de las entidades de microfinanzas, que van desde el apercibimiento por escrito a las inhabilitaciones, hasta la remoción de sus cargos.

Es importante señalar que la experiencia positiva del país en cuanto a contar con un fondo de garantía en las situaciones de resolución bancaria que se han presentado en el pasado reciente, justifica que para esta nueva clase de entidades también se tenga esta previsión. Así también, la existencia de un fondo de garantía en el caso de nuevas instituciones que entrarán en operación, con la intención principal de realizar operaciones de intermediación financiera, lo cual les permitirá captar recursos que hasta ahora solamente podían depositarse en los bancos y sociedades financieras privadas legalmente constituidos y que necesariamente se tendrán que invertir en operaciones de riesgo. Sin embargo, es de prever que el costo de sostenimiento de este fondo repercutirá finalmente en el costo de los servicios que presten para su público usuario.

Cabe comentar que las sanciones pecuniarias que se contemplan también están acordes con lo establecido para las instituciones que actualmente conforman el sector financiero. Empero, si bien el monto que alcancen no podría diferir del que se aplica a otras instituciones por infracciones análogas, se sugiere que al menos se pudiera prever más gradualidad en su aplicación, en atención al tamaño de las instituciones, medido por el valor de su patrimonio y de sus activos, además de que requerirán de un tiempo para acomodarse a la nueva normativa.

3.5.4 Sanciones Serán sancionadas por el órgano supervisor, con la observancia de los principios del debido proceso y del derecho de defensa, las infracciones que cometan las entidades de microfinanzas a cualquier disposición de la ley en proyecto (Artículos 75 al 77), y otras aplicables que emanen de sus propios órganos de dirección, de la JM y de la SIB. También lo serán la presentación de informaciones, declaraciones o documentos falsos o fraudulentos, obstrucción o limitación a la supervisión de la SIB, y el registro de operaciones efectuadas para eludir la reserva de liquidez o que conlleven el incumplimiento de requerimientos patrimoniales. Estas infracciones se sancionarán progresivamente a partir de cuarenta mil unidades de multa, de acuerdo con la gravedad de la infracción: el valor de cada unidad de multa9 será de un dólar de los Estados Unidos de América, o su equivalente en quetzales al tipo de cambio de referencia establecido por el BANGUAT, vigente a la fecha de cuando fue impuesta la sanción. Por aparte, el proyecto de ley prevé otras medidas para las infracciones a las disposiciones reglamentarias inter-

Otra opción sería que el techo del primer rango se redujera, por lo menos a la mitad, es decir a 20,000 unidades de multa, o también iniciar con un monto menor que se incrementaría gradualmente a partir del cuarto año de operaciones, hasta equipararse al monto inicialmente previsto en el proyecto de ley. 3.5.5 Supervisión La vigilancia e inspección de las entidades de microfinanzas estarán a cargo de la SIB (Artículo 78). Al efecto, las entidades supervisadas deberán cubrir el costo de estos servicios mediante el pago de una cuota que se calculará en relación con el activo de las entidades, de acuerdo con su balance general del cierre del ejercicio anterior o el de inicio de operaciones. Dicha cuota no excederá del uno por millar sobre el activo de las entidades, deduciendo sus activos líquidos. Se considera adecuado que el ente supervisor sea la SIB, dado el tipo de operaciones que llevan a cabo las entidades de microfinanzas, pues cuenta con la experiencia y el personal capacitado necesario para ello, aunque resulta obvio que tendrá que ampliar su personal y funcionarios que asuman estos cargos. Respecto de la cuota que deberán pagar las instituciones supervisadas, cabe indicar que esta es análoga a la que pagan las demás instituciones que están bajo la vigilancia de la SIB. Además es importante acotar que es un costo de operación adicional que deberán tener en cuenta las entidades supervisadas.

9 Término utilizado por la SIB, fijado para los bancos en un dólar de los Estados Unidos de América por unidad de multa o su equivalente en quetzales.

29

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

3.5.6 Mecanismo de exclusión De la misma manera que en el caso de los bancos, se incluyen disposiciones relacionadas con el mecanismo de exclusión si se dieran las condiciones que ameriten que una entidad deba suspender operaciones (Artículos 54 a 63). Para el efecto, prescribe que la JM deberá nombrar una Junta de Exclusión de Activos y Pasivos, con facultades legales para actuar judicial y extrajudicialmente dentro del ámbito de las atribuciones que les señala la ley. La junta dependerá funcionalmente del Superintendente de Bancos y a través de la SIB dará cuenta de sus actuaciones a la JM.



Capítulo 4. Expectativas de las entidades del sector de microfinanzas Este mecanismo ya ha probado su eficiencia en el caso del cierre de dos instituciones bancarias ocurridas en octubre de 2006 y enero de 2007; también se observa que incorpora las modificaciones contenidas en el Decreto 26-2012 del Congreso de la República que introduce modificaciones a la Ley de Bancos y Grupos Financieros, las que a su vez contienen las enmiendas necesarias derivadas de las experiencias vividas en los dos casos mencionados, particularmente en lo relativo a expeditar los procedimientos que implica la liquidación de las operaciones propias de las instituciones que dejan de operar. A fin de conocer la opinión y expectativas derivadas de la propuesta de una ley específica para las entidades de microfinanzas y su entorno de negocios, en 2013 se realizó una encuesta con representantes del sistema bancario, de cooperativas y de instituciones de microfinanzas, que como se explicó en el capítulo 1, constituyen las entidades que en el país integran el sector. Sobre la base de los directorios de estas instituciones se construyó una muestra estratificada en bancos, cooperativas y entidades de microfinanzas. Dentro de cada estrato se procedió a realizar un muestreo aleatorio irrestricto y se entrevistaron a 313 personas que desempeñan cargos ejecutivos, en la que el número de entrevistados por tipo de institución guarda proporción con el número de entidades que operan en el país, en cada uno de los tres subsectores. Los resultados muestran que en su mayoría, las entidades pertenecen a las cooperativas, seguidas por las entidades de microfinanzas y las bancarias como se muestra en la gráfica 410.

11 Los instrumentos fueron validados por parte de expertos internos de ASIES del Departamento de Estudios de Opinión Pública.

30

Gráfica 4 | Instituciones encuestadas

11%

4%

Banco Cooperativa Entidad de Microfinanzas 85%

Base: 313 informantes de loa cuales 12 son bancos, 268 son cooperativas y 33 son entidades de microfinanzas. Fuente: ASIES.

Los resultados de la encuesta reflejan que el servicio financiero con mayor demanda es el crédito, lo cual resulta razonable, toda vez que es uno de los objetivos principales de este tipo de entidades. Para las entidades de microfinanzas lo es en un 62%, para las cooperativas constituye el 44% y para los bancos el 50%. Estos porcentajes son aún mayores si se agregan los correspondientes a modalidades específicas de crédito incluidas en las preguntas, como el agrícola, comercial y para construcción de vivienda, en referencia al tipo de actividad a la que se destinan los recursos; asimismo, los hipotecarios y fiduciarios por tipo de garantía, como se observa en el cuadro 3. Cuadro 3 | Servicios financieros con mayor demanda por parte de los usuarios

Banco

Cooperativa

Entidad de Microfinanzas

Ahorro

0%

17%

7%

Crédito

50%

44%

62%

Crédito agrícola

14%

12%

3%

Crédito fiduciario

14%

4%

0%

Crédito hipotecario

7%

3%

0%

Crédito para comercio

7%

6%

3%

Crédito para construcción y vivienda

7%

9%

7%

Otros (remesas familiares, cobros diversos y venta de seguros)

0%

5%

17%

Servicio financiero

Total

100%

100%

Base: 486 respuestas de las cuales 14 provienen de bancos, 414 de cooperativas y 58 de entidades de microfinanzas. Fuente: ASIES.

100%

31

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

Por separado se consultó acerca de los otros servicios financieros que además del microcrédito prestan las entidades, se determinó que el ahorro representa el 50% para los bancos y para las cooperativas el 27%, mientras que las entidades de microfinanzas no tuvieron respuesta, toda vez que no están autorizadas para captarlo, contrario al caso de los bancos que sí pueden hacerlo y en forma limitada también las cooperativas, especialmente en concepto de aportes de sus asociados. Llama la atención que, en tanto las entidades de microfinanzas reportaron que la capacitación empresarial prestada como asesoramiento administrativo y asistencia técnica productiva constituye el 37% de la categoría de otros servicios ofertados, para las cooperativas este porcentaje es de 8% y ningún porcentaje para los bancos. Esto corrobora lo que manifiestan las entidades de microfinanzas, relativo a que dentro del listado de los servicios de mercadeo que ofrecen se incluye el acompañamiento a los pequeños empresarios que utilizan sus facilidades de crédito para alcanzar mejores resultados en la actividad de sus empresas. Dicha actividad se considera muy importante para la buena gestión de los recursos que prestan11. El de seguros es otro servicio que reporta porcentajes relativamente menos importantes, figura con un 30% dentro de los servicios de los bancos y con solo 4% y 7% para las cooperativas y entidades de microfinanzas, respectivamente. Estos porcentajes se deben al tipo de or-

ganización y las normas que rigen sus operaciones. Pues, mientras la mayoría de los bancos que están integrados en grupos financieros cuentan con una aseguradora, no es el caso de las cooperativas y las entidades de microfinanzas, que solamente podrían ofrecer este servicio como uno por cuenta ajena, a pesar de que sus usuarios en otra investigación realizada por ASIES12 manifestaron interés en adquirirlos. A la pregunta relacionada con los factores a los que se puede atribuir el surgimiento y crecimiento de las entidades de microfinanzas, el porcentaje mayor de respuestas como se observa en el cuadro 4, se concentra en la necesidad de la población de tener acceso al crédito especialmente desde el punto de vista del sector de las cooperativas. Este resultado es congruente, ya que como quedó indicado anteriormente, las regulaciones que deben observar los bancos y sociedades financieras privadas, les impide atender a usuarios que no llenan los requisitos establecidos en las leyes y reglamentos propios de la actividad bancaria. En consecuencia, estas entidades que generalmente no persiguen el lucro, son producto de la visión de empresarios que con capital propio o con soporte de la cooperación internacional, han encontrado una forma de atender la concesión de crédito. La creación de estructuras y mecanismos financieros les ha permitido agenciarse de recursos para canalizarlos en el otorgamiento de préstamos en condiciones más accesibles, sobre todo para quienes carecen de garantías reales.

Cuadro 4 | Motivos del surgimiento y crecimiento de las entidades de microfinanzas Servicio financiero

Entidad de Microfinanzas

Banco

Cooperativa

Necesidad de acceso a crédito

45%

59%

45%

Facilidad de acceso a crédito

18%

12%

23%

Necesidad de crédito a bajas tasas de interés

9%

7%

0%

Financiamiento de actividades productivas y desarrollo comunitario

9%

9%

5%

desarrollo comunitario

9%

9%

5%

Situación económica del país (ambiente de negocios)

18%

5%

9%

Otros

0%

7%

18%

Total

100% Base: 350 respuestas de las cuales 11 provienen de bancos, 295 cooperativas y 44 entidades de microfinanz.a. Fuente: ASIES.

100%

100%



11 Esta percepción se constató en las entrevistas a los ejecutivos del sector de microfinanzas. 12 Revista ASIES No. 2 – 2012. Impacto de las microfinanzas con prácticas culturales en educación, salud y actividad económica de las familias del departamento de Totonicapán.

32

Los resultados de la encuesta realizada muestran otras de las características de las instituciones: en su orden, las entidades de microfinanzas y las cooperativas son las que en mayor medida operan en toda la República, excepto el área metropolitana (cuadro 5) y en algunos casos con énfasis en el área rural; los bancos respondieron que solamente lo hacen en un 25%. Es importante indicar que por la misma competencia en la prestación de sus servicios, los bancos han incrementado significativamente el número de agencias, incluso algunos cuentan con más de una agencia en una misma ciudad, contribuyendo con ello al fortalecimiento de la bancarización en Guatemala. Los porcentajes obtenidos demuestran la necesidad de un marco legal de las microfinanzas, dado que su presencia en el país es significativa. En términos de desarrollo, especialmente en el área rural, la regularización de las microfinanzas que motive la inclusión financiera de los sectores que carecen de acceso a crédito productivo por no calificar en los bancos del sistema, es un factor esencial. Cuadro 5 | Distribución geográfica de clientes de las instituciones encuestadas

Banco

Cooperativa

Entidad de Microfinanzas

Metropolitana

17%

26%

6%

Resto de la República

25%

66%

79%

Ambas

58%

8%

15%

Área

Total

100%

100%

100%

Base: 313 respuestas de las cuales 12 provienen de bancos, 268 de cooperativas y 33 de entidades de microfinanzas. Fuente: ASIES.

En la boleta se incluyó una pregunta relacionada con la ayuda que algunas de las instituciones encuestadas, particularmente las cooperativas y las entidades de microfinanzas, reciben de la cooperación internacional y organismos financieros internacionales; también se solicitó identificar a los cooperantes. Estas entidades se manifestaron afirmativamente en un 22% y 64%, respectivamente, en cuanto a que sí han recibido el apoyo de dicha cooperación; entre los cooperantes tanto para cooperativas como para las entidades de microfinanzas, destaca el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con el 16% y 33%, respectivamente, como se muestra en el cuadro 6. Otros cooperantes citados en menor escala que dan ayuda a las cooperativas, son los siguientes: Fondo Nacional para la Reactivación y Modernización de la Actividad Agropecuaria (FONAGRO), Unión Internacional de Cooperativas y el World Council of Credits Unions (WOCCU), mientras que las entidades de microfinanzas también han sido apoyadas por la Cooperación Holandesa, Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), Intermón Oxfam,Care International y otros. Esta cooperación ha consistido principalmente en financiamiento y en menor medida, en capacitaciones y asesorías.

33

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

Cuadro 6 | Instituciones de Cooperación que apoyan a las instituciones encuestadas Cooperativas

Entidad de Microfinanzas

Banco Interamericano de Desarrollo

Institución

16%

33%

Fonagro

15%

0%

Unión internacional de cooperativas

9%

0%

WOCCU

9%

0%

Fondo Internacional del desarrollo agrícola

0%

11%

Unión Europea

4%

0%

Cooperación Holandesa

4%

22%

Disop de Bélgica

4%

0%

Cooperación Canadiense

4%

0%

Intermon Oxfam

0%

11%

Care international

0%

11%

Otras entidades cooperantes del país*

20%

0%

Otros

15%

12%

Total

100%

100%

*Incluye al Fondo de Tierras, Anacafé, Pronacom, Inacop y Mujeres en Acción. Base: 87 repuestas de las cuales 69 provienen de cooperativas y 18 de entidades de microfinanzas. Fuente: ASIES.

Según fuentes de la dirigencia actual del sector de microfinanzas13, la Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos de América (USAID) al inicio de los años ochenta otorgó ayuda para la formación del patrimonio inicial de algunas entidades de microfinanzas (FUNDAP y GÉNESIS EMPRESARIAL), cuyas áreas de cobertura se definieron en su orden para la región occidente, centro y costa sur. De igual manera, con anterioridad la misma entidad cooperante había apoyado financieramente a dos sociedades financieras privadas en su inicio de operaciones: Financiera Industrial y Agropecuaria S.A. (FIASA) y Financiera Guatemalteca S.A. (FIGSA). Correspondieron US$ 5.0 millones para cada una de las cuatro entidades mencionadas.

miento para otorgar créditos, lo cual resalta la importancia que tiene la disponibilidad de fondos canalizables en el otorgamiento de préstamos.

En cuanto a la interrogante sobre lo que necesitan las entidades financieras que otorgan microcrédito para ser más competitivas en el mercado, la respuesta con el mayor porcentaje correspondió a la necesidad de financia-

Otro factor importante para mejorar la competitividad que amerita comentario, es el relacionado con la necesidad de reducir la tasa de interés al usuario de crédito, a lo cual los bancos respondieron afirmativamente en un

13 Entrevista con el Presidente de CONAMIF y REDIMIF.

34

La necesidad de modificar la política de créditos registró respuestas del orden del 17%, 12% y 8%, respectivamente, para bancos, cooperativas y entidades de microfinanzas, lo cual podría atribuirse a las regulaciones vigentes dentro de la actividad crediticia de los bancos. Este resultado también estaría relacionado con las políticas de mercado financiero, que en función de la disponibilidad de liquidez pudiese estar generando competencia en el otorgamiento de crédito, a base de variaciones en las tasas de interés.

33%, las cooperativas en 17%, mientras que las entidades de microfinanzas no respondieron. En general, la tasa de interés es una variable clave en la actividad crediticia, la cual está ampliamente diversificada en el sistema financiero; aún dentro de la experiencia de la banca, se observa diferenciación de tasas de interés según las garantías, el tamaño de la empresa solicitante y el tipo de actividad económica a la que se destinarán los fondos. Las tasas más altas en la banca, de acuerdo con la información de la SIB, corresponden a los créditos destinados al comercio y al microcrédito; luego en un siguiente estrato se ubican los empresariales menores y las tasas que se aplican a los créditos para vivienda bajo el sistema Fomento de Hipotecas Aseguradas (FHA); y finalmente, las tasas más bajas corresponden a los créditos empresariales mayores. Respecto a otras entidades encuestadas, cabe anotar que tanto para las cooperativas como para las entidades de microfinanzas, las tasas de interés que aplican a sus créditos son bastante más altas que las del sistema bancario, como se observa en la gráfica 2 del capítulo 1. Las primeras informaron que su tasa activa oscila entre el 3% y el 47%, en tanto que las segundas manifestaron que sus tasas oscilan entre el 27% y el 36%. Esto podría derivarse de que sus fuentes de financiamiento difieren entre ellas, derivado de que algunas tienen acceso al ahorro del público (bancos y cooperativas), mientras que las otras deben financiarse a través de créditos que obtienen de las entidades bancarias nacionales y del exterior, los que obviamente ya tienen incorporado algún margen de ganancia para los prestamistas14.

Los otros factores no mostraron porcentajes relevantes en sus respuestas, excepto la falta de certeza jurídica para las entidades de microfinanzas cuyo peso es de un 17%, lo que podría asociarse a que estas operan al amparo del Código de Comercio, pero carecen de normas que respalden y orienten sus actividades. Tal situación evidencia la necesidad de fortalecer el marco institucional en el cual se desenvuelven. 4.1 Conocimiento sobre la legislación en perspectiva y reacciones sobre su contenido La serie de preguntas sobre este tema se incluyó para conocer la opinión respecto a la necesidad de contar con una ley, así como auscultar cuánto conocen del proyecto de ley, el medio por el que se enteraron de su existencia y su acuerdo o no con la clasificación de las entidades que contiene. También se cuestionó si les atrae el proyecto de ley para acogerse a su normativa y la probabilidad que desde su perspectiva tiene de ser aprobada por el Congreso de la República. A la pregunta de si creen necesaria la emisión de esta ley (cuadro 7), en su mayoría las entidades respondieron afirmativamente; resalta la respuesta de las entidades de microfinanzas, lo que muestra la aceptación tanto de los entes que compiten con estas entidades como de los que estarían sujetos a sus normas. Por el contrario, la respuesta negativa registró porcentajes bastante bajos en las agrupaciones objeto de la investigación.

Cuadro 7 | Necesidad de una ley para regular a las entidades de microfinanzas Bancos

Cooperativas

Entidad de Microfinanzas

Sí

91%

87%

94%

No

9%

13%

6%

100%

100%

100%

Total

Base: 310 respuestas de las cuales 11 provienen de bancos, 267 de cooperativas y 32 de entidades de microfinanzas. Fuente: ASIES.

14 Los recursos obtenidos de préstamos se destinan a incrementar las disponibilidades para otorgar microcrédito. Los bancos nacionales otorgan crédito a entidades de microfinanzas a tasas de interés que oscilan en torno a la tasa promedio que al mes de septiembre 2013 era de 13.63% según información del BANGUAT. Las tasas de interés de las instituciones financieras internacionales generalmente son más blandas que las aplicadas por los bancos nacionales.

35

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

Sin embargo, al preguntárseles sobre el conocimiento que tienen del contenido del proyecto de ley (cuadro 8), fueron las entidades de microfinanzas las que en mayor medida respondieron que sí, considerándose positivo que estas lo conozcan. Cuadro 8 | Conocimiento del proyecto de ley de microfinanzas elaborado por la SIB Bancos Base: 315 repuestas de las cuales 12 provienen de bancos, 270 de cooperativas y 33 de entidades microfinancieras. Fuente: ASIES.

Cooperativas

Entidad de Microfinanzas

Sí

25%

19%

70%

No

75%

81%

30%

100%

100%

100%

Total

Del porcentaje de instituciones que no conoce el proyecto de ley, en su mayoría los bancos y las cooperativas mencionaron que se debe a la falta de divulgación por la parte de la SIB, en tanto que las entidades de microfinanzas hicieron el mismo señalamiento pero en menor porcentaje (cuadro 9). Con relación al interés de los entrevistados por conocer el proyecto, las entidades de microfinanzas fueron las que respondieron afirmativamente en mayor medida y en menor proporción los bancos y las cooperativas. Cuadro 9 | Causas de desconocimiento del proyecto de ley de microfinanzas

Base: 256 respuestas de las cuales 7 provienen de bancos, 230 de cooperativas y 19 de entidades de microfinanzas. Fuente: ASIES.

Motivos

Banco

Cooperativa

Entidad de Microfinanzas

Falta de divulgación por parte de la SIB

57%

66%

21%

Poco interés personal

43%

30%

68%

Falta de tiempo

0%

1%

11%

100%

100%

100%

Total

Dado que el proyecto de ley prevé la autorización de dos tipos de entidades de microfinanzas, las MAC y las MIC, se consideró importante conocer si las entidades, que manifestaron conocer el proyecto de ley, están de acuerdo con esa definición (cuadro 10). Al respecto, los bancos respondieron en su mayoría positivamente, y en menor medida las cooperativas y las microfinancieras. Este resultado estaría reflejando que estas últimas tienen una concepción que no coincide del todo con la propuesta de la SIB, al manifestarse en desacuerdo en un 62%.

36

Cuadro 10 | Aceptación de la clasificación de instituciones de microfinanzas prevista en el proyecto de ley Bancos

Cooperativas

Entidad de Microfinanzas

Sí

100%

62%

38%

No

0%

38%

62%

100%

100%

100%

Total

Base: 71 respuestas de las cuales 3 provienen de bancos, 47 de cooperativas y 21 de entidades de microfinanzas. Fuente: ASIES.

En forma complementaria, se preguntó en qué medida resulta atractivo para las entidades acogerse a la normativa en proyecto (cuadro 11). Mientras que todos los bancos objeto de estudio estuvieron a favor, no se emitió opinión similar de parte de las cooperativas y de las microfinancieras. Llama la atención que los entes de microfinanzas, a los que está dirigida esta ley, no se sientan invitados a sujetarse a ella. Lo anterior quizás podría explicarse por el contraste que habría entre operar sin regulaciones frente a tener que acomodarse a una normativa que al permitirles el acceso al ahorro del público vía depósitos y colocación de títulos valores, también implica que tendrán que sujetarse a la supervisión de la SIB. Dicha supervisión exige observar varias normas de tipo prudencial, a fin de mantener la solidez y solvencia de las instituciones, en resguardo de los intereses de quienes les confíen sus recursos, mediante las operaciones pasivas que les serán permitidas. En tanto la opinión de los bancos difiere debido a que las demás entidades ya les representan una competencia importante y sin regulaciones específicas, los bancos también podrían optar por la creación de este tipo de entidades dentro de su grupo, en vez de tener solamente una división encargada de las operaciones de microcrédito. Cuadro 11 | El proyecto de ley ofrece atractivos para acogerse al mismo Bancos Sí No Total

100%

Cooperativas 42%

Entidad de Microfinanzas 22%

0%

58%

78%

100%

100%

100%

Base: 76 respuestas de las cuales 3 provienen de bancos, 50 de cooperativas y 23 de entidades de microfinanzas. Fuente: ASIES.

Finalmente, para conocer la percepción sobre la probabilidad de que este proyecto sea aprobado por el Congreso (cuadro 12), se incluyó una pregunta a la cual todas las entidades respondieron mayoritariamente de forma pesimista; las respuestas probablemente están influidas por la poca dinámica que se observa en el Organismo Legislativo para conocer y aprobar nuevas leyes o porque lo consideran de menor importancia en relación a otras iniciativas de ley que ya obran en el mismo.

37

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

Cuadro 12 | Probabilidad de aprobación del proyecto de ley por parte del Congreso de la República Bancos Base: 73 respuestas de las cuales 3 provienen de bancos, 47 de cooperativas y 23 de entidades de microfinanzas. Fuente: ASIES.

Cooperativas

Entidad de Microfinanzas

Mucha

33%

11%

13%

Poca

67%

79%

65%

Ninguna Total

0%

11%

22%

100%

100%

100%

4.2 Entrevistas con ejecutivos vinculados al manejo de entidades de microfinanzas Se llevaron a cabo entrevistas con un grupo reducido de ejecutivos de las principales entidades de microfinanzas del país seleccionados intencionalmente por su experiencia y vinculación con el sector (ver cuestionario y lista de funcionarios entrevistados en el anexo 2). Las entrevistas giran en torno a las expectativas derivadas de la aprobación de la ley, cuyo proyecto se ha analizado en el Capítulo 3 de este estudio. A continuación se incluyen en forma resumida, las principales respuestas obtenidas. 1. A esta ley le antecedieron por lo menos otros dos proyectos que no llegaron a su fase final por diversas razones, el último de ellos en el año 2002. Sin embargo, en esta ocasión ha influido el interés de las autoridades bancarias y el interés de organizaciones del exterior, entre ellos el Departamento de Estado de los Estados Unidos de América. Todavía algunas personas dentro del sector muestran escepticismo sobre su aprobación final. 2. Teniendo en cuenta la experiencia en otros países –especialmente en Perú y Bolivia–, la expectativa es que la ley es conveniente y traerá beneficios para el sector de microfinanzas. 3. Puede preverse que las entidades que podrían acogerse a la ley en primera instancia serían las más grandes y que cuenten con un Consejo Directivo; estas no excederían en número de cuatro o cinco. Esto debido al monto del patrimonio requerido de US$ 5.0 millones para las MAC y US $1.8 millones para las MIC, toda vez que los recursos de que disponen están invertidos en créditos, y su recuperación depende de los plazos concedidos. No obstante, debe tenerse en cuenta que tendrán la opción de fusionarse, con lo que podrían también unir capitales. 4. Aunque varias entidades tendrán problemas para preparar la información financiera que les será requerida, se espera que la ley contribuya al establecimiento de una estructura eficiente para recabar la información financiera derivada de sus operaciones. Esto significa que debe establecerse una central de riesgo en la SIB, similar a la que existe para los bancos, con el objeto de que las instituciones mejoren su tecnología y controles. Con ello, la información fluiría con más regularidad, exactitud y calidad, contribuirían así a la reducción de la mora crediticia y reforzarían el análisis de riesgos.

38

5. La división de opinión entre las entidades de microfinanzas en torno a la conveniencia de la ley, se deriva del balance que hacen entre ventajas y desventajas, según su tamaño. 6. Acogerse a la normativa de la ley posibilitará mayor captación de recursos de la cooperación internacional, debido a que las instituciones donantes están exigiendo que las entidades de microfinanzas estén reguladas, aspecto que también es motivador para la aprobación de la ley. Sin embargo, se advierte que los fondos provenientes de la cooperación internacional han disminuido en los últimos años y que básicamente estos se otorgan para apoyo tecnológico y de capacitación. 7. Los ejecutivos perciben que será difícil para las MIC captar recursos a través de la colocación de títulos, por experiencias anteriores y por las condiciones imperantes en el mercado financiero. 8. Estiman que en la fase inicial, las entidades deben asumir un costo en torno a los tres millones de quetzales para mejorar sus sistemas de información, elaboración de manuales de riesgos y la contratación de firmas de auditoría, el cual consideran elevado por su naturaleza. 9. Consideran que entre los beneficios de la ley estaría el ordenamiento, la integración del sector y el registro de las entidades existentes. 10. Se espera que la ley amplíe la inclusión financiera proveniente de entidades reguladas y contribuya al desarrollo rural. 11. Preocupa la excesiva previsión de normas que serán objeto de reglamentación posterior por parte de la JM, porque podría hacerla poco operativa. 12. Respecto a que la vigencia de la ley podría derivar que las entidades de microfinanzas obtuvieran mayores beneficios de las políticas públicas, se tiene una previsión positiva. En este sentido se destacan aquellas dirigidas al desarrollo rural para favorecer a amplios sectores marginados de la población, con la observación que estas políticas deben ser facilitadoras de la gestión de dichas entidades; es decir, con el menor número de restricciones para acceder a las mismas. 13. Para el caso de las ONG que habrán de inscribirse en el MINECO, cuyo fondeo se reforzaría con operaciones de banca de segundo piso por medio de dicho ministerio, recomiendan que este diseñe un plan de acompañamiento. El plan establecería tres niveles, de acuerdo con el tamaño de su cartera crediticia y el nivel de capacitación que presentan para su adhesión futura al mercado, como MIC o como MAC, a manera de crear un escalafón que les permita visualizar una ruta de progreso en el futuro. 14. Una de las ventajas más importantes será que podrán captar recursos del público, particularmente mediante depósitos, con el consiguiente efecto en la reducción del costo del microcrédito.

39

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

15. Por el mayor desarrollo del sector de microfinanzas, cabría esperar un crecimiento importante de los riesgos, lo que supondría la necesidad de hacer alianzas con entidades bancarias. 16. Como un ejemplo de que las entidades de microfinanzas carecen de apoyo por la vía de las políticas públicas, se expone que lo dispuesto en el Artículo 84, numeral 2, incisos a, b y c de la Ley de Actualización Tributaria (Decreto 10-2012 del Congreso de la República), grava las rentas de capital en un 10%, y se traduce en un recargo para los intereses que cobran por los créditos que conceden. Este gravamen no existía y lo consideran discriminatorio, ya que otras entidades del sector financiero (bancos y cooperativas) no están afectas a este impuesto aunque sí pagan el Impuesto sobre Productos Financieros (IPF), que es también del 10% pero sobre los intereses devengados por los depósitos de sus clientes; con ello, opinan se encarecerá aún más el microcrédito. 17. Con respecto a la relación entre las microfinanzas y las políticas públicas se hizo alusión a que el proyecto de ley en su artículo 81, contempla que los entes a los que se refiere el artículo 4 de la Ley de Bancos y Grupos Financieros que otorgan microcrédito, para su financiamiento, su desarrollo o fortalecimiento, podrán optar a programas que implemente el MINECO o la dependencia que para el efecto designe dicho ministerio, la que deberá llevar el registro respectivo. La información que se genere en el referido registro servirá de base para la mejor formulación de esos programas. 4.2.1 Resultado de análisis FODA realizado por las entidades de microfinanzas en torno al proyecto de ley Las instituciones de microfinanzas que operan en Guatemala realizaron un FODA denominado Marcos Normativos y Regulatorios para las Microfinanzas en Guatemala, con el fin de conocer la percepción de las personas involucradas en el manejo de microfinancieras sobre el proyecto de ley que propuso la SIB y que dio a conocer entre los dirigentes de las instituciones que podrán acogerse a esta ley. Entre lo más importante, se percibe que los participantes pusieron de manifiesto el marco de referencia dentro del cual se desarrolla la actividad de las microfinanzas en el país. Entre sus debilidades destacan la carencia de controles, de sistemas contables y de información estandarizados para el sector, aunada a la ausencia de supervisión; sus altos costos de operación y de intermediación financiera, carencias en tecnología, personal capacitado y de unidad en el sector. Como amenazas destacan la falta de garantías; ausencia de un buró de crédito integrado; sobreendeudamiento y cultura de no pago de sus clientes; riesgos diversos derivados del auge de la delincuencia; y desigualdad en el tratamiento del sistema tributario.

40

En las fortalezas resaltan: el enfoque de género en el que destaca especialmente la atención crediticia a grupos de mujeres en el área rural; la existencia de un mercado ya establecido; el impacto social, dado el alcance y la amplia cobertura alcanzada con sus servicios; la identificación y fidelidad de su clientela. Dentro de las oportunidades: la profundización e inclusión financiera; la diversificación de sus productos y el dar mayor amplitud a la cobertura de las necesidades crediticias del mercado de las MIPYMES; así como atención a los sectores no atendidos por la banca formal. De este evento cabe destacar los temas relacionados con las percepciones en torno a su transformación hacia un mercado regulado por una ley específica en proceso de discusión y aprobación, por los órganos correspondientes. Conforme lo manifestado por los participantes se infiere un ambiente favorable hacia la emisión de la Ley de Entidades de Microfinanzas y de Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro. Esta apreciación se fundamenta en expresiones como las siguientes: “es un marco jurídico que da certeza”, “propicia acercamiento, consensos, unificación y expansión del sector de las microfinanzas”, “facilitará el acceso a fuentes de financiamiento”, “creará un marco regulatorio para transparentar al sector”, “ayudará a la reducción de las tasas de interés activas”, “denota apertura del gobierno”, “contempla la implementación de fondos de garantía”, dará lugar a “la creación del buró de créditos y mayor credibilidad al sector”, “permitirá mayor incidencia política como sector de microfinanzas y permitirá alianzas con el sector bancario”, permitirá “supervisión y acompañamiento técnico”, “habrá más apoyo del Ministerio de Economía con programas de crédito y promoverá la profundización financiera y el acceso a mejor tecnología y capacitación”. No obstante esa actitud positiva que se capta de lo expresado, cabe también resaltar que hubo algunas manifestaciones indicadoras de alguna incertidumbre en los participantes. Al respecto, se advierte cierta debilidad en el capital de las entidades y su frágil sostenibilidad financiera, debido a los montos que prevé el proyecto de ley que son un tanto elevados, mayormente si se toma en cuenta que la mayor parte de los fondos disponibles están invertidos en la cartera de créditos, podría considerarse alguna dificultad al reunir los fondos necesarios para el aporte de capital inicial. Otros aspectos se refieren a que los ejecutivos visualizan que el sistema bancario podría obstaculizar las propuestas de su sector. Particularmente esto se considera en referencia a obstáculos en la promulgación de la ley como ya ocurrió anteriormente, así como al riesgo de desaparición de pequeñas organizaciones de microfinanzas que operan actualmente, ya sea por su incapacidad financiera para acogerse a la ley como por la amenaza de las entidades de mayor tamaño vía la competencia. También debe mencionarse que hubo alguna reserva respecto a que la regulación que se está impulsando es ambigua y pudiera no estar acorde con las necesidades del sector de microfinanzas.

41

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

Conclusiones 1. Entre varios conceptos utilizados para el término, las microfinanzas pueden definirse como un tipo de servicio bancario que se proporciona a las personas desempleadas o de bajos ingresos o de grupos que de otra manera no tienen otro medio de obtener servicios financieros. En última instancia, el objetivo de las microfinanzas es dar a las personas de bajos ingresos la oportunidad de ser autosuficientes, proporcionarles un medio de ahorrar dinero, de obtener dinero prestado y de adquirir seguros. El proyecto de ley define la clase de instituciones que normará, su autorización, organización y gobierno, así como su capital y administración; las operaciones de captación e inversión de recursos; normas de solidez, solvencia y liquidez de las instituciones; concentración de inversiones, administración y calificación de riesgos; fondo de garantía para sus depositantes; y sanciones, supervisión y mecanismo de exclusión. En general, se considera que este proyecto contiene todas las disposiciones requeridas en este tipo de legislación, dentro del marco de la legislación financiera guatemalteca. 2. En busca de analogías con otras legislaciones, se revisó la legislación vigente en países como Perú, Bolivia, Ecuador y Honduras que sí la poseen, y en Colombia que todavía no ha considerado necesario adoptar una ley especial para las microfinanzas que permita la captación a entidades no sometidas a regulación prudencial ni supervisión. De ello se puede concluir que el proyecto de ley impulsado por las autoridades bancarias en Guatemala, aun cuando presenta diferencias en su conformación, recoge en esencia los aspectos que han sido objeto de regulación en los países mencionados. 3. El desarrollo de este sector financiero en Guatemala se ha venido fortaleciendo desde la última década del siglo XX y no fue sino hasta entonces que se hizo notorio su crecimiento, paralelamente con el incremento de las operaciones, sobre todo comerciales del sector informal, al igual que ocurre en las economías de los países en desarrollo. De esta manera también se infiere que el sector no ha sido considerado en el diseño e implementación de las políticas públicas. Así, por iniciativa de personas o grupos de emprendedores se fueron creando varias instituciones que principiaron a especializarse en la concesión de crédito en montos pequeños. 4. El sector financiero del país se compone de tres sectores: los bancos del sistema, las cooperativas y las instituciones de microfinanzas. Los dos primeros cuentan con un marco legal que rige sus operaciones y las instituciones del tercero operan de acuerdo con el Código de Comercio y demás leyes del país, pero hasta ahora carecen de una ley específica que regule sus operaciones. 5. De acuerdo con la información disponible al 31 de marzo de 2012, relativa a su monto, el microcrédito proviene en su orden del sector cooperativo, los bancos y las entidades de microfinanzas. Los destinos atendidos por las cooperativas se canalizaron, en orden de importancia a vivienda, comercio, gastos personales y agricultura, en tanto que las entidades de microfinanzas los otorgaron para comercio, vivienda, sector agropecuario, servicios y pequeña industria;

42

6. También se considera de mucho beneficio que las entidades de microfinanzas al operar bajo la supervisión de la SIB, podrán contribuir en la prevención y combate del lavado de dinero y de financiamiento del terrorismo, mediante la aplicación de la normativa de la Intendencia de Verificación Especial (IVE), como lo hacen al presente los grupos financieros y más recientemente, las cooperativas. 7. Se pudo determinar que las entidades que atienden operaciones de microfinanzas incluidas en la encuesta pertenecen en su mayoría a cooperativas seguidas de las entidades de microfinanzas y de los bancos, lo cual muestra una proporción congruente con el número de instituciones que operan en el país y en alguna medida con su cobertura de microcréditos. Según los resultados obtenidos en la encuesta realizada, el servicio más demandado para las entidades de microfinanzas es el crédito. 8. En relación a los factores a los que se puede atribuir el surgimiento y crecimiento de las entidades de microfinanzas, se corroboró que el de mayor peso fue la necesidad de la población de tener acceso al crédito. Acorde con ello, la característica saliente de las entidades de microfinanzas y las cooperativas es su presencia en el interior de la República y en algunos casos con énfasis en el área rural, en donde resalta el enfoque de género y destaca la atención crediticia a grupos de mujeres —característica corroborada en investigaciones sobre microfinanzas anteriores realizadas por ASIES—; su impacto social por el alcance y la amplia cobertura de sus servicios; su contribución a la profundización e inclusión financiera; la diversificación de sus productos y ampliación de la cobertura de las necesidades crediticias del mercado de las MYPIMES, así como la atención a los sectores no atendidos por la banca formal. 9. Entre las debilidades y amenazas que se identificaron en el sector, destacan la carencia de controles y de sistemas contables y de información estandarizados, a lo que se une la ausencia de supervisión; sus altos costos de operación y de intermediación financiera; la falta de garantías; la ausencia de un buró de crédito integrado; el sobreendeudamiento y cultura de no pago de sus clientes; riesgos diversos derivados del auge de la delincuencia; desigualdad en el tratamiento del sistema tributario; y carencias en tecnología y personal capacitado y de unidad. 10. Resulta evidente la necesidad de un marco legal para las microfinanzas a fin de estimular la inclusión financiera en las áreas que no han tenido acceso a crédito productivo, por no calificar en los bancos del sistema. La falta de una normativa específica para este sector tampoco permite la captación de recursos del ahorro nacional, lo cual solamente pueden hacerlo las instituciones bancarias y que representaría como beneficio principal, el acceso a recursos de menor costo. Esto a su vez contribuiría al desarrollo y fortalecimiento de las mismas, que reducirían sus costos de operación y la tasa de interés de los créditos para sus usuarios. Sin embargo, la mayoría de clientes de estas entidades pertenecen a un sector de bajos ingresos que tienen carácter cíclico por la naturaleza de las actividades a que se dedican, lo que podría redundar en alguna volatilidad de los depósitos que capten.

43

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

11. En relación a la ayuda recibida de la cooperación internacional y organismos financieros internacionales, particularmente fueron las entidades de microfinanzas y las cooperativas, que en orden de importancia manifestaron haberla recibido, especialmente la destinada a capacitación técnica. Esta última actividad se identificó como característica importante de las entidades de microfinanzas. 12. De los elementos necesarios para las entidades financieras que otorgan microcrédito para ser más competitivos en el mercado, se identificó como el de mayor importancia la necesidad de captar recursos para otorgar créditos. Asimismo se observó que las tasas de interés que aplican las cooperativas y las entidades de microfinanzas son bastante más altas en relación a las del sistema bancario y constituyen una desventaja. 13. La falta de certeza jurídica para las entidades de microfinanzas, aunada a la carencia de normas que respalden y orienten sus actividades, evidencia la necesidad de fortalecer el marco jurídico e institucional en el cual se desenvuelven. Se corroboró que para los bancos, las cooperativas y las entidades de microfinanzas, la emisión de una ley específica tiene aceptación. Se espera que la ley contribuya al establecimiento de una estructura que permita recabar la información financiera derivada de sus operaciones, la cual fluiría con mayor regularidad, exactitud y calidad. Sin embargo, las entidades que serían reguladas están conscientes de que algunas tendrán problema para preparar la información financiera que les será requerida para su autorización. 14. Un producto importante de la disponibilidad de información financiera que ahora no se tiene, sería la creación de burós de crédito que informen sobre la calidad de los demandantes, ya que el intercambio de información de sus usuarios de crédito contribuirá a la reducción de la mora crediticia y reforzará el análisis de riesgos. 15. Como otro beneficio de contar con una normativa específica se identificó que las organizaciones del exterior que han venido otorgando apoyo financiero a través de donaciones, incrementarían la confianza en las mismas para aprobar nuevas gestiones de fondos. 16. Durante la investigación se pudo comprobar que dentro de las entidades que se dedican a las actividades de microfinanzas existe bastante dispersión, ya que si bien funcionan varias agrupaciones que concentran a un número determinado de estas, todavía sobresale la necesidad de que todas estén integradas bajo una misma organización. 17. Se identificó que una de las ventajas más importantes de contar con la ley será que por lo menos las MAC podrán captar recursos del público, particularmente mediante depósitos, con el consiguiente efecto en la reducción del costo del microcrédito.

44

18. En esa línea, se estableció en relación a la conveniencia de acogerse a la nueva ley, que mientras los bancos y cooperativas se manifestaron a favor en alto porcentaje, las microfinancieras lo hicieron en menor medida, lo cual podría explicarse por las exigencias que implicará la normativa en perspectiva, particularmente para las de menor tamaño. 19. Según la percepción de los funcionarios de las entidades, sólo podrían acogerse a la ley en primera instancia las instituciones más grandes que cuenten con un Consejo Directivo, el cual no excedería de cuatro o cinco de estas. Esto debido principalmente a lo elevado del monto del patrimonio inicial requerido para las MAC de US$5.0 millones y US$1.8 millones para las MIC y porque los recursos que poseen están invertidos en préstamos cuya recuperación requiere del vencimiento de los plazos al que fueron otorgados. 20. Existe opinión dividida entre las entidades de microfinanzas en torno a la conveniencia de la ley, derivada del balance que hacen entre ventajas y desventajas, según su tamaño. Más aún porque estiman que en la fase inicial, se debe asumir un alto costo para mejorar sus sistemas de información, elaboración de manuales de riesgos y contratación de firmas de auditoría. 21. Se tiene la apreciación de que será bastante difícil para las MIC captar recursos mediante la colocación de títulos, por experiencias anteriores y por las condiciones imperantes en el mercado financiero. 22. Preocupa la excesiva previsión de normas en la ley que serán objeto de reglamentación posterior por parte de la JM, porque podría hacerla poco operativa y establecer más limitaciones para el desarrollo de sus operaciones. 23. Se percibió que dentro del sector de las microfinanzas priva el sentimiento de que las políticas públicas en materia fiscal discriminan en su contra, principalmente porque la Ley de Actualización Tributaria les impuso un impuesto de 10% sobre los intereses que reciben sobre las operaciones crediticias, de lo cual están exentos otros entes financieros como los bancos y las cooperativas. En tal sentido les preocupa el posible encarecimiento del crédito que otorgan. 24. Finalmente, se interrogó a los encuestados para conocer su percepción sobre la probabilidad de que este proyecto sea aprobado por el Congreso de la República para convertirse en ley, respondieron mayoritariamente que le ven poca probabilidad, motivados quizás por los intentos anteriores.

45

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

Recomendaciones 1. Partiendo del criterio de las personas vinculadas al sector, para el caso de las ONG que habrán de inscribirse en el MINECO y cuyo fondeo se reforzaría con operaciones de banca de segundo piso, sería conveniente que este ministerio diseñe un plan de acompañamiento y establezca tres niveles, de acuerdo con el tamaño de la cartera crediticia de las entidades y su nivel de capacitación, para que en el futuro se adhieran al mercado como MIC o como MAC, a manera de crear un escalafón que les permita visualizar una ruta de progreso gradual. 2. Que en el diseño de políticas públicas y de leyes, tanto de las que están en proceso como de las que se propongan en el futuro, dirigidas a fortalecer el desarrollo rural, se tenga en cuenta al sector de las microfinanzas como ente de apoyo, canalizador de programas crediticios con fondos en moneda nacional y extranjera, así como de asistencia técnica para mejorar y aprovechar las destrezas de producción inherentes a las actividades que se desarrollan en el área rural. 3. Que en el futuro se tenga en cuenta al sector de microfinanzas para integrar juntas directivas o comités, cuya función sea el desarrollo económico y social del país en el interior de la República, en especial en la dirección de los programas de crédito con fondos públicos. 4. Atendiendo a que varios artículos de la ley serán reglamentados posteriormente por la JM a propuesta de la SIB, es oportuno recomendar que las normas reglamentarias a emitir no sean restrictivas, a fin de no obstaculizar el desarrollo de las microfinanzas y si jurídicamente fuera posible, prever una aportación escalonada del aporte de capital inicial para las entidades de microfinanzas, en vista de las limitaciones financieras que le son inherentes. 5. A partir del consenso existente entre los ejecutivos de entidades de microfinanzas, en torno a la magnitud del aporte inicial que deben hacer las entidades que se acojan a la ley, se recomienda realizar esfuerzos a fin de que la comisión del Congreso de la República que conozca el proyecto para dictamen, modifique el artículo correspondiente, en el sentido de que este aporte se fije acorde al tamaño de los activos de cada entidad al momento de solicitar acogerse a la ley, guardando la relación del 10% del patrimonio respecto de sus activos de riesgo; igualmente, prever que para mantener esta relación las MAC y las MIC, deberán hacer oportunamente los aportes de capital adicionales que sean necesarios, a cuyo efecto según la ley no se requiere autorización de la JM. 6. En la medida en que las entidades de microfinanzas se vayan acogiendo a la ley, convendría promover que estas cooperen en la implementación de políticas públicas para iniciar un proceso simplificado de formalización de pequeños usuarios de crédito, que solo requerirán del Número de Identificación Tributaria (NIT) al momento de formalizar los créditos, en especial para los usuarios mayores que acudan a realizar su solicitud. Con ello además se obtendría un beneficio adicional dado que se estaría ampliando la base tributaria del país. 7. Se recomienda la aprobación de la normativa propuesta por las autoridades bancarias por los beneficios que según los resultados obtenidos fueron identificados; sin embargo, es necesario incorporar modificaciones que den cabida a las sugerencias de las entidades de microfinanzas que visualizan todavía algunos inconvenientes.

46

Bibliografía Álvarez-Moro, O. (2010). ¿Qué son las microfinanzas? recuperado del Blog Salmón: http:// www.elblogsalmon.com/conceptos-de-economia/que-son-las-microfinanzas Bald, J. (2008). Stability of Small Balance Deposits. Washington, D.C.: Consultative Group to Assist the Poor/The World Bank. Convergences. (2013). “Sector overview in developing countries” en Microfinance Barometer 2013. Cuarta edición 2013. Economist Intelligence Unit (2009). Microscopio global sobre el entorno de negocios de las microfinanzas, con el apoyo del Fondo Multilateral de Inversiones, miembro del Grupo BID, Banco de Desarrollo de América Latina y el Ministerio de Asuntos Exteriores de Holanda. _____________________. (2012). Microscopio global sobre el entorno de negocios para las microfinanzas 2012. Londres. Elliot, D. (2013). Regulación de Instituciones de Importancia Sistémica que no son Bancos. Initiative on Business and Public Policy at Brookings. González, A., & Rosenberg, R. (2006). The State of Microfinance - Outreach, Profitability and Poverty: Findings from a Database of 2600 Microfinance Institutions. Guatemala. Congreso de la República (1978). Ley General de Cooperativas, Decreto No. 16 – 1978. Guatemala. _________. (2002 y 2012), Ley de Bancos y Grupos Financieros, Decreto No. 19-2002 y sus modificaciones contenidas en el Decreto No. 26-2012). Guatemala. _________. (2002), Ley de Supervisión Financiera, Decreto No. 18 – 2002). Guatemala. _________. (2002), Ley Orgánica del Banco de Guatemala, Decreto No. 16 – 2002. Guatemala. _________. Gobierno de la República (1974). Ley de Sociedades Financieras Privadas, Decreto-Ley 208. Guatemala. _________. (1979), Reglamento de la Ley General de Cooperativas, Acuerdo Gubernativo No. ME 7/79. Guatemala. Guérard-Langlois, A. (2009). Regulation of Microfinance Institutions in Latin America and the Caribbean. ABA Fall Meeting. Miami. Gutiérrez, E. y Caraballo, P. (2011). Survey on Systemic Oversight Frameworks in LAC: Current Practices and Reform Agenda. The World Bank, Washington DC.

47

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

Investopedia. (s.f.). Microfinance. Recuperado del sitio web Investopedia: http://www. investopedia.com/terms/m/microfinance.asp#ixzz27PaRe08c MicroRate (2011), The State of Microfinance Investment 2011. http://www.microrate.com/ media/downloads/2012/04/The-State-of-Microfinance-Investment-2011-MicroRate. pdf Navajas, S. & Tejerina, L. (2006). Microfinance in Latin America and the Caribbean: Connecting Supply and Demand. No. 9212, Publicaciones BID, Banco Interamericano de Desarrollo. Pedroza, P. (2010). Microfinanzas en América Latina y el Caribe: El sector en cifras. Washington D.C: Banco Interamericano de Desarrollo. Prado Villegas, C. (2007). Comentarios sobre la presentación de la experiencia de Brasil. En Distribución de servicios financieros a través de agentes no bancarios: Conferencia sobre la Supervisión y Regulación de Actividades de Microfinanzas en América Latina, México D.F., Marzo 15 y 16, 2007, por ASBA y CGAP/Banco Mundial. Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano (2000), Colección de Leyes Regionales, Decreto 229-2000, Ley de Organizaciones Privadas de Desarrollo Financiero (OPDF)/ Honduras.

48

Anexos Anexo 1. Ficha técnica y cuestionario utilizado en la encuesta Ante la ausencia de directorios de cooperativas, microfinancieras y bancos que ofrecen microcréditos en el país, el universo bajo estudio está compuesto por: • La lista general de cooperativas activas en el Instituto Nacional de Cooperativas (INACOP) • Microfinancieras asociadas a la Asociación Gremial de Entidades de Microfinanzas (AGREMIF) Universo

• Microfinancieras asociadas a la Red de Instituciones de Microfinanzas de Guatemala (REDIMIF) • Microfinancieras asociadas a la Red de Asociaciones Comunitarias (RED FASCO) • Otras financieras • • Bancos que brindan servicio de microcrédito

Técnica de muestreo

Muestreo estratificado en tres estratos (bancos, cooperativas y entidades de microfinanzas). Dentro de cada estrato se procedió a realizar un muestreo aleatorio irrestricto.

Período de recolección de la información

Los datos fueron recopilados en 15 días hábiles comprendidos entre el 25 de febrero al 15 de marzo de 2013.

Cuestionario

De las veinticinco preguntas del cuestionario, doce tienen como propósito clasificar a las entidades por tipo de operación, servicios que ofrecen, áreas que atienden, beneficios recibidos de la cooperación internacional y tasas de interés que manejan; siete corresponden a la percepción de una ley que regula las entidades de microfinanzas, conocimiento del anteproyecto de ley de microfinanzas de la Superintendencia de Bancos y sugerencias para mejorarlo; y seis para identificar cada entidad.

Tamaño de la muestra

134 cooperativas, microfinancieras y bancos seleccionados según la técnica de muestreo anteriormente descrita. Con un error máximo de ± 6.5% y una confiabilidad del 95%.

Estructura de la muestra

Por tipo de operaciones

Para clasificar a las entidades por tipo de operaciones, se preguntó si realizan operaciones como banco, cooperativa o entidad microfinanzas. En esta oportunidad, la participación de cada tipo de operaciones es la siguiente: bancos 3.8%, cooperativas 85.7% y entidades de microfinanzas 10.5%. El número de entidades en cada categoría y el número consultado se presentan en la tabla siguiente: Tipo de entidad

Instituciones en el universo

Instituciones en la muestra

Fracción de muestreo

Banco

12

11

0.9

Microfinancieras

33

20

0.6

Cooperativas

270

103

0.4

Fracciones de muestreo

49

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

Cuestionario utilizado en la encuesta

Encuestador

Boleta

Día

Rechazo

Microfinanzas

1

Su institución realiza operaciones como:

Banco

2

Cooperativa

3

Entidad de microfinanzas

2

¿Cuáles son los servicios financieros con mayor demanda por parte de los usuarios?

3

¿Qué otros servicios presta además del microcrédito?

4

¿A qué podría atribuirse el surgimiento y crecimiento de las entidades de microfinanzas?

5

1

Metropolitana

2

Interior

3

Ambas

9

No sabe, no responde

1

Sí

2

No

9

No sabe, no responde

¿En qué área de la República su clientela desarrolla sus actividades?

6 ¿Le ha beneficiado la cooperación internacional?

6.1

¿Qué cooperante?

6.2

¿Cómo?

7

¿Quién es su competencia?

8

¿Cuáles son las tasas de interés de los créditos que otorga?

9

¿Qué necesita usted para hacer más competitivos sus créditos?

10

11 11.1

12

¿Cree necesario que se emita una ley que regule a las entidades de microfinanzas?

¿Conoce el anteproyecto de ley de microfinanzas elaborado por la SIB? Si la respuesta a esta pregunta es No, pasar a la pregunta 11.1 y terminar la encuesta.

Tasa de interés mínima Tasa de interés máxima 1

Sí

2

No

9

No sabe, no responde

1

Sí

2

No

9

No sabe, no responde

1

Sí

2

No

¿Por qué? Terminar la encuesta. ¿Está de acuerdo con la clasificación de entidades de microfinanzas que contiene el anteproyecto de ley (Microfinanzas de Ahorro y Crédito; Microfinanciera de Inversión y Crédito y Entes de Microfinanzas sin fines de Lucro)?

13

¿Qué sugerencias haría para mejorar el anteproyecto de ley?

14

¿El anteproyecto es atractivo para que las entidades que, están funcionando actualmente, se motiven para acogerse a la misma?

15

50

1

¿Qué probabilidad de ser aprobada por el Congreso de la República le otorga a la Ley de Entidades de Microfinanzas?

9

No sabe, no responde

1

Sí

2

No

9

No sabe, no responde

1

Mucha

2

Poca

3

Ninguna

9

No sabe, no responde

Anexo 2. Cuestionario utilizado en las entrevistas y lista de funcionarios consultados Preguntas relacionadas con el desempeño de las microfinanzas en Guatemala y puntos de vista sobre la emisión de una ley que regule las operaciones de esta actividad. • ¿Cuáles son los aspectos necesarios para fortalecer la estructura institucional de las microfinanzas en Guatemala? • ¿Cuáles son los montos que manejan las entidades de microfinanzas en sus operaciones crediticias y cuáles son las tasas de interés que aplican? • Aparte del microcrédito, ¿qué otros servicios financieros ofrecen o son demandados por parte de los usuarios de este sector? • ¿Cómo beneficiaría al marco institucional de las microfinanzas la existencia de una política dirigida específicamente hacia este sector financiero? • ¿Cuáles han sido los obstáculos que se han identificado en el proceso de aprobación de una ley de microfinanzas? • ¿Cuál es la percepción de las entidades de microfinanzas en cuanto a la ausencia de una normativa que regule sus funciones y les permita trabajar de una mejor forma? • ¿Cómo se beneficiarían los usuarios de las microfinanzas con una política y una ley que regule esas actividades? • A su criterio en las políticas públicas del área económica, ¿se toman en cuenta los beneficios para la actividad que desarrollan las entidades de microfinanzas? • En caso afirmativo a la pregunta anterior, ¿cuáles políticas públicas consideran el desempeño de las microfinanzas? • En términos generales ¿cuál es su opinión sobre el contenido del proyecto de Ley de Entidades de Microfinanzas y Entidades de Microfinanzas sin Fines de Lucro, aprobado por la Junta Monetaria? • ¿Qué elementos debería considerar la normativa de las microfinanzas en proyecto para mejorar su impacto en la economía rural? Lista de funcionarios clave (ejecutivos involucrados en las microfinanzas), con quienes se sostuvieron entrevistas personales en torno al proyecto de ley de microfinanzas. 1. Lic. Fabián Pira Arrivillaga, Presidente de REDIMIF y de CONAMIF 2. Lic. Carlos E. Herrera, Gerente General de Génesis Empresarial 3. Lic. Edgar Búcaro R., Microfinance Consulting, Especialista en microfinanzas y exgerente en varios entes de microcrédito. 4. Lic. Daniel Ruíz Arrivillaga, Director Ejecutivo de REDIMIF

51

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

Anexo 3. Artículos del Anteproyecto de Ley de Entidades de Microfinanzas y de Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro, contenida en la Resolución JM-9-2013, de fecha 16 de enero de 2013, citados y analizados en el Estudio “Propuesta para el fortalecimiento institucional de las Microfinanzas en Guatemala. Artículo 1. Objeto. La presente ley tiene por objeto regular lo relativo a la constitución, autorización, fusión, funcionamiento, operaciones, servicios, suspensión y liquidación de las Microfinancieras de Ahorro y Crédito y de las Microfinancieras de Inversión y Crédito, así como lo atinente al registro, administración de riesgos, envío y divulgación de información y cancelación y liquidación de los Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro.

perintendencia de Bancos y, en las materias no previstas en estas leyes, se sujetarán a la legislación general de la República, en lo que les fuese aplicable.

Artículo 2. Denominación. Para los efectos de la presente ley, la denominación “entidades de microfinanzas” comprende a las Microfinancieras de Ahorro y Crédito y a las Microfinancieras de Inversión y Crédito, y la denominación “Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro” comprende a las sociedades mutualistas, asociaciones comunitarias de desarrollo, empresas comunitarias asociativas, organizaciones no gubernamentales, entre otras.

En el caso de los Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro, éstos se regirán, en su orden, por el instrumento legal que dio origen a su creación, por sus estatutos, por sus reglamentos y, en lo aplicable, por las disposiciones de esta ley y la legislación general de la República de Guatemala.

Los actos administrativos y resoluciones que dicten, tanto la Junta Monetaria como la Superintendencia de Bancos en aplicación de las leyes y disposiciones aquí indicadas, observando el debido proceso, serán de acción ejecutiva y aplicación inmediata.

Artículo 3. Definiciones. Para los efectos de esta ley se entenderá por:

TÍTULO II ENTIDADES DE MICROFINANZAS CAPÍTULO I CONSTITUCIÓN Y AUTORIZACIÓN

Microfinanciera de Ahorro y Crédito: aquélla que otorga financiamiento a través de microcrédito, ofrece otros productos y servicios financieros y capta recursos del público en forma de depósitos de ahorro y a plazo, así como por medio de emisión de deuda.

Artículo 5. Constitución. Las entidades de microfinanzas deberán constituirse como sociedades anónimas, su capital estará dividido y representando por acciones nominativas, de acuerdo a lo establecido en la presente ley y en la legislación general de la República.

Microfinanciera de Inversión y Crédito: aquélla que otorga financiamiento a través de microcrédito, ofrece otros productos y servicios financieros y capta recursos del público por medio de emisión de deuda. Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro: aquellos Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro que otorgan microcrédito, ofrecen otros productos y servicios financieros y no pueden captar depósitos de terceros ni emitir deuda. Artículo 4. Régimen legal. Las entidades de microfinanzas se regirán por la presente ley, la Ley de Bancos y Grupos Financieros, la Ley de Supervisión Financiera, la Ley Contra el Lavado de Dinero u Otros Activos, la Ley para Prevenir y Reprimir el Financiamiento del Terrorismo, por las disposiciones emitidas por la Junta Monetaria y la Su-

52

Artículo 12. Participación de Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro en el capital de entidades de microfinanzas. Las sociedades mutualistas, las asociaciones comunitarias de desarrollo, empresas comunitarias asociativas, organizaciones no gubernamentales y organizaciones privadas de desarrollo, entre otras, podrán participar como accionistas en el capital de las entidades de microfinanzas, para lo cual deberán cumplir con los requisitos establecidos en el reglamento que para el efecto emita la Junta Monetaria a propuesta de la Superintendencia de Bancos. Los Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro a que se refiere este artículo podrán destinar parte de sus dividendos, utilidades, excedentes y patrimonio para adquirir una participación en el capital accionario de las entidades de microfinanzas.

Artículo 13. Transformación. Las Microfinancieras de Inversión y Crédito podrán transformarse en Microfinancieras de Ahorro y Crédito, previa autorización de Junta Monetaria. No podrá otorgarse dicha autorización sin dictamen previo de la Superintendencia de Bancos.

dentro de los cinco días siguientes de haber dispuesto dicho aumento. Todo pago correspondiente a un aumento de capital debe realizarse totalmente en efectivo.

b. Para Microfinancieras de Inversión y Crédito, un millón ochocientos mil dólares de los Estados Unidos de América o su equivalente en quetzales.

Las entidades de microfinanzas deberán presentar en el mes de enero de cada año a la Superintendencia de Bancos, la información que contenga la integración de sus accionistas, así como el monto y porcentajes de participación de cada uno en el capital social de las mismas, referido al treinta y uno de diciembre del año anterior, sin perjuicio de que ésta, en cualquier momento, requiera dicha información a la fecha que lo estime conveniente.

Artículo 16. Adquisición de acciones. Las personas que adquieran directa o indirectamente una participación La Junta Monetaria, a propuesta de la Superintendencia igual o mayor al cinco por ciento del capital pagado de de Bancos, reglamentará el presente artículo. una entidad de microfinanzas, deberán contar con la autorización de la Superintendencia de Bancos, quien veriCAPÍTULO II ficará el cumplimiento de los requisitos para accionistas CAPITAL de nuevas entidades. De igual manera se procederá en el caso de aquellos accionistas que aumenten el monto de Artículo 14. Capital pagado mínimo inicial. El monto su participación accionaria y con ello alcancen el porcenmínimo de capital pagado inicial de las entidades de mitaje indicado. Si no se cuenta con la autorización respecticrofinanzas que se constituyan será de acuerdo con los va, la entidad no los podrá admitir como accionistas o, en montos siguientes: su caso, no podrá inscribir ni reconocer su participación a. Para Microfinancieras de Ahorro y Crédito, cinco mi- en acciones por el excedente del porcentaje indicado. La llones de dólares de los Estados Unidos de América o Junta Monetaria reglamentará lo establecido en el presu equivalente en quetzales; y sente artículo.

El monto mínimo de capital pagado inicial de dichas entidades deberá ser cubierto en moneda nacional o en moneda o en moneda extranjera; en este último caso, por su equivalente en quetzales, y depositarse en un banco del sistema financiero nacional a la orden de la nueva entidad. El monto mínimo de capital pagado inicial será revisado anualmente y fijado por la Superintendencia de Bancos, con base en el mecanismo aprobado por la Junta Monetaria. Dicho mecanismo podrá ser modificado siguiendo el mismo procedimiento. El monto mínimo de capital pagado inicial que se determine, de conformidad con el mecanismo que apruebe la Junta Monetaria, no podrá ser menor al indicado en el presente artículo o al que haya resultado de la aplicación de dicho mecanismo para el año anterior. Artículo 15. Aumento de capital. Las entidades de microfinanzas podrán aumentar su capital autorizado, el cual no requerirá autorización de la Junta Monetaria; sin embargo, deberán informarlo a la Superintendencia de Bancos

Los nombres de los integrantes de las juntas directivas u órganos de administración y gerencias de las entidades de microfinanzas deberán ser publicados por éstas, en medios de divulgación disponibles al público en general. CAPÍTULO III ADMINISTRACIÓN Artículo 21. Integración a grupos financieros. Las entidades de microfinanzas podrán formar parte de un grupo financiero, conforme lo establece la Ley de Bancos y Grupos Financieros. CAPÍTULO V PROHIBICIONES Artículo 26. Prohibiciones. A las entidades de microfinanzas les está prohibido:

53

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

a. Recibir depósitos monetarios; b. Recibir depósitos con opción de inversiones financieras; c. Comprar y vender títulos valores por cuenta ajena; d. Realizar operaciones que impliquen financiamiento para fines de especulación, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 342 del Código Penal. e. Conceder financiamiento para pagar, directa o indirectamente, total o parcialmente, la suscripción de sus propias acciones; f. Admitir en garantía o adquirir sus propias acciones; g. Adquirir o conservar la propiedad de bienes inmuebles o muebles que no sean necesarios para el uso de la entidad, excepto cuando les sean adjudicados activos extraordinarios, de conformidad con la presente ley; h. Transferir por cualquier título, los bienes o valores de la misma entidad a sus accionistas, directores, funcionarios y empleados, así como a las personas individuales o jurídicas vinculadas a dichas personas. Se exceptúan únicamente los bonos y títulos valores emitidos por la propia entidad cuando sean adquiridos en las mismas condiciones ofrecidas al público y las acciones cuando sean compradas en las mismas condiciones que se otorgan a otros accionistas; i. Simular operaciones financieras y de prestación de servicios; y j. Realizar operaciones incompatibles con esta ley, su reglamentación, otras leyes aplicables o su escritura social.

como, pero no circunscrito a bonos, pagarés, obligaciones y/o créditos que en conjunto excedan los porcentajes siguientes: a. Uno por ciento del patrimonio computable, como límite global, con sus accionistas, administradores o gerentes, o con personas individuales o jurídicas vinculadas a las indicadas anteriormente, por relaciones de propiedad, administración o de cualquier otro índole. b. Tres por ciento del patrimonio computable, como límite global, con las Microfinancieras de Inversión y Crédito, sociedades mutualistas, asociaciones comunitarias de desarrollo, empresas comunitarias asociativas, organizaciones no gubernamentales y organizaciones privadas de desarrollo. c. El porcentaje máximo, respecto del patrimonio computable, que establezca la Junta Monetaria en el reglamento que emita para el efecto, en una sola institución bancaria; y d. El porcentaje máximo del patrimonio computable para microcréditos otorgados a una persona individual o jurídica será establecido de conformidad con el reglamento que emita la Junta Monetaria, a propuesta de la Superintendencia de Bancos. Cuando las entidades excedan los límites establecidos en el presente artículo, deberán deducir de inmediato dicho exceso de su patrimonio computable, sin perjuicio de ser sancionadas de conformidad con la presente ley. La Junta Monetaria, a propuesta de la Superintendencia de Bancos, reglamentará lo establecido en el presente artículo.

Artículo 28. Microcréditos de consumo y vivienda. Los CAPÍTULO VI microcréditos destinados a consumo y vivienda deberán ser otorgados conforme a los límites y porcentajes esLÍMITES tablecidos en el reglamento que para el efecto emita la Artículo 27. Concentración de inversiones. Las entida- Junta Monetaria a propuesta de la Superintendencia de des de microfinanzas, con excepción de las operaciones Bancos. financieras que pueden realizar sin limitación alguna con Artículo 29. Gastos de organización. Las entidades de el Banco de Guatemala y con el Ministerio de Finanzas microfinanzas podrán computar como gastos de organiPúblicas, no podrán efectuar operaciones que impliquen zación, hasta el cinco por ciento del capital pagado inicial. financiamiento directo o indirecto de cualquier natu- Tales gastos deben quedar amortizados dentro de un peraleza, sin importar la forma jurídica que adopten, tales ríodo no mayor de cinco años.

54

Artículo 30. Distribución de dividendos. La Superintendencia de Bancos, observando el debido proceso, podrá limitar a las entidades de microfinanzas, la distribución de dividendos, bajo cualquier modalidad o forma que adopten tales dividendos, cuando a juicio de dicho órgano y como medida prudencial sea necesario fortalecer la liquidez y/o la solvencia de la entidad respectiva. Dicha limitación no será aplicable a las acciones de voto limitado con dividendos preferentes.

En caso de incumplimiento, la Superintendencia de Bancos podrán ordenar la reclasificación de los activos y la correspondiente constitución de reservas o provisiones, sin perjuicio de las sanciones que correspondan.

Artículo 31. Concesión de financiamiento. Las entidades de microfinanzas, antes de conceder financiamiento, deben cerciorarse razonablemente que los solicitantes tengan la capacidad de generar flujos de fondos suficientes para atender el pago oportuno de sus obligaciones dentro del plazo del contrato. Asimismo, deberán hacer un seguimiento adecuado a la evolución de la capacidad de pago del deudor o deudores durante la vigencia del financiamiento.

de Bancos, reglamentará el presente artículo, considerando además el régimen de clasificación de activos y de reservas o provisiones, tomando en cuenta, entre otros, la capacidad de pago y el cumplimiento del deudor.

Cuando a juicio del Superintendente de Bancos, existan factores de riesgo que requieran la constitución de reservas o provisiones especiales adicionales a las indicadas en el primer párrafo del presente artículo, deberá ordenar, en cada caso, la constitución de las mismas con el fin de CAPÍTULO VIII cubrir el riesgo en la medida necesaria. ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS La Junta Monetaria, a propuesta de la Superintendencia

Las entidades de microfinanzas exigirán a los solicitantes de financiamiento y a sus deudores, como mínimo, la información que determine la Junta Monetaria mediante disposiciones de carácter general que dicte para el efecto. Artículo 32. Garantías. Los créditos que concedan las entidades de microfinanzas deberán estar respaldados por una adecuada garantía fiduciaria, hipotecaria, prendaria o una combinación de éstas u otras garantías mobiliarias, las que podrán ser mancomunadas solidarias. Los créditos sujetos a garantía real no podrán exceder del setenta por ciento del valor de las garantías prendarias, ni del ochenta por ciento del valor de las garantías hipotecarias. La Junta Monetaria reglamentará lo establecido en este artículo. Artículo 33. Valuación de activos. Las entidades de microfinanzas deben valuar sus activos, que impliquen exposiciones a riesgos. Adicionalmente, deben constituir contra los resultados del ejercicio, las reservas o provisiones suficientes, conforme la valuación realizada.

Artículo 34. Activos extraordinarios. Las entidades de microfinanzas que reciban bienes, derivado del incumplimiento de las obligaciones crediticias de sus deudores, sea por convenio entre las partes o por adjudicación en virtud de acción judicial, deberán realizarlos conforme a las disposiciones que emita Junta Monetaria a propuesta de la Superintendencia de Bancos. Los activos que posean y los que adquieran de acuerdo con lo anterior se denominarán activos extraordinarios. Artículo 35. Políticas para administración de riesgos. Las entidades de microfinanzas deberán elaborar e implementar políticas, procesos integrales, y sistema de control interno que les permitan administrar adecuadamente los riesgos crediticios, de mercado, operacionales u otros a que estén expuestos. Asimismo, deben contar con políticas, prácticas y procedimientos que les permitan tener un conocimiento adecuado de sus clientes, con el fin de que no sean utilizadas para efectuar operaciones ilícitas. Las políticas a que se refiere este artículo así como los cambios que efectúen a las mismas deberán someterse a la aprobación de los órganos de administración de las entidades de microfinanzas, debiendo ser comunicados a la Superintendencia de Bancos en un plazo no mayor de diez días, contando a partir de la fecha de su aprobación. Los auditores externos deberán informar a la Superintendencia de Bancos sobre el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo.

55

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

La Junta Monetaria, a propuesta de la Superintendencia de Bancos, reglamentará lo establecido en el presente artículo.

Artículo 44. Patrimonio computable. El patrimonio computable de una entidad de microfinanzas será la suma del capital primario más el capital complementario.

CAPÍTULO VIII El capital complementario será aceptable como parte del RÉGIMEN DE CONTABILIDAD Y DIVULGACIÓN DE IN- patrimonio computable hasta por la suma del capital priFORMACIÓN mario. Artículo 41. Calificación de riesgos. Las entidades de microfinanzas deberán obtener anualmente una calificación de riesgos otorgada por una empresa calificadora de riesgo especializada en microfinanzas, que aplique estándares internacionales, que observe las mejores prácticas y esté registrada en la Superintendencia de Bancos. El reporte de la calificación otorgada por la calificadora deberá ser enviado en forma escrita al ente supervisor y la calificación actualizada deberá ser publicada por la entidad calificada con la gradualidad que establezca la Junta Monetaria. Lo establecido en el presente artículo será reglamentado por la Junta Monetaria, a propuesta de la Superintendencia de Bancos.

El capital primario se integra por: a. El capital pagado; b. La reserva legal; c. Las reservas de naturaleza permanente provenientes de utilidades retenidas; y d. Otras aportaciones permanentes de capital. El capital complementario se integra por: a. Las ganancias del ejercicio; b. Las ganancias de ejercicios anteriores;

c. El superávit por revaluación de activos, hasta el cincuenta por ciento del capital primario, el cual no se podrá distribuir hasta que se venda el artículo revaCAPÍTULO X luado; CAPITAL Y RESERVAS d. Otras reservas de capital; y Artículo 43. Adecuación de capital. Las entidades de microfinanzas deberán mantener permanente un monto e. Deuda subordinada contratada a plazo mayor de cinco años, hasta el cincuenta por ciento del capital primínimo de patrimonio en relación con su exposición a los mario. Para efectos del cómputo de la deuda subordiriesgos de crédito, de mercado y otros riesgos, de acuernada dentro del capital complementario, durante los do con las regulaciones de carácter general que, a proúltimos cinco años para su vencimiento, se aplicará puesta de la Superintendencia de Bancos, emita la Junta un factor de descuento acumulativo anual de veinte Monetaria. por ciento. El monto mínimo del patrimonio requerido para la exposición a los riesgos indicados y las ponderaciones respectivas serán fijados por la Junta Monetaria, a solicitud de la Superintendencia de Bancos. Dicho monto no podrá ser menor al equivalente del diez por ciento de los activos y contingencias, ambos ponderados de acuerdo a su riesgo. En todo caso, cualquier modificación a los montos mínimos requeridos y a las ponderaciones de riesgo se aplicará en forma gradual y será notificada con anticipación.

56

Las pérdidas acumuladas y las del ejercicio corriente, y las reservas específicas para activos determinados de dudosa recuperación, se deducirán, en primer término, del capital complementario y, en caso de resultar insuficiente, del capital primario. Artículo 45. Posición patrimonial. La posición patrimonial será la diferencia entre el patrimonio computable y el patrimonio requerido, debiendo mantenerse un patrimonio computable no menor a la suma del patrimonio requerido.

Artículo 46. Deficiencia patrimonial. Cuando el patrimonio computable sea menor al patrimonio requerido existirá deficiencia patrimonial, en cuyo caso deberá seguirse el procedimiento de regularización patrimonial contenido en esta ley.

tienen derecho a que el Banco de Guatemala cubra los gastos y costas que sean necesarios para su defensa.

Lo dispuesto en el párrafo que antecede se aplicará a aquellos miembros de la Junta de Exclusión de Activos y Pasivos de la entidad de que se trate, aun cuando ya no CAPÍTULOS XII se encuentren en el ejercicio de dichos cargos, siempre y cuando los procesos, juicios o demandas que se planteen EXCLUSIÓN DE ACTIVOS Y PASIVOS deriven de actos y decisiones adoptados de conformidad Artículo 54. Junta de Exclusión de Activos y Pasivos. La con la ley en el ejercicio de las atribuciones, funciones u Junta Monetaria, a propuesta de la Superintendencia de obligaciones que les correspondían. Bancos, a más tardar al día siguiente de dispuesta la susArtículo 55. Representante legal. La Junta Monetaria, a pensión de operaciones de una entidad de microfinanpropuesta de la Superintendencia de Bancos, a más tarzas, deberá nombrar una Junta de Exclusión de Activos dar al día siguiente de dispuesta la suspensión de opey Pasivos, conformada por tres miembros, quienes estaraciones, deberá nombrar un representante legal de la rán relevados, como cuerpo colegiado o individualmente entidad suspendida, quien estará investido de las facultaconsiderados, a prestar garantía por su actuación. des para representar judicial y extrajudicialmente a dicha Los miembros de la Junta de Exclusión de Activos y Pasi- entidad y no interferirá en las funciones y atribuciones de vos tienen todas las facultades legales para actuar judicial la Junta de Exclusión de Activos y Pasivos. y extrajudicialmente dentro del ámbito de las atribucio- El representante legal además, tendrá las facultades sines que les señala la ley. Tendrán, además, las facultades guientes: que se requieran para ejecutar los actos y celebrar los a. Comparecer en nombre y representación de la enticontratos que sean del giro de sus atribuciones. dad suspendida a otorgar cartas de pago de créditos totalmente pagados previo a la suspensión, otorgar Por ministerio de la ley y por razones de interés social, los mandatos con representación para la conservación derechos que incorporan las acciones de la entidad de de activos, rescindir contratos, así como otorgar otros que se trate quedan en suspenso y sus directores o adque sean necesarios para el ejercicio de sus facultaministradores quedan separados de sus cargos; asimismo, des; quedan revocados los mandatos de toda clase que hayan b. Ser el responsable de la guarda y custodia de los sido otorgados en nombre de la entidad suspendida, en bienes y documentos que le entregue la Junta de Excuyo caso no será aplicable lo establecido en el artículo clusión de Activos y Pasivos, hasta que el depositario nombrado en el proceso de quiebra tome posesión 1715 del Código Civil, Decreto-Ley 106. de los mismos. Para efecto de la conservación de dichos bienes y documentos, la Junta Monetaria fijará La Junta de Exclusión de Activos y Pasivos dependerá funla fuente de los recursos; y cionalmente del Superintendente de Bancos, y dará cuenta de sus actuaciones a la Junta Monetaria por medio de c. Otras que le fije la Junta Monetaria. la Superintendencia de Bancos. El representante legal desempeñará el cargo bajo su esLa Junta de Exclusión de Activos y Pasivos deberá llevar tricta responsabilidad, debiendo rendir informe por escrito de sus actuaciones a la Junta Monetaria, por medio cuenta ordenada y comprobada de su gestión. de la Superintendencia de Bancos, cuando termine su Los miembros de la Junta de Exclusión de Activos y Pasi- gestión y cuando le sea requerido por dicho cuerpo covos de la entidad de que se trate, contra quienes se plan- legiado. Sus honorarios serán establecidos por la Junta teen procesos, juicios o demandas derivados de actos y Monetaria, quien fijará la fuente de los mismos y gozará decisiones adoptados de conformidad con la ley en el de la protección legal en los términos a que se refiere el ejercicio de sus atribuciones, funciones u obligaciones, artículo 54 de la presente ley.

57

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

Artículo 56. Facultades de la Junta de Exclusión de Activos y Pasivos. La Junta de Exclusión de Activos y Pasivos estará facultada para disponer la aplicación de cualesquiera o todas, sin orden determinado, de las medidas siguientes: a. Determinar las pérdidas y cancelarlas con cargo a las reservas legales y otras reservas y, en su caso, con cargo a las cuentas de capital; b. Disponer la exclusión de los activos en el balance de la entidad suspendida, en una o más de las formas siguientes: b.1) Por un importe equivalente o mayor al de los pasivos mencionados en el subinciso c.1) de este artículo, y la transmisión de tales activos a un fideicomiso administrado por la entidad elegida por la Superintendencia de Bancos; b.2) Por un importe equivalente al de los pasivos mencionados en el subinciso c.1) de este artículo y la enajenación de estos activos, mediante procedimientos competitivos, a favor de una o varias entidades de microfinanzas o bancos, conforme la reglamentación correspondiente; o b.3) Por un importe equivalente o mayor al de los pasivos mencionados en el subinciso c.2) de este artículo y la enajenación de estos activos, mediante procedimientos competitivos, a favor de una entidad de microfinanzas o un banco, conforme la reglamentación correspondiente. Los activos excluidos se tomarán de acuerdo con normas contables, a su valor en libros, neto de provisiones, reservas y cualquier otro ajuste que determine la Superintendencia de Bancos conforme a las normas y regulaciones prudenciales existentes; c. Excluir los pasivos en el balance de la entidad suspendida, en una de las formas siguientes: c.1) Excluir los depósitos e inversiones hasta por el monto cubierto por el

58

Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas y los pasivos laborales. En caso el valor estimado de los activos mencionados en los subincisos b.1) y b.2) de este artículo así lo permita, se excluirán el resto de los depósitos e inversiones, y los importes debitados de cuentas de depósitos o importes recibidos, en ambos casos para la adquisición de giros del exterior o para transferencias de fondos, siempre que dichas operaciones no hayan sido liquidadas al momento de la suspensión de operaciones. Para efectos de lo establecido en el párrafo anterior, la Junta Monetaria, a propuesta de la Superintendencia de Bancos, establecerá el procedimiento para determinar el monto máximo a excluir. La entidad que asuma las obligaciones que corresponda, resultado de la exclusión a que se refiere este subinciso c.1), deberá documentar la sustitución a favor del acreedor según las condiciones que se pacten. c.2) Excluir el total de pasivos de la entidad suspendida. La entidad que asuma las obligaciones que corresponda, resultado de la exclusión a que se refiere este subinciso c.2), deberá documentar la sustitución a favor del acreedor según las condiciones que se pacten. d. Transferir a favor de una o varias entidades de microfinanzas o bancos, conforme la reglamentación correspondiente, los pasivos indicados en el subinciso c.1), quienes recibirán como contrapartida un monto equivalente a tales pasivos en: d.1) Certificados de participación que para el efecto emita el fideicomiso a que se refiere el subinciso b.1) de este artículo, neto de los costos de transacción autorizados por la Junta de Exclusión de Activos y Pasivos; o d.2) Activos de la entidad suspendida. e. Transferir a favor de una o varias entidades financieras especializadas o bancos, conforme la reglamentación correspondiente, los pasivos indicados en el subinciso c.2), quienes recibirán como contrapartida a tales pasivos la totalidad de activos de la entidad suspendida.

Para realizar las transferencias a que se refieren los incisos d) y e) anteriores, no se requiere el consentimiento del deudor, acreedor o cualquier otro titular. La Junta Monetaria reglamentará lo establecido en el presente capítulo a propuesta de la Superintendencia de Bancos.

Cuando se trate de la enajenación a que se refiere el subinciso b.2) del artículo 56 de la presente ley, el valor de dicha devolución no podrá exceder el veinte por ciento del monto de los activos de que se trate o el setenta y cinco por ciento del monto de los depósitos e inversiones garantizados asumidos, el que fuere menor.

Artículo 57. Derechos de los acreedores. Los procesos iniciados y las medidas cautelares decretadas, que tiendan a afectar los activos excluidos, cuya transferencia hubiese sido dispuesta por la Junta de Exclusión de Activos y Pasivos conforme a esta ley, quedarán en suspenso.

En el caso de la enajenación a que se refiere el subinciso b.3) del artículo 56, el valor de dicha devolución no podrá exceder el treinta por ciento del monto de los activos de que se trate o el cien por ciento del monto de los depósitos e inversiones garantizados asumidos, el que fuere menor.

Artículo 58. Participación del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas. El Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas podrá, a requerimiento de la Junta de Exclusión de Activos y Pasivos, realizar aportes, aun sin contraprestación, al Fideicomiso a que se refiere el artículo 56 de la presente ley. Adicionalmente, el Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas podrá comprar a valor facial, los certificados de participación en el fideicomiso a que se refiere el artículo 56 de esta ley, asimismo podrá celebrar contratos de compra venta sobre parte o la totalidad de dichos certificados.

Artículo 59. De la operación del fideicomiso. Cuando la Junta de Exclusión de Activos y Pasivos de la entidad suspendida haya cesado en sus funciones y atribuciones, el Banco de Guatemala, como administrador de los recursos del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas, y en su calidad de fideicomitente especial en el fideicomiso a que se refiere el subinciso b.1) del artículo 56 de esta ley, estará facultado para otorgar, juntamente con el fiduciario, los instrumentos necesarios para aclarar, ampliar o modificar los instrumentos atinentes a la transmisión de los activos al fideicomiso mencionado, hasta la terminación del mismo.

En ningún caso el total de las erogaciones que efectúe el Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas podrá superar el monto de los depósitos de la entidad suspendida, cubiertos por la garantía de dicho fondo.

Artículo 60. Suspensión definitiva de operaciones. La Junta de Exclusión de Activos y Pasivos, dentro de los cinco días de concluida la transferencia de activos y pasivos a que se refiere el artículo 56 de esta ley, rendirá informe por escrito a la Junta Monetaria sobre el resultado de su gestión.

El Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas, a requerimiento de la Junta de Exclusión de Activos y Pasivos, deberá restituir en efectivo o con otros activos líquidos a la entidad de microfinanzas o banco adquirente, los activos que éste, por causas debidamente justificadas, devuelva a la entidad suspendida. La entidad adquirente dispondrá de un plazo de sesenta días, contado a partir de la fecha de la enajenación, para devolver los activos enajenados a la entidad suspendida, a su valor en libros o al de enajenación, el que resulte menor.

En igual plazo, la Junta Monetaria, a petición de la Superintendencia de Bancos, deberá revocar la autorización para operar de la entidad de microfinanzas de que se trate. Artículo 61. Declaratoria de quiebra. La Junta Monetaria, dentro del plazo de quince días de recibido el informe a que se refiere el artículo 60, instruirá a la Superintendencia de Bancos para que solicite a un Juzgado de Primera Instancia del Ramo Civil, la declaratoria de quiebra de la entidad suspendida de que se trate.

59

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

El juzgado que conozca de tal solicitud deberá resolver la declaratoria de quiebra a que se refiere el párrafo anterior, dentro del plazo de cinco días contado a partir del día en que reciba dicha solicitud. Para los efectos de la indicada declaratoria de quiebra, el juzgado tornará como base el balance proporcionado por la Superintendencia de Bancos, que resulte después de efectuarse la exclusión, transmisión o enajenación de activos y pasivos. Artículo 62. Saldo de la operación del fideicomiso. Cualquier saldo o remanente de valor que quedare en el fideicomiso a que hace referencia el subinciso b.1) del artículo 56 de esta ley, una vez pagados todos los certificados de participación en el mismo, se trasladará al Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas, hasta por el monto aportado por éste al fideicomiso indicado; si queda algún remanente se trasladará a la liquidación judicial. En el caso de la enajenación de activos a que se refieren los subincisos b.2) y b.3) del artículo 56, cualquier saldo o remanente de valor que quedare en la entidad suspendida, luego de la devolución a que se refiere el artículo 58, se trasladará al Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas, hasta por el monto restituido a la entidad de microfinanzas o banco adquirente; si queda algún remanente se trasladará a la liquidación judicial. Artículo 63. Exención. La transmisión o enajenación de activos, la transferencia de pasivos y la devolución de activos que se realicen con base en los artículos 56 y 58 de la presente ley; así como, la enajenación que efectúe el Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas para liquidar los activos que provengan de la exclusión de activos y pasivos, estarán exentas del pago del Impuesto al Valor Agregado y del Impuesto de Timbres Fiscales y de Papel Sellado Especial para Protocolos. Asimismo, estarán exentas del Impuesto Sobre la Renta, las rentas que obtengan los fideicomisos que se constituyan de conformidad con el subinciso b.1) del artículo 56 citado.

60

CAPÍTULO XIII FONDO DE GARANTÍA PARA DEPOSITANTES E INVERSIONISTAS EN ENTIDADES DE MICROFINANZAS Artículo 64. Creación y objeto. Se crea el Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas, con el objeto de garantizar al depositante e inversionista de dichas entidades la recuperación de sus depósitos o inversiones, en los términos a que se refiere el presente capítulo. Artículo 65. Fuentes de financiamiento. Las fuentes de financiamiento del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas estarán constituidas por: a. Las cuotas que obligatoriamente deberán aportar las entidades de microfinanzas, de conformidad con el artículo 67 de esta ley; b. Los rendimientos de las inversiones de los recursos del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas, multas e intereses; c. Los recursos en efectivo que se obtengan en virtud del proceso de liquidación de la entidad de que se trate, con motivo de la subrogación de derechos a que se refiere el artículo 70 de la presente ley; d. Los recursos en efectivo que se obtengan de la venta de los activos que le hubieren sido adjudicados al Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas, en virtud del proceso de liquidación de la entidad de que se trate, con motivo de la subrogación de derechos a que se refiere el artículo 70 de la presente ley. Queda entendido que los indicados activos que le sean adjudicados en pago al Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas no constituirán fuente de financiamiento del mismo, en tanto no sean vendidos y los recursos en efectivo producto de la venta hayan sido percibidos, e. Los aportes del Estado, para fortalecer la posición financiera de dicho fondo de garantía o para que éste pueda cumplir las obligaciones a que se refiere el artículo 66, a requerimiento del Banco de Guatemala, como administrador del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Micro-

finanzas, previo dictamen conjunto que emita la Superintendencia de Bancos y el Banco de Guatemala; y f. Otras fuentes que incrementen los recursos del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas. Los recursos del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas serán inembargables, no tendrán carácter devolutivo y sólo podrán ser aplicados para las finalidades previstas en esta ley. Artículo 66. Cobertura. El Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas cubrirá hasta un monto de veinte mil quetzales, o su equivalente en moneda extranjera, por persona individual o jurídica que tenga depósitos o inversiones constituidos en entidades de microfinanzas. Para tal efecto se excluirán los intereses pendientes de capitalización, y las cuentas mancomunadas se entenderán abiertas por una sola persona, individual o jurídica, excepto en aquéllas en las que uno de los titulares sea diferente, en cuyo caso las mismas estarán cubiertas en los términos de este capítulo. El monto de cobertura deberá ser modificado por la Junta Monetaria cuando el porcentaje de cuentas de depósitos e inversiones, cuyos saldos sean menores o iguales al monto de cobertura vigente, se sitúe por debajo del noventa por ciento del total de cuentas de depósitos e inversiones en las entidades de microfinanzas. Para el efecto, la Superintendencia de Bancos verificará los extremos anteriores y, al darse el caso señalado, presentará a la Junta Monetaria la propuesta de revisión del monto de cobertura, que permita que éste cubra totalmente a no menos del noventa por ciento de las referidas cuentas e inversiones. Si el depositante o inversionista es al mismo tiempo prestatario de las entidades de microfinanzas, se deberán compensar ambos saldos únicamente por las cantidades que sean líquidas, exigibles y de plazo vencido. De la misma manera, en el caso de cuentas de depósitos e inversiones abiertas en forma mancomunada, si alguno de los depositantes o inversionistas es al mismo tiempo prestatario de la entidad, se deberán compensar los saldos en la proporción que le corresponda al deudor. En ambos

casos, si después de realizar la compensación de mérito existiere saldo a favor del depositante o inversionista, dicho saldo será restituido hasta por el monto máximo de cobertura a que se refiere el presente artículo. No se incluyen en la cobertura a que se refiere el presente artículo los depósitos e inversiones siguientes: a. Los de las personas individuales o jurídicas vinculadas con la entidad de que se trate; y b. Los de los accionistas con participación mayor al uno por ciento del capital, miembros del consejo de administración, gerentes, subgerentes, representantes legales y demás funcionarios de la entidad respectiva. Artículo 67. Cuotas al Fondo de Garantía. Las cuotas que cada entidad de microfinanzas debe aportar mensualmente al Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas, se integran por los componentes siguientes: a. Un componente fijo, equivalente a una doceava parte del dos por millar del promedio mensual de la totalidad de los depósitos e inversiones que registren tales entidades, durante el mes inmediato anterior; y

b. Un componente variable, equivalente a una doceava parte de hasta el dos por millar del promedio mensual de la totalidad de los depósitos e inversiones que registren tales entidades, durante el mes inmediato anterior. La Junta Monetaria, a propuesta de la Superintendencia de Bancos y con el voto favorable de las tres cuartas partes de los miembros que la integran, determinará las tasas a aplicar, así como el mecanismo mediante el cual se calculará la cuota que corresponderá pagar a cada entidad, con base a criterios de riesgo. Para el cálculo de las cuotas a que se refiere el presente artículo, se tomará como base la información que la Superintendencia de Bancos requerirá a cada entidad. Para el pago de las cuotas de referencia, el Banco de Guatemala queda autorizado para que dentro de los primeros cinco días del mes siguiente al que corresponda la información, debite las cuentas de depósito que cada entidad mantiene para efectos de la reserva de liquidez.

61

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

Cuando una entidad no proporcione la información necesaria para el cálculo de la cuota, el Banco de Guatemala debitará la cuenta respectiva con base en la última información proporcionada por la entidad, sin perjuicio de efectuar los ajustes pertinentes cuando se complete la información requerida. Artículo 68. Suspensión de las cuotas al Fondo de Garantía. La obligación de las entidades de microfinanzas de aportar las cuotas al Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas cesará, para cada entidad, cuando el saldo de dicho aporte alcance el cinco por ciento de la totalidad de los depósitos e inversiones. Para el efecto, el fondo de garantía deberá llevar un registro de las cuotas de cada entidad participante. Si por cualquier circunstancia los recursos aportados al Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas por la entidad de que se trate se situaran por debajo del porcentaje señalado, dicha entidad deberá reiniciar el pago de sus cuotas hasta alcanzar el porcentaje mencionado. Artículo 69. Administración del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas. Los recursos del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas serán administrados por el Banco de Guatemala. Artículo 70. Procedimiento de pago. El Banco de Guatemala, en su calidad de administrador de los recursos del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas, a requerimiento de la Junta de Exclusión de Activos y Pasivos, y en los términos que ésta le indique, procederá a realizar los desembolsos que sean necesarios para hacer efectiva la cobertura de los depósitos e inversiones a que se refiere el presente capítulo. Dicha Junta podrá solicitar al Banco de Guatemala que, en su calidad de administrador del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas, efectúe pagos a los depositantes e inversionistas de la entidad de que se trate.

62

El depositante e inversionista que sea beneficiado por la mencionada cobertura, por ministerio de la ley, subroga sus derechos a favor del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas por la suma que le haya sido pagada. El pago que haga el Banco de Guatemala a los depositantes e inversionistas, en su calidad de administrador del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas, con motivo de la aplicación de este capítulo, es sin perjuicio de los derechos de los mismos de exigir a la entidad correspondiente, la restitución del saldo de sus depósitos e inversiones no cubiertos por dicho fondo de garantía. El Banco de Guatemala, como administrador del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas, queda autorizado para contratar los servicios de los bancos o de las entidades de microfinanzas que considere conveniente, para realizar los pagos correspondientes, así como para reconocer las comisiones u honorarios por los servicios de que se trate, con cargo al Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas. Artículo 71. Inversión. El Banco de Guatemala, en su calidad de administrador del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas, debe invertir los recursos de dicho fondo de garantía en instrumentos financieros expresados en moneda nacional o extranjera, conforme sanos y prudentes criterios de seguridad, liquidez y rentabilidad, que aseguren una adecuada diversificación de las inversiones. Se prohíbe al Banco de Guatemala invertir los recursos obtenidos por el Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas en instrumentos de inversión a cargo de las entidades que contribuyan a éste. La política de inversión de los recursos del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas deberá ser aprobada por la Junta Monetaria, a propuesta del Banco de Guatemala.

Artículo 72. Supervisión. El Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas estará sujeto a la vigilancia e inspección de la Superintendencia de Bancos. Artículo 73. Informes y divulgación. El Banco de Guatemala trimestralmente deberá presentar a la Junta Monetaria un informe de las operaciones del Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas del trimestre anterior. Las entidades de microfinanzas están obligadas a informar a todas las personas con las que realicen operaciones de captación, que la cobertura a que se contrae esta ley es aplicable a los depósitos e inversiones, hasta por el monto de cobertura correspondiente, por persona individual o jurídica. Artículo 74. Disposiciones reglamentarias. La Junta Monetaria emitirá las disposiciones reglamentarias para el cumplimiento de lo establecido en este capítulo.

• En la primera infracción, una sanción pecuniaria de quinientas a cuarenta mil unidades de multa de acuerdo con la gravedad de la infracción; • En la segunda infracción sobre un hecho de la misma naturaleza del hecho ya sancionado, una sanción igual al doble de unidades de multa impuesta en la primera infracción; y • En la tercera y siguientes infracciones sobre un hecho de la misma naturaleza del hecho ya sancionado, una sanción igual al doble de unidades de multa de la última sanción impuesta. La imposición de las sanciones anteriores es sin perjuicio de que la Superintendencia de Bancos pueda adoptar cualquiera de las medidas preventivas que, a su juicio, sean necesarias para el reajuste de las operaciones a los límites y condiciones señalados en las disposiciones legales.

Los ingresos por multas impuestas conforme este artículo incrementarán el Fondo de Garantía para Depositantes e Inversionistas en Entidades de Microfinanzas. CAPÍTULO XIV SANCIONES El valor de cada “unidad de multa” será de un dólar de los Estados Unidos de América, o su equivalente en quetArtículo 75. Infracciones. Las infracciones que cometan zales al tipo de cambio de referencia establecido por el las entidades de microfinanzas a cualquier disposición de Banco de Guatemala, vigente a la fecha de la imposición la presente ley y otras que le sean aplicables, a las disposi- de la sanción. ciones que emita la Junta Monetaria, a su escritura constitutiva, a reglamentos o estatutos, a ordenes administrati- La Junta Monetaria reglamentará lo referente a la clasivas o disposiciones de la Superintendencia de Bancos, así ficación de la gravedad de las infracciones y al ciclo de como la presentación de informaciones, declaraciones o recurrencia de las mismas, para los efectos de lo previsto documentos falsos o fraudulentos, obstrucción o limita- en el presente artículo, así como el número de unidades ción a la supervisión de la Superintendencia de Bancos, de multa que serán aplicadas según la gravedad de la iny cuando realicen o registren operaciones para eludir la fracción. reserva de liquidez o que conlleven el incumplimiento de requerimientos patrimoniales, serán sancionados por el Artículo 77. Otras medidas. Los miembros del consejo de órgano supervisor, con la observancia de los principios administración, el gerente general, gerente, subgerentes, representantes legales, mandatarios, auditores y demás del debido proceso y del derecho de defensa. ejecutivos que resulten responsables de infracciones Artículo 76. Sanciones. Las infracciones a que se refiere que afecten la situación financiera, pongan en peligro el artículo anterior se sancionarán de la manera siguiente: la solvencia, liquidez o reputación de sus respectivas en-

63

ThinkTank Iniciativa Iniciative ThinkTank

tidades, que tiendan a ocultar información, distorsionar las cifras de los estados financieros de las entidades de microfinanzas, o eviten que se conozcan aspectos de las mismas o que afecten intereses de terceras personas, sin perjuicio de plantear las acciones legales que correspondan, serán sancionados, con observancia de los principios del debido proceso y del derecho de defensa, a requerimiento de la Superintendencia de Bancos, por el consejo de administración, junta directiva, o quien haga sus veces, de la entidad de que se trate, de la manera siguiente: a. En la primera infracción, apercibimiento por escrito; b. En la segunda infracción, sobre un hecho de la misma naturaleza del hecho ya sancionado, deberá inhabilitarles por un mes para ejercer sus funciones en la entidad; c. En la tercera infracción, sobre un hecho de la misma naturaleza del hecho ya sancionado, deberá inhabilitarles por seis meses para ejercer sus funciones en la entidad; y d. En la cuarta infracción, sobre un hecho de la misma naturaleza del hecho ya sancionado, deberá removerlo de su cargo. No obstante lo anterior, si la gravedad de la falta cometida lo amerita, el Superintendente de Bancos podrá requerir al consejo de administración, junta directiva, o quien haga sus veces, para que remueva inmediatamente a las personas a que se refiere este artículo. Sobre las sanciones impuestas por parte del consejo de administración, junta directiva, o quien haga sus veces, se deberá informar a la Superintendencia de Bancos dentro del plazo de tres días contado a partir de la notificación al sancionado.

TÍTULO III ENTES DE MICROFINANZAS SIN FINES DE LUCRO CAPÍTULO ÚNICO Artículo 81. Registro. Los entes a que se refiere al artículo 4 de la Ley de Bancos y Grupos Financieros, que otorguen microcrédito, para su financiamiento, su desarrollo o fortalecimiento, podrán optar a programas que implemente el Ministerio de Economía o la dependencia que para el efecto designe dicho Ministerio, quien deberá llevar el registro correspondiente de tales entes. La información que se genere en el referido registro servirá de base para la mejor formulación de esos programas. Artículo 82. Reglamento. El Ministerio de Economía emitirá las disposiciones que estime pertinentes para el adecuado cumplimiento del presente título, las cuales deberán incluir, entre otros aspectos, lo relativo a las funciones del Registro, a los requisitos que deben cumplir los entes a que se refiere el artículo 81 para su registro y cancelación, así como al régimen sancionatorio aplicable a las mismas. Artículo 83. Administración de riesgos. Los Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro deberán establecer los mecanismos para una adecuada administración de riesgos, de la cual, el consejo de administración o junta directiva, u órgano de administración o dirección equivalente, será responsable.

Artículo 84. Envío y divulgación de información. Los Entes de Microfinanzas sin Fines de Lucro, que otorguen microcrédito, deberán proporcionar la información periódica u ocasional que les requiera el Ministerio de Economía, CAPÍTULO XV en el plazo, medio y forma que establezca dicho Ministerio; asimismo, divulgarán al público información suficienSUPERVISIÓN te sobre sus actividades, la cual debe ser precisa, correcta Artículo 78. Órgano supervisor. La Superintendencia de y oportuna, conforme a las instrucciones generales que Bancos ejercerá la vigilancia e inspección de las entidades les comunique tal Ministerio. de microfinanzas.

64

Asociación de Investigación y Estudios Sociales 10ª. Calle 7-48 Zona 9, Ciudad de Guatemala PBX: (502) 2201-6300. Fax: (502) 2360-2259 wwwasies.org.gt • [email protected]