FACULTAD DE CIENCIAS MEDICAS U.N.L.P. C/ UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA s/ nulidad actos administrativos - medida cautelar art. 32 - ley 24521. (RECURSO EXTRAORDINARIO) S.C. F. 787, L. XLII.
Procuración General de la Nación S u p r e m a
C o r t e :
- I A fs. 465/475, la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata (Sala II) resolvió hacer lugar al recurso que, en los términos del art. 32 de la ley 24.521, interpuso la Facultad de Ciencias Médicas de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP en adelante) y, en consecuencia, declaró la nulidad de la resolución del 29 de marzo de 2005 y de la ordenanza 217/05 dictadas por el Consejo Superior de la Universidad, mediante las
cuales
se
estableció,
entre
otras
disposiciones,
un
sistema general de ingreso a todas las unidades académicas, se abolió el carácter eliminatorio del examen de ingreso y se fijaron los objetivos y requisitos de admisibilidad de los estudiantes de aquella Universidad. En primer término, el a quo rechazó la excepción de falta de legitimación activa opuesta por la demandada, pues entendió que la Facultad está habilitada para acudir a la justicia en defensa de sus intereses, ya que no se trata de una mera dependencia subordinada de la Universidad sino que la integra orgánicamente y, en tal carácter, participa en su gobierno y en la elección de sus autoridades. Agregó que negar la legitimatio ad causam activa de la Facultad "llevaría a colocarla en estado de indefensión ante los actos del Consejo Superior que quedarían
considera contrarios a derecho", los cuales
fuera
del
control
tanto
administrativo
como
judicial, extremos repugnantes a la garantía de la defensa consagrada por el art. 18 de la Constitución Nacional y a lo dispuesto por el art. 32 de la Ley de Educación Superior. Seguidamente, señaló que el Consejo Superior, al dictar los actos cuestionados, no se ajustó a las normas establecidas por la ordenanza 101, que regula el procedimiento -1-
aplicable a resoluciones de esa naturaleza, omitió trámites esenciales para la formación de la voluntad administrativa e incurrió en los vicios de incompetencia y ausencia de causa (arts. 3° y 7° incs. a, b y d, de la ley 19.549), por lo que su proceder
resulta
arbitrario
con
la
consiguiente
nulidad
absoluta e insanable de los actos impugnados por la Facultad. Con relación a las normas constitucionales que establecen la autonomía universitaria, recordó que ellas "lejos están de imponer el ingreso irrestricto" y que habilitan plenamente la aplicación de métodos de selección para el ingreso a la universidad (art. 75, inc. 19 de la Ley Fundamental y tratados internacionales con jerarquía constitucional). Asimismo, destacó que el propio Estatuto universitario reconoce a la Facultad de Ciencias Médicas la atribución de fijar las condiciones de admisibilidad y de promoción de sus alumnos (art. 76, incs. 11 y 19), potestad que también fue reconocida por el art. 50 de la ley 24.521 de Educación Superior a aquellas universidades nacionales que, como la de La Plata, cuentan con más de cincuenta mil alumnos. Tras señalar que la Corte Suprema declaró la constitucionalidad del art. 50 antes citado, efectuó diversas consideraciones acerca de la autonomía universitaria y concluyó en que la
potestad otorgada a las facultades para es-
tablecer el régimen de admisión de los estudiantes no constituye una limitación irrazonable de aquélla, motivo por el cual ni
el
Estatuto
ni
el
art.
50
de
la
ley
24.521
pueden
considerarse contrarios al art. 75, inc. 19, de la Constitución Nacional en el caso concreto, pues su ejercicio por parte de
la
Facultad
de
Ciencias
Médicas
resulta
razonable,
transparente, no discriminatorio y adecuado a las posibilidades reales de enseñanza.
-2-
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Procuración General de la Nación - II Disconforme, la UNLP dedujo el recurso extraordinario de fs. 479/496, concedido a fs. 515 por la cuestión federal y denegado por la arbitrariedad de la sentencia. Sus agravios respecto de la sentencia pueden resumirse del siguiente modo: a) viola la autonomía universitaria (arts. 75, inc. 19, de la Constitución Nacional y 29 y 48 de la ley 24.521), pues se inmiscuye en la vida interna de la Universidad, interfiere en el derecho de autogobernarse y desconoce la estructura y conformación de las instituciones universitarias; b) afecta la democracia universitaria y el principio de las mayorías de los órganos colegiados al permitir que quienes lo integran puedan ir en contra de la resolución adoptada por la mayoría; c) es arbitraria porque otorga legitimación a la Facultad de Ciencias Médicas para recurrir un acto del Consejo Superior de la Universidad fundándose en una aplicación incorrecta del art. 52, inc. 51, del Estatuto universitario; d) omitió considerar que el Decano no está habilitado para actuar en representación de la Facultad y que son aplicables al caso las normas jurídicas que prohíben que un órgano subordinado jerárquicamente pueda recurrir los actos del superior; e) rechazó arbitrariamente el planteo formulado acerca de que no se encontraba agotada la vía administrativa; f) la Cámara consideró que la ordenanza 271/05 es una norma para la Facultad de Ciencias Médicas y de ese modo olvidó que fue dictada para todas las unidades académicas que integran la Universidad siguiendo el procedimiento establecido por las normas
aplicables;
g)
no
se
pronunció
respecto
de
los
argumentos esgrimidos acerca de la inconstitucionalidad del art. 50 de la ley 24.521; h) realiza afirmaciones dogmáticas sin sustento fáctico ni jurídico y efectúa consideraciones que exceden el marco del debate; y i) viola la división de poderes -3-
al cuestionar decisiones de política universitaria propias de sus autoridades.
- III Considero que corresponde habilitar la instancia del art. 14 de la ley 48, toda vez que en autos se discute la validez de actos emanados de una autoridad nacional -resolución del 29 de marzo de 2005 y ordenanza 271/05 dictadas por el Consejo Superior- con fundamento en la interpretación y aplicación de normas de carácter federal (Ley de Educación Superior y Estatuto Universitario) y la decisión del superior tribunal de la causa ha sido contraria a las pretensiones que el recurrente funda en ellas (Fallos: 314:1234; 323:620). En tales condiciones, el Tribunal no se encuentra constreñido por los argumentos de las partes o de la Cámara, sino que le incumbe realizar una declaración sobre los puntos controvertidos según la interpretación que rectamente les otorgue (Fallos: 325:3000, entre otros).
-IVSin perjuicio de lo expresado, desde el momento en que el primer agravio del recurrente se dirige a cuestionar la legitimación de la actora, un orden jurídicamente lógico impone examinar dicha circunstancia en forma previa pues, de carecer de aquélla, se estaría ante la inexistencia de un "caso", "causa" o "controversia", en los términos del art. 116 de la Ley Fundamental, que tornaría imposible la intervención de la justicia (Fallos: 323:1432). Cabe recordar que, en la doctrina del Tribunal, los casos o controversias contenciosos a los que se refieren los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional son aquellos en los que se persigue, en concreto, la determinación
del
derecho
o
prerrogativa
-4-
debatidos
entre
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Procuración General de la Nación partes adversas ante la existencia de una lesión actual o, al menos, una amenaza inminente a dicho derecho o prerrogativa (Fallos: 321:1352; 322:528, entre muchos otros). Por lo demás, tal requisito -por ser de carácter jurisdiccional- es comprobable de oficio, pues su ausencia o desaparición importa la de juzgar y no puede ser suplida por la conformidad de las partes o su consentimiento por la sentencia (Fallos: 308:1489 y sus citas) y, en la especie -tal como se dijo-, corresponde examinarlo de modo prioritario por ser uno de los principales agravios del apelante y porque si prosperara resultaría inoficiosa la consideración de los restantes planteos. A los fines de determinar si en el sub lite se halla configurado un caso contencioso en el cual el ejercicio de la jurisdicción ha sido requerido por partes adversas, es preciso señalar
que
diferendos
desde entre
antaño
la
entidades
Corte
ha
sostenido
dependientes
de
un
que
los
superior
jerárquico común están excluidos, en principio, de la decisión judicial y que, si bien tal doctrina es de especial pertinencia para las distintas reparticiones de un mismo departamento gubernamental, en razón de la común gestión de los asuntos propios de su competencia institucional, es también factible en caso de una jefatura única de las entidades afectadas (Fallos: 301:117; 325:2888, entre otros). Asimismo, V.E. recordó en Fallos: 327:5571 que todo órgano estatal constituye una de las tantas esferas abstractas de funciones en que, por razones de especialidad, se descompone el poder del gobierno; para cuyo ejercicio concreto es nombrado un individuo (o varios) cuya voluntad vale como la voluntad del gobierno, en tanto dicho sujeto está autorizado para "querer" en nombre del todo, dentro del ámbito de su competencia. Y, aunque no se pueda negar la subjetividad del -5-
órgano (es decir, su capacidad de ser sujeto y centro de relaciones interorgánicas), ella existe solamente dentro de la personalidad del Estado, que es única y la única que se refleja hacia el exterior de tal forma que no puede ser atacada por la limitada subjetividad de los órganos, pues ésta en ningún caso podrá ser considerada como verdadera y propia personalidad jurídica, ya que a este concepto debe dársele un contenido que se refleje hacia el exterior, frente a sujetos extraños, que falta en el caso de los órganos (Alessi, Renato: "Instituciones
de
Derecho
Administrativo",
Ed.
Bosch,
Barcelona, 1970, T. I, págs. 86 a 96, esp. 84). Estas enseñanzas expresadas por la Corte Suprema en una controversia suscitada entre órganos de una misma jurisdicción (Administración Central) también resultan aplicables a conflictos entre órganos de una persona pública estatal que no pertenece a la Administración Central, como es el que se presenta en el sub lite entre la Facultad de Ciencias Médicas y el Consejo Superior de la Universidad Nacional de La Plata. En el mismo orden de ideas, también la doctrina ha señalado que entre los órganos de una misma persona jurídica existe una compleja red de relaciones, cuyo carácter jurídico no puede ponerse en duda y en cuyo desarrollo los órganos actúan como auténticas unidades subjetivizadas, en cuanto titulares de unas competencias determinadas y portadores de un bloque concreto de intereses públicos. Concluye en que los órganos no poseen personalidad jurídica, pero sí una cierta subjetividad, que conlleva un grado limitado de capacidad autónoma de actuación en el exclusivo marco de las relaciones interorgánicas (Santamaría Pastor, Juan Alfonso: "La teoría del órgano en el Derecho Administrativo", Revista Española de Derecho Administrativo, Nros. 40/41, enero-marzo de 1984, pág. 43 y ss.). "Los órganos de una Administración Pública carecen
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Procuración General de la Nación de personalidad propia y no pueden por esa simple razón sostener por sí mismos un proceso y mucho menos, claro está, hacerlo frente a la propia Administración de la cual forman parte", prohibición categórica salvo que una ley lo autorice expresamente
(García
de
Enterría,
Eduardo
-
Tomás-Ramón
Fernández, "Curso de Derecho Administrativo", T. II, Ed. Civitas, Madrid, 1998, pág. 602). Sobre la base de lo expuesto, pienso que el conflicto suscitado entre la Facultad de Ciencias Médicas y el Consejo Superior de la Universidad Nacional de La Plata con motivo en que ambos se consideran competentes para establecer el régimen de admisión y promoción de los estudiantes de esa unidad académica, revela una seria discrepancia entre tales órganos respecto de una cuestión de manifiesta trascendencia institucional, que debería ser dirimida por aplicación de los principios que rigen la organización administrativa. Por ello, tal
conflicto
no
resultaría
apto,
en
principio,
para
constituir un caso o controversia que habilite a requerir su solución en sede judicial, toda vez que no se contraponen los fines o intereses de dos personas distintas sino, en todo caso, los de dos órganos de una misma persona, que no se encuentra habilitada para litigar contra ella misma (Fallos: 54:550), máxime cuando la accionante no es una persona jurídica con capacidad para estar en juicio, sino que se trata de un órgano integrante de la propia persona contra la cual entabla la demanda y se vincula al Consejo Superior mediante una relación
de
dependencia
jerárquica
propia
de
la
descon-
centración administrativa.
-VSin embargo, esta regla general que impediría a la Facultad de Ciencias Médicas acudir a la justicia para impug-7-
nar decisiones del máximo órgano universitario, debe ceder en el sub lite. Estimo que ello es así, pues la citada unidad académica constituye un centro de imputación de determinadas competencias -que le fueron atribuidas para el adecuado cumplimiento de sus fines- entre las cuales se le ha reconocido en forma expresa la de establecer su régimen de admisión y promoción de estudiantes (v. arts. 50 de la Ley de Educación Superior y 76, inc. 19, del Estatuto universitario). Dicha potestad resulta indisponible, inalienable e irrenunciable en tanto no medie una modificación, supresión o alteración por parte del mismo ordenamiento que se la confirió y, por lo tanto, negarle legitimación para cuestionar los actos dictados por el Consejo Superior en ejercicio de atribuciones que considera que le han sido sustraídas, importaría el desconocimiento de aquellos preceptos y vedarle la posibilidad de formular un planteo con el objeto de resguardar la competencia legalmente atribuida. En tales condiciones, si la ley 24.521 le asignó al órgano facultad una competencia específica para regular el régimen de admisión y regularidad de sus estudiantes en aquellas universidades nacionales que cuenten con más de cincuenta mil alumnos -extremo fáctico sobre el que no existe controversia en estos autos-, parece razonable sostener que también le confirió los medios procesales para defenderla en caso de considerar que ha sido avasallada y que, aun cuando esta situación se produzca por la actuación de un órgano superior de aquella universidad, pueda acceder a la vía judicial a fin de que los jueces resuelvan ese conflicto. En atención a lo expuesto, frente a las resoluciones dictadas por el Consejo Superior que -a juicio de la actoramenoscaban, restringen o impiden a la Facultad ejercer las atribuciones que le fueron conferidas por normas expresas, el
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Procuración General de la Nación único modo de procurar su defensa para un ejercicio pleno de ellas, es por medio de la vía legal que le otorga el art. 32 de la ley de Educación Superior cuando se trata de actos definitivos emanados del órgano superior universitario.
-VIDespejado el punto anterior, corresponde dilucidar la cuestión de fondo que se debate en la especie y que consiste en determinar qué órgano tiene atribuida la competencia para regular las condiciones de admisión, permanencia y promoción de los alumnos de la Facultad de Ciencias Médicas, pues mientras la actora sostiene -y así lo reconoció el a quo-
que
esa potestad le fue otorgada tanto por la ley 24.521 (art. 50) como por el Estatuto universitario (art. 76, inc. 19), la Universidad reclama esa atribución para su órgano máximo, el Consejo Superior. De este modo, para determinar si los actos impugnados en estos autos -anulados por la Cámara- son válidos es pertinente indagar acerca de lo dispuesto por el art. 50, in fine, de la Ley de Educación Superior. Al respecto, cabe recordar que V.E. ha tenido oportunidad de examinar dicho precepto en Fallos: 319:3148 y 321:1799, precedentes en los cuales expresó que aquella norma, mediante la que el legislador delegó el ejercicio de su competencia para fijar planes de admisión que garanticen la capacidad de los aspirantes, en las facultades pertenecientes a universidades con más de cincuenta mil estudiantes, no desconoce sino que afirma la autonomía de las universidades ya que el Congreso lo atribuyó a órganos integrantes de aquéllas. Entre otras consideraciones, V.E. sostuvo que el sistema adoptado encuentra sustento en que tratándose de grandes instituciones universitarias, integradas por numerosas -9-
facultades, resulta más adecuado que sean sus diferentes unidades académicas las que regulen el sistema conforme a sus necesidades y exigencias. Asimismo, puso de resalto que no existe obstáculo para que, en el marco de los principios de organización, y en ejercicio de la competencia que surge de los tratados internacionales incorporados a la Constitución, el legislador haya adoptado un sistema de desconcentración que se
adecue
a
las
características
propias
de
ciertas
uni-
versidades y sus unidades académicas, a las que les ha otorgado la potestad de definir por las circunstancias señaladas, su régimen de admisión (Fallos: 319:3148, v. considerandos 23 a 33). Habida cuenta de lo expresado y en atención a lo dispuesto expresamente por el art. 76, inc. 19, del Estatuto universitario, estimo que, al dictar las normas que la actora ha puesto en tela de juicio en el sub lite, el Consejo Superior de la Universidad Nacional de La Plata incurrió en un exceso de las atribuciones constitutivas de su aptitud legal de obrar, pues las disposiciones mencionadas claramente otorgan competencia para regular el régimen de admisión de estudiantes a la actora, circunstancia que provoca la nulidad absoluta de lo actuado.
-VIIOpino, por lo tanto, que corresponde confirmar la sentencia de fs. 465/475 en cuanto fue materia de recurso extraordinario. Buenos Aires, 14 de noviembre de 2007. ES COPIA
LAURA M. MONTI
-10-
F. 787. XLII. Facultad de Ciencias Médicas (U.N.L.P.) c/ Universidad Nacional de La Plata s/ nulidad actos administrativos - MC art. 32 ley 24.521.
Buenos Aires, 21 de octubre de 2008 Vistos los autos: AFacultad de Ciencias Médicas (U.N.L.P.) c/
Universidad
Nacional
de
La
Plata
s/
nulidad
actos
administrativos - MC art. 32 ley 24.521@. Considerando: Que las cuestiones planteadas han sido adecuadamente examinadas en el dictamen de la señora Procuradora Fiscal, cuyos fundamentos son compartidos por el Tribunal, y a los que corresponde remitirse por razones de brevedad. Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma el pronunciamiento apelado. Con costas. Notifíquese y devuélvase. RICARDO LUIS LORENZETTI ELENA I. HIGHTON de NOLASCO - JUAN CARLOS MAQUEDA - CARMEN M. ARGIBAY. ES COPIA
Recurso extraordinario interpuesto por la Universidad Nacional de La Plata, demandada en autos, representada por el Dr. Julio César Mazzotta, en calidad de apoderado. Traslado contestado por el Decano de la Facultad de Ciencias Médicas de la Universidad Nacional de La Plata, actora en autos, con el patrocinio letrado del Dr. Felipe Campoamor. Tribunal de origen: Cámara Federal de Apelaciones de La Plata, Sala II.
-11-
