ASOCIACIÓN CIVIL TRANSPARENCIA PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRÁTICO

PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRÁTICO

2016 1

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PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRÁTICO

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA; Ha dado la Ley siguiente:

TÍTULO I REFORMAS AL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Artículo 1.- Reforma constitucional Modifíquese el artículo 102º de la Constitución Política del Perú, el mismo que deberá quedar redactado de la siguiente manera: “Artículo 102.- Son atribuciones del Congreso: 1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes. 2. Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores. 3. Aprobar los tratados, de conformidad con la Constitución. 4. Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General. 5. Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución. 6. Ejercer el derecho de amnistía. 7. Aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo. 8. Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República, siempre que no afecte, en forma alguna, la soberanía nacional. 9. Autorizar al Presidente de la República para salir del país. 10. Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son propias de la función legislativa. 11. Designar al Contralor General de la República, al Defensor del Pueblo, a los magistrados del Tribunal Constitucional y a los miembros del directorio del Banco Central de Reserva que corresponda. En caso el Congreso, no designe a estos funcionarios dentro de un año calendario una vez vencido los mandatos correspondientes, la Corte Suprema quedará autorizada para la designación de los mismos a fin de que ejerzan el cargo de manera interina por un plazo de dos años. Si transcurrido este último plazo, el Congreso de la República continuase sin designar a los funcionarios correspondientes, quienes desempeñasen el cargo de manera interina se volverán titulares del cargo hasta completar el plazo legal o constitucional previsto para el ejercicio del mismo.”

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Artículo 2.- Reformas al Reglamento del Congreso Modifíquense los artículos 16º, el inciso f) del artículo 22º, los incisos a), f) y h) del artículo 23º, los artículos 24º, 26º, 34º, 35º, 37º, 53º y 81º del Reglamento del Congreso de la República, los mismos que quedarán redactados de la siguiente manera: “Inmunidades de arresto y proceso Artículo 16.- Los Congresistas no pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente a más tardar dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento. La inmunidad parlamentaria no protege a los Congresistas contra las acciones de naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra, ni respecto de los procesos penales iniciados ante la autoridad judicial competente, con anterioridad a su elección, los que no se paralizan ni suspenden. La petición para que se levante la inmunidad parlamentaria y se autorice a tramitar un proceso penal en contra de un Congresista, a que se refiere el tercer párrafo del artículo 93º de la Constitución Política del Perú, será formulada por una Comisión conformada por Vocales Titulares de la Corte Suprema de Justicia designada por su Sala Plena. Dicha Comisión evalúa que la solicitud de levantamiento de fuero que se presenta al Congreso de la República esté acompañada de una copia autenticada de los actuados, tanto en la investigación policial, fiscal y judicial; respecto del o de los supuestos delitos en los que estaría involucrado el Congresista. Dicho informe será presentado por escrito, acompañado de la solicitud de levantamiento de fuero, al Congreso de la República. El procedimiento parlamentario es el siguiente: 1. Recibida la solicitud, la Presidencia del Congreso, dentro de las veinticuatro horas siguientes, la pone en conocimiento de la Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria compuesta por cinco (5) Congresistas elegidos por el Pleno del Congreso, con el voto de la mitad más uno de su número legal. 2. La Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria sin referirse al fondo del asunto, tiene un plazo de cuatro (4) días útiles para admitir la solicitud de levantamiento de inmunidad, o según sea el caso, pedir a la Corte Suprema de Justicia que se subsanen los defectos o vicios procesales de dicha solicitud y sus anexos.

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La Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria evalúa los actuados y determina que solo exista motivación de carácter legal y no de índole política, racial, religiosa o de otra naturaleza discriminatoria. Los pedidos que no se encuentren dentro de los supuestos establecidos en el presente artículo serán rechazados de plano y devueltos a la Corte Suprema de Justicia. 3. Admitida la solicitud, el Presidente de la Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria convoca a sesión dentro de los tres (3) días hábiles siguientes y cita al Congresista para que ejerza personalmente su derecho de defensa, pudiendo ser asistido por letrado. Se señalarán dos (2) fechas con intervalo de un (1) día para el ejercicio del derecho de defensa del parlamentario. La inasistencia del parlamentario no suspende el procedimiento. En el supuesto que el Congresista se allane por escrito, con firma legalizada o fedateada, al pedido de levantamiento de inmunidad parlamentaria, la Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria dictaminará, en un plazo máximo de tres (3) días hábiles siguientes al allanamiento, aprobándolo o rechazándolo. 4. La Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria dictamina en un plazo máximo de quince (15) días útiles, contados a partir del día siguiente de la realización de la sesión en la que se citó al Congresista denunciado para su defensa. 5. Dentro de los dos (2) días hábiles de emitido el dictamen por la Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria, el Consejo Directivo del Congreso lo consignará en la Agenda del Pleno de la sesión siguiente a la fecha de su recepción a fin de someterlo al debate y votación correspondiente, la cual podrá realizarse en la misma sesión o a más tardar en la subsiguiente, a criterio del Presidente del Congreso. El Congresista aludido en la solicitud de levantamiento de fuero tiene derecho a usar hasta 60 minutos en su defensa, en cualquiera de las instancias, recibir oportunamente el dictamen respectivo, la trascripción de las intervenciones que realice, así como ser asistido por letrado. El levantamiento del fuero procede con los votos conformes de la mitad más uno del número legal de Congresistas. Lo resuelto por el Pleno es comunicado a la Corte Suprema de Justicia. En el caso específico de los Congresistas que resulten condenados con prisión efectiva mediante sentencia firme por delitos dolosos derivados de hechos previos al inicio de su función parlamentaria, el levantamiento de la 4

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inmunidad parlamentaria será automático y no requerirá aprobación de ningún órgano del Congreso. El Presidente del Congreso comunicará al Congresista sentenciado su desafuero correspondiente y dará cuenta al Pleno sobre esta situación.” “Derechos funcionales Artículo 22.- Los Congresistas tienen derecho: a) A participar con voz y voto en las sesiones del Pleno y cuando sean miembros, en las de la Comisión Permanente, de las Comisiones, del Consejo Directivo, de la Junta de Portavoces y de la Mesa Directiva, de acuerdo con las normas reglamentarias. Podrán participar con voz pero sin voto, en las sesiones de cualquier otra comisión y de las que no sean miembros o, siendo integrantes de una de ellas, tengan la calidad de accesitario y el titular se encuentre presente. En las sesiones secretas de la Comisión de Inteligencia podrán participar los Parlamentarios que no conforman dicha Comisión siempre que exista acuerdo mayoritario de sus miembros permanentes y deben guardar secreto de la información clasificada de la que tomen conocimiento, aun después del término de sus funciones. b) A pedir los informes que estimen necesarios a los órganos del Gobierno y de la Administración en general y obtener respuesta oportuna de ellos, en ejercicio de la facultad que les concede el Artículo 96° de la Constitución Política. c) A presentar proposiciones de ley y las demás proposiciones contempladas en el presente Reglamento. d) A elegir y postular a los cargos de la Mesa Directiva del Congreso o de las Comisiones o ser designado miembro de la Comisión Permanente o del Consejo Directivo. e) A presentar pedidos por escrito para atender las necesidades de los pueblos que representen. f) A contar con los servicios de un asesor y un asistente como únicos miembros que tendrán calidad de cargos de confianza dentro de su despacho y se regirán por la Ley del Servicio Civil. Además, contarán con el equipamiento necesario para el desempeño de sus funciones. Los congresistas perciben una asignación por el desempeño de la función congresal, la misma que no tiene carácter remunerativo. Dicha asignación no es pensionable ni homologable y está afecta al pago del Impuesto a la Renta.

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g) A una remuneración adecuada sujeta al pago de los tributos de ley y a una compensación por tiempo de servicios conforme a dicha remuneración. Las remuneraciones de los Congresistas se publicarán en el diario oficial. h) A que se les guarde el respeto y las atenciones que corresponden a su calidad de representantes de la Nación, de acuerdo a la jerarquía establecida en el Artículo 39º de la Constitución Política. Este derecho no ampara su abuso en beneficio personal o de terceros. i) A solicitar licencia oficial para ejercer las funciones a que se refiere el segundo párrafo del Artículo 92º de la Constitución Política, y licencia por enfermedad o viaje oficial. En el caso de licencia por enfermedad, y previa sustentación documentada cuando sea por más de siete días, se otorgará con goce de haber; en el caso de licencia por viaje particular, se decidirá según la evaluación que se realice sobre los motivos o la utilidad del viaje en beneficio del Congreso o del país. En otros supuestos no previstos decidirá la Mesa Directiva. j) A recibir las mismas facilidades materiales, económicas, de personal que requiera para el mejor desarrollo de sus funciones.” “Deberes funcionales Artículo 23.- Los Congresistas tienen la obligación: a) De participar en las sesiones del Pleno, de la Comisión Permanente cuando sean miembros de ella, de las Comisiones a las que pertenezcan y de la Mesa Directiva, del Consejo Directivo y de la Junta de Portavoces, cuando sean elegidos o designados para integrar estos organismos. Las inasistencias injustificadas a las sesiones del Pleno, de las Comisiones de las que sean miembros, y de la Comisión Permanente se publican en el Portal del Congreso al término del día. Además, dan lugar al descuento correspondiente, el mismo que se calcula en función a la ausencia por día en las votaciones que se realicen y registren en las sesiones. Dicho descuento se aplica de acuerdo a las siguientes reglas: i)

Al final de cada día se computa el registro de asistencia previo a las votaciones realizadas en las sesiones del Pleno, de las Comisiones y de la Comisión Permanente, a los efectos de calcular el porcentaje de inasistencia a votaciones de cada Congresista.

ii)

Si el porcentaje de inasistencia injustificada al número total de votaciones llevadas a cabo en un día es superior:

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ii.1) Al 20% y hasta el 30%, se descontará un 30% de la remuneración diaria del Congresista; ii.2) Al 30% y hasta el 40%, se descontará un 40% de la remuneración diaria del Congresista; ii.3) Al 40% y hasta el 50%, se descontará un 50% de la remuneración diaria del Congresista; ii.4) Al 50% o más, se descontará un día de remuneración del Congresista. Las inasistencias injustificadas a las sesiones de los demás órganos del Congreso señalados en este inciso, a los que pertenecen los Congresistas dan lugar al descuento de la remuneración diaria. Si la inasistencia injustificada en el mismo día es parcial, asistiendo el Congresista a alguno o algunos de los órganos del Congreso a los que pertenece, el descuento es proporcional. En los casos de los órganos del Congreso integrados por titulares y suplentes, la responsabilidad sobre la inasistencia o el retiro recae en el titular si no avisa con anticipación y por escrito que será reemplazado por un suplente determinado. Si el suplente señalado no concurre, asume la responsabilidad y las consecuencias de su inasistencia. En caso de duda o controversia sobre la aplicación de las disposiciones contenidas en este inciso, resuelve la Mesa Directiva. b) De cumplir y hacer cumplir la Constitución Política y las leyes del Perú, así como respetar el presente Reglamento del Congreso. c) De mantener una conducta personal ejemplar, de respeto mutuo y tolerancia, y observar las normas de cortesía de uso común y las de disciplina parlamentaria contenidas en este Reglamento. d) De presentar declaración jurada de bienes y rentas al tomar posesión y al término de su mandato, así como en forma anual en la oportunidad y dentro del plazo que establece la ley. e) De formular proposiciones debidamente estudiadas y fundamentadas. f) De mantenerse en comunicación con los ciudadanos y las organizaciones sociales con el objeto de conocer sus preocupaciones, necesidades y procesarlas de acuerdo a las normas vigentes, para lo cual para lo cual se constituyen cinco días laborables continuos al mes en la circunscripción electoral de procedencia, individualmente o en grupo, sin limitarse a la capital de dicha circunscripción, debiendo publicar sus agendas en el portal

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institucional del Congreso de la República con cinco días de anticipación a la fecha de las visitas. En cada visita mensual los Congresistas deberán llevar a cabo cuando menos una reunión de carácter público a la que pueda asistir cualquier ciudadano de la circunscripción visitada. Asimismo, deben atender las denuncias debidamente sustentadas y documentadas de la población, fiscalizar a las autoridades respectivas y contribuir a mediar entre los ciudadanos y sus organizaciones y los entes del Poder Ejecutivo, informando regularmente sobre su actuación parlamentaria. Esta norma no promueve la realización de actos destinados a conseguir privilegios para ninguna persona o grupo. Para el cumplimiento de esta obligación, los titulares de las entidades de la administración pública, dentro del marco de la ley, brindan las facilidades del caso, bajo responsabilidad. De participar en el funcionamiento de las sedes descentralizadas del Congreso y en audiencias públicas con el apoyo del Congreso de la República y los organismos estatales de cada circunscripción, conforme aparecen demarcadas en el sistema del distrito electoral múltiple. g) De cuidar los bienes públicos que son puestos a su servicio y promover el uso racional de los bienes de consumo que les provee el Estado. Esta obligación incluye el deber de dar cuenta documentada de los gastos en que incurran en viajes oficiales o visitas al exterior con bolsa de viaje. h) De presentar, luego de realizado un viaje oficial o de visita por cuenta del Congreso, un informe al Consejo Directivo sobre todo aquello que pueda ser de utilidad al Congreso o al país. El Consejo Directivo dispondrá la publicación del referido informe en el portal del Congreso, así como, de considerarlo conveniente, la reproducción del informe y su envío a las Comisiones, a todos los Congresistas o a los órganos del Estado que pudieran tener interés en la información que contenga.” “Sistema de sanciones disciplinarias Artículo 24. Por actos de indisciplina, los Congresistas pueden ser sancionados: a) Con amonestación escrita y reservada. b) Con amonestación pública, mediante Resolución del Congreso la cual será publicada en el Diario Oficial El Peruano. c) Con suspensión en el ejercicio del cargo y descuento de sus haberes desde tres hasta ciento veinte días de legislatura.

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En la determinación precisa de la sanción, quienes deban proponerla actuarán con criterio de conciencia, constituyendo precedente para ser aplicable en casos similares. Serán también suspendidos en el ejercicio del cargo con descuento de sus haberes los Congresistas que hubieren incumplido con presentar sus reportes de ingresos y gastos de campaña establecidos por ley o no hubieren cumplido con las sanciones impuestas por el organismo electoral competente hasta que se haya subsanado dicho incumplimiento. Para tal efecto, la Mesa Directiva solicitará el informe correspondiente al Jurado Nacional de Elecciones dentro de los treinta (30) días de iniciada la primera legislatura ordinaria del primer periodo anual de sesiones. “Estructura orgánica del Congreso Artículo 26.- En la organización del Congreso se distinguirá entre el ámbito de organización y trabajo de los Congresistas que se denominará organización parlamentaria y el de los órganos de asesoría y apoyo administrativo que se denominará servicio parlamentario. La Comisión Permanente tiene un régimen de organización especial. También lo tiene el Centro de Estudios Constitucionales y Parlamentarios del Congreso, el mismo que se rige por su Estatuto aprobado por el Consejo Directivo a propuesta del Presidente. La Oficina de Estudios Económicos constituye un órgano de asesoría permanente del Congreso y se rige por su Estatuto aprobado por el Consejo Directivo a propuesta del Presidente. Tiene por función asesorar a los grupos parlamentarios en la elaboración de los análisis costo-beneficio de los proyectos de ley, así como emitir opinión sobre los predictámenes elaborados antes de su aprobación en las comisiones. Sus opiniones no son vinculantes en ningún caso. El Jefe de la Oficina de Estudios Económicos es elegido a través de un concurso público de méritos por un periodo equivalente a la duración del mandato congresal.” “Las Comisiones. Definición y Reglas de Conformación Artículo 34.- Las Comisiones son grupos de trabajo especializados de Congresistas, cuya función principal es el seguimiento y fiscalización del funcionamiento de los órganos estatales y, en particular, de los sectores que componen la Administración Pública. Asimismo, les compete el estudio y dictamen de los proyectos de ley y la absolución de consultas, en los asuntos que son puestos en su conocimiento de acuerdo con su especialidad o la materia. Cada comisión está integrada únicamente por miembros titulares.

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El Pleno del Congreso aprueba el cuadro de dentro de los cinco días hábiles posteriores parlamentario. La composición del cuadro excepcionalmente modificada por única vez periodo parlamentario.

conformación de Comisiones a la instalación del periodo de Comisiones puede ser al inicio del tercer año del

Para este fin, los Grupos Parlamentarios deben presentar a la Presidencia del Congreso sus propuestas para cada una de las Comisiones, con indicación de los miembros titulares. En la conformación de las Comisiones se procura aplicar los principios de pluralidad, proporcionalidad y especialidad en la materia. La distribución de las directivas de las Comisiones respeta la proporcionalidad de los Grupos Parlamentarios que componen el Congreso. La distribución de los Congresistas en las mismas se racionaliza de modo que ningún Congresista pertenezca a más de cinco Comisiones ni menos de una, entre Ordinarias, de Investigación y especiales de estudio y trabajo conjunto, exceptuando de esta regla a los miembros de la Mesa Directiva. Está exenta de esta regla la participación en Comisiones protocolares o ceremoniales. El Presidente de cada Comisión dispondrá la publicación de las agendas de las sesiones en el portal institucional del Congreso de la República con cinco (5) días de anticipación a la fecha prevista para la realización de la sesión. El Congreso cuenta con un grupo de profesionales dedicados a brindar asesoría a las Comisiones, elegidos mediante concurso público de méritos y sujetos a la Ley del Servicio Civil.” “Clases de Comisiones Artículo 35.- Existen cuatro clases de Comisiones: a) Comisiones Ordinarias: encargadas del estudio y dictamen de los asuntos ordinarios de la agenda del Congreso, con prioridad en la función legislativa y de fiscalización. Las Comisiones Ordinarias son las siguientes: 1. Agraria. 2. Trabajo, Producción, Micro y Pequeña Empresa, Cooperativas, Comercio Exterior y Turismo. 3. Constitución y Reglamento. 4. Defensa Nacional, Inteligencia, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas. 5. Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado. 6. Economía, Banca, Finanzas, Inteligencia Financiera, Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos. 7. Educación, Juventud, Deporte, Cultura, Patrimonio Cultural, Ciencia, Innovación y Tecnología. 8. Fiscalización y Contraloría. 9. Justicia y Derechos Humanos. 10

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10. Mujer, Familia, Inclusión Social y Personas con Discapacidad. 11. Presupuesto y Cuenta General de la República. 12. Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología. 13. Relaciones Exteriores. 14. Salud, Población y Seguridad Social. 15. Transportes, Comunicaciones, Vivienda, Construcción, Energía y Minas. b) Comisiones de Investigación; encargadas del estudio, la investigación y el dictamen de los asuntos puestos en su conocimiento en aplicación del Artículo 97 de la Constitución Política. Gozan de las prerrogativas y las limitaciones señaladas en dicha norma constitucional y el presente Reglamento. c) Comisiones Especiales; constituidas con fines protocolares o ceremoniales o para la realización de cualquier estudio especial o trabajo conjunto con comisiones del Gobierno, según acuerde el Pleno a propuesta del Presidente del Congreso. d) Comisión de Ética Parlamentaria; encargada de promover la Ética Parlamentaria, prevenir actos contrarios a la misma, absolver las consultas que se le formulen y resolver en primera instancia las denuncias que se formulen de acuerdo con el presente Código de Ética.” “Los Grupos Parlamentarios. Definición, Constitución y Registro Artículo 37.- Los Grupos Parlamentarios están integrados por los congresistas que resultaron elegidos en la lista de un partido político o alianza electoral participante en la elección congresal respectiva. Se conforman de acuerdo a las siguientes reglas: 1. Únicamente los partidos o alianzas de partidos que compitieron como tales en la elección correspondiente constituyen Grupo parlamentario. 2. Para formar Grupo parlamentario se requiere un número mínimo de cinco congresistas. Si no lograran alcanzar dicho número, los congresistas serán considerados como Grupo parlamentario especial sólo para los efectos de presentación de proyectos de ley. 3. En ningún caso pueden constituir Grupo parlamentario separado los Congresistas que pertenezcan a un mismo partido o alianza. 4. En caso un Congresista decida, durante el periodo parlamentario, apartarse del partido, alianza de partidos o Grupo parlamentario del que formara parte, pasará a integrar el Grupo único mixto. Los miembros del Grupo único mixto no pueden ejercer los derechos a los que se refieren los literales c), d) e i) del artículo 22 del presente Reglamento, salvo el supuesto de licencia por enfermedad. El Grupo único mixto no podrá participar de la Junta de Portavoces. 11

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5. Cada Grupo parlamentario aprueba su reglamento interno que obliga a todos sus integrantes. Los Grupos parlamentarios son registrados en la Oficialía Mayor durante los cinco primeros días siguientes al inicio del período parlamentario. Tienen derecho a contar con personal, recursos y ambientes para el desarrollo de sus funciones, en proporción al número de sus miembros. No más de la cuarta parte del personal que presta servicios a los grupos parlamentarios será personal de confianza. Cada Grupo parlamentario elegirá a sus representantes, titulares y suplentes, ante los órganos directivos que establezca el Reglamento, dando cuenta por escrito de tales nombramientos a la Oficialía Mayor. También propondrán a sus candidatos a los cargos de la Mesa Directiva y para conformar las comisiones y canalizarán la presentación de propuestas legislativas de acuerdo a lo que señala el artículo 76° del presente Reglamento. Los documentos mediante los que se dé cuenta de la elección de los referidos representantes, deben estar firmados por no menos de la mitad más uno del número de miembros que conforman el Grupo Parlamentario.” “Agenda de las sesiones ordinarias Artículo 53.- Las sesiones ordinarias del Pleno del Congreso se desarrollan de acuerdo con la agenda que apruebe el Consejo Directivo; sin embargo, en el curso del debate, puede modificarse la agenda por acuerdo de la Junta de Portavoces, con el voto que represente un mínimo de cuatro quintos de los miembros del Congreso. La agenda a tratar en cada sesión parlamentaria debe ser publicada en el portal institucional del Congreso de la República con cinco (5) días de anticipación. El Presidente del Congreso tiene la potestad de modificar la agenda para introducir en ella los asuntos urgentes señalados en el inciso c) del Artículo 54° siguiente.” “Reglas especiales para la aprobación de proposiciones de ley Artículo 81.- Para el debate y aprobación de proposiciones de ley que no se refieran a materia común, se observarán las siguientes reglas: a) Leyes de reforma de la Constitución; se aprobarán con el voto favorable de por lo menos la mitad más uno del número legal de Congresistas, para luego ser sometida a referéndum o, en su defecto, será aprobada en dos períodos anuales de sesiones sucesivos con el voto aprobatorio de un número superior a los dos tercios del número legal de Congresistas. La ley aprobada por cualquiera de las formas señaladas no puede ser observada por el Presidente de la República.

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b) Leyes Orgánicas; se aprobarán o modificarán con el voto favorable de por lo menos la mitad más uno del número legal de Congresistas. c) Ley de Presupuesto; dentro de las 48 horas de presentados al Congreso los proyectos de Ley de Presupuesto, de Endeudamiento y Ley de Equilibrio Financiero, el Presidente del Congreso convoca a una sesión extraordinaria destinada a la sustentación de las referidas iniciativas por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas. La exposición, que no excederá de 60 minutos debe referirse fundamentalmente a las prioridades del gasto y las fuentes de financiamiento. Dicha presentación es seguida de un debate, con intervención de los voceros de grupos parlamentarios por un período no mayor de 20 minutos cada uno. Concluido el debate a que se refiere el párrafo tercero precedente, los referidos proyectos son publicados en el Diario Oficial El Peruano y derivados a la Comisión de Presupuesto, la cual los analiza en sesiones públicas. El Presidente de la Comisión de Presupuesto sustentará el dictamen de la misma. Dicho dictamen debe necesariamente precisar con claridad las prioridades asignadas al gasto público en términos generales y en cada sector. El debate de la ley de presupuesto se inicia el 15 de noviembre y debe ser aprobada con el voto favorable de por lo menos la mitad más uno del número de los Congresistas presentes, y enviada al Poder Ejecutivo, de lo contrario entrará en vigencia el proyecto enviado por el Presidente de la República, quien lo promulgará mediante decreto legislativo. En la sesión del Pleno destinada a debatir y sustentar el Presupuesto, se seguirá el procedimiento siguiente: - El Presidente dará la palabra en primer término al Presidente del Consejo de Ministros quien manifestará sus puntos de vista respecto del dictamen de la Comisión de Presupuesto; - Intervendrá luego el Ministro de Economía y Finanzas para sustentar el pliego de ingresos; y - Harán uso de la palabra cada uno de los Ministros para que sustenten los pliegos de egresos de su sector; previamente sustentan los resultados y metas de la ejecución del presupuesto del año anterior y los avances en la ejecución del presupuesto del año en curso. El Presidente de la Corte 13

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Suprema, el Fiscal de la Nación, el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones y el Defensor del Pueblo sustentan los pliegos correspondientes a cada institución. Las intervenciones no excederán de treinta minutos por orador. - Concluida la sustentación, intervendrán los voceros de los grupos parlamentarios conforme a las reglas definidas por el Consejo Directivo. Al concluir el debate, el Presidente del Consejo de Ministros manifiesta en representación del Poder Ejecutivo su aceptación o disconformidad con el proyecto de Ley de Presupuesto. Luego de dicha intervención, se procede a votar el proyecto. d) Leyes sobre créditos suplementarios, habilitaciones y transferencias de partidas; deben tramitarse como la Ley de Presupuesto. Durante el receso parlamentario las aprueba la Comisión Permanente, con el voto favorable de por lo menos los tres quintos del número legal de sus miembros. e) Ley de la Cuenta General de la República. Debe ser revisada y dictaminada en un plazo que vence el 15 de octubre. Una vez revisada y dictaminada por la Comisión respectiva, el Pleno se pronunciará en un plazo que vence el 30 de octubre; de lo contrario, se envía el dictamen de la Comisión Revisora al Presidente de la República para que la promulgue mediante decreto legislativo. f) Leyes autoritativas de legislación delegada; pueden ser aprobadas para autorizar el ejercicio de la función legislativa al Gobierno mediante decretos legislativos o a la Comisión Permanente mediante la aprobación de proposiciones de ley, con las limitaciones establecidas en el segundo párrafo del inciso 4) del Artículo 101 y en el segundo párrafo del Artículo 104 de la Constitución Política. Deben indicarse la materia específica de la delegación y el plazo de la misma. g) Proposiciones de ley que presenten los ciudadanos a las que se refiere el numeral 3 del artículo 76º; el Consejo Directivo acordará su inclusión en la agenda de las sesiones ordinarias del Pleno del Congreso para su debate durante el periodo ordinario de sesiones o legislatura en curso. La proposición ciudadana debe publicarse en el Portal del Congreso, en la Gaceta del Congreso y en el Diario Oficial El Peruano, por lo menos quince (15) días calendario antes de su debate en el Pleno del Congreso. Para su debate, no se requiere contar con un dictamen de comisiones. Sin embargo, las Comisiones competentes podrán emitir dictámenes respecto de la proposición ciudadana presentada al Congreso. Independientemente del sentido del dictamen emitido por las comisiones, la proposición

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ciudadana deberá ser objeto de debate y votación por parte del Pleno del Congreso.”

Artículo 3.- Reformas al Código de Ética Parlamentaria Modifíquese el artículo 5º del Código de Ética Parlamentaria quedando redactado de la siguiente manera: “De la rendición de cuentas del trabajo parlamentario Artículo 5.- El Congresista, en virtud del principio de transparencia, presenta al final de cada período anual de sesiones, un informe público ante el Consejo Directivo que será publicado en el Portal del Congreso que incluirá los siguientes aspectos: a) Las iniciativas legislativas de las que sea autor. b) Los procedimientos de control político que hubieran promovido. c) El trabajo efectuado gubernamentales.

en

Comisiones,

entidades

u

organismos

d) La participación en viajes al exterior, realizados en representación del Congreso, de una Comisión Ordinaria o en ejercicio de sus funciones parlamentarias, conforme al Reglamento del Congreso. e) Cualquier otra información que considere relevante. La información se presenta y organiza según las pautas y criterios operativos aprobados por la Mesa Directiva, según la propuesta de la Oficialía Mayor. Sin embargo, la ausencia de dicha implementación técnica no exime del cumplimiento de la presente norma. El incumplimiento de esta obligación constituye una infracción grave y como tal será sancionada de acuerdo con lo establecido en los incisos c) o d) del artículo 14º del presente Código.”

Artículo 4.- Reforma a la Ley Orgánica de Elecciones Modifíquese el artículo 113º de la Ley Orgánica de Elecciones, Ley No. 26859, quedando redactado de la siguiente manera: “Impedimentos para ser candidatos Artículo 113.- No pueden ser candidatos a representantes al Congreso de la República y representantes ante el Parlamento Andino, salvo que renuncien seis (6) meses antes de la fecha de las elecciones: a) Los ministros y viceministros de Estado, el Contralor General y las autoridades regionales;

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b) Los miembros del Tribunal Constitucional, del Consejo Nacional de la Magistratura, del Poder Judicial, del Ministerio Público, de los organismos integrantes del Sistema Electoral y el Defensor del Pueblo; c) El Presidente del Banco Central de Reserva, el Superintendente de Banca y Seguros, el Superintendente de Administración Tributaria, el Superintendente Nacional de Aduanas y el Superintendente de Administradoras de Fondos Privados de Pensiones; y, d) Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional en actividad. Tampoco pueden ser elegidos congresistas quienes no se encuentren debidamente inscritos en el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil. Tampoco pueden ser elegidos congresistas quienes no se encuentren debidamente inscritos en el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, los deudores de reparaciones civiles inscritos en el Registro de Deudores de Reparaciones Civiles (REDERECI) y los deudores inscritos en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos (REDAM). En el caso de la reelección de Congresistas, cuando estos postulen a la reelección inmediata, deberán hacerlo por la misma circunscripción electoral por la que fueron elegidos en el periodo anterior.”

TÍTULO II REFORMAS AL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA DE JUSTICIA Artículo 5.- Reformas constitucionales Modifíquense los artículos 146º, 154º y 155º de la Constitución Política del Perú, quedando redactados de la siguiente manera: “Artículo 146.- La función jurisdiccional es incompatible con cualquiera otra actividad pública o privada, con excepción de la docencia universitaria fuera del horario de trabajo. Los jueces sólo perciben las remuneraciones que les asigna el Presupuesto y las provenientes de la enseñanza o de otras tareas expresamente previstas por la ley. El Estado garantiza a los magistrados judiciales: 1. Su independencia. Sólo están sometidos a la Constitución y la ley. 2. La inamovilidad en sus cargos. No pueden ser trasladados sin su consentimiento.

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3. Su permanencia en el servicio, mientras observen conducta e idoneidad propias de su función, de conformidad con los resultados de los procesos disciplinarios y de evaluación periódica de su desempeño. Y 4. Una remuneración que les asegure un nivel de vida digno de su misión y jerarquía.” “Artículo 154.- Son funciones del Consejo Nacional de la Magistratura: 1. Nombrar, previo concurso público de méritos y evaluación personal, a los jueces y fiscales de todos los niveles. Dichos nombramientos requieren el voto conforme de los dos tercios del número legal de sus miembros. 2. Revisar en última instancia los resultados de la evaluación periódica de desempeño de todos los magistrados efectuada por el Poder Judicial y el Ministerio Público, que se realiza en función de la ley de la materia y los reglamentos establecidos por el propio Consejo Nacional de la Magistratura. La competencia de revisión se ejerce a pedido de los magistrados o de los particulares con legítimo interés. 3. Separar a los magistrados que no aprueben la evaluación periódica de desempeño de conformidad con la ley de la materia. 4. Aplicar la sanción de destitución a los Vocales de la Corte Suprema y Fiscales Supremos y, a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos, respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las instancias. La resolución final, motivada y con previa audiencia del interesado, es inimpugnable. 5. Extender a los jueces y fiscales el título oficial que los acredita.” “Artículo 155.- Son miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, conforme a la ley de la materia: 1. Uno elegido por la Corte Suprema, en votación secreta en Sala Plena 2. Uno elegido por el Tribunal Constitucional, en votación secreta por el pleno. 3. Uno designado por la Junta de Fiscales Supremos de una terna propuesta por la Defensoría del Pueblo, En caso la Defensoría no presente su terna en el plazo de ley, la Junta de Fiscales Supremos realizará el nombramiento directamente, de acuerdo a ley. 4. Uno elegido por el Directorio del Banco Central de Reserva, 5. Tres seleccionados por concurso público nacional convocado por el JNE con el soporte operativo de SERVIR. 17

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Los miembros titulares del Consejo Nacional de la Magistratura son elegidos, conjuntamente con los suplentes, por un período de cinco años.”

Artículo 6.- Modificación de la Ley Nº 29824 Ley de Justicia de Paz Modifíquese el artículo 16° de la Ley No. 29824, Ley de Justicia de Paz, e incorpórese el artículo 16-A, quedando redactado de la siguiente manera: “Artículo 16.- Competencia material El juez de paz puede conocer las siguientes materias: 1. Alimentos y procesos derivados y conexos a estos, cuando el vínculo familiar esté fehacientemente acreditado, o cuando no estando acreditado ambas partes se allanen a su competencia. 2. Conflictos patrimoniales por un valor de hasta treinta (30) Unidades de Referencia Procesal cuando resuelva por sentencia y hasta por cincuenta (50) Unidades de Referencia Procesal cuando resuelva mediante conciliación. Asimismo, conocerá de las solicitudes de inventario y administración judicial de bienes, conforme lo dispone el Código Procesal Civil, en caso no se presente contradicción por los notificados con la solicitud. Presentada la contradicción, el juez remite el expediente a conocimiento del juez de paz letrado que tenga competencia territorial para que él disponga qué juez debe conocer el caso y notifique con ello a las partes, a fin de que decidan continuar o concluir el proceso. 3. Faltas. Conocerá de este proceso excepcionalmente cuando no exista juez de paz letrado. Las respectivas Cortes Superiores fijan los juzgados de paz que pueden conocer de los procesos por faltas. 4. Violencia familiar, en los casos en que no exista un juzgado de paz letrado. 5. Sumarias intervenciones respecto de menores que han cometido acto antisocial y con el solo objeto de dictar órdenes provisionales y urgentes, sobre tenencia o guarda del menor en situación de abandono o peligro moral. Concluida su intervención remite de inmediato lo actuado al juez que corresponda; adicionalmente dicta medidas urgentes y de protección a favor del niño o adolescente, en los casos de violencia familiar. 6. Otros derechos de libre disponibilidad de las partes. 7. Las demás que correspondan de acuerdo a ley. Artículo 16-A.- Competencia territorial y carácter local de la justicia de paz 18

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La Justicia de paz tiene carácter netamente local y por ello no está permitida la prórroga de competencia. El juez de paz sólo ejerce sus funciones dentro de su ámbito de competencia territorial bajo las siguientes circunstancias: 1. En ejercicio de sus funciones jurisdiccionales al resolver conflictos patrimoniales: 1.1. Cuando al menos una de las partes domicilia de manera permanente dentro de su ámbito de competencia territorial, 1.2. Cuando la obligación que motiva el conflicto se originó en un contrato o acto realizado en su ámbito de competencia territorial; y 1.3. Cuando el acuerdo conciliatorio o la sentencia que emitirá deban ejecutarse dentro del ámbito de competencia territorial del juzgado de paz, salvo los casos en materia de familia. 2. En ejercicio de sus funciones jurisdiccionales cuando resuelve conflictos en materia de familia, cuando por lo menos una de las partes domicilia dentro de su ámbito de competencia territorial. 3. En ejercicio de sus funciones notariales cuando: 3.1. La persona natural o jurídica que solicita la certificación o constancia domicilia de manera permanente en su ámbito de competencia territorial, 3.2. La certificación o constancia se refiera a algún hecho que se realice en su ámbito de competencia territorial.”

Artículo 7.- Modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de acuerdo con su Texto Único Ordenado aprobado mediante Decreto Supremo No. 017-93-JUS Modifíquese el artículo 74° de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de acuerdo con su Texto Único Ordenado, aprobado mediante Decreto Supremo No. 017-93-JUS quedando redactado de la siguiente manera: “Artículo 74.- El Presidente de la Corte Suprema es elegido entre los Vocales Supremos Titulares reunidos en Sala Plena, por mayoría absoluta, por un período de cuatro años, sin posibilidad de reelección inmediata. El voto es secreto. La elección se realiza el primer jueves del mes de diciembre del año que corresponda. Si ninguno de los candidatos obtiene la mitad más uno de los votos de los electores, se procede a una segunda votación, la cual se realiza en la

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misma fecha, entre los candidatos que hayan obtenido las dos más altas mayorías relativas. En la segunda votación sólo se requiere mayoría simple. En caso de empate será electo el candidato con mayor antigüedad, conforme al último párrafo del Artículo 221° de esta ley.” Artículo 8.- Modificaciones al Código Procesal Civil, de acuerdo con su Texto Único Ordenado aprobado mediante Resolución Ministerial 010-93-JUS Modifíquense los artículos 386°, 387°, 388°, 391°, 400°, 401°, 403°, e incorpórense los artículos 396-A, 396-B, 396-C, 400-A y 718° del Código Procesal Civil de acuerdo con su Texto Único Ordenado aprobado mediante Resolución Ministerial 010-93-JUS, quedando redactados de la siguiente manera: “Artículo 386.- Causales Son causales para interponer el recurso de casación: 1. La infracción normativa 2. El apartamiento del precedente judicial Artículo 387.- Requisitos de admisibilidad del recurso de casación Son requisitos de admisibilidad del recurso: 1. Adjuntar el recibo de tasa judicial; y, 2. Adjuntar copia del precedente judicial invocado, visado por el abogado que suscribe el recurso, bajo responsabilidad, cuando se trate de la causal prevista en el artículo 386, numeral 2. Si no se cumple con alguno de los requisitos previstos en los numerales 1 o 2, o con ninguno, la Sala superior concede al abogado del impugnante un plazo de tres días para subsanarlo, sancionándolo con una multa de veinte Unidades de Referencia Procesal. Si vence el plazo sin que se produzca la subsanación y el pago de la multa, la Sala superior declara improcedente el recurso y le impone al abogado una multa de cincuenta Unidades de Referencia Procesal. Artículo 388.- Requisitos de procedencia del recurso de casación Son requisitos de procedencia del recurso: 1. Interponerlo ante el órgano jurisdiccional que emitió la resolución impugnada dentro del plazo de veinte días, contados desde el día siguiente de su notificación. 2. Proponerlo solo contra las sentencias y autos expedidos por las salas superiores que, actuando como segundo grado, ponen fin al proceso.

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3. Fundamentar y explicitar claramente en qué consiste la infracción normativa o el apartamiento del precedente judicial. 4. Demostrar la incidencia directa de la infracción normativa sobre la decisión impugnada; 5. Precisar el pedido casatorio. El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos da lugar a la declaración de improcedencia del recurso. Si la Corte Suprema considera que ha existido temeridad en la interposición del recurso, además de la declaración de improcedencia, sanciona al abogado responsable con una multa de cincuenta Unidades de Referencia Procesal y oficia al colegio de abogados respectivo para que inicie el proceso disciplinario correspondiente. Artículo 391.- Trámite del recurso de casación La Sala superior ante la cual se interpone el recurso controla la observancia de los requisitos establecidos en el artículo 387° y de los numerales 1 y 2 del artículo 388°, sin perjuicio del nuevo examen que realiza la Corte Suprema de todos los requisitos de procedencia. Si la Sala superior concede el recurso, eleva los autos a la Corte Suprema dentro del tercer día, con citación a las partes. Dentro del décimo día de ingresado el expediente, las partes se apersonarán acreditando domicilio legal en una casilla electrónica autorizada por el Poder Judicial, bajo apercibimiento de dárseles por notificados desde el día siguiente de su expedición. La Corte Suprema califica la procedencia del recurso en un plazo de treinta días de recibido el expediente. La resolución que lo declara procedente fija el día y la hora para la vista, la cual no es antes de los quince días de notificada la resolución que informa a los interesados. Solo se puede solicitar informe oral dentro de los cinco días siguientes a la notificación de la vista. Artículo 396-A.- Sentencias impugnadas no ejecutables La interposición del recurso suspende la actuación de las sentencias meramente declarativas y de las sentencias constitutivas, como las de prescripción adquisitiva, filiación, nulidad de matrimonio, nulidad de acto jurídico, resolución de contrato, separación de cuerpos, divorcio por causal, capacidad y estado civil y, en general, todas las que no requieran de ejecución para su actuación. Artículo 396-B.- Ejecución de la sentencia impugnada La interposición del recurso no suspende la ejecución de las sentencias de condena. 21

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Artículo 396-C.- Sentencia fundada con varios decisorios Si la sentencia impugnada tiene varios decisorios y uno o más de ellos son de condena, estos pueden ser ejecutados a pedido de parte, salvo que su actuación esté condicionada a la adquisición de firmeza de otro u otros decisorios. Artículo 400.- Doctrina jurisdiccional y precedente judicial 1. La Corte Suprema puede identificar entre los considerandos de su sentencia un fundamento jurídico y otorgarle la calidad de doctrina jurisprudencial. 2. Si una doctrina jurisprudencial es acogida por la Corte Suprema en por lo menos tres procesos consecutivos, puede otorgarle valor de precedente judicial y adquiere los efectos y la autoridad de una norma y es reconocido así dentro del ordenamiento jurídico. 3. Los efectos normativos solo se aplican a los procesos que se inicien con posterioridad a la publicación oficial de la resolución que instituyó el precedente judicial, salvo que la Corte Suprema prescriba una fecha de vigencia distinta. 4. La Corte Suprema puede apartarse de su precedente. Sin embargo, para que la nueva doctrina jurisprudencial adquiera valor de precedente judicial sustituyendo al anterior, es necesario que lo declare expresamente luego de reafirmarlo en por lo menos tres procesos consecutivos. 5. Los jueces de grado no pueden apartarse de los efectos normativos del precedente judicial, salvo que, luego de precisar el precedente del cual se apartan, justifiquen las razones de su apartamiento en la diferencia que existe entre los hechos relevantes del precedente y del caso que conoce, el cambio de las circunstancias legales o fácticas que fundamentaron la adopción del referido precedente o en la inexistencia de precedente, bajo responsabilidad. 6. La Corte Suprema edita y dirige la publicación oficial de sus decisiones. En dicha publicación da a conocer sus resoluciones y todo aquello que considere que tiene la calidad de interés público, salvo disposición distinta contenida en la propia resolución. Su efecto extra partes empieza a regir desde el día siguiente de su publicación. El contenido de lo publicado se presume conocido por todos sin admitir prueba en contrario. 7. La Corte Suprema, en ejercicio de su facultad de iniciativa legislativa, puede proponer al Congreso de la República que el precedente judicial se convierta en ley o que derogue aquella que es contraria a su contenido.

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Artículo 400-A.- Plenos Casatorios Si la casación se sustenta en la existencia de resoluciones supremas que sostienen criterios discrepantes sobre la interpretación de una norma respecto a un mismo problema jurídico del mismo tipo que es objeto del recurso, o si la Sala que conoce la casación lo advierte de oficio, obligatoriamente se reunirá el Pleno Casatorio de los Vocales de lo Civil de la Corte Suprema. En este caso, previa a la decisión del Pleno, que anunciará el asunto que lo motiva, se señalará día y hora para la vista de la causa. La decisión que se toma en mayoría absoluta de los asistentes al pleno casatorio constituye precedente judicial, teniendo los efectos y regulación establecida en los numerales 3, 4, 5, 6 y 7 del artículo 400°. Los abogados pueden informar oralmente en la vista de la causa, ante el pleno casatorio. Artículo 401.- Objeto El recurso de queja tiene por objeto el reexamen de la resolución que declara inadmisible o improcedente un recurso de apelación. También procede contra la resolución que concede apelación en efecto distinto al solicitado y cuando la sala superior declare improcedente un recurso de casación. Artículo 403.- Interposición La queja se interpone ante el órgano superior que denegó la casación o la apelación o la concedió en efecto distinto al pedido. El plazo para interponerla es de tres días, contando desde el día siguiente a la notificación de la resolución que deniega el recurso o de la que lo concede en efecto distinto al solicitado. Tratándose de distritos judiciales distintos a los de Lima y Callao, el peticionante puede solicitar al juez que denegó el recurso, dentro del plazo anteriormente señalado, que su escrito de queja y anexos sea remitido por conducto oficial. El juez remitirá al superior el cuaderno de queja dentro de segundo día hábil, bajo responsabilidad. La queja contra el auto que declara improcedente el recurso de casación se puede interponer ante el mismo órgano que denegó el recurso, debiendo este remitir a la Corte Suprema el cuaderno de queja dentro del segundo día hábil, bajo responsabilidad. Artículo 718.- Efectos de la resolución casatoria sobre la ejecución Decidido el recurso, la Corte Suprema oficia en el día al juez de la ejecución, utilizando el medio técnico más expeditivo o idóneo. Si el recurso se declara improcedente o infundado, continúa la ejecución o se levanta la suspensión, si la hubiere. A pedido del ejecutante, se ordena la realización de la garantía para el pago de la deuda, los intereses, los daños, costas y costos, en los casos en que así corresponda. 23

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Si se casa la sentencia, concluye la ejecución. El ejecutado, acompañando medios probatorios documentales, puede pedir que se expida mandato para que el ejecutante reintegre la situación al estado anterior al inicio de la ejecución y pague la reparación por los daños que esta hubiera ocasionado. Si el reintegro deviene en imposible, el ejecutado puede incluir esta situación como parte de la liquidación de los daños. Lo dispuesto en el párrafo anterior se aplica también al proceso de ejecución concluido antes de la expedición de la sentencia casatoria. En los incidentes regulados en este artículo no procede apelación con efecto suspensivo ni recurso de casación.”

Artículo 9.- Derogación de artículos de la Ley que regula el proceso contencioso administrativo, de acuerdo con su Texto Único Ordenado aprobado mediante Decreto Supremo No. 013-2008-JUS Deróguense el numeral 3 del artículo 35° y el artículo 37° de la Ley que regula el proceso contencioso administrativo, de acuerdo con su Texto Único Ordenado aprobado mediante Decreto Supremo No. 013-2008-JUS.

TÍTULO III REFORMAS AL FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Artículo 10.- Modificación a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley No. 27867 Modifíquense los artículos los artículos 16° y 30° de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley No. 27867, quedando redactados de la siguiente manera: “Artículo 16.- Derechos y obligaciones funcionales de los Consejeros Regionales Son derechos y obligaciones funcionales de los Consejeros Regionales: a. Proponer normas y acuerdos regionales. b. Fiscalizar los actos de los órganos de dirección y administración del Gobierno Regional u otros de interés general. c. Integrar las comisiones ordinarias, investigadoras o especiales. d. Asistir a las sesiones del Consejo Regional y Comisiones correspondientes con derecho a voz y voto. e. Solicitar al Gobernador Regional información sobre cualquier acto de su gestión. Este pedido deberá ser acompañado con las firmas de no menos del treinta por ciento (30%) de los miembros del Consejo Regional. f. Las demás que le sean asignados por Ley o por el Consejo Regional.

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Artículo 30.- Vacancia El cargo de Presidente, Vicepresidente y Consejeros del Gobierno Regional vaca por las causales siguientes: 1. Fallecimiento. 2. Incapacidad física o mental permanente debidamente acreditada por el organismo competente y declarada por el Consejo Regional. 3. Condena consentida o ejecutoriada por delito doloso con pena privativa de la libertad. 4. Dejar de residir, de manera injustificada, hasta un máximo de ciento ochenta (180) días en la región o, por un término igual al máximo permitido por Ley, para hacer uso de licencia. 5. Inasistencia injustificada al Consejo Regional, a tres (3) sesiones consecutivas o cuatro (4) alternadas durante un (1) año. Esta causal es aplicable únicamente a los Consejeros Regionales. 6. El incumplimiento, o cumplimiento defectuoso, reiterado de la obligación de responder las solicitudes de información presentadas según lo dispuesto en el literal e) del artículo 16°. Los Gobernadores Regionales tienen un plazo de siete (7) días hábiles desde la presentación de esta solicitud para responder a estos pedidos, el cual puede ser prorrogado antes de su vencimiento por siete (7) días hábiles adicionales, con la debida justificación. 7. El incumplimiento de las obligaciones o sanciones referidas a la rendición de ingresos y gastos de campaña electoral según informe definitivo emitido por el Jurado Nacional de Elecciones, conforme a la legislación electoral y de organizaciones políticas. La vacancia es declarada por el Consejo Regional, dando observancia al debido proceso y el respeto al ejercicio del derecho de defensa, por dos tercios del número legal de sus miembros, para el caso del Presidente Regional y Vicepresidente Regional, y de la mayoría del número legal de sus miembros, para el caso de los Consejeros Regionales. La decisión puede apelarse al Jurado Nacional de Elecciones dentro de los 8 días siguientes de la notificación. El Jurado Nacional de Elecciones resuelve en instancia definitiva, su fallo es inapelable e irrevisable. De producirse la vacancia simultánea del Presidente y Vicepresidente, el Consejo Regional elige entre sus miembros a sus reemplazantes. El Jurado Nacional de Elecciones acredita a los consejeros accesitarios.”

Artículo 11.- Modificación a la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley No. 27972 Modifíquense los artículos 9°, 10° y 22° de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley No. 27972, quedando redactados de la siguiente manera: “Artículo 9.- Atribuciones del Concejo Municipal Corresponde al concejo municipal:

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1. Aprobar los Planes de Desarrollo Municipal Concertados y el Presupuesto Participativo. 2. Aprobar, monitorear y controlar el plan de desarrollo institucional y el programa de inversiones, teniendo en cuenta los Planes de Desarrollo Municipal Concertados y sus Presupuestos Participativos. 3. Aprobar el régimen de organización interior y funcionamiento del gobierno local. 4. Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que identifique las áreas urbanas y de expansión urbana; las áreas de protección o de seguridad por riesgos naturales; las áreas agrícolas y las áreas de conservación ambiental declaradas conforme a ley. 5. Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el Esquema de Zonificación de áreas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y demás planes específicos sobre la base del Plan de Acondicionamiento Territorial. 6. Aprobar el Plan de Desarrollo de Capacidades. 7. Aprobar el sistema de gestión ambiental local y sus instrumentos, en concordancia con el sistema de gestión ambiental nacional y regional. 8. Aprobar, modificar o derogar las ordenanzas y dejar sin efecto los acuerdos. 9. Crear, modificar, suprimir o exonerar de contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos, conforme a ley. 10. Declarar la vacancia o suspensión de los cargos de alcalde y regidor. 11. Autorizar los viajes al exterior del país que, en comisión de servicios o representación de la municipalidad, realicen el alcalde, los regidores, el gerente municipal y cualquier otro funcionario. 12. Aprobar por ordenanza el reglamento del concejo municipal. 13. Aprobar los proyectos de ley que en materia de su competencia sean propuestos al Congreso de la República. 14. Aprobar normas que garanticen una efectiva participación vecinal. 15. Constituir comisiones ordinarias y especiales, conforme a su reglamento. 16. Aprobar el presupuesto anual y sus modificaciones dentro de los plazos señalados por ley, bajo responsabilidad. 17. Aprobar el balance y la memoria. 18. Aprobar la entrega de construcciones de infraestructura y servicios públicos municipales al sector privado a través de concesiones o cualquier otra forma de participación de la inversión privada permitida por ley, conforme a los artículos 32° y 35° de la presente ley. 19. Aprobar la creación de centros poblados y de agencias municipales. 20. Aceptar donaciones, legados, subsidios o cualquier otra liberalidad. 21. Solicitar la realización de exámenes especiales, auditorías económicas y otros actos de control. 22. Autorizar al procurador público municipal, para que, en defensa de los intereses y derechos de la municipalidad y bajo responsabilidad, inicie o impulse procesos judiciales contra los funcionarios, servidores o terceros respecto de los cuales el órgano de control interno haya encontrado responsabilidad civil o penal; así como en los demás procesos judiciales interpuestos contra el gobierno local o sus representantes. 26

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23. Aprobar endeudamientos internos y externos, exclusivamente para obras y servicios públicos, por mayoría calificada y conforme a ley. 24. Aprobar la donación o la cesión en uso de bienes muebles e inmuebles de la municipalidad a favor de entidades públicas o privadas sin fines de lucro y la venta de sus bienes en subasta pública. 25. Aprobar la celebración de convenios de cooperación nacional e internacional y convenios interinstitucionales. 26. Aprobar las licencias solicitadas por el alcalde o los regidores, no pudiendo concederse licencias simultáneamente a un número mayor del 40% (cuarenta por ciento) de los regidores. 27. Aprobar la remuneración del alcalde y las dietas de los regidores. 28. Aprobar el régimen de administración de sus bienes y rentas, así como el régimen de administración de los servicios públicos locales. 29. Disponer el cese del gerente municipal cuando exista acto doloso o falta grave. 30. Plantear los conflictos de competencia. 31. Aprobar el cuadro de asignación de personal y las bases de las pruebas para la selección de personal y para los concursos de provisión de puestos de trabajo. 32. Fiscalizar la gestión de los funcionarios de la municipalidad. 33. Aprobar los espacios de concertación y participación vecinal, a propuesta del alcalde, así como reglamentar su funcionamiento. 34. Las demás atribuciones que le correspondan conforme a ley. El Alcalde tiene sólo voto dirimente en caso de empate. Artículo 10.- Atribuciones y obligaciones de los Regidores Corresponden a los regidores las siguientes atribuciones y obligaciones: 1. Proponer proyectos de ordenanzas y acuerdos. 2. Formular pedidos y mociones de orden del día. 3. Desempeñar por delegación las atribuciones políticas del alcalde. 4. Desempeñar funciones de fiscalización de la gestión municipal. 5. Integrar, concurrir y participar en las sesiones de las comisiones ordinarias y especiales que determine el reglamento interno, y en las reuniones de trabajo que determine o apruebe el concejo municipal. 6. Mantener comunicación con las organizaciones sociales y los vecinos a fin de informar al concejo municipal y proponer la solución de problemas. 7. Solicitar al Alcalde información sobre cualquier acto de su gestión. Esta solicitud deberá ser acompañada con las firmas de no menos del treinta por ciento (30%) de los miembros del Concejo Municipal.

Artículo 22.- Vacancia del cargo de Alcalde o Regidor El cargo de alcalde o regidor se declara vacante por el concejo municipal, en los siguientes casos: 1. Muerte; 27

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2. Asunción de otro cargo proveniente de mandato popular; 3. Enfermedad o impedimento físico permanente que impida el desempeño normal de sus funciones; 4. Ausencia de la respectiva jurisdicción municipal por más de treinta (30) días consecutivos, sin autorización del concejo municipal; 5. Cambio de domicilio fuera de la respectiva jurisdicción municipal; 6. Condena consentida o ejecutoriada por delito doloso con pena privativa de la libertad; 7. Inconcurrencia injustificada a tres (3) sesiones ordinarias consecutivas o seis (6) no consecutivas durante tres (3) meses; 8. Nepotismo, conforme a ley de la materia; 9. Por incurrir en la causal establecida en el artículo 63 de la presente Ley; 10. Por sobrevenir algunos de los impedimentos establecidos en la Ley de Elecciones Municipales, después de la elección. 11. El incumplimiento, o cumplimiento defectuoso, reiterado de la obligación de responder las solicitudes de información presentadas, según el numeral 7 del artículo 10° de la presente Ley. Los Alcaldes tienen un plazo de siete (7) días hábiles desde la presentación de esta solicitud para responder a estos pedidos, el cual puede ser prorrogado antes de su vencimiento por siete (7) días hábiles adicionales, con la debida justificación. 12. El incumplimiento de las obligaciones o sanciones referidas a la rendición de ingresos y gastos de campaña electoral según informe definitivo emitido por el Jurado Nacional de Elecciones, conforme a la legislación electoral y de organizaciones políticas. Para efecto del numeral 5 no se considera cambio de domicilio el señalamiento de más de un domicilio, siempre que uno de ellos se mantenga dentro de la circunscripción territorial.”

Artículo 12.- Modificación de la Ley del Servicio Civil, Ley No. 30057 Modifíquese el artículo 57° de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, quedando redactado de la siguiente manera: “Artículo 57. Aplicación general de la presente Ley a funcionarios En el caso de funcionarios públicos, la presente ley y sus normas reglamentarias se aplican según la naturaleza de sus actividades, haciéndose extensiva su aplicación a los funcionarios de los gobiernos regionales y locales conforme a sus respectivas Leyes Orgánicas. Precísese que tanto los funcionarios públicos de elección popular, directa y universal como los funcionarios públicos de libre designación y remoción, de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, se encuentran considerados dentro de los alcances de la presente Ley, sin excepción alguna.

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En el marco de sus competencias, Servir emite las disposiciones complementarias que desarrollen las materias previstas en la presente Ley, así como otras que contribuyan a su implementación.

Artículo 13.- Modificaciones a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, de acuerdo a su Texto Único Ordenado aprobado mediante Decreto Supremo No. 043-2003-PCM Modifíquense los artículos 3° y 5°, e incorpórese el Título V del Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública aprobado mediante Decreto Supremo No. 043-2003-PCM, quedando redactados de la siguiente manera: “Artículo 3.- Principio de publicidad Todas las actividades y disposiciones de las entidades comprendidas en la presente Ley están sometidas al principio de publicidad. Los funcionarios responsables de brindar la información correspondiente al área de su competencia deberán prever una adecuada infraestructura, así como la organización, sistematización y publicación de la información a la que se refiere esta Ley. En consecuencia: 1. Toda información que posea el Estado se presume pública, salvo las excepciones expresamente previstas por el artículo 15 de la presente Ley. 2. El Estado adopta medidas básicas que garanticen y promuevan la transparencia en la actuación de las entidades de la Administración Pública. 3. El Estado tiene la obligación de entregar la información que demanden las personas en aplicación del principio de publicidad. 4. El Estado debe promover permanentemente la transparencia en la gestión de intereses a través del acceso a la información vinculada a estos actos. La entidad pública designará al funcionario responsable de entregar la información solicitada y de dar trámite a las solicitudes de gestión de intereses. Artículo 5.- Publicación en los portales de las dependencias públicas Las entidades de la Administración Pública establecerán progresivamente, de acuerdo a su presupuesto, la difusión a través de Internet de la siguiente información: 1. Datos generales de la entidad de la Administración Pública que incluyan principalmente las disposiciones y comunicados emitidos, su organización,

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organigrama, procedimientos, el marco legal al que está sujeta y el Texto Único Ordenado de Procedimientos Administrativos, que la regula, si corresponde. 2. La información presupuestal que incluya datos sobre los presupuestos ejecutados, proyectos de inversión, partidas salariales y los beneficios de los altos funcionarios y el personal en general, así como sus remuneraciones y el porcentaje de personas con discapacidad del total de personal que labora en la entidad, con precisión de su situación laboral, cargos y nivel remunerativo. 3. Las adquisiciones de bienes y servicios que realicen. La publicación incluirá el detalle de los montos comprometidos, los proveedores, la cantidad y calidad de bienes y servicios adquiridos. 4. Actividades oficiales que desarrollarán o desarrollaron los altos funcionarios de la respectiva entidad, entendiéndose como tales a los titulares de la misma y a los cargos del nivel subsiguiente. 5. El formato de registro y solicitud de actividades de gestión de intereses, el nombre y la dirección electrónica del funcionario público referido en el último párrafo del artículo 3 de esta Ley, así como toda la información necesaria para la realización de actos de gestión de intereses. 6. La información adicional que la entidad considere pertinente. Lo dispuesto en este artículo no exceptúa de la obligación a la que se refiere el Título IV de esta Ley relativo a la publicación de la información sobre las finanzas públicas. La entidad pública deberá identificar al funcionario responsable de la elaboración de los portales de Internet.

TÍTULO V De la Gestión de Intereses en la Administración Pública Artículo 37.- Derecho de petición La gestión de intereses es una actividad legítima que se fundamenta en el derecho de petición reconocido en el inciso 20 del artículo 2° de la Constitución. Cualquier persona natural o jurídica se encuentra habilitada para llevar a cabo actos de gestión de intereses. Artículo 38.- Marco legal Los actos de gestión de intereses se rigen por las disposiciones de la presente ley y su reglamento. La única vía autorizada para llevar a cabo actos de gestión de intereses es aquella regulada en la presente ley y su reglamento. Los actos de gestión de 30

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intereses que se lleven a cabo sin observar las disposiciones de la presente ley y su reglamento darán lugar a responsabilidad administrativa, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que pudiera determinarse en sede judicial. Artículo 39.- Actos de gestión de intereses Son considerados actos de gestión de intereses todos aquellos a través de los cuales cualquier persona natural o jurídica, nacional o extranjera, a través de una comunicación directa con un funcionario público, busca orientar una decisión pública en el sentido deseado por ella. No constituyen actos de gestión de intereses: a) Las declaraciones, expresiones, testimonios, comentarios o similares realizados mediante discursos, artículos o publicaciones; b) La difusión de noticias o de otro material distribuido al público en general o difundido a través de cualquier medio de comunicación social; c) La información, por escrito o por cualquier otro medio susceptible de registro, proporcionada a la administración pública en respuesta a un requerimiento hecho por ella; d) La información brindada en cualquier medio de comunicación social en el marco del ejercicio de la libertad de expresión; e) Las afirmaciones, declaraciones, comentarios hechos en cualquier reunión pública, en el marco del ejercicio del derecho de la libertad de expresión, de opinión y de reunión; f)

El libre ejercicio de la defensa legal y de la asesoría técnica, dentro de lo previsto por el ordenamiento jurídico;

g) Los actos que tienen por finalidad influir en una decisión que debe ser adoptada en el marco de un procedimiento administrativo legalmente regulado, siempre y cuando se lleven a cabo ante él o los funcionarios responsables directamente del trámite del procedimiento administrativo; h) Las invitaciones que son cursadas a funcionarios públicos para que participen en eventos con más invitados o abiertos al público; i)

Las reuniones protocolares;

j)

Los reuniones, llamadas o comunicaciones que se llevan a cabo por iniciativa del funcionario público;

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k) Elaborar informes técnicos o de consultoría para terceros, en el marco de un contrato de servicios, aunque aquellos puedan ser utilizados para gestionar intereses ante cualquier autoridad; l)

La presentación de comentarios y/o sugerencias en los procedimientos de consulta o prepublicación de normas siempre y cuando estos se presenten de acuerdo con el procedimiento previsto en cada caso concreto; y

m) Otras gestiones similares que no conduzcan a la toma de decisión por parte de la administración pública. Artículo 40.- Desarrollo de actos de gestión de intereses Los actos de gestión de intereses se pueden originar por contacto directo o a través de una solicitud que presente cualquier persona natural o jurídica. En el primer caso, será necesario hacer uso del registro señalado en el artículo 41° mientras que, en los demás casos, el solicitante deberá seguir el procedimiento señalado en el artículo 42° de la presente Ley. Los actos de gestión de intereses se pueden llevar a cabo de manera presencial, por vía telefónica o por comunicación electrónica. Cuando se trate de actos presenciales, deben llevarse a cabo en la sede de la entidad donde ejerce funciones el funcionario público, bajo responsabilidad. Excepcionalmente, cuando se encuentre justificado, estos actos podrán llevarse a cabo en un lugar distinto, debiendo dejarse constancia del hecho. Artículo 41.- Registro de actos de gestión de intereses Todos los actos de gestión de intereses deben ser registrados. El gestor de intereses deberá completar un registro que estará disponible en el portal electrónico de cada entidad o que le será suministrado antes de la reunión de gestión de intereses, de ser el caso. En dicho registro el gestor deberá indicar la vía que utilizará para llevar a cabo el acto de gestión de intereses y deberá consignar los siguientes datos: (i)

Nombre completo, Documento Nacional de Identidad y fecha del día en el que se llevará a cabo el acto de gestión de intereses.

(ii)

Persona natural o jurídica a la que representa.

(iii)

Personas que lo acompañarán en la reunión o comunicación, de ser el caso.

(iv)

Detalle del asunto a tratar.

(v)

Funcionario(s) con quien(es) se llevará a cabo la reunión o comunicación.

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(vi)

Dirección electrónica, domicilio y datos de contacto.

Se consideran actos de gestión de intereses tanto a la reunión o comunicación central que lleve a cabo el gestor de intereses con un funcionario público para expresarle sus intereses, como a las comunicaciones anteriores y posteriores que pudieran encontrarse vinculadas a aquel. En cualquier caso, cada vez que exista un acto de comunicación de esta naturaleza el gestor deberá cumplir con completar el registro correspondiente. Artículo 42.- Solicitud de actos de gestión de intereses Cualquier persona natural o jurídica puede presentar una solicitud para llevar a cabo un acto de gestión de intereses. Dicha solicitud deberá contar cuando menos con los mismos datos que son contemplados para el registro según el artículo 41° de esta Ley, debiendo ser dirigida al funcionario referido en el último párrafo del artículo 3° de esta Ley. La entidad a quien se formula el pedido de gestión de intereses tendrá un plazo de quince (15) días hábiles para emitir una respuesta. De ser positiva, esta deberá ser notificada al gestor de intereses indicándose la fecha y hora en la que se llevará a cabo la reunión. De ser negativa, se deberán indicar en ella las razones por las cuales no puede atenderse el pedido. La respuesta negativa a un pedido de gestión de intereses no impide la posibilidad de volver a plantear una solicitud posteriormente por el mismo tema. La solicitud de gestión de intereses se considera una petición graciable de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 112° de la Ley No. 27444, en consecuencia, la respuesta de la entidad a la misma no es impugnable y se encuentra sujeta a silencio administrativo negativo. En el caso de las solicitudes aceptadas todos los actos vinculados al acto de gestión central deberán quedar registrados de acuerdo con lo señalado en el artículo 41° de la presente ley. Artículo 43.- Atención de solicitudes de gestión de intereses Las solicitudes de gestión de intereses que son aceptadas por la entidad pública pueden ser atendidas directamente por el funcionario a quien se ha solicitado la reunión o comunicación, o por un funcionario distinto vía delegación. En los casos en los cuales se reciban solicitudes de gestión de intereses referidas a un mismo asunto, el funcionario encargado puede atender reuniones en las que se encuentren presentes varios solicitantes. Artículo 44.- Registro general de actos de gestión de intereses Todos los actos de gestión de intereses son debidamente registrados en el archivo de cada entidad. Es responsabilidad de la entidad mantener este registro debidamente actualizado.

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Artículo 45.- Información pública Las solicitudes y registros de actos de gestión de intereses contenidos en el registro general descrito en el artículo 44º, constituyen información pública y, en consecuencia, se rigen por lo dispuesto en la presente ley y su reglamento. Artículo 46.- Denuncia El incumplimiento de cualquier disposición del presente Título así como la comisión de alguna de las infracciones reguladas en la presente ley pueden ser objeto de denuncia por parte de cualquier persona natural o jurídica. El trámite de la denuncia se rige por lo establecido en la Ley No. 27444.

Artículo 47.- Responsabilidad administrativa del funcionario público El funcionario que participa en el acto de gestión de intereses es el responsable de verificar y hacer cumplir las disposiciones de la presente ley en cada caso concreto. La única vía autorizada para llevar a cabo actos de gestión de intereses es aquella regulada en el presente procedimiento. El funcionario que participe en actividades de gestión de intereses al margen de las normas reguladas en el presente capítulo incurrirá en infracción administrativa y podrá ser sujeto de cualquiera de las siguientes sanciones en función a la gravedad de las circunstancias: a) Amonestación. b) Suspensión sin goce de haber entre 30 y 180 días. c) Inhabilitación permanente en la función pública. d) Multa de 5 a 100 UIT. La sanción de multa podrá imponerse únicamente en los casos en los cuales el funcionario infractor haya extinguido su vínculo laboral con la entidad correspondiente y el órgano sancionador considere que la gravedad del caso no amerita la inhabilitación permanente en la función pública. Artículo 48.- Responsabilidad administrativa del gestor de intereses La persona natural o jurídica que lleve a cabo acciones de gestión de intereses sin cumplir con las disposiciones señaladas en la presente ley y su reglamento podrá ser sujeto de cualquiera de las siguientes sanciones en función a la gravedad de las circunstancias: a) Multa de 5 a 100 UIT. b) Inhabilitación temporal para llevar a cabo actividades de gestión de intereses de 1 a 5 años. c) Inhabilitación permanente para llevar a cabo actividades de gestión de intereses.

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En ambos casos los sujetos sancionados serán tanto el representante o gestor de intereses como la persona natural o jurídica a quien este representa. Artículo 49.- Infracciones del funcionario público Las siguientes conductas constituyen infracciones en las cuales pueden incurrir los funcionarios públicos por el incumplimiento de las normas de gestión de intereses: 1. No exigir el llenado debido del registro de actos de gestión de intereses cada vez que sea necesario. 2. Participar en un acto de gestión de intereses que no cumpla con los lineamientos descritos en esta ley. Artículo 50°.- Infracciones del gestor de intereses Las siguientes conductas constituyen infracciones en las cuales pueden incurrir los gestores de intereses y sus representados por el incumplimiento de las normas de gestión de intereses: 1. Llevar a cabo un acto de gestión de intereses por una vía distinta a aquella regulada por esta ley. 2. No completar debidamente el registro de actos de gestión de intereses cada vez que sea necesario. 3. No describir correctamente el asunto a tratar en el registro de actos de gestión de intereses. 4. Declarar información falsa o inexacta en el registro o solicitud de actos de gestión de intereses. Artículo 51.- Registro de sanciones Las sanciones de inhabilitación de funcionarios públicos por incumplimiento de las normas de gestión de intereses son inscritas en el registro de sanciones que administra la Presidencia del Consejo de Ministros de acuerdo con el artículo 242° de la Ley No. 27444.

TÍTULO V REFORMAS A LOS PROCESOS ELECTORALES Artículo 14.- Modificación de la Ley Orgánica de Elecciones, Ley No. 26859 Modifíquense los artículos 12º, 20º, 21º, 54°, 165º, 191º y 201º e incorpórese el artículo 194-A de la Ley No. 26859, Ley Orgánica de Elecciones, debiendo quedar redactados de la siguiente manera: “Ejercicio de derechos Artículo 12.- Los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente o a través de organizaciones políticas tales como partidos, movimientos o alianzas, conforme a la legislación sobre la materia.

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Están impedidos de ser candidatos en las elecciones presidenciales y parlamentarias, así como en los procesos electorales regionales y municipales, los ciudadanos que hayan sido condenados mediante sentencia judicial firme por la comisión de delito doloso de terrorismo, narcotráfico, corrupción, homicidio, secuestro, violación de la libertad sexual, o delitos dolosos contra el Estado y la Administración Pública según lo establecido en el Código Penal. Congreso de la República Artículo 20.- La elección de Congresistas se realiza el mismo día de la segunda elección prevista en el artículo 18º de la presente Ley. En caso esta no se celebrase, la elección de Congresistas se realiza dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la realización de las elecciones generales, conforme a lo establecido por el artículo 16° de la presente ley. Para acceder al procedimiento de distribución de escaños del Congreso de la República se requiere haber alcanzado al menos seis (6) representantes al Congreso en más de una circunscripción electoral, es decir cinco por ciento (5%) del número legal de sus miembros o haber alcanzado al menos el cinco por ciento (5%) de los votos válidos a nivel nacional. De existir alianzas entre partidos o entre movimientos, dicho porcentaje se elevará en 2.5% de los votos válidos por cada partido o movimiento adicional. Artículo 21.- Los congresistas de la República son elegidos mediante sufragio directo, secreto y obligatorio. La elección de congresistas, a que se refiere el artículo 90º de la Constitución Política del Perú, se realiza en lista cerrada y bloqueada de acuerdo con los resultados de las elecciones primarias realizadas por cada organización política o alianza electoral, mediante el sistema del Distrito Electoral Múltiple aplicando el método de la cifra repartidora. Para efectos del segundo párrafo, el territorio de la República se divide en veintiséis (26) distritos electorales, uno (1) por cada departamento, y los distritos restantes correspondientes a Lima Provincias y a la Provincia Constitucional del Callao. Los electores residentes en el extranjero son considerados dentro del Distrito Electoral de Lima. El Jurado Nacional de Elecciones (JNE) asigna a cada distrito electoral un escaño y distribuye los demás escaños en forma proporcional al número de electores que existe en cada distrito. Artículo 54.- Si los ciudadanos inscritos en el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil pertenecientes a un distrito fueran menos de doscientos (200), se instala de todos modos una Mesa de Sufragio. En las zonas rurales, la Oficina Nacional de Procesos Electorales instalará mesas de votación también en los centros poblados, caseríos, anexos, comunidades campesinas y comunidades nativas, empleando para ello los datos contenidos en el padrón electoral según lo dispuesto por el artículo 203º de la Ley Orgánica de Elecciones. 36

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De no instalarse mesas de votación conforme a lo dispuesto en el presente artículo, no se aplicarán las multas previstas en el artículo 5º de la Ley 28859. Artículo 165.- La Oficina Nacional de Procesos Electorales tiene a su cargo el diseño de la cédula de sufragio correspondiente al proceso electoral el curso. El diseño y el procedimiento de ubicación de las candidaturas o símbolos deben publicarse y presentarse ante los personeros de las organizaciones políticas dentro de los dos (2) días naturales después del cierre de la inscripción de candidaturas. La ubicación de las candidaturas o símbolos se efectúa mediante sorteo público, en presencia de los personeros y de notario público. Las organizaciones políticas que a la fecha del referido sorteo no hubieren cumplido con presentar los informes financieros periódicos de ingresos y gastos de campaña de acuerdo a ley no participarán del sorteo y serán ubicados en los últimos lugares de la cédula de votación. Artículo 191.- La publicación o difusión de encuestas y proyecciones de cualquier naturaleza sobre los resultados de las elecciones a través de los medios de comunicación puede efectuarse hasta cuarenta y ocho (48) horas antes del día de las elecciones. En caso de incumplimiento, se sancionará al infractor con una multa entre 10 y 100 Unidades Impositivas Tributarias que fijará el Jurado Nacional de Elecciones; lo recaudado constituirá recursos propios de dicho órgano electoral". Artículo 194-A.- Acceso a la franja Para que las organizaciones políticas participantes en el proceso electoral puedan acceder a la franja o continuar beneficiándose de esta, deberán acreditar haber cumplido con realizar la entrega de informes financieros periódicos de ingresos y gastos de campaña de acuerdo a ley. En el caso que, al momento del sorteo al que se refiere el artículo 194º, una organización política no haya presentado su informe financiero, podrá participar del mismo, pero no podrá ejercer su derecho a hacer uso de la franja hasta la presentación de los informes pendientes de acuerdo a ley. Si durante el periodo en el que la emisión de la franja es realizada, la organización política incumpliese con entregar algún informe financiero correspondiente de acuerdo a ley, la difusión de su correspondiente franja electoral será cancelada. Durante el periodo de elecciones, los medios de comunicación están obligados a reportar a la ONPE información sobre las contrataciones de 37

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publicidad que celebren con candidatos u organizaciones políticas. El plazo para dicho reporte es de siete (7) días hábiles luego de celebrada la contratación. El reporte deberá contener cuando menos los detalles de los sujetos contratantes, el objeto y condiciones de contratación, y el monto total a pagar por la prestación del servicio, debiendo adjuntarse una copia del contrato. El incumplimiento de esta obligación constituye una infracción y es sancionado con la inhabilitación al medio de comunicación de ser contratado para la transmisión de la franja electoral durante toda la campaña. Artículo 201.- El Padrón Electoral actualizado por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, que se utilizará en cada proceso electoral, será remitido al Jurado Nacional de Elecciones con ciento ochenta (180) días de anticipación a la fecha de las elecciones. El Jurado Nacional de Elecciones aprueba su uso dentro de los diez 10) días siguientes; de no hacerlo, al vencerse este plazo, el Padrón Electoral, queda automática y definitivamente aprobado.

Artículo 15. Modificación de la Ley No. 28094, Ley de Organizaciones Políticas Modifíquense los artículos 11º, 13º, 17º, 20°, 23-A, 24, 34 y la tercera Disposición Transitoria, incorpórese los artículos 43° y 44º y la Cuarta Disposición Transitoria, y deróguese el artículo 21° de la Ley No. 28094, Ley de Organizaciones Políticas, quedando redactados de la siguiente manera: “Artículo 11.- Efectos de la inscripción La inscripción en el Registro de Organizaciones Políticas le otorga personería jurídica al partido político. La validez de los actos celebrados con anterioridad a la inscripción del Partido quedan subordinados a este requisito y a su ratificación dentro de los tres meses siguientes a la fecha de su inscripción. Si el partido político no se constituye o no se ratifican los actos realizados en nombre de aquel, quienes los hubiesen celebrado son ilimitada y solidariamente responsables frente a terceros. Los partidos políticos nacionales con inscripción vigente se encuentran obligados a presentar candidatos en las elecciones generales, regionales y municipales. Artículo 13.- Cancelación de la inscripción El Registro de Organizaciones Políticas, de oficio o a pedido de los personeros legales, cancela la inscripción de un partido político en los siguientes casos:

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a) Al cumplirse un año de concluido el último proceso de elección general, sin haber alcanzado al menos seis (6) representantes al Congreso en más de una circunscripción electoral es decir cinco por ciento (5%) del número legal de sus miembros o haber alcanzado al menos el cinco por ciento (5%) de los votos válidos a nivel nacional. De existir alianzas entre partidos o entre movimientos, dichos porcentajes se elevarán en 2.5% de los votos válidos por cada partido o movimiento adicional. En caso que dentro de una alianza electoral, un partido integrante no obtuviese candidatos electos, se procederá a cancelar su inscripción. Asimismo, en caso un movimiento regional no alcance ningún representante en alguna elección regional o local, se procederá a cancelar su inscripción. b) A solicitud del órgano autorizado por su estatuto, previo acuerdo de su disolución. Para tal efecto se acompañan los documentos legalizados respectivos. c) Por su fusión con otros partidos, según decisión interna adoptada conforme a su Estatuto y la presente Ley. d) Por decisión de la autoridad judicial competente, conforme al artículo 14 de la presente Ley. e) Para el caso de las alianzas, cuando concluye el proceso electoral respectivo, salvo que sus integrantes decidiesen ampliar el plazo de vigencia de aquella, lo que deberán comunicar al Jurado Nacional de Elecciones a más tardar dentro de los treinta (30) días naturales posteriores a la conclusión del proceso electoral. En tal supuesto, la alianza tendrá la vigencia que sus integrantes hubiesen decidido o hasta que se convoque al siguiente proceso electoral general. f) En caso el partido político no haya cumplido con las disposiciones establecidas por los artículos 29º y 34º de la presente ley para el uso del financiamiento público directo. Dicho incumplimiento será determinado por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), conforme a lo establecido por el artículo 34º de la presente ley. g) En caso la organización política no haya cumplido con participar en alguno de los procesos electorales de autoridades de acuerdo a lo establecido en los artículos 11º y 17°, según corresponda. h) En aquellos casos en los que la organización política no cumpla con acreditar el mínimo de gastos de una campaña electoral determinado por autoridad electoral correspondiente, al término de la misma. Contra la decisión puede interponerse recurso de apelación ante el Jurado Nacional de Elecciones, en el plazo de cinco (5) días hábiles. Contra lo resuelto por el Jurado Nacional de Elecciones no procede recurso alguno. 39

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Artículo 15.- Alianzas de organizaciones políticas Los partidos pueden hacer alianzas con otros partidos debidamente inscritos, con fines electorales y bajo una denominación común, para poder participar en cualquier tipo de elección popular. La alianza deberá inscribirse en el Registro de Organizaciones Políticas, considerándose como única para todos los fines. A tales efectos, los partidos políticos presentan el acta en la que conste el acuerdo de formar la alianza, con las firmas autorizadas para celebrar tal acto. En el acuerdo debe constar el proceso electoral en el que se participa, los órganos de gobierno, la denominación, el símbolo, la declaración expresa de objetivos, la definición de los órganos o autoridades que tomarán las decisiones de índole económico-financiera y su relación con la tesorería de la alianza, la designación de los personeros legal y técnico de la alianza, así como del tesorero y de los tesoreros descentralizados quienes tendrán a su cargo la ejecución de las decisiones económico-financieras. La alianza debe inscribirse entre los ciento ochenta (180) días calendario anteriores a la fecha de elección y los treinta (30) días antes del plazo para la inscripción de los candidatos a la Presidencia de la República. Las alianzas entre movimientos participan en elecciones regionales y municipales. En ambos casos deben cumplir las exigencias previstas en el presente artículo. Los partidos y movimientos políticos que integren una alianza no pueden presentar, en un proceso electoral, una lista de candidatos distinta de la patrocinada por ésta en la misma jurisdicción. Artículo 17.- Movimientos Regionales Los movimientos regionales participan en las elecciones regionales y municipales, debiendo presentar candidatos en todos los procesos electorales mencionados. Los movimientos regionales deberán presentar candidatos en todos los procesos electorales regionales y locales cuando menos en el ochenta por ciento (80%) de las provincias y distritos que forman parte de la región. Para participar en las elecciones, los movimientos regionales deben inscribirse en el registro especial que mantiene en el registro especial que mantiene el Registro de Organizaciones Políticas. Los movimientos deben cumplir con los siguientes requisitos para su constitución: a) Relación de adherentes en número no menor del cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones de carácter nacional, dentro de la circunscripción en la que el movimiento desarrolle sus actividades y pretenda presentar candidatos. Dicha relación se presenta con la firma y el

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número del Documento Nacional de Identidad (DNI) de cada uno de los adherentes. b) Las Actas de Constitución de comités en, al menos, la mitad más uno del número de provincias que integren la región o el departamento correspondiente. En todos los casos, cada acta de constitución debe estar suscrita por no menos de cincuenta (50) adherentes debidamente identificados, quienes deben suscribir la declaración jurada que establece el artículo 6, inciso b), de la presente Ley. El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) verifica la autenticidad de la firma y el Documento Nacional de Identidad (DNI) de los adherentes que suscribieron cada acta. La inscripción de los movimientos regionales se realiza ante el registro especial que conduce el Registro de Organizaciones Políticas, el que procede con arreglo a lo que establece el artículo 10 de esta Ley. Contra lo resuelto en primera instancia, procede el recurso de apelación ante el Jurado Nacional de Elecciones, el que se formula dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la notificación de la resolución que se cuestiona. Artículo 18.- De la afiliación y renuncia Todos los ciudadanos con derecho al sufragio pueden afiliarse libre y voluntariamente a un partido político. Deben presentar una declaración jurada en el sentido de que no pertenecen a otro partido político, cumplir con los requisitos que establece el Estatuto y contar con la aceptación del partido político para la afiliación, de acuerdo con el Estatuto de éste. Quienes se afilien a un partido político durante el período a que se contrae el artículo 4 de esta Ley, sólo adquieren los derechos que su Estatuto contempla a un (1) año de concluido el proceso electoral. La renuncia al partido político se realiza por medio de carta simple o notarial, o documento simple, entregado en forma personal o remitido vía correo certificado, telefax, correo electrónico o cualquier otro medio que permita comprobar de manera indubitable y fehaciente su acuse de recibo y quién lo recibe por parte del órgano partidario pertinente, con copia al Registro de Organizaciones Políticas. La renuncia surte efecto desde el momento de su presentación y no requiere aceptación por parte del partido político. El partido político entrega hasta un (1) año antes de la elección en que participa, el padrón de afiliados en soporte magnético. Dicho padrón debe estar actualizado en el momento de la entrega al Registro de Organizaciones Políticas para su publicación en su página electrónica. No podrán inscribirse, como candidatos en otros partidos políticos o movimientos regionales los afiliados a un partido político inscrito, a menos que hubiesen renunciado con un (1) año de anticipación a la fecha del cierre de las inscripciones del proceso electoral que corresponda o cuenten con autorización expresa del partido político al que pertenecen, la cual debe adjuntarse a la solicitud de inscripción, y que éste no presente candidato en la respectiva circunscripción. No se puede postular por más de una lista de candidatos. 41

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Artículo 20.- Del órgano electoral Cada organización política tendrá un órgano electoral conformado por un mínimo de tres (3) miembros. Dicho órgano electoral tiene autonomía respecto de los demás órganos internos y cuenta con órganos descentralizados también colegiados. El órgano electoral central coordina con la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC) la realización de las elecciones internas de candidatos de la agrupación política, conforme a lo dispuesto en el artículo 24 de la presente ley. Artículo 23-A.- Entrega de Plan de Gobierno y Publicación Los partidos políticos, alianzas y movimientos regionales que presentan candidatos, según sea el caso, a elecciones generales, regionales o municipales, al momento de presentación de sus respectivas listas para su inscripción deberán cumplir con entregar al Jurado Nacional de Elecciones su Plan de Gobierno del nivel que corresponda. Los partidos políticos, alianzas y movimientos regionales publican su Plan de Gobierno en su respectiva página web y lo mantienen durante todo el período para el cual participaron en el proceso electoral. El Jurado Nacional de Elecciones incorpora a su página web los Planes de Gobierno de dichas organizaciones políticas durante todo el proceso electoral general, regional o municipal, según sea el caso. Posteriormente mantiene sólo el de las organizaciones políticas con candidatos elegidos, durante todo su período de gobierno. No se admitirá la inscripción de candidatos de partidos políticos, alianzas y movimientos regionales que incumplan con lo dispuesto en el presente artículo. La obligación de presentar el Plan de Gobierno es de aplicación para las elecciones de los representantes ante el Parlamento Andino, en lo que se refiere a las propuestas que llevarán al citado Parlamento. Artículo 24.- Modalidades de elección de candidatos Las organizaciones políticas deberán elegir a sus candidatos a los cargos señalados en el artículo 23.1 de la presente ley a través de un proceso de elecciones primarias abiertas, mediante el voto universal, libre, voluntario, igual, directo y secreto de los afiliados y ciudadanos no afiliados. Cada ciudadano podrá participar en una sola elección de representantes de una determinada organización política. Estos procesos serán dirigidos, coordinados y supervisados por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC), en coordinación con los órganos electorales de cada organización política.

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Hasta una cuarta (1/4) parte del número total de candidatos puede ser designada directamente por el órgano del partido que disponga el Estatuto. Esta facultad es indelegable. Dicha potestad no puede ser aplicada para el caso de candidatos a Presidente y Vicepresidentes de la República, Gobernadores Regionales y Alcaldes, los cuales deberán ser necesariamente elegidos. Cuando se trate de elecciones para conformar las listas de candidatos al Congreso de la República, del Parlamento Andino, de los consejeros regionales y para regidores el proceso de elecciones democráticas internas deberá respetar la cuota de participación electoral de género establecida en la ley así como la alternancia de género en el orden de la lista de candidatos desde el inicio de la lista hasta donde corresponda, con doble voto preferencial. El incumplimiento de alguna de las disposiciones del presente artículo impide la participación del partido político o movimiento regional en el proceso electoral correspondiente. Artículo 25.- Elección de autoridades La elección de autoridades de los partidos políticos se realiza al menos una (1) vez cada cuatro (4) años. La elección de autoridades de los movimientos regionales se realiza al menos una (1) vez cada dos (2) años. La elección de estas autoridades se efectúa con alguna de las siguientes modalidades: a) Elecciones con voto universal, libre, voluntario, directo y secreto de los afiliados y ciudadanos no afiliados, b) Elecciones con voto universal, libre, voluntario, directo y secreto de los afiliados, c) Elecciones a través de los delegados elegidos por los órganos partidarios conforme lo disponga el estatuto. No existen cargos vitalicios en las organizaciones políticas. La elección de autoridades en los partidos políticos y movimientos regionales es conducida por el órgano electoral de la organización política con la participación de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC), en lo que fuere pertinente. Artículo 27.- Elección de delegados integrantes de los órganos partidarios. Cuando la elección de autoridades del partido político o movimiento regional se realiza conforme a la modalidad prevista en el inciso c) del artículo 25, lo delegados que integran los respectivos órganos partidarios deben haber sido elegidos para cada proceso electoral por voto universal, libre, voluntario, igual, directo y secreto de los afiliados.

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Artículo 34.- Verificación y control Los partidos políticos nacionales y los movimientos regionales deben prever un sistema de control interno que garantice la adecuada utilización y contabilización de todos los actos y documentos de los que deriven derechos y obligaciones de contenido económico, conforme a los estatutos. La verificación y control externos de la actividad económico-financiera de los partidos políticos nacionales y de los movimientos regionales corresponden exclusivamente a la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), a través de la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios. La facultad de verificación y control incluye la fiscalización del debido uso de los recursos públicos a que se refiere el artículo 29 de la presente ley. Los partidos políticos nacionales y los movimientos regionales presentan ante la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios, en el plazo de seis (6) meses contados a partir del cierre de cada ejercicio anual, un informe financiero. Asimismo, la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios puede requerir a los partidos y organizaciones políticas para que, en el plazo que les indique, presenten una relación de las aportaciones a que se refiere el artículo 30, que contiene el importe de cada una de ellas y, en su caso, los nombres y direcciones de las personas que las han realizado". La Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios, en el plazo de ocho meses contados desde la recepción de la documentación señalada en el párrafo anterior, se pronunciará sobre la regularidad y adecuación a lo dispuesto en la presente ley, aplicando, en su caso, las sanciones respectivas de acuerdo a lo establecido en el artículo 36 de la presente ley. La ONPE deberá revisar, cada cinco (5) años, el importe dinerario destinado al financiamiento público directo de los partidos políticos. De ser el caso, propondrá la modificación legislativa correspondiente en relación con la cuantía del mismo. Artículo 39.- Publicidad política contratada La contratación de publicidad política debe hacerse en igualdad de condiciones para todos los partidos políticos y movimientos regionales. Las tarifas no pueden ser superiores a las tarifas promedio efectivamente cobradas por la difusión de publicidad comercial. Dichas tarifas deben ser hechas públicas informando a la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios, dos días después de la convocatoria a elecciones. Artículo 43.- Ingresos y gastos en procesos electorales Las organizaciones políticas están obligadas a rendir cuentas de sus gastos e ingresos de campaña desde la fecha de la convocatoria a elecciones. La Oficina Nacional de Procesos Electorales determinará durante cada proceso electoral, en ejercicio de sus facultades de supervisión de ingresos y gastos de campaña, los montos mínimos que cada organización política gasta en actividades de publicidad en medios de comunicación, propaganda electoral, mítines y concentraciones públicas, traslados dentro del territorio 44

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nacional, comunicaciones, alquiler de locales y otras actividades de similar naturaleza. Las organizaciones políticas deberán sustentar y documentar ante ONPE la procedencia del dinero gastado o –de ser el caso- la diferencia con los montos calculados por dicho organismo electoral. ONPE establecerá y publicará el calendario y formas para el cumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo, Artículo 44.- Informe del Jurado Nacional de Elecciones sobre cumplimiento de las normas y sanciones referidas al financiamiento de campañas electorales Concluido cada proceso electoral, el Jurado Nacional de Elecciones consolidará los reportes producidos por la Oficina Nacional de Procesos Electorales y sus propias resoluciones sobre impugnación de sanciones referidas al cumplimiento de las normas sobre rendición de ingresos y gastos de campaña electoral. Dichos informes serán puestos a disposición del Congreso de la República, de los Gobiernos Regionales y de los Gobiernos Municipales, según corresponda, y serán publicados en el portal web del Jurado Nacional de Elecciones. DISPOSICIONES TRANSITORIAS Cuarta.- Los partidos políticos nacionales deberán participar cuando menos en los siguientes porcentajes de las elecciones de autoridades regionales y municipales, a nivel nacional: cuarenta por ciento (40%) en el año 2018; sesenta por ciento (60%) en el año 2022; y ochenta por ciento (80%) a partir del año 2026.

DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA DEROGATORIA ÚNICA Deróguese la Ley No. 28024, Ley que regula la gestión de intereses en la administración pública así como su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo No. 099-2003-PCM.

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PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRÁTICO

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS Como puede apreciarse de la revisión de la fórmula legislativa presentada, la propuesta de ley denominada “Ley de Reforma Institucional para el Fortalecimiento Democrático”, cuenta con cuatro ejes de propuestas, los mismos que se han dividido en cuatro títulos dentro del cuerpo normativo. Tomando esto en consideración, a continuación se presenta la exposición de motivos del referido proyecto de acuerdo con esta división. Si bien se trata de una propuesta que contempla una serie de modificaciones a distintos cuerpos normativos vigentes, debe señalarse que muchas de las propuestas se encuentran relacionadas entre sí, razón por la cual su valor se encuentra directamente asociado a que se pongan en marcha de manera conjunta. Solo de este modo podrán tener la efectividad sugerida y contribuirán al fortalecimiento del Congreso de la República, el Sistema de Justicia, la Administración Pública y el Sistema Electoral.

I.

Reformas al funcionamiento del Congreso de la República En el marco del sistema de democracia representativa en el que se desarrolla el Estado peruano, el Congreso de la República se configura como la representación más inmediata de la noción democrática según la cual el poder soberano radica en el pueblo. Una idea que, en ese mismo sentido, ha sido directamente consagrada en nuestra Constitución1. En dicha institución, por lo tanto, cumplen funciones los legisladores que son elegidos para producir las normas necesarias para el bienestar de la ciudadanía, cumplir las diferentes labores de representación ciudadana que les corresponden y fiscalizar la labor del Poder Ejecutivo y demás organismos del Estado. Actualmente, sin embargo, el Congreso de la República cuenta con un muy bajo nivel de aprobación ciudadana y la legitimidad de sus representantes es muchas veces puesta en cuestión debido a una serie de problemas en su funcionamiento. Desde una práctica como la de emitir normas sin considerar el impacto que estas podrían tener en diferentes sentidos, hasta no cumplir adecuadamente con las funciones de representación que les son encargadas o desconocer inclusive el cumplimiento de algunos mandatos constitucionales

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Constitución Política del Perú Artículo 45°.- El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen. Ninguna persona, organización, Fuerza Armada, Policía Nacional o sector de la población puede arrogarse el ejercicio de ese poder. Hacerlo constituye rebelión o sedición.

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como aquellos que les otorgan el poder-deber de designar altos funcionarios de organismos constitucionalmente autónomos. Las causas de estos problemas son de distinta naturaleza. Sin embargo, lo cierto es que existe una serie de medidas que, de ser adoptadas, podrían contribuir en la reducción de algunas de estas debilidades, favorecer el mejor funcionamiento del Congreso y, al mismo tiempo, elevar el nivel de aprobación ciudadana que este presenta actualmente. Estructurar de manera más eficiente el trabajo de los Congresistas, facilitar la adopción de decisiones fundamentales para la adecuada gobernabilidad, fortalecer a los grupos parlamentarios, favorecer el flujo de información suficiente hacia el ciudadano estrechando el vínculo representanterepresentado y consolidar procesos de rendición de cuentas. Todos estos constituyen objetivos hacia los que debería apuntar un mejor funcionamiento del Congreso de la República. Precisamente en esa línea, recomendamos una serie de propuestas que establecen modificaciones a la Constitución, al Reglamento del Congreso y al Código de Ética Parlamentaria. A continuación estas medidas son desarrolladas y explicadas de acuerdo a los términos redactados en la fórmula legislativa que acompaña esta exposición de motivos.

1. Estabilidad en las Comisiones Ordinarias Buena parte del trabajo que realizan los legisladores se lleva a cabo a través de las Comisiones Ordinarias de trabajo que son conformadas al interior del Congreso de la República para facilitar el trabajo en función a distintos temas especializados. En las referidas comisiones se debaten, entonces, proyectos de ley y se discuten temas de relevancia pertinentes para cada sector, de acuerdo con las materias que son asignadas a cada uno de estos órganos. Actualmente, existen de acuerdo con el Reglamento del Congreso, veinticuatro (24) comisiones ordinarias. Sin embargo, la regulación actual de estos órganos de trabajo presenta ciertas deficiencias que impiden un mejor trabajo por parte de los Congresistas. En primer lugar, debe advertirse que el ordenamiento vigente permite que los legisladores integrantes de cada comisión puedan rotar a otra comisión con un elevado nivel de frecuencia. En otras palabras, la normativa actual permite que cada año, luego de haber formado parte de una determinada comisión, sus miembros puedan pasar a integrar una comisión distinta sin mayor restricción. Un hecho como este genera una inestabilidad considerable en el funcionamiento interior de estas comisiones de trabajo, lo que indudablemente resulta contraproducente.

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Así, por ejemplo, el solo hecho de que los miembros de una determinada comisión puedan cambiar con facilidad genera una falta de especialización en los legisladores que la integran que no favorece el trabajo al interior de la misma. Piénsese, por ejemplo, lo distinto que podría ser, a nivel de especialización, que la Comisión de Educación se encuentre integrada por miembros que llevan trabajando en ella tres o cuatro años y cómo funcionaría esta cuando estando integrada por legisladores que no conocen el sector pues su experiencia ha estado centrada en los temas que correspondían a otras comisiones. A nivel institucional, resulta claro, además, que contar con los mismos miembros durante la mayor parte del mandato congresal genera un beneficio en la medida que todos los legisladores que integran la comisión habrán podido conocer con mayor profundidad las características y problemas del sector y así favorecer una serie de medidas que lo beneficien, tanto en el sentido de las propuestas normativas como en aquellas que buscan fiscalizar la labor del Poder Ejecutivo. Por lo demás, respecto de estas premisas, debe señalarse que los especialistas han convenido en que: “Es conveniente que los congresistas posean un conocimiento desarrollado del sector del que está encargada la comisión parlamentaria que integran, con la finalidad de que se logre la conformación de grupos de trabajo efectivos, en los que, gracias a la especialización de sus miembros, se logren elaborar proyectos de ley adecuados que sean capaces de responder de forma eficaz a las necesidades de la población”.2 Tomando estos elementos en consideración, la presente propuesta de ley propone que los integrantes de las Comisiones Ordinarias tengan un mayor nivel de estabilidad o una vocación de permanencia durante todo el periodo parlamentario y que, excepcionalmente, puedan dejar una comisión e integrar otra, por única vez, al inicio del tercer año del periodo parlamentario. De acuerdo con lo señalado previamente, una reducción en el nivel de rotación y una mayor estabilidad en las comisiones, busca promover una mayor especialización y una profundización en la experiencia del legislador que le permita desarrollar de mejor manera su actividad legislativa. En el mismo sentido, buscando promover un mejor trabajo por parte del legislador, el proyecto de ley contempla una modificación según la cual todos los miembros de las comisiones deben ser miembros titulares y no deberán existir miembros accesitarios en el trabajo de las mismas, estando todos los miembros titulares obligados a participar en las mismas, salvo alguna causa que justifique su ausencia en alguna sesión. Se trata de una medida complementaria que contribuye a la profesionalización y especialización del legislador porque de nada serviría que se reduzca el nivel de rotación de los 2

Bernales, Enrique (2001). "Parlamento y ciudadanía. Problemas y alternativas." Serie: Democracia Nº 3. Lima: Comisión Andina de Juristas, p. 198.

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miembros de las comisiones si es que fuera posible que los miembros titulares de las mismas no asistieran a las sesiones enviando a sus reemplazantes accesitarios cada vez que lo consideren oportuno. Hay que advertir también que existe también un problema en el número de Comisiones Ordinarias actuales. No cabe duda de que el nivel de atomización al que se ha llegado en la distribución actual de las mismas también puede obstaculizar la labor de los legisladores. Como señaláramos, actualmente, existen veinticuatro (24) comisiones ordinarias. Difícilmente un trabajo dividido en tantos grupos humanos puede permitir un adecuado nivel de articulación y logros conjuntos. En atención a ello, se propone la reducción del número de comisiones de trabajo en función a la similitud de las materias en las que estas trabajan. De esta manera, se considera que el Congreso de la República podría cumplir mejor, y más eficientemente, sus labores, si contara con no más de quince Comisiones Ordinarias.

2. Servidores civiles del Congreso de la República El trabajo que los legisladores desarrollan requiere muchas veces del apoyo de sus asesores o trabajadores que cumplen labores en el Congreso de la República en general. Es evidente que la importante labor que desarrollan los congresistas requiere de una asesoría especializada y de un apoyo administrativo considerable a fin de que un trabajo tan complejo pueda ser cumplido de la mejor manera posible. En ese sentido, el personal que labora en los despachos de los congresistas, de las comisiones y de los grupos parlamentarios, constituye un soporte fundamental para el cumplimiento de las funciones de los legisladores. De lo expuesto se deduce que si el nivel de cumplimiento de funciones de los legisladores descansa, en buena parte, en la calidad del personal que les presta asesoría y servicios permanentemente, lo cierto es que el hecho de contar con un buen equipo de trabajo aumentaría considerablemente las probabilidades de que el trabajo de los representantes sea desarrollado de la mejor manera posible. La propuesta establece que una reducción en la cantidad de miembros de los equipos de despacho de cada congresista que ostentan cargos de confianza. Es evidente que debido a la naturaleza política de las funciones del legislador resulta imprescindible que este cuente con personal de confianza con quien pueda consultar o a quien pueda recurrir sobre los diversos temas que componen su agenda, considerando un pensamiento común, cierto nivel de afinidad e incluso un nivel de coincidencia ideológica. Por ello, el personal de

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confianza no solo es necesario sino hasta beneficioso para el desarrollo de la labor político-legislativa que desarrolla un Congresista. Sin embargo, lo cierto es que no puede considerarse imprescindible que todos los miembros de su despacho deban ser funcionarios de confianza. Y es que así como tiene beneficios, la designación de cargos de confianza también puede establecer una serie de limitaciones o desventajas. Así, por ejemplo, puede disminuir la posibilidad de contratar a los mejores profesionales y servidores que estén dispuestos a prestar sus servicios, o puede favorecer prácticas de corrupción y de poca transparencia que no sean consecuentes con los estándares éticos exigibles para un congresista. Sobre el particular, los especialistas se han referido a estas limitaciones señalando, entre otras cosas, que “(…) no es complicado darse cuenta que la calidad del asesoramiento profesional es insuficiente para atender eficientemente la diversidad de responsabilidades del congresista. Se puede señalar a esto como uno de los factores por los que los niveles de rotación y movilidad en el personal de confianza de los congresistas es tan elevado, contribuyendo al clima de inestabilidad y cambio propias de un Congreso como el nuestro. La agregación de las ineficiencias en mención deriva en productos y resultados que, lejos de considerarse mejores que los que se notaban antes de 1988, son relativamente inferiores”.3 En esa medida, la propuesta de modificación del Reglamento del Congreso contenida en el presente texto establece que deberán existir solo dos miembros del despacho de cada congresista que deberán ser considerados personal de confianza de acuerdo con las reglas de la Ley del Servicio Civil. Concretamente, un asesor que pueda cumplir funciones a un nivel políticoprofesional y un asistente que pueda ayudar en labores generales de cualquier naturaleza. Los demás miembros del despacho congresal deberán regirse por el régimen ordinario de la carrera civil. Por lo demás, debe señalarse que esta propuesta es consecuente con la decisión recientemente adoptada por el Tribunal Constitucional4 según la cual no resulta constitucional que el personal que cumple funciones en el Congreso de la República se encuentre excluido del régimen del servicio civil en la medida que no existe ninguna razón que justifique una diferenciación frente a los demás servidores públicos que cumplen funciones en favor de las demás entidades del Estado. La propuesta contempla, en la misma línea, y respetando la realidad actual del funcionamiento actual del Congreso de la República, que las comisiones de 3

Delgado Guembes, César (2012). “Manual del parlamento: introducción al estudio del Congreso peruano”. Lima: Congreso de la República, Oficialía Mayor, pp. 250-251.

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Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en los Expedientes No. 0025-2013-PI/TC, 00032014-PI/TC, 0008-2014-PI/TC, 0017-2014-PI/TC.

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trabajo cuenten con asesores. Sin embargo, en atención a las consideraciones anteriormente expuestas, se precisa que estos deben estar también sujetos al régimen ordinario del servicio civil. Igual propuesta se realiza en cuanto al personal que presta servicios a los grupos parlamentarios cuando se señala que no más del 25% de su total, podrá ser considerado personal de confianza. Un conjunto de medidas en este sentido busca promover una profesionalización de los equipos de trabajo que acompañan a los legisladores, las comisiones de trabajo y los grupos parlamentarios, en aras de que se facilite un mejor cumplimiento de sus funciones.

3. Solidez de las grupos parlamentarios La conformación natural de los grupos parlamentarios en el Congreso de la República debe traducirse en una representación de las organizaciones políticas que compitieron en un proceso electoral determinado. Y esta debería ser la conformación que se debería mantener durante el cumplimiento de todo el mandato congresal. Contribuir a la institucionalidad de las bancadas y al fortalecimiento de las organizaciones políticas importa establecer ciertas restricciones e incentivos en busca de estos objetivos. Un elemento que sin duda afecta la consecución de estos fines se encuentra directamente relacionado con una práctica según la cual algunos de los miembros de un determinado grupo parlamentario abandonan su bancada y buscan ser miembros de otra o inscribirse en una organización política distinta. Si bien se trata de una decisión que en algunos casos puede contar con una justificación razonable, lo cierto es que se trata de una práctica que merece ser desincentivada en la mayoría de los casos en la medida que genera una sensación de deslealtad y desconfianza en el elector que respaldó a su representante estimando, entre otras cosas, su pertenencia al programa de determinada organización política. De allí que se haya afirmado que las prácticas de cambio de grupos parlamentarios “afectan la calidad de la representación y la rendición de cuentas con la población.”5 Esta actividad ha sido objeto de diversas reflexiones por diversos especialistas dado que, como señalamos, abona en el debilitamiento de las organizaciones políticas y, en general, de la institucionalidad parlamentaria. Al respecto, se ha

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Delgado Guembes, César (2012). “Manual del parlamento: introducción al estudio del Congreso peruano”. Lima: Congreso de la República, Oficialía Mayor, p. 142.

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identificado que, entre otras, el desarrollo de estas prácticas genera consecuencias como las siguientes6: a) Una alteración de la estructura de bloques representativos de la sociedad articulados con titularidad política en el Estado, a través de un desacoplamiento de la identidad ideológica entre el sistema de partidos y la sociedad, así como una sustitución no institucional ni legal del proceso de selección de opciones de representación política. b) Un quiebre en el mandato ideológico u organizacional de la organización política, materializado en la desvinculación del afiliado o militante al ideario, organización o liderazgo partidario, y en la defraudación de la estrategia política, de infraestructura organizativa, recursos logísticos y de la capacidad jurídica de agencia del partido político. c) Una modificación unilateral de los términos de elección y nombramiento de los representantes al Congreso en más de un sentido, pues con su cambio de grupo parlamentario no solo altera las relaciones de proporcionalidad y de pluralidad en el sistema de relaciones entre mayorías y minorías. Por el contrario, también genera indefensión de los partidos para cancelar el apartamiento de miembros “desleales” que se apartan de sus organizaciones y se genera un “falseamiento inconsulto” del ánimo electoral de la colectividad. d) Una desviación del marco de autonomía de la autorización electoral, anteponiendo el motivo o la ventaja privada sobre el vínculo de adscripción y compromiso con la asociación política, generando un marco de inestabilidad institucional debido a la impredictibilidad e indefinición de bloques políticos en el Parlamento y desnaturalizando el Estado democrático de derecho a través de la alteración discrecional de la base legal de la representación política. Al respecto, conviene destacar además que, tal como ha señalado el Tribunal Constitucional peruano, todo elemento que facilite la dificultad de la formación de voluntad en la toma de decisiones, como es el caso de una excesiva fragmentación de los grupos políticos al interior del Poder Legislativo, atenta contra la gobernabilidad y el propio sistema democrático. De ahí que este organismo haya señalado que: “La democracia representativa es la que, en definitiva, permite la conjugación armónica del principio político de soberanía popular con un cauce racional de deliberación que permita atender las distintas necesidades de la población. 6

Delgado Guembes, César (2006). “Transfuguismo, su matriz histórica. Entre la libertad y la autonomía en la institucionalidad política”. En: Derecho PUCP, Nº 59. Lima: PUCP, p. 103.

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Empero, dicha deliberación racional y, en suma, la gobernabilidad del Estado, pueden situarse en serio riesgo si a la representación no se le confiere las garantías para que pueda “formar voluntad”. La representación indebidamente comprendida y articulada, es la matriz potencial de un desequilibrio que, si no es adecuadamente conjurado, puede impedir que el Estado atienda su deber primordial de “promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la nación” (artículo 44º de la Constitución), y con ello, desencadenar el colapso del sistema representativo en su conjunto, y con él, el del propio Estado social y democrático de derecho.”7 Tomando en consideración estas premisas, el proyecto de ley establece que los Congresistas que deseen apartarse de su Grupo parlamentario, pasarán a formar parte de un Grupo Mixto Único, el mismo que no constituirá una nueva bancada o grupo parlamentario y en el que, en consecuencia, los congresistas no tendrán los mismos derechos que podrían tener en caso formaran parte de uno, y verán restringidas algunas de sus potestades. Se trata de una medida que busca desincentivar el cambio de grupos parlamentarios como práctica común y más bien, convertirla en una práctica excepcional que deba ameritar una reflexión detenida por parte del legislador a partir de los costos que esta podría generarle. De esta manera no se impide el cambio de grupo parlamentario, ya que, como ha quedado dicho, en algunos casos puede encontrarse justificado, sino que se busca evitar que estos tránsitos se configuren como una práctica de alcances generales. En la misma línea de lo señalado anteriormente, con la finalidad de fortalecer las alianzas electorales y convertirlas en verdaderas conformaciones a partir de coincidencias y programas comunes, el proyecto de ley establece que las alianzas electorales deben conformar grupos parlamentarios.

4. Normas que consideren su impacto Un elemento fundamental que permite desarrollar una adecuada producción legislativa viene dado por la consideración y el conocimiento mínimo con el que debe contar el legislador respecto del impacto que podría tener una norma que se propone aprobar. Actualmente, como parte de las exigencias propias de la técnica legislativa se establece que todas las normas deben contar con un análisis costo-beneficio en el que se evalúen concretamente cuáles son las ventajas y desventajas que, como cualquier decisión pública, puede tener una propuesta normativa. La finalidad de esta exigencia radica en que el legislador deba tomar en cuenta esta perspectiva al momento de decidir sobre la oportunidad y conveniencia de 7

Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente No. 0030-2005-PI/TC. Fundamento jurídico No. 9.

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la aprobación de determina norma. Sin embargo, lo cierto es que en la práctica los análisis costo-beneficio han quedado reducidos a una fórmula general según la cual la mayoría los proyectos de ley que son aprobados “no irrogan gastos al estado”. El problema de una práctica en este sentido radica en que, de un lado, no se mide el impacto que podría tener una norma apoyándose su respaldo únicamente en un fundamento ideológico o conceptual, mas no técnico, sobre sus beneficios. De otro lado, se genera una conciencia según la cual solo pueden existir costos o beneficios en un sentido económico, de allí que se establezca como resultado de un análisis costo-beneficio, según la práctica actual, que un proyecto normativo determinado simplemente no irroga “gastos” al Estado. No cabe duda de que, por sí misma, la herramienta del análisis costo-beneficio presenta limitaciones en tanto existen valores, bienes y, por supuesto costos, que no puede ser cuantificados debido a su propia naturaleza. Sin embargo, pese a ello, se configura como una herramienta adicional valiosa para el análisis de propuestas normativas en la medida que contribuye con información adicional que no necesariamente es considerada por los legisladores al momento de evaluar una propuesta. Sobre el particular, los especialistas coinciden también en la necesidad de que estos análisis sean llevados a cabo antes de la aprobación de una determinada norma. Además, dan cuenta de que en otros países existen, desde hace buen tiempo, órganos encargados de colaborar en esta evaluación, a fin de considerar el impacto real que pudiera tener una propuesta legislativa, en diferentes sentidos. Tal es el caso de países como Chile, Brasil o Estados Unidos, entre otros.8 Ahora bien, debe advertirse también que la elaboración de un correcto análisis costo-beneficio no constituye una tarea sencilla si se quiere alcanzar una aproximación lo más certera posible sobre las ventajas y desventajas que presenta un proyecto de ley determinado. Por esta razón, se requiere de un órgano especializado, una Oficina de Estudios Económicos, que pueda asesorar a los congresistas, a las comisiones y a los grupos parlamentarios en el desarrollo de sus proyectos normativos. Debe advertirse que en consideración a las limitaciones de la herramienta del análisis costo-beneficio y, principalmente, a la legitimidad democrática que ha sido otorgada a los legisladores para tomar decisiones -de manera autónomaen bienestar de la sociedad, el presente proyecto de ley establece que en ningún caso las opiniones o predictámenes elaborados por la Oficina de Estudios Económicos podrán ser vinculantes. 8

Hernández de la Cruz, Roberto (2014). “Análisis Costo-Beneficio en los proyectos de ley: problema estructural”. Cuadernos Parlamentarios N° 10. Segundo Trimestre. Lima: Congreso de la República, Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios, p. 84.

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En otras palabras, las opiniones emitidas por este órgano servirán como información para una mejor evaluación por parte del legislador sobre las propuestas normativas que se formulen pero, en ningún caso, operarán como una restricción, limitación o proscripción a su actividad legislativa. Si fuera ese el sentido de la propuesta, no cabe duda de que nos encontraríamos ante una medida antidemocrática e inconstitucional. Tomando esto en cuenta, la propuesta del presente proyecto de ley busca generar conciencia sobre la importancia de la consideración del verdadero impacto que puede tener una norma en la perspectiva del legislador. Para ello se propone la creación de una Oficina de Estudios Económicos del Congreso que funcione como un órgano autónomo al interior del Congreso y que se encuentre dedicado a prestar asesoría permanente a los legisladores cada vez que estos la necesiten a través de sus propios despachos o a través de sus comisiones o grupos parlamentarios. Además, se establece que entre sus funciones debe estar la elaboración de predictámenes respecto de proyectos de ley que sean propuestos antes de su aprobación en las comisiones. Por lo demás, con la finalidad de contribuir a la autonomía de esta oficina, su estabilidad y calidad técnica, se establece que el jefe de dicho órgano deberá ser seleccionado a través de un concurso público de méritos y que su mandato tendrá una duración equivalente a la del mandato congresal, es decir, cinco (5) años.

5. Mejores niveles de información y previsibilidad Uno de los mejores mecanismos a través de los cuales es posible que los congresistas se relacionen con sus representados es a través del establecimiento de canales de información que permitan, entre otras cosas, conocer determinados aspectos sobre la labor que los legisladores desempeñan. El ejercicio de una labor de representación requiere necesariamente un rendimiento de cuentas sobre la forma como se ejerce el mandato atribuido tanto por razones democráticas como por una propia cuestión de legitimidad. Es posible afirmar que precisamente el bajo nivel de aprobación ciudadana que actualmente caracteriza a una institución como el Congreso de la República puede deberse, en mucho, a una falta de comunicación entre los legisladores y los ciudadanos a quienes estos representan. Se sabe que actualmente no existen los medios suficientes para que cualquier ciudadano pueda saber qué hacen exactamente los legisladores durante cada periodo parlamentario y cuáles son las actividades que estos llevan a cabo a fin de cumplir con sus objetivos.

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Permitir que los ciudadanos conozcan qué es lo que están haciendo los legisladores en su trabajo cotidiano, qué normas se están discutiendo y qué temas forman parte de la agenda parlamentaria, contribuye directamente a estrechar los vínculos entre representantes y representados. Sin duda, acciones en este sentido legitiman permanentemente a los representantes y, en esa medida, contribuyen a elevar la confianza ciudadana en el ejercicio de las funciones legislativas. Estas premisas también han sido reconocidas por la literatura especializada cuando se señala que: "La rendición de cuentas exige la publicidad de los actos y de las (no) decisiones de los representantes. Es necesario que la política sea publicitada. Sólo con el acceso a la información se podrá contar con una ciudadanía bien informada y que podrá participar. La calidad de la accountability está relacionada con la existencia de pluralismo informativo y de medios de comunicación independientes."9 Y es que “comunicar la data no sólo permite saber si es que el congresista viene cumpliendo cabalmente con el mandato que se le dio o si es que es un representante negligente e ineficiente para cumplir con el objetivo social de su cargo, sino que además muestra que la institución difunde sus procesos internos y no se ha desentendido de su relación con la ciudadanía. Importa la transparencia, pero importa en el mismo grado comunicar y difundir esa transparencia a través de todas las vías posibles, incluyendo las redes sociales."10 En ese sentido, con la finalidad de mejorar los canales de información que existen entre los ciudadanos y sus representantes, el presente proyecto de ley establece un conjunto de propuestas a través de las cuales se busca fortalecer los vínculos que los unen y con ello mejorar los estándares del mandato representación y la aprobación misma del Congreso. Se proponen, en esa medida, modificaciones al Reglamento del Congreso según las cuales, por ejemplo, los presidentes de cada comisión del Congreso deberán disponer la publicación de las agendas de las sesiones en el portal institucional del Congreso de la República cuando menos con cinco (5) días de anticipación a la fecha prevista para la realización de la sesión. Una propuesta similar se establece para el caso de las sesiones ordinarias del Pleno del Congreso cuando se propone que la agenda a tratar en cada sesión parlamentaria deba ser publicada en el portal institucional del Congreso de la 9

Chirinos, José Carlos; Palomino, Pablo; Portugal, Franz y Reynaga, Yimy (2015). “La función de representación: nuevas perspectivas y estrategias”. Lima: Congreso de la República del Perú, p. 38.

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Congreso de la República (2011). “Guía de gestión de la representación política”. Lima: Congreso de la República del Perú, Consorcio Pro-Congreso y Agencia Española de Cooperación para el Desarrollo, p. 49.

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República con cinco (5) días de anticipación permitiéndose una modificación por acuerdo de la Junta de Portavoces, con el voto que represente un mínimo de cuatro quintos de los miembros del Congreso. Medidas como estas permiten que cualquier ciudadano interesado pueda conocer la agenda de los congresistas y estar atentos al debate sobre cuestiones de interés públicos en los distintos sectores de la sociedad. Se establece también que luego de realizado un viaje oficial o de visita por cuenta del Congreso, el informe que el Congresista debe presentar ante el Consejo Directivo deba ser publicado en el portal institucional del Congreso. Finalmente, se establece que en el caso de las iniciativas legislativas ciudadanas que lleguen al Congreso también deberán publicarse en el Portal del Congreso, en la Gaceta del Congreso y en el Diario Oficial El Peruano, por lo menos quince (15) días calendario antes de su debate en el Pleno del Congreso. Como puede verse, se trata de un conjunto de medidas puntuales que mínimamente debería cumplir el Congreso como institución, y los congresistas como representantes, a fin de mantener un contacto más cercano con la ciudadanía y así mejorar los niveles de percepción que tiene esta sobre los legisladores.

6. Regulación de la semana de representación de congresistas Desde hace un tiempo, se encuentra vigente una exigencia según la cual los congresistas deben realizar una visita mensual a los lugares en cuya circunscripción electoral fueron elegidos, con la finalidad de acercarse a sus representados, rendir cuentas sobre sus labores y, al mismo tiempo, escuchar las demandas ciudadanas en aras de perfilar mejor su actividad legislativa. Se trata de un mecanismo adecuado que, en el mismo sentido de que la propuesta anterior, busca establecer un sistema que permita acercar a representantes y representados. Y es que no puede dejar de considerarse que el distanciamiento entre un congresista y su representado “puede percibirse de distintas formas: como alejamiento, como impermeabilidad, como sordera, como indiferencia, etcétera. (…) Estas “quejas por el distanciamiento”, por llamarlas de algún modo, conducen a la siguiente recomendación: los políticos han de “acercarse” a la gente””.11 En concreto, la semana de representación permite que los ciudadanos que no vienen necesariamente en la capital puedan sentirse escuchados por parte de los legisladores y, además, que puedan tomar contacto con ellos. Al respecto, no puede dejar de considerarse el alto grado de centralismo que afecta al país 11

Sartori, Giovanni (1999). “En defensa de la representación política”. Revista Claves de razón práctica, n° 91, abril. Madrid: Promotora General de Revistas, p. 5.

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todavía y que, además, por razones institucionales, el Congreso de la República tiene como sede central la ciudad de Lima, donde los legisladores desempeñan sus labores la mayor parte de su tiempo. Si bien, como señalamos, la semana de representación constituye un mecanismo importante para favorecer la representación y la rendición de cuentas, lo cierto es que aún se trata de un mecanismo perfectible. En efecto, actualmente, este mecanismo no es utilizado de manera que pueda obtenerse el mejor provecho posible de él y de modo que se favorezca esta cercanía y sentimiento de escucha entre ciudadanos y representantes. De acuerdo con esta consideración, el presente proyecto de ley propone una regulación más específica de la semana de representación de modo tal que se establezcan algunas exigencias concretas que los congresistas deban satisfacer en el marco del cumplimiento de esta regulación. Así, por ejemplo, se propone que los congresistas deban visitar más ciudades y provincias dentro de la circunscripción electoral que les corresponde visitar mensualmente. Actualmente, se conoce que la mayoría de parlamentarios acude básicamente a la capital de las circunscripciones que deben visitar. No cabe duda de que una semana de representación sería mucho más efectiva si el legislador se desplazara a otros lugares posibles, eventualmente más alejados, y en consecuencia con menos posibilidad de ser escuchados o de hacer oír sus demandas, para favorecer un sentido amplio e inclusivo de la representación. Como señalan los especialistas: "La calidad de la representación tiene relación directa con la capacidad de escucha de los y las congresistas, con su apertura y disposición a recoger las voces, reclamos, expectativas de sus “representados/as” (que, en el Perú suele ser una población muy diversa y fragmentada) y su capacidad de ponerlos en la agenda y promover que sean atendidos por las instituciones con competencia para hacerlo, lo que redundaría en que la ciudadanía se sienta efectivamente representada y por tanto, mejorase su nivel de aprobación (u opinión positiva) del Congreso."12 De la misma manera, se propone que las agendas programadas para cada visita mensual que deban llevar a cabo los legisladores, deban ser publicadas en el portal institucional del Congreso de la República cuando menos con cinco (5) días de anticipación a la fecha de las visitas, de manera que los ciudadanos visitados puedan conocer sobre ella debido a la importancia que esta sola información tiene, pero también para definir si desean participar en algún evento en el que se involucre el congresista visitante.

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Francke, Marfil; Piazza, María del Carmen; Ugarte, Mayen y Arcia, Chary (2012). Informe de Evaluación Externa. Proyecto: “Fortalecimiento del Desempeño de las Funciones Representativa, Legislativa y de Control del Congreso de la República del Perú”. Lima: AECID, APCI y Congreso de la República del Perú, p. 39.

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Precisamente, en concordancia con esta propuesta se establece que en cada visita mensual los congresistas deberán llevar a cabo cuando menos una reunión de carácter público a la que pueda asistir cualquier ciudadano de la circunscripción visitada. Una exigencia en este sentido busca establecer un canal abierto para que puedan tomar contacto representantes y representados libremente. Al respecto, debe tenerse en cuenta que actualmente son pocos los congresistas que llevan a cabo reuniones públicas en el marco de estas visitas y, por el contrario, cumplen con esta exigencia legal a través de la sola visita a estos lugares o a través de reuniones privadas. No cabe duda de que muchos temas importantes deben ser tratados en privado por los congresistas cuando visitan estos lugares, sin embargo, la posibilidad de llevar a cabo una reunión pública a la que pueda acudir cualquier ciudadano para escuchar a su representante y expresarle sus demandas respecto de las necesidades de la circunscripción visitada, significa un punto a favor para ambas partes. En el caso del ciudadano, se le genera un canal directo y abierto para poder acercarse, incluso físicamente, a su representante y ser escuchado directamente por él. En el caso del legislador, una medida como esta le facilita el cumplimiento efectivo de su mandato de representación y significa una probabilidad elevada de favorecer sus niveles de legitimidad frente a la ciudadanía. Debe tomarse en consideración, entonces, en relación con este punto, tal como se ha señalado, que: "Conviene no perder de vista la necesidad de audiencias descentralizadas. En algunas regiones, incluso, se reporta un gran interés de las organizaciones de base por los asuntos públicos y le darían participación a este tipo de eventos, que podría ser propiciado por los congresistas en sus regiones”.13

7. Designación oportuna de altos funcionarios Tal como ha podido verse en los últimos años existe un problema con la designación de altos funcionarios que la Constitución encomienda a los congresistas, como es el caso del Contralor General de la República, los directores del Banco Central de Reserva, los magistrados del Tribunal Constitucional y el Defensor del Pueblo. Se ha podido apreciar en este tiempo que esta labor no viene siendo cumplida oportunamente por parte del Congreso de la República y que ello genera una serie de consecuencias como, por ejemplo, la afectación de la institucionalidad y funcionamiento de aquellas entidades cuyos titulares no son designados oportunamente. De manera particular son conocidos los casos de los magistrados del Tribunal Constitucional y de la Defensoría del Pueblo, cuyos 13

Congreso de la República (2011). “Guía de gestión de la representación política”. Lima: Congreso de la República del Perú, Consorcio Pro-Congreso y Agencia Española de Cooperación para el Desarrollo, p. 76.

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miembros tuvieron -o tienen incluso hasta hoy, en el caso del Defensor del Pueblo- que ocupar un cargo interino durante un tiempo excesivo por falta de un funcionario titular. Como se ha dicho, estos hechos afectan indudablemente la institucionalidad de estos organismos cuyos funcionarios interinos o provisionales no pueden ejercer sus funciones a cabalidad o no pueden adoptar decisiones a largo plazo de manera prudencial al no conocer con certeza cuál es el tiempo en el que sus mandatos tendrán vigencia. Por lo demás, la sola sensación de incertidumbre permanente atenta contra la el buen funcionamiento y cumplimiento de labores dentro de estas entidades. Por lo demás, lo cierto es que la sola inobservancia del mandato constitucional que exige la designación oportuna de estos funcionarios supone ya por sí misma una conducta nociva en tanto importa la desatención del mandato otorgado por el Poder Constituyente. No cabe duda de que puede resultar difícil para los grupos parlamentarios ponerse de acuerdo en relación con quiénes deben ser los altos funcionarios de estas instituciones. Después de todo al haber establecido el Constituyente que la designación debe realizarse en el interior mismo del Congreso de la República, lo cierto es que ha optado por caracterizar a la misma con una naturaleza política evidente. Sin embargo, lo cierto es que no puede permitirse que el espacio para el acuerdo político y la designación del funcionario más adecuado pueda dilatarse tanto porque, de acuerdo con los fundamentos anteriormente expresados, esto podría atacar directamente la institucionalidad de estas organizaciones. Estas dificultades se completan con un marco normativo que no establece incentivos para el cumplimiento de estos mandatos de designación. Es decir, actualmente, si los congresistas no cumplen con designar a los titulares de estas entidades, lo cierto es que esta desatención al mandato constitucional no genera ninguna consecuencia jurídica. En buena cuenta, no existe ningún elemento adicional que motive al legislador a cumplir con este mandato oportunamente. El incumplimiento reiterado del mismo, sin embargo, ha demostrado que hacen falta incentivos en este sentido. En atención a estos fundamentos, la propuesta de reforma constitucional contenida en el presente proyecto de ley establece que en caso el Congreso no designe a estos funcionarios dentro de un año calendario una vez vencidos los mandatos correspondientes, la Corte Suprema quedará autorizada para la designación de los mismos a fin de que estos ejerzan el cargo de manera interina por un plazo de dos años. Debe advertirse que en ningún supuesto se trata de desconocer que la designación de estos altos funcionarios consiste en una potestad atribuida al Poder Legislativo sino que por el contrario se establece un plazo razonable de 60

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un año para el cumplimiento de esta potestad y se regula una consecuencia jurídica si es que no es cumplida. Una regulación en este sentido se enmarca dentro de la idea de que la designación de estos funcionarios por parte de los congresistas no constituye únicamente una potestad sino también un auténtico deber impuesto por el Poder Constituyente. Se enmarca también en el respeto irrestricto del principio de separación de poderes pero reconociendo, al mismo tiempo, la colaboración constitucionalmente válida que puede existir entre poderes, en este caso el Legislativo y el Judicial. Sobre el particular, debe tenerse en cuenta lo señalado por el Tribunal Constitucional cuando ha reconocido que: “(…) la separación de poderes que configura nuestra Constitución no es absoluta, porque de la estructura y funciones de los Poderes del Estado regulados por la Norma Suprema, también se desprende el principio de colaboración de poderes. El principio de separación de poderes persigue pues asegurar que los poderes constituidos desarrollen sus competencias con arreglo al principio de corrección funcional; es decir, sin interferir con las competencias de otros, pero, a su vez, entendiendo que todos ejercen una función complementaria en la consolidación de la fuerza normativa de la Constitución, como Norma Suprema del Estado (artículos 38º, 45º y 51º). Por lo tanto, queda claro que el principio de separación de poderes no sólo resulta un parámetro del Estado destinado a distribuir atribuciones y competencias a cada poder que lo conforma, sino que, de acuerdo con su evolución, actualmente también implica la colaboración entre cada uno de ellos en búsqueda de un mejor y eficaz ejercicio de sus funciones.”14 Finalmente, agrega la propuesta que si transcurrido el plazo de dos años de aquellos funcionarios designados temporalmente por la Corte Suprema, el Congreso de la República continuase sin haber decidido el nombramiento de los funcionarios correspondientes, quienes desempeñasen el cargo de manera interina por nombramiento de la Corte Suprema, se volverán titulares del cargo hasta completar el plazo legal o constitucional previsto para el ejercicio del mismo. En suma, se trata de completar el marco regulatorio necesario para que el Congreso de la República y los grupos parlamentarios cuenten con los incentivos suficientes para cumplir con este poder-deber que les otorga el Poder Constituyente desde la Constitución. Un mecanismo que busque reducir las posibilidades de que las entidades cuyos titulares no son designados oportunamente debiliten su institucionalidad y funcionamiento.

14

Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente No. 00005-2006-AI/TC. Fundamentos jurídicos 13-15.

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8. Debate de iniciativas legislativas ciudadanas Como se sabe, el artículo 107° de la Constitución establece que cuentan con iniciativa legislativa: el Presidente de la República, los congresistas y, en las materias que les son propias, los otros poderes del Estado, las instituciones públicas autónomas, los gobiernos regionales, los gobiernos locales y los colegios profesionales. Asimismo, establece que cuentan con iniciativa legislativa los ciudadanos que ejercen este derecho conforme a ley. De este modo, además de los poderes constituidos, órganos constitucionalmente autónomos, gobiernos subnacionales y organismos representantes de sectores de la sociedad civil, se otorga la potestad de presentar proyectos normativos de rango legal a los propios ciudadanos que, agrupados, alcancen un determinado nivel de adhesión a través del respaldo de personas firmantes. Por lo demás, esta disposición ha sido desarrollada a nivel legal a través de la Ley No. 28390, la misma que establece el procedimiento específico que deberá seguir el grupo de ciudadanos a fin de presentar la iniciativa legislativa correspondiente. Se trata de un mecanismo de democracia participativa que busca equilibrar los mandatos propios de un sistema más bien representativo dentro del cual se desarrolla nuestro modelo constitucional. En esa medida busca dotar directamente a la sociedad civil de la capacidad de proponer normas que resulten necesarias para el favorecimiento del bienestar ciudadano y que puedan no haber sido objeto de propuesta o reflexión por parte de los legisladores. En el caso peruano el Tribunal Constitucional ha señalado que nuestra Constitución ha consagrado estas herramientas toda vez que constituyen un “complemento idóneo para dotar de estabilidad a la democracia representativa.”15 Por lo demás, se trata de un mecanismo que existe en el ordenamiento de muchos países con sistemas democráticos representativos, tal como ha sido advertido por algunos especialistas al señalar que: “Como un medio para colmar la brecha entre el parlamento y los ciudadanos, algunos países han establecido o contemplado establecer un derecho de los ciudadanos a la iniciativa, a través del cual los ciudadanos pueden presentar directamente y por sí mismos propuestas de ley, en lugar de meras propuestas de enmienda o comentarios a una ley que ya es examinada por el parlamento. En cierta medida, la distinción que así se plantea implícitamente entre una participación activa o reactiva de los ciudadanos, es excesiva. Como hemos visto, dondequiera hay mecanismos que acercan el parlamento a los grupos de la sociedad civil, ello dará como resultado propuestas de legislación nueva o 15

Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente No. 0030-2005-PI/TC. Fundamento jurídico No. 8.

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enmendada, y estas deben contarse entre las diversas formas de iniciativas cívicas (…) La iniciativa de los ciudadanos constituye no obstante un derecho específico, supeditado a menudo a un número mínimo de firmas de electores”.16 Sin embargo, pese a su vigencia, lo cierto es que un mecanismo democrático de la magnitud que busca tener el de la iniciativa legislativa ciudadana requiere una regulación adecuada para que la propuesta ciudadana sea realmente objeto de difusión, reflexión, debate y consideración por parte de los legisladores. Debe tomarse en cuenta que el procedimiento que se debe llevar a cabo para la presentación de una iniciativa legislativa de esta naturaleza resulta particularmente complejo, razón por la cual es de estimarse que un esfuerzo ciudadano de esta naturaleza merece cuando menos una atención debida. La regulación actual de la iniciativa legislativa ciudadana ha resultado ser insuficiente tornando el mecanismo claramente ineficaz. Ello en la medida que se le ha otorgado un tratamiento común no diferenciado de los proyectos de ley ordinarios, razón por la cual, actualmente, una iniciativa legislativa ciudadana solo es discutida en el marco de dos Comisiones Ordinarias integradas por solo algunos legisladores quienes deciden acerca de su procedencia o su archivo. Al respecto, es menester considerar que una iniciativa de esta naturaleza, a fin de cumpla con las finalidades inmanentes a un mecanismo de democracia participativa no puede significar que un esfuerzo ciudadano de estas características sea debatido únicamente en una o dos comisiones de trabajo dentro del Parlamento. Por el contrario, se estima necesario que para que una iniciativa legislativa reciba el tratamiento merecido, en atención tanto al valor democrático de la misma como a la legitimidad que le otorga la Constitución, resulta necesario que esta sea debatida por el Pleno del Congreso, es decir, por todos los congresistas y no solo por unos cuantos. Al respecto, debe advertirse que en ningún caso se establece que la iniciativa legislativa ciudadana deba ser necesariamente aprobada por el Congreso de la República, sin discusión. Por el contrario, la propuesta establece que la iniciativa presentada deba ser debatida con una mayor legitimidad y pluralidad, un debate que solo puede darse a través de su discusión en el Pleno y no solo en algunas comisiones vinculadas a la materia de la iniciativa. La posibilidad de que la iniciativa ciudadana no sea aprobada tras ese debate, por supuesto, se mantiene vigente. Las dificultades en la regulación de la iniciativa legislativa ciudadana también han sido advertidas por los especialistas, cuando estos destacan que un asunto por solucionar radica en la necesidad de que “se precisen claramente las 16

Beetham, David (2006). “El parlamento y la democracia en el siglo veintiuno: una guía de buenas prácticas”. Ginebra: Unión Interparlamentaria, pp. 93-95.

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obligaciones del Estado –poderes Legislativo y Ejecutivo al menos- en materia de difusión, apoyo económico y asesoramiento a los ciudadanos que pretendan ejercer el derecho de Iniciativa Legislativa Popular. La experiencia muestra que sin este apoyo difícilmente podrá ejercerse el derecho incluso si está reglamentado”.17 Por lo demás, debe señalarse también que una exigencia de esta naturaleza en ningún supuesto supone entorpecer o recargar el trabajo del Congreso de la República en la medida que, como se ha señalado, las reglas para la presentación de una iniciativa legislativa ciudadana suponen un esfuerzo costoso por parte de la ciudadanía, lo cual la convierte en un mecanismo excepcional y de escasa frecuencia, aun cuando de suma importancia para la participación ciudadana.

9. Límites a la inmunidad parlamentaria La inmunidad parlamentaria constituye una prerrogativa que se otorga a los Congresistas de la República con una finalidad muy clara: evitar que el desarrollo de procesos judiciales en su contra, que en algunos casos podrían provenir de adversarios políticos, pueda entorpecer su trabajo y terminar convirtiendo el tiempo en labores de un congresista en uno dedicado a defenderse de imputaciones judiciales. Se ha dicho también que dicha inmunidad constituye “una garantía institucional que tiene como finalidades resguardar la composición y el libre funcionamiento del Parlamento y, con ello, la independencia de este poder público” y que “mediante el procedimiento de la inmunidad parlamentaria se cautelan los derechos que asisten al congresista al debido proceso y la tutela jurisdiccional al evaluar única y estrictamente la procedibilidad del levantamiento de la inmunidad parlamentaria, respetándose así la naturaleza del procedimiento sin juzgar el fondo del asunto; es decir, sin resolver sobre la responsabilidad penal del inculpado”.18 Ahora bien, sobre el funcionamiento de esta medida algunos especialistas también precisan que: “Si bien es cierto el efecto del reconocimiento del régimen de inmunidades tiene un alcance relativo a la persona singular del representante, la naturaleza de dicho régimen no pretende configurar una situación de privilegio privado al individuo que ejercita funciones 17

Hevia de la Jara, Felipe (2010). “La iniciativa legislativa popular en América Latina”. Convergencia, Revista de Ciencias Sociales, vol. 17, núm. 52. pp. 155-185. Toluca: Universidad Autónoma del Estado de México, p. 169.

18

Campana Ríos, Jorge (2010). “Inmunidad parlamentaria, acceso a la justicia y protección del derecho al honor”. Revista Pensamiento Constitucional. Vol. 14, No. 14, 293-318. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú., p. 298.

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representativas. Las inmunidades son prerrogativas de índole corporativa. Eso quiere decir que existen como medidas políticamente idóneas para garantizar el funcionamiento del Estado representativo, bajo condiciones tales que tal funcionamiento no se vea perjudicado por usos excesivos del sistema de justicia en manos de intereses particulares o individuales con la finalidad de atacar los resultados y consecuencias del proceso electoral”.19 En ese sentido, no cabe duda de que se trata de una medida que permite al Congresista cumplir con su labor adecuadamente y que por ello existen razones para avalar su vigencia. Sin embargo, lo cierto es que muchas veces esta prerrogativa ha sido mal utilizada o mal interpretada, tanto así que ha llegado a cuestionarse su vigencia y a promoverse su eliminación por parte de algunos sectores. Lo cierto es que pese a los argumentos en favor y en contra de estas propuestas subsiste una idea común y esa es que la inmunidad parlamentaria no puede servir para exonerar a los legisladores de cualquier responsabilidad y favorecer la impunidad. Entre otras cosas, no puede alcanzar a favorecer a los congresistas, de ninguna manera, por delitos que han sido cometidos antes de ingresar a cumplir labores como representantes. Más allá de que una premisa como esta contraviene cualquier criterio elemental de justicia para quienes resultaran agraviados por las acciones juzgadas, permitir que la inmunidad parlamentaria sea utilizada de esta manera incentivaría que personas con problemas con la justicia busquen alcanzar la función congresal con el solo ánimo de evitar ser juzgados y cumplir las condenas que les correspondan, lo cual a su vez incentivaría que al Congreso postulen, y eventualmente ingresen, personas cuyos estándares éticos pudieran resultar cuestionables. En consideración a estas razones se establece que en el caso de los congresistas sobre los cuales recaiga una condena firme por hechos originados antes de su ingreso a la función congresal, su inmunidad parlamentaria deberá ser levantada automáticamente, sin que medie procedimiento parlamentario alguno. Y es que, como se sabe, muchas veces estos procedimientos dilatan innecesariamente el desafuero de un congresista sentenciado. En ese sentido, se propone que tan pronto recibida la comunicación por parte del Poder Judicial, el Presidente del Congreso deba comunicar al congresista condenado su desafuero correspondiente y deba dar cuenta al Pleno del Congreso respecto sobre esta situación. Se considera que en la medida que nos encontramos ante un supuesto de cosa juzgada, sentenciada por razones anteriores al acceso al cargo del legislador, no existe ninguna razón para que se desarrolle a cabo un procedimiento parlamentario adicional en el Congreso que busque definir si se levanta o no la inmunidad parlamentaria correspondiente. 19

Delgado Guembes, César (2012). “Manual del parlamento: introducción al estudio del Congreso peruano”. Lima: Congreso de la República, Oficialía Mayor, p. 237.

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Esto solo favorecería la dilación y la eventual elusión de la sentencia por parte de quien ha cometido un delito. Y es que, como bien se precisa, “la prerrogativa de la inmunidad de proceso o arresto no se consagra con el fin de librar la aplicación de la ley ni de la justicia a la mayor o menor fuerza de una fracción parlamentaria en el Congreso, ni de poner a buen recaudo a quien por la evidencia presunta de conducta impropia no debiera merecerla”.20 Por lo demás, debe advertirse que una medida en este sentido en ningún caso importa una vulneración al derecho de defensa o al debido procedimiento del congresista cuestionado, en la medida que nos encontramos ante lo que podría considerarse una medida de ejecución o una consecuencia de la actuación de una sentencia firme de condena y que como tal, habrá supuesto el ejercicio del derecho de defensa por parte del Congresista acusado en las etapas correspondientes del proceso judicial.

10. Una condición para la reelección de congresistas Uno de los mecanismos a través de los cuales los legisladores pueden rendir cuentas a la ciudadanía y son sometidos a un nuevo voto de confianza a partir del ejercicio de sus labores durante un mandato congresal, consiste en la definición de una reelección de los mismos por parte del electorado. En otras palabras, el marco de un proceso de reelección, se convierte en una oportunidad para que el ciudadano pueda definir –y juzgar- si es que considera adecuado apoyar nuevamente a un candidato al Congreso que postula a ejercer una vez más un mandato congresal, tomando en cuenta su performance inmediatamente anterior. Para ello, resulta necesario que los electores que respalden o no a un congresista que postule a la reelección sean los mismos que decidieron su elección en el primer mandado congresal pues, de lo contrario, unos “nuevos electores” no contarían con la información suficiente para tal evaluación. Un hecho como este se encuentra directamente relacionado con las circunscripciones electorales a través de las cuales se eligen a los representantes ante el Congreso en nuestro país. Así, por ejemplo, si un Congresista es elegido por una determinada circunscripción electoral “A”, la manera en la que este mecanismo de rendición de cuentas opere correctamente exige que en caso el mismo congresista postule a una reelección, se encuentre obligado a postular por la misma circunscripción electoral “A”. Esto permitiría que sean los ciudadanos representados en el primer mandato congresal quienes juzguen en una

20

Delgado Guembes, César (2012). “Manual del parlamento: introducción al estudio del Congreso peruano”. Lima: Congreso de la República, Oficialía Mayor, p. 238.

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eventual elección la performance del congresista correspondiente, a través de su respaldo o no en una subsiguiente elección. Un mandato en este sentido generaría incentivos para favorecer una correcta representación política en la medida que los legisladores tendrían los estímulos suficientes para que, en caso desearan postular a la reelección, se vean “obligados” a llevar a cabo una correcta labor de representación, en la medida que si sus electores para un primer mandato congresal resultasen defraudados, difícilmente buscarán respaldarlos en una subsiguiente elección congresal. La importancia de un mecanismo de rendición de cuentas resulta fundamental. De allí que se haya señalado que: "Existe un segundo proceso de rendición de cuentas que tiene que ver con el reforzamiento de la idea de responsabilidad por parte de los representantes hacia los electores en el proceso electoral. Se trata en este caso de una accountability vertical. De este modo, las elecciones son el proceso a través del cual los elegidos adquieren responsabilidad y deben rendir cuentas de sus decisiones. La vinculación entre electores y elegidos depende de si éstos pueden o no ser reelegibles (…) las elecciones se convierten en el mecanismo central del ejercicio de la responsabilidad de los representantes en una doble vertiente (Sartori, 1992). En un sentido, constituye una obligación personal del representante. En otro, una responsabilidad funcional con la que se vinculan las actuaciones de los representantes. Estas actuaciones se verán reforzadas por el hecho de que los mismos representantes, llevarán a cabo de forma previa a que lo realicen los electores, un proceso de enjuiciamiento de sus acciones (Przeworski, Manin y Stokes, 1999)."21 Actualmente, sin embargo, la ausencia de esta exigencia genera que muchos legisladores resulten elegidos por determinada circunscripción electoral y que, al momento de postular a una reelección, lo hagan a través de una circunscripción electoral distinta. Si bien en algunos casos excepcionales pueden existir razones legítimas para hacerlo, lo cierto es que una práctica común y generalizada de esta manera no contribuye a generar los incentivos necesarios para que los legisladores se encarguen de llevar a cabo una adecuada labor de representación. Por estas razones, el presente proyecto de ley establece una modificación normativa según la cual los congresistas que decidan postular a la reelección deberán hacerlo por la misma circunscripción electoral por la que alcanzaron al mandato congresal en el periodo anterior.

21

Del Campo Esther y Laíz, Consuelo (2010). “El debate sobre la rendición de cuentas en las democracias: una propuesta de análisis”. En. Jesús Ruiz-Huerta y Manuel Villoria (Dirs). Gobernanza democrática y fiscalidad. Madrid: Tecnos, pp. 56-86.

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II.

Reformas al funcionamiento del Sistema de Justicia El Sistema de Justicia constituye una pieza fundamental en la institucionalidad del país en la medida que a través de él se protegen los derechos de los ciudadanos, se hacen cumplir las leyes democráticamente aprobadas y se resuelven las controversias que nacen de la propia dinámica social. En ese sentido, su correcto funcionamiento constituye un presupuesto imprescindible para el desarrollo social, el respeto a los derechos de las personas y una garantía para el Estado Constitucional de Derecho. Desde hace varios años, sin embargo, el Sistema de Justicia en el Perú enfrenta una serie de dificultades en su funcionamiento, las mismas que han contribuido a debilitar seriamente la legitimidad de las instituciones que lo conforman. Por supuesto, estas dificultades son de diversa naturaleza. Por un lado, existen problemas vinculados al acceso, eficiencia y celeridad en el cumplimiento de las funciones jurisdiccionales, los mismos que no permiten cumplir con el mandato constitucional según el cual los procesos judiciales deben tener una duración razonable. De otro lado, se presentan también problemas en torno a las reglas de gestión y composición de algunos de los principales órganos que integran el sistema, lo que no asegura un adecuado funcionamiento de los mismos. Finalmente, existe, además, una serie de cuestionamientos a la integridad de algunos de los magistrados que determina un sentimiento de desconfianza en la población acerca de la imparcialidad e independencia del sistema en su conjunto. El presente proyecto de ley contiene un conjunto de propuestas que contribuyen en la búsqueda de solución para algunos de estos problemas y tiene por finalidad fortalecer la institucionalidad dentro de los órganos que componen el Sistema de Justicia. A continuación se desarrollan los fundamentos que justifican cada una de estas propuestas y las correspondientes modificaciones normativas que se proponen.

1. Forma de composición del Consejo Nacional de la Magistratura El Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) es un organismo que si bien tiene sus orígenes constitucionales en la Constitución de 1979, fue recién en la Carta Política de 1993 cuando adquirió plena autonomía, asumiendo tres funciones rectoras de la carrera judicial y fiscal: el régimen de selección y nombramiento, la evaluación que requiere la ratificación y el régimen disciplinario, aunque este último se encuentra compartido con el órgano de control interno de las instancias judiciales.

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Su incorporación en el sistema de justicia tiene sentido, según la literatura22 que trata el tema, porque constituiría garantía de independencia de la magistratura en un doble sentido: elimina el sistema de designación de magistrados por los poderes políticos, que ha sido denunciada como la principal vía para afectar la independencia externa, e impide que la designación este sometida a las propias instancias judiciales, eliminando también así un sistema de cooptación, que afectaría la independencia interna. Sin embargo, la literatura también aporta estudios según los cuales esta relación entre existencia de un Consejo de la Magistratura y la independencia judicial no se presenta23, pues tal asociación dependería más bien de la adecuación del diseño institucional del Consejo con las particularidades de cada país. En tal sentido, resulta claro que para los constituyentes de 1993 el principal obstáculo para una magistratura independiente era que su nombramiento fuese realizado por los actores políticos, pues ello condicionaba el ejercicio de su poder a influencias de este tipo. Para evitar que esta situación se repita, la composición del Consejo se diseñó en función a tres consideraciones: (i)

La exclusión de los poderes políticos de la entidad nominadora, para excluir la influencia política.

(ii)

La presencia en esta entidad de los representantes de los magistrados resultaba indispensable pero no debería ser mayoritaria a fin de cautelar la independencia interna.

(iii)

La presencia de los representantes de la sociedad civil debería ser plural, tanto de aquellos vinculados con la profesión jurídica como de aquellos vinculados con las demás profesiones, pues la justicia no es una cuestión que interese sólo a juristas, además ello permitiría hacer realidad un control social de esta institución.

Sin embargo, diversas circunstancias que se han desarrollado durante el periodo de operación del CNM, han demostrado que el principal problema radica en que los nombramientos, ratificaciones o sanciones de los magistrados, se decidan en función de intereses particulares, situación que representa un atentado no solo contra la independencia de los magistrados sino que también compromete seriamente su calidad profesional24. 22

Autheman, Violaine y Sandra Elena (2004). Global Best Practices: Judicial Councils. Washington D.C.: International Foundation for Electoral Systems, USAID.

23

Hammegregren, Linn (2002). “Do Judicial Councils further judicial reform? Lessons from Latin America”, Working Paper, No. 28, Rule and Law Series, Democracy and Rule of Law Project. Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace.

24

Este es, por ejemplo, el caso del Consejero Anaya que fue destituido por Congreso en el 2010 debido a que las reuniones que mantenía en privado con un candidato configuraron causa

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Por tanto, lo que estaría en cuestión es que los criterios y el proceso de selección de consejeros no brindan las garantías de pertinencia y transparencia necesarias que permitan descartar a los candidatos que no tienen la calidad ética y profesional que se requiere para el ejercicio de tan importantes funciones. Para estos fines, manteniendo las tres consideraciones en que se sustentó el modelo de CNM de la Constitución de 1993, la propuesta que plantea el presente proyecto comprende la modificación de la forma de designación y composición de los miembros del CNM. Al respecto, corresponde tener en cuenta que la actual disposición constitucional no establece que los miembros del CNM reciben un mandato representativo, y menos aún, un mandato imperativo de las entidades que los designan; en lugar de ello, la finalidad de la disposición es reconocer a estas entidades su legítimo interés en designar como consejero a quien consideran que cuenta con las virtudes y capacidades para desempeñar las funciones que le corresponden de la mejor manera, en atención al fin público al que ellas atienden. En tal sentido, la propuesta del proyecto consiste en mantener a la Corte Suprema y a la Junta de Fiscales Supremos como entidades con competencia para designar miembros del CNM, pero reemplazar a las restantes por otras entidades con mayor legitimidad o que, en todo caso, se constituyen como un mejor medio para canalizar los intereses ciudadanos; estas son: el Tribunal Constitucional, la Defensoría del Pueblo, el Banco Central de Reserva y la sociedad civil a través de un concurso público de méritos organizado por el Jurado Nacional de Elecciones con el soporte operativo de la Autoridad Nacional del Servicio Civil. Exponemos a continuación, en ese orden, las razones que sustentan esta posición. La función que desempeña el Tribunal Constitucional cuando actúa como última sede hasta la que llegan procesos en que se discute la afectación de un derecho fundamental iniciado en los tribunales ordinarios que conforman el Poder Judicial, así como su empeño por establecer jurisprudencia y precedentes a fin de respetar el derecho a la igualdad ante la ley, le han permitido, de una parte, adquirir conocimiento acerca de cómo es que operan las instancias judiciales y, de otra, formarse una opinión propia sobre las virtudes que requiere un buen magistrado.

grave; y más recientemente del Consejero Quispe quien a pesar de ser objeto de serios cuestionamientos éticos en el desempeño de sus actividades privadas fue nombrado, provocando así la renuncia del presidente de la propia institución que se oponía a tal medida, y que tras esta decisión fue finalmente destituido por el propio pleno de la institución, alegando incapacidad moral.

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Por tanto, el desempeño de esta labor le habilita para reconocerle como una entidad con legítimo interés en las decisiones adoptadas por el CNM sobre los magistrados, avalándole además el ser una de las instituciones del Sistema de Justicia que presenta mejores niveles de confianza ciudadana; pues, mientras en el 2013 y 2015 la confianza ciudadana25 en el Poder Judicial ha variado entre 11 y 16%, la confianza en el Tribunal Constitucional lo ha hecho entre el 23 y 36%. Por su parte, también es propio a la Defensoría del Pueblo conocer de quejas de los ciudadanos por el funcionamiento de las instituciones, encontrándose entre ellas a las instancias judiciales; de tal forma que entre el 2012 y 2014 estas se ubicaron entre la quinta y sétima institución más quejada, recibiendo la Defensoría más de mil quejas en estos años26. Por tanto, no solo su mandato constitucional de defensa de los derechos constitucionales de los ciudadanos sino también su conocimiento sobre los problemas que afrontan los ciudadanos en las instancias judiciales le ha permitido a esta entidad acumular un conocimiento valioso sobre cuáles son las calidades que requiere un buen magistrado, correspondiendo por ello, reconocerle legítimo interés en quienes serán los consejeros que decidirán sobre este asunto. Adicionalmente, le acredita para esta función su reconocido prestigio desde que inició sus funciones, y que en el 2015 alcanzó el 57% de confianza ciudadana27. En consecuencia, siendo que la Defensoría comparte con el Ministerio Público, aunque cada uno dentro de sus competencias, la función de la defensa de los derechos ciudadanos, correspondería que aquella proponga una terna de candidatos y que sea finalmente la Junta de Fiscales quien, de entre ellos, nombre a quien deba ocupar el cargo de Consejero. Solo en caso que la Defensoría no cumpla con su potestad nominadora, la Junta de Fiscales podrá designar directamente al concejero correspondiente. El presente proyecto considera que el principio de pluralidad en la conformación del CNM a fin de que sus miembros representen a diferentes sectores sociales, profesionales o intelectuales, es valioso, por ello, como se dijo anteriormente propone mantenerlo. Sin embargo, su presencia en el CNM se reduciría de cinco que son actualmente a cuatro. Uno de ellos designado por el Banco Central de Reserva (BCR) y, los otros tres, a través de un concurso público organizado por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE).

25

Encuestas de IPSOS-Apoyo sobre la confianza ciudadana en las instituciones, encargada por El Comercio en el 2013 y el 2015.

26

Informes Anuales de la Defensoría del Pueblo presentados ante el Congreso de la República en 2013, 2014 y 2015.

27

Encuesta de IPSOS-Apoyo Op. Cit.

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Por su parte, el BCR es el único organismo constitucionalmente autónomo con competencias dentro del sector de la economía que tiene una integración plural, garantizada por su designación encargada al Ejecutivo y al Congreso, además de mantener una larga y estable trayectoria institucional desde mediados del siglo pasado en el ejercicio de sus altas responsabilidades, la que es actualmente reconocida por ser una de las entidades estatales con mayores niveles de confianza ciudadana, llegando en el 2015 al 60%28. En tal sentido, el proyecto considera que el cargo de responsabilidad de los miembros del BCR, su conformación plural y su alto prestigio son avales institucionales y sociales suficientes que garantizan la competencia de esta entidad para designar uno de los miembros del CNM. Designación que se realizaría por su directorio en pleno. Finalmente, a fin de garantizar la pluralidad de los tres miembros restantes del CNM y su vínculo directo con la sociedad civil, el proyecto considera que corresponde realizar un proceso de selección que cuente con el soporte operativo de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, o de quien haga sus veces, y cuyo desarrollo y resultado sea encargado al JNE. De esta manera, el JNE organizará este proceso de elecciones, desde la verificación del cumplimiento de los requisitos hasta la proclamación y entrega de las credenciales a quienes obtengan las calificaciones más altas. Esta fórmula presenta una doble ventaja, primero, el organismo que evalúa el cumplimiento de los requisitos no es un grupo de personas desconocidas y, segundo, deberán ser elegidos aquellos que cumplan con las mejores calificaciones y conocimientos sobre la materia. Ahora bien, en cuanto al desempeño de su competencia constitucional de ratificación de los magistrados cada siete (7) años, puede apreciarse que el CNM ha transitado, claramente, por dos etapas. La primera de ellas va del 2000 al 2005. Entonces, sus decisiones se caracterizaban por ser inmotivadas, situación que incluso se mantuvo con el aval del Tribunal Constitucional que no aceptó los procesos de amparo planteados contra aquellas, razón por la cual los magistrados afectados llevaron sus casos hasta la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, instancia donde el Estado tuvo que gestionar acuerdos amistosos con los demandantes para solucionar el conflicto. En una segunda etapa, que se inicia en el 2005, el CNM aprobó un nuevo Reglamento de Ratificaciones en el cual incorporó la obligación de motivar estas decisiones, estableciendo como criterio de evaluación, entre otros criterios –como el patrimonio, el récord disciplinario, la cantidad de producción de resoluciones— la calidad de las resoluciones emitidas por el magistrado evaluado. La Comisión Especial de Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS) propuso en su Plan Integral modificar el artículo 154° de la 28

Ibid.

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Constitución, eliminando la ratificación como función del CNM y estableciendo en su lugar la evaluación permanente de desempeño de los magistrados, posición que también fue respaldada por un informe de la Defensoría del Pueblo29. Sin perjuicio de ello, la CERIAJUS también propuso la aprobación de una Ley de Carrera Judicial, la cual incorporaba la figura de la evaluación de desempeño en dos modalidades, evaluación integral efectuada con ocasión de la ratificación y la evaluación parcial cada tres años y medio, realizada esta última por una comisión integrada en igual número por miembros de la magistratura y del CNM. Este proyecto fue finalmente promulgado como Ley 29277 en 2008. El Tribunal Constitucional se pronunció sobre la evaluación de desempeño regulada en la Ley de Carrera Judicial en dos sentencias30. En ambas señaló que la única objeción para considerar que el CNM tenía competencia para ejercer el control permanente de la judicatura mediante una evaluación periódica de su desempeño se debía a la falta de amparo en el texto constitucional, razón por la cual declaró inconstitucional todo lo referido a la Comisión de Evaluación parcial del desempeño. En consecuencia, siendo esta la única objeción, la aprobación del presente proyecto es suficiente para superarla. Sin perjuicio de ello, debe reconocerse que en este contexto, y en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 28367, el Poder Judicial emitió una Resolución Administrativa que estableció el proceso y los criterios de evaluación para organizar el Cuadro de Méritos en función del cual se regiría el acceso de los vocales superiores al cargo de vocales supremos provisionales. Entre el 2004 y el 2007 se creó la Oficina de Organización de Cuadro de Méritos y de Antigüedad como órgano de apoyo del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, y en el 2009 se dispuso que todas las Cortes Superiores organicen el cuadro de méritos de todos los jueces de su jurisdicción en aplicación de este Reglamento. Diferente sería la situación en el Ministerio Público en el cual a pesar de haberse reglamentado la conformación del cuadro de méritos aún no se ha informado que se hayan llevado a cabo los procesos de evaluación de desempeño con tal fin31. El panorama actual presenta entonces tanto al CNM como al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial como órganos que desarrollan un proceso de evaluación de 29

Defensoría del Pueblo (2006). “Propuestas Básicas de la Defensoría del Pueblo para la Reforma de la Justicia en el Perú”. Informe Defensorial N° 109. Lima: Defensoría del Pueblo.

30

Sentencias del Tribunal Constitucional recaídas en los Expedientes No. 006-2009-PI y STC 0192006-PI.

31

La reglamentación fue a través de la Resolución 1747-2005-MP-FN, y la sentencia STC 41982013-AC da cuenta que el Ministerio Público no habría conformado los cuadros de mérito correspondientes.

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desempeño aunque con diferentes criterios, el primero con ocasión de la Ratificación y el segundo en virtud de lo dispuesto por la Ley 28367; situación que genera confusiones, si es que no tratos diferenciados sobre la misma materia. Lo que corresponde es unificar los procedimientos y criterios de la evaluación del desempeño, pues tal como lo señalara la CERIAJUS, y luego también la Defensoría del Pueblo, las ratificaciones cada siete años son un mecanismo de evaluación impropio para juzgar la idoneidad del magistrado, siendo lo adecuado transitar hacia un sistema de evaluación permanente, que garantice de mejor manera y en mayor medida que la meritocracia constituya uno de los principios rectores del estatuto de los magistrados. Las instituciones judiciales y fiscales han objetado un diseño en el cual la competencia evaluadora corresponda a un organismo externo como el CNM pues, en su opinión, ello afectaría la autonomía de su institución y, por ende, la independencia de los magistrados. Sin embargo, si bien entregar esta competencia en forma exclusiva y excluyente a las instancias judiciales y fiscales sí sería efectiva para garantizar la autonomía de estas instituciones, sería insuficiente para garantizar la independencia de sus magistrados, puesto que la independencia no sólo puede ser afectada por actores externos, sino también por actores internos, en la medida que aquella posee tanto una dimensión externa como una interna. Pero este planteamiento del problema constituye una falacia porque no es cierto que el Constituyente solo tenga estas dos opciones: ubicar la competencia en las instancias judiciales y fiscales o ubicarla en el CNM, ya que también existe una tercera opción, que consistiría en distribuir la competencia entre ambas entidades, garantizando ciertos mecanismos de coordinación que permitan diluir la posible afectación a la independencia que proviene tanto de una influencia externa incontrolada como de un corporativismo cerrado que coarta al magistrado. Con esta finalidad el presente proyecto considera que la fórmula constitucional que permite resguardar ambas dimensiones de la independencia de los magistrados es aquella mediante la cual, si bien se reconoce a las entidades judiciales y fiscales la competencia de realizar la evaluación de desempeño, su decisión al respecto no es definitiva, en tanto, el magistrado o un tercero con legítimo interés disconforme con la decisión final puede impugnarla para que sea revisada por el CNM. Asimismo, siendo esta la entidad de cierre respecto de la evaluación de desempeño, podrá tener un panorama más completo de cuáles son las normas reglamentarias necesarias. Por último, para que el tránsito hacia un modelo de evaluación permanente de desempeño sea completo se requiere también reconocer que esta institución solo cobra pleno sentido si respeta el principio de meritocracia; es decir, si es que los resultados de la evaluación tienen consecuencias en la esfera del 74

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magistrado, tanto positivas como negativas. Por ello, la desaprobación de la evaluación en los términos que la ley establezca implicará la separación de la carrera judicial, tal como sucede hoy en día cuando no se supera el proceso de ratificación. 2. Delimitación de funciones de la Corte Suprema Como se sabe, actualmente, el artículo 141° de la Constitución señala que la competencia jurisdiccional de la Corte Suprema abarca tres materias: la casación, la apelación de los procesos iniciados en las Cortes Superiores y los que disponga la Ley. Respecto del último grupo de procesos, la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) señala que son competencia de la Corte Suprema las contiendas de competencia entre jueces de diferentes distritos judiciales, las consultas en casos de control difuso, las apelaciones por sanciones a los abogados y la apelación o consulta en los procesos de acción popular. A pesar de que detallada así la competencia de la Corte Suprema parece abarcar un gran tipo de procesos y recursos, según las estadísticas publicadas por el propio Poder Judicial, entre 2010 y 2015 en promedio la casación representa entre el 80 y el 90% de la carga procesal de las salas civiles supremas32, entre el 70 y 60% para la Sala Constitucional y Social Permanente y cerca del 100% para la Primera y Segunda33 Sala Constitucional y Social Transitoria. Finalmente, aunque el recurso de casación es relativamente nuevo en el proceso penal, representa entre el 15% y 20% de la carga de las Salas Penales con tendencia al crecimiento, porque los recursos de nulidad representan entre el 40 y 50%. Si se advierte además que estos porcentajes representan al año más de 2,000 expedientes de casación en cada Sala Civil y casi 3,000 expedientes en cada Sala Constitucional y Social, no se exagera cuando se sostiene que el problema de la carga procesal de la Corte Suprema –por lo menos en temas que no son penales— tiene, entre sus principales responsables, al modelo actual de casación civil. El cumplimiento de las importantes funciones que corresponden a la Corte Suprema, como uniformizar los criterios jurisprudenciales en respeto de la igualdad de trato de los ciudadanos y establecer los precedentes judiciales para garantizar la seguridad jurídica, no resulta viable si seguimos contando con una Corte numerosa y con una alta sobrecarga de expedientes. Por tanto, para que el cumplimiento de tales funciones sea posible se hace necesario revisar el modelo de casación actual: los supuestos que habilitan el recurso, sus requisitos y sus efectos. 32

Así, por ejemplo, la Sala Civil Permanente de la Suprema registra que el 2015 el 93,5% de sus procesos provienen de recursos de casación, casos que en el 2014 representaron el 91,5% y en el 2013 el 84,74%, en el 2012 el 80% igual que en el 2011 y en el 2010 el 79%.

33

Para esta Sala sólo se registran datos desde el 2013.

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Este esfuerzo de revisión ya ha sido realizado anteriormente por varias instancias, entre ellas, la propia CERIAJUS propuso una reforma al Código Procesal Civil que si bien fue presentada al Congreso no fue considerada por la Ley 29364 que en 2009 reformó el régimen de la casación civil. Una de las principales propuestas no acogidas fue la referida a la ejecución inmediata de las sentencias que son pasibles de ser impugnadas mediante el recurso de casación, pues con ello se buscaba desincentivar a los litigantes y/o abogados que interponen este recurso con la única finalidad de dilatar el cumplimiento de la sentencia. Asimismo, de entre los varios proyectos de ley que se han presentado para reformar la casación es de resaltar dos de ellos que hasta el año pasado todavía se encontraban en trámite ante el Congreso: el PL 3732/2014-PJ presentado por el propio Poder Judicial para reformar la casación en materia civil y contencioso administrativa y que recoge varias de las propuestas de la CERIAJUS, y el PL 1873/2012-CR presentado para reformar la casación civil. Ambos fueron agrupados y conocidos por la Comisión de Justicia y Derechos Humanos que finalmente propuso un texto sustitutorio que no fue objeto de votación. Al respecto este proyecto considera valioso recoger aquellas propuestas de estos Proyectos y del Texto Sustitutorio que están directamente relacionadas con el carácter excepcional del recurso de casación, tales como: A) La incorporación de la instituto de actuación de sentencia impugnada Esta institución expresa el resultado de un balance entre dos principios, de un lado el derecho a una tutela oportuna o un proceso sin dilaciones indebidas (como lo sería el abuso de los medios impugnatorios) de parte del ciudadano que siguió el proceso por dos instancias y obtuvo una sentencia que protege sus derechos y; del otro, el principio de unidad o coherencia jurisdiccional, en tanto la respuesta que el Estado brinda a través de los jueces no debería ser contradictoria; lo que podría suceder si es que se ejecuta una sentencia que todavía puede ser impugnada. Por eso, el referido instituto procesal considera que habiéndose transcurrido dos instancias, resultaría extremadamente gravoso para el ciudadano tener que esperar lo que demora el trámite de un recurso más para gozar finalmente de su derecho, espera que, en el contexto nacional, suele ser extensa además de terminar con pronunciamientos que entre 80 y 90%, rechazan el recurso de casación34. 34

Estos fueron los datos para las casaciones resueltas para las Salas Civiles entre 2002 y 2003. Para mayor información ver: Gallardo, María del Carmen y Jorge Fernández, 2004, “Estudio sobre el recurso de casación en el proceso civil, a once años de su entrada en vigencia”, en Cuadernos de Investigación y Jurisprudencia No. 7, del Centro de Investigaciones Judiciales del Poder Judicial.

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Sin embargo, parte de este balance implica que este instituto solo resulta adecuado para el caso de sentencias de condena, es decir, que ordenan la realización una prestación a favor de la parte vencedora por parte de la vencida. Finalmente, la uniformidad de los regímenes de casación en el ordenamiento nacional también cuenta como razón a favor de incorporar este instituto procesal, puesto que la casación laboral35 ya lo ha incorporado desde 2010. Por tanto, este proyecto de ley incorpora la propuesta de inclusión de este instituto procesal ya que el mismo no solo resulta un instrumento válido de tutela de derechos sino también un mecanismo para desincentivar a quienes plantean el recurso de casación con ánimo dilatorio, abusando así del derecho a impugnar. De tal manera que, reducido el número de casaciones, se reduce la carga de procesos de la Corte Suprema y se la libera para que pueda cumplir con sus funciones de uniformizar la jurisprudencia y fijar precedentes. B) La multa al abogado por la presentación temeraria del recurso En los artículos 3 y 4 in fine del PL 3732/2014-PJ así como en los artículos 387 y 388 in fine del Texto Sustitutorio se establecen sanciones a los abogados que presentan recursos de casación con la finalidad de conseguir un poco de tiempo para sus representados dilatando la conclusión del proceso. En el primer supuesto se sanciona al abogado que avala con su firma la presentación de un recurso sin cumplir los requisitos y luego no se preocupa de subsanarlo y en el segundo, al abogado haya avalado con su firma la interposición de un recurso de casación que carece de fundamento jurídico de manera manifiesta, es decir, con temeridad; poniendo además tal situación a las instancias éticas del Colegio de Abogados. Como puede advertirse, el proyecto considera que el sujeto responsable de estas inconductas procesales no es la parte sino el abogado que avala las referidas actuaciones procesales, pues, como bien se señala en el Dictamen que sustenta el Texto Sustitutorio es el abogado quien conoce la ley y, por ello, también quien mejor que la parte sabe si el recurso que presenta cumple con los requisitos de admisibilidad y procedencia. Por ello, resulta válido establecer posibles sanciones para los representantes legales que actúen de esta manera, las cuales además de apelar a la vigencia del principio de buena fe procesal tienen como finalidad desincentivar a los abogados a suscribir recursos con el único objetivo de dilatar la conclusión del proceso.

35

El instituto está recogido en el artículo 38 de la Ley Procesal del Trabajo, Ley 29497.

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C) La calificación parcial de la procedencia del recurso por las Cortes Superiores En la redacción actual del Código Procesal Civil el recurso de casación puede presentarse tanto ante las Cortes Superiores como ante la Corte Suprema, sin embargo, es esta última quien revisa los requisitos de admisibilidad y procedencia del recurso de casación. El artículo 6° del PL y el artículo 391 del Texto Sustitutorio proponen que el recurso se presente ante la Corte Superior respectiva y que, además, esta califique no sólo la admisibilidad sino también algunos requisitos de procedencia. Con ello se descongestiona a la Corte Suprema de manera inmediata. Sin embargo, se reduce la carga de la Corte Suprema solo parcialmente, ya que esta reforma también requiere incluir como causal de queja el rechazo del recurso de casación, para efectos de que la Corte Suprema revise las decisiones de la Corte Superior, razón por la cual también consideramos relevante introducir una modificación referida al recurso de queja. Finalmente, consideramos valioso mantener en el ordenamiento jurídico la figura de la procedencia excepcional del recurso de casación, para efectos de que la Corte Suprema pueda conocer de algunos casos aunque estos no cumplan los requisitos establecidos. De esta manera la Corte podría conocer de casos en los que ocurren graves irregularidades o de mayor relevancia para el país.

3. Mayor cantidad de precedentes judiciales obligatorios En el ejercicio de su competencia como última instancia en la jurisdicción ordinaria, la Corte Suprema tiene dos funciones: uniformizar la jurisprudencia y establecer precedentes judiciales. Si bien existen casos en que las dos pueden cumplirse con una misma actuación procesal, también es posible que en ciertos casos se presente una y no la otra. Así, por ejemplo, cuando la Corte Suprema conozca de una sentencia que no resulta contradictoria con ningún criterio judicial previo sostenido por una Corte de igual o superior grado no existirá necesidad de uniformizar la jurisprudencia, pero sí de fijar un precedente. Debido al amplio número de órganos judiciales es, hasta cierto punto, común que los Juzgados o las Cortes Superiores emitan sentencias en las que sostengan criterios judiciales contrarios o contradictorios sobre casos iguales o similares; sin embargo, aunque resulte menos conveniente, esta situación también puede producirse entre las Salas de una misma Corte Superior o incluso de la misma Corte Suprema. Como bien se expone en el dictamen que sustenta el Texto Sustitutorio antes referido, esta posibilidad de contradicción prácticamente se elimina en un modelo de Corte Suprema como Corte Única al que debería tender nuestra 78

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máxima instancia judicial; sin embargo, lo cierto es que esta reforma todavía se encuentra en debate y por ello su implementación es una realidad no inmediata. Lo que sí es una realidad inmediata es que las diferentes salas de nuestra Corte Suprema pueden y de hecho han emitido sentencias con criterios judiciales contradictorios sobre un mismo problema jurídico. Por tanto, un primer problema que la Corte Suprema debe afrontar para cumplir con su función uniformadora no solo es eliminar la contradicción de criterios sostenidos entre cortes inferiores, sino también los que se producen entre sus propias Salas. De otra parte, en el estado actual de la doctrina es cada vez menos controvertido reconocer que la jurisprudencia es fuente de derecho, y es precisamente de ello que se deriva el valor del precedente judicial, el cual, cumpliendo los requisitos de ley, establece una norma jurídica que soluciona el caso concreto pero que además adquiere carácter general para todos los demás casos que presenten los mismos hechos relevantes. Con ello no sólo se satisface el derecho a la igualdad de trato ante la ley, sino también la seguridad jurídica que requiere el sistema para generar la confianza necesaria que permita ordenar las relaciones sociales. Para cumplir con estas dos funciones al mismo tiempo, evitar la emisión de sentencias contradictorias desde la misma Corte Suprema y establecer precedentes, el Código Procesal Civil reguló el mecanismo del “pleno casatorio”, según el cual debían reunirse todos los vocales supremos para decidir. La modificatoria de 2009, redujo esta exigencia señalando que solo deben reunirse los vocales de la especialidad. Sin embargo, hasta fines de 2014 (durante casi 20 años de vigencia) este mecanismo sólo había generado 6 plenos casatorios. Con lo cual, el mecanismo ha demostrado su ineficacia o, en todo caso, su insuficiencia para satisfacer ambas funciones de la Corte Suprema. Por tanto, para efectos de reformar esta situación sirve tener presente una breve revisión de los modelos alternativos que se han desarrollado en nuestro ordenamiento:

36

i)

En el ámbito laboral se ha regulado el mismo mecanismo de pleno casatorio que se encuentra en el ámbito civil.

ii)

En el ámbito penal, el Nuevo Código Procesal Penal implementó dos mecanismos en lugar de uno. Lo que se denomina “Doctrina Jurisprudencial” que puede ser establecida por la Sala Penal que conoce la casación y los “Plenos Casatorios” que tienen un mecanismo similar al establecido en el ámbito civil, salvo que cuando existan pronunciamientos contradictorios el pleno pueda ser solicitado por el Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo36. Con lo cual se han

Artículo 427 y siguientes del Código Procesal Penal.

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publicado varias sentencias que fijan doctrina jurisprudencial que en principio resulta vinculante para los órganos jurisdiccionales inferiores, ya que apartarse de ellas es causal de casación. iii)

En el ámbito administrativo se establece que la Sala Especializada de la Corte Suprema puede fijar principios jurisprudenciales en sus resoluciones, y que estos constituyen precedente vinculante37. Lo que ha llevado a la promulgación de varios precedentes vinculantes. Con lo cual basta una sentencia para fijar precedente en esta materia, razón por la cual pueden encontrarse varias sentencias que fijan precedentes.

Frente a este panorama, el PL 3732/2014-PJ incorpora, en su artículo 16, un mecanismo para fijar precedentes judiciales y en su artículo 17 propone mantener con algunas modificaciones el mecanismo del pleno casatorio a fin de eliminar los criterios contradictorios, pero no para resolver un caso concreto. En su lugar, el artículo 17 del PL 1873/2012-CR considera que una sola sentencia con cinco votos conformes es suficiente para generar precedente. Al respecto, el Texto Sustitutorio propone únicamente un mecanismo para fijar precedentes eliminando la figura del pleno casatorio, porque, como se señala en el Dictamen que le sustenta, este es el modelo propio de una Corte Suprema que funcione como Corte Única y no por salas. Si bien el modelo de Corte Única es el ideal, ello no es una realidad inmediata, razón por la cual, nuestro contexto actual exige regular un mecanismo para fijar precedentes pero también para solucionar el problema de los fallos contradictorios. Por tanto, consideramos que resulta más adecuado el modelo mixto propuesto por el PL 3732/2014-PJ que presenta algunas semejanzas con el modelo del precedente en materia penal, sin perjuicio de incluir las modificaciones planteadas por el Texto Sustitutorio al caso concreto del precedente. En este modelo mixto el precedente puede formarse por dos procedimientos: sentencias conformes o pleno casatorio. En el primer caso, no es producto de una sola sentencia como sucede en el ámbito contencioso administrativo sino de un criterio constante que los magistrados supremos se han formado sobre la solución que corresponde a un determinado problema jurídico y que han defendido, por lo menos, en tres resoluciones consecutivas (artículo 400 del Texto Sustitutorio). En el segundo caso el precedente es producto de un pleno casatorio que se realiza cuando se advierte que existen pronunciamientos supremos sobre un mismo problema jurídico que son contradictorios, pero no en los términos señalados por el artículo 17 del PL 3732/2014-PJ, sino más bien en los términos regulados en la Ley Procesal del Trabajo.

37

Artículo 34 de la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo, Ley 27584, modificado por el Decreto Legislativo No. 1067 de 2008.

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Este modelo mixto, necesario mientras se mantenga una Corte Suprema por salas especializadas, pretende así solucionar el problema de la falta de precedentes y de la existencia de sentencias contradictorias. El procedimiento de las sentencia conformes incentiva a las Salas a establecer precedentes, mientras que el pleno casatorio se mantiene como otra opción, pero sólo en el caso en que pueda demostrarse las existencia de sentencias supremas contradictorias. Finalmente, para efectos de conciliar el derecho a la igualdad de trato ante la ley con el derecho de los jueces a la independencia interna se reconoce la posibilidad de que el juez se aparte de los precedentes bajo determinadas circunstancias. El PL 3732/2014-PJ y el Texto Sustitutorio señalan que el juez puede apartarse del precedente si se verifican situaciones excepcionales y estas son justificadas. Sin embargo, resulta más claro señalar que tal inaplicación es posible si el juez cumple con la carga de transparencia, que consiste en identificar los precedentes que podrían orientar o imponer una solución determinada en el caso concreto de los cuales se estaría apartando y, con la carga especial de argumentación, que consiste en justificar por qué no corresponde aplicar los referidos precedentes, ya sea porque los hechos relevantes del nuevo caso no son iguales, porque ha existido un cambio legal relevante, un cambio en el contexto socio-económico-político que justificó el establecimiento del precedente38; o finalmente porque se demuestre que no existe precedente ya que es posible identificar sentencias contradictorias sobre el mismo problema jurídico emitidas por la misma instancia superior. Por ello, sería conveniente incluir estos dos tipos de carga como requisitos a satisfacer por la motivación de la sentencia que se aparte de un precedente, y los supuestos de argumentación especial, por lo menos, a modo enunciativo.

4. Duración del cargo de Presidencia del Poder Judicial De conformidad con la Ley Orgánica del Poder Judicial son tres los órganos que ejercen las funciones de gobierno de esta entidad: el presidente de la Corte Suprema, la Sala Plena de la Corte Suprema y el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. Sin embargo, los dos últimos órganos se encuentran presididos por el presidente de la Corte Suprema, por eso, la aprobación de la política general del Poder Judicial –que el Consejo propone para que la Sala Plena la apruebe— es en buena parte responsabilidad de su Presidente. De ahí precisamente que él asuma su representación y se haga cargo de rendir cuentas al país, a través de un mensaje a la Nación, del cumplimiento de esta política institucional.

38

López Medina, Diego (2006). El Derecho de los Jueces. Bogotá: La Ley, pp. 84 y Sentencia T517/2012 del 6 de julio de 2012, considerandos del primer punto.

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La política institucional es el medio con el que cuenta la propia entidad para revisar su actuación identificando los principales problemas y deficiencias que presenta el servicio de justicia que está a su cargo, y para planificar un proceso de cambio que incluya la solución de estos temas, lo que abarca una serie de fases, como la implementación de las medidas y la evaluación permanente de sus consecuencias. Por tanto, esta herramienta de gestión puede comprender diferentes tipos de medidas, algunas que fuesen tan amplias como para significar una transformación de la política vigente u otras de mediana o menor envergadura, pero no de menor importancia. Al estar presente y además presidir los tres órganos encargados de la política de gobierno, la presidencia del Poder Judicial tiene un rol trascendental en la planeación y ejecución de esta política, precisamente por ello es saludable que en las dos últimas elecciones los vocales supremos que postularon a la máxima investidura hayan presentado sus propuestas de cambios o medidas a implementar en la política institucional. Sin embargo, llevar a cabo este ciclo de reformas constituye una labor compleja que implica una alta responsabilidad para la cual el periodo de dos años durante los cuales se desempeña el cargo según Ley, resulta siendo un periodo muy reducido. Así, por ejemplo, consideramos que el breve tiempo del mandato fue uno de los factores que no permitió que el presidente de la Corte Suprema en el periodo 2011-2012 consiguiera que se apruebe su proyecto de ley para intervenir en la gestión de las Cortes Superiores en que se advirtiese serias irregularidades39, el cual hubiese servido para reducir la gravedad que alcanzaron las irregularidades en Cortes como la de Ancash. Por estas razones la presente propuesta considera necesario ampliar el periodo de gobierno, por dos años más, de manera tal que el cargo de Presidente de la Corte Suprema tenga una duración de cuatro años. Sin embargo, a fin de evitar una permanencia prolongada que pueda más bien terminar afectando la dinámica necesaria en la gestión de instituciones como el Poder Judicial, se considera que dichos cuatros años no serán renovables o que, dicho de otro modo, no existirá reelección inmediata. 5. Mayores alcances para la Justicia de paz Los juzgados de paz han estado presentes en todos nuestros textos constitucionales desde 1823 y su función ha sido la misma, actuar como instancias de justicia para los ciudadanos que están más alejados de las instituciones formales de justicia. En un lenguaje más moderno, se puede afirmar que son parte de una política de acceso a la justicia, pues coadyuvan a superar las barreras geográficas, económicas y, muchas veces, también las 39

Nos estamos refiriendo al Proyecto de Ley No. 424-2011/PJ presentado por el magistrado César San Martín en el primer año de su periodo como presidente del Poder Judicial, por el cual se solicitaba la aprobación de poderes extraordinarios para el presidente del Poder Judicial en el caso de Cortes Superiores donde se conozcan serios indicios de irregularidades y/o corrupción.

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barreras culturales que limitan o retardan la necesidad de encontrar solución a sus conflictos o tutela para sus derechos que tienen importantes sectores de la ciudadanía, sobre todo, aquellos que se encuentran en circunstancias más vulnerables. Por ello, toda reforma de justicia se ha ocupado de mejorar las condiciones de la justicia de paz. Así, CERIAJUS planteó varias propuestas que fueron acogidas, tales como la nueva regulación del proceso de elecciones para que sea una elección directa, la creación de una Oficina de Apoyo a la Justicia de Paz – ONAJUP, la posibilidad de crear juzgados de paz en circunscripciones urbanomarginales en las cuales también existen juzgados de paz letrados (Ley 28434), para que, en caso que compartan competencia, el ciudadano pueda elegir el juzgado al cual recurrir. Otro hito importante para la justicia de paz se produjo a comienzos de 2012 con la promulgación de la Ley de Justicia de Paz (Ley 29824) que estableció una regulación integral y orgánica de la cual carecía hasta entonces. Esta norma comprende, entre otros temas, los principios que guían esta instancia jurisdiccional, el estatuto del juez de paz, sus competencias, las normas que rigen el procedimiento, las coordinaciones con otras instancias comunales y jurisdiccionales. Esta ley también señala de manera expresa lo que estaba implícito: que los jueces de paz son un órgano jurisdiccional del Poder Judicial, y por tanto, no son tribunales especiales fuera de esta organización, sino, más bien, tribunales de un régimen y competencia especial dentro del Poder Judicial. Es precisamente la competencia de la justicia de paz, y en especial las características que asumen sus tres dimensiones: territorial, material y por cuantía, las que mejor resumen las razones por las cuales constituye un órgano jurisdiccional especial del Poder Judicial. Por tanto, la precisión respecto de sus competencias así como su ampliación repercute directamente en la ampliación del acceso a la justicia de los ciudadanos que están en el ámbito de su jurisdicción. El proyecto de ley plantea, por ello, algunas de las propuestas ya elaboradas por la ONAJUP en los reglamentos que regulan la competencia de los juzgados de paz que requieren consagración legal, y, en el mismo sentido, plantea algunas propuestas para ampliar sus competencias, cuyo fundamento se expone a continuación. A) Sobre la competencia territorial de la justicia de paz La competencia territorial de los juzgados de paz dentro de una determinada circunscripción no puede entenderse si no se tiene presente que su origen corresponde a una justicia vecinal, comunal o territorial40, por lo que este 40

Lovatón, David, et. al. (1999). Justicia de Paz. El otro Poder Judicial. Lima: Ideele, pp. 21 y ss.

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elemento asume un carácter casi definitorio. En efecto, los jueces de paz tienen sentido de ser por la comunidad a la que prestan sus funciones, porque la comunidad es la que los requiere, y así lo reconocieron todas las Constituciones al referirse a la vinculación entre ambos41. Precisamente por ello, para ser juez de paz se requiere tener la calidad de vecino dentro de la circunscripción, es decir, que tiene que ser alguien que vive en la comunidad y además que goza del respeto de la misma, requisitos recogidos en el artículo 1, incisos 2 y 3, de la Ley de Justicia de Paz. Es más, en el último inciso se precisa que la residencia para ser juez de paz tiene que ser continua, no cumpliéndose el requisito si ella es sólo de carácter estacional, pues sólo así se acredita el vínculo entre el juez de paz y su localidad. También reconociendo el vínculo entre sus vecinos y el juez de paz, es que son los vecinos quienes eligen a su juez de paz. Sin embargo, no debe pasarse por alto que la vinculación a la que nos referimos se produce en dos sentidos, del juez de paz frente a su comunidad, pero también de la comunidad frente al juez de paz; por ello, es cuestionable que por falta de regulación en la Ley de Justicia de Paz, pueda considerarse aplicable el instituto de la prórroga de la competencia en estos juzgados, pues ello contraviene los fundamentos de la propia institución. En efecto, la prórroga convencional o tácita de la competencia territorial, reguladas en los artículos 25 y 26 del Código Procesal Civil, permite que las partes de un conflicto en la práctica “elijan” al juez que conocerá de su conflicto, con lo cual, su aplicación para la justicia de paz permitiría que dos litigantes que no residen en la comunidad, que no son vecinos, que no mantienen ese vínculo con el juez de paz, acudan a este para que solucione su conflicto. Esta situación no solo distorsiona la función del juez de paz que debe proveer de justicia fundamentalmente a su comunidad distrayéndolo para que conozca de los conflictos de ciudadanos de otras comunidades, sino que además, puede prestarse a ciertas prácticas de litigantes inescrupulosos que acuden a instancias judiciales lejanas para luego hacer valer sus decisiones en zonas alejadas, donde no es posible que los afectados con aquellas conozcan directamente el proceso o las circunstancias del mismo, repercutiendo ello indirectamente en una lesión de su derecho de defensa. Por estas razones consideramos que resulta de vital importancia para no afectar el funcionamiento de la justicia de paz y evitar su uso, sino ilegal, por lo menos, abusivo que la desnaturalice, incluir en la Ley de Justicia de Paz un artículo referido a que en ella no procede la prórroga de la competencia territorial, en los términos considerados por los reglamentos elaborados por la ONAJUP42. 41

Ibid.

42

Nos estamos refiriendo al artículo 4 del Reglamento para el Otorgamiento de Certificaciones y Constancias Notariales por Jueces de Paz, aprobado por la Resolución 341-2014-CE-PJ, y a los

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B) Sobre la competencia material de la justicia de paz Antes de hacer referencia a la competencia material de la justicia de paz debe precisarse que la función jurisdiccional de estas instancias judiciales, al igual que las otras, abarca también la posibilidad de concluir el conflicto llevado a su conocimiento mediante conciliación entre las partes. Es más, tal facultad no sólo es posible, sino que es la forma de conclusión que tradicionalmente ha sido más utilizada por los jueces de paz. Acogiendo lo que tradicionalmente ha sido la competencia de los jueces de paz la ley vigente organiza esta en tres grupos: (i)

Competencia jurisdiccional para decidir conflictos, la cual puede ser original o subsidiaria, esta últimas en caso no exista juzgado de paz letrado dentro de la circunscripción;

(ii)

Competencia para realizar actuaciones de auxilio judicial a solicitud de otra instancia judicial o fiscal, tales como el trámite de exhorto o levantamiento de cadáveres, y

(iii)

Competencia notarial para emitir certificaciones que se habilitan en ausencia de notario.

En lo que se refiere a la competencia jurisdiccional originaria ella abarca tanto materias civiles, patrimoniales y no patrimoniales, como familiares; mientras que la competencia en materia de faltas y violencia familiar es subsidiaria, solo en caso que dentro de la circunscripción no exista juez de paz letrado. Respecto de los conflictos patrimoniales resulta necesario realizar una concordancia entre lo señalado en el artículo 16 de la Ley de Justicia de Paz y el artículo 547 del Código Procesal Civil, pues mientras la primera norma considera que los juzgados de paz conocen de conflictos patrimoniales cuya cuantía sea de hasta 30 Unidades de Referencia Procesal (URP), el artículo del Código Procesal Civil señala que son competentes para sentenciar en conflictos cuya cuantía es de hasta 10 URP y para resolver mediante conciliación conflictos cuya cuantía sea de hasta 50 URP. Esta falta de coordinación llevó a la ONAJUP a establecer la precisión que se encuentra en el artículo 5 del Reglamento para el Ejercicio de Competencia de Jueces de Paz en Conflictos Patrimoniales43, en el mismo sentido de lo regulado en el artículo 547 del referido Código.

artículos 2, 6 y 7 del Reglamento para el Ejercicio de Competencias de Jueces de Paz en Conflictos Patrimoniales, aprobado por la Resolución 340-2014-CE-PJ. 43

Reglamento aprobado por la Resolución Administrativa 340-2014-CE-PJ.

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No obstante, al modificar la Ley de Justicia de Paz para que no proceda la prórroga de competencia territorial evitando así los posibles abusos o utilizaciones ilegales de la justicia de paz, resulta conveniente ampliar la competencia de los juzgados de paz en materia de conflictos patrimoniales para que, como lo señalaba la ley en su sentido original, puedan sentenciar sobre aquellas pretensiones cuya cuantía sea hasta 30 URP y pueda pronunciarse mediante conciliación sobre aquellas pretensiones cuya cuantía sea hasta 50 URP. Además, en lo que se refiere a conflictos en materia civil consideramos importante tener en cuenta que los procesos no contenciosos, por lo menos en principio, no plantean un conflicto de derechos que deba ser resuelto por el juez, por lo que resultaría útil considerar que aquellos que requieren menos conocimiento técnico, como el de inventario y administración judicial de bienes, puedan ser conocidos por el juez de paz sólo en tanto no exista contradicción por la parte notificada con la solicitud. En caso tal contradicción se produzca el proceso se remitiría al juez competente de conformidad con el Código Procesal Civil. Respecto de los conflictos de familia debe reconocerse que la Ley de Justicia de Paz ha constituido un avance, puesto que admite esta competencia incluso en los casos en que el vínculo familiar no esté fehacientemente acreditado si las partes recurren a ella de común acuerdo. Sin embargo, consideramos que también sería posible incluir mayores materias de familia siempre y cuando las partes concilien al respecto. Esta ha sido la precisión incluida en el artículo 34, inciso 2, del Reglamento de la Ley de Justicia de Paz que debe dar lugar a la modificación que ya hicimos referencia anteriormente.

III.

Reformas al funcionamiento de la Administración Pública Puede afirmarse que algunos de los principales retos que afrontan las entidades de la Administración Pública en el Perú son, de un lado, mejorar sus niveles de eficiencia y, de otro, elevar sus niveles de transparencia en el desarrollo de sus actividades. Objetivos que importan acercar a la ciudadanía, favorecer la rendición de cuentas y que se constituyen como un punto a favor de la reducción de los niveles de corrupción en la Administración Pública y de una mejor asignación de recursos para enfrentar las necesidades reales de la población. Actualmente, sin embargo, no existen suficientes políticas y marcos normativos que favorezcan tanto la eficiencia como la transparencia en la Administración Pública. Si bien no puede soslayarse la consolidación de marcos legales esenciales como la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, lo cierto es que las normas vigentes resultan insuficientes para mejorar los estándares de eficiencia y transparencia que requieren las entidades que ejercen función administrativa. 86

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Si se considera que el de la corrupción es uno de los principales problemas que ataca a la gestión pública, premisa además confirmada por la percepción ciudadana al respecto, lo cierto es que resulta necesario generar mejores marcos legales que incentiven prácticas de transparencia, establezcan sanciones ante su incumplimiento y que, en general, limiten al máximo los espacios que puedan permitir prácticas transgresoras de la legalidad en favor de intereses particulares. El presente proyecto de ley contiene un conjunto de disposiciones que plantean determinadas modificaciones al marco normativo actual con la finalidad de favorecer la eficiencia y la transparencia tanto en las entidades del gobierno nacional como en el caso de los niveles descentralizados de gobierno.

1. Mejores recursos humanos Para que las entidades públicas funcionen correctamente hace falta que, entre otras cosas, cuenten con los mejores recursos humanos. Un hecho como este solo puede asegurarse estableciendo un marco legal que regule correctamente la meritocracia de los servidores públicos y que permita seleccionar a los mejores profesionales otorgándoles un régimen previsible que les permita un adecuado desempeño en el tiempo. En ese sentido, recientemente se aprobó la Ley del servicio civil, Ley No. 30057, una norma que establece un régimen común para todos los funcionarios del Estado y que busca dejar atrás la regulación de regímenes diferenciados que no se encontraba acorde con la naturaleza del ejercicio de la función pública. Sin embargo, actualmente, existe determinado nivel de incertidumbre acerca de la aplicación de estas normas sobre determinados funcionarios, como es el caso de aquellos que ejercen funciones al interior de los gobiernos locales y regionales, así como de su sometimiento a las disposiciones de la Autoridad del Servicio Civil – Servir, en tanto entidad rectora del sistema de recursos humanos del Estado. En ese contexto, la propuesta contenida en el presente proyecto de ley busca precisar que todos los funcionarios de los gobiernos locales y regionales también se encuentran sujetos a este régimen y, plantea, en ese sentido, una modificación al artículo 59° de la referida Ley No. 30057. Se trata, en ese sentido, de una norma de naturaleza interpretativa que busca clarificar que, sin negar la autonomía que la Constitución les confiere a gobiernos locales y regionales, también a ellos y a todos los funcionarios que ejercen funciones en su interior, resultan aplicables las normas del Servicio Civil y están sujetos a las directrices de la entidad rectora de este sistema administrativo.

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La necesidad de esta precisión se origina en la idea de que difícilmente se podrá lograr elevar la institucionalidad y mejorar la gestión de los gobiernos regionales y locales, y con ello del proceso de descentralización en general, si es que estos niveles de gobierno no integran el régimen común que favorece a los servidores públicos.

2. Gestión de intereses Desde hace unos años existe un consenso en la necesidad de regular la gestión de intereses, aquellas acciones a través de las cuales los sujetos privados buscan hacer oír sus demandas y orientar la adopción de determinadas decisiones en el sentido que les interesa. Esta tendencia se ha traducido en la adopción de marcos normativos por parte de distintos países que regulen esta actividad tanto desde el punto de vista de los funcionarios involucrados como desde la perspectiva de los denominados “gestores” de intereses. En ese contexto, en el año 2003 se promulgó en nuestro país la Ley 28024 que regula la gestión de intereses en la Administración Pública, la primera norma que se encargó de regular esta actividad en la historia de nuestro país. En ese sentido, se trató de una norma con una finalidad correcta y que se enmarcaba en la política de transparentar y fiscalizar la gestión de intereses particulares frente al Estado. Sin embargo, la práctica durante los años en los que esta norma ha estado vigente, ha demostrado un bajísimo nivel de aplicabilidad de la misma lo que determina que esta norma prácticamente no haya sido cumplida en la realidad. Un análisis de la referida ley y de su reglamento permite comprender que el esquema planteado en ella establecía una sobrerregulación de la actividad y un muy bajo nivel de fiscalización por parte de la autoridad, es decir, una combinación de elementos que dan como resultado necesariamente un bajo nivel de incentivos para que el sujeto regulado, en este caso el gestor de intereses, pueda cumplir con las reglas que los son exigidas. Así, por ejemplo, la regulación vigente sobre gestión de intereses exige que todos las personas que se dediquen a esta actividad se deban encontrar inscritos en un registro administrado por la Superintendencia Nacional de Registros Públicos, sin embargo, de una revisión de dicho registro es posible contrastar que son tan solo unos cuantos, quienes no llegan a una decena, los gestores de intereses actualmente inscritos. Por otro lado, prueba de la sobrerregulación de esta actividad lo constituye también la exigencia de presentar información por parte del sujeto regulado, sin que medie un proceso de fiscalización cierta. El establecimiento de deberes básicamente en el sujeto regulado no ha supuesto una correcta fórmula que incentive el cumplimiento de la norma. Más aún si se toma en cuenta que esta regulación no respondía a objetivos concretos y no resulta evidente cuáles eran 88

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las finalidades que se protegían tras la imposición de estas obligaciones. Esto sucede, por ejemplo, con los múltiples informes que la normativa actual exige presentar a los gestores de intereses sobre su actividad. En consideración a estas razones no cabe duda de que resulta necesario sustituir el marco legal actual de gestión de intereses. Queda claro que el establecimiento de una regulación que establezca niveles de transparencia y control debe ser acompañada de un nivel de simplificación administrativa e incentivos que favorezcan su cumplimiento. En ese sentido, la propuesta contenida en el presente proyecto normativo contempla las siguientes premisas: (i)

La gestión de intereses debe ser una actividad regulada Indudablemente, la actividad de gestión de intereses debe ser una actividad regulada. Como parte del derecho a la información de la ciudadanía, de la transparencia de las actividades del Estado y de las buenas prácticas del sector privado, es necesario establecer una vía que permita que se conozca cómo se manejan las demandas ciudadanas o de grupos de poder y cómo el Estado se relaciona con ellas. Una regulación sobre la actividad de gestión de intereses favorece el cumplimiento del marco legal y del Estado de derecho, reduciendo las posibilidades de favorecimientos indebidos o de exoneración de obligaciones a determinados ciudadanos, lo que supondría una transgresión de la regla de igualdad en el cumplimiento de la ley que pesa sobre todos los administrado en la misma magnitud. En buena cuenta, la regulación de la actividad de gestión de intereses se presenta como un mecanismo que permite favorecer la información sobre los mismos, buscando transparentar esta actividad y con ello reducir los espacios que puedan ser librados al desarrollo de prácticas de corrupción en el marco de la interacción entre el sector privado y el sector público. No puede dejar de anotarse que el problema de la corrupción constituye un grave obstáculo en el desarrollo de nuestro país y que, por lo demás, es así percibido por la población peruana durante los últimos años.

(ii)

La regulación de gestión de intereses constituye una política de transparencia de parte del Estado En atención a estas consideraciones, es posible establecer que la regulación de la gestión de intereses o debe formar parte de la política de transparencia que desarrolla el Estado y, en esa medida, debería también formar parte de un mismo marco legal que se integre conjuntamente al sistema de transparencia y acceso a la información pública por parte de la ciudadanía.

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Si el objetivo general en relación con estas regulaciones consiste en promover la transparencia como un sistema orgánico dentro del Estado, este debe alcanzar a todas las esferas posibles en las que el Poder Ejecutivo se relaciona con los privados incluyendo, en esa medida, a las actividades de gestión de intereses. Precisamente por ello, el presente proyecto de ley propone que el marco legal de las actividades de gestión de intereses sea incluido en como un título más dentro de la Ley de transparencia y acceso a la información pública, norma que desde el año 2001 es la llamada a regular la política general de transparencia del Estado y el ejercicio del derecho de acceso a la información pública por parte de los ciudadanos. En ese sentido, la propuesta del proyecto de ley que se presenta consiste en integrar la regulación de la gestión de intereses dentro del sistema general de transparencia del Estado porque es lo que correspondería naturalmente y, además, por las sinergias que este hecho puede generar en cuanto a la regulación y la fiscalización de estas actividades. Por estas razones, la nueva normativa de gestión de intereses se propone como un Título Quinto dentro del Texto Único Ordenado de la Ley de transparencia y acceso a la información pública, norma aprobada mediante Decreto Supremo No. 043-2003-PCM. (iii)

La gestión de intereses constituye una actividad legítima y debe democratizarse La regulación de un nuevo marco legal de la gestión de intereses debe contribuir necesariamente a fomentar una nueva concepción sobre esta actividad. Actualmente, las actividades de gestión de intereses son concebidas en un sentido negativo, como si se tratara de prácticas corruptas o que permiten quebrar el principio de igualdad en el trato hacia los privados a cambio de favorecer a unos cuantos por encima de otros a través de la concesión de favores44. Es cierto que mucho de esta concepción se debe a que en la práctica, debido a las dificultades de aplicación del marco legal vigente, se ha tratado de una actividad que no ha sido sujeta a ningún tipo de fiscalización, control o política de transparencia alguna. Circunstancias como estas, sin duda, han contribuido a considerar el lobby o gestión de intereses como una actividad ilegítima o ilegal que no se adecúa a los criterios exigidos por un Estado de Derecho.

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Así ha sido resaltado, por ejemplo, en una encuesta de percepción ciudadana, de acuerdo con lo señalado por el diario El Comercio: http://elcomercio.pe/opinion/editorial/editorial-lobbyoscuras-noticia-1847489

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Sin embargo, lo cierto es que el lobby o gestión de intereses constituye una manifestación del derecho fundamental a la petición y como tal constituye una actividad plenamente legítima. Como se sabe, el derecho de petición reconocido directamente en el artículo 2° de nuestra Constitución45 y en diversos instrumentos internacionales de derechos humanos, se configura como aquel derecho que permite cualquier interacción entre un ciudadano y cualquier entidad del Estado, de manera tal que a través del mismo es posible que el administrado le haga conocer legítimamente sus demandas. En atención a estos hechos es preciso reafirmar que las actividades de gestión de intereses o lobby constituyen el ejercicio legítimo del derecho de petición y, como tal, son actividades plenamente lícitas en la medida que se adecuen, no cabe duda, al marco legal que las regula. Por supuesto, en atención a esta última premisa, debe quedar claro que tal como lo señala el proyecto de ley que se presenta, cualquier actividad de gestión de intereses que se desarrolle al margen del marco legal que la regula se encuentra abiertamente reñida con la transparencia como principio fundamental que debe regir las relaciones entre la actividad pública y la privada. Ahora bien, es cierto también que para contribuir a generar una nueva concepción acerca de la gestión de intereses, y habida cuenta de su consideración como manifestación del derecho fundamental a la petición, resulta fundamental establecer que se trata de una actividad que puede ser ejercida por cualquier ciudadano. Una de las principales debilidades en la argumentación que respalda concebir estas actividades como legítimas radica en señalar que solo favorecen a aquellos que por razones sociales pueden conocer o tener vínculos cercanos con aquellos quienes ejercen algún poder. Considerando esto, el presente proyecto de ley parte de la premisa que las actividades de gestión de intereses pueden ser desarrolladas por cualquier persona. Es decir, que la posibilidad de gestionar intereses debe ser democratizada y abierta a cualquier persona que desee hacerlo. Precisamente, por ello, se plantea que en los supuestos en los que un ciudadano que no pueda tomar contacto directo con una autoridad por no conocerla o no tener vínculos cercanos a ella, pueda plantear una solicitud para gestionar sus intereses ante ella. 45

Constitución Política del Perú Artículo 2°.- Toda persona tiene derecho: (…) 20. A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional sólo pueden ejercer individualmente el derecho de petición.

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En esa medida, partiendo del reconocimiento de cómo funciona la realidad y las relaciones sociales en torno a estos vínculos, el proyecto de ley regulan ambas posibilidades. El camino para llevar a cabo una gestión de intereses por contacto directo o espontáneo y la posibilidad de hacerlo a través de una solicitud. Ambos supuestos deberán quedar registrados en aras de la trazabilidad e información que se requiere tener sobre el desarrollo de estas actividades según lo que se describe en el siguiente punto. (iv)

El correcto uso de un registro de actividades de gestión de intereses El elemento de mayor importancia en la regulación de actividades de gestión de intereses es la información. Es decir que, como señaláramos, en aras del respeto a la transparencia, el principal objetivo de una regulación sobre gestión de intereses debe estar directamente vinculado al acceso a la información sobre quiénes desarrollan estas actividades, frente a quiénes y en qué circunstancias. Esto permitirá una mejor rendición de cuentas y una política de apertura de información sobre las relaciones entre el sector privado y el público. Una técnica adecuada para lograr este objetivo es indudablemente la técnica registral, es decir, exigir que la información relacionada con actividades de gestión de intereses quede debidamente registrada y constituya información pública, de manera tal que cualquier persona pueda acceder a esta información y conocer quiénes y sobre qué llevan a cabo actividades de gestión de intereses. Al respecto, conviene precisar que lo importante en este punto es generar una perspectiva de trazabilidad. Es decir, conocer a través del registro de información quiénes son los sujetos involucrados, cuándo se reunieron y en atención a qué razones, mas no cuál es el contenido discutido o desarrollado en las actividades de gestión de intereses. Ello en la medida que dicha información puede resultar sensible, estar protegida por la intimidad, la propiedad intelectual o constituir información reservada que afecte algún interés legítimo. Por lo demás, debe quedar claro que exigir a los sujetos involucrados que den cuenta exactamente y con el detalle suficiente de cuáles fueron los temas y el desarrollo de los mismos que se dio en una reunión, termina siendo una actividad de ninguna manera fiscalizable en la medida que difícilmente existirá alguna forma de asegurar la veracidad de estas declaraciones que sea respetuosa de las garantías del debido proceso y demás derechos de las personas. En este sentido, el presente proyecto de ley prevé que los gestores de intereses, en cualquier caso, deberán registrar la información antes de llevar a cabo una reunión, conversación o comunicación que comprenda 92

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actividades de gestión de intereses. Sin embargo, debe precisarse que, a diferencia de la normativa vigente, esta información no se encontrará centralizada en la SUNARP sino que pasará a formar parte de un registro especial que será llevado en cada entidad pública y que recibirá el mismo tratamiento que se otorga al acceso a la información pública. Dicho registro almacenará los formatos que deberán ser completados, o las solicitudes, de ser el caso, que sean presentadas cada vez que se desarrolle una actividad de gestión de intereses. (v)

Debe existir un mejor balance en el establecimiento de cargas y deberes en torno a su regulación Con la finalidad de hacer más eficiente la regulación, resulta necesario repartir mejor las competencias y responsabilidades entre aquellos sujetos que deberán contribuir al cumplimiento del marco legal de gestión de intereses. En ese sentido, el presente proyecto de ley establece que existirán tanto responsabilidades para los funcionarios como para los gestores de intereses o sus representantes que no cumplan con las disposiciones establecidas en este nuevo marco legal. Así, por ejemplo, si bien existe un deber del sujeto privado de completar un formato de registro o una solicitud con los datos exigidos por ley, el último responsable de verificar y hacer cumplir que esta exigencia haya sido correctamente satisfecha de acuerdo a ley, será el o los funcionarios que estarán presentes en la actividad de gestión de intereses. De este modo, se establece una exigencia con mejores condiciones de cumplimiento en la medida que el funcionario con quien se vaya a llevar a cabo la actividad de gestión de intereses, será el mismo que deba verificar antes de la reunión o comunicación, que se haya cumplido con las exigencias registrales establecidas en la ley46. Por lo demás, es evidente que un marco normativo que propone obligaciones, está condenado a la ineficiencia si es que no establece un sistema de incentivos que favorezcan su cumplimiento. En este caso, se considera que deben establecerse sanciones para los sujetos que

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En el mismo sentido, algunos especialistas han considerado la necesidad de establecer también deberes para los funcionarios y no solo cargas para los gestores de intereses. Al respecto, se ha señalado, por ejemplo, que: “En consecuencia, lo que corresponde es reformar las normas que regulan el lobby para hacerla una actividad realmente transparente. Para ello, no se debe poner la carga de la regulación en los gestores de intereses (quienes parecen que se benefician o se sienten cómodos dentro de la informalidad y la oscuridad de su actividad), como hace la ley actual, haciéndolos cumplir innumerables formalidades, en lugar de ello, el peso de aquella debe estar en los funcionarios públicos". Sequeiros, Freddy (2014). "Propuesta sobre el lobby". Boletín informativo Reflexión Democrática. Lima: Reflexión Democrática. Disponible en: http://www.reflexiondemocratica.org.pe/wp-content/uploads/2014/10/Informativo-157.pdf

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estando obligados a determinadas exigencias del marco legal de gestión de intereses no cumplan con ellas. Sobre el particular, resulta conveniente advertir que este sistema punitivo establece sanciones tanto para el sujeto privado gestor de intereses como para los funcionarios involucrados que no hayan exigido el cumplimiento de la normativa del caso. En esa medida, debe quedar claro que un mismo acto de gestión de intereses desarrollado al margen del marco legal previsto puede dar lugar a responsabilidad administrativa tanto del funcionario público como del sujeto privado. Debe advertirse, además, que en el caso de la responsabilidad administrativa del sujeto privado, esta será una responsabilidad solidaria entre el gestor de intereses y la persona a la que este represente en el supuesto en el que se trate de dos sujetos diferentes. Y es que se parte de la premisa de que, en el caso de la gestión de intereses a favor de terceros, es necesario incentivar el control y la contratación de gestores de intereses que actúen diligentemente. Esto solo puede incentivarse por la vía de establecer una sanción sobre aquel que no busca la diligencia en el cumplimiento de la norma. Finalmente, debe advertirse que el presente proyecto de ley elimina la diferenciación entre gestores de intereses propios y gestores de intereses de terceros en la medida que se estima que no existe una razón que justifique la misma. Tanto en el caso de la gestión de intereses propios como en el caso de intereses de terceros resulta adecuado establecer las mismas exigencias de cumplimiento y las mismas sanciones respecto de la inobservancia de las disposiciones vigentes.

(vi)

La regulación debe ser simple y suficiente debiendo permitir el control y la fiscalización de la actividad Ahora bien, una manera de garantizar que la regulación sobre determinada actividad pueda tener un alto nivel de cumplimiento es estableciendo un conjunto de exigencias que sean fáciles de cumplir por parte del administrado, sin que ello importe descuidar los objetivos que la regulación general busca satisfacer, y que, al mismo tiempo, se establezcan reglas adecuadas que permitan su fiscalización y control. Tomando esto en cuenta, el presente proyecto de ley establece que la única obligación esencial para el gestor de intereses es, básicamente, el registro de su actividad por la vía de completar un formato muy simple cada vez que lleve a cabo una actividad de esta naturaleza. Y es que, como se ha señalado, el elemento más importante en la regulación de la gestión de intereses viene dado por la exigencia de información 94

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suficiente sobre el desarrollo de estas actividades. En ese sentido, en tanto la regulación permita acceder a información indispensable sobre estas actividades, los objetivos de la misma se habrán cumplido. De este modo, la normativa propuesta prevé que en caso de contacto directo, el gestor de intereses deberá completar un registro antes de que se lleve a cabo la actividad y que, en el caso de la presentación de una solicitud de gestión de intereses, esta petición deberá contener la misma información exigida por la ley. Sobre el particular, la propuesta establece que la información que deberá ser completada se encuentra limitada a lo siguiente: (1) Nombre completo, Documento Nacional de Identidad y fecha del día (2) (3) (4) (5) (6)

en el que se llevará a cabo el acto de gestión de intereses; Persona natural o jurídica a la que representa; Personas que lo acompañarán en la reunión o comunicación, de ser el caso; Detalle del asunto a tratar; Funcionario(s) con quien(es) se llevará a cabo la reunión o comunicación; Dirección electrónica, domicilio y datos de contacto.

De la misma manera no puede dejar de reconocerse que en la realidad las actividades de gestión de intereses se pueden llevar a cabo a través de diferentes vías y no solo a través de la vía presencial. Así es que, considerando esta idea, la normativa propuesta permite que una actividad de esta naturaleza también se pueda llevar a cabo a través de otros medios de comunicación provistos por las telecomunicaciones. En estos casos, por supuesto, corresponderá completar los formatos registrales correspondientes, los mismos que podrán enviarse de manera electrónica al funcionario encargado de la regulación de gestión de intereses en la entidad respectiva. Si bien existen algunas otras reglas mínimas que deben ser cumplidas lo cierto es que se trata de reglas de conducta muy simples de cumplir, como por ejemplo, el mandato de que la gestión de intereses deba ser llevada a cabo únicamente en las oficinas institucionales donde laboren los funcionarios con quienes se lleva a cabo la gestión de intereses. Una exigencia como esta, obviamente, busca contribuir a la trazabilidad y el control, dado que, si una actividad de esta naturaleza se pudiera desarrollar en cualquier lugar, la información sobre su ocurrencia sería muy difícil de registrar. Sin embargo, como se señala la obligación más relevante de esta regulación está centrada en la exigencia de dar cuenta de las actividades de gestión de intereses cada vez que estas se realizan. Un mandato

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bastante más sencillo de controlar y, por demás, suficiente para transparentar y fiscalizar este tipo de actividades. (vii)

Deben existir sanciones concretas que incentiven el cumplimiento de la norma de parte de todos los sujetos involucrados Es cierto que podría afirmarse que no existe manera de controlar siempre que las actividades se lleven a cabo de acuerdo con las exigencias establecidas en la ley. Así, por ejemplo, podría afirmarse que es posible que, pese a lo establecido por el nuevo marco normativo, sigan llevándose a cabo actividades de gestión de intereses en un lugar que no sea la oficina institucional del funcionario público correspondiente o que una actividad de gestión de intereses llevada a cabo por un medio telefónico o electrónico no sea registrada porque los sujetos involucrados no lo estiman conveniente. Por supuesto que se trata de un cuestionamiento válido pero lo cierto es que debido a la naturaleza de las actividades de gestión de intereses no existe forma alguna de lograr un total control sobre ellas. En tal sentido, lo que corresponde al legislador es establecer un marco normativo lo más sencillo posible que incentive a los sujetos involucrados a intentar su cumplimiento y promover facilidades de fiscalización al respecto. Sí cabe dar cuenta, sin embargo, de que para todos estos casos el mecanismo de denuncia que establece la ley resulta de particular relevancia. Y es que lo cierto es que cuando cualquier administrado tome conocimiento de que un acto de gestión de intereses haya sido llevado a cabo sin cumplir las exigencias legalmente previstas, podrá presentar una denuncia correspondiente a fin de que la entidad lleve a cabo las acciones de investigación y sanción correspondientes. Finalmente, debe reiterarse según lo señalado líneas arriba, que la normativa propuesta dispone un conjunto de infracciones y sanciones básico. De acuerdo con él, constituyen infracciones tanto para el funcionario como para el administrado no cumplir con las disposiciones contenidas en este marco legal de acuerdo a las especificaciones establecidas en cada conducta infractora. Asimismo, las sanciones correspondientes suponen tanto la posibilidad de multas e inhabilitaciones para realizar actividades de gestión de intereses, como suspensiones e inhabilitaciones para el caso de los funcionarios que no hayan cumplido con sus obligaciones.

3. Información y transparencia acerca de la gestión de gobiernos regionales y locales La institucionalidad de los gobiernos subnacionales constituye un valor fundamental dentro de la política de descentralización que desarrolla el Estado 96

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de acuerdo con el artículo 43° de la Constitución. En ese sentido, resulta necesario empoderarlos, convertirlos en autoridades encargadas de promover el desarrollo en los distintos lugares del país y permitir que cumplan con las funciones que están en mejor capacidad de ejecutar considerando su cercanía respecto de los ciudadanos que habitan cada una de sus jurisdicciones. Si bien en los últimos años la institucionalidad de muchos gobiernos regionales y municipalidades ha mejorado ampliamente, lo cierto es que el proceso de descentralización todavía resulta uno incompleto. El desarrollo del mismo no podrá llevarse a cabo de la manera correcta si es que no se implementan dentro de los gobiernos regionales y locales, políticas de transparencia adecuadas que favorezcan una correcta gestión al interior de estas instituciones. Una premisa como esta ha sido confirmada por los especialistas cuando reconocen que: "En los últimos meses, la gestión de los gobiernos regionales ha sido objeto de investigación periodística, administrativa, fiscal o judicial por el incumplimiento de sus deberes, deficiencias en la gestión o presuntos actos de corrupción. Este escenario pone en cuestión la legitimidad y capacidad de los gobiernos subnacionales para lograr una gestión eficiente basada en la transparencia, el respeto a la ley y la orientación al servicio de la ciudadanía.” 47 Precisamente, uno de los puntos más débiles al interior de estas instituciones viene dado por la falta de políticas de transparencia y acceso a la información que favorezcan el vínculo de cercanía entre la autoridad y los administrados y que, además, permita una rendición de cuentas oportuna por parte de quienes ejercen el poder en las instituciones subnacionales. Se ha dicho, en ese sentido, que “existen limitaciones en la fiscalización, control y aseguramiento de la calidad de la gestión regional.”48 De ahí que el presente proyecto de ley busque facilitar el acceso a la información de la ciudadanía también a través del empoderamiento de los consejeros regionales y municipales permitiendo que estos puedan solicitar información a los gobernadores regionales y alcaldes según corresponda, cada vez que lo consideren necesario, de manera tal que pueda contarse con información oportuna respecto del desarrollo de la gestión de estas autoridades. Se trata pues del ejercicio de una facultad que constituye en sí misma un mecanismo para el ejercicio de la representación política, toda vez que, como ha sido dicho, corresponde a los miembros de los consejos municipales y 47

Leiva, Daniel y Soto, Hugo (2015). “Control Interno como herramienta para una gestión pública eficiente y prevención de irregularidades”. Propuestas de políticas para los gobiernos regionales 2015-2018. Lima: CIES, p. 7.

48

Ibid.

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regionales “asegurar que la ciudadanía cuente con la información indispensable para participar con una opinión informada y documentada (…)".49 Tanto en el caso de las autoridades regionales como en el caso de las autoridades locales se establece, en esa medida, que los regidores o consejeros regionales tienen el derecho de solicitar información cuando cuenten con un respaldo de no menos del 30% de miembros regidores o consejeros que acompañen la petición. Es decir, esta facultad forma parte de sus atribuciones como autoridades que, además de contribuir con el desarrollo del gobierno, deben fiscalizar la gestión del mismo por parte de la autoridad ejecutiva central. Al respecto, si bien lo cierto es que cualquier regidor o consejero debería poder tener el derecho a solicitar información sobre la gestión institucional, se ha establecido un mínimo de 30% de firmas de consejeros o regidores que deberá respaldar la solicitud para su procedencia, a fin de que esta facultad no pueda ser utilizada de manera obstaculizadora en la medida que, de acuerdo con este marco legal, el gobernador regional o municipal estará obligado a dar respuesta a estas solicitudes. Una liberalización irrestricta en este tipo de solicitudes de información podría incentivar el abuso de las mismas como maniobras entorpecedoras por parte de rivales políticos que podrían terminar afectando el desempeño en las funciones de la autoridad ejecutiva y desnaturalizando la facultad otorgada. En el caso de los gobiernos locales conviene advertir que la propuesta elimina la exigencia según la cual la solicitud de información que formularan los regidores debía ser aprobada por la mayoría del concejo municipal. Un hecho como este limitaba innecesariamente la procedencia de estas solicitudes, toda vez que en la medida que, en tanto la mayoría del concejo municipal corresponde por ley a la organización política del alcalde, era muy fácil suponer que estos pedidos de información fueran denegados en la mayoría del concejo. Con la finalidad de que estas solicitudes sean debidamente atendidas y respondidas dentro de un plazo razonable, la presentación de pedidos de información no solo se ha regulado como un derecho de los regidores o consejeros regionales, sino que se ha establecido que el incumplimiento reiterado o el cumplimiento defectuoso reiterado de respuesta a estas solicitudes constituye una causal de vacancia del gobernador regional o de la autoridad municipal. De este modo, se busca colocar los incentivos suficientes para que estas autoridades se encuentren obligadas a rendir cuentas y a otorgar la información necesaria cada vez que esta sea solicitada cumpliéndose los requisitos establecidos por la ley.

49

Programa ProDescentralización (2015). “Programa de entrenamiento para regidores y regidoras municipales (Periodo 2015 - 2018). Para el fortalecimiento de capacidades de representación, producción normativa y fiscalización”. Lima: USAID, p. 87.

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En suma, se trata de regular el funcionamiento de un mecanismo que favorezca el flujo de información hacia la ciudadanía, el control y la posibilidad de fiscalización sobre las importantes labores que llevan a cabo los alcaldes y gobernadores regionales de todo el país.

IV.

Reformas al funcionamiento del Sistema Electoral Tanto las reglas que regulan los procesos electorales como el funcionamiento de las organizaciones políticas y de los órganos que integran el Sistema Electoral, resultan fundamentales para la vigencia del sistema de democracia representativa del cual forma parte el Estado peruano. Con su correcto funcionamiento se garantiza que la voluntad popular sea fielmente respetada en cada proceso electoral, que los candidatos a cargos de elección popular respeten las reglas y valores que la democracia exige, y que la ciudadanía pueda participar libremente de los asuntos públicos, entre otras cosas. Sin embargo, las reglas que actualmente regulan el funcionamiento de los procesos electorales y de las organizaciones políticas presentan una serie de debilidades que dificultan la eficacia del sistema electoral. Desde el punto de vista de las reglas electorales por sí mismas, es posible considerar que las disposiciones normativas actuales no favorecen el desarrollo de una dinámica adecuada entre electores y candidatos, no regulan limitaciones razonables que garanticen candidatos idóneos, y no establecen incentivos suficientes para el cumplimiento de los deberes vinculados a la transparencia en el ejercicio y financiamiento de la actividad de las organizaciones políticas. Por otro lado, desde la perspectiva del funcionamiento de estas últimas, las reglas actuales no garantizan que cuenten con los medios suficientes para convertirse en verdaderas organizaciones encargadas de expresar las demandas de la sociedad civil, tampoco las vinculan a regirse por reglas estrictamente democráticas en su organización interior, a que deban rendir cuentas a sus electores o a ganar presencia dentro del territorio nacional a fin de favorecer la cercanía y representación entre políticos-candidatos y ciudadanos-electores. Entre otras, estas son algunas debilidades que buscan ser solucionadas a través de las modificaciones normativas propuestas en el presente proyecto de ley. En ese sentido, a continuación se describen los fundamentos que justifican cada una de las propuestas que forman parte de las disposiciones del Título IV de esta propuesta normativa.

1. Elecciones congresales en segunda vuelta Si se toma en cuenta que en las últimas elecciones, al inicio del proceso electoral, fueron diecinueve (19) las organizaciones políticas que buscaban competir en el mismo, es posible afirmar que el número de candidatos que 99

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debían ser evaluados por un elector promedio para definir su voto resultaba particularmente elevado. En el supuesto en el que estos diecinueve (19) partidos se hubieran mantenido hasta el final y todos ellos hubieran presentado listas parlamentarias, habría existido un total de ciento cuarenta mil ochocientos cuarenta y siete (140,847) ciudadanos postulando como candidatos a un cargo presidencial, vicepresidencial o congresal50. En otras palabras, la larga lista de candidatos tanto al Congreso como a la Presidencia de la República, genera un número de posibles representantes difícil de conocer y evaluar razonablemente por parte de un elector promedio. En esa medida, resulta prácticamente imposible que un elector pueda conocer con cierto nivel de detalle las hojas de vida y escuchar las propuestas de todos estos candidatos con el detenimiento que merece un proceso de decisión en el marco del desarrollo de una jornada electoral. Del mismo modo, resulta particularmente complejo para los medios de comunicación cumplir con la tarea de brindar información suficiente sobre tantos candidatos compitiendo al mismo tiempo. No puede dejar de considerarse que el rol de los medios de comunicación resulta particularmente relevante en el marco de los procesos electorales, en tanto son ellos quienes principalmente suministran la información acerca de quiénes intentan convertirse en representantes ciudadanos. Sin embargo, el corto tiempo que dura la campaña electoral debe ser compartido para analizar tanto las propuestas y hojas de vida de candidatos a la Presidencia de la República, como la de aquellos que postulan al Congreso. La propuesta planteada en este proyecto de ley, busca separar temporalmente, la elección presidencial de la elección congresal, de manera tal que exista un periodo más razonable para el análisis y la discusión de información acerca de los candidatos a la Presidencia de la República, la evaluación de sus propuestas, planes de gobierno y hojas de vida y; de otro lado, un periodo distinto para el análisis de las propuestas e información vinculada a los candidatos al Congreso de la República. En ese sentido, se propone concretamente que la elección congresal se lleve a cabo el día en el que se desarrolle la segunda vuelta presidencial. La existencia de un periodo adicional para que tanto la ciudadanía como los medios de comunicación cuenten con mayores posibilidades para evaluar y decidir mejor sobre los candidatos que respaldan como representantes ante el Congreso de la República, promovería un voto con mayores probabilidades de información, lo que a su vez, favorecería una mejor elección por parte del ciudadano.

50

En el caso de las elecciones generales de los años 2006, la cantidad de organizaciones políticas que participaron en el proceso también fue alta. En el año 2006, se inscribieron hasta veinticinco (25) organizaciones políticas, mientras que en el año 2011, fueron trece (13) las participantes.

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Por lo demás, una propuesta como esta tiene también el objetivo de otorgar al ciudadano la posibilidad de elegir a los candidatos al Congreso de la República en el marco de un escenario políticamente más definido. Así, por ejemplo, no resulta particularmente fácil para el ciudadano elegir a los candidatos a Congresistas cuando este no sabe con precisión quién será el posible Presidente de la República o quiénes serán los dos candidatos que disputarán este cargo en la segunda vuelta. Un escenario políticamente más definido en torno a la Presidencia de la República permite al ciudadano un voto más consciente y estratégico en la medida que le otorga la posibilidad de definir si es que decide votar para el Congreso por el partido oficialista o, más bien, favorecer con su voto a los partidos que se constituirían como la oposición durante el siguiente gobierno. En ese sentido, tal como han afirmado algunos especialistas, una propuesta en este sentido, busca reducir las posibilidades de un voto ciego, por parte del elector51. Por lo demás, se entiende que una propuesta en este sentido, también tendría un efecto reductor en la cantidad de organizaciones políticas que alcanzarían representación en el Congreso de la República52. Ello en la medida que, el hecho de que la elección congresal se desarrolle en la segunda vuelta, luego de conocida la votación presidencial, incentivaría que los ciudadanos voten por los representantes al Congreso de las organizaciones políticas que hayan obtenido mejores resultados, concentrando así sus votos y evitando una dispersión o fragmentación de organizaciones políticas representadas que posteriormente podría dificultar los procesos de tomas de decisiones dentro del Congreso. Sobre este punto conviene tener en cuenta lo señalado por el Tribunal Constitucional al respecto, cuando advierte que: “Los partidos políticos, tienen por función, entre otras, evitar que la legítima pero atomizada existencia de intereses, al interior de la sociedad, se proyecte en igual grado de fragmentación al interior Congreso de la República, pues, si ello ocurre, resultará minada la capacidad deliberativa y, con ella, la posibilidad de adoptar oportuna y consensuadamente decisiones para afrontar los distintos problemas políticos, sociales y económicos del país.”53 Finalmente, debe señalarse que en el supuesto en el que la elección presidencial se hubiera definido en la primera vuelta, los representantes ante el Congreso de la República serían elegidos en los cuarenta y cinco (45) días calendario posteriores a esa fecha, un periodo que se considera razonable para 51

Bustamante, Alberto. (1993) “El poder del Presidente”. En Álvarez Rodrich, Augusto (editor). El Poder en el Perú. Lima, Editorial Apoyo, p. 28.

52

Tuesta, Fernando (2005). Representación política: las reglas también cuentan. Sistemas electorales y partidos políticos. Lima: Fundación Friedrich Ebert, pp. 83, 86.

53

Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente No. 0030-2005-PI/TC. Fundamento jurídico No. 13.

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que los candidatos a Congresistas puedan continuar con el desarrollo de sus campañas y que los electores cuenten con la información suficiente para favorecer el respaldo informado de algunos de ellos.

2. Requisitos más estrictos para los candidatos a cargos de elección popular Actualmente, la regulación del sistema electoral y de organizaciones políticas no establece ningún límite material para la postulación de candidatos a cargos de representación popular. Un hecho como este abre la posibilidad de que cualquier persona pueda inscribirse como candidato a alguno de estos cargos y de que, eventualmente, resulte elegido. En otras palabras, al no existir restricciones de acuerdo con el sistema vigente, es posible que una persona que haya sido condenada por delitos muy graves pueda convertirse en Alcalde, Gobernador regional, Congresista o inclusive, en Presidente de la República. Si bien existen en el ordenamiento actual nuevos mecanismos de transparencia que permiten conocer los antecedentes de los candidatos a estos cargos y que, en cierta medida, favorecen el acceso a la información, se considera necesario establecer que aquellas personas que hubieran sido sentenciadas por determinados delitos que agravian directamente al Estado, o a determinados derechos fundamentales, no cuentan con la idoneidad suficiente para participar como representantes públicos. Y es que un sistema que permite que un ciudadano previamente condenado por un delito grave pueda ser candidato a un cargo de representación popular, y que eventualmente resulte elegido, eleva las probabilidades de que se configuren distintas situaciones adversas en el funcionamiento del sistema político. De un lado, la sola posibilidad de que se conviertan en representantes personas cuyas hojas de vida resultan cuestionables desde un punto de vista ético o que, en todo caso, no gozan de la integridad mínima que deberían ostentar, termina menoscabando el propio trabajo de la autoridad en su ejercicio. Ello en la medida que una autoridad que no cuenta con una mínima integridad difícilmente contará con legitimidad por parte de la ciudadanía, la misma que, más bien, se encontrará propensa a desconfiar de sus actuaciones y a cuestionar sus decisiones. Por otro lado, el hecho de que un ciudadano previamente condenado por delitos graves se convierta en autoridad también establece una serie de riesgos para la gestión pública. Como se sabe, a diferencia de lo que sucede en el sector privado, en el caso de la gestión pública, las exigencias y cuidados sobre quiénes ejercen estos roles deben ser mucho mayores, en tanto nos encontramos ante asuntos de interés público -gestionados con recursos públicos- que conciernen a la colectividad general y a su bienestar. En ese sentido, es necesario que las personas que ejerzan el rol de autoridad en un 102

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sistema democrático cumplan con una serie de condiciones mínimas que garanticen una adecuada gestión de los asuntos públicos. Por supuesto, una regulación de esta naturaleza, plantea un límite al derecho constitucional de acceder y participar en cargos públicos, un derecho fundamental reconocido en diversos tratados de Derechos Humanos y que, como tal, en atención al artículo 3° y la Cuarta Disposición Final y Transitoria de nuestra Constitución54, puede entenderse reconocido plenamente en nuestro ordenamiento. Es evidente que una restricción de que limita la posibilidad de constituirse como candidato a cargos de elección popular, supone una limitación para el acceso a la función pública de un condenado. Sobre el particular, debe tenerse en cuenta que, tal como ha señalado el Tribunal Constitucional55, el derecho de acceso a la función pública constituye un derecho de participación y, en esa medida, pertenece al ámbito de los derechos que implican una intervención en la “cosa pública” de las personas en tanto miembros de una comunidad política. Por ello, el contenido por antonomasia de este derecho radica en la facultad de acceder o intervenir en la gestión de la “cosa pública”, esto es, en el propio ejercicio de una función pública. Precisamente por ello, el Tribunal ha señalado que los contenidos de este derecho son los siguientes: a) b) c) d)

Acceder o ingresar a la función pública. Ejercerla plenamente. Ascender en la función pública. Condiciones iguales de acceso.

Sin embargo, y como también ha sido reconocido por la jurisprudencia constitucional, lo cierto es que todos los derechos fundamentales tienen límites. La condición necesaria, no obstante, para que estos límites sean considerados válidos es que éstos respeten las reglas de proporcionalidad según lo establecido en el artículo 200° de la Constitución56 y de acuerdo con lo desarrollado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional57. 54

Constitución Política del Perú Artículo 3°.- La enumeración de los derechos establecidos en este capítulo no excluye los demás que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en la dignidad del hombre, o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derecho y de la forma republicana de gobierno. Disposiciones Finales y Transitorias Cuarta.- Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú.

55

Las referencias corresponden a los fundamentos 42 y 43 de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en los Expedientes No. 0025-2005-PI/TC y 0026-2005-PI/TC.

56

Constitución Política del Perú Artículo 200.(…)

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Al respecto, debe considerarse que la modificación propuesta en este caso establece un límite razonable toda vez que se trata de una medida adecuada para evitar que las autoridades de representación popular satisfagan un estándar ético mínimamente exigible en sus hojas de vida; se trata de una medida necesaria en la medida que no existe ninguna otra alternativa para impedir que personas condenadas por delitos graves puedan convertirse en autoridades de representación popular; y, finalmente, se trata de una medida proporcional en la medida que no vacía de contenido el derecho fundamental de un ciudadano condenado a reintegrarse a la sociedad y con ello a ejercer además alguna función pública. Por el contrario, se establece una limitación exclusivamente para el acceso a cargos de elección popular por las razones antes fundamentadas y debido a la importancia de estos cargos en la gestión, gobernabilidad y bienestar de la colectividad ciudadana. Debe advertirse en ese sentido que esta limitación no restringe la posibilidad de que los ciudadanos condenados por delitos muy graves, de ser el caso, puedan postular o acceder a otros cargos característicos de la función pública como podrían ser la Secretaría General de un Ministerio, la Dirección de una Oficina de Asesoría Jurídica de un organismo público o la Gerencia de un Gobierno Regional. En el mismo sentido, su derecho al trabajo tampoco se ve considerablemente limitado toda vez que esta regulación no establece ninguna restricción para que el ciudadano pueda acceder a algún puesto de trabajo en el sector privado. Finalmente, debe señalarse que, en nuestro ordenamiento ya existen limitaciones de esta naturaleza para acceder a cargos públicos cuya validez constitucional ha sido confirmada por el propio Tribunal Constitucional. Así, por ejemplo, ha sucedido con las limitaciones que establece la Ley No. 29944, Ley de Reforma Magisterial, para el acceso a la carrera pública magisterial, entre las Cuando se interponen acciones de esta naturaleza en relación con derechos restringidos o suspendidos, el órgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y la proporcionalidad del acto restrictivo. No corresponde al juez cuestionar la declaración del estado de emergencia ni de sitio. 57

Entre otros, puede verse el Fundamento Jurídico No. 56 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente No. 01209-2006-AA/TC cuando señala que: “En cuanto al procedimiento que debe seguirse en la aplicación del test de proporcionalidad, hemos sugerido que la decisión que afecta un derecho fundamental debe ser sometida, en primer término, a un juicio de idoneidad o adecuación, esto es, si la restricción en el derecho resulta pertinente o adecuada al fin propuesto; en segundo lugar, superado este primer análisis, el siguiente paso consiste en analizar la medida restrictiva desde la perspectiva de la necesidad; esto supone como hemos señalado, verificar “si existen medios alternativos al optado”, en este caso por el Juez, que es quien ha tomado la medida. Se trata del análisis de relación mediomedio, esto es, de una comparación entre medios; el medio elegido por quien está interviniendo en la esfera de un derecho fundamental y el o los hipotéticos medios que hubiera podido adoptar para alcanzar el mismo fin. Finalmente, en un tercer momento y siempre que la medida haya superado con éxito los test o pasos previos, debe proseguirse con el análisis de la ponderación entre principios constitucionales en conflicto. Aquí rige la ley de la ponderación, según la cual “cuanto mayor es el grado de la no satisfacción o de la afectación de un principio, tanto mayor tiene que ser la importancia de la satisfacción del otro””

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que se encuentran la condena previa por delitos dolosos58. Una restricción de la misma naturaleza se encuentra actualmente vigente para el caso del acceso a la carrera judicial59.

58

Al respecto, el artículo 18º de la Ley No. 29944, Ley de Reforma Magisterial, establece expresamente que: “Artículo 18. Requisitos para postular a la Carrera Pública Magisterial Para participar en el concurso público de acceso a una plaza vacante se requiere cumplir con los siguientes requisitos: 18.1 Requisitos generales: a) Poseer título de profesor o de licenciado en educación, otorgado por una institución de formación docente acreditada en el país o en el exterior. En este último caso, el título debe ser revalidado en el Perú. b) Gozar de buena salud física y mental que permita ejercer la docencia. c) No haber sido condenado por delito doloso. d) No haber sido condenado en el delito de terrorismo, apología del terrorismo, delito contra la libertad sexual, delitos de corrupción de funcionarios y/o delitos de tráfico de drogas; ni haber incurrido en actos de violencia que atenten contra los derechos fundamentales de la persona y contra el patrimonio, así como haber impedido el normal funcionamiento de los servicios públicos. e) No encontrarse inhabilitado por motivos de destitución, despido o resolución judicial que así lo indique.” Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha señalado que: “Este Tribunal Constitucional advierte que, en el Estado constitucional y democrático de Derecho, los actos de violencia contra los derechos fundamentales o el patrimonio que reúnen la entidad suficiente como para excluir a un ciudadano de la posibilidad de acceder a la carrera pública, son aquellos de naturaleza particularmente grave. Tales ilícitos, a juicio de este Tribunal, solo podrán ser aquellos que ostenten naturaleza delictiva y que se hallan taxativamente descritos en la Ley Penal. Con lo cual se afirma que el enunciado dispositivo “ni haber incurrido en actos de violencia que atenten contra los derechos fundamentales de la persona y contra el patrimonio” debe ser interpretado en el sentido de que se halla referido a “actos de violencia” que constituyan delitos contra los “derechos fundamentales de la persona” o contra “el patrimonio”, y que hayan sido materia de una sentencia condenatoria.” La referencia corresponde al fundamento 116 de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente No. 0021-2012-PI/TC.

59

Ley No. 29277 Artículo 4.- Requisitos generales para acceder y permanecer en la carrera judicial Son requisitos generales para el ingreso y permanencia en la carrera judicial: 1. Ser peruano de nacimiento; 2. tener el pleno ejercicio de la ciudadanía y los derechos civiles; 3. tener título de abogado expedido o revalidado conforme a ley, así como encontrarse hábil en el ejercicio profesional; 4. no haber sido condenado ni haber sido pasible de una sentencia con reserva de fallo condenatorio por la comisión de un delito doloso. La rehabilitación, luego de cumplida una sentencia condenatoria, no habilita para el acceso a la carrera judicial; 5. no encontrarse en estado de quiebra culposa o fraudulenta ni ser deudor alimentario moroso; 6. La discapacidad física, sensorial, mental e intelectual no constituye impedimento; salvo que la persona esté imposibilitada para cumplir con dichas funciones. 7. no haber sido destituido por medida disciplinaria del Poder Judicial o del Ministerio Público ni despedido de cualquier otra dependencia de la Administración Pública, empresas estatales o de la actividad privada por falta grave; y 8. no estar incurso en ninguna de las otras incompatibilidades señaladas por ley.

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3. Elevación de la valla electoral para alianzas de organizaciones políticas La propuesta contenida en el presente proyecto de ley establece una elevación de la denominada “valla electoral” para las alianzas entre organizaciones políticas cuando estas compiten en algún proceso electoral. Actualmente, las organizaciones políticas deben superar, en el cómputo general de los votos, un porcentaje equivalente al 5% de votos válidos para contar con representantes en el Congreso y, en el supuesto en el que estas compitan en alianzas, deberá sumarse solo un punto (1%) adicional a la valla electoral por cada organización política adicional que forme parte de la misma. Concretamente, se propone que, en el caso de las alianzas conformadas por diversas organizaciones políticas, se deba sumar a la valla electoral general el 2.5% de votos válidos por cada partido adicional. En el mismo sentido, se establece que las organizaciones políticas que no obtengan representantes en el Congreso perderán su inscripción. En el caso de los procesos electorales de autoridades regionales y locales, las organizaciones políticas que no alcancen representantes en el gobierno regional, alcaldía o en los consejos regionales o municipales, perderán también su inscripción. Como se sabe, la denominada “valla electoral” se configura como una herramienta del sistema electoral que tiene efectos sobre la representación política y la estructura del sistema de partidos. Específicamente, tiene como objetivo disminuir la fragmentación en el Congreso, la misma que dificulta la toma de decisiones. Es decir, al establecer un límite para que solo las organizaciones políticas que superen determinada cantidad de votos en el cómputo general, puedan contar con representantes en el Congreso, permite que menos organizaciones alcancen representación en el mismo y que, entre un grupo conformado por menos partidos, la toma de decisiones importantes pueda fluir más fácilmente. Tal vez por eso esta haya sido definida como “un freno a la multiplicación de partidos y su dispersión en el Parlamento”60. Esta barrera legal se introdujo al sistema electoral peruano a través de la Ley No. 28617, Ley que establece la Barrera Electoral, publicada el 29 de octubre de 2005 en el Diario oficial El Peruano. Al respecto, el Tribunal Constitucional61 se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de esta medida señalando que la “barrera electoral” en modo alguno puede considerarse, en sí misma, contraria al sistema de representación proporcional, sino simplemente una variante más de dicho sistema. Ha sostenido, además, que el establecimiento de una “barrera electoral” resulta plenamente compatible con nuestra Constitución en la medida que se encuentra orientada a:

60

Pease, Henry (2008). Reforma Política. Para consolidar el régimen democrático. Lima: Fondo Editorial de la PUCP, p. 73.

61

Las referencias corresponden a los fundamentos 35 y 36 de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente No. 00030-2005-PI/TC.

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a) Evitar el acceso al Congreso de la República de agrupaciones políticas cuya mínima o nula representatividad impida el cumplimiento de la finalidad que la Constitución les encomienda en su artículo 35º; es decir, “concurrir a la formación y manifestación de la voluntad popular”, institucionalizando la representación de intereses que en los hechos aparecen atomizados a nivel social. En efecto, según el Tribunal, el rol de las organizaciones políticas se dirige a generar un margen de representatividad objetiva y no un mero interés de grupo, incapaz, por su mínima significancia, de ser considerado como parte de la voluntad general, sino, simplemente, como una suerte de portavoz de intereses particulares o personales. b) Conseguir que todas las organizaciones políticas gocen siquiera de la mínima representatividad que viabilice su trascendencia institucional en la vida política del país, de modo tal que se establezcan las bases para la configuración de un verdadero sistema de partidos, entendido como aquel en el que —vía competencia, articulación e interacción— cada partido o movimiento es, en cierto modo, dependiente de la función que los otros desempeñan en el escenario político. Afirma el Tribunal que el sistema de partidos se configura como parte de la vis externa del “funcionamiento democrático”, que les exige el artículo 35º de la Constitución, frente a la vis interna de ese mismo funcionamiento, constituida por su estructura y acción organizacional interna. c) Evitar una fragmentación en la representatividad congresal que obstaculice la gobernabilidad, el consenso entre las mayorías y minorías, y la toma de decisiones oportunas y trascendentes en la vida política, social y económica del país, pues, todos ellos constituyen elementos vitales para la estabilidad de la democracia representativa, reconocida en el artículo 45º de la Constitución. d) Impedir que, como consecuencia de la referida fragmentación, una mayoría simple pueda resultar sustancialmente beneficiada por la ausencia de contrapesos significativos en el Congreso. Tomando estos elementos en consideración, es posible concluir que la valla electoral se presenta como una herramienta útil que busca evitar la fragmentación en el Congreso y favorecer los consensos en la toma de decisiones. En el mismo sentido, fortalece a los organizaciones políticas y reduce el número de las mismas de manera tal que obtengan representación aquellos que realmente cuentan con un respaldo ciudadano razonable en las elecciones. Una limitación como esta resulta particularmente importante en la medida que, como hemos señalado anteriormente, en las últimas elecciones se ha presentado una gran cantidad de organizaciones políticas a la contienda electoral.

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Ahora bien, lo cierto es que la importancia de la valla electoral ha quedado limitada en la medida que no ha sido contemplada con la misma intensidad para el caso de las alianzas electorales, es decir, para aquellos supuestos en los cuales dos o más organizaciones políticas se alían para participar en un proceso electoral. El de las alianzas es un mecanismo permitido por nuestro ordenamiento jurídico, sin embargo, la valla electoral no cuenta con mayor variación para este supuesto. Hasta hace solo unos meses, por ejemplo, no existía ninguna especificación para estos casos de manera tal que tanto una organización política que compitiera por sí sola como una organización política que compitiera aliada con otras organizaciones, debían superar la misma valla electoral. La regulación actual establece que en el caso de las alianzas electorales, se sumará a la valla electoral un punto (1%) por cada organización política adicional. Sin embargo, un límite como aquel resulta mínimo considerando la realidad de nuestro sistema político en el que en algunos casos se han conformado alianzas de hasta cuatro organizaciones políticas con lo que el efecto reductor de la barrera legal ha sido prácticamente anulado. Debe tenerse presente, además, que una elevación de la valla electoral para el caso de las alianzas entre organizaciones políticas, busca también desincentivar que estas se conformen únicamente con la finalidad electoral de eludir esta barrera. Por el contrario, un sistema electoral y de organizaciones políticas fortalecido debe incentivar que las alianzas electorales se conformen no por el solo interés de superar esta limitación sino en atención a un requerimiento sustancial como puede ser la coincidencia ideológica o la semejanza programática entre los postulados de las organizaciones que conforman la alianza. Al respecto, los especialistas han reconocido la relevancia de establecer regulaciones específicas con el objetivo de incentivar alianzas que se conformen en atención a similitudes mayores al señalar que: "Otro asunto importante es la política de alianzas (artículo 15): se debería impedir que partidos sin representatividad se mantengan vivos recurriendo a la formación de alianzas (…) La idea es que los partidos y líderes busquen formar conglomerados más fuertes, sobre principios, y no acudan a alianzas meramente electorales para sobrevivir como organizaciones individuales".62 Adicionalmente, con la finalidad de complementar la organicidad de esta propuesta, se contempla en la modificación que las organizaciones políticas que no alcancen representantes en el Congreso de la República, incurrirán en una causal que amerite la cancelación de su inscripción. Por las razones expuestas, como parte del funcionamiento de la barrera electoral, debe establecerse una consecuencia clara para aquellas organizaciones que no alcancen

62

Tanaka, Martín (2005). Democracia sin partidos. Perú 2000-2005: los problemas de representación y las propuestas de reforma política. Colección mínima, 57. Lima: IEP, p. 123.

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representación como lo es la cancelación de su inscripción en el Registro de Organizaciones Políticas. En atención a las mismas consideraciones, se establece que para el caso de los procesos electorales de autoridades regionales y locales, las organizaciones políticas que no alcancen representantes en el gobierno regional, alcaldía o en los concejos regionales o municipales, perderán su inscripción como tales. Como es evidente, resulta relevante fortalecer tanto a las organizaciones políticas nacionales como a las subnacionales que participen en estos procesos.

4. Reportes de contratación de publicidad de los medios de comunicación La propuesta planteada en el presente proyecto de ley establece que los medios de comunicación (radio, televisión, prensa escrita, etc.) deban cumplir con la exigencia de reportar información a la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) cada vez que una organización política contrate publicidad electoral con ellos en el marco de una campaña electoral. Se establece que el reporte deberá contener la información sobre los sujetos contratantes, el objeto y condiciones de contratación, y el monto total a pagar por la prestación del servicio, debiendo adjuntarse una copia del contrato. En caso un medio de comunicación no cumpla con esta obligación, la ONPE dispondrá que aquel no podrá contratar con el Estado servicios de franja electoral. Como se sabe, actualmente, uno de los puntos de mayor importancia en cuanto al funcionamiento de las organizaciones políticas es el relacionado con su financiamiento. En ese sentido, en los últimos años se ha tomado conciencia en torno a la necesidad de transparentar el financiamiento de la actividad política y de establecer mecanismos legales que favorezcan su fiscalización. Y es que, evidentemente, existen grandes posibilidades de que el dinero ilícito pueda infiltrarse en la financiación de organizaciones políticas lo que puede traer graves consecuencias en el ejercicio de la autoridad, la misma que puede verse “capturada” por los intereses propios de organizaciones criminales. No se trata de un problema nuevo y sobre el cual no existan antecedentes. Por el contrario, los especialistas afirman que “En América Latina, el mayor peligro es la posibilidad de que los narcotraficantes y, en general, el crimen organizado se infiltren en los órganos políticos con el propósito de comprar impunidad mediante el financiamiento de campañas. Son numerosos los ejemplos de la penetración del narcotráfico en las campañas políticas.”63

63

Casas-Zamora, Kevin y Daniel Zovatto (2015). “El costo de la democracia: Apuntes sobre la regulación del financiamiento político en América Latina”. Informe Política-Julio. Latin America Initiative Foreign Policy. Washington D. C: Brookings Institution, p. 2.

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En el mismo sentido se ha llamado la atención sobre este punto al señalar que “el tema de la transparencia y la publicidad son aspectos claves en la lucha contra la corrupción política."64 Pese a ello, la regulación actual de los mecanismos de transparencia y fiscalización del financiamiento de las organizaciones políticas resulta particularmente débil debido a múltiples causas. Entre otras, la falta de incentivos y sanciones que motiven el cumplimiento de las reglas vinculadas a estos aspectos por parte de las organizaciones políticas, la ausencia de herramientas que ayuden a las autoridades a dar cumplimiento a estas normas y la falta de involucramiento de los distintos agentes comprometidos en esta situación. Como puede suponerse, uno de los principales gastos que afrontan las organizaciones políticas, particularmente en el desarrollo de una campaña electoral, se encuentra en la contratación de publicidad. Ello debido a la necesidad que tienen las organizaciones de demandar publicidad como principal medio para atraer posibles electores y, de otro lado, debido a los altos costos que supone la contratación de publicidad en medios de comunicación en la actualidad. En esa medida, conocer cuál es el monto de consumo o de contratación en publicidad de una organización política resulta un indicador fundamental de gasto, lo que le puede permitir a la autoridad competente, en este caso la Oficina Nacional de Procesos Electorales, conocer cuál es el monto que gasta la organización en uno de los más altos servicios que debe contratar durante el desarrollo de una campaña electoral. Esta información facilitará la fiscalización por parte de la autoridad, quien podrá exigir que se acredite cuál es el origen de la totalidad de los recursos que han sido destinados a la contratación de publicidad, entre otros, al contar con la información precisa de los gastos, la misma que, además, provendrá de una fuente distinta de la organización política como la modificación normativa propone. En atención a estas consideraciones, además de la obligación vigente que tienen las organizaciones políticas de reportar esta información a la ONPE, resulta adecuado regular también en los medios de comunicación, una obligación de reportar información para contribuir a que la autoridad electoral cuente con la información exacta que le permita contrastar la información entregada por las organizaciones políticas y, al mismo tiempo, fiscalizar correctamente el financiamiento de estas entidades. Por lo demás, se trata de una exigencia razonable que en ningún caso afecta el funcionamiento de los medios de comunicación y para lo cual se otorga un 64

Zovatto, Daniel (2004). Dinero y política en América Latina: una visión comparada. Lima: Asociación Civil Transparencia, p. 67.

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plazo prudente de cumplimiento. Sin embargo, con la finalidad de que esta obligación cuente con los incentivos suficientes para su cumplimiento se establece que los medios de comunicación que no cumplan con los reportes de información de acuerdo con las condiciones establecidas en la ley, no podrán ser contratados para prestar servicios de publicidad en la franja electoral.

5. Cercanía de mesas de sufragio en zonas rurales El respeto a la igualdad en el voto constituye un elemento esencial del sistema democrático. Hoy en día, en el Perú, se ha superado aquella distinción, de naturaleza discriminatoria, que establecía qué grupos podían y cuáles no podían sufragar el día de la elección. Así, hoy todo ciudadano peruano mayor de edad puede ejercer el derecho al voto, salvo alguna condición excepcional en la que se encuentre inmerso. Sin embargo, tan importante como reconocer el derecho al voto de todos los ciudadanos peruanos sin ningún tipo de diferenciación, resulta facilitar las condiciones para que este derecho sea plenamente ejercido. Así, entre otras, resulta necesario que existan mesas de votación cercanas a los ciudadanos electores para que estos puedan ejercer libremente su derecho al voto sin que les signifique un sacrificio mayor cumplir con este que también es considerado un deber constitucional. Actualmente, no obstante, existen muchos casos en los que los ciudadanos se encuentran en condiciones materiales muy difíciles para acudir a votar. En el caso de las zonas rurales alejadas, por ejemplo, acudir a votar puede significar un viaje de muchas horas, o incluso de días, en condiciones adversas. Y esto muchas veces se debe exclusivamente a que la distancia entre un centro poblado o comunidad donde domicilia el ciudadano y la mesa de votación más cercana es inexplicablemente larga. Una situación como esta, además de un gran sacrificio para el ciudadano elector involucrado, supone un desequilibrio entre las cargas que debemos soportar todos los ciudadanos para ejercer nuestro derecho al voto el día de la elección y genera indudablemente un efecto discriminatorio sobre una minoría rural. De acuerdo con estas consideraciones, el proyecto de ley propone que, en las zonas rurales, la Oficina Nacional de Procesos Electorales deberá instalar mesas de votación también en los centros poblados, caseríos, anexos, comunidades campesinas y comunidades nativas, empleando para ello los datos contenidos en el padrón electoral según lo dispuesto por el artículo 203º de la Ley Orgánica de Elecciones Finalmente, se establece que en caso la referida autoridad electoral no cumpla con instalar una mesa de votación de acuerdo con estas condiciones, deberá exonerarse de la multa por no votar al ciudadano que no haya podido ejercer este derecho por esta circunstancia. 111

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6. Nuevo límite para la difusión de encuestas Las limitaciones a la difusión de encuestas de intención de voto en días previos a las elecciones respondieron siempre al fundamento de evitar “distorsionar” la voluntad de los electores a través de las probabilidades de los candidatos mostradas por las encuestas en los últimos días cercanos a la elección. Quienes justificaban esta prohibición creían que resultaba más conveniente eliminar la posibilidad de que el elector conozca esta información, prohibiéndose la difusión de encuestas, a fin de que pueda permanecer en un estado de menor intromisión que le permitiera una deliberación personal y consciente sobre el sentido de su votación.65 Al margen de los cuestionamientos que podían esgrimirse contra estos fundamentos debido al sacrificio del derecho a la información del ciudadano elector, lo cierto es que una prohibición en este sentido ha perdido vigencia actualmente debido a los cambios que se ha desarrollado en los sistemas de comunicación e información como parte de los avances tecnológicos. De esta manera, lejos de conseguirse los beneficios promovidos por dicha medida, esta genera una serie de efectos nocivos basados en la desinformación y la discriminación en el acceso a información sobre determinados sectores de la ciudadanía.66 Sobre el particular, debe señalarse que la utilización de Internet y el desarrollo de las redes sociales ha generado que esta prohibición pierda sentido, toda vez que, pese a la prohibición, lo cierto es que el contenido de las encuestas se difunde a través de estas vías, algunas veces de manera cifrada, llegando a muchas personas. Incluso, en los últimos procesos electorales se ha llegado al caso de que la información sobre las encuestas realizadas durante el periodo de prohibición de su difusión, es presentada sin mayor problema en medios de comunicación extranjeros, en tanto sujetos que no se encuentran sujetos a la regulación electoral peruana. Sin embargo, no es solo la falta de sentido lo que justifica la necesidad de acudir a una modificación sobre esta regla. Bien podría tratarse de una norma desfasada o en desuso pero inocua. No es el caso. Por el contrario, la prohibición de difusión de encuestas durante los últimos siete (7) días previos a la elección genera la circulación “clandestina” de encuestas privadas, hecho que da lugar a dos graves problemas.

65

Fernández Sanabria, Alejandro (2010). “La prohibición de publicar encuestas electorales como una limitación desproporcionada e ilegítima de la libertad de expresión e información en Costa Rica”. Revista de Derecho Electoral, Nº 10. San José: Tribunal Supremo de Elecciones, p. 7.

66

Benavente, Luis (2015). “Rompiendo la equidad con la prohibición a las encuestas electorales”. América Economía, 16 de noviembre.

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Por un lado, se genera un ambiente de desinformación dado que las personas que reciben estas encuestas no saben si estas son ciertas o no, al no tener siempre contacto con la fuente original de las mismas y, además, porque se abre la posibilidad de que distintas personas puedan “elaborar” y transmitir encuestas propias como verdaderas sin temor a falsificarlas en más de una ocasión. El efecto perverso de esta prohibición, en esa medida, se traduce en un alto grado de desinformación y confusión que sí puede alterar la decisión del ciudadano elector en los últimos días previos a un proceso electoral. De otro lado, además, la vigencia de esta prohibición termina generando un efecto discriminatorio porque no son todos los ciudadanos los que pueden acceder a este circuito “clandestino” de difusión de encuestas reales sino, por el contrario, solo unos cuantos. Para empezar, aquellos que tienen en sus círculos sociales personas que cuenten con esta información. Pero, además, solo tienen posibilidades de acceder a esta información aquellos ciudadanos que cuentan con acceso a Internet porque es la plataforma donde principalmente se difunden estos datos, habida cuenta de la dificultad de sanción desde el punto de vista legal. Este último hecho genera una situación abiertamente discriminatoria porque, como se sabe, en el Perú los niveles de conectividad son todavía muy bajos particularmente en las provincias del país. En otras palabras, se perjudica directamente a las personas que no pueden acceder a esta información por no contar con este servicio. En atención a estas consideraciones, la propuesta contenida en el presente proyecto de ley contempla un período prohibitivo de dos (2) días para la difusión de encuestas de intención de voto, el cual coincide con el establecido por el citado artículo 190º de la LOE para las reuniones o manifestaciones públicas de carácter político. Se procura un beneficio para el ciudadano elector, quien tendrá una mayor y actualizada información de manera previa a la elección, con un beneficio general para la democracia y los procesos electorales, además del desaliento de los efectos negativos que genera una prohibición de mayor duración.

7. Democracia interna en las organizaciones políticas para la elección de candidatos El presente proyecto de ley establece que las organizaciones políticas deben elegir a todos sus candidatos a cargos de representación popular a través de un proceso de elecciones primarias abiertas que incluya a ciudadanos afiliados y no afiliados a la organización. Estos procesos deberán ser dirigidos, coordinados y supervisados por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC).

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Como se sabe, la regulación actual establecida por la Ley de Organizaciones Políticas, dispone la posibilidad de que los candidatos a elección popular presentados por cada organización política para un determinado proceso electoral, pueden ser elegidos a través de tres mecanismos: (i) elecciones primarias abiertas que incluyan a ciudadanos afiliados y no afiliados a la organización, (ii) elecciones primarias que incluyan únicamente a miembros afiliados de la organización o (iii) una elección a través de asamblea de delegados del partido. La práctica ha demostrado que en la mayoría de casos, las organizaciones políticas optan por el modelo de asamblea de delegados al otorgarle la regulación vigente la potestad para que estas elijan qué mecanismos de elección utilizar. Una práctica en este sentido no contribuye al desarrollo de uno de los soportes fundamentales de un sistema democrático: el fortalecimiento de las organizaciones políticas. Ello en la medida que tanto la definición de los representantes a través de las asambleas de delegados, distancia necesariamente a la militancia partidaria respecto de las que son, probablemente, las decisiones más importantes que se toman al interior del partido político. Por el contrario, el establecimiento como práctica ordinaria de que la definición de quiénes son los candidatos a los cargos de elección popular de cada partido político, deba radicar directamente en la militancia del partido supone fortalecer la voz de los ciudadanos integrantes de una organización política y, en ese sentido, fortalecer la organicidad e institucionalidad de estas entidades. Y, por supuesto, en un sentido más amplio, extender los valores democráticos a todos los niveles de la vida política. No puede dejar de afirmarse que si bien las organizaciones políticas constituyen personas jurídicas privadas, cumplen un rol fundamental en la consolidación y funcionamiento del sistema democrático y, en esa medida, su institucionalidad posee un grado de interés público no comparable con la naturaleza de cualquier entidad privada. El modelo de elecciones primarias abiertas adoptado en distintos países, permite una institucionalización y valoración mayor de los sistemas políticos, en la medida que concentra la atención de la ciudadanía sobre quiénes podrán ser los candidatos, un interés que, por lo demás, no es solo de los militantes. Así, como se ha dicho67, este mecanismo tiene efectos favorables al sistema político en general, reflejados directamente en su impacto sobre la sociedad civil, los partidos políticos y el/la candidata(a) a cargo de elección popular. En el caso de los partidos políticos, estos procesos y su continua aplicación permiten 67

Gallo, Adriana (2008). “Las tres fases de la competencia electoral en Sudamérica. Análisis de la interacción de tres instrumentos institucionales y de su influencia sobre la representatividad democrática”. Revista Espacios Públicos. Agosto. Toluca: Universidad Autónoma del Estado de México, p. 99.

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institucionalizar y fortalecer la democracia interna dentro de los mismos, desincentivando liderazgos caudillistas y mecanismos restrictivos y oligárquicos tradicionales. Al manejar plazos y posibilidades, ayuda a establecer con la debida anticipación reglas claras para la competencia en el seno de las organizaciones políticas que les permita definir a un candidato electoralmente viable. Precisamente por ello se propone que se trate de elecciones primarias abiertas y no cerradas, de manera que puedan participar de este proceso democrático tanto militantes como cualquier ciudadano simpatizante que decida acudir a la votación y expresar sus preferencias. Una determinación como esta contribuye con la finalidad de acercar a los ciudadanos a los partidos políticos en tanto durante los últimos años, los primeros se han distanciado mucho de los segundos, llegando a rechazar abiertamente cualquier participación política y relegando a estas organizaciones a muy bajos niveles de consideración. Contribuir a fortalecer los partidos políticos también importa la necesidad de acercar la ciudadanía a las organizaciones. Y es que, como bien se afirma, las elecciones primarias abiertas constituyen una posibilidad de ampliar la participación política más allá de la militancia y el ejercicio de los derechos políticos, favoreciendo la democratización y legitimidad del sistema político68. Por lo demás, es menester precisar que dentro de este sistema de elecciones primarias abiertas se podrá hacer uso del modelo de voto preferencial, de manera tal que los ciudadanos que participen en ellas podrán votar por qué candidatos quieren que integren la lista de representantes a los cargos de elección popular. Debe señalarse que este mandato se hace extensivo a todas las organizaciones políticas, incluyendo a los movimientos regionales y a las posibles alianzas electorales que pudieran conformarse de acuerdo con las reglas establecidas por el ordenamiento jurídico vigente para estos efectos. Del mismo modo, debe señalarse que la regla de las elecciones primarias abiertas resulta aplicable para todos aquellos cargos de elección popular, incluyéndose entre ellos, al candidato a los candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República, Congresistas, Parlamentarios Andinos; y Alcaldes, Gobernadores regionales y consejeros en el caso de los procesos electorales de naturaleza subnacional. Finalmente, en aras de garantizar el correcto funcionamiento de estos procesos electorales internos, favoreciendo la neutralidad y la imparcialidad en el desarrollo de los mismos, resulta pertinente exigir que participen en ellos las autoridades que conforman el sistema electoral: el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales y el Registro Nacional de 68

Carey, John (2008). "El bono de las primarias en América Latina". En: Arturo Fontaine, Cristián Larroulet, Jorge Navarrete e Ignacio Walker (editores), Reforma de los partidos políticos en Chile. Santiago: PNUD, CEP, Libertad y Desarrollo, Proyectamérica y CIEPLAN, p. 434.

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Identificación y Estado Civil. Estos tres organismos constitucionalmente autónomos deberán cumplir un rol facilitador y supervisor en las elecciones primarias internas con la finalidad de favorecer la legitimidad de las mismas y, con ello, la institucionalidad de las organizaciones políticas involucradas en estos procesos.

8. Eliminación del voto preferencial Como medida complementaria, y como consecuencia del establecimiento de elecciones primarias abiertas que deban llevarse a cabo necesariamente al interior de las organizaciones políticas a fin de establecer quiénes serán sus candidatos en un proceso de elección popular, se propone la eliminación del sistema de voto preferencial en el proceso electoral en las elecciones generales. La regulación actual de la Ley de organizaciones políticas establece la posibilidad de que los ciudadanos electores, en el marco de las elecciones para representantes ante el Congreso de la República, puedan hacer uso del sistema de voto preferencial de manera tal que puedan decidir en el momento mismo de la votación a qué candidatos al Congreso específicamente desean apoyar dentro de las listas definidas previamente por la organización política correspondiente. No puede negarse que un sistema como este, que ha tenido vigencia en nuestro sistema por más de treinta años, ofrece algunos beneficios importantes como han señalado algunos especialistas69. De un lado, favorece la libertad del ciudadano elector para poder definir por encima de lo decidido por el partido político cuáles deben ser los representantes a respaldar. Asimismo, el voto preferencial construye una relación mucho más directa entre candidato y elector, sin la intermediación del partido político, en la medida que aquel requiere convencer directamente al segundo de la pertinencia de que le brinde su respaldo mientras que el elector contará con una figura individualizada de la autoridad a la que podrá exigir cuentas, si el candidato al que respaldó directamente resulta elegido. Desde la perspectiva del candidato, este tiene mayores posibilidades de resultar elegido al margen del lugar que haya alcanzado en la lista de acuerdo con las decisiones del partido (por ejemplo, aquellos que hayan alcanzado un lugar más cercano al final de la lista). Sin embargo, lo cierto es que pese a sus conocidos beneficios en la teoría, en el caso peruano, este sistema ha generado una serie de problemas durante su 69

Tuesta, Fernando. (2012) “Un voto letal: el voto preferencial y los partidos políticos en el Perú”. Politai, Revista de Ciencia Política, Año 4, segundo semestre, N°7: pp. 107-118.

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vigencia contribuyendo al debilitamiento de los partidos políticos que impera en la actualidad de nuestro sistema democrático. Se trata de una suma de elementos que, tal vez debido a su operación conjunta, determinan una gran obstrucción para la vitalidad e institucionalidad de las organizaciones políticas peruanas70. Por un lado, se ha evidenciado que el voto preferencial desata en muchos casos una inevitable lógica de competencia en distintos niveles que puede tener efectos perjudiciales. Así, por ejemplo, este sistema genera entre los candidatos de una misma organización política un nivel de rivalidad que en algunas ocasiones se hace público y deja huellas de conflicto que en muchos casos afectan las relaciones internas partidarias. En otro nivel, un sistema como este provoca que difícilmente se desarrolle una campaña política unificada y coherente de parte de la organización política en su conjunto. Por el contrario, muchas veces el partido y su candidato a la presidencia deben competir con el desarrollo de las campañas electorales independientes de cada uno de sus candidatos al Congreso, lo que en ningún supuesto favorece los flujos de información correcta y oportuna que requiere un ciudadano elector para tomar una decisión en el marco de un proceso electoral. Por otro lado, el descontrol de los ofrecimientos a cambio de votos en el marco de la lógica de competencia instaurada, debilita las posibilidades de propuestas congruentes y orgánicas que respeten un único programa en el marco de la propuesta general promovida por la organización política correspondiente. Un elemento adicional a considerar desde el punto de vista del elector radica en que la votación se hace más compleja para él. En la medida que se trata de un modelo de votación más difícil, lo cierto es que pese a los años de vigencia del mismo, estas prácticas siguen generando una serie de errores que determinan finalmente la anulación de estos votos, perjudicándose finalmente la voluntad de los votantes. Por lo demás, los problemas han sido advertidos también en otros lugares donde opera el sistema del voto preferencial. Así queda evidenciado cuando los especialistas advierten que: “De esta forma, al incentivar la competencia intrapartidaria, el mecanismo de lista abierta sería el responsable por provocar infidelidad, migración interpartidos, menor disciplina legislativa, votos personalizados, reproduciendo una situación endémica de fragilidad partidaria”.71

70

Ibid.

71

Marenco, André (2006). “Path-dependency, instituciones políticas y reformas electorales en perspectiva comparada”. Revista de Ciencia Política, vol 26, Nº 2, pp 53-75. Santiago de Chile: PUC, p. 58.

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Una dificultad igual de relevante se presenta en torno al financiamiento de cada una de las campañas de los candidatos al Congreso de la República. El sistema del voto preferencial ha incentivado una práctica común según la cual cada uno de los candidatos se encarga del financiamiento y organización de su propia campaña. Sin embargo, lamentablemente, en la medida que la regulación de la fiscalización del financiamiento está enfocada principalmente en las organizaciones políticas, y no en los candidatos como figuras independientes, lo cierto es que se hace mucho más complicado para las autoridades y la ciudadanía en general conocer el origen de los recursos que son invertidos en cada una de estas campañas. Tal como ha quedado señalado previamente, un hecho como este se convierte en un asunto de particular sensibilidad en la medida que las posibilidades de infiltración de dinero ilícito y la renuncia a la rendición de cuentas en la política son cada vez más frecuentes en la región. De lo expuesto se sigue que en un sistema que incentiva lógicas de competencia interna y aisladas campañas independientes, sin mayor fiscalización del financiamiento de las mismas, las probabilidades de infiltración de dinero ilícito se vuelven mucho más elevadas, con las perjudiciales consecuencias que un hecho como este puede traer para la gestión de la cosa pública. En atención a este orden de ideas, resulta conveniente modificar el sistema de elección actual de congresistas. Sobre el particular, debe advertirse que el modelo del voto preferencial no se configura como un sistema negativo o perjudicial por sí mismo, sino que este, como cualquier tipo de medida legalinstitucional, debe evaluarse en función al contexto en el que resulta aplicable. Y tal como hemos descrito, el país se sitúa actualmente en un contexto en el que resulta urgente el fortalecimiento de los partidos políticos y el restablecimiento de las relaciones entre estos y la ciudadanía. La anomia ciudadana respecto del quehacer político permite estimar dicha necesidad. Por estas razones, el presente proyecto de ley propone que los representantes ante el Congreso de la República sean elegidos en el proceso de elección general bajo el supuesto de listas cerradas y bloqueadas. Ahora bien, en relación con los beneficios que se derivan de la aplicación del sistema del voto preferencial en la elección parlamentaria, debemos señalar que estos se mantienen ante la complementariedad que supone el traslado de este mecanismo a las elecciones primarias abiertas que deberán realizar las organizaciones políticas para definir sus candidatos a cargos de elección popular. Así, por ejemplo, el beneficio del mayor margen de libertad del elector se mantiene en la medida que se permite al ciudadano contribuir en la definición de la lista de candidatos que pueda presentar la organización política, toda vez 118

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que, aun cuando no sea militante del partido, podrá participar del proceso de decisión interno a través del cual se definen, entre otros, los candidatos al Congreso de la República. Atendiendo a estos fundamentos, conviene resaltar que la eliminación del voto preferencial solo puede llevarse a cabo –si se busca que cumpla con los objetivos antes descritos- en tanto se encuentre acompañada de los procesos de elecciones primarias abiertas que han sido descritos en la presente exposición de motivos. La sola eliminación de este mecanismo, sin la adopción de medidas complementarias como la anteriormente enunciada, significaría un despropósito que podría causar mayores perjuicios al sistema electoral y la institucionalidad de las organizaciones políticas.

9. Rendición de cuentas en base a estándares mínimos Tal como se ha señalado, el esclarecimiento sobre el origen de los recursos que son utilizados por las organizaciones políticas para financiar sus campañas electorales constituye un asunto de la mayor relevancia. Sin embargo, lo cierto es que la sola medida de exigir a las organizaciones políticas que presenten información sobre sus gastos de campaña puede resultar difícil de cumplir por diversas razones. En primer lugar, porque no existe actualmente una manera eficiente de verificar si los gastos esgrimidos por los partidos políticos resultan fieles a la realidad o no. De otro lado, porque también es cierto que solicitarle a una organización política que sustente absolutamente todos los gastos que le ha irrogado la campaña puede resultar una medida difícil de cumplir e incluso poco realista considerando una serie de dinámicas que se desarrollan en el marco de un proceso electoral como es el caso de las donaciones, favores, descuentos, beneficios o regalos que suelen hacerse a modo de apoyo a los candidatos o a las propias organizaciones políticas. En ese sentido, actualmente, la regulación de la fiscalización y rendición de cuentas sobre el financiamiento de las organizaciones políticas en el Perú no resulta ser la más eficiente y constituye una de las razones por las cuales sus reglas no son cumplidas adecuadamente por parte de los obligados. No se trata de un fenómeno local, por lo demás, si se toma en cuenta que algunos especialistas afirman que “(…) en la mayoría de los países de América Latina, la regulación de la financiación de la política es bastante deficiente y por ello la capacidad institucional de los entes responsables de hacer cumplir las normas, así como el involucramiento de la ciudadanía y de los medios de comunicación es todavía incipiente.”72

72

Zovatto, Daniel (2004). Dinero y política en América Latina: una visión comparada. Lima: Asociación Civil Transparencia, p. 68.

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Tomando esto en consideración, el presente proyecto de ley plantea incorporar un nuevo elemento en la articulación del sistema de fiscalización de financiamiento y acreditación de gastos de una campaña electoral. Se propone así que la ONPE cuente con facultades para estimar a través de estudios técnicos y de información de mercado cuál es el monto de gastos mínimos en los que incurre una organización política nacional, regional o cualquiera de sus candidatos a mandatos de representación popular producto del despliegue de una campaña electoral. Así, se propone que la ONPE participe como un colaborador de la organización política de manera que esta autoridad, luego de una supervisión adecuada del desarrollo de la campaña electoral de cada una de las organizaciones políticas, pueda establecer un cálculo de cuál es el mínimo de los costos que la organización ha asumido en consideración a la publicidad y servicios que ha contratado, las concentraciones o reuniones públicas que ha realizado, traslados, viajes, comunicaciones y actividades de naturaleza similar. Los estudios técnicos de mercado permiten a una autoridad electoral como la ONPE definir fácilmente cuáles son los costos mínimos que suponen estas actividades. Sobre el particular, cabe precisar que se establece que aun cuando esta entidad pueda tener la posibilidad de determinar los costos exactos que puede haber irrogado el desarrollo de la campaña electoral, la autoridad deberá definir cuál es el mínimo que estos pueden haber significado, de manera que no se incurra en la exigencia de acreditación de un monto excesivo, causando dificultades indebidas a la organización política. Por lo demás, debe señalarse que el monto mínimo que establezca la ONPE deberá ser debidamente justificado y acreditado por ella. Pese a esto, podrá ser contradicho justificadamente por la organización política si esta acredita que el costo señalado por la autoridad es equivocado. En otras palabras, la determinación de la autoridad electoral gozará de una presunción de validez que admitirá prueba a contrario por parte de la organización política, de ser el caso. Finalmente, debe señalarse que la fijación de gastos mínimos por parte de la ONPE debe realizarse en distintas ocasiones durante la campaña, según como se establezca en la reglamentación que la autoridad deba expedir al respecto, estableciéndose además un plazo razonable para que la organización política correspondiente pueda acreditar el gasto imputado. Con la finalidad de incentivar el cumplimiento de estos deberes se establece que el incumplimiento o la presentación tardía de cualquier reporte de gastos de acuerdo a ley, facultarían a la ONPE a imponer una sanción al partido político según la cual se dejaría de emitir la publicidad del mismo a través de la franja electoral o se dispondría que el nombre de dicho partido sea situado al final de la lista en la cédula de votación. El incumplimiento reiterado de esta obligación determinaría, además, la pérdida de inscripción del partido y la 120

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imposibilidad de que los representantes elegidos asuman sus cargos o sean suspendidos si para entonces ya asumieron los cargos correspondientes. Una propuesta como esta parte de la premisa de que la regulación del financiamiento debe considerar el funcionamiento de las campañas electorales en el Perú, los niveles de desarrollo y operación de sus organizaciones, y la capacidad de institucional de las autoridades electorales. En síntesis, se trata de promover una nueva articulación del sistema de financiamiento considerando la dinámica de nuestro sistema político-electoral local, siguiendo la recomendación de los especialistas cuando advierten que "la instauración de un sistema de financiamiento transparente y sujeto a control debe responder a las particularidades y necesidades propias de cada país y fundamentarse en una estrategia holística y bien articulada. Dicho sistema debe ser producto de una combinación de marcos legales efectivos, con un fortalecimiento organizacional y técnico de las instituciones de control, y la actitud vigilante de la sociedad civil y de los medios de comunicación comprometidos con el control y la sanción de los abusos."73

10. Regulación sobre el financiamiento público efectivo para las organizaciones políticas El ordenamiento jurídico vigente permite el financiamiento público para las organizaciones políticas de carácter nacional habiéndose eliminado hace unos meses la condición normativa según la cual la efectividad de este dispositivo debía quedar sujeta a las posibilidades presupuestales. En esa medida, de acuerdo con la normatividad actual, este se hará efectivo a partir del año 2017, siguiendo una serie de reglas establecidas en la Ley de Organizaciones Políticas. Por supuesto, el financiamiento público de los partidos constituye una medida fundamental para el fortalecimiento de las organizaciones políticas y la consolidación de algunas de ellas. Ello en la medida que, como se sabe, no todas las organizaciones políticas cuentan con los recursos suficientes, lo cual puede ser un elemento limitante para su consolidación. Del mismo modo, el financiamiento público permite atenuar en alguna medida la necesidad de recurrir al financiamiento privado y algunos de los riesgos que esto puede suponer en determinadas circunstancias. Adicionalmente, es también una ayuda para que el partido político no tenga que recurrir a fuentes de dudosa integridad para obtener dinero. Por lo demás establece un piso común entre las organizaciones políticas a nivel financiero. Así lo ha reconocido la literatura especializada al señalar que: “(…) el financiamiento público se ha considerado como un mecanismo para abatir las influencias negativas del dinero en la política, en primer lugar, porque se sabe 73

Zovatto, Daniel (2004). Dinero y política en América Latina: una visión comparada. Lima: Asociación Civil Transparencia, p. 68.

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cuál es el origen del dinero (transparencia), lo cual reduce la posibilidad de que se introduzcan recursos indeseados del narcotráfico o del crimen organizado, pero también porque permite una distribución más equitativa de recursos entre los contendientes (equidad en la contienda).”74 Ahora bien, habiéndose hecho efectiva la realidad del financiamiento público de las organizaciones políticas de acuerdo con una modificación normativa reciente, lo que propone este proyecto de ley es que se establezcan facultades de fiscalización sobre el uso de estas subvenciones por parte de las autoridades electorales, concretamente la Oficina Nacional de Procesos Electorales. Ello en la medida que de acuerdo con el artículo 29° de la Ley No. 28094, los fondos públicos recibidos por los partidos políticos deben ser utilizados exclusivamente en actividades de formación, capacitación e investigación durante el quinquenio posterior a la elección correspondiente, así como para sus gastos de funcionamiento ordinario. Es decir, no resulta válido que una organización política pueda destinar estos fondos para fines distintos a los señalados en la ley. De ello se sigue la necesidad de potestades de fiscalización por parte de la autoridad electoral para garantizar que estas disposiciones seas cumplidas. En el mismo entendido, el proyecto de ley dispone que las organizaciones políticas que no cumplan con hacer uso correcto del dinero público que les es asignado de acuerdo a ley, deberán ser sancionadas con la pérdida de inscripción de su partido en el Registro de Organizaciones Políticas. El establecimiento de una sanción como esta resulta fundamental para incentivar el cumplimiento de las disposiciones sobre financiamiento público y la gravedad de la misma se encuentra directamente fundamentada en que el incumplimiento de las reglas sobre la administración de estos fondos supone necesariamente una afectación al Estado por la vía de un mal uso de recursos públicos. Finalmente, se propone otorgar facultades a la ONPE para que, cada cinco (5) años, revise el monto destinado al financiamiento público de las organizaciones políticas y proponga su correspondiente ajuste. Una premisa en este sentido, busca una actualización del monto de subvenciones considerando la dinámica de la economía y los posibles cambios en los costos del mercado, así como los resultados que puede suponer el financiamiento público en la dinámica de estas organizaciones, lo que deberá ser objeto de evaluación permanente.

11. Participación mínima de partidos nacionales en elecciones La actual fragilidad y débil institucionalidad de muchas de las organizaciones políticas se debe también a una falta de permanencia de su funcionamiento en 74

Peschard, Jacqueline (2005) “Transparencia y partidos políticos”. Cuadernos de Transparencia, N° 8. Ciudad de México: IFAI, pp. 42-43.

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los periodos no electorales. Por el contrario, el trabajo de las organizaciones políticas parece estar limitado exclusivamente a la competencia en los procesos electorales y a los momentos previos a estos. Sin embargo, luego de estos periodos, la presencia de las organizaciones políticas en la sociedad, más allá de la voz de los representantes elegidos, es prácticamente nula. Es evidente que de esa manera difícilmente podrán cumplir con el mandato que la teoría política les reconoce de constituirse como organizaciones encargadas de expresar las demandas de la sociedad. A esa mayor presencia que deberían recobrar los partidos políticos en nuestro país, no contribuye la regulación actual cuando les permite elegir no participar en todos los procesos electorales. Una regulación en este sentido, alienta a que las organizaciones políticas peruanas dejen de participen en algunas elecciones y que lo hagan solo en aquellas en las cuales tienen cierto interés. Al respecto, los especialistas han reconocido que: "Al no haber actores con permanencia en el tiempo, no hay posibilidades de rendición de cuentas o aprendizaje: el juego político se torna un juego sin reiteraciones, por lo que todo empieza cada vez prácticamente desde cero, sin posibilidad de correcciones o acumulación de experiencia. Por otro lado, la volatilidad y la alta incertidumbre respecto a los resultados de las elecciones dificultan la gobernabilidad porque hacen difícil la construcción de mayorías estables y coaliciones; se gestan incentivos para conductas no cooperativas, rentables solo en el corto plazo."75 Exigir, por el contrario, que las organizaciones políticas se encuentren obligadas a participar en la mayoría de procesos electorales, las incentiva a trabajar permanentemente para poder definir sus estrategias, candidatos, programas a mediano y largo plazo, así como a situarse en estado activo de manera continua y con un alcance territorial mucho mayor. Por lo demás, las obliga a acercarse a los ciudadanos para alimentar sus programas de lo que las demandas ciudadanas de los ciudadanos de todo el país ponen en conocimiento. Desde este punto de vista, es posible afirmar que la fragilidad de muchas organizaciones políticas en el Perú se debe también a esta falta de actividad permanente, de mayor alcance territorial, de consolidación de una política profesional y de una mirada estratégica y de largo plazo que debe cubrir todo el desarrollo de una organización política vigorosa que pueda ser legitimada por el ciudadano. De allí que se afirme entonces que “(…) el Perú no se estructura la política electoral nacionalmente, sino que hay grandes diferencias entre los actores, la dinámica política y los resultados de la competencia electoral a nivel nacional con los que se observan a nivel regional y local. De esta manera se produce un sistema de representación política fragmentado, 75

Tanaka, Martín (2005). Democracia sin partidos. Perú 2000-2005: los problemas de representación y las propuestas de reforma política. Colección mínima, 57. Lima: IEP, pp. 103.

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con una débil articulación entre la representación nacional (los partidos) y la representación subnacional.”76 Por ello, la propuesta contenida en el presente proyecto de ley establece un mandato para que las organizaciones políticas nacionales deban participar en todas las elecciones generales, de nivel nacional. Y que, en el caso de las elecciones correspondientes a gobiernos subnacionales, deban hacerlo mínimamente en determinada cantidad de procesos. Así, se propone que estas deberían participar en las elecciones de autoridades del 40% de regiones y municipalidades en el año 2018, el 60% en el 2022 y del 80% en el 2026. El proyecto de ley considera esta variable de gradualidad o transitoriedad porque resultaría materialmente complejo exigir a las organizaciones políticas en sus condiciones actuales, de inmediato, su participación en absolutamente todos los procesos electorales que puedan ser convocados. En el mismo sentido, en el caso de las organizaciones políticos regionales, el proyecto de ley dispone que estos deberían presentar candidatos cuando menos en el 80% de las provincias y distritos que forman parte de la región a partir de la siguiente elección, considerando que, de la misma manera, esta constituye una forma de consolidación de estos movimientos en la región, más allá de funcionar puntualmente para participar en la elección de determinada provincia. Finalmente, se propone la eliminación de las organizaciones políticas locales en la medida que se estima que sus roles pueden ser correctamente cumplidos por las organizaciones políticas regionales o nacionales y que, por el contrario, su existencia actual contribuye a la fragmentación o atomización de organizaciones políticas lo que no contribuye precisamente a fortalecer el sistema político.

76

Panfichi, Aldo y Juan Dolores (2015) "La representación electoral sub-nacional en el Perú (20022014): ¿fragmentación o regionalización de la política?". Artículo por publicar, pp. 2.

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ANÁLISIS COSTO - BENEFICIO

I.

INTRODUCCIÓN De acuerdo con la estructura de la fórmula legislativa y de la exposición de motivos que forman parte de la presente propuesta de ley, a continuación se expone el desarrollo de un Análisis Costo - Beneficio de las reformas institucionales que presenta la Asociación Civil TRANSPARENCIA. En ese sentido, se detalla en las siguientes líneas el análisis de costos y beneficios de las propuestas en su conjunto, considerando una elaboración para cada uno de los ejes que estas integran, en relación con las instituciones cuya mejora de funcionamiento pretenden. Es menester precisar que en atención a la naturaleza propia de las propuestas de reforma institucional, los beneficios y costos de las mismas no pueden ser necesariamente estimados en términos monetarios o financieros.

II.

SOBRE LAS PROPUESTAS DE REFORMA DEL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

2.1.

BENEFICIOS DE LAS PROPUESTAS Los objetivos principales de las medidas planteadas en la presente propuesta de Ley se pueden resumir en tres pilares: mejorar la calidad normativa, mejorar la transparencia y el rendimiento de cuentas de los congresistas, y mejorar la pluralidad y la representación ciudadana. De acuerdo con lo referido en la exposición de motivos, los avances en estos objetivos ayudarían en fortalecer la democracia, producir mejoras normas y reducir la corrupción en el país. A continuación se detallan los beneficios que generaría la aprobación de la presente propuesta de ley.



Mejorar la calidad del trabajo legislativo en las comisiones al aumentar la permanencia de los congresistas en cada comisión Las medidas propuestas facilitarán la especialización de las y los congresistas sobre temas particulares y la adquisición de experiencia. Tal especialización permitirá mejorar la calidad de los debates en las Comisiones Ordinarias y darle continuidad a los procesos relacionados con el análisis de los proyectos de ley. De esta manera, se podrían generar mejoras en la calidad de los procesos de creación de normas, así como en la eficiencia de los mismos.

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Del mismo modo, el hecho de que todos los miembros de las comisiones sean titulares, favorecerá que los congresistas asistan a las sesiones de trabajo mejorando el funcionamiento de las comisiones en su interior. 

Mejorar la transparencia en la contratación y el profesionalismo de los asesores de congresistas Las medidas propuestas elevarán los niveles de transparencia en el proceso de contratación de personal en el Congreso de la República, y reducirán algunas arbitrariedades que podrían generarse en el mismo. Además, se facilitará la fiscalización del uso de recursos públicos del Congreso y se contribuirá a mejorar la calidad del proceso normativo al facilitar la contratación de más personas calificadas y competentes.



Mejorar la transparencia y el acceso a la información por parte de la ciudadanía Las medidas propuestas mejorarán la transparencia del proceso legislativo y el rendimiento de cuentas sobre las actividades legislativas de los congresistas en tanto establecen obligaciones de información que deben ser cumplidas a través de la publicación de agendas e informes sobre sus actividades. Estas propuestas, además, construirán canales de información para que la ciudadanía pueda conocer el trabajo de los congresistas y favorecer el vínculo entre representante y representado.



Mejorar la representación al regular la semana de representación Las propuestas planteadas deberían mejorar la calidad de la representación de los congresistas con la población que los eligió en sus respectivas circunscripciones electorales así como favorecer el rendimiento de cuentas al respecto. Ambos aspectos son claves para que los congresistas expresen y defiendan los intereses de la población que los eligió.



Mejorar la calidad normativa gracias a la creación de una Oficina de Estudios Económicos La creación de una Oficina de Estudios Económicos permitirá mejorar la calidad normativa, al dar acceso a los congresistas a un personal calificado y capaz de dar opiniones objetivas sobre la pertinencia y los potenciales efectos de los proyectos de ley. Al final, eso permitirá implementar leyes más adecuadas, facilitando el cumplimiento de los objetivos y limitando los efectos negativos o inesperados sobre la población. El análisis costo-beneficio mejorará la calidad del proceso de aprobación de normas y favorecerá la transparencia sobre los grupos de interés potencialmente beneficiados y afectados. Además, facilitará la rendición de cuentas por parte de la población, pues permitirá comparar el beneficio esperado inicialmente frente al observado posteriormente.

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

Favorecer el acceso a la justicia, mejorar el nivel de los representantes y la imagen del Congreso Las medidas propuestas ayudarán a reducir el número de congresistas que ingresan al Congreso con el objetivo de protegerse de una sanción penal, y a aumentar la entrada al Congreso de personas con vocación de servicio. Eso ayudará a orientar los esfuerzos de los congresistas a mejorar la calidad de las normas y no a asegurar la permanencia de su protección ante la justicia. De otro lado, concretamente en el caso de la reducción de la inmunidad parlamentaria propuesta, permitirá que las personas que hayan sido perjudicadas por un congresista que haya cometido un delito accedan a condiciones de justicia.



Fortalecer el sistema de partidos y mejorar el compromiso político de los grupos parlamentarios Las medidas propuestas permitirán promover la continuidad y la institucionalidad de las bancadas. Al desincentivar que un congresista pueda cambiar de bancada o crear una nueva durante su mandato, las medidas incentivarán a los congresistas mantener su afiliación política en el largo plazo y así presentar una cierta continuidad lógica en sus orientaciones políticas. Además, eso fortalecerá el sistema de partidos en el Perú y el rendimiento de cuentas hacia ellos, con impactos positivos sobre la calidad de la representación política en el largo plazo.



Fortalecer la institucionalidad de los organismos constitucionalmente autónomos El beneficio de una propuesta como aquella que establece incentivos para la designación de altos funcionarios por parte del Congreso, radica en la capacidad que tendrán estas instituciones para continuar con la ejecución tanto de sus actividades rutinarias de corto plazo (por ejemplo, generación de resoluciones, cambios normativos) así como en aquellas actividades asociadas al mediano plazo (monitoreo y corrección de políticas en vigencia). De esta manera, la propuesta de ley permitirá la continuidad en la toma de las decisiones y consecuente ejercicio de las funciones de los organismos constitucionales autónomos.



Mejorar la relación representante - representado y elevar la confianza ciudadana en el Congreso Las medidas propuestas en su conjunto favorecerán la relación entre representantes y representados al establecer mejores vías de comunicación y nuevos planteamientos para que las iniciativas legislativas ciudadanas puedan ser debatidas con mayor amplitud. El rendimiento de cuentas y la transparencia que promoverán estas medidas en general, facilitará elevar la confianza ciudadana en una institución como el Congreso de la República.

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2.2.

BENEFICIOS DE LAS MEDIDAS SEGÚN PILARES DE MEJORA En el largo plazo, todas las propuestas que buscan mejorar el funcionamiento del Congreso, contenidas en el presente proyecto de ley, tendrán impactos en tres pilares claves para el mejoramiento de la democracia: i) la calidad de las normas y su cumplimiento, ii) la transparencia y el rendimiento de cuentas, y iii) la calidad de la representación de los congresistas. Estas mejoras políticas, a su vez deberían generar beneficios de largo plazo, tanto económicos como de respeto de las libertades y derechos de la población.

(i) Mejorar la calidad normativa La aprobación del presente proyecto de ley traerá entre otras consecuencias que los congresistas tendrán asesores más calificados, rotarán menos entre comisiones y tendrán una oficina especializada dentro del Congreso que analizará los beneficios y los costos de las normas. Es razonable esperar que con estas medidas, la calidad de las normas en el Perú mejore progresivamente. Hay evidencia de que si esto sucede, el impacto positivo sobre la economía, el nivel de cumplimiento de las normas y la formalización del país podría ser significativo. En cuanto a la calidad normativa, Jalilian et al (2007) encuentran una fuerte correlación entre la calidad y la eficacia regulatoria de un país en desarrollo e ingreso. Haidar (2012) encuentra que la implementación de reformas regulatorias, en cuanto a los derechos de propiedad, la resolución de contenciosos, y la firma de contratos, es decir, reformas para mejorar el entorno de negocios, permiten mejorar la tasa de crecimiento económico en 0.15%. En efecto, la evidencia empírica muestra que mientras mayor sea la calidad de las leyes, mayor es su cumplimiento, y a su vez, el contar con mejores leyes y un mayor cumplimiento de las mismas tiene una clara relación positiva con el ingreso promedio de los países. Los dos primeros gráficos a continuación muestran que Perú está bastante retrasado en cuanto al nivel de cumplimiento de las leyes y al nivel de PBI por habitante, comparado con países que tienen niveles similares de calidad regulatoria. En el tercer gráfico, además, se muestra la clara relación positiva entre el nivel de cumplimiento de las leyes y el ingreso por habitante de los países. Esto sugiere que el ingreso por habitante en el Perú podría aumentar significativamente si es que mejoran la calidad de las normas, de modo tal que aumente su cumplimiento. Para esto, es crucial que las normas tengan un análisis costo-beneficio adecuado, pues si la implementación o fiscalización de las mismas es muy costosa o si los beneficios son menores a los esperados, no se cumplirán (Baldwin et al. 2011).

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Fuentes: World Bank’s Worldwide Governance Indicators y World Economic Forum, 2015

Fuente: Banco Mundial Siguiendo la literatura sobre este tema, podemos suponer que la correlación positiva entre calidad normativa e institucional, cumplimiento de las leyes y actividad económica proviene en gran parte de la inversión. En efecto, una economía con menos normas, de mayor eficacia y calidad, y la garantía del respecto de esas normas produce un entorno propicio al negocio y la inversión, tan doméstica como extranjera. Se afirma así que empresas multinacionales en general invierten más en los países con un alto nivel de democracia ya que tales regímenes garantizan el respecto de los contratos. Esta conclusión está en acuerdo con la Contraloría General de la República, que argumenta que un mejor entorno normativo permite reducir los costos de transacciones y las inversiones en un país. Similarmente, de acuerdo a Biglaiser y Staats (2010) la implementación de una democracia liberal con correcto cumplimiento de las leyes y la calidad de la regulación constituyen dos de las tres razones principales por las cuales las empresas multinacionales de EEUU invierten en América Latina. De hecho, en un estudio sobre los determinantes del crecimiento económico de largo plazo, Sala-I-Martin encontró evidencia robusta que señala que un aumento en el nivel de cumplimiento de las normas, logra incrementar el crecimiento de largo plazo de los países, luego de controlar por otros determinantes (y de realizar dos millones de regresiones econométricas).

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Sin embargo, tener normas de calidad y que se cumplan no solo es relevante para el crecimiento económico. Loayza (2007) encontró que existe una fuerte correlación entre la calidad normativa y el nivel de informalidad de un país. La informalidad es más elevada cuando el régimen regulatorio es muy pesado y trae demasiados costos (de transacción y permanencia). En efecto, los gráficos siguientes indican una correlación negativa entre el nivel de calidad normativa y de cumplimiento de leyes, y el nivel de informalidad de los países.

Fuentes: Banco Mundial; Schneider y Williams (2013)

Según el INEI (2014), la producción del sector informal representa cerca del 20% del PBI peruano y aproximadamente 70% del empleo urbano. Además, utilizando el Scheiner Índice de la Economía Sub-terránea (en % del PBI), el análisis econométrico de Loayza revela que entre el 40% y 50% de la diferencia en el nivel de informalidad entre el Perú, Chile y los Estados Unidos se explica por la “libertad regulatoria”, que incluye la carga de la regulación, los costos para empezar nuevos negocios y el tiempo lidiando con la burocracia estatal. Esto implica que mejorando significativamente la calidad de la regulación se podría reducir hasta la mitad la informalidad en el Perú, con todos los beneficios económicos y sociales que ello implicaría. De hecho, tal reducción acercaría los niveles de informalidad en el Perú a los niveles observados en países con niveles de ingreso similares. Para concluir, la correcta implementación de las medidas contempladas en el proyecto de ley conllevará a beneficios elevados en cuanto a la calidad de las normas y su cumplimiento, la formalización de la economía y el crecimiento económico peruano. Haciendo uso de los estimados de Sala-I-Martin mencionados anteriormente, se puede decir que si las medidas propuestas logran incrementar el nivel de cumplimiento de las normas en el Perú, desde los niveles actuales hasta los niveles que tienen los países con un PBI por habitante cercano al nuestro, el crecimiento promedio de la economía podría aumentar en 0.4 puntos porcentuales, lo que representa cerca de S/. 2200 millones adicionales cada año.

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(ii)

Mejorar la transparencia, el rendimiento de cuentas y reducir la corrupción La implementación de las propuestas contenidas en el presente proyecto de ley generará que muchos de los documentos relativos al proceso legislativo sean publicados: las agendas e informes de las sesiones del pleno y de las comisiones, los informes de visita de representación, etc. Además, la inmunidad parlamentaria será reducida para impedir que los congresistas eludan toda responsabilidad en delitos después de entrar al Congreso. Dichas medidas ayudarán a mejorar la transparencia, el rendimiento de cuentas y, consecuentemente, a reducir la corrupción en el país. Este es un logro fundamental en la medida que permitirá esperar mejoras sustanciales en la calidad de la democracia y en el nivel de vida de la población. Reducir la corrupción en el Perú es particularmente importante, debido a lo extendido del problema. De acuerdo al Índice de Percepción de la Corrupción dado por Transparencia Internacional, Perú ocupaba el puesto 85° de 175 países en 2014. En cuanto a su costo sobre la economía, la Contraloría General de la República77 indicó en el 2013 que las pérdidas anuales de Perú causadas por la corrupción ascienden a 10 mil millones de soles y afecta directamente a 9,6 millones de personas, incluidos 2 millones de peruanos en pobreza extrema. Asimismo, el Ministerio de Justicia indicó en el 2008 que la corrupción relacionada con los contratos del Estado equivale en el Perú a 30% del monto destinado a estos78. Existen diferentes estudios que demuestran la relación entre más transparencia y la reducción de la corrupción. Hameed (2005) argumenta que un mejor control interno y externo reduce el riesgo del mal uso o mala gestión de los fondos públicos. Hameed utiliza el Índice de Percepción de Corrupción del año 2004 de Transparencia Internacional para determinar la relación entre el nivel de transparencia en los países y el nivel de corrupción. El autor concluye que un mayor nivel de transparencia está relacionado con menores niveles de corrupción, incluso aislando factores sociales, culturales y económicos. Por su parte, Gugur y Shah (2002) demuestran que la ausencia o debilidad de las instituciones democráticas y de las rendiciones de cuentas son las principales causas de corrupción. Asimismo, Lederman et al. (2004) sostienen que las instituciones políticas de mejor calidad, es decir más transparentes y con mejor rendimiento de cuentas, favorecen la reducción de la corrupción. Finalmente, diversas autoridades peruanas señalaron que la mejor forma de reducir la corrupción en el Perú era a través de un mejor proceso de rendición de cuentas, el acceso a la información y la transparencia en administraciones públicas, en el marco de la “Mesa de Discusión sobre Corrupción y Colusión en las Compras Públicas” del 2010.

77

“Corrupción en el Perú genera pérdidas por US$3.570 millones al año”. El Comercio, Miércoles 25/09/2013.

78

“OECD Policy Roundtables – Collusion and Corruption in Public Procurement 2010”.

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ASOCIACIÓN CIVIL TRANSPARENCIA PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRÁTICO MUNDO: RELACIÓN ENTRE LA MENOR CORRUPCIÓN Y LA MAYOR TRANSPARENCIA, 2012 (Índice 100=máximo)

Menor corrupción

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80

60

40

20

Mayor Transparencia

0 0

20

40

60

80

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El Open Budget Index es calculado para representar el acceso público a la información sobre el presupuesto nacional, la oportunidad para el público de participar en el proceso del presupuesto y la solidez de las instituciones encargadasde la vigilancia formal del presupuesto. Fuente: Banco Mundial, Transparencia Internacional Elaborado por APOYO Consultoría

El impacto negativo de la corrupción sobre la economía también ha sido estudiado profundamente. El costo de la corrupción puede ser medido como la pérdida de los ingresos de la economía causados por el mal uso de los fondos públicos y la ineficiencia que esto genera. Un estudio de la OCDE (2013) reveló que existe un coeficiente de correlación de 0,8 entre la baja corrupción y el PBI per cápita. MUNDO: RELACIÓN ENTRE EL PBI PER CÁPITA Y LA MENOR CORRUPCIÓN, 2014 PBI per cápita (US$ corrientes) 100

80

60

40

20

Menor Corrupción (Índice 100=m áximo)

0 0

20

40

60

80

100

Fuente: Banco Mundial, Transparencia Internacional Elaborado por APOYO Consultoría

Esto se debe a que existen varios mecanismos de transmisión entre los altos niveles de corrupción y las pérdidas económicas para un país. Primero, la corrupción reduce los beneficios del gasto público. En efecto, el desvío ilegal de fondos públicos o el mal uso de estos reduce el monto de los fondos públicos que pueden ser efectivamente usados de manera productiva en beneficio de la población, con servicios o inversiones públicas. Segundo, la corrupción aumenta los costos de transacción relacionados con la inversión privada y, por lo tanto, reduce los incentivos de invertir (Dreher y Herzfeld, 2005). Finalmente, la corrupción reduce el espíritu empresarial de la población, particularmente cuando se trata de un país con importantes niveles de recursos naturales (Mehlum et al. 2005). En consecuencia, podemos decir que al mejorar la transparencia y al reducir el nivel de corrupción en el país, las medidas planteadas podrán impactar de 132

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manera positiva y significativa la economía del país. De hecho, como lo indicó la Contraloría General de la República en 2013, mejorar la transparencia permitirá evitar las pérdidas causadas por la corrupción actual en el país, que representan cerca del 1,6% del PBI (10 mil millones de soles) y 30% del monto de recursos públicos destinados a los contratos del estado. (iii) Mejorar la pluralidad y la representación democrática Entre otras cosas, las medidas planteadas garantizarán que los congresistas cumplan en mejores términos con una visita de representación obligatoria de cinco días al mes y que escuchen las demandas y preguntas de sus representados en sus correspondientes circunscripciones, al exigir su participación en reuniones descentralizadas. Además, el proyecto de ley incluye la obligación para cada congresista de publicar un informe público de visita después de cada semana de representación, y para el Congreso de tratar cada iniciativa legislativa directa y ciudadana necesariamente en las sesiones del pleno. Así, las medidas mejorarán la pluralidad y la representación democrática, al reforzar el cumplimiento de los congresistas con sus obligaciones de comunicación, compromiso e interacción con sus electores. En efecto, la falta de representación ciudadana es precisamente un espacio donde se observan principalmente las deficiencias democráticas en el Perú. De acuerdo al Latinobarómetro, en 2015 sólo el 21% de los peruanos opinaba que las autoridades gobernaban “para el bien de todos”. La falta de representación y de pluralidad se traduce en una cierta “desilusión” en los procesos electorales del país. Según GFK, en Julio 2015, el 62% de los entrevistados observaban ineficacias en la política interna del país, es decir que no se sentían escuchados ni considerados por las autoridades públicas. Por consecuencia, el 75% pedía una reforma del funcionamiento del gobierno. Hay evidencia según la cual al mejorar la pluralidad y las actividades de representación de los congresistas, las medidas planteadas podrán fortalecer la democracia y así contribuir al desarrollo económico. Existe literatura amplia sobre la relación entre la calidad de la democracia y el desarrollo económico. Chatterjee y Shukayev (2011) muestran que los países que no son democráticos experimentan más volatilidad en su tasa de crecimiento económico. Similarmente, Acemoglu (2008) argumenta que en el largo plazo las democracias tienen mejor resultados ya que evitan las barreras para entrar en el sector político y así impiden a los líderes utilizar los recursos públicos para mantenerse al poder. Finalmente, Lizzeri y Persico (2004) y Acemoglu et al (2013) encuentran que el nivel de democracia de un país, y más particularmente su participación electoral, favorece la economía ya que las democracias redistribuyen más ampliamente los ingresos en programas educativos y bienes públicos. Consecuentemente, se puede esperar que mejorar la democracia en el Perú, a través la mejora de la representación y de la pluralidad, favorecerá el crecimiento económico y la satisfacción con el sistema político del país.

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Sin embargo, los efectos van más allá del ritmo de crecimiento económico. También se puede esperar que con mejor representación política también haya beneficios en otros ámbitos, como en el de conflictividad social. En efecto, Hofsvang (2008) y el Instituto para el Progreso Democrático (2013) mostraron que una mejor representación política facilita la resolución pacífica de conflictos sociales, los cuales han crecido significativamente en los últimos años y tienen impactos negativos para la población. De acuerdo a un estudio de KPMG, en 2013 los conflictos sociales en el sector minero (cerca de 100) ocasionaron una disminución de la actividad minera de 35%. Tal pérdida es una pérdida de ingresos significativa para el gobierno, particularmente en términos de canon minero. Si consideramos solamente el sector minero, podemos estimar que una mejor representación política y así una resolución más pacífica de los conflictos sociales podrían aportar unos 30% más ingresos en este sector. En 2015, este potencial incremento fue equivalente a cerca de S/ 7 000 millones adicionales de canon, para financiar inversión pública. Este es un ejemplo aislado, pero útil para identificar la magnitud de los beneficios que se pueden alcanzar. Para concluir, es difícil estimar la magnitud exacta de los beneficios que podrían ser generados en el largo plazo por estas propuestas que forman parte del proyecto de ley. Es un conjunto de medidas que se complementan y, por lo tanto, el análisis de cada medida aislada subestimaría el impacto real que se generará al aprobar las medidas como un conjunto. Los beneficios económicos esperados son superiores a los S/. 2200 millones adicionales cada año, considerando el impacto en el crecimiento económico (gracias a la mayor inversión, la formalización de la economía, la reducción de la corrupción y menores conflictos sociales en el largo plazo). Además, hay que considerar otros beneficios, difícilmente cuantificables pero no por eso menos importantes, que podrán resultar de tales medidas, en términos de derechos fundamentales para los ciudadanos, particularmente de las minorías, de inclusión y justicia social. 2.3. COSTOS DE LAS PROPUESTAS Si bien las medidas planteadas tendrán beneficios tanto políticos e institucionales como económicos en el largo plazo, podemos también suponer que tendrán costos directos en el corto plazo. En efecto, por ejemplo, la creación de una oficina destinada al estudio económico de las leyes creará costos adicionales de planilla y de coordinación. Lo mismo sucederá con la obligación, regulación y fiscalización de los viajes de representación, que probablemente generará costos administrativos y logísticos adicionales. Finalmente, el cambio del reglamento del personal en el equipo de los congresistas y en las comisiones, y la contratación de un mayor número de asesores bajo la Ley de Servicio Civil podría incrementar los costos de personal y administrativos.

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

Mayores costos laborales Como señalamos, la creación de la Oficina de Estudios Económicos puede generar costos adicionales. Para garantizar la calidad del análisis de los costos y potenciales impactos de los proyectos de ley, tal Oficina necesitará ejecutivos y especialistas, con competencias técnicas y la capacidad de producir análisis costo-beneficio comprehensivos. Además, necesitará personal técnico para asegurar la gestión logística de la Oficina y su coordinación con otros organismos del Congreso. La evidencia en países de la OECD que utilizan extensivamente de este tipo de análisis sugiere que los costos burocráticos y los generados por las demoras en el proceso de análisis pueden ser significativos (Baldwin, 2015). Es difícil anticipar el costo exacto que podrá generar la creación de la Oficina de Estudios Económicos, por lo tanto se pueden utilizar varias referencias. Una conveniente puede ser la oficina de estudios económicos del Indecopi, que hace análisis de casos específicos, similares a los que tendría que hacer la oficina. Esta oficina del Indecopi tiene un costo en planillas equivalente a 1,7 millones de soles, y está compuesta por un gerente, un subgerente, dos ejecutivos, tres especialistas y una asistente administrativa. Así podemos suponer que la nueva Oficina de Estudios Económicos, si se base sobre el modelo de la Gerencia de Estudios Económicos, traerá costos anuales adicionales de cerca de S/. 1.7 millones. Además, esos presupuestos incluyen exclusivamente los costos relativos a las remuneraciones de los trabajadores. Podemos estimar que habrá también costos adicionales relativos a la coordinación y la logística con los otros órganos del Congreso. Lo mismo podría suceder con los costos que pueda generar el traslado de los profesionales que cumplen funciones en el Congreso bajo distintos regímenes laborales, principalmente el régimen laboral privado, al régimen del servicio civil, como se contempla en la propuesta con la respectiva reducción de cargos de confianza.



Mayores costos de representación Aunque exigir que los congresistas mejoren sus actividades de representación, particularmente a través una mayor participación en las actividades de las circunscripciones, sea positivo en el largo plazo, eso podrá también traer costos logísticos y administrativos adicionales. Los congresistas ya tienen una gran parte de sus salarios destinada a cubrir los costos de representación. De acuerdo a la Cartilla de Información Administrativa para los Despachos Congresales, cada congresista puede reclamar, con la condición que sea justificado, S/2000 adicionales para cada visita mensual, y puede requerir los servicios de un asesor y un asistente, por S/1000 y S/800 respectivamente, para cada visita. Finalmente, el congresista

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puede también gastar S/1 000 por visita para organizar un evento.79 Esos costos que se agregan al salario básico de cada congresista, si utilizados, llegarían a sumar a S/4 800 por visita. Para efectos de estimar el costo adicional que se puede generar al regular la semana de representación, suponemos que los congresistas que no publican el informe de visita un mes, no realizaron la visita correspondiente. Además, consideramos que cada visita de representación, como exponemos en el párrafo previo, genera un costo adicional de S/.4 800 por congresista. De esta forma, si asumimos finalmente que luego de la aprobación de este proyecto de ley, todos los congresistas cumplen al 100% con sus viajes de representación, podemos estimar que los costos adicionales totales alcanzarían los S/. 1,4 millones por año legislativo. 2.4.

CONCLUSIÓN Para concluir, las medidas relativas al funcionamiento del Congreso de la República en el Perú parecen fundamentales y urgentes para mejorar y fortalecer la democracia en el país, a través de la mejora en tres canales: Primero, al mejorar la calidad normativa, las medidas mejorarán el entorno de negocios del Perú y su competitividad, y ayudarán en reducir la informalidad en el país. Segundo, al mejorar la transparencia en el proceso legislativo y el rendimiento de cuentas de las actividades del Congreso, las medidas permitirán reducir la corrupción. Finalmente, la mejor representación política del Congreso incrementará la confianza en la democracia, ayudará a respetar los derechos y las libertades de la población y contribuirá a la estabilidad social. El análisis presentado en esta sección permite afirmar que los beneficios potenciales que podrían generarse al aprobar este proyecto de Ley superan ampliamente sus costos. Esto es cierto, incluso a pesar de que es razonable argumentar que los beneficios considerados en este documento están subestimados y que los costos están sobreestimados, bajo supuestos razonables.

III.

SOBRE LAS PROPUESTAS DE REFORMA DEL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA DE JUSTICIA

3.1.

BENEFICIOS DE LAS PROPUESTAS  Mejorar la institucionalidad del Consejo Nacional de la Magistratura Se puede concluir que la inclusión de la Defensoría del Pueblo, el Tribunal Constitucional, el Banco Central de Reserva y la ciudadanía podría implicar una mayor legitimidad, pertinencia, representatividad ciudadana y transparencia en

79

http://docplayer.es/1495986-Cartilla-de-informacion-administrativa-para-los-despachoscongresales.html

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el proceso de selección de Consejeros. En primer lugar, tanto la Defensoría Pública como el Tribunal poseen un conocimiento profundo sobre los problemas principales que afrontan los ciudadanos en su acceso a la justicia y altos niveles de confianza ciudadana. En segundo lugar, el Tribunal tiene como funciones establecer la jurisprudencia y precedentes, y salvaguardar el derecho de igualdad ante la ley, elementos clave para asegurar la independencia externa del sistema de administración de justicia y la lucha contra la corrupción. El Banco Central de Reserva también goza de una legitimidad alta y de un nivel de institucionalidad que lo confirma como una de los organismos que mejor cumple con sus funciones en el país. Por último, la participación ciudadana a través de un concurso público de méritos implica un mayor nivel de democracia y una mejor representación de la sociedad civil que la actual.  Mejorar la institucionalidad y los recursos humanos del Poder Judicial La unificación de procedimientos y una evaluación permanente resulta crucial para asegurar el trato igualitario ante la ley y la transparencia del proceso, elementos clave de la percepción de confianza institucional. Además, el hecho de que los ciudadanos con legítimo interés puedan impugnar la evaluación de un juez también transparenta el proceso y reduce la posibilidad de corrupción. A eso se le suma la complementariedad propuesta entre el CNM y el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial que aseguraría la independencia de poderes tanto interna como externa, lo cual está fuertemente ligado a un menor nivel de corrupción y mejor calidad del sistema de administración de justicia. Por otro lado, la evaluación periódica permitirá acortar el tiempo de evaluación y destitución de jueces y fiscales, y representará un incentivo a la eficiencia. En ambos casos se promoverá la calidad del servicio de justicia porque constituiría garantía de independencia de la magistratura. 

Favorecer el correcto funcionamiento de las instancias judiciales Las propuestas de reforma de la Corte Suprema pueden interpretarse como medidas que buscan mejorar la eficiencia del sistema de justicia. Con ello, el país tendría un mejor marco institucional apegado al Estado de derecho, que reduce los costos de transacción de las empresas y las pérdidas de bienestar de los ciudadanos a través de procesos resueltos oportunamente y sin contradicciones con otras resoluciones. Además, se crearía un ambiente judicial que tiene los incentivos apropiados para realizar acciones de mejora continua. En la presente estimación de beneficios se optó por medir la eficiencia del sistema judicial considerando un indicador de cumplimiento de la ley que resume los diferentes atributos del servicio de justicia, los cuales se traducen en una reducción de costos de transacción para la economía. Algunos estudios que han tomado este tipo de indicadores son Barro (1997) que considera un índice de protección de los derechos de propiedad como aproximación de la reducción de los costos de transacción, o el trabajo de Acemoglu y Johnson (2005) que además de los derechos de propiedad incluye indicadores sobre el cumplimiento de los contratos. 137

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Este enfoque simplificado se justifica por dos razones. En primer lugar, las reformas asociadas con la Corte Suprema están enfocadas a un nivel muy alto de aplicación de la justicia y a la gestión del poder judicial, que no necesariamente tiene incidencia directa sobre otros atributos del servicio de justicia como la ejecutabilidad de la sentencia. En tanto, es claro que la reforma conlleva a un fortalecimiento de la Corte Suprema y del Poder Judicial produciendo un impacto a nivel agregado en el desarrollo institucional del país y por ende de la economía, efecto que puede recogerse a través de un indicador institucional agregado. En segundo lugar, existen limitaciones de información que impiden identificar empíricamente el canal de transmisión de las reformas en otros criterios de eficiencia y, como consecuencia en el crecimiento económico; mientras, resulta más sencillo estimar el efecto de las reformas en la economía a través en un indicador de cumplimento de la ley siguiendo algunos métodos propuestos por la literatura económica. En concreto, para estimar el beneficio de la reforma de la Corte Suprema peruana se empleó el índice de “Rule of Law” medido por el Banco Mundial para 209 países y propuesto por Kaufmann et al. (2011). Luego, se simuló el efecto de las reformas de la Corte Suprema sobre dicho índice y se estimó su impacto en el crecimiento económico del país siguiendo la metodología propuesta por Haggard y Tiede (2010). Los beneficios económicos de las medidas propuestas pueden ser identificados a través de varios mecanismos. En primer lugar, la mayor duración del mandato del Presidente de la Corte Suprema implica un mejor planeamiento e implementación de reformas, así como un aumento de las probabilidades de éxito de dichas reformas, lo que conlleva a mejorar la administración de justicia en términos de mayor celeridad, cobertura y transparencia de los casos, y menor corrupción, entre otros factores que se traducirían en menores costos de transacción para la sociedad. En segundo lugar, la limitación de las causas de casación de la Corte Suprema permite una reducción de la carga procesal, que a su vez implica una reducción de la duración de los procesos y con ello menos costos para los litigantes y para la economía en su conjunto. Por tanto, se facilita los acuerdos e intercambios entre agentes privados, dado que en caso de un conflicto se podrá tener una resolución oportuna de los mismos. En tercer lugar, la uniformización de criterios de jurisprudencia dentro de las distintas salas de la Corte Suprema, permite incrementar la predictibilidad y proporcionalidad de las sentencias, evitando resoluciones contradictorias y promoviendo una adecuada aplicación de la ley en todas las instancias judiciales. Todos estos efectos implican una mejora en el sistema de justicia y con ello en el marco institucional peruano relativo al cumplimiento de la ley. Por ello existe 138

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un alto nivel de complementariedad entre las medidas propuestas y de darse en su conjunto podrían tener un mayor impacto en la eficiencia y calidad del sistema judicial y, con ello, un mayor beneficio para la población. Para medir los efectos de la reforma propuesta se asume que esta implicará un mayor valor del índice ROL del Perú y una mejora de su posicionamiento en el ranking del indicador. Para ello se realizó un ejercicio de simulación en tres etapas. En primer lugar, se tomó como referencia algunos países de la región similares a Perú. Luego, se dispone como meta que el país ascienda posiciones en el ranking para llegar a la posición que ocupa alguno de estos países actualmente. Como medida realista se plantea alcanzar a México, que se encuentra en una posición media entre Perú y Colombia respecto al índice ROL. La meta es realista en el sentido que supone solo un incremento de 10 posiciones en el ranking a su vez que se mantiene por debajo de la media (cero). Es decir, la reforma ayuda a mejorar la institucionalidad del Perú, pero aun no es suficiente para situar al país en el promedio internacional. Luego, se inserta un comportamiento probabilístico al efecto de la reforma; es decir, el resultado esperado es que en el mediano plazo el ROL de Perú pase de -0.55 a -0.45, pero existe la posibilidad de que la reforma de la Corte Suprema no sea suficiente y no genere cambios en el indicador ROL aunque con menor probabilidad. Por otro lado, la reforma puede generar efectos más allá de los esperados y lograr que el Perú obtenga un puntaje similar al de Colombia, aunque, nuevamente, la probabilidad de que ello suceda es baja. Para medir el efecto de la reforma de la Corte Suprema en el indicador ROL se utiliza una distribución normal que puede apreciarse en la Figura 1. Figura 1. Impacto esperado de la reforma en el índice de “Rule of Law” (ROL) Probabilidad

Paraguay [151]

Perú [140]

Meta (México) [130]

Colombia [121]

Chile [26] …

-0.68

-0.55

-0.45

-0.34

Finlandia [1] …

1.43

2.12

Índice “Rule of Law” del Banco Mundial

Elaboración: APOYO Consultoría

139

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Una vez simulado el impacto de la reforma de la Corte Suprema en el indicador de cumplimiento de la ley (Índice ROL) se procede a estimar los beneficios económicos de esta mejora institucional. Para ello, se toma los resultados del estudio de Haggard y Tiede (2011) que encuentran una relación positiva y significativa entre el ROL y el crecimiento económico. Los autores estiman que un incremento de un 0.10 puntos en el indicador ROL implica un incremento de 0.11% en la tasa de crecimiento de largo plazo de un país. En el caso peruano, esto se traduciría en pasar de un crecimiento potencial de 4% al año a un crecimiento de 4.11%. En términos monetarios implicaría un PBI adicional de S/ 680 millones por año, a soles constantes del 2015. 

Reducir la carga procesal El correcto funcionamiento de las instancias judiciales como la Corte Suprema y los juzgados de paz generará una descarga procesal relevante, facilitando la eficiencia y celeridad en los procesos judiciales. Concretamente, la limitación en el acceso a la Corte Suprema a través del recurso de casación y la ampliación de las competencias de los juzgados de paz favorecerán los niveles de carga procesal. Cabe resaltar que en el Perú existen 2,912 jueces, es decir, un solo juez por cada 10,697 habitantes, encontrándonos por debajo del promedio de la región. De los 2,912 jueces, 40 son Magistrados Supremos, 552 son Jueces Superiores, 1,523 son jueces especializados y 797 son jueces de paz letrados. Lima y Callao concentran al 30% de los magistrados judiciales del país (884 jueces)80. En base a ello, las medidas propuestas también pueden generar una reducción de la carga procesal de los Jueces de Paz Letrados, que bajo la normativa actual, deben atender los asuntos patrimoniales por montos mayores a 10 URP. Asimismo, las medidas planteadas promueven un uso racional de los recursos, siendo que se otorga competencia a los Jueces de Paz para conocer asuntos sobre administración e inventario de bienes, respecto de los cuales basta con aplicar criterios lógicos que no exigen contar con estudios de Derecho. Como señalamos, esta descarga procesal repercutirá en una reducción de dilaciones indebidas de un proceso judicial, con lo cual los ciudadanos obtendrán una atención más rápida y oportuna (dentro de un plazo razonable), y más económica, para la resolución de sus conflictos.



80

Reducción de costos De acuerdo a lo señalado en el presente proyecto de ley, los conflictos patrimoniales de hasta 30 URP podrán ser atendidos por el Juez de Paz, conllevando a que los ciudadanos puedan utilizar ese acceso gratuito a la justicia en una mayor cantidad de los conflictos que se les puedan presentar.

En:http://www.gacetajuridica.com.pe/laley-adjuntos/INFORME-LA-JUSTICIA-EN-EL-PERU.pdf. pp. 72.

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Adicionalmente, se ahorrarán los costos de transporte y tiempo que implicaría tener que trasladarse a las instalaciones del Juez de Paz Letrado. El fomento de la conciliación, reducirá los costos económicos en los que tiene que incurrir un ciudadano en el desarrollo de un proceso judicial (Juez de Paz letrado y demás instancias), evitando la dilatación del mismo y reduciendo el peligro en la demora de protección de los derechos, y por ende preservando el derecho fundamental a la igualdad ante la ley. 

Mejorar la calidad de la justicia La prohibición de prórroga de competencia implica una mejor calidad y justicia en la sentencia o conciliación, toda vez que el Juez de Paz conoce a cada uno de los miembros de su comunidad, por lo cual encausará correctamente la resolución de los conflictos, considerando las costumbres de esta. Por ese motivo, podríamos sostener que el acuerdo conciliatorio o la sentencia serán obtenidos de manera más equitativa, aplicando el mismo método de resolución para un mismo problema jurídico. Así, la comunidad podrá elevar el grado de confianza en el Poder Judicial, ya que percibirán un servicio más especializado por parte del Juez de Paz.



Mejorar la imagen y la confianza ciudadana Un beneficio adicional producto del impacto de la implementación de estas propuestas radica en la elevación de los índices de confianza ciudadana en el Sistema de Justicia. El mejor funcionamiento de este sistema, incentivado por la implementación de estas medidas contribuirá en la elevación de los estándares de aprobación por parte de la ciudadanía en el trabajo de las instituciones que integran este sistema.

3.2. OTROS BENEFICIOS DE LAS PROPUESTAS Esta subsección presenta un análisis de los beneficios de estas medidas en el largo plazo y a nivel agregado. Se procura la cuantificación de los beneficios en términos económicos sobre la base de revisión de literatura y evidencia empírica. Es importante mencionar que más allá de los beneficios económicos esperados, los beneficios de esta medida incluyen aspectos como el respeto de libertades y derechos ciudadanos, y la igualdad ante la ley, elementos difícilmente cuantificables pero que representan grandes ventajas para la población. No obstante, en ambos casos se espera que el proyecto de ley impacte positivamente al crecimiento del PBI y nivel de inversión a través de una mayor independencia de poder, menor corrupción y mayor confianza en las instituciones judiciales. (i) A mayor independencia de poder, mayor el crecimiento del PBI La teoría económica generalmente apoya la idea de que la independencia judicial favorece el desarrollo económico debido a que promueve el cumplimiento de los contratos y el derecho de propiedad, lo cual fomenta la inversión. La independencia judicial es importante debido a que sirve como un mecanismo del gobierno para que sus compromisos sean creíbles por tres 141

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razones. En primer lugar, porque se supone que los tribunales deben resolver los conflictos de acuerdo a los compromisos preexistentes legales que estén previstos en los contratos, estatutos o constituciones. En segundo lugar, debido a la publicidad y la transparencia de las decisiones judiciales, los tribunales que son percibidos como independientes pueden ser una señal útil para que otras partes supervisen la adhesión del gobierno a sus promesas y que coordinen sus respuestas a las transgresiones percibidas. En tercer lugar, la necesidad de aprobación judicial y la amenaza de litigio pueden hacer ciertas acciones más costosas, lo que reduce su atractivo. Así, por ejemplo, si el gobierno no cumpliera con un compromiso frente a un inversionista, este podría acudir a una corte, e incluso el gobierno podría perder el caso. Asimismo, la independencia judicial contribuye a la mayor predictibilidad de las decisiones. De esta forma, en la medida que los inversionistas perciban que el sistema judicial es imparcial, serán más propensos a cambiar su comportamiento de inversión, y al aumentar la inversión, también se incrementa el PBI.81 Feld y Voigt (2003), por ejemplo, examinaron la relación entre crecimiento e independencia judicial en cincuenta países, diferenciando por tipo de independencia (de facto y de iure82). Se encontró que la independencia judicial de iure no tiene efectos significativos en el crecimiento económico, mientras que la independencia de facto lo incrementaría. La evidencia para 66 países mostró que un cambio de un sistema totalmente dependiente a uno independiente incrementaría el crecimiento económico entre 1.5 a 2.1 puntos porcentuales. Sin embargo, este efecto podría estar subestimado considerando que el análisis considera diversos países con distintos niveles de independencia. En el Perú, un incremento de la tasa de crecimiento del PBI de 1.5 a 2.1 puntos porcentuales equivale a un aumento del PBI entre S/.23,000 y S/.25,400 millones en el largo plazo, tomando como base el año 2015. Es decir, actualmente el Perú deja de producir este monto por no tener una adecuada independencia judicial. (ii) A menor corrupción, mayor inversión En general, la corrupción además de generar pérdidas al Presupuesto Público en términos de eficiencia y efectividad del gasto público, afecta el contexto económico debido a que debilita el clima de negocios y distorsiona los incentivos. Así, en contextos con altos niveles de corrupción no existen garantías para el cumplimiento de mecanismos de mercado y los negocios se rigen por las influencias políticas. Esto se debe a que se afecta la eficacia empresarial, los costos y los beneficios, las estrategias y las ventajas 81

Daniel Klerman (2006). Legal infrastructure, judicial independence, and economic development.

82

La independencia de iure puede ser derivada de la ley, mientras que la independencia de facto se refiere a la independencia con la que en realidad cuentan los jueces, que puede ser medida por su efectividad en términos de duración y el grado de impacto de los juicios en el comportamiento gubernamental.

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competitivas, se generan beneficios por razones distintas a la eficiencia, la innovación y la competitividad. Sumado a esto, la corrupción puede inducir a que las autoridades tomen decisiones guiadas por sobornos en lugar de buscar el bienestar de la población (Argandoña, 2007). De acuerdo con la información del Fondo Monetario Internacional (FMI), un país podría incrementar en 5% su inversión privada si se orienta a fortalecer el marco institucional que protege a los inversionistas. Por otro lado, según la Universidad de Londres, para los países de ingresos medios y bajos un punto adicional (estandarizado desde 0 para el país más corrupto y 12 para el menos corrupto) en el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional, añade 0.59 puntos porcentuales a la tasa de crecimiento del PBI.83 En el caso específico de la corrupción en el sistema judicial, Coase (1960) menciona que un sistema judicial que funciona bien84 puede mejorar el desempeño económico corrigiendo las fallas de mercado. Por ejemplo, la imposición judicial de la responsabilidad legal por ciertos tipos de daño puede inducir a las partes privadas a internalizar externalidades negativas asociadas con su conducta. Este autor plantea además que este tipo de sistema judicial puede asignar la responsabilidad de tal manera que los costos sociales (incluyendo los costos de transacción asociados con la negociación de derechos legales) se reduzcan al mínimo.85 Diversos estudios han mostrado que, en promedio, el incremento de la corrupción disminuye las tasas de inversión en 3 puntos porcentuales y disminuye el crecimiento promedio anual en 1 punto porcentual (Mauro, 1995).86 Al aplicar los datos mencionados, se estima que el Perú pierde cerca de S/9,000 millones de soles en inversión debido a la corrupción. Asimismo, a nivel agregado, el Perú deja de producir alrededor de S/23,500 millones. Sin embargo, es importante recalcar que estas pérdidas corresponden al impacto de la corrupción total e incluye diversas instituciones públicas diferentes al sistema de administración de justicia. (iii) A mayor confianza, mayor el crecimiento del PBI La confianza en la institucionalidad resulta crucial para el funcionamiento de la economía. Un ambiente caracterizado por un bajo nivel de confianza 83

Tomado del portal web del Instituto Peruano http://www.ipe.org.pe/documentos/el-costo-de-la-corrupcion

84

Se podría considerar que un sistema judicial funciona bien si cumple con criterios de celeridad, acceso, imparcialidad, predictibilidad, proporcionalidad, ejecutabilidad de la sentencia y transparencia.

85

Abdulkarim (2012). Socio-Economic effects of judicial corruption in Nigeria.

86

P. Mauro (1995). Corruption and growth, Quarterly Journal of Economics.

de

Economía

(IPE)

143

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institucional reduce el ratio de inversión, y por lo tanto reduce el crecimiento del PBI a través de mayores costos de transacción. Por ejemplo, Zak et al. (2001) encontró que la participación de la inversión en el PBI se incrementa cerca de 1% si la confianza en las instituciones se incrementa en 7%.87 Por su parte, Schmidt (2003) encontró que la confianza promueve el crecimiento y el desarrollo económico debido a que favorece la acumulación de la eficiencia de capital físico y humano, acelera la difusión de tecnologías e incrementa el buen funcionamiento legal, político, social e institucional. Los resultados de este estudio indicaron que el incremento del nivel confianza en la institucionalidad en una desviación estándar, incrementa el crecimiento económico en 0.91%. De esta forma, asumiendo que el Perú implementa las medidas propuestas en el presente proyecto de ley, se podría incrementar en crecimiento de la economía en cerca del 1 punto porcentual, lo cual equivale a S/20,000 millones. Hasta este punto, se han examinado los beneficios generales de las reformas en el sistema de justicia en su conjunto. Sin embargo, las medidas evaluadas en el presente reporte solo abarcan al Ministerio Público, al Poder Judicial y al Consejo Nacional de la Magistratura. Por ello, el beneficio total asciende a S/54,400 millones (S/25,400 por independencia judicial, S/9,000 millones por corrupción, y S/20,000 millones por confianza). En el caso específico de la independencia judicial, se asume que la propuesta impactaría en gran parte del sistema de administración de justicia debido a que la selección de jueces y fiscales también implica un impacto en el Poder Judicial y en Ministerio Público. En este sentido, el máximo beneficio que puede esperarse es S/25,400 millones. En el caso de la corrupción, se asume que como máximo el beneficio de reducir la corrupción en general es de S/9,000 millones. Por último, se estima que la confianza en la institucionalidad traería un beneficio de S/20,000 millones. Nótese, además, que estos beneficios no serán percibidos en el corto plazo, ya que se harán tangibles al terminar la implementación de la ley y después de un periodo de maduración gradual. Por ello, asumiendo que estos beneficios serán percibidos en un periodo de 10 años, es decir, anualmente se considerarán solo S/5,440 millones como beneficio.

3.3. COSTOS DE LAS PROPUESTAS 

87

Costos de la nueva composición del Consejo Nacional de la Magistratura Los principales costos monetarios asociados con esta medida son el gasto de ejecución de un concurso público de méritos para designar a tres consejeros del CNM, además de los costos asociados a la asunción de funciones por parte del Tribunal Constitucional, la Defensoría del Pueblo y el Banco Central de Reserva para encargarse de la designación de algunos de los consejeros que integran este órgano del Sistema de Justicia.

Zak, P. y Knack, S. (2001). Trust and growth.

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 Costos de evaluación permanente de magistrados De acuerdo al Reporte de la Magistratura (2014), el CNM ha destinado un promedio de S/3.5 millones anuales, entre el periodo 2010-2014, en la evaluación de magistrados. Este monto corresponde a la evaluación de 1,175 jueces y 1,040 fiscales, quienes culminaron los siete años en el ejercicio de la función jurisdiccional. Sobre la base de este promedio, se estima que una evaluación anual podría costar S/24.7 millones por año. Es decir, la implementación de esta medida requeriría un presupuesto adicional de S/21.2 millones por año.  Costos de reformas al funcionamiento de la Corte Suprema La estimación del costo se ha calculado a partir del incremento en el presupuesto de la Corte Suprema que implicaría la implementación del proyecto de ley. En particular, se tomó como insumo el presupuesto incurrido por la Corte Suprema para la administración de sus salas y los gastos administrativos que recaen sobre la responsabilidad de su presidente. Al 2015, los costos de gestión y operación de la Corte Suprema ascendieron a S/ 270 millones de acuerdo al portal de transparencia del Ministerio de Economía y Finanzas. Se asume que el costo de la reforma de la Corte Suprema implica un incremento de su presupuesto del 100%; es decir equivalente a 270 millones de soles anuales88. Se considera que esta cifra es realista en la medida que se requiere que las reformas sean exitosas y que el mandato ampliado del presidente de la Corte Suprema disponga de los recursos necesarios para implementar sus planes de mejora.  Costos asociados a la ampliación de funciones de jueces de paz En el caso de las modificaciones planteadas respecto de las competencias de los jueces de paz, se considera que estas medidas no generarán mayores costos más allá de la adecuación de los jueces y la capacitación mínima que debería llevarse a cabo para que puedan resolver de acuerdo a la nueva normativa eficientemente. 3.4.

CONCLUSIÓN El análisis presentado en esta sección permite afirmar que los beneficios potenciales que podrían generarse al aprobar este proyecto de Ley superan ampliamente los costos. Esto es cierto, incluso a pesar de que es razonable argumentar que los beneficios estimados en este documento están subestimados y que los costos están sobre estimados, bajo supuestos razonables.

88

El análisis beneficio costo toma en cuenta soles constantes del 2015; es decir, en términos nominales el presupuesto crece al ritmo de la inflación.

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En el caso de las propuestas planteadas para la reforma del funcionamiento de la Corte Suprema, dado que se están considerando distintos escenarios con diferente probabilidad de ocurrencia para la estimación del impacto, el balance final entre los costos y beneficios dependerá de la efectividad del proyecto de ley para incidir en el cumplimiento de las leyes. Así, se espera beneficios esperados de S/ 680 millones anuales, pero con cierta probabilidad que estos ingresos superen los S/ 1000 millones. De manera análoga se estima que el costo de la reforma de la Corte Suprema asciende a 270 millones de soles anuales. Sin embargo, este estimado puede variar. En caso se produzcan eficiencias en la gestión de la Corte Suprema el costo podría disminuir e incluso no implicar mayor desembolsos al presupuesto actual. De otro lado, los costos podrían ser mayores a los previstos. Se establece como un límite máximo razonable que una reforma exitosa demande un incremento en el presupuesto del orden de 200%; es decir, 540 millones de soles anuales. En vista de los supuestos asumidos y la incertidumbre frente a una reforma futura, se cree conveniente utilizar un enfoque probabilístico. Así, en lugar de estimar un nivel de beneficio costo monetario, se estima la probabilidad que los beneficios superen a los costos. Se obtiene una probabilidad de 70% de que los beneficios de la reforma de la Corte Suprema superen un nivel de costos máximos de 540 millones de soles anuales (ver Figura 2). Figura 2. Beneficios y costos esperados de la reforma Probabilidad

Probabilidad de costos mayores a beneficios

Probabilidad de beneficios mayores a costo máximo

70%

Costo esperado

Beneficio esperado 270

Costo máximo esperado (540)

680

Costos y beneficios anuales estimados (en millones de soles)

En vista de las estimaciones realizadas se propone la implementación de la reforma de la Corte Suprema propuesta dado que existe una alta probabilidad que los beneficios superen a los costos de la reforma. En el largo plazo, 146

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producto de las reformas a la Corte Suprema se esperaría un crecimiento adicional de 0.11% sobre el nivel del producto equivalente a 680 millones de soles anuales, a soles constantes del 2015.

IV.

SOBRE LAS PROPUESTAS DE REFORMA DEL FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 4.1. BENEFICIOS DE LAS PROPUESTAS  Mejorar los índices de acceso a la información en los gobiernos subnacionales El primer beneficio esperado del proyecto de ley en relación con este eje, es que su aprobación facilitará el acceso a la información por los miembros de los consejos regionales y regidores, al bajar el nivel de miembros necesarios para solicitar información. Esto permitirá mejorar la transparencia en la gestión pública de las administraciones sub-nacionales. Luego, dado el riesgo de sanción, los gobernadores regionales y alcaldes tendrán el incentivo de responder efectivamente a las solicitudes de información. Este mecanismo facilitará el ejercicio de fiscalización por los consejeros y, consecuentemente, reducirá los riesgos de corrupción y de mal uso de los fondos públicos. Finalmente, esto traerá beneficios en términos políticos pero también económicos, particularmente en cuanto a la creación de un ambiente institucional favorable a la inversión y al desarrollo del sector empresarial peruano.  Mejor fiscalización y rendimiento de cuentas en gobiernos subnacionales La reducción del porcentaje de los consejeros necesarios para solicitar información sobre la gestión de los gobiernos subnacionales aumentará la transparencia de la gestión de los fondos públicos y, en ese sentido, mejorará el rendimiento de cuentas. En efecto, esta medida aumenta el poder de fiscalización de los regidores de oposición sobre el Gobernador Regional o el Alcalde.  Elevar los estándares de transparencia y reducir incentivos a la corrupción De acuerdo con lo señalado, el proyecto de ley facilitará las solicitudes de información por parte de los consejeros de oposición en gobiernos subnacionales. Pero, además, el establecimiento de fuertes sanciones constituye un mecanismo efectivo para asegurar que tales solicitudes sean atendidas. En efecto, el riesgo de vacancia para los gobernadores o alcaldes aumentará la probabilidad que ellos respondan a las solicitudes de información de los consejeros o regidores. La mejor fiscalización de la gestión regional permitida por las dos medidas propuestas podrá facilitar la reducción de la corrupción en el largo plazo, a través de dos mecanismos. Primero, la información solicitada y las respuestas son públicas, lo que mejorará la transparencia fiscal y la capacidad de control de los regidores, consejeros y de los ciudadanos en general. Segundo, es

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razonable pensar que los gobernadores o alcaldes tendrán menos incentivos para realizar actos ilegales, al ser mejor fiscalizados. En el mismo sentido, introducir la regulación de gestión de intereses dentro de la política de transparencia del Estado fortalece la rendición de cuentas respecto de estas actividades y permite reducir los espacios que puedan generarse para favorecer la corrupción. Así, la regulación propuesta permitirá facilitar la trazabilidad en relación con las interacciones que se generan en la dinámica propia entre el sector público y el sector privado. El hecho de que todas las actividades de gestión de intereses queden debidamente registradas y sean de acceso público de acuerdo con el régimen general de información pública, constituye una política de transparencia que indudablemente favorecerá la relación Administración-administrado.  Una regulación funcional de la gestión de intereses Es razonable pensar que las medidas planteadas tendrán dos beneficios directos principales: reducir los costos administrativos de cumplimiento y aumentar los costos o sanciones por incumplir con la norma relativa a la gestión de intereses. Primero, reducir los costos de cumplir con la norma aumentará los incentivos para los gestores de intereses de realizar sus actividades de manera formal. Si esto se cumple, se generará información valiosa para mejorar la transparencia y el rendimiento de cuentas de las acciones de los funcionarios. Segundo, al aumentar el costo de incumplir con la norma, las medidas planteadas reducirán los actos ilegales de gestión de intereses, lo que complementará los beneficios mencionados anteriormente.  Favorecer la democratización del acceso a la autoridad La regulación de actividades de gestión de intereses propuesta reconoce una vía para que cualquier ciudadano pueda presentar una solicitud de gestión de intereses, aun cuando sea considerada una petición graciable por la propia naturaleza de la misma. Esto permite que exista un canal permanente para hacer escuchar propuestas ciudadanas y, además, legitima la actividad de gestión de intereses, al permitir que cualquier ciudadano que no pueda tener contacto directo con las autoridades pueda solicitar gestionar intereses ante ella.  Mejores recursos humanos La precisión sobre la aplicación de la Ley del Servicio Civil a todos los funcionarios de los gobiernos subnacionales, además de los funcionarios del Congreso de la República, y su sujeción a las disposiciones emitidas por la Autoridad del Servicio Civil, favorecerá la mejorar de los recursos humanos en estas instituciones. Este hecho a su vez favorecerá el mejor funcionamiento de estas organizaciones en general.

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4.2. COSTOS DE LAS PROPUESTAS Las nuevas medidas implican que será más fácil para los consejeros y regidores solicitar información. Además, el riesgo de sanción aumentará la probabilidad que los gobernadores regionales respondan a las solicitudes. Si los beneficios de tales medidas parecen obvios, los costos pueden ser significativos también. Estos costos potenciales se pueden clasificar como justificados e injustificados. Los costos relacionados con el ejercicio “normal” de fiscalización se pueden considerar como justificados, ya que tienen un fin deseable: la reducción de la corrupción. En este caso, podemos suponer que los beneficios superan los costos, ya que la mejor fiscalización permite evitar prácticas ilegales que luego impactan negativamente sobre la población y la institucionalidad del país. Sin embargo, las dos medidas podrían también costos injustificados, relacionados con un uso excesivo de solicitudes de información, no conducentes a un mejor funcionamiento del gobierno, y que podrían generar vacancias, las cuales traerán también costos políticos y administrativos adicionales. Es decir, con la aprobación de las medidas analizadas, los consejeros de la oposición podrían utilizar su mayor poder de fiscalización como un instrumento político. La oposición podría presentar un número excesivo de solicitudes de información inútil con el fin de afectar la capacidad del gobernador regional o alcalde de dirigir correctamente la política pública de su administración. Esto podría generar costos administrativos y una mala gestión que también son costosas, sin generar los beneficios descritos en la sección anterior. A pesar de lo señalado anteriormente, el riesgo y la magnitud de los costos descritos podrían no ser tan elevados. El riesgo de un uso abusivo o ineficiente de las solicitudes de información debe ser relativizado. Esto se explica por dos razones. La primera es que, por lo general, los miembros de oposición del Consejo Regional o Municipal requerirán el apoyo de miembros de uno o más partidos para alcanzar el 30% de los votos a favor de las solicitudes de información. Al respecto, es razonable pensar que el nuevo sistema no resultará en mucho más solicitudes de información. Finalmente, las solicitudes de información son públicas. Esto constituye un segundo filtro pues el uso abusivo o ineficiente de los pedidos de información afectaría la reputación de los regidores o consejeros. La propuesta de una nueva regulación de las actividades de gestión de intereses, por su parte, no importa mayores costos más allá de aquellos costos mínimos necesarios para su implementación. Así, por ejemplo, los costos que importa organizar el correcto cumplimiento de funciones para fiscalizar y dar lugar al cumplimiento adecuado de las funciones y deberes otorgados a funcionarios y gestores de intereses. Asimismo, cumplir con el deber de llevar a cabo el registro y permitir el acceso a la información del mismo. Por lo demás,

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en la medida que estas medidas se integran al sistema de acceso a información pública ya existente, tampoco suponen mayores costos. 4.3.

CONCLUSIÓN Cuantificar los beneficios y costos de las modificaciones planteadas en estos proyectos de ley no es sencillo. Sin embargo, el análisis realizado permite afirmar que las medidas planteadas pueden generar beneficios significativamente mayores a los costos. En primer lugar porque se puede esperar que las medidas sean efectivas en incrementar la transparencia y el rendimiento de cuentas en los gobiernos sub-nacionales. En segundo lugar, porque se puede esperar que los costos asociados a las medidas sean contenidos por el cambio en los incentivos de los agentes involucrados.

V.

SOBRE LAS PROPUESTAS DE REFORMA DEL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA ELECTORAL

5.1.

BENEFICIOS DE LAS PROPUESTAS  Limitar la presencia de políticos no comprometidos con el bienestar de los ciudadanos El establecimiento de impedimentos para ser candidatos que se propone establecer permitirá garantizar un nivel mínimo de idoneidad del representante para cumplir los fines del servicio público. La existencia de un filtro de acceso a puestos de alto cargo público es indispensable en un país donde la democracia ha estado presente consecutivamente durante pocos años. La elección de “buenos políticos” está sujeta a la disponibilidad de “buenos candidatos”. Besley (2005) estudia la selección política y determina una ratio de éxito (en la elección política) que está definido por la probabilidad de elección de malos políticos sobre la probabilidad de elección de buenos políticos e indica que en sociedades fraccionadas (o con pocos años de democracia) existirá votantes que prefieran candidatos de baja calidad que compartan sus propias preferencias políticas que a candidatos de alta calidad de otros grupos. No obstante, como función principal del Estado para garantizar la prolongación de la democracia y el buen desempeño de sus representantes se debe promover la elección de candidatos de alta calidad.  Representatividad de los partidos políticos Ganoza y Stiglich (2015) señalan que, la debilidad de los partidos políticos y la pérdida de legitimidad de los poderes del Estado son una de las trampas para el progreso del Perú, que pueden impedir que un buen plan de reformas sea desarrollado e implementado por el gobierno. Asimismo, Muñoz (2008) evalúa el impacto de los factores políticos en la eficiencia de las municipalidades peruanas para el año 2003; y encuentra que existe debilidad en los partidos políticos nacionales, ya que los gobiernos subnacionales son sobretodo agrupaciones y caudillos locales. Además, la población no puede realizar un

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control sobre sus autoridades debido a la inexistencia de un sistema de información organizado sobre las mismas. Por lo tanto, la existencia de una ley que garantice el acceso de candidatos de calidad beneficiará a la ciudadanía al percibir que el Estado funciona realmente a su servicio y que los partidos políticos de sus localidades verdaderamente tienen intenciones de progreso.  Institucionalidad y gobernabilidad del país Se evita la proliferación de organizaciones que busquen su propio beneficio económico y por ende el mal uso de los recursos públicos (desvío de fondos públicos). Asimismo, bajo el enfoque de la modernización del Estado, la rendición de cuentas y transparencia debe abarcar la labor de aquellas autoridades de alto mando, así como a aquellos candidatos que pretenden ocupar dichos cargos. La ciudadanía se verá beneficiada al poseer información judicial sobre los candidatos y sus autoridades y podrá ejercer su voto sin asimetrías de información. Al contar con una real representatividad de lo elegido por la ciudadanía, se facilita una mejor fiscalización del Ejecutivo, así como un adecuado proceso legislativo que tenga como fin mejorar las políticas públicas y un reparto equitativo del gasto público.  Reducción de posibilidades de infiltración de dinero ilícito en organizaciones políticas El establecimiento de un mejor mecanismo para exigir el cumplimiento de reportes de información sobre el financiamiento de las organizaciones políticas, el compromiso de nuevos agentes y la imposición de sanciones por eventuales incumplimientos de obligaciones al respecto, importará un mejor nivel de fiscalización sobre el financiamiento de las organizaciones políticas. A su vez, esta fiscalización permitirá reducir la posibilidad de infiltración de dinero ilícito en las organizaciones políticas con los consiguientes problemas que esto podría generar para la institucionalidad y el sistema democrático en general.  Acercamiento entre las organizaciones políticas y la ciudadanía El desarrollo de elecciones primarias abiertas al interior de las organizaciones políticas permitirá no solo que exista un estándar democrático al interior del partido sino que, además, favorecerá el acercamiento de la ciudadanía a la clase política, en la medida que cualquier ciudadano estará habilitado para participar en las elecciones de representantes de cualquier partido político.  Igualdad de condiciones de los ciudadanos en un proceso electoral Las medidas referidas a favorecer la cercanía de mesas de sufragio en zonas rurales como aquella que busca reducir la restricción para la publicación de encuestas de intención de voto, favorecerán las condiciones de igualdad de la 151

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población electoral. Ello en la medida que de un lado, las poblaciones de zonas rurales tendrán mejores niveles de acceso para poder ejercer su derecho al sufragio, en similares condiciones a los habitantes de zonas urbanas. De otro lado, mayor cantidad de personas podrá acceder a la información legítima respecto de las encuestas de intención de voto que se generan en los días previos a la elección. 5.2.

COSTOS DEL PROYECTO DE LEY Se considera que no existen mayores costos en la implementación de estas propuestas más allá de costos regulares de adaptación de los sujetos regulados. Así, por ejemplo, se generarán costos a las autoridades electorales en la medida que deberán llevar a cabo todas las acciones que resulten necesarias para supervisar y fiscalizar el cumplimiento de los deberes que se establecen a las organizaciones políticas. Desde el punto de vista de estas últimas, se genera un costo razonable en el tener que evaluar mejor a sus candidatos a cargos de representación popular y en la organización de elecciones primarias abierta. Sin embargo, se considera que estos costos pueden ser reducidos considerando el financiamiento público efectivo para estas entidades.

5.3.

CONCLUSIÓN El análisis presentado en esta sección permite afirmar que los beneficios potenciales que podrían generarse al aprobar este proyecto de Ley superan ampliamente sus costos.

VI.

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